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N
° 4125

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 13 octobre 2016.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2017 (n° 4061)

TOME II

EXAMEN DE LA PREMIÈRE PARTIE
DU PROJET DE LOI DE FINANCES

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

Volume 1

Examen des articles

Par Mme Valérie RABAULT

Rapporteure générale,

Députée

——

SOMMAIRE

___

Pages

EXAMEN DES ARTICLES 7

Article liminaire : Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2017, prévisions d’exécution 2016 et exécution 2015 14

PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER 24

TITRE PREMIER – DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES 24

I. – IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS 24

A. – Autorisation de perception des impôts et produits 24

Article 1er : Autorisation de percevoir les impôts existants 24

B. – Mesures fiscales 28

Article 2 : Réduction d’impôt sur le revenu en faveur des classes moyennes et indexation du barème 28

Après l’article 2 84

Article additionnel après l’article 2 : Augmentation du taux de la réduction d’impôt au titre des souscriptions au capital des SOFICA 92

Après l’article 2 94

Article 3 : Solidarité à l’égard des ayants droit des victimes d’acte de terrorisme et des forces de l’ordre décédées dans leur mission 95

Article 4 : Mécanisme anti-abus visant à lutter contre certains détournements du plafonnement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) 101

Article additionnel après l’article 4 : Régime fiscal des attributions gratuites d’actions (AGA) 129

Après l’article 4 132

Article 5 : Aménagement du régime d’imposition des indemnités de fonction perçues par les élus locaux 133

Article 6 : Diminution à 28 % du taux normal de l’impôt sur les sociétés 155

Article 7 : Modification du régime du dernier acompte d’impôt sur les sociétés applicable aux grandes entreprises 181

Après l’article 7 193

Article additionnel après l’article 7 : Extension de l’amortissement exceptionnel à l’acquisition de véhicules de 3,5 tonnes utilisant le carburant GNV 195

Après l’article 7 197

Article additionnel après l’article 7 : Prorogation du crédit d’impôt cinéma international jusqu’en 2022 210

Après l’article 7 211

Article 8 : Institution d’un acompte pour le paiement de la majoration de la TASCOM 213

Article 9 : Harmonisation du champ d’application de l’acompte de prélèvement forfaitaire 222

Article 10 : Prorogation du CITE et ouverture du cumul avec l’éco-PTZ sans condition de ressources 239

Après l’article 10 248

Article 11 : Possibilité pour le STIF de financer ses propres projets par une modulation de la TICPE en Île-de-France 252

Après l’article 11 261

Article additionnel après l’article 11 : Limitation de la hausse en 2017 du tarif de TICPE applicable au carburant GNV 263

Après l’article 11 264

Article additionnel après l’article 11 : Institution d’une taxe sur la publicité associée à des contenus audiovisuels diffusés en ligne 278

Article additionnel après l’article 11 : Application en Corse du droit de circulation sur les vins 280

Après l’article 11 281

Article additionnel après l’article 11 : Application en Corse de la taxe spéciale sur les véhicules routiers (TSVR) 282

Article 12 : Maintien des abattements d’impôt dans les zones franches d’activité en 2017 282

Après l’article 12 291

Article additionnel après l’article 12 : Déductibilité progressive de la TVA sur les achats d’essence des entreprises 302

Après l’article 12 303

Article 13 : Suppression de dépenses fiscales inefficaces ou inutiles 303

II. – RESSOURCES AFFECTÉES 341

A. – Dispositions relatives aux collectivités territoriales 341

Article 14 : Fixation pour 2017 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des allocations compensatrices d’exonérations d’impôts directs locaux (IDL) 341

Après l’article 14 384

Article 15 : Compensation des transferts de compétences aux régions et aux départements par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) 385

Article 16 : Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales 396

B. – Impositions et autres ressources affectées à des tiers 404

Article 17 : Mesures relatives à l’ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public 404

Après l’article 17 452

Article 18 : Ressources de l’audiovisuel public 452

Après l’article 18 469

Article additionnel après l’article 18 : Suppression de la taxe sur les appellations d’origine et les indications géographiques protégées 471

Après l’article 18 471

Article additionnel après l’article 18 : Suppression de la taxe sur les produits de la mer 471

Article additionnel après l’article 18 : Taux de la contribution des installations nucléaires pour le financement de l’Institut de radioprotection être sûreté nucléaire (IRSN) 472

Article additionnel après l’article 18 : Transfert de recettes à l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER) 473

C. – Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux 473

Article 19 : Dispositions relatives aux affectations : reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants 473

Article 20 : Réforme du compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État 476

Article 21 : Relèvement du plafond de recettes du compte d'affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routier 488

Article 22 : Accroissement des recettes et élargissement des dépenses du compte d’affectation spéciale Transition énergétique 497

Article 23 : Modification du barème du malus automobile 510

Article 24 : Aménagement des ressources du compte d’affectation spéciale Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs 520

Article 25 : Création du compte de commerce Soutien financier au commerce extérieur 527

D. – Autres dispositions 535

Article 26 : Relations financières entre l’État et la sécurité sociale 535

Article 27 : Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne 552

TITRE II – DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES 555

Article 28 : Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois 555

EXAMEN DES ARTICLES

Au cours de ses trois séances du mercredi 12 octobre 2016, la commission des finances a examiné la première partie du projet de finances pour 2017 (n° 2061).

M. le président Gilles Carrez. Nous devons examiner 327 amendements, dont je m’empresse de dire que nous les avons pour la plupart déjà vus au cours des années précédentes : je vous propose donc de nous en saisir avec attention, certes, mais aussi avec concision, et de nous concentrer sur les quelques débats de fond qui nous attendent.

Nous écoutons d’abord Mme la Rapporteure générale, qui va nous donner une vision d’ensemble de ce budget.

Mme Valérie Rabault, Rapporteure générale. Je vous propose en effet de faire rapidement le point sur les grandes lignes de la première partie de ce projet de loi de finances.

Quels sont les objectifs de finances publiques ? Le Gouvernement nous propose une réduction du déficit public – c’est-à-dire du déficit de l’État, de la sécurité sociale et des collectivités locales – de 11,5 milliards d’euros, afin de ramener ledit déficit à 2,7 % du produit intérieur brut (PIB).

Comment compte-t-il parvenir à ce résultat ? C’est une question que vous ne manquerez pas de me poser, et elle est bien légitime. Le Gouvernement attend, l’an prochain, 31,7 milliards d’euros de recettes supplémentaires. Ce calcul repose sur une hypothèse d’élasticité de 1, soit une évolution des recettes parallèle à celle du PIB. De plus, le Gouvernement attend 3,9 milliards d’euros de recettes nouvelles : 1,9 milliard grâce à la lutte contre la fraude fiscale, 1,3 milliard du fait de mesures de trésorerie, 700 millions en raison de contentieux moins élevés que prévu.

M. le président Gilles Carrez. Permettez-moi de vous interrompre. Nous sommes ici en comptabilité nationale, n’est-ce pas ? Vous ne comptez donc pas dans ces recettes nouvelles les 4,3 milliards venus de la Compagnie française d’assurance pour le commerce extérieur (COFACE), qui seront pris en compte, en revanche, en comptabilité budgétaire ?

Mme la Rapporteure générale. C’est exactement cela. Je sais que certains seraient tentés d’instruire de mauvais procès sur les milliards que nous récupérons de la COFACE, mais ces milliards ne sont pas intégrés ici. Les mesures de trésorerie évoquées sont celles qui portent sur les acomptes, notamment le cinquième acompte de l’impôt sur les sociétés (IS).

Le Gouvernement attend également 1,5 milliard d’euros de moindres recettes par rapport à 2016 : un milliard correspondant à la baisse de l’impôt sur le revenu (IR), 300 millions à la baisse de l’IS, 200 millions à des baisses de cotisations.

Quant aux dépenses, le Gouvernement fait l’hypothèse d’une évolution tendancielle de 23,8 milliards d’euros. Vous me demanderez ce que veut dire « tendancielle », et je serais tentée de vous avouer que je n’en sais rien : disons que c’est une observation par rapport au passé. Viennent s’ajouter à cela 6,3 milliards d’euros de dépenses nouvelles, notamment les dépenses de sécurité que nous avions déjà évoquées et 1,2 milliard d’euros de moindres économies sur les collectivités locales.

Il faut donc réaliser 9,9 milliards d’euros d’économies supplémentaires : 5 milliards proviendront de la réorientation du programme de stabilité, 1,5 milliard des administrations de sécurité sociale, un milliard des administrations locales, 1,2 milliard de la baisse de la charge de la dette grâce au faible niveau des taux, 1,2 milliard de décaissements moindres que prévu sur les programmes d’investissements d’avenir (PIA).

M. le président Gilles Carrez. Merci beaucoup, vraiment, de ce travail très utile. Si le Gouvernement faisait la même chose dans les documents qu’il nous fournit, cela faciliterait les choses ! Cet exposé est infiniment plus clair que l’exposé des motifs du projet de loi de finances... (Applaudissements sur tous les bancs.)

Il faut toujours souligner la valeur ajoutée des parlementaires, qui n’est pas suffisamment reconnue…

Mme la Rapporteure générale. Merci beaucoup, monsieur le président.

J’en viens au déficit structurel. L’objectif est d’atteindre 1,1 % du PIB. Je n’entre pas maintenant dans le débat sur la croissance potentielle et l’écart de production ou « output gap » : nous y reviendrons certainement. Quant à l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM), il est fixé à 2,1 % en 2017 contre 1,75 % en 2016, tandis que l’objectif d’évolution de la dépense locale (ODEDEL) est fixé à 2 % pour les dépenses totales, dont 1,7 % pour les dépenses de fonctionnement.

Si l’on calcule en euros « sonnants et trébuchants » – même si j’ai conscience que ce calcul introduit un biais, les euros de 2017 n’étant pas les mêmes que ceux de 2010 – l’évolution de la dépense publique est désormais parallèle à celle du PIB : les dépenses publiques n’augmentent pas plus que la richesse que nous créons collectivement, ce qui n’a pas toujours été le cas. Entre l’avant-dernière législature et celle-ci, la progression des dépenses publiques a été réduite de moitié, principalement grâce au ralentissement de l’augmentation des dépenses de sécurité sociale.

Pour faire répondre au président Carrez à l’occasion de ce dernier budget de la législature, nous avons tenté d’examiner l’évolution, depuis 2002, de la nature des dépenses publiques – État, sécurité sociale et collectivités locales confondues – en les répartissant en quatre grandes catégories : investissement, paiement des intérêts de la dette, fonctionnement et solidarité, cette dernière catégorie étant comprise dans un sens très large, c’est-à-dire en y incluant l’ensemble de la protection sociale et une partie des crédits d’impôts, comptabilisés comme tels par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Nos chiffres rejoignent ceux de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Les chiffres sur l’investissement incluent tous les investissements publics – PIA, investissement des collectivités locales… On passe ainsi de 3 % du PIB en 2002 à 3,6 % en 2015. La charge de la dette a, quant à elle, diminué d’un point de PIB entre 2002 et 2015. Les dépenses de fonctionnement sont stables, autour de 18,5 % du PIB. Les dépenses de solidarité ont progressé, passant de 26,8 % du PIB en 2002 à 32,9 % en 2015.

M. le président Gilles Carrez. S’agissant des crédits d’impôt, il me semble qu’on les comptabilise comme des dépenses, même lorsqu’ils ne font que réduire l’impôt payé par le contribuable. En revanche, les réductions d’impôt n’apparaissent pas.

Mme la Rapporteure générale. C’est cela.

M. le président Gilles Carrez. C’est un point essentiel car, malgré les promesses des gouvernements successifs de réduire les niches fiscales, elles ne cessent de prospérer. Elles occupent aujourd’hui une telle place qu’il faut être très clair sur leur traitement comptable.

Je souligne aussi que le poids des intérêts de la dette dans le PIB est passé de 3 % en 2002 à 2 % en 2015, alors que la dette était de 900 milliards d’euros en 2002 et qu’elle s’élève maintenant à 2 100 milliards…

M. Pascal Terrasse. C’est parce que les taux d’intérêt ont baissé. Quand vous ferez 4,5 % de déficit l’an prochain, vous verrez les conséquences !

Mme la Rapporteure générale. J’en viens aux liens entre les budgets de l’État et de la sécurité sociale. En 2017, l’État compensera 3,7 milliards d’euros supplémentaires à la sécurité sociale – c’est l’article 26 du projet de loi de finances. L’inscription dans notre droit de ces compensations date de 1994, et ces 3,7 milliards constituent un rattrapage d’exonérations votées dans le passé. Au total, les compensations s’élèveront en 2017 à 36,7 milliards d’euros.

Je passe sur l’apurement de la dette de l’État vis-à-vis de la sécurité sociale pour en venir à l’évolution des prélèvements obligatoires et à leur répartition entre les ménages et les entreprises. J’ai gardé la même classification que d’habitude – elle peut, vous le savez, être débattue, mais notre méthode est constante. Ces calculs montrent qu’en 2017, les prélèvements obligatoires sur les ménages représenteront 25,7 % du PIB et ceux sur les entreprises 18,8 %.

En ce qui concerne les ménages, le projet de loi de finances opère plusieurs changements. Tout d’abord, à l’article 2, il prévoit une nouvelle baisse de l’impôt sur le revenu, tandis que l’article 4 met en place un mécanisme visant à limiter l’optimisation du plafonnement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

Je m’arrête un instant sur l’article 5, qui porte sur le prélèvement à la source pour les élus locaux – en tout cas pour ceux qui perçoivent une indemnité, ce qui n’est pas le cas de 85 % d’entre eux. Il y aura une véritable « année blanche » : le coût pour l’État sera de 30 millions d’euros.

M. le président Gilles Carrez. Il est important de le souligner, car il y a là à mon sens une rupture d’égalité manifeste ! Mon analyse est la même que celle de notre Rapporteure générale : il y aura une vraie année « blanche » en 2017.

Les indemnités des élus locaux font déjà l’objet d’un prélèvement à la source ; ils peuvent cependant, s’ils le souhaitent, opter pour le régime général du barème progressif. La lecture de l’article laisse penser que le prélèvement à la source est purement et simplement annulé en 2017. En revanche, la fiscalité des indemnités locales sera beaucoup moins favorable à partir de 2018, car les règles changent : l’imposition sera plus progressive puisque le taux sera calculé en prenant en compte les autres revenus – et le cas échéant les autres indemnités de l’élu.

M. Dominique Lefebvre. En quoi est-ce une rupture d’égalité ?

M. le président Gilles Carrez. Parce qu’il y a une année blanche !

Mme la Rapporteure générale. Je n’aime pas beaucoup ces termes, mais il faut préciser que les « perdants » à la réforme seront les élus qui ont d’autres revenus que leurs indemnités, tandis que les « gagnants » seront ceux qui ne disposent que de leur indemnité d’élu.

L’article 18 prévoit une augmentation de 2 euros de la contribution à l’audiovisuel public, soit un euro de plus que ce qu’imposait la stricte indexation sur l’inflation.

L’article 9 comporte une mesure de trésorerie sur les revenus mobiliers.

En ce qui concerne précisément l’impôt sur le revenu, l’article 2 prévoit une réduction de 20 % de l’impôt dû sans condition de ressources, avec un taux de réduction dégressif – ce que l’on appelle une « sortie en sifflet » – au-delà de certains seuils de revenus. La limite est fixée à un revenu fiscal de référence (RFR) de 20 500 euros pour un célibataire et de 41 000 euros pour un couple. Sont par exemple concernés les célibataires dont les salaires sont compris entre 1 360 et 1 900 euros par mois et les couples dont les salaires sont compris entre 2 550 et 3 800 euros par mois. Au total, 7 millions de ménages seront touchés par la mesure.

Globalement, depuis 2012, les ménages dont les impôts ont augmenté sont ceux qui appartiennent aux deux derniers déciles, c’est-à-dire dont le niveau de vie est supérieur à 29 580 euros par unité de consommation. En revanche, les quatrième, cinquième, sixième, septième et huitième déciles ont vu leurs impôts diminuer, les trois premiers déciles ne payant pas d’impôt du tout. Ce bilan est succinct et il peut bien sûr y avoir des cas particuliers, mais ce sont bien les grandes lignes.

L’entrée dans l’impôt est aussi décalée par rapport à 2012 : avec une part fiscale, en 2013 vous commenciez à payer l’impôt sur le revenu à partir de 13 490 euros de revenus annuels perçus en 2012 ; en 2017, cette limite passe à 16 410 euros. Un couple avec deux enfants payait l’impôt, en 2013, à partir de 27 160 euros de revenus perçus en 2012 ; avec ce projet de loi de finances, ce seuil passe à 41 415 euros.

Nous nous sommes également intéressés à l’évolution de l’impôt sur le revenu payé. En deçà de 52 000 euros de revenus annuels, un couple marié avec deux enfants qui ne dispose pas de complémentaire santé via son entreprise paiera moins d’impôts en 2017 qu’il n’en a payés en 2012. Un couple avec deux enfants dont les revenus annuels s’élèvent à 35 000 euros « sortira », en 2017, de l’impôt et paiera ainsi 684 euros de moins qu’en 2012.

S’il dispose d’une complémentaire santé – dont une partie, vous le savez, est maintenant fiscalisée – c’est en deçà de 50 000 euros qu’un couple avec deux enfants verra son impôt baisser par rapport à celui payé en 2012.

Un célibataire retraité et ayant eu trois enfants – percevant donc une majoration de pension désormais fiscalisée – paiera, lui, moins d’impôt qu’en 2012 en deçà d’un revenu de 20 000 euros annuels.

J’en viens à l’IS. Le projet de loi de finances prévoit, à l’article 6, un passage progressif de son taux à 28 %. L’article 7 dispose que les grandes entreprises paieront plus tôt le cinquième acompte, ce qui entraînera une hausse de recettes de 460 millions d’euros en 2017 – il s’agit bien d’une mesure de trésorerie, l’impôt total n’augmentant pas. L’article 8 prévoit que la majoration de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), due à l’État, sera également payée plus rapidement, ce qui représentera une hausse des recettes de 100 millions d’euros en 2017, là encore sans augmentation de l’impôt dû.

En 2017, le taux de l’IS passera à 28 % pour les petites et moyennes entreprises (PME), jusqu’à 75 000 euros de bénéfice imposable ; en 2018, ce sera le cas pour toutes les entreprises jusqu’à 500 000 euros de bénéfice imposable ; en 2019, sur l’ensemble du bénéfice imposable pour les entreprises dont le chiffre d’affaires n’excède pas un milliard d’euros. En 2020, enfin, le taux de 28 % sera généralisé.

M. le président Gilles Carrez. Que devient le taux à 15 % ?

Mme la Rapporteure générale. Il est maintenu, et concerne toujours les premiers 38 120 euros de résultat net pour les entreprises qui ont un chiffre d’affaires inférieur à 7,6 millions d’euros, c’est-à-dire les anciens 50 millions de francs.

M. le président Gilles Carrez. Il y a donc trois tranches : 15 %, 28 %, 33,33 %.

Mme la Rapporteure générale. Oui, puis deux en 2020.

J’en viens, pour terminer, aux collectivités territoriales et à la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) qu’avait envisagée le Gouvernement. L’article 59 – que nous verrons en seconde partie – abroge l’article 150 de la loi de finances pour 2016. Le Gouvernement propose toutefois de modifier le financement de la péréquation, la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et la DGF des communautés d’agglomération.

La contribution des collectivités locales au redressement des finances publiques – ce sont les articles 14 et 59 – s’élèvera à 400 millions d’euros pour les régions, à 1,15 milliard pour les départements, et à 1,03 milliard pour le bloc communal, soit une moindre contribution que celle prévue dans la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques.

Je ne suis pas spécialiste des finances locales, mais, grâce à notre président et à notre rapporteure spéciale de la mission Relations avec les collectivités territoriales, Christine Pires Beaune, nous pourrons avoir sur ce sujet des débats nourris. Je ne dirai donc que quelques mots. Pour respecter l’enveloppe normée, nous devons gager 787 millions d’euros de hausses prévues ; nous perdons donc des marges de manœuvre sur les variables d’ajustement. Concrètement, cela se traduit par une perte de 400 millions d’euros pour les départements.

M. le président Gilles Carrez. Et cette somme vient s’ajouter à la baisse de 1,3 milliard.

Mme Marie-Christine Dalloz. Eh oui, les départements cumulent tous les handicaps !

Mme la Rapporteure générale. Christine Pires Beaune a déposé des amendements sur ce sujet, nous y reviendrons donc tout à l’heure.

Le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) est gelé à un milliard d’euros, contre 1,15 milliard prévu initialement. Le Fonds de soutien à l’investissement local (FSIL) est porté à 1,2 milliard d’euros.

Un protocole d’accord a été conclu entre le Gouvernement et la région d’Île-de-France pour le financement du système de transports francilien. Les usagers du Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF) paieront 3 euros supplémentaires sur leur passe Navigo ; les entreprises de la région connaîtront une hausse du versement transport, mais elle devrait être inscrite dans le prochain projet de loi de finances rectificative (PLFR) ; enfin, il sera possible – pas non plus obligatoire – de majorer en Île-de-France la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

M. le président Gilles Carrez. Je fais devant vous le pari que cette possibilité sera utilisée…

Mme la Rapporteure générale. Au total, cette hausse de la TICPE rapportera au maximum 100 millions d’euros au STIF, 10 à 20 millions d’euros à l’État. Le prix à la pompe pourrait augmenter de 1,1 % à 1,8 %.

Sans compter les amendements issus des commissions pour avis, nous devrions examiner 319 amendements, certains de ceux que vous aviez déposés ayant été déclarés irrecevables, souvent parce qu’ils relèvent de la seconde partie de la loi de finances. Je vous indique que 119 ont été déposés par le groupe Socialiste, écologiste et républicain, 88 par le groupe Les Républicains, 52 par le groupe Union des démocrates et indépendants – dont 40 par notre collègue Charles de Courson –, 28 par des députés non-inscrits, 19 par le groupe Radical, républicain, démocrate et progressiste et 10 par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine. Près d’un quart des amendements portent sur des questions de fiscalité écologique.

Au début de ce marathon budgétaire, je remercie en votre nom l’ensemble des administrateurs de la commission.

M. le président Gilles Carrez. Il me reste à remercier à nouveau la Rapporteure générale pour cette présentation remarquable. Techniquement, c’est vraiment limpide – bien sûr, chacun reste libre de porter un jugement sur le fond !

La commission en vient à la discussion des articles.

*

* *

Article liminaire
Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble
des administrations publiques de l’année 2017, prévisions d’exécution 2016
et exécution 2015

Le présent article porte sur les finances publiques toutes administrations publiques confondues.

Aux termes de l’article 7 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (1), l’article liminaire du projet de loi de finances présente « un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre ».

Le présent article fixe ainsi, pour 2017, un objectif :

– de déficit public de 2,7 % du produit intérieur brut (PIB) (I) ;

– et de déficit structurel de 1,1 % du PIB (II).

SOLDES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2015 À 2017

(en % du PIB)

Soldes

Exécution

2015

Prévision

d’exécution

2016

Prévision

2017

Solde structurel (1)

– 1,9

– 1,6

– 1,1

Solde conjoncturel (2)

– 1,6

– 1,6

– 1,6

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

– 0,1

– 0,1

Solde effectif* (4 = 1 + 2 + 3)

– 3,5

– 3,3

– 2,7

* L’écart entre le solde effectif et la somme de ses composantes s’explique par l’arrondi au dixième des différentes valeurs.

Source : article liminaire du présent projet de loi de finances.

Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) doit rendre un avis sur « la cohérence de l’article liminaire du projet de loi de finances de l’année au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques » par application de l’article 14 de la loi organique précitée (III).

I. UN OBJECTIF DE DÉFICIT PUBLIC À 2,7 % DU PIB

Le déficit public mesure la différence entre la totalité des dépenses publiques et la totalité des recettes publiques, mesurées en comptabilité nationale.

Le point le plus bas de solde effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit record de 7,2 % du PIB. En 2011, le déficit public atteignait 5,1 % du PIB. En 2015, il a été ramené à 3,5 % du PIB. Le déficit public a ainsi été réduit de plus de 1,6 point de PIB depuis le début de la législature.

En 2016 et 2017, le Gouvernement prévoit de le ramener successivement de 3,3 % à 2,7 % du PIB, soit une baisse de 0,6 point de PIB. Au total, le déficit public aura donc diminué de 2,4 point du PIB durant la législature, ce qui représente une réduction de près de 40 milliards d’euros.

DÉFICIT PUBLIC DEPUIS 2009

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

En % du PIB

7,2

6,8

5,1

4,8

4

4

3,5

3,3

2,7

En milliards d’euros

138,9

135,8

105,0

100,4

85,4

84,8

76,5

73,6

62,1

Source : INSEE jusqu’en 2015, présent projet de loi de finances pour les années 2016 et 2017.

La cible de déficit est en ligne avec la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 et le programme de stabilité transmis à la Commission européenne en avril 2016, lesquels prévoient tous deux un objectif de solde public de – 2,7 % du PIB pour 2017.

PROGRAMMATIONS PLURIANNUELLES DE SOLDE PUBLIC EFFECTIF

(en % de PIB)

Année

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Loi de programmation des finances publiques 2014-2019

– 4,4

– 4,1

– 3,6

– 2,7

– 1,7

– 0,7

Programme de stabilité d’avril 2016

– 4,0

– 3,8

–3,3

– 2,7

– 1,9

– 1,2

Source : commission des finances.

La programmation pluriannuelle des finances publiques

Deux types de documents juridiques fixent un cadre pluriannuel pour les finances publiques et déterminent une trajectoire de réduction des déficits public et structurel.

En droit interne, les lois de programmation des finances publiques sont prévues par l’article 34 de la Constituions et « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». À ce titre, elles déterminent les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels. Leur contenu est précisé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

En droit européen, les programmes de stabilité ont été institués par le pacte de stabilité et de croissance du 7 juillet 1997 comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques. Ils sont transmis chaque année au mois d’avril à la Commission européenne.

Pour atteindre l’objectif d’une baisse de 0,6 point de PIB par rapport à 2016, le Gouvernement prévoit une diminution du déficit public en 2017 de 11,5 milliards d’euros.

Selon la trajectoire communiquée par le Gouvernement, cette baisse de 11,5 milliards d’euros du déficit serait obtenue par :

– une hausse des recettes publiques de 31,7 milliards d’euros, réalisée sans augmentation du taux de prélèvements obligatoires ;

– et une hausse des dépenses limitée à 20,2 milliards d’euros.

CALCUL DE LA CONTRIBUTION DES RECETTES ET DES DÉPENSES
À LA RÉDUCTION DU DÉFICIT EN 2017

Année

2016

2017

Variation

Recettes publiques (en milliards d’euros)

1 185,7

1 217,4

+ 31,7

Recettes publiques (en points de PIB)

53,1

53,2

+ 0,1

 

Dépenses publiques (en milliards d’euros)

1 259,3

1 279,5

+ 20,2

Dépenses publiques (en points de PIB)

56,4

55,9

– 0,5

 

Solde public (en milliards d’euros)

73,6

62,1

– 11,5

Solde public (en points de PIB)

3,3

2,7

– 0,6

Source : Gouvernement.

II. UN DÉFICIT STRUCTUREL DE 1,1 % DU PIB

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique.

Sur la base de cette définition, on en déduit que le déficit nominal est la somme de deux composantes : le déficit structurel et le déficit conjoncturel (celui qui résulte du cycle économique).

Le déficit structurel est un indicateur utilisé depuis la réforme du pacte de stabilité et de croissance de 2011 et le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) du 2 mars 2012 sur la base duquel la Commission européenne fixe un objectif aux États d’effort structurel à mettre en œuvre pour réduire le déficit structurel.

Le déficit structurel est calculé à partir de la croissance potentielle, c’est-à-dire la croissance qui serait obtenue si tous les facteurs existants de production du pays étaient mobilisés à 100 %. La croissance potentielle est, par définition, un indicateur « non observable », dont la valeur résulte uniquement d’estimations émises par les différents instituts économiques. Le niveau de croissance potentielle conditionne en grande partie le niveau de déficit structurel… et donne lieu à de nombreux débats entre experts.

Ainsi, par courrier du 18 mai 2016 adressé au commissaire européen aux affaires économiques et monétaires, à la fiscalité, et à l’union douanière, M. Pierre Moscovici, quarante parlementaires de différents États membres de l’Union européenne – dont la Rapporteure générale – ont invité la Commission européenne à revoir sa méthodologie de calcul de la croissance potentielle, notamment en prenant en compte un horizon temporel de quatre années au lieu de deux. Ceci permettrait de mieux prendre en compte les effets des réformes accomplies et de relever les hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production.

Par courrier en réponse du 9 juin 2016, le commissaire européen a indiqué que la question soulevée méritait d’être étudiée soigneusement et serait discutée de nouveau à l’automne 2016.

A. LES HYPOTHÈSES DE CALCUL DU SOLDE STRUCTUREL

Aux termes du troisième alinéa de l’article 7 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, « il est indiqué, dans l’exposé des motifs du projet de loi de finances de l’année, du projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques ».

Ainsi, l’exposé des motifs du présent article rappelle que le Gouvernement a procédé l’année dernière à une révision des hypothèses de croissance potentielle.

Ce dernier a retenu comme hypothèse de croissance potentielle celle qu’il avait adoptée à l’occasion de la transmission des programmes de stabilité à la Commission européenne en avril 2015 et avril 2016. La croissance potentielle pour 2016 et 2017 a, ainsi, été évaluée à 1,5 % au lieu de 1,3 % du PIB dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

Le niveau de croissance potentielle retenu par le Gouvernement est en ligne avec le vote de notre commission lors de sa séance du 18 juin 2014 via un amendement au premier projet de loi de finances rectificative pour 2014, vote confirmé par l’Assemblée nationale le 23 juin 2014 (toutefois, l’article liminaire a été rétabli dans sa version initiale par amendement du Gouvernement adopté en nouvelle lecture lors de la séance du 15 juillet 2014).

Le Gouvernement et la Commission européenne
n’ont pas les mêmes hypothèses de croissance potentielle

Alors que le Gouvernement retient une hypothèse de croissance potentielle de 1,5 % pour 2016 et 2017, la Commission européenne estime celle-ci à un niveau légèrement inférieur pour ces deux années (respectivement 1,1 % et 1,2 %).

Cet écart est dû à l’absence de prise en compte par la Commission européenne des réformes récentes réalisées par la France.

Initialement, le Gouvernement avait en effet la même hypothèse de croissance potentielle que la Commission européenne. Le Gouvernement l’avait ainsi estimée à 1,3 % pour 2016 et 2017 dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, reprenant ainsi les estimations publiées par la Commission européenne dans ses prévisions économiques de printemps 2014, en date du 5 mai 2014.

Puis, le Gouvernement a rehaussé sa prévision de croissance potentielle de 0,2 point lors de la présentation du programme de stabilité d’avril 2015 afin de tenir compte des effets du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), du pacte de responsabilité et de solidarité (PRS) et de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques. À l’inverse, la Commission européenne a abaissé ses prévisions de croissance potentielle pour la France dans ses prévisions économiques d’hiver 2015.

Ces mouvements inverses sur les prévisions expliquent l’écart entre l’hypothèse du Gouvernement et celle de la Commission. Ils s’expliquent notamment par le fait que la Commission européenne apprécie les effets d’une réforme sur la croissance à un horizon de seulement deux ans.

B. UN OBJECTIF DE DÉFICIT STRUCTUREL MEILLEUR QUE PRÉVU

Le déficit structurel de l’année 2015 s’est élevé à 1,9 % du PIB. Il doit être ramené à 1,6 % en 2016 puis à 1,1 % en 2017. Cette trajectoire est meilleure que celle qui a été définie dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

DÉFICIT STRUCTUREL POUR LES ANNÉES 2014 À 2019
SELON LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

(en % du PIB)

Année

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Déficit structurel

2,4

2,1

1,8

1,3

0,8

0,2

Source : loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

Le déficit structurel est, en revanche, inférieur de 0,3 point à celui prévu dans le cadre du programme de stabilité d’avril 2016.

DÉFICIT STRUCTUREL POUR LES ANNÉES 2016 À 2019
SELON LE PROGRAMME DE STABILITÉ D’AVRIL 2016

(en % du PIB)

Année

2016

2017

2018

2019

Déficit structurel

1,3

0,8

0,3

0

Source : programme de stabilité pour les années 2016 à 2019.

III. L’AVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES

A. LA MISSION DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES

Rôle du Haut Conseil des finances publiques

L’article 14 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques limite le rôle du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) à porter une appréciation sur les « prévisions économiques » et « sur la cohérence de l’article liminaire du projet de loi de finances de l’année au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ».

B. L’AVIS DU HAUT CONSEIL SUR LES PRÉVISIONS ÉCONOMIQUES RETENUES PAR LE GOUVERNEMENT POUR BÂTIR LE BUDGET 2017

Dans son avis n° 2016-3 du 24 septembre 2016 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2017 (2), le HCFP estime que les hypothèses du Gouvernement s’écartent du « principe de prudence » qui avait prévalu pour l’élaboration des projets de loi de finances pour 2015 et 2016.

Il juge que la prévision de croissance (1,5 % pour 2016 et pour 2017) est « un peu élevée » pour 2016 et « optimiste » pour 2017.

Au soutien de son analyse, le HCFP souligne le ralentissement du commerce mondial, des incertitudes liées au processus de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne (« Brexit »), ou encore les conséquences des attentats sur l’activité touristique.

Le HCFP juge, en revanche, « raisonnables », les prévisions d’inflation.

Il relève notamment que la prévision de 0,1 % pour 2016 est « cohérente avec les indices connus jusqu’à l’été ».

Pour 2017, il observe que la prévision d’inflation de 0,8 % « est inférieure à la plupart des autres prévisions disponibles et notamment celle retenue pour la zone euro par la Banque centrale européenne dans sa prévision de septembre (1,2 %) ».

Pour le HCFP, l’hypothèse de progression de la masse salariale privée de 2,6 % pour 2016 est « crédible » compte tenu de l’acquis de 2 % d’ores et déjà constaté au premier semestre 2016.

En revanche, pour 2017, il juge « un peu élevée » la prévision de progression de 2,7 %, celle-ci étant corrélée à une prévision de croissance sur laquelle il porte le même jugement.

C. POUR LA PREMIÈRE FOIS, LE HAUT CONSEIL A ÉMIS UN AVIS SUR LES OBJECTIFS DE DÉFICIT PUBLIC ET DE DÉFICIT STRUCTUREL

Dans son avis, le HCFP a estimé « improbable » une réduction du déficit public et du déficit structurel à hauteur respectivement de 2,7 % et 1,1 % du PIB pour 2017.

Au soutien de cette analyse, il pointe divers risques pesant sur les dépenses et les recettes.

Le HCFP considère que le respect des objectifs de dépenses de l’État « ne sera pas aisé, compte tenu notamment des fortes tensions déjà observables sur l’exécution du budget 2016 ». Il met en cause « la progression très rapide de la masse salariale (…) dont il n’est pas acquis que le PLF prenne la pleine mesure ».

Le HCFP formule un constat similaire pour les dépenses sociales qui serait « affectées d’un risque significatif » en raison du relèvement de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) de 1,75 % à 2,1 % et « du caractère irréaliste des économies prévues sur l’Unédic » à hauteur de 1,6 milliard d’euros.

De même, le HCFP évoque une possible hausse des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales du fait de l’augmentation du point d’indice de la fonction publique.

S’agissant des recettes, tout en reconnaissant que la prévision d’élasticité du Gouvernement est « plausible », le HCFP estime que « le caractère optimiste des prévisions de croissance retenues par le Gouvernement fait peser un risque ».

La Rapporteure générale regrette que le HCFP ne porte pas d’appréciation critique sur la méthodologie de définition de la croissance potentielle et le calcul du déficit structurel. La Commission européenne a indiqué avoir lancé un groupe de réflexion pour revoir ces notions qui conditionnent une grande partie des ajustements demandés aux États. Il serait souhaitable que le Haut Conseil puisse lui aussi apporter sa contribution au débat. Cette contribution répondrait aux missions qui lui sont assignées, puisque la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques l’ayant créé indique, à l’article 12, que « lorsqu’il exprime un avis sur l’estimation du produit intérieur brut potentiel sur laquelle repose le projet de loi de programmation des finances publiques, le Haut Conseil des finances publiques le motive, notamment au regard des estimations du Gouvernement et de la Commission européenne ».

D. L’AVIS DU HAUT CONSEIL SUR LA COHÉRENCE ENTRE L’ARTICLE LIMINAIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2017 ET LA LOI DE PROGRAMMATION

Le HCFP doit rendre un avis sur la cohérence du niveau de solde structurel, défini dans l’article liminaire, au regard des orientations de la loi de programmation des finances publiques.

Pour rendre cet avis, le HCFP s’appuie sur les hypothèses retenues par le Gouvernement (croissance effective, cible de déficit public) et vérifie si le calcul du solde structurel qui en découle est cohérent avec les hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production de la loi de programmation des finances publiques.

En revanche, l’hypothèse révisée de croissance potentielle qu’a retenue le Gouvernement ne fait pas l’objet d’un avis par le HCFP.

Le HCFP a, dès lors, recalculé le déficit structurel prévu pour 2017 à partir des hypothèses de la loi de programmation des finances publiques. Il estime ainsi que le déficit structurel devrait s’élever à 1,3 % du PIB en 2017 au lieu de 1,1 % prévu par le Gouvernement.

Le HCFP en conclut que « le projet de loi de finances respecte la trajectoire de solde structurel de la loi de programmation » malgré le fait que le déficit structurel soit supérieur de 0,2 point à celui calculé par le Gouvernement. En effet, la loi de programmation prévoyait un déficit structurel de 1,3 % pour 2017.

DÉFICIT STRUCTUREL SELON LES CALCULS DU GOUVERNEMENT ET DU HCFP

Indicateur

Calcul Gouvernement

Calcul HCFP

Objectif

LPFP 2014-2019

Déficit structurel

1,1 %

1,3 %

1,3 %

*

* *

La commission est saisie de l’amendement I-CF 52 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement est un « marronnier » – mais un marronnier important. Il traite d’un sujet sur lequel notre Rapporteure générale a interrogé récemment le commissaire européen Pierre Moscovici, dans cette même salle : la distinction entre le déficit structurel et le déficit conjoncturel.

Au cours des trois dernières années, mes chers collègues, l’écart entre le déficit effectif et le déficit structurel affiché a été constant, à 1,6 point de PIB. Or je vous rappelle que le fondement économique de la distinction entre déficit structurel et déficit conjoncturel, c’est la théorie des cycles économiques. Mais il n’y a plus de cycles !

On parle d’un déficit structurel en forte réduction, mais cela ne veut plus rien dire. Le seul chiffre qui doit nous intéresser, c’est celui du déficit effectif. Par provocation, je le reconnais, mon amendement propose donc de cesser de distinguer le déficit structurel et le déficit effectif.

Mme la Rapporteure générale. Avis défavorable. Inscrire un déficit structurel nul, cela revient à minorer largement la croissance potentielle : autrement dit, vous estimez que notre pays n’a pas de capacités de production non utilisées. Vous estimez la croissance potentielle à 0,5 % à peine : cela revient à dire que vous ne croyez pas à la capacité de notre pays !

Mme Karine Berger. Ce que dit Charles de Courson, nous en avons débattu mille fois : nier l’existence d’un déficit lié à la situation conjoncturelle par rapport à la situation structurelle n’a aucun sens.

Je voudrais plutôt appeler l’attention de nos collègues sur le fait que le solde conjoncturel est en effet constant depuis trois ans : autrement dit, la croissance potentielle est désormais située, dans les évaluations du Gouvernement, autour du chiffre de croissance effective. Non seulement le potentiel de croissance augmente, mais nous sommes en train de « rebasculer » vers le taux de 1,5 %.

Je pense depuis 2014 que notre croissance potentielle se situe autour de 1,5 %, et je vois avec plaisir les analyses converger vers cette évaluation. Reste à convaincre la Commission européenne, qui estime – et c’est pour cela que j’insiste sur ce point – que la croissance potentielle de la France demeure très en deçà de ce chiffre !

M. Laurent Wauquiez. Un autre indicateur serait intéressant, que l’on ne lit pas souvent dans nos projets de loi de finances : la structuration de nos dépenses, notamment l’évolution de la part d’investissement par rapport au reste de la dépense publique.

M. le président Gilles Carrez. Notre Rapporteure générale a donné ces indications tout à l’heure.

M. Laurent Wauquiez. Je l’ai vu dans le rapport, mais il faudrait le rappeler systématiquement.

M. Éric Alauzet. Notre collègue Charles de Courson a raison de poser régulièrement la question qu’il vient d’évoquer de nouveau. Je l’ai également posée, même si mes conclusions ne sont pas aussi extrêmes.

En tout cas, ces analyses doivent être révisées : une part de notre déficit conjoncturel devrait certainement être requalifiée en déficit structurel. En négligeant le déficit structurel, on se raconte des histoires : on se dit qu’il suffit de faire le dos rond en attendant que ça passe et que le déficit conjoncturel disparaisse, mais ça ne passe pas !

M. Charles de Courson. La Commission européenne estime la croissance potentielle de notre pays, à moyen et long terme, à 1,1 % ou 1,2 %. Le Gouvernement, que j’avais félicité l’année dernière de se caler sur le consensus des économistes, ne l’a pas fait cette année : il a retenu 1,5 % pour 2016 comme pour 2017, au lieu de 1,3 % ou 1,2 %. On recommence à s’écarter du consensus ! Or, 0,2 point d’écart, cela représente 4 milliards d’euros de recettes en moins.

Vous raisonnez, madame la Rapporteure générale, par rapport aux capacités de production. Mais encore faut-il que ces capacités non utilisées soient compétitives. Vous pouvez bien disposer d’une sidérurgie complètement archaïque : vous aurez des capacités de production, mais vous ne pourrez pas produire, puisque vous produirez bien au-dessus des prix du marché ! C’est pour cela que le calcul d’output gap n’a aucun sens économique. C’est une possibilité, à condition d’être compétitif.

Nous en reparlerons en séance publique. Mais, à mon sens, le Gouvernement surestime les recettes d’au moins 4 milliards d’euros en 2017.

Mme la Rapporteure générale. Ce dernier point n’a rien à voir avec la croissance potentielle !

M. Charles de Courson. Bien sûr que si ! Si vous n’atteignez pas la croissance prévue, l’État perd de l’argent.

Cela dit, je retire mon amendement.

Madame la Rapporteure générale, pourriez-vous nous dire si M. Moscovici a répondu à vos questions pleines de sagesse ?

Mme la Rapporteure générale. Les prévisions de croissance sont fondées sur la croissance attendue en 2017, ce qui n’a absolument rien à voir avec la croissance potentielle !

En réalité, il ne faudrait d’ailleurs pas parler de croissance potentielle, mais de « capacité du pays », par exemple ; et c’est un indicateur qui n’est pas observable, que vous ne pourrez jamais mesurer, même avec un prix Nobel.

Le déficit structurel est calculé avec une hypothèse de croissance potentielle de 1,5 % – l’estimation de la Commission européenne étant de 1,2 %. Avec d’autres parlementaires, j’ai écrit à Pierre Moscovici pour lui demander pourquoi la Commission européenne calculait la croissance potentielle avec une méthode tout à fait unique. Même le Fonds monétaire international (FMI), en 2013, à l’initiative d’Olivier Blanchard, a revu son calcul de croissance potentielle. D’autres ayant fait la même demande, notamment le ministre italien de l’économie, le commissaire s’est engagé à mettre en place un groupe de travail sur cette question. Cela a été fait, mais les conclusions de ces réflexions ne sont pas encore connues.

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’article liminaire sans modification.

*

* *

PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE
L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I. – IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS

A. – Autorisation de perception des impôts et produits

Article 1er
Autorisation de percevoir les impôts existants

Le présent article autorise la perception des impôts, produits et revenus affectés à l’État (I) et précise les modalités d’entrée en vigueur des dispositions fiscales de la loi de finances (II).

RECETTES FISCALES NETTES DE L’ÉTAT POUR 2017

(en milliards d’euros)

Impôt

Montant prévu

Impôt sur le revenu

73,4

Impôt sur les sociétés

29,4

Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques

16,2

Taxe sur la valeur ajoutée

149,4

Autres recettes fiscales

24,1

Total

292,5

Source : présent projet de loi de finances.

I. L’AUTORISATION DE PERCEVOIR LES RESSOURCES PUBLIQUES

Aux termes de l’article XIV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement ». Découlant du principe ainsi posé en 1789, l’article 1er du projet de loi de finances renouvelle l’autorisation annuelle de percevoir les impôts, élément essentiel de la tradition démocratique en vertu de laquelle l’impôt n’est légitime que parce qu’il est librement consenti par la Nation. Il revient donc au Parlement d’exprimer ce consentement qui, par nature, doit être renouvelé régulièrement.

Compétence exclusive et obligatoire de la loi de finances de l’année, l’autorisation prévue par le I du présent article voit son champ précisé par le 1° du paragraphe I de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) (3), qui dispose que « la loi de finances de l’année autorise, pour l’année, la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État ».

L’autorisation n’est accordée que pour l’année, conformément au principe constitutionnel d’annualité repris à l’article 1er de la LOLF.

Elle vise non seulement les recettes fiscales mais également l’ensemble des autres ressources perçues en vue de financer le service public – revenus industriels et commerciaux, rémunération de services rendus, fonds de concours, remboursement de prêts et d’avances, produits de cessions…

Elle couvre les ressources perçues par l’État et celles affectées aux collectivités territoriales, aux établissements publics et aux organismes divers
– publics ou privés – habilités à les percevoir. D’application générale, le principe d’annualité de l’impôt vise à protéger, par cette autorisation, l’ensemble des contribuables, quel que soit l’organisme bénéficiaire de l’imposition.

Pour que le consentement soit libre, encore faut-il qu’il soit éclairé. Les ressources perçues par l’État – recettes fiscales, recettes non fiscales et fonds de concours – ainsi que les dépenses fiscales relatives aux impositions dont le produit est perçu par l’État sont détaillées respectivement dans le premier et le second tomes de l’annexe au projet de loi de finances relative à l’évaluation des voies et moyens.

La liste des impositions affectées aux autres organismes publics et la présentation des prélèvements obligatoires par sous-secteurs d’administration publique sont fournies respectivement par le premier tome de cette annexe et par le rapport sur les prélèvements obligatoires, intégré dans le Rapport économique, social et financier depuis la modification de l’article 50 de la LOLF opéré par l’article 25 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

II. LA DATE D’APPLICATION DES DISPOSITIONS FISCALES CONTENUES DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2017

Le II du présent article prévoit, dans les termes habituels, les conditions d’entrée en vigueur des dispositions fiscales qui ne comportent pas de date d’application particulière.

La règle générale reste l’application des dispositions fiscales à compter du 1er janvier, en l’espèce le 1er janvier 2017.

Deux exceptions traditionnelles sont prévues : pour l’impôt sur le revenu, la loi de finances s’applique à l’impôt dû au titre de 2016 et des années suivantes ; l’impôt sur les sociétés est dû sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2016 – une mention particulière est nécessaire, en raison à la fois des différences de date de clôture de l’exercice d’une entreprise à l’autre et du mode de recouvrement par acomptes et soldes de cet impôt direct.

À noter que s’agissant de l’impôt sur le revenu, les règles d’entrée en vigueur des nouvelles dispositions sont appelées à évoluer en 2018 avec l’instauration du prélèvement à la source prévue par l’article 38 du présent projet de loi de finances. En effet, la retenue à la source mettra fin au décalage d’une année entre la perception de l’impôt et la perception du revenu. Il s’ensuit que les lois de finances qui s’appliqueront à compter des années 2018 et suivantes devraient prévoir qu’elles s’appliquent à l’impôt sur le revenu dû au titre de l’année objet de la loi de finances, et non plus de l’année précédente.

*

* *

La commission est saisie de l’amendement I-CF 53 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Traditionnellement, le projet de loi de finances assortissait cet article d’un long commentaire sur les dépenses fiscales – qui a disparu cette année. Je n’ai pas l’esprit assez mal tourné pour imaginer que la raison de cette absence pourrait se trouver dans les chiffres que je vais vous indiquer maintenant.

En 2017, le Gouvernement lui-même estime que les dépenses fiscales atteindront presque 90 milliards d’euros ; sachant que le coût réel est en général un peu supérieur au coût estimé dans le projet de loi de finances, nous serons sans doute plus proches de 92 ou de 93 milliards.

Je rappelle que le Parti socialiste avait promis une réduction de moitié des niches fiscales. Personne n’y croyait, bien sûr. Le Président de la République avait quant à lui promis une réduction de 20 %. Or, non seulement il n’y a pas de baisse, mais nous étions en 2012 à 70,9 milliards d’euros… Même en retirant le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) – qui est pourtant bien une dépense fiscale –, les niches fiscales sont quasiment stables !

Malgré les discours – et je ne critique pas particulièrement la majorité actuelle, car l’opposition a tenu les mêmes – les niches fiscales continuent de progresser. Nous ne pouvons pas continuer comme cela, et c’est pourquoi mon amendement vise à plafonner les niches fiscales en 2017 à leur niveau de 2016, c’est-à-dire à 85,8 milliards d’euros.

Mme la Rapporteure générale. Je serais d’accord avec vous si vous n’aviez pas déposé de nombreux amendements tendant à augmenter les dépenses fiscales : le n° 63 vise à maintenir la déduction fiscale des primes payées au titre des assurances contre les impayés de loyer ; le n° 82 à augmenter le plafonnement du crédit d’impôt pour services à la personne à 18 000 euros au lieu de 10 000 aujourd’hui ; le n° 191 à exonérer de taxe foncière les casiers et alvéoles de stockage de déchets – là-dessus, je serais presque d’accord, d’ailleurs ; le n° 194 vise à étendre la possibilité d’effectuer des versements déductibles du revenu imposable sur les contrats « Madelin » ; le n° 208 à exonérer de taxe sur la consommation de gaz naturel (TICGN) le biométhane injecté dans les réseaux même lorsqu’il est mélangé à du gaz naturel ; le n° 209…

M. le président Gilles Carrez. Un peu de charité, madame la Rapporteure générale…

Mme la Rapporteure générale. Avis défavorable, vous l’aurez compris.

M. Charles de Courson. Vous oubliez un petit amendement qui vise à remplacer le CICE par des baisses de charges ! Au moins, ce serait clair. D’autres amendements sont des amendements d’appel, ou portent sur des erreurs faites dans ce projet de loi de finances – d’ailleurs, parfois, vous partagez ma position.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 1er sans modification.

*

* *

B. – Mesures fiscales

Article 2
Réduction d’impôt sur le revenu en faveur des classes moyennes
et indexation du barème

Le présent article s’inscrit dans la lignée des mesures adoptées depuis 2014 afin de réduire la pression fiscale s’exerçant sur les contribuables percevant des revenus modestes et moyens, et qui ont été amenés à contribuer au redressement des comptes publics à partir de 2011. Il poursuit et amplifie l’allégement de l’imposition de ces ménages, mis en œuvre d’abord par le biais de la réduction exceptionnelle d’impôt sur le revenu créée par la première loi de finances rectificative (LFR) pour 2014 (4), puis par la réforme du bas du barème intervenue en loi de finances (LFI) pour 2015 (5) et par la réforme de la décote instaurée par la LFI pour 2016 (6).

De même que les trois mesures précédentes, la réforme proposée ne se traduit par aucune hausse d’impôt pour les ménages qui n’en bénéficient pas du fait du niveau de leurs revenus.

Cette mesure s’inscrit dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité, et manifeste la volonté du Gouvernement de renforcer le volet destiné aux ménages. Alors qu’une enveloppe de 5 milliards d’euros était allouée à la diminution de l’imposition des ménages sur la période comprise entre 2014 et 2017, ce montant a été revu à la hausse. La présente mesure d’allégement représente en effet une baisse d’imposition supplémentaire d’un milliard d’euros, qui vient s’ajouter aux plus de 5 milliards résultant des réformes précédentes, soit 2,1 milliards d’euros au titre de la réforme menée en LFI pour 2016 et 3,2 milliards d’euros issus de la refonte du bas de barème réalisée en LFI pour 2015 (7). Au total, ce sont plus de 6 milliards d’euros qui viennent soutenir le pouvoir d’achat des ménages aux revenus modestes et moyens depuis 2014.

Outre l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu sur l’inflation, qui bénéficie à la totalité des contribuables, le présent article introduit une réduction de l’impôt dû par les contribuables dont le revenu fiscal de référence (RFR) est inférieur à certains seuils, lesquels seuils prennent en compte la composition du foyer fiscal : ils sont fixés à 20 500 euros pour un contribuable célibataire et à 41 000 euros pour un couple, et ils sont majorés de 3 700 euros par demi-part supplémentaire de quotient familial. Cette réduction s’applique au montant d’impôt résultant du barème progressif, après la mise en œuvre de la décote, et avant l’imputation des réductions et crédits d’impôt.

La mesure proposée doit concerner 7 millions de foyers fiscaux. Par construction, elle ne fait aucun perdant.

En cumulant la réduction d’impôt de la LFI pour 2015 et celle de la LFI pour 2016, ce sont plus de 12 millions de ménages, soit un tiers des foyers fiscaux français, qui ont été concernés par l’allégement de la pression fiscale engagé en 2014. La présente mesure bénéficie à une partie de ces 12 millions de foyers fiscaux, tout en concernant également des ménages qui n’étaient pas dans le champ des précédentes mesures.

Au total :

– L’entrée dans l’impôt sur le revenu est plus tardive :

o en 2012, un célibataire commençait à payer de l’impôt sur le revenu si son revenu annuel déclaré dépassait 13 275 euros. En 2017, il commencera à payer de l’impôt sur le revenu si son revenu annuel dépasse 16 410 euros ;

o en 2012, un couple avec deux enfants commençait à payer de l’impôt sur le revenu si son revenu annuel dépassait 26 615 euros. En 2017, il commencera à payer de l’impôt sur le revenu si son revenu annuel dépasse 41 415 euros.

– L’impôt sur le revenu a diminué :

o jusqu’à 23 100 euros de revenu annuel, un célibataire paiera moins d’impôt sur le revenu qu’en 2012 ;

o jusqu’à 53 700 euros de revenu annuel, un couple avec deux enfants paiera moins d’impôt sur le revenu qu’en 2012.

Au global, l’impact des réformes peut être scindé en deux catégories :

o les contribuables dont le revenu déclaré par unité de consommation est compris entre 12 627 et 28 915 euros (il s’agit des quatrième à huitième déciles) ont bénéficié de baisses d’impôt sur le revenu sur la période 2013-2017 (les déciles en deçà du quatrième ne sont pas assujettis à l’impôt sur le revenu : il s’agit des contribuables avec moins de 12 627 euros de revenu déclaré par unité de consommation) ;

o les contribuables dont le revenu déclaré par unité de consommation est supérieur à 28 915 euros (soit les deux derniers déciles) ont absorbé la majorité des hausses d’impôt enregistrées sur la période 2013-2017.

I. PLUSIEURS RÉFORMES CONDUITES DEPUIS 2014 POUR ALLÉGER L’IMPOSITION DES CONTRIBUABLES AUX REVENUS MODESTES ET MOYENS

Les développements ci-après ont vocation à présenter à grands traits les réformes intervenues dans la première LFR pour 2014, puis en lois de finances pour 2015 et pour 2016, et de dresser un bilan actualisé de leur impact. Ces mesures ont fait l’objet de commentaires détaillés dans les précédents rapports généraux de la Rapporteure générale.

A. LA RÉDUCTION D’IMPÔT EXCEPTIONNELLE AU TITRE DE L’IMPOSITION DES REVENUS DE 2013

1. Une réduction d’impôt forfaitaire, sous condition de revenu fiscal de référence

Afin de tenir compte de la hausse du nombre de foyers imposés constatée depuis 2009, résultant de quatre années d’alourdissement de l’imposition des ménages, la première LFR pour 2014 a instauré une réduction d’impôt exceptionnelle au titre de l’imposition des revenus de 2013, ciblée sur les ménages aux revenus modestes.

Cette réduction d’impôt était forfaitaire, d’un montant de 350 euros pour un contribuable seul et de 700 euros pour les contribuables soumis à imposition commune. Son bénéfice a été réservé aux foyers fiscaux dont le RFR était inférieur à certains plafonds, prenant en compte la composition du foyer fiscal. Étaient ainsi éligibles à la réduction d’impôt les foyers fiscaux dont le niveau de RFR était inférieur à 14 145 euros pour un contribuable seul et à 28 290 euros pour un couple, ces seuils étant majorés de 3 536 euros pour chacune des demi-parts suivantes et de 1 768 euros pour chacun des quarts de part suivants.

Un foyer fiscal bénéficiait de la réduction d’impôt à son niveau maximal jusqu’à un plafond de RFR de 13 795 euros pour un contribuable seul et de 27 590 euros pour un couple – ces seuils étant là encore majorés en fonction du nombre de demi-parts. Ensuite, dans le cadre d’un mécanisme de lissage destiné à éviter les effets de seuil, la réduction d’impôt était dégressive, pour s’annuler aux niveaux de RFR auxquels était subordonné le bénéfice de l’avantage fiscal.

Le gain retiré de la mesure pouvait être inférieur à 350 ou 700 euros, selon les cas, puisque, à la différence d’un crédit d’impôt, une réduction d’impôt, lorsqu’elle excède l’impôt dû, ne peut pas donner lieu à remboursement. De ce fait, lorsque l’impôt dû par les contribuables était moins élevé que 350 ou 700 euros, l’avantage qu’ils retiraient de la mesure était limité au montant de l’impôt qu’ils auraient dû acquitter.

Cette mesure s’est traduite par un net recul du seuil de revenus à partir duquel un foyer fiscal entrait dans l’impôt, et ce quelle que soit la configuration du foyer fiscal, ainsi que par un allégement de l’impôt dû pour les contribuables imposés.

2. L’impact de la mesure

Le coût budgétaire de la mesure s’est établi à 1,25 milliard d’euros, pour 4,06 millions de foyers fiscaux bénéficiaires. Ces derniers se sont répartis comme suit :

– 2,1 millions sont devenus non imposés ;

– 1,36 million ont perçu une restitution d’impôt plus élevée, pour un gain moyen de 230 euros ;

– 600 000 foyers fiscaux imposés ont bénéficié d’un allégement de leur imposition, d’un montant moyen de 436 euros.

Les effets de la mesure ont donc été considérables pour les ménages se trouvant dans son champ, tant en termes de sortie de l’imposition que de baisse de l’impôt dû, et ils se sont traduits par un gain significatif de pouvoir d’achat.

Le tableau ci-dessous retrace la répartition des foyers fiscaux bénéficiaires de la mesure au sein de l’ensemble des foyers fiscaux ventilés par décile de RFR. Ces déciles de RFR ne prennent pas en compte le nombre de parts au sein du foyer. Or, le bénéfice de la mesure était conditionné à un plafond de RFR majoré en fonction du nombre de demi-parts de quotient familial, pour prendre en compte la composition du foyer. De ce fait, les 1,23 million de foyers fiscaux concernés par la mesure dont le RFR était compris entre 22 726 et 28 490 euros, qui relevaient du septième décile, correspondaient pour l’essentiel à des familles avec un ou plusieurs enfants. En revanche, les 1,15 million de foyers fiscaux bénéficiaires dont le RFR était compris entre 12 380 et 15 545 euros, relevant du quatrième décile, étaient des contribuables célibataires, veufs ou divorcés.

VENTILATION DES FOYERS FISCAUX EFFECTIVEMENT BÉNÉFICIAIRES
DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT PAR DÉCILES DE REVENU FISCAL
DE RÉFÉRENCE DE L’ENSEMBLE DES FOYERS FISCAUX

Borne inférieure
de RFR

(en euros)

Borne supérieure de RFR

(en euros)

Déciles de l’ensemble des foyers fiscaux

(en milliers)

Nombre de foyers fiscaux effectivement bénéficiaires

(en milliers)

0

3 533

3 655

3

3 533

8 745

3 655

ε

8 745

12 380

3 655

96

12 380

15 545

3 655

1 154

15 545

18 596

3 655

285

18 596

22 726

3 655

554

22 726

28 490

3 655

1 231

28 490

36 452

3 655

623

36 452

50 942

3 655

111

50 942

 

3 655

1

Total

36 550

4 060

Source : direction générale du Trésor, simulation budgétaire, échantillon de 500 000 déclarations d’impôt sur les revenus de 2012 actualisés 2013, environnement législatif applicable aux revenus 2013.

B. LA RÉFORME DU BAS DE BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU MISE EN œUVRE EN LOI DE FINANCES POUR 2015

1. La suppression de la tranche à 5,5 % et la réforme de la décote

Afin de pérenniser et amplifier les effets de la réduction d’impôt exceptionnelle de la première LFR pour 2014, l’article 2 de la LFI pour 2015 a procédé à une profonde réforme de l’imposition des revenus relevant du bas du barème, comportant deux volets.

● Le premier volet consistait à supprimer la tranche à 5,5 % du barème, tout en abaissant le seuil d’entrée dans la tranche suivante, à 14 %. Cet abaissement du seuil, de 11 991 à 9 690 euros, a été calibré de manière à ce qu’il permette de neutraliser la baisse d’imposition occasionnée par la suppression de la tranche à 5,5 % pour les contribuables qui relevaient de la tranche à 14 % et des tranches suivantes, tout en étant toujours plus favorable pour les contribuables relevant jusqu’alors de la tranche à 5,5 % (8).

Cette réforme a permis d’alléger ou de supprimer l’imposition des contribuables dont le revenu par part relevait de la tranche à 5,5 % – le gain retiré augmentant avec le nombre de parts au sein du foyer fiscal, et donc avec le nombre de personnes à charge en son sein.

● Le second volet tendait à réformer le mécanisme de la décote, laquelle vise à décaler et lisser l’entrée dans le barème de l’impôt sur le revenu. Jusqu’à l’imposition des revenus de 2013, la décote consistait à réduire le montant de l’impôt résultant de l’application du barème progressif de la différence entre 508 euros et la moitié de son montant.

La LFI pour 2015 a remanié en profondeur le dispositif de la décote afin d’en accroître les effets, tant en termes de recul du point d’entrée dans l’impôt que d’allégement de l’imposition due par les foyers imposés : pour l’imposition des revenus de 2014, la décote consistait ainsi à réduire le montant de l’impôt issu du barème de la différence entre 1 135 euros et la totalité de son montant. Il ne s’agissait donc pas d’une revalorisation de la décote, mais d’un changement de mode de calcul – sachant que le principe restait identique, à savoir un allégement de l’imposition de moins en moins important au fil de l’augmentation de l’impôt dû.

Par ailleurs, la décote a été « conjugalisée », par la fixation d’un montant plus élevé pour les couples que pour les célibataires : l’impôt issu du barème était ainsi diminué de la différence entre 1 870 euros et l’impôt dû pour un couple, au lieu de 1 135 euros pour un célibataire. La « conjugalisation » de la décote permettait d’adapter le mécanisme selon la configuration du foyer fiscal, et de rapprocher le rapport entre « seuil d’imposabilité » pour les célibataires et pour les couples de montants de 1 à 2 (9).

● Cette réforme a emporté deux effets :

– un recul de l’entrée dans l’impôt sur le revenu, plus important pour les couples que pour les célibataires : la décote permettait d’annuler l’imposition due en application du barème jusqu’à un montant d’impôt de 598 euros, au lieu de 379 euros auparavant, pour un célibataire, et jusqu’à un montant d’impôt de 965 euros, contre 379 euros auparavant, pour un couple ;

– un allégement d’imposition nettement plus important, s’appliquant à des cotisations d’impôt plus élevées qu’auparavant. Ainsi, la réduction d’imposition résultant de la décote devenait nulle au-delà d’un niveau d’imposition de respectivement 1 135 euros pour un célibataire et 1 870 euros pour un couple 
– contre 1 016 euros auparavant.

Enfin, cette réforme a conduit à accentuer la pente de l’imposition pour les revenus relevant du bas du barème : en effet, jusqu’à l’imposition des revenus de 2013, la décote conduisait à multiplier par 1,5 le taux marginal d’imposition (10), en le portant donc, pour les tranches de revenus relevant du taux de 14 %, à 21 %. Du fait de la modification de son mécanisme, la décote issue de la réforme de la LFI pour 2015 conduisait à doubler ce taux marginal d’imposition, en le portant de 14 % à 28 % (11).

2. Les effets de la réforme

● Les données transmises par le Gouvernement permettent de dresser le bilan de la réforme conduite à l’automne 2014 : celle-ci a concerné 9,3 millions de foyers fiscaux, pour un coût budgétaire estimé à 2,8 milliards d’euros (12), avec un gain moyen par foyer de 301 euros. Ces résultats sont proches des estimations initiales, à savoir 9 millions de foyers bénéficiaires prévus, pour un coût de 2,7 milliards d’euros.

La suppression de la tranche à 5,5 % et la réforme de la décote ont donc permis de faire sortir de l’impôt 3,2 millions de foyers fiscaux – ou d’éviter qu’ils n’y entrent –, tandis qu’elles ont allégé l’impôt de 4,4 millions de foyers fiscaux imposés.

IMPACT DE LA RÉFORME DU BAS DE BARÈME
DE LA LOI DE FINANCES POUR 2015

Type de foyers

Nombre de foyers fiscaux

Gain moyen

Foyers fiscaux devenus non imposés sous l’effet de la réforme

3,201 millions

384 euros

Foyers fiscaux non imposés (avec ou sans la réforme) dont la restitution augmente

1,643 million

265 euros

Foyers imposés dont l’imposition diminue

4,378 millions

258 euros

Source : direction générale des finances publiques (DGFiP).

Les gains à la réforme sont élevés, puisque, si 1,4 million de foyers ont enregistré un gain inférieur à 100 euros, 5,74 millions de foyers ont obtenu un gain supérieur à 200 euros – parmi lesquels 2,17 millions ont eu un gain supérieur à 400 euros. Le pouvoir d’achat redistribué aux ménages s’avère là encore significatif.

Montant du gain

Nombre de foyers fiscaux

Gain inférieur à 100 euros

1,396 million

Gain compris entre 100 et 200 euros

2,178 millions

Gain compris entre 200 et 300 euros

2,322 millions

Gain compris entre 300 et 400 euros

1,252 million

Gain compris entre 400 et 500 euros

0,476 million

Gain supérieur à 500 euros

1,693 million

Source : direction générale des finances publiques (DGFiP).

Enfin, le tableau suivant permet de visualiser la ventilation des foyers fiscaux dans le champ de la réforme, au sein de l’ensemble des déciles de RFR. 5,37 millions de foyers fiscaux bénéficiaires, soit 58 %, relèvent des quatrième à sixième déciles. Là encore, comme pour la réduction d’impôt exceptionnelle de 2014, les foyers situés dans les déciles élevés correspondent à des couples avec un ou plusieurs enfants, tandis que les contribuables célibataires, divorcés ou veufs relèvent de déciles médians.

VENTILATION DES FOYERS FISCAUX BÉNÉFICIAIRES DE LA RÉFORME DU BARÈME
AU SEIN DES DÉCILES DE RFR DE L’ENSEMBLE DES FOYERS FISCAUX

Déciles

Nombre de foyers fiscaux

Gain moyen (en euros)

Nombre de foyers bénéficiaires (en milliers)

Nombre de foyers devenus non imposés

RFR <=3 645 euros

3 661 322

235

1 109

500

3 645<RFR <= 8 934 euros

3 661 546

88

156

133

8 934<RFR <= 12 599 euros

3 660 864

53

187 805

47 208

12 599 < RFR <=15 690 euros

3 661 317

252

2 305 451

825 994

15 690 < RFR <= 18 769 euros

3 660 625

136

1 937 175

350 005

18 769 RFR <= 23 045 euros

3 661 185

187

1 124 530

476 146

23 045 < RFR <=28 827 euros

3 660 846

478

1 497 837

797 178

28 827 RFR <= 36 885 euros

3 661 133

449

1 648 897

525 516

36 885 < RFR <= 51 503 euros

3 660 952

462

570 678

165 871

RFR > 51 503

3 661 076

487

42 418

12 648

Total

36 610 867

301

9 319 056

3 201 199

Source : direction générale des finances publiques (DGFiP).

C. LA MODIFICATION DU MÉCANISME DE LA DÉCOTE RÉALISÉE EN LOI DE FINANCES POUR 2016

1. Un nouvel aménagement de la décote

L’article 2 de la LFI pour 2016 est venu à nouveau alléger l’imposition des contribuables relevant du bas de barème, en modifiant le dispositif de la décote.

Si, comme vu supra, la décote résultant de la LFI pour 2015 consistait à réduire le montant d’impôt résultant du barème de la différence entre 1 135 euros ou 1 870 euros, selon la configuration du foyer fiscal, et la totalité de ce montant d’impôt, la décote telle qu’issue de la réforme réalisée en LFI pour 2016 consiste à diminuer le montant d’impôt résultant du barème de la différence entre 1 165 euros ou 1 920 euros, selon le cas, et les trois quarts de ce montant d’impôt.

Le montant retranché de l’impôt en application de la décote est donc toujours plus important :

– en raison de la hausse du montant de la décote, qui est passée de 1 135 à 1 165 euros pour un célibataire et de 1 870 à 1 920 euros pour un couple ;

– du fait de la diminution du montant qui est défalqué de la décote : il ne s’agit plus de la totalité de l’impôt dû, mais seulement des trois quarts.

Les conséquences de la réforme sont les suivantes :

– un nouveau recul des seuils d’entrée dans l’imposition, puisque la décote permet d’annuler l’imposition due en application du barème jusqu’à un montant de 701 euros, au lieu de 598 euros auparavant, pour un célibataire, et jusqu’à un montant de 1 132 euros, contre 965 euros auparavant, pour un couple ;

– une diminution plus importante de l’impôt dû pour les foyers fiscaux imposés, la décote trouvant à s’appliquer à des niveaux d’impôt dus plus importants qu’auparavant ; la décote joue ainsi jusqu’à un niveau d’imposition de 1 553 euros pour un célibataire et 2 560 euros pour un couple, contre 1 135 euros et 1 870 euros auparavant ;

– une « dépentification » de l’imposition, c’est-à-dire un taux marginal d’imposition moindre pour les revenus se trouvant dans le champ d’application de la décote : du fait de la refonte intervenue, la décote conduit désormais à multiplier par 1,75 le taux marginal d’imposition (13), et non plus par 2 comme pour l’imposition des revenus de 2014 : le taux marginal d’imposition passe donc de 28 % à 24,5 % à compter de l’imposition des revenus de 2015.

Le tableau ci-après permet de dresser un bilan de l’évolution de la décote depuis 2012. Il convient à cet égard de rappeler que le montant de la décote avait connu une forte hausse, bien supérieure à une simple indexation, d’abord de 9,3 % en LFI pour 2013 (14) – notamment afin de limiter les effets du maintien du gel du barème pour les contribuables aux revenus les plus modestes –, puis de 5,8 % en LFI pour 2014 (15).

ÉVOLUTION DU CHAMP DE LA DÉCOTE DEPUIS 2012

(en euros)

Année d’imposition

2012

2013

2014

2015

2016

Pour un célibataire

Pour un couple

Pour un célibataire

Pour un couple

Plafond de la décote

439

480

508

1 135

1 870

1 165

1 920

Montant maximal d’impôt sur le revenu issu du barème susceptible d’être effacé par la décote

292

320

339

568

935

666

1 097

Montant maximal d’impôt sur le revenu issu du barème pouvant être effacé par la décote (1), soit l’allégement maximal d’imposition résultant de la décote

334

361

379

598

965

701

1 132

Plafond d’impôt sur le revenu issu du barème à partir duquel la décote ne joue plus

878

960

1 016

1 135

1 870

1 553

2 560

(1) Compte tenu du seuil de mise en recouvrement.

Source : commission des finances.

2. L’impact de la réforme

● Selon les premières données transmises par le Gouvernement, issues de lexploitation de la troisième émission des revenus de 2015, la réforme de la décote mise en œuvre par la LFI pour 2016 a concerné 8,2 millions de foyers fiscaux, pour un coût budgétaire estimé à 2,07 milliards d’euros, avec un gain moyen par foyer de 252 euros. Ces résultats sont très proches des estimations initiales, à savoir 8 millions de foyers bénéficiaires prévus, pour un coût de 2 milliards d’euros.

Les 8,2 millions de foyers fiscaux bénéficiaires se répartissent comme suit :

– 1,216 million de foyers fiscaux devenus non imposés, pour un gain moyen de 189 euros ;

– 0,403 million de foyers fiscaux non imposés restant non imposés et bénéficiant d’une restitution plus importante, avec un gain moyen de 255 euros ;

– 6,595 millions de foyers fiscaux imposés bénéficiant d’un allégement d’impôt, pour un gain moyen de 264 euros.

● Le tableau suivant permet de visualiser la ventilation des foyers fiscaux dans le champ de la réforme, au sein de l’ensemble des déciles de RFR. Les foyers situés dans les déciles élevés correspondent à des couples avec un ou plusieurs enfants, tandis que les contribuables célibataires, divorcés ou veufs relèvent de déciles médians.

RÉPARTITION DES BÉNÉFICIAIRES DE LA MESURE DE LA LFI POUR 2016
PAR DÉCILES DE RFR DE L’ENSEMBLE DES FOYERS FISCAUX

(en euros)

Borne inférieure de RFR

Borne supérieure de RFR

Déciles de l’ensemble des foyers

(en milliers)

Nombre de foyers fiscaux bénéficiaires (en milliers)

Gain moyen

Nombre de foyers fiscaux imposés devenant non imposés
(en milliers)

0

3 547

3 683

1

304

0

3 547

8 930

3 684

0

191

0

8 930

12 611

3 684

0

200

0

12 611

15 767

3 683

1 365

191

592

15 767

18 881

3 684

2 019

266

69

18 881

23 229

3 683

1 467

155

113

23 229

29 031

3 683

770

232

207

29 031

37 181

3 683

1 594

352

157

37 181

52 001

3 684

928

309

72

52 001

3 683

75

293

6

TOTAL

36 835

8 220

252

1 216

Source : direction générale des finances publiques (DGFiP).

RÉPARTITION DES BÉNÉFICIAIRES DE LA MESURE DE LA LFI POUR 2016
PAR DÉCILES DE RFR

(en euros)

Borne inférieure
de RFR

Borne supérieure
de RFR

Déciles de foyers fiscaux bénéficiaires

(en milliers)

Gain moyen

0

15 004

823

168

15 004

16 161

822

233

16 161

17 377

822

272

17 377

18 729

822

276

18 729

20 003

822

160

20 003

24 070

822

157

24 070

29 785

822

255

29 785

34 035

822

401

34 035

38 252

822

288

38 252

822

313

TOTAL

8 220

252

Source : direction générale des finances publiques (DGFiP).

● Les deux réformes successives de la décote réalisées en LFI pour 2015, puis en LFI pour 2016, ont fortement accru les effets de ce mécanisme, et partant son coût budgétaire, le nombre de ses bénéficiaires ainsi que le gain moyen qu’il occasionne, comme le retrace le tableau ci-dessous.

Le nombre de foyers fiscaux dont l’impôt diminue en application de la décote connaît ainsi une forte augmentation, pour atteindre 6,6 millions en 2016, avec un gain moyen de plus de 400 euros. Près de 6,3 millions de foyers fiscaux sortent du champ de l’impôt sur le revenu par ce biais, pour un gain moyen de 444 euros.

La forte baisse du nombre de foyers fiscaux bénéficiant d’une restitution accrue en 2016 sous l’effet de la décote résulte de la suppression de la prime pour l’emploi à compter de l’imposition des revenus de 2015 – parallèlement à la création de la prime d’activité.

ÉVOLUTION DU COÛT ET DU CHAMP D’APPLICATION DE LA DÉCOTE DEPUIS 2012

Exercice

IR 2012

IR 2013

IR 2014 *

IR 2015

IR 2016 (premiers chiffres)

Coût budgétaire en recouvrement (en milliards d’euros)

1,99

2,17

3,61

3,68

5,68

Nombre de foyers fiscaux bénéficiaires effectifs d’un allégement d’impôt (en millions)

11,752

12,135

12,683

10,75

13,536

Dont imposés devenant non imposés (gain moyen en euros)

4,108

(207)

4,391

(216)

6,658

(348)

4,656**

(396)

6,291**

(444)

Dont imposés dont l’impôt décroît (gain moyen en euros)

4,46

(134)

5,157

(148)

3,389

(183)

4,583**

(321)

6,598**

(414)

Dont restitués dont la restitution augmente (gain moyen en euros)

3,184

(178)

2,587

(190)

2,636

(275)

1,483**

(301)

0,638**

(426)

Gain moyen pour l’ensemble des foyers fiscaux (en euros)

169

181

289

351

428

* Y compris la réduction d’impôt exceptionnelle en faveur des ménages à revenus modestes.

** Ces dénombrements étant opérés après neutralisation du crédit d’impôt au titre du prélèvement forfaitaire obligatoire.

Source : direction générale des finances publiques (DGFiP).

● Le tableau suivant procède à la synthèse de l’impact des différentes mesures adoptées depuis 2014 à destination des foyers fiscaux aux revenus modestes.

Texte

Description du dispositif

Coût de la mesure

Nombre de foyers fiscaux bénéficiaires

Article 1er de la 1ère LFR 2014

Réduction d’impôt forfaitaire pour l’IR2014 sous condition de RFR (avec des plafonds prenant en compte la configuration du foyer) : 350 euros pour un célibataire et 700 euros pour un couple

1,25 milliard d’euros

4,1 millions, dont :

– 2,1 millions devenus non imposés ;

– 1,36 million ayant reçu une restitution plus élevée ;

– 0,6 million ayant vu leur impôt baisser

Gain moyen de 300 euros

Article 2 de la LFI 2015

Réforme du bas de barème pour l’IR2015, avec la suppression de la tranche à 5,5 % et la refonte de la décote, dont les effets ont été fortement accrus et qui a été conjugalisée

2,8 milliards d’euros

(+ 500 millions d’euros au titre de l’indexation du barème)

9,3 millions, dont :

– 3,2 millions devenus non imposés (ou n’entrant pas dans l’impôt alors qu’ils auraient dû) ;

– 1,64 million ayant reçu une restitution plus élevée ;

– 4,4 millions ayant vu leur impôt baisser

Gain moyen de 300 euros

Article 3 de la LFI 2016

Nouvelle réforme de la décote, dont les effets sont à nouveau accrus

2 milliards d’euros

(+ 100 millions d’euros au titre de l’indexation du barème)

8,2 millions, dont :

– 1,2 million de foyers devenant non imposés ;

– 0,4 million ayant reçu une restitution plus élevée ;

– 6,6 millions dont l’impôt est réduit

Gain moyen de 250 euros

Les 4,1 millions de foyers bénéficiaires de la réforme de 2014 se trouvaient dans le champ de la réforme du bas de barème mise en œuvre par la LFI pour 2015, tandis que sur les 8 millions de foyers fiscaux bénéficiaires de la mesure de la LFI pour 2016, 5 millions avaient déjà bénéficié de la réforme de la loi de finances pour 2015 – 3 millions n’en ayant pas bénéficié. Au total, en cumulant ces trois mesures, ce sont environ 12 millions de contribuables qui ont vu leur imposition s’alléger depuis 2014.

D. L’INDEXATION DU BARÈME DE L’IMPÔT SUR L’INFLATION, REPRISE DEPUIS LA LOI DE FINANCES POUR 2014

Traditionnellement, la loi de finances de l’année vient revaloriser les seuils des différentes tranches du barème à hauteur du taux d’inflation des prix hors tabac. Si cette indexation a pu s’appliquer par le passé de façon différenciée selon les tranches d’imposition, le principe d’une indexation uniforme pour l’ensemble des tranches s’est imposé à compter de 1981. Depuis cette date, il a constitué une mesure consensuelle de modération de la pression fiscale prise chaque année en loi de finances initiale.

Néanmoins, la dernière LFR pour 2011 (16) a procédé au gel des différents seuils du barème pour l’imposition des revenus de 2011 et de 2012 ; il s’agissait d’accroître les recettes fiscales, compte tenu de l’état dégradé des finances publiques – la mesure de gel se traduisant par des recettes supplémentaires d’impôt sur le revenu de l’ordre de 1,6 milliard d’euros en 2012. La LFI pour 2013 n’est pas revenue sur le gel ainsi réalisé pour l’imposition des revenus de 2012, du fait du contexte budgétaire difficile.

En revanche, la LFI pour 2014 (17) a renoué avec la pratique traditionnelle d’indexation, et a revalorisé de 0,8 % les seuils du barème applicables à l’imposition des revenus de 2013. Les lois de finances pour 2015 (18) et pour 2016 (19) ont fait de même, en procédant à une revalorisation de respectivement 0,5 % et 0,1 % des seuils applicables à l’imposition des revenus de 2014 et de 2015.

II. LE DROIT PROPOSÉ

Le présent article comporte deux volets : il procède à la traditionnelle indexation du barème sur l’inflation, à hauteur de 0,1 %, et il introduit un mécanisme d’allégement de l’impôt applicable aux foyers fiscaux dont le RFR est inférieur à certains seuils.

A. L’INDEXATION DU BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

● Le a du procède à l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu, en revalorisant chacune des limites des tranches de l’impôt sur le revenu de 0,1 %, soit l’évolution prévisionnelle de l’indice des prix hors tabac en 2016 par rapport à 2015 figurant dans le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Cette disposition permet de maintenir la pression fiscale – c’est-à-dire la proportion de l’impôt dû par rapport au revenu – à un niveau constant. A contrario, si le barème n’était pas indexé, l’impôt dû par les ménages dont les revenus ont augmenté au même rythme que l’inflation s’accroîtrait : du fait de la progressivité du barème, une part plus importante de leurs revenus serait soumise au taux marginal le plus élevé auquel ils sont assujettis, et leur taux marginal pourrait lui-même augmenter. Le poids de l’impôt acquitté par rapport aux revenus du ménage augmenterait en conséquence d’une année sur l’autre.

La revalorisation des tranches du barème à hauteur de l’inflation s’accompagne corrélativement de celle de différents montants utilisés pour le calcul de l’impôt. Les plafonds des avantages fiscaux retirés du quotient familial, tant au titre des demi-parts de droit commun que des demi-parts répondant à des situations particulières, ainsi que le plafond de l’abattement accordé au titre du rattachement d’enfants majeurs mariés ou chargés de famille, sont également augmentés de 0,1 % (et b du ).

INDEXATION DE PLAFONDS ET MONTANTS ASSOCIÉS
AU CALCUL DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

(en euros)

Objet de la limite ou du seuil

Pour l’imposition des revenus de 2015

Pour l’imposition des revenus de 2016

Plafond de l’avantage retiré de chaque demi-part de droit commun de quotient familial (i du b dudu présent article)

1 510

1 512

Plafond de l’avantage retiré de la part entière de quotient familial accordée au titre du premier enfant à charge des personnes vivant seules en application du II de l’article 194 du code général des impôts (CGI) (ii du b du)

3 562

3 566

Plafond de l’avantage retiré de la demi-part accordée aux personnes célibataires, divorcées ou veuves sans personne à charge ayant élevé seules pendant au moins cinq ans un ou plusieurs enfants en application des a, b et e du 1 de l’article 195 du CGI (iii du b du)

902

903

Plafond de la réduction d’impôt complémentaire au titre de la demi-part supplémentaire accordée à raison de la qualité d’ancien combattant ou de la situation d’invalidité d’un des membres du foyer fiscal en application des c, d, d bis et f du 1 et des 2 à 6 de l’article 195 du CGI (iv du b du)

1 506

1 508

Plafond de la réduction d’impôt complémentaire au titre de la part supplémentaire accordée aux contribuables veufs ayant au moins un enfant à charge en application du I de l’article 194 (v du b du)

1 682

1 684

Montant de l’abattement accordé en cas de rattachement d’un enfant majeur marié ou chargé de famille en application de l’article 196 B du CGI (1)

5 732

5 738

● L’indexation du barème est devenue au cours du temps une référence pour l’évolution conjointe d’autres types de montants, conditionnant selon les cas une exonération ou une minoration d’imposition, ou encore le plafonnement d’un avantage en impôt. Ces montants sont ainsi réputés être indexés chaque année comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu.

Les dispositifs indexés comme la limite supérieure de la première tranche
de l’impôt sur le revenu dans le domaine de l’impôt sur le revenu

– la déduction forfaitaire des frais professionnels du revenu brut (3° de l’article 83 du CGI), plafonnée à 12 170 euros au titre de l’imposition des revenus de 2015

– l’abattement applicable aux pensions et retraites (a du 5 de l’article 158 du CGI), fixé à 3 711 euros au titre de l’imposition des revenus de 2015

– l’abattement forfaitaire sur le revenu en faveur de certaines personnes âgées de plus de soixante-cinq ans ou invalides (article 157 bis du CGI), fixé à 2 348 euros si le revenu du contribuable n’excède pas 14 730 euros ou 1 174 euros si ce revenu est compris entre 14 730 euros et 23 730 euros au titre de l’année 2015

– la réduction d’impôt accordée au titre de certains dons faits par les particuliers et ouvrant droit à une réduction d’impôt à un taux de 75 % (1° ter de l’article 200 du CGI) dans la limite d’un plafond de dons de 529 euros au titre de l’imposition des revenus de 2015

– la déductibilité du revenu global d’une somme représentative des avantages en nature des personnes âgées de plus de soixante-quinze ans vivant sous le toit du contribuable (2° ter du II de l’article 156 du CGI), fixée à 3 407 euros au titre de l’imposition des revenus de 2015

– les modalités d’imputation des déficits agricoles sur le revenu global imposable (1° du I de l’article 156 du CGI, ces déficits étant déductibles à la condition que le total des revenus nets d’autres sources n’excède pas 107 718 euros au titre de l’imposition des revenus de 2015)

– la retenue à la source sur les traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française servis à des personnes qui ne sont pas domiciliées en France (article 182 A du CGI)

– l’évaluation forfaitaire minimale du revenu imposable d’après certains éléments du train de vie (1 de l’article 168 du CGI), fixée à 45 405 euros pour l’imposition des revenus de 2015

– la limite d’exonération du complément de rémunération résultant de la contribution de l’employeur à l’acquisition par le salarié de titres restaurant (19° de l’article 81 du CGI) fixée à 5,37 euros par titre pour 2015

– le seuil d’exigibilité des acomptes provisionnels pour le recouvrement de l’impôt sur le revenu (1 de l’article 1664 du CGI), fixé à 347 euros pour l’imposition des revenus de 2015

– l’éligibilité au régime de l’auto-entrepreneur (2° du I de l’article 151-0 du CGI)

Les dispositifs indexés comme la limite supérieure de la première tranche
de l’impôt sur le revenu dans le domaine de la fiscalité locale

– le plafonnement de la taxe d’habitation, ainsi que les dégrèvements d’office et abattements communs à cette taxe et à la taxe foncière au profit des contribuables qui ne dépassent pas un certain niveau de revenu fiscal de référence mentionné à l’article 1417 du CGI. Ce niveau de revenu gouverne également de nombreuses autres exonérations, dégrèvements et abattements.

Les dispositifs indexés relatifs à d’autres impositions (liste non exhaustive)

– le barème de la taxe sur les salaires (2 bis de l’article 231 du CGI)

– l’exigibilité de la taxe sur les salaires pour les associations (article 1679 A du CGI)

– les montants de la taxe spéciale d’équipement perçue au profit de l’agence pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite « des cinquante pas géométriques » en Guadeloupe et en Martinique (articles 1609 C et 1609 D du CGI)

Exemple de dispositif indexé dans des domaines non fiscaux

– les montants déterminant l’éligibilité à l’ouverture ou la prolongation d’un compte sur le livret d’épargne populaire (article L. 221-15 du code monétaire et financier).

S’agissant de l’impôt sur le revenu, il convient de citer, parmi les principaux dispositifs indexés, l’abattement forfaitaire sur le revenu en faveur des personnes âgées de plus de soixante-cinq ans, applicable en fonction de seuils de revenus donnés, ou encore le plafond de l’abattement de 10 % applicable aux pensions et retraites et celui de la déduction forfaitaire de 10 % au titre des frais professionnels.

Au titre de la fiscalité locale, les articles 1417 et 1414 A du CGI définissent, pour le premier, des plafonds de revenus et, pour le second, des montants d’abattements, utilisés par une douzaine de régimes d’exonérations ou d’abattements en matière de taxe d’habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties. Or, ces montants sont eux aussi indexés comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. Cette revalorisation emporte également des conséquences en termes de recettes de contribution à l’audiovisuel public (CAP), puisque les contribuables peuvent bénéficier d’un dégrèvement total de la CAP selon des conditions symétriques à celles retenues pour les exonérations de taxe d’habitation.

En revanche, depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 (20), ces plafonds de revenus définis au I de l’article 1417 du CGI ne servent plus de référence pour les mécanismes d’exonération de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS). Ces seuils sont désormais fixés par le 1° du III de l’article L. 136-8 du code de la sécurité sociale.

B. UN MÉCANISME DE RÉDUCTION DE L’IMPÔT SOUS CONDITION DE RFR

Le présent article introduit un mécanisme d’allégement de l’impôt destiné aux foyers fiscaux dont le RFR est inférieur à 20 500 euros pour les contribuables seuls et à 41 000 euros pour les couples, ces plafonds étant le cas échéant majorés de 3 700 euros par demi-part supplémentaire de quotient familial. L’avantage fiscal est égal à 20 % de l’imposition due jusqu’à un plafond de RFR de 18 500 euros pour les contribuables seuls et de 37 000 euros pour les couples, ces montants étant là encore majorés en fonction du nombre de demi-parts. Puis ce taux décroît dans le cadre d’un mécanisme de lissage, pour devenir nul lorsque le RFR du foyer fiscal atteint les plafonds conditionnant l’éligibilité du dispositif, permettant ainsi une sortie en sifflet du dispositif.

À la différence de la réduction d’impôt exceptionnelle créée par la première LFR pour 2014, qui ne s’appliquait qu’au titre de l’imposition des revenus de 2013, le présent dispositif est pérenne, en venant compléter le 4 de l’article 197 du code général des impôts (CGI) (ii du c du ).

1. La définition de plafonds de RFR pour conditionner le bénéfice de l’avantage fiscal

● Comme pour la réduction d’impôt exceptionnelle précitée, le bénéfice de l’avantage fiscal créé est réservé aux contribuables dont le RFR est inférieur à un plafond, déterminé en fonction du nombre de parts de quotient familial.

Défini au 1° du IV de l’article 1417 du CGI, le RFR constitue le dispositif codifié donnant l’appréciation la plus proche du niveau de ressources effectif des foyers fiscaux et de leurs capacités contributives. Son assiette est en effet plus large que celle utilisée pour le calcul de l’impôt sur le revenu. En sus du montant net des revenus et plus-values retenus pour létablissement de limpôt (après prise en compte des charges déductibles du revenu global, par exemple les pensions alimentaires, les abattements spéciaux comme celui dont bénéficient les personnes âgées de plus de soixante-cinq ans ou invalides, et les déficits reportables des années antérieures), sont en effet réintégrés :

– différents abattements, tels que l’abattement de 40 % sur les revenus distribués et les abattements pour durée de détention appliqués sur les plus-values de cession de valeurs mobilières ;

– certains revenus exonérés, tels que la rémunération des salariés détachés à létranger et des contribuables « impatriés », les bénéfices professionnels des jeunes entreprises innovantes ou réalisés dans certaines zones du territoire, telles que les zones franches urbaines ou les zones de revitalisation rurale, les revenus retirés de fonds communs de placement à risque (FCPR) ou de sociétés de capital-risque (SCR) ;

– les revenus soumis à des prélèvements libératoires – dont le nombre a été néanmoins fortement réduit par la « barémisation » des revenus du capital réalisée par la LFI pour 2013 –, tels que les produits de contrats d’assurance vie et de capitalisation, ou encore les produits de placement à revenu fixe perçus par un foyer fiscal pour lequel le montant total de ces produits de placement n’excède pas 2 000 euros ;

– certaines charges déductibles du revenu global (cotisations versées sur un plan dépargne retraite populaire – PERP – ou un régime assimilé, notamment).

● Aux termes du premier alinéa du b venant compléter le 4 de l’article 197 du CGI, sont éligibles à la réduction d’impôt les foyers fiscaux dont le niveau de RFR est inférieur à 20 500 euros pour un contribuable célibataire, veuf ou divorcé et à 41 000 euros pour des contribuables soumis à imposition commune. Ces montants sont majorés de 3 700 euros pour chacune des demi-parts suivantes, et de 1 850 euros pour chacun des quarts de part suivants.

Le revenu maximal permettant de bénéficier de la mesure croît donc avec le nombre de parts de quotient familial, selon un mécanisme proche de celui retenu pour l’exonération de taxe d’habitation, au I de l’article 1417 du CGI, par exemple. Les demi-parts de quotient familial correspondent principalement au nombre de personnes à charge du foyer fiscal, mais elles peuvent également être liées à des situations particulières des contribuables, par exemple celles dont disposent les personnes invalides ou titulaires de la carte du combattant. Les quarts de part sont quant à eux attribués au titre des enfants mineurs en résidence alternée réputés à charge égale de lun et lautre de leurs parents.

De façon simplifiée, si l’on considère que les seuls revenus d’un foyer fiscal sont ceux tirés de salaires ou de pensions, sans abattements spécifiques (abattement pour personnes âgées ou invalides, pensions alimentaires…) se trouvent dans le champ de la mesure des personnes recevant des revenus inférieurs ou égaux à 1 900 euros par mois dans le cas d’un célibataire, ou inférieurs ou égaux à 4 480 euros par mois pour un couple avec deux enfants (21).

PLAFONDS DE RFR ET DE SALAIRES DÉCLARÉS CONDITIONNANT LE BÉNÉFICE
DE L’AVANTAGE FISCAL

(en euros)

Nombre de parts

Exemple de situation personnelle ou familiale

Plafond de RFR conditionnant le bénéfice de la réduction d’impôt

Plafond de salaire ou
de pension net(te) déclaré(e) conditionnant le bénéfice de la réduction d’impôt

1

Célibataire, veuf ou divorcé

20 500

22 778,

soit 1 898 euros/mois

1,5

Titulaire d’une carte d’invalidité

24 200

26 889,

soit 2 241 euros/mois

2 (une part et deux demi-parts)

Personne seule avec un enfant

27 900

31 000,

soit 2 583 euros/mois

2 (deux parts)

Couple sans enfant

41 000

45 555,

soit 3 796 euros/mois

2,5 (deux parts et une demi-part)

Couple avec un enfant

44 700

49 667,

soit 4 139 euros/mois

3 (deux parts et deux demi-parts)

Couple avec deux enfants

48 400

53 778,

soit 4 481 euros/mois

4 (deux parts et quatre demi-parts)

Couple avec trois enfants

55 800

62 000,

soit 5 167 euros/mois

5 (deux parts et six demi-parts)

Couple avec quatre enfants

63 200

70 222,

soit 5 852 euros/mois

● Le présent article précise que pour l’appréciation du respect des plafonds précités, le montant du RFR tel que défini par le 1° du IV de l’article 1417 du CGI est majoré du montant des plus-values pour lesquelles il est mis fin au report d’imposition prévu par l’article 150-0 D bis du même code.

Ce dispositif de report d’imposition s’est appliqué entre le 1er janvier 2011 et le 31 décembre 2013 ; il pouvait être mis en œuvre, sur demande du contribuable, pour les plus-values mobilières à la condition que la plus-value soit réinvestie dans la souscription au capital de sociétés passibles de l’impôt sur les sociétés (IS) ; ce report se transformait en exonération définitive si les titres souscrits en remploi étaient conservés pendant plus de cinq ans. Le principe était que ces plus-values étaient prises en compte dans le RFR du foyer fiscal l’année où elles étaient réalisées – sachant qu’elles n’étaient pas imposées l’année de leur réalisation, du fait du report. C’est lorsque le report d’imposition prend fin que la plus-value est imposée, mais celle-ci n’est alors pas prise en compte dans le RFR du foyer fiscal, puisqu’elle l’a déjà été lors de la réalisation de la plus-value.

La LFI pour 2014 (22) a abrogé ce dispositif de report d’imposition, en retirant par coordination le montant de ces plus-values en report d’imposition de la liste des revenus pris en compte pour calculer le montant du RFR de 1° du IV de l’article 1417 précité. Pour autant, les plus-values en report au 1er janvier 2014 demeurent soumises à ce régime.

Or, si le report d’imposition de telles plus-values arrive à son terme en 2016, le montant de l’impôt sur le revenu serait liquidé en prenant en compte la plus-value en cause, qui devient imposable. Dès lors, sachant que cette plus-value n’est pas prise en compte pour le calcul du RFR de l’année concernée, le foyer fiscal pourrait se trouver dans le champ de la mesure. La réduction d’impôt viendrait alors s’appliquer à un impôt tenant compte d’une importante plus-value, et occasionnerait alors un avantage considérable, compte tenu de son caractère proportionnel à l’impôt dû – alors même que la mesure proposée est ciblée sur les ménages aux revenus modestes et moyens. C’est la raison pour laquelle il est proposé de prendre en compte le montant des plus-values pour lesquelles le report d’imposition vient à son terme pour déterminer l’éligibilité du foyer fiscal à l’avantage fiscal, en termes de niveau de RFR.

2. Une réduction proportionnelle à l’impôt dû, au taux maximal de 20 % – ce taux devenant dégressif à compter de certains seuils de RFR

L’assiette de l’avantage fiscal est l’impôt dû en application des dispositions de l’article 197 du CGI avant l’imputation des crédits et réductions d’impôt, ainsi que des prélèvements ou retenues non libératoires.

La réduction de l’impôt s’applique donc à l’imposition issue du barème progressif au revenu net global imposable, après la prise en compte du quotient familial et le plafonnement de ses effets, mais aussi après la réduction d’impôt applicable aux contribuables domiciliés dans les départements d’outre-mer (23), le cas échéant, ainsi qu’après la mise en œuvre de la décote – telle que modifiée par les réformes évoquées plus haut, en lois de finances pour 2015 et pour 2016.

Le mécanisme de la réduction d’impôt proposée s’avère simple : il se décompose en deux parties.

● En premier lieu, il consiste en une réfaction de 20 % de l’impôt dû, pour les foyers fiscaux dont le RFR est inférieur à 18 500 euros pour un contribuable seul et 37 000 euros pour un couple, ces seuils étant là encore majorés de 3 700 euros. À la différence de la réduction d’impôt exceptionnelle de 2014, l’avantage fiscal n’est pas d’un montant forfaitaire fixe, mais il est proportionnel à l’impôt devant être acquitté.

Exemple 1 : un contribuable célibataire a perçu en 2016 des revenus salariaux de 18 000 euros, soit un revenu mensuel de 1 500 euros. Il doit s’acquitter de 426 euros d’impôt en application du barème (tel qu’indexé par le présent article) et de la décote.

Son RFR s’élève à 16 200 euros (soit 18 000 euros minoré de l’abattement pour frais professionnels de 10 %), il est donc éligible à l’avantage fiscal proposé. Son impôt sera réduit de 20 %, soit de 85 euros.

Il devra s’acquitter d’un impôt de 341 euros, au lieu de 426 euros.

Exemple 2 : un contribuable divorcé de soixante-dix ans a perçu en 2016 des pensions de retraite de 21 000 euros, soit une retraite mensuelle de 1 750 euros. Il doit s’acquitter de 799 euros d’impôt en application du barème et de la décote.

Son RFR s’élève à 17 725 euros (soit 21 000 euros de pension minoré de 10 %, ainsi que de l’abattement sous condition de revenus pour les contribuables de plus de soixante-cinq ans). Il est donc éligible à l’avantage fiscal proposé. Son impôt sera réduit de 20 %, soit 160 euros.

Il devra s’acquitter d’un impôt de 639 euros, au lieu de 799 euros.

Exemple 3 : un couple avec deux enfants a perçu en 2016 des salaires de 48 000 euros, soit des revenus mensuels de 4 000 euros. Il doit s’acquitter de 1 527 euros d’impôt en application du barème et de la décote.

Son RFR s’élève à 43 200 euros, alors que le plafond de l’avantage fiscal au taux de 20 % est de 44 400 euros pour cette configuration familiale (37 000 euros, majoré de deux fois 3 700 euros, au titre des deux demi-parts de quotient familial). Le couple est donc éligible à l’avantage fiscal proposé. Son impôt sera réduit de 20 %, soit 305 euros.

Il devra s’acquitter d’un impôt de 1 222 euros, au lieu de 1 527 euros.

● En second lieu, pour les foyers fiscaux dont le RFR est compris entre 18 500 et 20 500 euros pour un célibataire et entre 37 000 et 41 000 euros pour un couple – ces bornes étant là encore majorées de 3 700 euros par demi-part supplémentaire –, le taux de la réduction de l’impôt est dégressif : il diminue au fur et à mesure de la hausse du RFR du foyer, pour devenir nul lorsque ce RFR atteint le plafond de RFR conditionnant l’éligibilité à l’avantage fiscal.

Le taux est calculé selon la formule suivante :

Pour un célibataire : taux

Pour un couple : taux

Pour un couple avec un enfant : taux = 

Pour un couple avec deux enfants : taux = 

Exemple 1 : un contribuable célibataire a perçu en 2016 des revenus salariaux de 21 000 euros, soit un salaire mensuel de 1 750 euros. Il doit s’acquitter de 1 087 euros d’impôt en application du barème (tel qu’indexé par le présent article) et après application de la décote.

Son RFR s’élève à 18 900 euros : il est donc compris entre 18 500 et 20 500 euros. Son impôt sera donc réduit d’un taux de 16 %, résultant du calcul suivant :

Taux = = 20 %= 20 % × 0,8

Il devra s’acquitter d’un impôt de 913 euros, au lieu de 1 087 euros, soit un gain de 174 euros.

Exemple 2 : un couple avec deux enfants a perçu en 2016 des salaires de 53 000 euros, soit des salaires mensuels de 4 417 euros. Il doit s’acquitter de 2 600 euros d’impôt en application du barème (tel qu’indexé par le présent article).

Son RFR s’élève à 47 700 euros, soit un montant supérieur au plafond de l’avantage fiscal au taux de 20 % pour cette configuration familiale (44 400 euros).

Son impôt sera donc réduit à hauteur de 3,5 %, résultant du calcul suivant :

Taux = = 20 %= 20 % × 0,175

Il devra s’acquitter d’un impôt de 2 509 euros, au lieu de 2 600 euros.

● Dans certains cas, le bénéfice de la présente mesure peut amoindrir l’effet des réductions d’impôt qui joueraient en son absence et dont le bénéfice attendu a pu conditionner des décisions prises par le contribuable au cours de l’année 2015, s’agissant de réductions d’impôt à vocation incitative. Cet effet n’intervient toutefois que pour l’imposition des revenus de 2015, puisque pour les années suivantes, l’incidence du présent avantage fiscal sera connue et pourra être prise en compte lorsque le contribuable prendra une décision.

Exemple : soit un couple ayant perçu en 2015 des salaires de 41 000 euros. À ce titre, il devrait s’acquitter d’un impôt de 2 363 euros. Toutefois, au titre d’un investissement en outre-mer, il bénéficierait d’une réduction d’impôt de 2 200 euros, ce qui ramènerait son impôt à 163 euros. Dans le cadre de la présente mesure, son imposition sera réduite de 20 % et ramenée à 1 890 euros.

De ce fait, après imputation de la réduction d’impôt de 2 200 euros, il deviendra non imposé ; on peut considérer que le bénéfice qu’il retire de la réduction d’impôt au titre de son investissement locatif est minoré, passant de 2 200 à 1 890 euros.

Pour autant, les contribuables bénéficiant d’une réduction d’impôt ne seront en tout état de cause pas pénalisés, leur imposition demeurant minorée, ou maintenue à 0. Cependant, le gain obtenu de la réduction d’impôt dont ils bénéficient pourra être moindre que celui attendu.

En revanche, ce mécanisme ne joue pas pour les contribuables bénéficiant de crédits d’impôt. Ces derniers ne pourront pas voir leur effet minoré, puisque, selon les cas, les foyers fiscaux verront leur restitution majorée par la mesure, ou leur imposition transformée en restitution.

3. Les effets de la mesure sur l’imposition des ménages

La mesure allège l’impôt dû par les ménages imposés, sans faire sortir de foyers fiscaux du champ de l’impôt sur le revenu (sauf de façon très marginale), et bénéficie :

– aux célibataires dont les revenus salariaux sont compris entre 1 360 et 1 900 euros par mois ;

– aux couples dont les revenus salariaux sont compris entre 2 550 et 3 800 euros par mois ;

– aux couples avec deux enfants dont les revenus salariaux sont compris entre 3 450 et 4 480 euros par mois.

En deçà de ces seuils, les foyers fiscaux ne sont pas imposables et donc ne bénéficient pas, par construction, de la mesure. Au-dessus de ces limites, les foyers fiscaux ne sont plus éligibles à la mesure.

● L’avantage retiré de la réduction d’impôt croît avec l’impôt dû, donc avec le RFR du foyer fiscal, pour atteindre son niveau maximal lorsque le foyer dispose d’un RFR égal au plafond qui conditionne le bénéfice du taux de réduction de 20 % (18 500 euros ou 37 000 euros, le cas échéant majorés). Au-delà de ce plafond, la diminution progressive du taux de la réduction d’impôt se traduit mécaniquement par une diminution de l’avantage fiscal retiré.

Par construction, le dispositif proposé ne conduit pas à rendre non imposés des contribuables, sauf dans le cas où l’impôt à acquitter par le foyer fiscal est compris entre 61 et 75 euros : l’application de la réduction de 20 % conduit alors à rendre non imposé le foyer fiscal, en ramenant l’impôt effectivement dû en deçà de 61 euros, soit le seuil de mise en recouvrement.

Exemple : un contribuable célibataire a perçu en 2016 des revenus salariaux de 16 400 euros, soit un salaire mensuel de 1 367 euros. En application du barème (tel qu’indexé par le présent article) et de la décote, il doit s’acquitter de 74 euros d’impôt.

Étant éligible à l’avantage fiscal proposé, son impôt sera réduit de 20 %, donc de 15 euros, soit un impôt à acquitter de 59 euros.

Ce montant étant inférieur au seuil de mise en recouvrement, le contribuable ne sera pas imposé, alors qu’il l’aurait été sans la réforme proposée.

La mesure proposée concerne donc les contribuables relevant du bas du barème de l’impôt, tout en reculant de façon marginale le point d’entrée dans l’impôt, comme l’illustre le tableau suivant :

ÉVOLUTION DU POINT D’ENTRÉE DANS L’IMPOSITION ENTRE 2016 ET 2017

(en euros)

Nombre de parts

IR 2016

Dernier revenu déclaré non imposable du fait de la décote (RFR)

IR 2017

Dernier revenu déclaré non imposable du fait de la décote (RFR) – seuil théorique

IR 2017

Dernier revenu déclaré non imposable du fait de la décote (RFR) et de la réduction d’impôt

1 part

16 337

(14 703)

Soit 1 361 euros/mois

16 349

(14 714)

Soit 1 362 euros/mois

16 411

(14 770)

Soit 1 368 euros/mois

1,5 part

21 726

(19 553)

Soit 1 810 euros/mois

21 743

(19 569)

Soit 1 812 euros/mois

21 806

(19 625)

Soit 1 817 euros/mois

2 parts

30 536

(27 482)

Soit 2 545 euros/mois

30 559

(27 503)

Soit 2 547 euros/mois

30 629

(27 566)

Soit 2 552 euros/mois

2,5 parts

35 925

(32 333)

Soit 2 994 euros/mois

35 953

(32 358)

Soit 2 996 euros/mois

36 023

(32 421)

Soit 3 002 euros/mois

3 parts

41 313

(37 182)

Soit 3 443 euros/mois

41 348

(37 213)

Soit 3 446 euros/mois

41 418

(37 276)

Soit 3 451 euros/mois

4 parts

52 091

(46 882)

Soit 4 341 euros/mois

52 137

(46 923)

Soit 4 345 euros/mois

52 207

(46 986)

Soit 4 351 euros/mois

Source : commission des finances.

● Le champ des revenus perçus par les foyers concernés par la mesure, selon leur configuration, est retracé dans le tableau ci-après.

Il permet de constater qu’un contribuable célibataire se trouvera dans le champ de la mesure lorsque ses revenus mensuels déclarés seront compris entre 1 362 et 1 898 euros par mois (24), et que son bénéfice sera maximal pour un revenu mensuel de 1 713 euros ; il s’élèvera alors à près de 200 euros.

Un couple bénéficiera de la réforme lorsque ses revenus mensuels seront compris entre 2 547 et 3 796 euros par mois, et son gain sera maximal lorsque ses revenus mensuels seront de l’ordre de 3 430 euros par mois ; il atteindra alors 477 euros.

Un couple avec deux enfants bénéficiera quant à lui de la mesure lorsque ses revenus s’échelonneront entre 3 446 et 4 481 euros par mois, avec un gain maximal enregistré de 364 euros lorsque ses revenus s’élèvent à 4 111 euros par mois.

NIVEAU DES REVENUS PERÇUS PAR LES FOYERS FISCAUX CONCERNÉS PAR LA RÉFORME, SELON LEUR COMPOSITION

Configuration du foyer fiscal

Montant de revenus à partir duquel la RI a un effet

(point d’entrée théorique dans l’impôt sur le revenu au titre des revenus de 2016)

Plafond de revenus au-delà duquel le taux de la RI est dégressif

– et montant de revenus pour lequel la RI est maximale

Point de sortie du bénéfice de la réduction d’impôt

Gain maximal retiré

Célibataire

(1 part)

RFR de 14 714 euros

Soit des revenus salariaux de 1 362 euros/mois

RFR de 18 500 euros

Soit des revenus salariaux de 1 713 euros/mois

RFR de 20 500 euros

Soit des revenus salariaux de 1 898 euros/mois

198 euros

Célibataire de plus de soixante-cinq ans ou invalide

(1 part)

bénéficiant de l’abattement prévu par l’article 157 bis

RFR de 14 714 euros

Soit des revenus salariaux (pensions) de 1 471 euros/mois

RFR de 18 500 euros

Soit des revenus salariaux de 1 822 euros/mois

RFR de 20 500 euros

Soit des revenus salariaux de 2007 euros/mois

198 euros

Célibataire avec demi-part (invalide, ancien combattant…)

(1 part et une demi-part)

RFR de 19 569 euros

Soit des revenus salariaux de 1 812 euros/mois

RFR de 22 200 euros

Soit des revenus salariaux de 2 055 euros/mois

RFR de 24 200 euros

Soit des revenus salariaux de 2 241 euros/mois

141 euros

Parent isolé

(1 part et deux demi-parts)

RFR de 24 424 euros

Soit des revenus salariaux de 2 262 euros/mois

RFR de 25 900 euros

Soit des revenus salariaux de 2 398 euros/mois

RFR de 27 900 euros

Soit des revenus salariaux de 2 583 euros/mois

85 euros

Couple

(2 parts)

RFR de 27 503 euros

Soit des revenus salariaux de 2 547 euros/mois

RFR de 37 000 euros

Soit des revenus salariaux de 3 426 euros/mois

RFR de 41 000 euros

Soit des revenus salariaux de 3 796 euros/mois

477 euros

Couple avec un enfant

(2,5 parts)

RFR de 32 358 euros

Soit des revenus salariaux de 2 996 euros/mois

RFR de 40 700 euros

Soit des revenus salariaux de 3 768 euros/mois

RFR de 44 700 euros

Soit des revenus salariaux de 4 139 euros/mois

421 euros

Couple avec deux enfants

(3 parts)

RFR de 37 213 euros

Soit des revenus salariaux de 3 446 euros/mois

RFR 44 400 euros

Soit des revenus salariaux de 4 111 euros/mois

RFR de 48 400 euros

Soit des revenus salariaux de 4 481 euros/mois

364 euros

Couple avec trois enfants

(4 parts)

RFR de 46 923 euros

Soit des revenus salariaux de 4 345 euros/mois

RFR de 51 800 euros

Soit des revenus salariaux de 4 796 euros/mois

RFR de 55 800 euros

Soit des revenus salariaux de 5 167 euros/mois

251 euros

Source : commission des finances.

De façon logique, le niveau des revenus pour lesquels les foyers bénéficient de la réduction d’impôt est d’autant élevé dans l’échelle des revenus que ces foyers comportent de personnes à charge, sous l’effet du quotient familial.

En revanche, le gain retiré s’avère décroissant avec le nombre de personnes à charge. Compte tenu du montant retenu de 3 700 euros pour les majorations par demi-part de quotient familial et du niveau des plafonds de RFR résultant de ces majorations, l’impôt à acquitter par les foyers fiscaux ayant un ou plusieurs enfants s’avère inférieur à celui devant être acquitté par les foyers fiscaux sans personne à charge aux niveaux de RFR sans majoration ; l’assiette de la réduction d’impôt étant moins élevée, le gain retiré de la réforme est lui aussi moindre.

● La présente réforme ne fait par construction aucun perdant, elle ne peut que minorer l’impôt dû par les contribuables.

Ses effets sur l’imposition des ménages aux revenus modestes et moyens sont retracés dans les graphiques suivants :

o Une célibataire tire un bénéfice de la réforme proposée si ses revenus déclarés annuels se situent entre 16 349 et 22 778 euros. La courbe bleue montre le montant qu’elle aurait dû acquitter en 2017 sans la réforme, et la courbe rouge le montant à payer après la réforme.

Ainsi, pour un revenu annuel de 21 000 euros, soit 1 750 euros nets par mois, sans la réforme, elle aurait payé 1 086 euros. Grâce à la réforme, elle paiera 913 euros d’impôt sur le revenu.

COMPARAISON DE L’IMPÔT SUR LE REVENU ACQUITTÉ EN 2017 AVEC ET SANS APPLICATION DE L’AVANTAGE FISCAL, POUR UN CÉLIBATAIRE,
EN FONCTION DU REVENU DÉCLARÉ ANNUEL

(en euros)

Source : commission des finances.

o Un couple tire un bénéfice de la réforme proposée si ses revenus déclarés annuels se situent entre 30 560 et 45 555 euros. La courbe bleue montre le montant qu’il aurait dû acquitter en 2017 sans la réforme, et la courbe rouge le montant à payer après la réforme.

Ainsi, pour un revenu annuel de 41 000 euros, soit 3 415 euros par mois, sans la réforme, il aurait payé 2 363 euros. Grâce à la réforme, il paiera 1 891 euros d’impôt sur le revenu.

COMPARAISON DE L’IMPÔT SUR LE REVENU ACQUITTÉ EN 2017 AVEC ET SANS APPLICATION DE L’AVANTAGE FISCAL, POUR UN COUPLE, EN FONCTION
DU REVENU DÉCLARÉ ANNUEL

(en euros)

Source : commission des finances.

o Un couple avec deux enfants tire un bénéfice de la réforme proposée si ses revenus déclarés annuels se situent entre 41 350 et 53 780 euros. La courbe bleue montre le montant qu’il aurait dû acquitter en 2017 sans la réforme, et la courbe rouge le montant à payer après la réforme.

Ainsi, pour un revenu annuel de 50 000 euros, soit 4 167 euros par mois, sans la réforme, il aurait payé 1 969 euros. Grâce à la réforme, il paiera 1 635 euros d’impôt sur le revenu.

COMPARAISON DE L’IMPÔT SUR LE REVENU ACQUITTÉ EN 2017 AVEC ET SANS APPLICATION DE L’AVANTAGE FISCAL, POUR UN COUPLE AVEC DEUX ENFANTS,
EN FONCTION DU REVENU DÉCLARÉ ANNUEL

(en euros)

Source : commission des finances.

Les graphiques ci-dessus permettent de constater que la réforme proposée adoucit la pente de l’imposition lorsque la réduction de l’impôt s’applique à son taux maximal de 20 %, c’est-à-dire tant que le RFR des foyers fiscaux est inférieur au « premier plafond » au-delà duquel la réduction est dégressive. La pente est elle-même réduite de 20 %, passant de 24,5 % à 19,6 %.

En revanche, la pente de l’imposition est accentuée par la réforme pour les revenus compris entre le « premier plafond » (soit 18 500 et 37 000 euros de RFR, respectivement pour un célibataire et pour un couple) et le plafond conditionnant l’éligibilité au dispositif (soit 20 500 et 41 000 euros de RFR, respectivement pour un célibataire et pour un couple). Cette pente peut être supérieure à 30 % dans certains cas (ce qui signifie qu’un euro supplémentaire de RFR occasionne une hausse d’imposition supérieure à 0,30 euro).

III. L’ÉVALUATION DE L’IMPACT DE LA RÉFORME

A. LE COÛT BUDGÉTAIRE

Le coût budgétaire du dispositif du présent article est chiffré à 1,15 milliard d’euros pour l’année 2017 et les années suivantes. Cette somme correspond au montant des pertes de recettes d’impôt sur le revenu pour l’État, et se répartit entre 100 millions d’euros au titre de l’indexation du barème sur l’inflation et 1,05 milliard d’euros au titre de la réduction d’impôt proportionnelle.

En revanche, les pertes de recettes pour les collectivités territoriales, au titre de l’indexation du barème sur l’inflation, ne font l’objet d’aucun chiffrage par l’évaluation préalable du présent article. Pourtant, la revalorisation des plafonds de RFR mentionnés aux articles 1414 A et 1417 du CGI, qui déterminent les conditions d’exonération et d’abattement au titre de la taxe d’habitation et de la taxe foncière, se traduit par des moindres recettes pour les collectivités territoriales dès lors que certains des régimes dérogatoires applicables ne font pas l’objet de compensation par l’État. Les effets de l’indexation du barème à cet égard ne sont donc pas connus, même si l’on peut supposer qu’ils sont limités, compte tenu de la faiblesse du taux d’inflation.

B. LA RÉPARTITION DES BÉNÉFICIAIRES DE LA RÉFORME

La mesure proposée doit bénéficier à 7 millions de foyers fiscaux, pour un gain moyen de 154 euros.

Pour la très grande majorité de ces 7 millions de foyers, soit plus de 6,4 millions, l’avantage fiscal prendra la forme d’une réduction de leur imposition ; un petit nombre d’entre eux, de l’ordre de 150 000, deviendront non imposés sous l’effet de la mesure, tandis qu’environ 0,4 million de foyers non imposés le resteront tout en percevant une restitution plus élevée.

Pour 5 de ces 7 millions de foyers fiscaux, le gain retiré de la mesure serait supérieur à 75 euros. Leur gain moyen devrait s’établir à 193 euros, tandis que celui retiré par les 2 autres millions de foyers fiscaux devrait s’établir à 43 euros. Parmi ces 2 millions de contribuables, devraient figurer à la fois des foyers fiscaux se trouvant à l’entrée de l’impôt sur le revenu – leur gain étant faible du fait du montant limité de leur impôt – et des foyers fiscaux dont le RFR est proche des plafonds conditionnant le bénéfice de l’avantage fiscal, et pour lesquels le taux de la réduction d’impôt est faible.

Ainsi, près du quart des bénéficiaires de l’avantage fiscal (soit 23 %) devrait retirer un gain supérieur à 200 euros – leur gain moyen étant évalué à 323 euros.

RÉPARTITION DU NOMBRE DE FOYERS FISCAUX GAGNANTS EN FONCTION
DU MONTANT DE GAIN RETIRÉ DE LA MESURE

Tranches de gain

Nombre de gagnants
(en millions)

Proportion de gagnants (en %)

Gain moyen
(en euros)

0 à 75 euros

1,9

27,1

43

75 euros et plus

5,1

72,9

193

100 euros et plus

4,4

57,1

212

150 euros et plus

2,9

41,4

256

200 euros et plus

1,6

22,9

323

Ensemble

7

100

154

Source : évaluation préalable de l’article.

● Le tableau suivant procède à la répartition des foyers fiscaux bénéficiaires de la réforme au sein des déciles de RFR de l’ensemble des foyers fiscaux, avec, pour chacun de ces déciles, le montant moyen du gain.

RÉPARTITION DES BÉNÉFICIAIRES DE LA MESURE PAR DÉCILES DE RFR
DE L’ENSEMBLE DES FOYERS FISCAUX

Borne inférieure de RFR

(en euros)

Borne supérieure de RFR

(en euros)

Déciles des foyers fiscaux

(nombre de foyers)

Nombre de foyers fiscaux gagnants

Gain moyen en émission (en euros)

0

3 569

3 700 244

3 569

9 053

3 700 244

9 053

12 811

3 700 244

12 811

16 167

3 700 244

909 470

49

16 167

19 300

3 700 244

1 960 220

143

19 300

23 895

3 700 244

1 036 067

80

23 895

29 520

3 700 244

433 283

56

29 520

37 720

3 700 244

1 417 632

255

37 720

52 716

3 700 244

1 196 608

229

52 716

3 700 244

31 620

128

Total

37 002 440

6 984 900

154

Source : direction générale des finances publiques (DGFiP).

Bénéficient de la mesure les foyers fiscaux relevant des quatrième à neuvième déciles de RFR, sachant que les ménages bénéficiaires relevant des derniers déciles sont des couples avec un ou plusieurs enfants. Lorsque l’on répartit les bénéficiaires de la mesure par décile de RFR par part, cette fois – ce qui permet de « neutraliser » l’incidence du nombre de parts au sein du foyer fiscal – ils se répartissent entre les cinquième et huitième déciles.

RÉPARTITION DES BÉNÉFICIAIRES DE LA MESURE PAR DÉCILES DE RFR
PAR PART DE L’ENSEMBLE DES FOYERS FISCAUX

Borne inférieure de RFR

(en euros)

Borne supérieure de RFR

(en euros)

Déciles des foyers fiscaux

(nombre de foyers)

Nombre de foyers fiscaux gagnants

Gain moyen en émission (en euros)

0

2 438

3 700 244

2 438

6 460

3 700 244

6 460

9 122

3 700 244

9 122

11 289

3 700 244

48

15

11 289

13 494

3 700 244

470 038

77

13 494

15 761

3 700 244

2 215 574

119

15 761

18 471

3 700 244

2 783 820

189

18 471

22 241

3 700 244

1 515 420

163

22 241

29 461

3 700 244

29 461

3 700 244

Total

37 002 440

6 984 900

154

Source : direction générale des finances publiques (DGFiP).

● Le tableau ci-après présente la ventilation des seuls foyers fiscaux bénéficiaires de la réforme par décile de RFR, ainsi que par décile de RFR par part, et le gain moyen pour chacun de ces déciles

RÉPARTITION DES BÉNÉFICIAIRES DE LA MESURE PAR DÉCILES DE RFR

Borne inférieure de RFR

(en euros)

Borne supérieure de RFR

(en euros)

Déciles des foyers fiscaux gagnants

(en nombre de foyers)

Gain moyen en émission
(en euros)

14 477

15 834

698 490

42

15 834

16 862

698 490

92

16 862

17 954

698 490

140

17 954

19 142

698 490

177

19 142

20 334

698 490

87

20 334

28 477

698 490

65

28 477

33 061

698 490

158

33 061

36 911

698 490

297

36 911

40 334

698 490

266

40 334

698 490

212

Total

6 984 900

154

Source : direction générale des finances publiques (DGFiP).

RÉPARTITION DES BÉNÉFICIAIRES DE LA MESURE PAR DÉCILES DE RFR
PAR PART

Borne inférieure de RFR

(en euros)

Borne supérieure de RFR

(en euros)

Déciles des foyers fiscaux gagnants

(en nombre de foyers)

Gain moyen en émission
(en euros)

10 977

13 845

698 490

82

13 845

14 750

698 490

127

14 750

15 283

698 490

113

15 283

15 848

698 490

128

15 848

16 429

698 490

147

16 429

17 079

698 490

181

17 079

17 783

698 490

200

17 783

18 581

698 490

248

18 581

19 502

698 490

222

19 502

698 490

89

Total

6 984 900

154

Source : direction générale des finances publiques (DGFiP).

● Si l’on procède à des comparaisons entre les niveaux de revenus se trouvant dans le champ de la réforme et des réformes des années précédentes, il apparaît que :

– pour les contribuables célibataires, les niveaux de revenus sont relativement similaires : les bénéficiaires de la réforme de la LFI pour 2016 relèvent des mêmes niveaux de revenus que ceux concernés par la présente mesure, soit des revenus salariaux déclarés compris entre 16 000 et 23 000 euros environ ;

– pour les couples sans enfant, un certain nombre de foyers fiscaux bénéficieront de la réforme proposée par le présent article, alors qu’ils n’ont pas tiré avantage des réformes conduites au cours des années précédentes : tel est le cas des couples dont les niveaux de revenus sont supérieurs à 41 800 euros (25) et inférieurs à 45 500 euros (26) ;

– pour les couples avec un enfant, il en va de même : les foyers percevant des revenus compris entre 47 200 (27) et 49 600 euros (28) bénéficieront de la mesure proposée, alors qu’ils ne se trouvaient pas dans le champ des précédentes réformes ;

– pour les couples avec deux et trois enfants, les niveaux de revenus concernés par la présente mesure sont proches de ceux dans le champ des réformes antérieures (les points de sortie étant relativement similaires, soit 52 650 euros pour la réforme de LFI pour 2016 et 53 780 euros pour la présente réforme, pour un couple avec deux enfants, et respectivement 63 400 et 62 000 euros pour un couple avec trois enfants).

De façon générale, le champ des revenus concernés par les réformes successives conduites au cours des années précédentes s’élève peu à peu au fil des années, comme l’illustre le tableau suivant.

ÉVOLUTION DU CHAMP DES REVENUS DES BÉNÉFICIAIRES
DES RÉFORMES CONDUITES DEPUIS 2014

(en euros)

Configuration
du foyer fiscal

Revenus déclarés concernés par la réduction d’impôt de la LFR2014, pour l’IR acquitté en 2014

Revenus déclarés concernés par la réforme de la LFI2015, pour l’IR acquitté en 2015

Revenus déclarés concernés par la réforme de la LFI2016, pour l’IR acquitté en 2016

Revenus déclarés concernés par la réforme du PLF2017, pour l’IR acquitté en 2017

Célibataire

(1 part)

13 725 ≤ R ≤ 15 717

13 790 ≤ R ≤ 19 770

15 520≤ R ≤ 23 099

16 345 ≤ R ≤ 22 778

Couple (2 parts)

21 023 ≤ R ≤ 31 433

21 080 ≤ R ≤ 36 370

29 210≤ R ≤ 41 869

30 559 ≤ R ≤ 45 555

Couple avec deux enfants (3 parts)

27 702 ≤ R ≤ 39 291

27 800 ≤ R ≤ 47 137

39 990 ≤ R ≤ 52 647

41 347 ≤ R ≤ 53 778

Couple avec trois enfants

(4 parts)

34 381 ≤ R ≤ 47 149

34 485 ≤ R ≤ 57 903

50 765 ≤ R ≤ 63 424

52 136 ≤ R ≤ 62 000

Note de lecture : le seuil de revenus à compter duquel un foyer est concerné par une réforme correspond au seuil d’entrée théorique d’entrée dans l’impôt sur le revenu, en l’absence de réforme. Ainsi, sont concernés par la réforme adoptée en LFI pour 2016 les célibataires dont les salaires déclarés sont égaux à 15 520 euros car c’est à compter de ce niveau de revenu qu’ils seraient entrés dans l’impôt si la réforme de la LFI pour 2016 n’était pas intervenue.

Le plafond de revenu à partir duquel les foyers fiscaux ne sont plus concernés par la réforme correspond au plafond à compter duquel la réduction d’impôt exceptionnelle ne joue plus, pour l’année 2014, ou à compter duquel la décote ne minore plus l’impôt dû pour les années 2015 et 2016, ou à compter duquel la réduction d’impôt n’intervient plus, pour la mesure du présent article.

Source : commission des finances.

IV. ÉLÉMENTS D’ÉVALUATION DES RÉFORMES CONDUITES DEPUIS 2012 EN MATIÈRE D’IMPOSITION DES MÉNAGES

Le commentaire du présent article constitue l’occasion d’établir un premier bilan de l’évolution de l’imposition des ménages au titre de l’impôt sur le revenu depuis 2012, à partir des premières données disponibles. Trois points saillants peuvent être identifiés : le renforcement de la progressivité de l’impôt sur le revenu, résultant du ciblage des efforts demandés sur les contribuables les plus aisés ; le recul du point d’entrée dans l’imposition, ce qui a permis de renouer avec une proportion de foyers fiscaux imposés comparable à celle d’avant la crise financière ; l’allégement de l’impôt acquitté par les ménages relevant du bas de barème.

En résumé :

o les contribuables dont le revenu déclaré par unité de consommation est compris entre 12 627 et 28 915 euros (il s’agit des quatrième à huitième déciles) ont bénéficié de baisses d’impôt sur le revenu sur la période 2013-2017 (les déciles en deçà du quatrième ne sont pas assujettis à l’impôt sur le revenu : il s’agit des contribuables avec moins de 12 627 euros de revenu déclaré par unité de consommation) ;

o les contribuables dont le revenu déclaré par unité de consommation est supérieur à 28 915 euros (soit les deux derniers déciles) ont absorbé la majorité des hausses d’impôt enregistrées sur la période 2013-2017.

Le graphique ci-dessous, extrait du Rapport économique, social et financier remis par le Gouvernement à l’occasion du dépôt du présent projet de loi de finances, décompose par décile de revenu déclaré par unité de consommation les hausses et baisses d’impôt sur le revenu, sur la base de son rendement.

Répartition de la variation d’impôt sur le revenu entre 2013 et 2017


La lecture du graphique est la suivante : le septième décile (D7) regroupe les contribuables qui perçoivent un revenu déclaré par unité de consommation compris entre 20 612 et 24 034 euros par an. Pour ce septième décile, sont intervenues :

§ des augmentations d’impôt sur le revenu résultant de la suppression de la demi-part dite « vieux parents », du gel du barème de l’impôt sur le revenu, de la suppression de la défiscalisation des heures supplémentaires, de la fiscalisation des 10 % de majoration de pension pour les retraités ayant eu plus de trois enfants et de la fiscalisation de la part employeur sur les complémentaires santé. Ces augmentations ont représenté 800 millions d’euros ;

§ des baisses d’impôt sur le revenu, résultant des mesures portant sur le bas de barème adoptées en LFR pour 2014, en LFI pour 2015 et pour 2016, auxquelles vient s’ajouter la réduction d’impôt proposée par le présent article. Ces baisses représentent 1,7 milliard d’euros.

Au total, le septième décile paie 900 millions d’euros d’impôt sur le revenu de moins qu’en 2013.

A. LE RECUL DU POINT D’ENTRÉE DES FOYERS FISCAUX DANS L’IMPÔT SUR LE REVENU, SE TRADUISANT PAR LA DIMINUTION DE LA PART DES FOYERS FISCAUX IMPOSÉS

1. Un point d’entrée dans l’impôt sur le revenu plus élevé

● Les réformes mises en œuvre depuis 2014, qui se sont articulées pour l’essentiel autour du mécanisme de la décote, ont conduit à un net recul du point d’entrée dans l’impôt sur le revenu des foyers fiscaux, quelle que soit leur configuration, ce qui signifie que le niveau nominal de revenus à compter duquel les ménages deviennent imposés a été substantiellement relevé depuis 2012.

Cette évolution résulte de la forte revalorisation de la décote en LFI pour 2013, à hauteur de 9,3 %, comme vu supra, de sa revalorisation de 5,8 % en LFI pour 2014, couplée à la réduction d’impôt exceptionnelle de 2014, puis des réformes successives conduites en lois de finances pour 2015 et pour 2016.

ÉVOLUTION DU POINT D’ENTRÉE DANS L’IMPÔT SUR LE REVENU DEPUIS 2012

Source : direction générale des finances publiques (DGFiP) et commission des finances.

ÉVOLUTION DU POINT D’ENTRÉE DANS L’IMPÔT SUR LE REVENU DEPUIS 2012

(en euros)

Nombre de parts

IR 2012

Dernier revenu salarial mensuel non imposable
(RFR)

IR 2013

Dernier revenu déclaré non imposable
(RFR)

IR 2014

Dernier revenu déclaré non imposable
(RFR)

IR 2015

Dernier revenu déclaré non imposable
(RFR)

IR 2016

Dernier revenu déclaré non imposable
(RFR)

IR2017

Dernier revenu déclaré non imposable (RFR)

1 part

13 275

(11 948)

Soit 1 106 euros/mois

13 489

(12 140)

Soit 1 124 euros/mois

15 370

(13 833)

Soit 1 281 euros/mois

15 508

(13 957)

Soit 1 292 euros/mois

16 337

(14 703)

Soit 1 361 euros/mois

16 411

(14 770)

Soit 1 368 euros/mois

1,5 part

16 676

(15 008)

Soit 1 390 euros/mois

17 221

(15 499)

Soit
1 435 euros/mois

19 496

(17 546)

Soit 1 625 euros/mois

20 891

(18 802)

Soit 1 741 euros/mois

21 726

(19 553)

Soit 1 810 euros/mois

21 806

(19 625)

Soit 1 817 euros/mois

2 parts

19 988

(17 989)

Soit 1 666 euros/mois

20 533

(18 480)

Soit 2 711 euros/mois

28 136

(25 322)

Soit 2 345 euros/mois

29 196

(26 276)

Soit 2 433 euros/mois

30 536

(27 482)

Soit 2 545 euros/mois

30 629

(27 566)

Soit 2 552 euros/mois

2,5 parts

23 301

(20 971)

Soit 1 942 euros/mois

23 847

(21 642)

Soit 1 987 euros/mois

33 492

(30 143)

Soit 2 791 euros/mois

34 579

(31 121)

Soit 2 882 euros/mois

35 925

(32 332)

Soit 2 994 euros/mois

36 023

(32 421)

Soit 3 002 euros/mois

3 parts

26 614

(23 953)

Soit 2 218 euros/mois

27 159

(24 443)

Soit 2 263 euros/mois

37 117

(33 405)

Soit 3 093 euros/mois

39 962

(35 966)

Soit 3 330 euros/mois

41 313

(37 182)

Soit 3 443 euros/mois

41 418

(37 276)

Soit 3 451 euros/mois

4 parts

33 240

(29 916)

Soit 2 770 euros/mois

33 785

(30 406)

Soit 2 815 euros/mois

43 796

(39 416)

Soit 3 650 euros/mois

50 729

(45 656)

Soit 4 227 euros/mois

52 091

(46 882)

Soit 4 341 euros/mois

52 207

(46 986)

Soit 4 351 euros/mois

5 parts

39 866

(35 879)

Soit 3 322 euros/mois

40 410

(36 369)

Soit 3 367 euros/mois

50 475

(45 427)

Soit 4 206 euros/mois

61 496

(55 346)

Soit 5 125 euros/mois

62 869

(56 582)

Soit 5 239 euros/mois

62 996

(56 696)

Soit 5 250 euros/mois

Source : direction générale des finances publiques et commission des finances.

Ainsi, en 2012, un contribuable célibataire se trouvait soumis à l’impôt sur le revenu dès lors que son RFR excédait 11 948 euros, soit des revenus salariaux de l’ordre de 1 106 euros par mois ; en 2017, il devra acquitter l’impôt sur le revenu si son RFR est supérieur à 14 770 euros, soit des revenus salariaux mensuels de 1 368 euros. Le point nominal d’entrée dans l’impôt sur le revenu a donc crû de plus de 23 % entre 2012 et 2017.

En 2012, un couple devenait imposable lorsque son RFR excédait 17 989 euros, soit des revenus salariaux de l’ordre de 1 666 euros par mois ; en 2017, il le deviendra si son RFR est supérieur à 27 566 euros, soit des revenus salariaux mensuels de 2 552 euros. Dans ce cas, le point d’entrée nominal dans l’impôt a connu une hausse de plus de 53 %.

Enfin, pour un couple avec deux enfants, le seuil d’entrée dans l’imposition est passé de 23 953 euros à 37 276 euros (en termes de RFR) sur la même période, soit une hausse de plus de 55 %.

Les couples bénéficient d’un recul beaucoup plus important du point d’entrée dans l’impôt que les célibataires, sous l’effet de la « conjugalisation » de la décote réalisée en LFI pour 2015.

● Il convient bien évidemment de nuancer ce recul du point d’entrée nominal dans l’impôt sur le revenu, en tenant compte de l’inflation constatée depuis 2012, qui s’est nécessairement traduite par une revalorisation des revenus entre 2012 et 2017. Le tableau ci-après retrace l’évolution des points d’entrée dans l’imposition en niveau de SMIC selon les différentes configurations, ce qui permet de neutraliser les effets de l’inflation :

ÉVOLUTION DU POINT D’ENTRÉE DANS L’IMPÔT SUR LE REVENU

(en euros)

Nombre de parts

IR 2012

Dernier revenu déclaré non imposable

IR 2013

Dernier revenu déclaré non imposable

IR 2014

Dernier revenu déclaré non imposable

IR 2015

Dernier revenu déclaré non imposable

IR 2016

Dernier revenu déclaré non imposable

IR 2017

Dernier revenu déclaré non imposable

1 part

0,99 SMIC

0,98 SMIC

1,1 SMIC

1,1 SMIC

1,15 SMIC

1,16 SMIC

1,5 part

1,25 SMIC

1,25 SMIC

1,4 SMIC

1,49 SMIC

1,53 SMIC

1,54 SMIC

2 parts

1,5 SMIC

1,49 SMIC

2,02 SMIC

2,08 SMIC

2,16 SMIC

2,16 SMIC

2,5 parts

1,75 SMIC

1,73 SMIC

2,4 SMIC

2,46 SMIC

2,54 SMIC

2,54 SMIC

3 parts

1,99 SMIC

1,97 SMIC

2,66 SMIC

2,85 SMIC

2,92 SMIC

2,92 SMIC

4 parts

2,49 SMIC

2,45 SMIC

3,14 SMIC

3,61 SMIC

3,68 SMIC

3,68 SMIC

5 parts

2,99 SMIC

2,93 SMIC

3,62 SMIC

4,38 SMIC

4,44 SMIC

4,44 SMIC

Source : direction générale des finances publiques.

Le tableau ci-dessus permet de constater que le point d’entrée dans l’impôt pour un célibataire est passé d’un salaire égal à 0,99 SMIC en 2012 à un salaire 1,16 SMIC en 2017 (soit une hausse de 17 %).

Pour un couple sans enfant, il a été porté de 1,5 SMIC en 2012 à 2,16 SMIC en 2017 (soit une hausse de 44 %).

Enfin, le point d’entrée d’un couple avec trois enfants dans l’impôt sur le revenu a été porté de 2,49 SMIC en 2012 à 3,68 SMIC en 2017 (+ 48 %).

2. Une baisse du nombre de foyers fiscaux assujettis à l’impôt sur le revenu

Plusieurs mesures adoptées depuis 2012 ont conduit à rehausser le niveau de revenu imposable de certains contribuables sans que les revenus qu’ils ont effectivement perçus n’aient augmenté. Tel est notamment le cas de la fiscalisation des heures supplémentaires, de la participation employeur aux complémentaires « santé » et des majorations de pension pour charges de famille. Les aménagements apportés à la demi-part dite « vieux parents » (29) par la précédente majorité ont quant à eux conduit à faire perdre le bénéfice d’une demi-part à environ 3 millions de contribuables, ce qui a emporté l’entrée dans l’imposition d’une partie d’entre eux.

La hausse du revenu imposable résultant de ces mesures – par exemple, une hausse de 10 % du revenu imposable pour des retraités ayant eu trois enfants et percevant à ce titre une majoration de pension – peut conduire un foyer fiscal à entrer dans l’impôt, parce que cette augmentation est supérieure à celle du point d’entrée nominal dans l’imposition.

Pour autant, l’évolution du nombre de foyers fiscaux imposés depuis 2013 permet de constater que les effets des réformes sur le bas du barème adoptées à compter de 2014 l’ont nettement emporté sur ceux des mesures prises au cours des années précédentes ayant rehaussé le niveau de revenu imposable. Si la part des foyers fiscaux imposés a sensiblement augmenté entre 2011 et 2013, pour atteindre 52,3 %, cette proportion a ensuite diminué avec régularité, pour s’établir en 2015 à un taux de 45,6 %.

Le graphique ci-dessous illustre le fait que les mesures prises depuis 2014 ont permis de ramener la part des foyers imposés à son niveau d’avant la crise financière de 2008, soit environ 46 % (30).

ÉVOLUTION DE LA PART DES FOYERS FISCAUX IMPOSÉS DEPUIS 2006

Source : direction générale des finances publiques.

B. UN ALLÉGEMENT DE L’IMPOSITION EN BAS DU BARÈME

1. Trois moyens pour y parvenir : la suppression de la tranche la plus basse (à 5,5 %), la réforme de la « décote » et une réduction d’impôt (en PLF2017)

Trois outils ont été utilisés pour atteindre l’objectif visant à réduire l’impôt sur le revenu des ménages aux revenus modestes et moyens :

§ La suppression de la tranche à 5,5 % ;

§ Une réduction d’impôt de 20 %, pour les contribuables dont le revenu fiscal de référence répond aux seuils définis ;

§ La réforme de la décote qui est un mécanisme consistant à appliquer une réduction sur l’impôt sur le revenu dû, le montant de cette réduction dépendant du niveau d’impôt dû.

2. Les ménages ayant vu leur impôt sur le revenu baisser entre 2012 et 2017

Pour l’établissement des graphiques figurant ci-après, l’imposition pour 2013, 2014, 2015, 2016 et 2017 a été calculée à partir de revenus majorés chaque année de l’inflation : à titre d’exemple, lorsque l’impôt au titre de 2012 est calculé pour des revenus de 16 000 euros perçus en 2011, l’impôt au titre de 2013 est calculé pour des revenus de 16 000 euros, majorés de 2 %, soit l’inflation au titre de l’année 2012 telle que prévue par le rapport économique, social et financier correspondant.

Par hypothèse, l’impôt pour 2017 est calculé en prenant en compte l’effet de la mesure du présent article.

● En deçà de 20 000 euros de revenu annuel, un retraité veuf et ayant trois enfants, paiera moins d’impôt en 2017 qu’en 2012, en dépit de la fiscalisation de la majoration de pensions.

● En deçà de 52 000 euros de revenu annuel, un couple marié avec deux enfants, sans complémentaire santé via l’entreprise, paiera moins d’impôt sur le revenu en 2017 qu’en 2012.

● En deçà de 50 000 euros de revenu annuel un couple marié avec deux enfants, avec complémentaire santé via l’entreprise, paiera moins d’impôt sur le revenu en 2017 qu’en 2012.

3. Quelques exemples de ménages ayant bénéficié des baisses d’impôt et payant en 2017 moins d’impôt sur le revenu qu’en 2012

● Un célibataire de soixante ans, percevant une retraite de 16 000 euros en 2011 voit son impôt baisser dès 2014 (– 85 % entre 2012 et 2017).

Source : commission des finances.

● Un célibataire avec des salaires de 16 000 euros bénéficie des mesures de bas de barème à partir de 2015 (– 70 % entre 2012 et 2017, même compte tenu de la suppression de la prime pour l’emploi, remplacée par la prime d’activité).

PPE : prime pour l’emploi.

Source : commission des finances.

● Un célibataire percevant des revenus salariaux de 20 000 euros voit son impôt diminuer à compter de 2016 (–30 % entre 2012 et 2017).

Source : commission des finances.

● Un couple sans enfant percevant des salaires de 30 000 euros bénéficie des baisses d’impôt dès 2014 (– 87 % entre 2012 et 2017).

● Un couple sans enfant percevant des salaires de 35 000 euros bénéficie des baisses d’impôt à partir de 2015 (– 39 % entre 2012 et 2017).

Source : commission des finances.

● La hausse d’impôt enregistrée par un couple sans enfant avec des salaires de 35 000 euros et concerné par la fiscalisation de la part employeur des complémentaires santé (31), est plus que compensée à partir de 2015 
(– 29 % entre 2012 et 2017).

Source : commission des finances.

● Un couple avec deux enfants, avec des salaires de 38 000 euros, faisant des heures supplémentaires – fiscalisées à partir du 1er août 2012 (32) gagne aux mesures de bas de barème, en devenant non imposé.

Source : commission des finances.

4. Les ménages ayant vu leur impôt sur le revenu augmenter entre 2012 et 2017

● L’exemple d’un célibataire avec des salaires de 60 000 euros faisant des heures supplémentaires – fiscalisées à partir du 1er août 2012 (33) – est présenté ci-après.

Source : commission des finances.

● Un couple avec trois enfants, avec des salaires de 120 000 euros, voit son impôt augmenter sous l’effet de la baisse du plafond du quotient familial.

Source : commission des finances.

● La hausse est proportionnellement plus importante pour ce même couple avec trois enfants, aux salaires de 120 000 euros, qui bénéficie d’une réduction d’impôt de 5 000 euros au titre de l’emploi d’un salarié à domicile.

Source : commission des finances.

● Un couple avec des retraites de 70 000 euros, concerné par la fiscalisation de la majoration de pension pour charges de famille, a vu son impôt évolué ainsi :

Source : commission des finances.

● Un célibataire avec des revenus d’activité de 200 000 euros, voit son impôt augmenter entre 2012 et 2017, sous l’effet de création de la tranche à 45 %, de la baisse du plafond de la déduction pour frais professionnels et du gel du barème.

Source : commission des finances.

● Un célibataire avec des revenus d’activité de 200 000 euros et des produits de placement à revenu fixe pour 30 000 euros, est concerné par la « barémisation » des revenus du capital, ce qui a entraîné en 2014 une hausse d’impôt.

RCM : revenus de capitaux mobiliers.

Source : commission des finances.

*

* *

ANNEXE

Le tableau suivant, qui retrace l’évolution des niveaux de revenus à partir desquels la décote ne trouve plus à s’appliquer (34), permet de constater l’élévation des revenus des contribuables concernés par les mesures d’allégement réalisées en LFI pour 2016 et par l’article 2, par rapport aux premières mesures (lois de finances rectificative pour 2014 et initiale pour 2015 précitées), ainsi que la baisse de l’impôt prélevé pour les revenus relevant du bas de barème.

ÉVOLUTION DU CHAMP D’APPLICATION DE LA DÉCOTE DEPUIS 2012

(en euros)

Nombre
de parts

IR 2012

Dernier revenu déclaré bénéficiant d’un allégement par la décote

(RFR)

IR 2013

Dernier revenu déclaré bénéficiant d’un allégement par la décote

(RFR)

IR 2014

Dernier revenu déclaré bénéficiant d’un allégement par la décote

(RFR)

IR 2015

Dernier revenu déclaré bénéficiant d’un allégement par la décote

(RFR)

IR 2016

Dernier revenu déclaré bénéficiant d’un allégement par la décote

(RFR)

IR 2017

Dernier revenu déclaré bénéficiant d’un allégement par la décote et/ou la réduction d’impôt

(RFR)

1 part

17 592

(15 833)

Soit 1 466 euros/mois

18 242

(16 418)

Soit 1 520 euros/mois

18 772

(16 895)

Soit 1 564 euros/mois

19 770

(17 793)

Soit 1 647 euros/mois

23 099

(20 789)

Soit 1 925 euros/mois

23 110

(20 799)

Soit 1 926 euros/mois

1,5 part

22 906

(20 615)

Soit 1 909 euros/mois

23 557

(21 201)

Soit 1 963 euros/mois

24 129

(21 716)

Soit 2 011 euros/mois

25 153

(22 638)

Soit 2 096 euros/mois

28 488

(25 639)

Soit 2 374 euros/mois

28 504

(25 654)

Soit 2 376 euros/mois

2 parts

28 220

(25 398)

Soit 2 352 euros/mois

28 870

(25 583)

Soit 2 406 euros/mois

29 484

(26 536)

Soit 2 457 euros/mois

36 370

(32 733)

Soit 3 031 euros/mois

41 869

(37 682)

Soit 3 489 euros/mois

45 555

(41 000)

Soit 3 796 euros/mois

2,5 parts

33 533

(30 180)

Soit 2 794 euros/mois

34 185

(30 766)

Soit 2 564 euros/mois

34 841

(31 357)

Soit 2 903 euros/mois

41 753

(37 578)

Soit 3 479 euros/mois

47 258

(42 532)

Soit 3 938 euros/mois

49 667

(44 700)

Soit 4 139 euros/mois

3 parts

37 603

(33 843)

Soit 3 134 euros/mois

39 260

(35 334)

Soit 3 272 euros/mois

40 198

(36 178)

Soit 3 350 euros/mois

47 137

(42 423)

Soit 3 928 euros/mois

52 647

(47 382)

Soit 4 387 euros/mois

53 778

(48 400)

Soit 4 481 euros/mois

4 parts

44 229

(39 806)

Soit

3 686 euros/mois

45 886

(41 297)

Soit 3 824 euros/mois

47 230 (42 507)

Soit 3 936 euros/mois

57 903

(52 113)

Soit 4 825 euros/mois

63 424

(57 082)

Soit 5 285 euros/mois

63 469

(57 122)

Soit 5 289 euros/mois

Source : direction générale des finances publiques et commission des finances.

Cette évolution du champ de la décote est retracée en niveaux de SMIC dans le tableau ci-après, ce qui permet là encore de neutraliser les effets de l’inflation.

ÉVOLUTION DU CHAMP D’APPLICATION DE LA DÉCOTE

(en euros)

Nombre
de parts

IR 2012

Dernier revenu déclaré bénéficiant d’un allégement par la décote

IR 2013

Dernier revenu déclaré bénéficiant d’un allégement par la décote

IR 2014

Dernier revenu déclaré bénéficiant d’un allégement par la décote

IR 2015

Dernier revenu déclaré bénéficiant d’un allégement par la décote

IR 2016

Dernier revenu déclaré bénéficiant d’un allégement par la décote

IR 2017

Dernier revenu déclaré bénéficiant d’un allégement par la décote et/ou la réduction d’impôt

1 part

1,32 SMIC

1,32 SMIC

1,35 SMIC

1,41 SMIC

1,63 SMIC

1,63 SMIC

1,5 part

1 72 SMIC

1 71 SMIC

1,73 SMIC

1,79 SMIC

2,01 SMIC

2,01 SMIC

2 parts

2,11 SMIC

2,10 SMIC

2,12 SMIC

2,59 SMIC

2,96 SMIC

3,21 SMIC

2,5 parts

2,51 SMIC

2,48 SMIC

2,50 SMIC

2,97 SMIC

3,34 SMIC

3,5 SMIC

3 parts

2,82 SMIC

2,85 SMIC

2,88 SMIC

3,36 SMIC

3,72 SMIC

3,79 SMIC

4 parts

3,31 SMIC

3,33 SMIC

3,39 SMIC

4,12 SMIC

4,48 SMIC

4,47 SMIC

Source : direction générale des finances publiques.

Pour autant, comme relevé supra s’agissant du recul de l’entrée dans l’impôt sur le revenu, l’effet de ces mesures peut être amoindri, voire effacé, pour les ménages dont le revenu imposable a été affecté par les mesures prises par ailleurs au cours des dernières années, notamment du fait de la fiscalisation de certaines catégories de revenus.

● Les graphiques ci-après retracent l’évolution de la courbe d’imposition des revenus pour différentes configurations familiales, depuis 2013. S’ils ne prennent pas en compte les effets de l’inflation sur le niveau des revenus imposables, ils permettent néanmoins de prendre la mesure de l’allégement d’impôt résultant des différentes réformes :

ÉVOLUTION DE L’IMPÔT SUR LE REVENU ACQUITTÉ PAR UN CÉLIBATAIRE
EN FONCTION DE SES REVENUS DEPUIS 2013


ÉVOLUTION DE L’IMPÔT SUR LE REVENU ACQUITTÉ PAR UN COUPLE EN FONCTION
DE SES REVENUS DEPUIS 2013



ÉVOLUTION DE L’IMPÔT SUR LE REVENU ACQUITTÉ PAR UN COUPLE AVEC DEUX ENFANTS EN FONCTION DE SES REVENUS DEPUIS 2013


*

* *

La commission se saisit de l’amendement I-CF 228 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Marie-Christine Dalloz. Je propose de supprimer cet article, pour des raisons très simples. Selon le document fort intéressant que Mme la Rapporteure générale nous a présenté et distribué, la fiscalité pesant sur les ménages représente 25,7 % du PIB. Grâce à un système très ingénieux, vous avez réussi à montrer que sa hausse au cours du quinquennat était limitée, puisqu’elle était de 24,2 % du PIB en 2012, mais c’est oublier la progression du PIB lui-même ! J’aurais aimé voir retracer l’évolution des montants en euros.

Mme la Rapporteure générale. Ce sera dans le rapport !

Mme Marie-Christine Dalloz. Ah, très bien ! L’importante hausse de la fiscalité des ménages depuis 2012 du fait de votre majorité est un désastre pour le pouvoir d’achat des Français. En fin de législature, pour la deuxième année consécutive, nous assistons, certes, à des baisses d’IR, d’un montant moyen de 193 euros par an, mais c’est quand même loin des 400 euros que procurait, chaque mois, la défiscalisation des heures supplémentaires, que vous avez supprimée.

M. Michel Vergnier. Non, pas 400 euros par mois, 400 euros par an !

Mme Marie-Christine Dalloz. Oui, 400 euros par an ; 193 euros, c’est moitié moins.

Seraient donc concernés 7 millions de ménages, à hauteur de 193 euros par mois. Avez-vous une idée du nombre de foyers fiscaux que l’on va encore sortir, par ce dispositif, du champ de l’impôt sur le revenu ? Depuis deux ans, nous assistons à une réduction considérable de la base taxable. Or on m’a toujours appris, en mathématiques, qu’une base large avec des taux faibles valait mieux qu’une base très réduite avec des taux élevés.

En fait, nos concitoyens ne sont absolument pas citoyens. Quand vous ne payez pas du tout d’impôt sur le revenu, vous n’avez pas la notion de ce qu’est la citoyenneté – la contribution sociale généralisée (CSG), c’est autre chose, c’est une contribution. L’impôt sur le revenu me semble fondamental. Je suis plutôt favorable à une flat tax, pour ma part, mais je voudrais savoir combien de contribuables ne sont plus imposables du fait de la mesure proposée.

Mme la Rapporteure générale. Cette mesure ne fait pas sortir de l’impôt des contribuables. Il s’agit d’une réduction d’impôt qui bénéficie aux foyers fiscaux imposés ; elle s’applique au montant d’impôt dû après mise en œuvre de la décote.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 54 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Ce gouvernement n’a pas su résister à la tentation à laquelle sont soumis tous les gouvernements en fin de législature : prendre une petite mesure en faveur des contribuables relevant des tranches inférieures du barème de l’impôt sur le revenu. Cela aboutit à une réduction de deux points supplémentaires de la part de nos concitoyens soumis à l’IR, qui tomberait à 45 % environ, alors que cette proportion est parfois montée jusqu’à 53 % ou 54 %. Cela pose un problème. Si l’on compare notre situation à celle des autres grandes démocraties, notre impôt sur le revenu est probablement celui qui repose sur la base la plus étroite – avec une très forte concentration sur le dernier décile.

Seconde observation, si cette mesure est présentée comme une réduction d’impôt, le produit de l’IR n’en sera pas moins passé, selon les estimations du Gouvernement, de 59,5 milliards d’euros en 2012 à 73,4 milliards d’euros, soit une hausse, considérable, de 24 %, très concentrée qui plus est sur les derniers déciles. Pour les déciles intermédiaires – quatrième, cinquième et sixième déciles –, la variation aura, grosso modo, été nulle. Le poids de l’impôt sur le revenu devient donc plus lourd, avec des taux complètement incohérents par rapport à ce qui se pratique dans le reste des démocraties.

Par l’amendement I-CF 54, je propose de remplacer la réduction d’impôt prévue par cet article par une mesure en faveur des familles, qui relèverait le plafond de la demi-part de quotient familial à 2 000 euros. En 2012, ce plafond était de 2 500 euros. Il a progressivement diminué, passant d’abord à 2 000 puis à 1 510 euros. Mes chers collègues, avec cette baisse du plafond, des personnes ayant le même revenu sont tout simplement pénalisées selon qu’elles ont des enfants ou non. Il faut donc considérer l’équité entre ceux qui ont des enfants et ceux qui n’en ont pas, ou qui en ont moins que la moyenne. Voilà donc l’objet de la disposition que je propose, dont le coût est identique à celui de la réduction d’impôt à laquelle elle se substituerait : un milliard d’euros.

Mme la Rapporteure générale. Je suis défavorable à cet amendement.

Cher collègue, une part de l’augmentation des recettes de l’IR constatée depuis 2012 résulte de l’évolution spontanée des revenus. Par ailleurs, il faut prendre en compte des mesures de périmètre, notamment de suppression de la prime pour l’emploi (PPE), qui a été remplacée par la prime d’activité, à hauteur de 2 milliards d’euros, et la prise en compte dans les recettes d’IR du prélèvement forfaitaire libératoire (PFL), devenu prélèvement forfaitaire obligatoire (PFO), pour 3 milliards d’euros. Votre évaluation n’est donc pas exacte, car elle n’est pas à périmètre constant.

Quant aux mesures que vous proposez, effectivement, l’abaissement du plafond de la demi-part du quotient familial bénéficierait à hauteur de 75 % au dernier décile, donc aux 10 % des foyers aux revenus les plus importants. Nous avons déjà eu ce débat.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF 286 de M. Nicolas Sansu.

M. Nicolas Sansu. Nous avons déjà présenté cet amendement. Il s’agit d’accroître la progressivité de l’impôt sur le revenu.

Je voudrais dire à Marie-Christine Dalloz qu’en points de PIB l’impôt progressif est extrêmement faible en France. Je sais bien que certains souhaiteraient fusionner IR et CSG pour en faire un grand impôt progressif, mais, aujourd’hui, le produit de l’impôt sur le revenu est, en France, de 3,5 % de PIB, soit deux fois moins que dans les autres grandes démocraties européennes, où l’impôt sur le revenu atteint 7 % ou 8 % – voire 9 % dans certains États.

L’objectif de cet amendement est de rouvrir le débat sur l’architecture fiscale. Il s’agit non pas de prélever plus sur les ménages mais d’éviter des sauts de tranche parfois un peu compliqués – la deuxième tranche est vraiment très large. L’augmentation de l’IR serait compensée par une baisse de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), impôt dégressif, très injuste ; je le défendrai en séance.

Mme la Rapporteure générale. Nous avons déjà eu ce débat à plusieurs reprises. J’émets un avis défavorable à l’amendement.

Le document qui vous a été distribué comporte une évaluation du niveau de l’impôt des ménages et de sa réduction. Si vous vous intéressez au pouvoir d’achat des ménages, vous verrez qu’un certain nombre d’entre eux ont bénéficié d’une baisse significative de leur impôt sur le revenu.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle se saisit de l’amendement I-CF 144 du président Gilles Carrez.

M. le président Gilles Carrez. Cette mesure de baisse de l’impôt sur le revenu a été décidée au dernier moment par le Président de la République – qui s’était auparavant engagé à ce qu’elle ne soit prise que si un certain taux de croissance du PIB était atteint. En fait, la mesure est quelque peu artificielle : un abattement de 20 % de l’impôt effectivement dû en deçà d’un certain niveau de RFR. Or, depuis 2014, plusieurs dispositions de baisse de l’IR ont été prises. L’une, prise en 2014, était une réduction d’impôt forfaitaire, de 350 ou 700 euros, selon la configuration du foyer fiscal, pour la seule année 2014. Ensuite, on a joué sur la décote et les tranches du barème.

En l’occurrence, il s’agit d’une mesure vraiment ponctuelle. Il ne faut pas qu’elle soit pérennisée. Mon amendement a donc pour objet de préciser qu’elle ne s’applique qu’à l’imposition des revenus de l’année 2016. Sinon, le barème de l’IR sera d’une extrême complexité, sans aucune lisibilité.

Mme la Rapporteure générale. Je ne suis pas tout à fait d’accord en ce qui concerne la lisibilité de la mesure. Supposons que vous deviez payer 100 euros d’impôt : il suffit d’appliquer à ce montant une réduction de 20 %.

M. le président Gilles Carrez. Mais connaissez-vous par cœur le seuil à partir duquel vous avez droit à cet abattement ?

Mme la Rapporteure générale. Cela dépend du RFR, qui me semble assez lisible.

Je suis donc défavorable à votre amendement, monsieur le président.

M. Dominique Lefebvre. J’entends bien ce que vous dites, monsieur le président, mais cette majorité s’est engagée dans une démarche structurelle de baisse de la dépense publique et de baisse des prélèvements obligatoires, après avoir dû les augmenter en raison des déficits que vous nous aviez laissés.

Il y a deux différences entre une politique fiscale de droite et une politique fiscale de gauche. La première, c’est que nous finançons les baisses d’impôt ; ce n’est pas votre cas, cela ne l’a jamais été et ce n’est pas prévu dans vos programmes. La seconde, c’est que nous ne touchons pas les mêmes personnes.

Je remercie mes collègues de droite qui ont déposé des amendements, car ceux-ci permettent de répondre à ceux qui, à gauche, pensent que nous n’avons pas mené une politique de redistribution fiscale – mais les chiffres de la Rapporteure générale ont déjà montré que cela avait été le cas.

En l’occurrence, nous réduisons de 20 % l’impôt dû par 7 millions de ménages, et ce de manière permanente. Il est vrai que d’autres proposent de baisser, pour un coût sept fois supérieur, l’impôt de 10 % pour l’ensemble des ménages.

M. Laurent Wauquiez. Au-delà des postures – « Père, gardez-vous à gauche ! Père, gardez-vous à droite ! » –, l’amendement I-CF 144 est un très bon amendement, car il évite que des mesures électoralistes s’enkystent de manière pérenne dans notre budget. Cela me paraît frappé au coin du bon sens et d’autant plus opportun que, ces temps-ci, de telles mesures pleuvent.

M. Marc Le Fur. Il s’agit, une fois de plus, de rompre avec la règle de la « familialisation », qui est pourtant notre doctrine de base en matière d’IR. Le seuil en deçà duquel les contribuables bénéficieront de la réduction d’impôt est, pour les individus isolés, de 20 500 euros, et, pour les couples de 41 000 euros – le double de 20 500 –, mais la logique aurait voulu que l’on majore ces seuils de l’équivalent d’une demi-part par enfant, c’est-à-dire de 20 500 euros divisés par deux : 10 250 euros. Or ils ne sont majorés que de 3 700 euros ! Une fois de plus, par ce type de décision, on s’en prend à la « familialisation » de l’impôt. Je déposerai un amendement pour qu’au moins, dans cette logique de réduction de l’impôt pour certaines tranches, le nombre d’enfants soit pris en compte.

Mme Karine Berger. Votre amendement m’étonne un peu, monsieur le président. Bien sûr, une vision différente pourra orienter les choix futurs, mais, de toute façon, le budget est annuel ! Je ne comprends donc pas très bien pourquoi vous voulez ajouter au début de la première phrase de l’alinéa 19 : « au titre de l’imposition des revenus 2016 ». Toutes les dispositions que nous prenons sont prises au titre des revenus de l’année 2016 et, quelle que soit la majorité issue des urnes au mois de juin prochain, elle pourra en prendre d’autres.

Une petite remarque, monsieur Wauquiez. Qualifier des mesures d’électoralistes est une chose ; fermer des lignes de train sitôt qu’on a été élu président de conseil régional en est une autre…

M. le président Gilles Carrez. Réservez vos forces pour l’hémicycle, chers collègues !

Mme Marie-Christine Dalloz. Quel dommage que notre collègue Dominique Lefebvre soit sorti ! Je voulais lui dire qu’il n’était pas nécessaire d’attendre nos amendements : il peut dialoguer directement avec l’ensemble des composantes de sa majorité.

Cela dit, nous avons assisté l’année dernière à une suppression de la première tranche, avec la sortie de l’IR d’un grand nombre de ménages. Cette année, une certaine catégorie de contribuables bénéficie d’une réduction d’impôt de 20 %. La réalité, monsieur le président, c’est qu’il s’agit vraiment d’une mesure électoraliste. Ce cadeau d’un milliard d’euros, qu’il faut financer dans le cadre d’un budget – et nous savons très bien qu’il sera difficile d’atteindre les objectifs affichés – s’inscrit vraiment dans la perspective de la campagne présidentielle. Il nous appartient de le dénoncer.

Mme Véronique Louwagie. Merci, madame la Rapporteure générale, pour votre exposé liminaire.

Je veux revenir sur l’exposé des motifs de l’article 2 et sur son intitulé, qui font référence aux « classes moyennes ». Il s’agirait de créer une « réduction d’impôt sur le revenu pour les classes moyennes », mais ladite réduction bénéficie-t-elle vraiment à l’ensemble des classes moyennes ? Il n’existe pas de définition scientifique de cette notion.

Au cours de cette législature, les ménages ont supporté une augmentation des prélèvements obligatoires de 35 milliards d’euros. J’ai entendu dire, tout à l’heure, que les taux d’imposition de certains avaient baissé. Cependant, le montant global des prélèvements obligatoires a atteint 45 % du PIB, soit 0,1 point de plus qu’en 2012. Il faut le prendre en considération, et nous savons que les classes moyennes ont été fortement mises à contribution lors des derniers exercices.

Certes, madame la Rapporteure générale, aucun ménage ne sortira de l’impôt, mais il y aura des allégements pour certains qui accentuent la concentration de l’impôt sur le revenu sur d’autres. Nous pouvons le regretter.

Dès lors, l’amendement I-CF 144 me paraît tout à fait sage. Une réflexion beaucoup plus globale nous paraît nécessaire pour revenir sur cette concentration de l’impôt sur le revenu sur un nombre réduit de contribuables.

M. Patrick Hetzel. Nous voyons bien, effectivement, un décalage assez important entre l’exposé des motifs de l’article 2 et la réalité. La concentration de l’impôt sur le revenu sur une faible proportion de nos concitoyens sera encore plus forte. C’est une véritable loi de Pareto qui se met en place. Voilà qui contrevient à l’esprit même de l’impôt sur le revenu, comme l’indiquait Marie-Christine Dalloz. C’est un vrai problème de fond.

Dans ces conditions, votre amendement, monsieur le président, nous paraît parfaitement justifié.

M. Gilles Carrez. Je profite de l’examen de cet amendement pour vous donner une information.

J’ai déjà écrit trois fois, au cours des derniers mois, pour demander le rapport qui nous est dû chaque année sur la question du départ de contribuables à l’étranger et de leur retour. Je ne l’ai toujours pas ! Je vais donc être obligé de faire un contrôle sur pièces et sur place à Bercy. Je demande la solidarité de la commission des finances, parce que nous travaillons vraiment dans des conditions déplorables.

M. Michel Vergnier. Vous l’avez, monsieur le président !

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 2 sans modification.

*

* *

Après l’article 2

La commission examine l’amendement I-CF 440 de la commission des affaires économiques.

M. le président. Je vous rappelle que la commission des affaires économiques et la commission du développement durable se saisissent du projet de loi de finances pour avis. Nos collègues membres de ces commissions sont donc les bienvenus.

Mme Audrey Linkenheld. Notre amendement I-CF 440 porte sur la fiscalité sur fiscalité des sociétés civiles immobilières d’accession progressive à la propriété (SCIAPP), qui permettent à des ménages dont les ressources sont inférieures au plafond de ressources prévu pour l’accès aux logements HLM d’accéder à la propriété de leur logement de manière progressive. Pour ce faire, ces ménages sont locataires et en même temps associés de la SCIAPP, dont ils acquièrent progressivement les parts représentant leur logement, de façon à en devenir, à terme, totalement propriétaires.

La situation est un peu absurde : les locataires-associés sont en fait imposés à l’IR sur les bénéfices éventuellement dégagés par la société, alors que ces bénéfices sont issus des loyers qu’ils paient eux-mêmes ! Cet amendement a tout simplement pour objectif d’éviter cette imposition un peu curieuse et de mettre en place une exonération d’impôt sur le revenu au profit des locataires associés, à condition, évidemment, que la SCIAPP fonctionne conformément aux dispositions du code de la construction et de l’habitation.

Mme la Rapporteure générale. Nous n’avons examiné que rapidement cet amendement, qui nous est parvenu hier soir.

Si j’ai bien compris, au lieu de payer un loyer, il s’agit d’acheter des parts de société et de devenir propriétaire. Mais que faites-vous des éventuelles plus-values en cas de revente ? Au fond, l’amendement exonérerait aussi ces plus-values.

Mme Christine Pires Beaune. Je ne comprends pas le bien-fondé de l’amendement. Quand on a des ressources inférieures au plafond de ressources HLM, par définition, on ne paie pas d’impôt sur le revenu.

M. Jean-Louis Dumont. À une époque, l’accession sociale à la propriété passait par le système de la location-attribution, mis en œuvre en particulier par les coopératives HLM. Depuis sa disparition, il y a quelques décennies, on essaie de permettre une accession vraiment sociale, donc sous plafond de ressources. Cette accession progressive à la propriété ne doit donc évidemment pas se transformer en un impôt supplémentaire sur ce que l’on a soi-même payé pour devenir propriétaire de son logement ! Peut-être pourrait-on améliorer le texte de l’amendement dans le sens voulu par notre Rapporteure générale, mais son bien-fondé n’est pas à prouver.

Mme Karine Berger. La personne dont les revenus n’excèdent pas le plafond de ressources HLM ne peut pas payer d’impôt sur le revenu. En revanche, il y a effectivement des Français qui ont accès à la location HLM sans être sous plafond de ressources. La nuance est très importante et justifie probablement la remarque de notre Rapporteure générale sur le risque d’une exonération des plus-values éventuellement réalisées.

Si celles-ci sont exclues du champ de l’amendement I-CF 440, alors il est satisfait.

M. Charles de Courson. Combien de personnes sont concernées ? Nous aimerions quelques éléments.

Quant aux plafonds de ressources, il peut arriver que quelqu’un, au bout de quelques années, après quelque succès dans la vie, double son revenu, voire plus, et devienne fortement imposable. Le dispositif proposé ne risque-t-il pas, alors, d’aboutir à des résultats assez surprenants, au-delà du problème des plus-values ?

M. Razzy Hammadi. Près de 65 % des Français sont éligibles au logement social, mais la proportion de Français non imposables n’est pas de 65 %.

M. Charles de Courson. Ils sont 55 %.

M. Razzy Hammadi. Aujourd’hui, en Île-de-France, il est possible d’accéder à un logement financé par un prêt locatif social (PLS) en gagnant 5 400 euros à deux. Avec ce niveau de revenu, vous êtes imposable. Certes, vous payez moins d’impôt en 2017 qu’en 2012, mais ce n’est pas le sujet.

En ce qui concerne l’amendement, à titre personnel, je suis plutôt enclin à le soutenir. Lors de l’examen du projet de loi « Égalité et citoyenneté », un certain nombre de dispositions défendues aussi bien par la gauche que par la droite visaient à prendre en considération cette situation qu’évoque notre collègue Audrey Linkenheld. Des questions se posent cependant, notamment sur le nombre de personnes concernées ou sur les risques évoqués par notre collègue de Courson. Peut-être faudrait-il, d’ici à la séance, évaluer l’impact, notamment financier, de la mesure.

Mme Audrey Linkenheld. On peut évidemment être sous plafond de ressources HLM et être imposable sur le revenu ; je ne répéterai pas les chiffres rappelés.

Il ne s’agit pas, par cet amendement, d’exonérer l’ensemble des revenus des intéressés du paiement de l’IR. Nous ne parlons que des revenus qu’ils tirent du fait qu’ils sont locataires et associés d’une SCIAPP. Et si leurs autres revenus augmentaient, ils seraient bien imposés sur ces autres revenus. Les SCIAPP sont elles-mêmes exonérées d’impôt sur les sociétés.

Peut-être faut-il étudier d’ici à la séance la question des plus-values, mais, même si je ne suis pas en mesure de vous indiquer leur nombre, nous parlons bien de situations concrètes. Et nous sommes tous ici favorables à l’accession à la propriété des classes modestes et moyennes.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à l’amendement I-CF 2 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Il convient de revenir sur la fiscalisation de la majoration de 10 % des pensions pour les parents ayant élevé trois enfants ou plus. Nous avons considéré que cette disposition imposée par la gauche était tout à fait regrettable. S’il n’est pas adopté, je redéfendrai cet amendement en séance.

Suivant l’avis défavorable de la Rapporteure générale, la commission rejette l’amendement.

Elle rejette également, suivant l’avis défavorable de la Rapporteure générale, l’amendement I-CF 3 de M. Marc Le Fur.

Puis elle examine l’amendement I-CF 18 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Cet amendement traite d’une situation nouvelle. Pour des raisons de sécurité évidentes, nos armées sont mobilisées dans le cadre de l’opération « Sentinelle », et nos soldats assurent notre protection dans les gares et les lieux publics.

Nous devons nous interroger sur le traitement fiscal des primes qu’ils perçoivent de ce fait. Ils sont loin de chez eux, loin de leurs casernes, et leurs primes sont imposées. Or, pour la plupart, ces soldats sont des célibataires, et ces primes ne sont pas négligeables – entre 1 000 et 2 000 euros par mois – en regard du montant de leur solde. De ce fait, ils deviennent imposables, ou voient leurs impôts augmenter sensiblement. Or, en opérations extérieures (OPEX), les mêmes primes perçues, finalement, pour un éloignement comparable seraient exonérées. Je propose que nous fassions un geste pour ces soldats qui prennent des risques pour garantir notre sécurité. Exonérons les primes perçues dans le cadre de l’opération Sentinelle.

Mme la Rapporteure générale. J’avoue être assez sensible aux arguments de Marc Le Fur, mais nous avons adopté un principe de prudence face aux mesures dont nous ne connaissons pas le coût.

Ce sont environ 400 millions d’euros de primes qui sont versés aux militaires en opérations extérieures. Si l’on retient l’hypothèse d’un taux moyen d’imposition de 8 % ou 9 %, l’exonération représente une dépense fiscale de quelque 32 ou 36 millions d’euros. On peut imaginer, sans considération des différences d’effectifs engagés, que ce que vous proposez, cher collègue, coûte moins : plutôt aux alentours de 15 ou 20 millions d’euros.

Je m’en remets à votre sagesse, chers collègues, même si, pour ma part, j’envisage cette disposition avec bienveillance. Nous allons expertiser cette question d’ici à la séance.

Mme Karine Berger. Notre collègue Le Fur soulève une question importante, non seulement du point de vue des personnes concernées, mais aussi au regard de la logique de l’opération Sentinelle. Le 4e régiment de chasseurs, établi dans ma circonscription, est parfois, dans son intégralité, en opération extérieure. Il se trouve qu’au cours de l’année écoulée l’intégralité du régiment était déployée dans le cadre de l’opération Sentinelle.

Le ministre de la défense a dit en substance, hier, lors des questions au Gouvernement, que l’opération Sentinelle participait de la même démarche de défense du territoire national, de la souveraineté nationale que les opérations extérieures. Si, effectivement, il est démontré que le coût de la mesure proposée est inférieur à 20 millions d’euros, je pense que la logique même de l’opération Sentinelle telle que nous l’envisageons doit nous conduire à suivre le raisonnement de notre collègue.

M. Charles de Courson. Cet amendement est sympathique, mais il risque de susciter des demandes d’autres catégories, comme les policiers, les gendarmes, les pompiers…

M. Razzy Hammadi. Pour ma part, je suis totalement opposé à cet amendement, pour deux raisons. La première est que nous devrions au minimum disposer d’un début de chiffrage !

M. Marc Le Fur. Je suis incapable de le fournir !

M. Razzy Hammadi. Par ailleurs, les budgets de la défense et des anciens combattants sont débattus en commission élargie. Nous parlons alors des opérations extérieures, des anciens combattants, des retraites… Ce budget prend en considération les rémunérations, les pensions et éventuellement les exonérations. Il comprend notamment une dépense fiscale globale d’environ un demi-milliard d’euros, notamment à cause d’un certain nombre de mesures en faveur des anciens combattants. Je serais donc plutôt favorable à ce que nous examinions la question alors, dans le cadre d’une enveloppe normée.

Mme Christine Pires Beaune. Je ne peux me prononcer sans avoir de chiffrage, mais, les soldes des réservistes étant exonérées d’impôt, nous gagnerions à être cohérents et à examiner le régime de l’ensemble des indemnités.

Mme Monique Rabin. Il faut faire attention à ne pas voter un amendement d’émotion. Nous sommes tous derrière nos soldats, mais tous également en faveur de la justice fiscale. Si l’on veut imposer le plus justement possible les différentes catégories de la population, il faut veiller à ne pas adopter hâtivement un tel amendement. Je suggère que nous attendions d’examiner la seconde partie du projet de loi de finances pour arrêter notre position.

M. le président Gilles Carrez. Je partage le point de vue qui vient d’être exprimé. Il ne s’agit pas, cependant, d’un amendement « d’émotion », car cette catégorie de militaires fait face à un vrai problème, leurs indemnités n’étant pas imposées lorsqu’ils se trouvent en OPEX. À ce stade, nous ne sommes pas en mesure d’évaluer le coût de cette disposition ni les risques de contagion à d’autres situations analogues. Il est préférable de renvoyer cet amendement à la séance publique pour nous donner le temps de l’étudier précisément, mais avec un a priori favorable.

M. Marc Le Fur. Le député de base n’est bien entendu pas en mesure de calculer le coût de cette mesure et le raisonnement développé par Mme la Rapporteure générale est le bon.

Il n’y a pas de risque de contagion à d’autres catégories, car les CRS ne participent pas aux OPEX, les gendarmes très peu, et tous bénéficient d’une rémunération indiciaire autrement plus élevée que celle des soldats. Dans la rémunération de ces derniers, la part de la prime s’avère bien plus grande.

En votant cet amendement en commission, on se donnerait les moyens d’arriver en position de force à la séance publique ; dans le cas contraire, notre proposition risque d’être édulcorée.

M. Patrick Hetzel. J’ai cosigné cet amendement, qui n’est pas, je le confirme, mû par l’émotion. Le ministère de la défense ne nous communique pas le chiffrage des primes des militaires engagés dans l’opération Sentinelle, alors que nous devons disposer de telles informations pour légiférer. Il est donc paradoxal de nous reprocher de ne pas avoir évalué le coût de cette mesure. En outre, Mme la Rapporteure générale nous a montré qu’il était possible d’estimer approximativement cette charge budgétaire.

Notre amendement soulève un vrai sujet car des régiments calibrés pour des OPEX se trouvent, comme l’a souligné Karine Berger, mobilisés par Sentinelle ; cette décision est légitime au regard de l’intérêt de la Nation, mais elle n’est pas neutre pour le budget des ménages concernés. On ne peut pas éluder cette question.

M. Dominique Lefebvre. Nos collègues nous disent en fait qu’ils ont déposé un amendement d’appel. Je suis très réticent à ce que la commission des finances adopte des amendements d’appel, la réunion relevant de l’article 88 du Règlement représentant la bonne procédure pour ceux-ci. Nous devons en outre dialoguer avec le Gouvernement sur un tel sujet. Si l’amendement était maintenu, je souhaiterais qu’il soit rejeté.

M. le président Gilles Carrez. La presse a fait état au début du mois de septembre de la remise en cause de l’exonération de fait de l’imposition d’une prime versée aux CRS. Il s’agit d’un sujet complexe et il faut se donner du temps pour l’étudier.

M. Marc Le Fur. Je maintiens mon amendement.

Mme la Rapporteure générale. Je m’en remets à la sagesse de la commission.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle rejette successivement, suivant l’avis défavorable de la Rapporteure générale, les amendements I-CF 4 et I-CF 5 de M. Marc Le Fur.

Elle est saisie de l’amendement I-CF 198 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement vise à inscrire dans la loi le principe selon lequel toutes les professions libérales relevant de la catégorie sociale des travailleurs non salariés doivent être traitées de façon identique au regard de la loi fiscale, quelle que soit l’imposition dont ils relèvent. Certains professionnels libéraux peuvent s’inscrire à la protection sociale comme salariés, cette faculté créant deux catégories parmi eux. On ne reconnaît pas à ceux inscrits comme salariés l’accès aux contrats dits « Madelin », et il convient de sortir de cette situation qui génère beaucoup de contentieux.

Mme la Rapporteure générale. J’émets un avis défavorable à l’adoption de votre amendement, monsieur de Courson. Contrairement à ce que laisse entendre l’exposé sommaire de votre amendement, le Conseil d’État n’a pas changé d’avis et a confirmé sa jurisprudence. Lorsque l’on est agent d’assurances, on peut choisir de voir son revenu imposable déterminé selon les règles applicables aux traitements et salaires ; il s’agit d’une option volontaire. Si votre amendement était voté, on créerait le meilleur des deux mondes, puisque les professionnels pourraient bénéficier de l’abattement de 10 % pour frais professionnels au titre des traitements et salaires et de la déduction des primes dites « Madelin » au titre des bénéfices non commerciaux (BNC).

M. Charles de Courson. Il n’y a pas deux catégories de professions libérales dans le domaine fiscal, mais il existe un droit d’option pour la protection sociale. Aujourd’hui, on a des êtres hybrides qui sont des libéraux traités comme des salariés en matière sociale.

Mme la Rapporteure générale. Ce sont eux qui choisissent cette option, personne ne les y oblige !

M. Charles de Courson. Certes, mais on a besoin de lisibilité.

M. Jean-Claude Buisine. Les agents généraux d’assurances ne relèvent pas normalement du régime des traitements et salaires, mais de celui des BNC, exerçant une profession libérale. Ils bénéficient toutefois d’un système dérogatoire leur permettant de choisir d’être taxés suivant le régime des traitements et salaires, mais ils sont considérés comme des professionnels libéraux sur le plan social.

Mme Véronique Louwagie. Le système est ambigu puisque ces travailleurs non salariés sont vus comme des indépendants par le système social, mais disposent d’un choix pour leur fiscalité, fruit d’une histoire très ancienne. En tant qu’indépendants, ils peuvent s’inscrire à des régimes complémentaires, issus de la loi du 11 février 1994 relative à l’initiative et à l’entreprise individuelle, dite « loi Madelin », et soumis au même régime que celui des cotisations sociales obligatoires. Ce régime hybride crée un problème.

M. le président Gilles Carrez. Comme l’a dit notre collègue Buisine, il s’agit d’un régime dérogatoire et optionnel. Autant, donc, ne pas y toucher…

M. Charles de Courson. Je retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à l’amendement I-CF 194 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement, technique, concerne les retraites. Les salariés peuvent effectuer des versements individuels facultatifs (VIF) si leur contrat les y autorise ; ces sommes entrent dans l’enveloppe fiscale de l’épargne-retraite individuelle. Cette faculté n’a pas été étendue aux contrats « Madelin », qui ne sont pas considérés comme un produit d’épargne individuel. Mon amendement cherche à établir l’égalité de traitement et propose d’autoriser les versements individuels, y compris pour les contrats « Madelin ».

Mme la Rapporteure générale. Le Bulletin officiel des finances publiques (BOFiP) indique que les cotisations facultatives peuvent être déduites sous certaines conditions de plafonnement.

M. Charles de Courson. Il y a pourtant beaucoup de contentieux, certaines personnes considérant que l’on n’a pas le droit de faire des versements avec les contrats « Madelin ».

Mme la Rapporteure générale. Vous pourrez poser la question au ministre lors de la séance publique après avoir redéposé votre amendement, monsieur de Courson.

M. Charles de Courson. Je le retire et le redéposerai en séance pour obtenir une réponse juridique.

L’amendement est retiré.

La commission aborde l’amendement I-CF 310 de M. Joël Giraud.

M. Joël Giraud. Depuis l’adoption de la loi de finances pour 2016, une demi-part supplémentaire du quotient familial au titre de l’IR est accordée aux anciens combattants de plus de soixante-quatorze ans, et non plus de soixante-quinze ans. Nous proposons d’abaisser cet âge à soixante-douze ans.

M. Dominique Baert. Je ne peux qu’être sensible à cet amendement, car j’avais ouvert une perspective l’an dernier après avoir évoqué ce sujet pendant dix ans !

Mme la Rapporteure générale. Un amendement a en effet été adopté l’an dernier pour abaisser l’âge à partir duquel les anciens combattants peuvent bénéficier de cette demi-part supplémentaire de soixante-quinze à soixante-quatorze ans, le coût de cette mesure s’élevant à 44 millions d’euros. Si l’on abaissait le seuil de deux ans, on arriverait à une charge budgétaire avoisinant les 100 millions d’euros. Nous allons donc en rester au droit existant. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF 309 de M. Joël Giraud.

M. Joël Giraud. L’Assemblée nationale a adopté hier le projet de loi de programmation relatif à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, qui comporte une disposition fiscale étendant le régime du fonds d’investissement de proximité (FIP)-Corse au FIP-DOM, afin de faire bénéficier les souscripteurs de ce dernier des mêmes conditions de réduction de l’impôt sur le revenu : 38 % de l’investissement, dans la limite de 12 000 euros pour un célibataire et de 24 000 euros pour un couple. Le FIP-Corse a rencontré un grand succès, alors que le FIP-DOM marque le pas. Il serait bon que notre commission adopte cet amendement, par cohérence avec le texte voté hier, qui vise à revitaliser le FIP-DOM.

Mme la Rapporteure générale. J’ai soutenu le président de la commission des finances dans son souhait de réserver aux lois de finances les dispositifs fiscaux. Le projet de loi relatif à l’égalité réelle outre-mer ayant toutefois intégré cette mesure fiscale, je vous propose d’attendre l’adoption définitive du texte par le Parlement. J’émets donc un avis défavorable.

M. Charles de Courson. Pourquoi le FIP-DOM n’est-il pas un succès ? L’exposé sommaire de l’amendement ne répond pas à cette question. La différence du taux de réduction de l’IR – 18 % au lieu de 38 % pour le FIP-Corse – ne doit pas en être la seule raison.

La commission rejette l’amendement.

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Article additionnel après l’article 2
Augmentation du taux de la réduction d’impôt au titre des souscriptions au capital des SOFICA

La commission examine l’amendement I-CF 420 de Mme Karine Berger.

Mme Karine Berger. J’associe Bruno Le Roux, Patrick Bloche, Marcel Rogemont et Pierre-Alain Muet à cet amendement, qui vise à modifier le régime fiscal des sociétés de financement de l’industrie cinématographique et audiovisuelle (SOFICA), structures levant des fonds pour financer la réalisation et la production d’œuvres cinématographiques. Dans plus de trois quarts des cas, l’investisseur perd de l’argent, les œuvres financées par ces mécanismes générant rarement d’importantes recettes. Nous avons donc créé une réduction fiscale qui a limité les pertes d’argent à la moitié des cas.

Il y a quatre ans, le Parlement a ramené le taux de déduction de 48 % à 36 %. Nous vous proposons de revenir au taux de 48 % pour le financement de séries. Le monde audiovisuel évolue rapidement actuellement, et l’industrie de la production de séries est devenue presque aussi importante que le cinéma en termes de création culturelle. Aussi souhaitons-nous donner aux SOFICA les moyens de financer les séries internationales produites en France et – j’y insiste – de langue française, en cessant de rendre cet investissement perdant à tous les coups. J’insiste sur le fait que, même après le vote de cet amendement, un investisseur perdra de l’argent dans plus de la moitié des cas.

Mme la Rapporteure générale. La dépense fiscale en faveur du cinéma est passée de 143 millions d’euros en 2012 à 166 millions en 2016, et atteindra 216 millions l’année prochaine, du fait de l’entrée en vigueur du crédit d’impôt que l’on doit à M. Luc Besson. Dans cette enveloppe, les SOFICA représentent un faible montant, qui ne dépasse pas 21 millions d’euros. L’augmentation d’un tiers du taux coûtera donc environ 7 ou 8 millions d’euros. En tant que Rapporteure générale, je souhaiterais que les modifications de taux ne jouent que sur la répartition de cette enveloppe fiscale et non sur son montant. Je m’en remets donc à la sagesse de la commission.

M. le président Gilles Carrez. Votre proposition me semble très judicieuse, madame la Rapporteure générale.

M. Pascal Terrasse. Cet amendement est juste, car il vise à orienter une partie de la dépense fiscale vers des productions non aidées, comme celle des documentaires, dont la diffusion se développe partout dans le monde, grâce notamment aux chaînes de télévision par câble. Il y a là matière à produire plus d’intelligence et à développer l’économie de nos territoires. Karine Berger ayant rappelé que ces aides iraient à des productions françaises, j’ai donc envie de soutenir cette proposition.

Dans le même temps, Mme la Rapporteure générale nous fait part de la nécessité de revoir une partie du dispositif dit « Besson ». Il nous faut travailler, d’ici à la séance publique, pour atteindre le juste équilibre ; d’ici là, le vote de l’amendement en commission permettra de bénéficier d’un rapport de forces favorable face au Gouvernement.

M. Michel Vergnier. Cet amendement est de nature économique et non fiscale, même si j’ai tendance à soutenir la proposition de nos collègues.

M. Pierre-Alain Muet. Comme son homologue scientifique, la création culturelle a besoin d’une subvention publique pour se développer. Les fonds publics financent entièrement la création scientifique, cette aide n’étant que partielle dans le domaine culturel. En revanche, les pays qui n’ont pas déployé de dispositifs pour assurer une relative rentabilité à la création cinématographique ont perdu leur cinéma ; la France est la seule, avec les États-Unis, à avoir un cinéma performant, grâce aux SOFICA, mais également au Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) et à de nombreux autres mécanismes. L’Inspection générale des finances a donné une note maximale aux SOFICA, et la Cour des comptes a souligné leur rôle crucial dans la production cinématographique. Cette dépense fiscale de 21 millions d’euros permet notamment à des auteurs débutants ou méconnus de se lancer et d’aller souvent très loin, le palmarès du festival de Cannes ou des César en attestant.

Il faut soutenir cet amendement mettant l’accent sur la création audiovisuelle, qui reste un point faible en France.

Mme Marie-Christine Dalloz. Comme l’a montré Mme la Rapporteure générale, ce secteur a bénéficié d’une hausse considérable du soutien que lui apportent les finances publiques. On ne peut pas augmenter cet effort chaque année. On a doublé les crédits en trois ans ; il faut se montrer raisonnable et mettre fin à cette inflation. D’autres secteurs comme l’agriculture ont besoin d’être aidés et l’on ne peut pas éluder certaines réalités ! La proposition de Mme la Rapporteure générale me semble équilibrée.

Comment calculez-vous, madame Berger, le juste taux de réduction d’impôt ? 48 % comme avant ? 36 % comme aujourd’hui ? 40 % ? Un coup de poker de 21 millions d’euros, c’est cher ! Il convient en tout état de cause de faire des économies dans l’enveloppe des dépenses fiscales dédiées au secteur cinématographique si l’on adopte votre mesure.

M. Charles de Courson. Mes chers collègues, relever le taux de réduction fiscale de 36 % à 48 % permettra-t-il d’attirer davantage les investisseurs bénéficiaires du dispositif, dont le nombre s’élève aujourd’hui à 6 790 ? Une étude avait montré que cette petite population était très aisée. L’évolution que vous proposez modifierait-elle leur comportement ? J’en doute.

Mme Karine Berger. À 36 % de taux de réduction, l’espérance de gain final est nulle. La dispersion du rendement des SOFICA au cours des dix dernières années va d’une perte de 70 % du capital investi à un gain de 15 %, avec très peu de personnes qui ne perdent pas d’argent. Si l’on maintenait le taux à 36 %, personne ne pourrait espérer gagner de l’argent et le produit SOFICA disparaîtrait très rapidement.

Relever le taux de réduction à 48 %, en revanche, n’entraînerait probablement pas de coût supplémentaire, car la sortie du produit liée à sa rentabilité négative ne serait pas compensée par le vote de l’amendement.

Mme la Rapporteure générale. Je rappelle que l’avantage fiscal est plafonné à 6 480 euros.

La commission adopte l’amendement I-CF 420 (amendement n° I-291).

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Après l’article 2

Puis elle en vient à l’amendement I-CF 82 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Deux mesures ont beaucoup nui au secteur des services à la personne : la suppression du système du forfait et l’abaissement du plafond des avantages fiscaux. Le Gouvernement propose dans un autre article du projet de loi une mesure d’extension du crédit d’impôt au titre de l’emploi d’un salarié à domicile, que le groupe UDI soutiendra. Mon but était simplement de rappeler que les va-et-vient en matière de législation fiscale ont des effets catastrophiques ; l’ayant fait, je retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

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Article 3
Solidarité à l’égard des ayants droit des victimes d’acte de terrorisme
et des forces de l’ordre décédées dans leur mission

Le présent article vise à mettre en œuvre deux mesures annoncées par le Gouvernement pour marquer la solidarité de la Nation à l’égard des victimes d’acte de terrorisme et des forces de l’ordre décédées dans l’exercice de leur mission depuis le 1er janvier 2015 :

– la dispense du paiement d’impôt sur le revenu dû au titre des revenus perçus par les personnes décédées ;

– un dégrèvement de taxe d’habitation et de contribution à l’audiovisuel public.

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. L’EXONÉRATION DE DROITS DE MUTATION À TITRE GRATUIT POUR LES SUCCESSIONS

Les 1° à 10° du I de l’article 796 du code général des impôts (CGI) exonèrent de droits de mutation à titre gratuit les successions :

– des militaires des armées françaises et alliées, morts sous les drapeaux pendant la durée de la guerre (1°) ;

– des militaires qui, soit sous les drapeaux, soit après renvoi dans leurs foyers, seront morts, dans les trois années à compter de la cessation des hostilités, de blessures reçues ou de maladies contractées pendant la guerre (2°) ;

– des militaires décédés lors de leur participation à une opération extérieure ou, dans les trois années suivant la fin de celle-ci, des blessures reçues ou des maladies contractées pendant cette opération (2° bis).

– de toute personne ayant la nationalité française ou celle d’un pays allié dont le décès aura été provoqué, soit au cours des hostilités, soit dans les trois années à compter de la cessation des hostilités, par faits de guerre suivant la définition qui en est donnée pour les réparations à accorder aux victimes civiles de la guerre (3°) ;

– des personnes décédées en captivité ou des conséquences immédiates et directes de leur captivité dans les trois années à compter de la cessation des hostilités, après avoir été internées pour faits de résistance (4°) ;

– des personnes décédées au cours de leur déportation ou des conséquences immédiates et directes de leur déportation, dans les trois années à compter de la cessation des hostilités (5°) ;

– des militaires et civils décédés en Afrique du Nord, victimes d’opérations militaires ou d’attentats terroristes (6°) ;

– des personnes décédées du fait d’actes de terrorisme ou des conséquences directes de ces actes dans un délai de trois ans à compter de leur réalisation (7°) ;

– des sapeurs-pompiers professionnels ou volontaires décédés en opération de secours, cités à l’ordre de la Nation (8°) ;

– des policiers et des gendarmes décédés dans l’accomplissement de leur mission, cités à l’ordre de la Nation (9°) ;

– des agents des douanes décédés dans l’accomplissement de leur mission, cités à l’ordre de la Nation (10°).

B. L’EXONÉRATION DE DROITS DE MUTATION À TITRE GRATUIT POUR LES DONS EN NUMÉRAIRE

L’article 94 de la loi de finances rectificative pour 2015 (35), résultant d’un amendement du Gouvernement, a adapté les dispositifs d’exonération des successions des victimes d’actes de guerre aux événements dramatiques que notre pays a connus le 13 novembre 2015.

Il a étendu l’exonération de droits de succession prévue pour les agents des forces de sécurité aux décès de militaires dans le cadre d’opération de sécurité intérieure et pour les policiers, gendarmes et agents des douanes, aux décès à la suite de blessures reçues en opération.

L’article 94 précité a prévu une exonération des droits de mutation pour les dons en numéraire reçus par les victimes, leurs ayants droit, les personnes à leur charge ou par les agents des forces de sécurité et inséré au CGI un article 796 bis. En cas de décès, cette exonération s’applique aux dons reçus par le conjoint, le partenaire ou le concubin, les descendants ou les personnes à charge. Un sous-amendement de la Rapporteure générale avait permis d’étendre cette exonération aux dons aux ascendants des victimes décédées. À l’initiative du Sénat, l’exonération a été étendue aux dons reçus par des militaires, des policiers, des gendarmes, des pompiers ou des douaniers uniquement blessés dans des opérations de ce type ; aux ascendants des professionnels mentionnés ci-dessus décédés en service ; aux dons à des proches d’un militaire décédé sous les drapeaux en temps de guerre et non seulement en opération extérieure ou intérieure.

II. LE CONTEXTE

À la suite de l’entretien accordé par le Président de la République aux associations d’aide aux victimes et de victimes, le Gouvernement a annoncé le 11 mai 2016 l’exonération d’impôt sur les revenus perçus par les personnes décédées lors des actes de terrorisme. De plus, les ayants droit des victimes devaient être dispensés du dépôt des déclarations de succession et d’impôt sur le revenu des personnes décédées lors des attentats. La dispense de dépôt de déclaration de succession n’est toutefois pas prévue par le présent article.

Le 19 septembre, le Président de la République a également annoncé, lors d’une cérémonie d’hommage aux Invalides, une réforme du fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI). Créé en 1986, ce fonds tire ses ressources d’une contribution prélevée sur les contrats d’assurance-dommages, de 4,30 euros par contrat. Fin juin 2016, les réserves du fonds s’élevaient à 1,4 milliard d’euros. Au 19 septembre, 2 500 victimes des attentats du 13 novembre, avaient déjà reçu un règlement pour un total de 41,7 millions d’euros, sur un montant total à verser estimé à 350 millions d’euros. 1 466 dossiers étaient ouverts à la suite de l’attentat de Nice le 14 juillet 2016 et 5,4 millions d’euros versés à 457 victimes.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LES BÉNÉFICIAIRES DE LA MESURE

Le I (alinéas 1 et 2) du présent article vise à compléter, au sein du livre II du CGI, relatif au recouvrement de l’impôt, la section I (impôts directs et taxes assimilées) du chapitre premier consacré au paiement de l’impôt, par un VI relatif à la décharge de paiement et au dégrèvement en cas de décès du fait d’un acte de terrorisme, de la participation à une opération extérieure ou de sécurité intérieure ou dans des circonstances ayant entraîné une citation à l’ordre de la Nation.

L’article 1691 ter (nouveau) inséré à cette fin au sein du CGI bénéficie aux ayants droit et, le cas échéant, aux cohabitants redevables des personnes mentionnées aux 1° à 2° bis et aux 7° à 10° du I de l’article 796 du même code.

Il s’agit (alinéa 3) :

– des personnes décédées du fait d’actes de terrorisme commis sur le territoire national et des personnes de nationalité française ayant leur résidence habituelle en France, ou résidant habituellement hors de France et régulièrement immatriculées auprès des autorités consulaires, victimes à l’étranger d’un acte de terrorisme ;

– des militaires des armées françaises et alliées, morts sous les drapeaux pendant la durée de la guerre ou dans les trois années à compter de la cessation des hostilités, de blessures reçues ou de maladies contractées pendant la guerre ;

– des militaires décédés lors de leur participation à une opération extérieure ou à une opération de sécurité intérieure ou dans les trois années suivantes, des blessures reçues ou des maladies contractées pendant ces opérations ;

– des sapeurs-pompiers professionnels ou volontaires décédés en opération de secours, des policiers, gendarmes et agents des douanes décédés dans l’accomplissement de leur mission, ou des blessures reçues dans les mêmes circonstances, cités à l’ordre de la Nation.

L’ordre de la Nation n’est pas régi par le code de la Légion d’honneur comme le sont les principales citations et décorations. Il est mentionné à l’article L. 50 du code des pensions civiles et militaires, sans que ses conditions d’attribution soient précisées. La citation prend la forme d’un décret du Premier ministre publié au Journal officiel sur proposition du ministre dont dépend le fonctionnaire cité. Cette distinction a été créée en 1917 par le Président de la République, M. Raymond Poincaré. Les policiers, gendarmes, pompiers morts en service sont, en principe, cités à l’ordre de la Nation.

Le II (alinéa 7) du présent article prévoit son application aux décès survenus après le 1er janvier 2015.

B. LE DÉGRÈVEMENT DE TAXE D’HABITATION ET DE CONTRIBUTION À L’AUDIOVISUEL PUBLIC

L’alinéa 4 du présent article prévoit un dégrèvement de taxe d’habitation et de contribution à l’audiovisuel public (CAP) applicable à l’imposition établie au nom du redevable décédé au titre de l’année du décès, pour l’habitation qui constituait sa résidence principale.

La taxe foncière n’est pas concernée. Toutefois, l’article L. 247 du livre des procédures fiscales permet à l’administration d’accorder sur la demande du contribuable des dégrèvements gracieux d’impôts directs régulièrement établis. Elle peut également décharger de leur responsabilité les personnes tenues au paiement d’impositions dues par un tiers. Mais la seule cause admise est la gêne ou l’indigence mettant les contribuables intéressés dans l’impossibilité de s’acquitter envers le Trésor.

Le dégrèvement étant entièrement pris en charge par l’État, la mesure est sans impact pour les collectivités territoriales.

C. LA DISPENSE DE PAIEMENT D’IMPÔT SUR LE REVENU

L’alinéa 5 prévoit, pour l’impôt sur le revenu, une décharge de paiement égale aux cotisations d’impôt sur le revenu restant dues à la date du décès ou à devoir, au titre de l’imposition des revenus perçus ou réalisés par le défunt. Cette décharge ne peut couvrir les impositions dues sur les revenus afférents aux années antérieures à celle précédant l’année du décès.

Les sommes versées avant le décès en application des articles 1664 et 1681 A du CGI (acomptes mensuels ou paiement par tiers), au titre des revenus du défunt, ne sont pas restituées. Cette disposition a pour effet d’exonérer l’équivalent d’une annuité, quelle que soit la date du décès. Le traitement assuré aux ayants droit des victimes est ainsi le même pour tous.

Enfin, les ayants droit sont dispensés de déclarer les revenus faisant l’objet de la décharge de paiement.

Toutefois, ils peuvent renoncer au bénéfice de ces dispositions et opter pour les règles de droit commun relatives à la déclaration des revenus et à l’établissement de l’impôt, si elles leur sont plus favorables. Dans le cas où le montant de l’impôt, au titre des revenus perçus ou réalisés par le défunt, s’avérerait inférieur au montant des prélèvements et acomptes (par tiers ou mensuels) versés avant le décès, au titre des mêmes revenus, la différence est restituée. Dans le cas contraire, l’option est révocable.

D. LES IMPOSITIONS FIGURANT SUR LE MÊME ARTICLE DE RÔLE

Ces dispositions s’appliquent également aux autres impositions figurant sur le même article de rôle que l’impôt sur le revenu.

IMPOSITIONS FIGURANT SUR LE MÊME ARTICLE DE RÔLE QUE L’IMPÔT SUR LE REVENU

Nature de la contribution

Taux

Base d’application

Prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et assimilés

Contribution sociale généralisée (CSG)

8,2 %

– Revenus fonciers

– Rentes viagères à titre onéreux : fraction imposable à l’impôt sur le revenu

– Revenus de capitaux mobiliers soumis à l’impôt sur le revenu et qui n’ont pas fait l’objet d’un prélèvement à la source des prélèvements sociaux

– Plus-values de cession de valeurs mobilières et gains divers avant application éventuelle des abattements pour durée de détention et de l’abattement fixe ; plus-values exonérées des « impatriés » ; plus-values en report d’imposition

– Gains de levée d’options et gains d’acquisition d’actions gratuites attribuées avant le 28 septembre 2012

– Revenus des professions non salariées (BA, BIC, BNC) qui ne font pas l’objet d’un prélèvement par les organismes sociaux (notamment BIC non professionnels et, en particulier, locations meublées non professionnelles)

– Plus-values à long terme des professions non salariées, taxées à 16 %

– Revenus d’origine indéterminée soumis à l’impôt sur le revenu en application des articles L. 66-1° et L. 69 du livre des procédures fiscales et des articles 168, 1649 A et 1649 quater A du CGI

– Revenus dont l’imposition est attribuée à la France par une convention internationale relative aux doubles impositions.

Contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS)

0,5 %

Prélèvement social

4,5 %

Contribution additionnelle « solidarité autonomie »

0,3 %

Prélèvement de solidarité

2 %

Contributions salariales

Contributions salariales

10 %

Gains de levée d’options sur titres attribuées à compter du 16 octobre 2007 et gains d’acquisition d’actions gratuites attribuées à compter du 16 octobre 2007 sur décision prise au plus tard le 7 août 2015

Contributions sociales sur les revenus d’activité et de remplacement

CSG

7,5 %

3,8 % ou 6,6 %

6,2 %

3,8 % ou 6,2 %

Revenus d’activité et de remplacement de source étrangère :

– salaires, revenus non salariaux, indemnités de préretraite

– pensions de retraite ou d’invalidité

– indemnités de maladie, maternité, accident du travail

– allocations de chômage

CRDS

0,5 %

CSG

7,5 %

Gains de levée d’options attribuées à compter du 28 septembre 2012 et gains d’acquisition d’actions gratuites attribuées à compter du 28 septembre 2012 sur décision prise au plus tard le 7 août 2015

CRDS

0,5 %

Contribution additionnelle solidarité autonomie (CASA)

0,3 %

Pensions de retraite et d’invalidité et indemnités de préretraite de source étrangère, soumises au taux normal de CSG.

Source : CGI, direction générale des finances publiques.

IV. L’IMPACT DE LA MESURE

L’impact budgétaire de cette mesure n’est pas chiffré dans l’évaluation préalable du présent article, dont le principal objectif est de répondre aux attentes des familles concernées et de marquer la solidarité de la Nation à leur égard.

En leur mémoire, on rappellera le nombre de personnes concernées :

– 254 victimes de terrorisme, recensées par le parquet, décédées dans des attentats commis en France et à l’étranger en 2015 et 2016 (155 en 2015 et 99 en 2016) ;

– six militaires décédés au Mali depuis 2015 ;

– un agent des douanes tué dans l’exercice de ses fonctions en 2015 ;

– une trentaine de pompiers, policiers et gendarmes décèdent chaque année dans l’accomplissement de leur mission et sont cités à l’ordre de la Nation.

*

* *

La commission adopte l’article 3 sans modification.

*

* *

Article 4
Mécanisme anti-abus visant à lutter contre certains détournements du plafonnement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF)

Le présent article prévoit un ajustement du dispositif de plafonnement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) à hauteur de 75 % des revenus du contribuable afin d’éviter certaines stratégies d’optimisation fiscale abusives.

Ces stratégies consistent à minorer artificiellement les revenus du redevable afin de limiter, par le biais du mécanisme de plafonnement, le montant d’ISF à acquitter.

Cette minoration consiste en particulier à capitaliser les revenus mobiliers du contribuable dans une société à visée principalement patrimoniale ; dans certains cas, le train de vie courant du contribuable est alors financé par un emprunt bancaire adossé à certains actifs comme l’assurance vie.

Afin d’éviter de telles stratégies, le présent article prévoit que les revenus distribués à une société contrôlée par le redevable sont réintégrés dans le calcul du plafonnement dès lors que cette société a pour objet principal d’éluder tout ou partie de l’ISF.

Selon les informations transmises par l’administration fiscale, un tel montage n’a, pour l’instant, été qualifié d’abusif ni par le comité d’abus de droit fiscal, ni par une juridiction de l’ordre administratif ou judiciaire. La « carte des pratiques et montages abusifs » publiée par l’administration fiscale en avril 2015 n’en fait pas mention.

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. LES PLAFONNEMENTS DITS « ROCARD » ET « BÉRÉGOVOY »

Alors que la création d’un impôt sur les grandes fortunes date de la loi de finances pour 1982 (36), le premier dispositif de plafonnement, à l’origine destiné à atténuer les effets du barème, a été mis en œuvre par la loi de finances pour 1989 (37).

Celui-ci limitait le montant de l’ISF lorsque le montant cumulé de l’ISF et de l’impôt sur le revenu dépassait 70 % de l’ensemble des revenus (plafonnement dit « Rocard »).

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1989, le Gouvernement avait initialement proposé de fixer à 80 % la proportion de l’ensemble des revenus servant de référence pour le calcul du plafonnement, mais ce taux a été réduit à 70 % par l’adoption d’un amendement de la commission des finances – ce qui, en pratique, conduisait à augmenter l’avantage offert par ce plafonnement.

Concrètement, le dispositif prévoyait que le montant théorique de l’ISF à acquitter était réduit de la différence entre :

– le total de l’ISF de l’année en cours et des impôts dus en France et à l’étranger au titre des revenus et des produits de l’année précédente, calculés avant imputation de l’avoir fiscal, des crédits d’impôt (CI) et des retenues non libératoires ;

– et 70 % du total des revenus nets de frais professionnels soumis en France et à l’étranger à l’impôt sur le revenu (IR) au titre de l’année précédente et des produits à un prélèvement libératoire de cet impôt (PFL).

LE PLAFONNEMENT « ROCARD »

Ce premier plafonnement présentait les caractéristiques suivantes :

– le montant de l’ISF à prendre en compte était celui de l’année en cours, tandis que l’ensemble des autres éléments étaient ceux de l’année précédente ;

– il ne s’appliquait qu’aux redevables ayant leur domicile fiscal en France ;

– lorsque l’impôt sur le revenu avait frappé des revenus de personnes dont les biens n’entraient pas dans l’assiette de l’ISF du redevable, l’IR correspondant était réduit à proportion.

– dans la rédaction votée, ce dispositif ne prenait pas en compte les prélèvements sociaux.

La loi de finances pour 1991 (38) a porté à 85 % le montant du plafonnement des impositions dues par rapport au revenu (plafonnement dit « Bérégovoy »), sans modifier aucun des autres termes du calcul.

Les impositions à prendre en compte au titre de ce plafonnement ont toutefois été étendues aux prélèvements sociaux. Cette doctrine a été officialisée par une instruction fiscale du 10 mai 1999.

Exemple chiffré du fonctionnement du plafonnement de l’ISF dit « Bérégovoy »

Hypothèses :

– M. X dispose en 1993 d’un patrimoine de 30 millions de francs et un salaire annuel de 100 000 francs nets de frais professionnels.

– L’ISF théorique dû est de 300 000 francs. Son impôt sur le revenu est de 30 000 francs.

Calcul du plafonnement :

Réduction d’ISF = (300 000 + 30 000) – (85 % × 100 000) = 245 000

Calcul de l’ISF dû :

M. X bénéfice d’une réduction d’ISF de 245 000 francs. Alors qu’il devrait en acquitter 300 000 francs, il paiera 55 000 francs après plafonnement.

B. LE PLAFONNEMENT DU PLAFONNEMENT DIT « JUPPÉ »

La loi de finances pour 1996 (39) a instauré un mécanisme de limitation du plafonnement (« plafonnement du plafonnement ») dit « Juppé », limitant pour les assujettis la réduction d’ISF résultant du plafonnement « Bérégovoy ».

Ce plafonnement pouvait être calculé de deux manières différentes ; la réduction ne devait pas excéder :

– 50 % du montant théorique d’ISF à acquitter ;

– ou, s’il était supérieur, le montant de l’impôt correspondant à un patrimoine taxable égal à 14,9 millions de francs.

Le mécanisme particulièrement complexe alors en vigueur comportait donc :

– un plafonnement de l’ISF ;

– un plafonnement du plafonnement ;

– un mécanisme spécifique de plafonnement du plafonnement pour les très hauts patrimoines.

Exemple chiffré du fonctionnement du plafonnement dit « Juppé »
du plafonnement de l’ISF

Hypothèses :

– M. X dispose en 1998 d’un patrimoine de 30 millions de francs et un salaire annuel de 100 000 francs nets de frais professionnels.

– L’ISF théorique dû est de 300 000 francs. Son impôt sur le revenu est de 30 000 francs.

Calcul du plafonnement :

Réduction d’ISF = (300 000 + 30 000) – (85 % × 100 000) = 245 000

Calcul du plafonnement du plafonnement :

Limitation de la réduction à 50 % du montant théoriquement dû : 150 000 francs.

Conclusion : Avec le plafonnement du plafonnement, il payera 150 000 francs d’ISF.

Ultérieurement, ce dispositif de double plafonnement a été a jugé conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel ; dans sa décision n° 2010-99 QPC du 11 février 2011, celui-ci relève qu’en limitant ainsi l’avantage tiré par les détenteurs des patrimoines les plus importants du plafonnement de l’ISF par rapport aux revenus, « le législateur a entendu faire obstacle à ce que ces contribuables n’aménagent leur situation en privilégiant la détention de biens qui ne procurent aucun revenu imposable ; qu’il a fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec les facultés contributives de ces contribuables ; que cette appréciation n’entraîne pas de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques ».

C. LES AJUSTEMENTS OPÉRÉS EN 1999 ET 2004

L’article 16 de la loi de finances pour 1999 (40) a apporté une précision au dispositif en vigueur, en prévoyant que, pour le calcul des revenus nets de l’année précédente à prendre en compte dans le calcul du second terme du plafonnement :

– seule l’imputation des déficits catégoriels prévue par l’article 156 du code général des impôts (CGI) était permise ;

– les revenus explicitement exonérés d’impôts de l’année précédente devaient être déduits.

L’article 38 de la loi de finances rectificative pour 2004 (41) a procédé à la suppression de l’avoir fiscal dans le calcul du plafonnement, par cohérence avec la suppression totale de ce dispositif.

D. LA RÉFORME DE L’ISF MENÉE EN 2011

L’article 1er de la première loi de finances rectificative pour 2011 (42) a procédé à une réforme d’ensemble de l’ISF qui s’est traduite par la suppression complète du mécanisme du plafonnement et, corrélativement, du plafonnement du plafonnement.

Les principaux éléments de la réforme de l’ISF de 2011

Le seuil d’imposition a été porté de 800 000 euros à 1,3 million d’euros.

Le barème progressif prévoyait une taxation dès le premier euro au taux de 0,25 % pour les patrimoines nets taxables égaux ou supérieurs à 1,3 million d’euros et inférieurs à 3 millions d’euros et au taux de 0,5 % pour les patrimoines égaux ou supérieurs à 3 millions d’euros.

En outre, un mécanisme de décote a été prévu afin d’éviter les effets de seuil liés à la taxation du patrimoine net imposable au premier euro. Ainsi, un lissage était opéré pour les patrimoines nets taxables à l’entrée du barème, compris entre 1,3 et 1,4 million d’euros, puis pour ceux compris entre 3 et 3,2 millions d’euros.

Le montant de la réduction d’impôt pour personne à charge a été porté de 150 à 300 euros et étendu à toute personne dont le contribuable assure la charge d’entretien à titre exclusif ou principal.

Le régime d’exonération des biens professionnels a été assoupli s’agissant des règles applicables en cas de pluriactivité et en supprimant la référence aux droits financiers pour l’appréciation du seuil minimal de détention de 25 %.

Les modalités déclaratives et de recouvrement des redevables de l’ISF dont le patrimoine net taxable est compris entre 1,3 et 3 millions d’euros ont été simplifiées, dans la mesure où le montant du patrimoine taxable devait être déclaré conjointement avec la déclaration des revenus.

Pour ces redevables, l’ISF était désormais recouvré par voie de rôle, distinct de celui de l’impôt sur le revenu, et pouvait, sur option des redevables concernés, donner lieu à des prélèvements mensuels.

S’agissant du plafonnement, le Conseil constitutionnel a validé sa suppression uniquement dans le cadre plus global d’une réforme comprenant l’allégement du barème.

Dans sa décision n° 2011-638 DC du 28 juillet 2011, celui-ci indique en effet que « le législateur, en modifiant le barème de l’impôt de solidarité sur la fortune, a entendu éviter que la suppression concomitante du plafonnement prévu par l’article 885 V bis du code général des impôts et du droit à restitution des impositions directes en fonction du revenu prévu par les articles 1er et 1649-0 A du même code aboutisse à faire peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives ».

E. LA RÉFORME DE L’ISF MENÉE EN 2012

Conformément aux engagements du Président de la République, la nouvelle majorité parlementaire a souhaité que la réforme opérée en 2011 ne soit pas mise en œuvre, l’ISF payé en 2012 devant être équivalent à celui payé en 2011.

Pour atteindre cet objectif, la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 (43) a instauré une contribution exceptionnelle sur la fortune au titre de l’année 2012, calculée selon le barème de l’ISF 2011, sur laquelle s’imputent les montants déjà payés au titre de l’ISF 2012.

Dans le cadre de cette réforme, ni l’ISF perçu au titre de 2012 ni la contribution exceptionnelle mentionnée précédemment n’ont été plafonnés.

Dans sa décision n° 2012-654 DC du 9 août 2012, le Conseil constitutionnel a jugé cette absence de plafonnement conforme à la Constitution uniquement dans la mesure où elle présentait un caractère exceptionnel.

Le Conseil a en effet très clairement indiqué que « le législateur ne saurait établir un barème de l’impôt de solidarité sur la fortune tel que celui qui était en vigueur avant l’année 2012 sans l’assortir d’un dispositif de plafonnement ou produisant des effets équivalents destiné à éviter une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques ».

L’article 13 de la loi de finances pour 2013 (44) a ensuite rétabli un dispositif de l’ISF pérenne proche de celui en vigueur avant 2012, en substituant toutefois un barème à six tranches alors que celui en vigueur jusqu’en 2011 en comptait sept.

Conformément à la décision du Conseil constitutionnel, le plafonnement de l’ISF a également été rétabli :

– pour le calcul du premier terme du plafonnement, seuls les crédits d’impôt représentatifs d’une imposition acquittée à l’étranger sont désormais pris en compte, les autres crédits d’impôts n’étant plus pris en compte ;

– pour le calcul du second terme du plafonnement, les revenus à prendre en compte sont plafonnés à 75 % des revenus de l’année précédente et non à 85 % comme dans le dispositif précédent.

Le projet de loi tel que soumis au Conseil constitutionnel prévoyait par ailleurs d’inclure dans le montant des revenus à prendre en compte plusieurs catégories de revenus de placements :

– les intérêts des plans d’épargne logement ;

– la variation de la valeur de rachat des bons ou contrats de capitalisation, des contrats d’assurance vie, ainsi que des instruments financiers de toute nature visant à capitaliser des revenus ;

– les produits capitalisés dans les trusts à l’étranger ;

– le bénéfice distribuable pour les porteurs de parts ou d’actions d’une société passible de l’impôt sur les sociétés (IS) si le contribuable a contrôlé cette société à un moment quelconque au cours des cinq dernières années ;

– les plus-values ayant donné lieu à sursis d’imposition et les gains ayant donné lieu à report d’imposition.

Toutefois, le Conseil constitutionnel a censuré l’ensemble de ces références au motif qu’il s’agit « de sommes qui ne correspondent pas à des bénéfices ou revenus que le contribuable a réalisés ou dont il a disposé au cours de la même année », et que pour cette raison, « le législateur a fondé son appréciation sur des critères qui méconnaissent l’exigence de prise en compte des facultés contributives » (45).

Par instruction fiscale, prise trois jours avant la clôture des déclarations d’ISF pour 2013, le Gouvernement a toutefois entendu ajouter aux revenus à prendre en compte pour le plafonnement les produits des plans d’épargne logement et les revenus des contrats d’assurance vie placés en euros.

Cette instruction a été annulée par le Conseil d’État dans une décision du 20 décembre 2013 (46).

L’article 13 de la loi de finances pour 2014 (47), tel que soumis au Conseil constitutionnel, prévoyait à nouveau d’intégrer dans le calcul du plafonnement la partie en euros des bons de capitalisation et autres produits d’assurance vie, au motif que ces revenus sont déjà soumis aux prélèvements sociaux sur les produits de placement, conformément à l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale.

Dans sa décision n° 2013-685 DC du 29 décembre 2013, le Conseil constitutionnel a de nouveau censuré cette initiative, pour les mêmes raisons.

F. LES ÉLÉMENTS À PRENDRE EN COMPTE POUR LE CALCUL DU PLAFONNEMENT EN VIGUEUR

Le Bulletin officiel des finances publiques-impôts (BOFiP-I) fournit une liste exhaustive des éléments à prendre en compte pour le calcul du plafonnement en vigueur.

1. Les impôts à prendre en compte

Sont désormais pris en compte :

– l’ISF de l’année en cours des personnes ayant leur domicile fiscal en France, après imputation des différentes réductions d’ISF notamment l’ISF-PME et la réduction d’ISF au titre des dons à des associations ;

– l’impôt sur le revenu acquitté en France ou à l’étranger, à l’exception des cotisations qui constituent un crédit d’impôt imputable sur la cotisation due en France, par chaque membre du foyer fiscal soumis à l’ISF ;

– les prélèvements libératoires pesant sur les produits à revenus fixes, l’assurance vie ou les prestations de retraite versées sous forme de capital ;

– l’ensemble des prélèvements sociaux sur le capital au taux global de 15,5 % ;

– la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus ;

– les contributions sociales spécifiques pesant sur les stock-options, les attributions d’actions gratuites (AGA) ou les retraites chapeaux ;

– la taxe sur les plus-values immobilières élevées et les deux taxes spécifiques pesant sur les cessions de terrains nus rendus constructibles.

2. Les revenus à prendre en compte

Sont pris en compte pour le calcul du plafonnement de l’ISF tous les revenus français ou étrangers réalisés au cours de l’année précédant celle de l’imposition à l’ISF après déduction des seuls déficits catégoriels dont l’imputation est autorisée par l’article 156 du CGI, ainsi que les revenus exonérés d’impôt sur le revenu et les produits soumis à un prélèvement libératoire réalisés au cours de la même année en France ou hors de France.

LES REVENUS PRIS EN COMPTE POUR LE PLAFONNEMENT DE L’ISF

Type de revenus

Abattement ou réduction éventuellement pris en compte

Traitements et salaires (y compris avantages en nature)

Après déduction des frais professionnels

Rémunération de dirigeants de sociétés

Après déduction des frais professionnels

Pensions et rentes viagères à titre gratuit

Avant déduction de l’abattement de 10 %

Bénéfices industriels et commerciaux (BIC), non commerciaux (BNC), agricoles (BA) (y compris les régimes microentreprises)

Après déduction des charges d’exploitation et déduction des déficits catégoriels

Revenus exceptionnels ou différés soumis à l’impôt sur le revenu (IR) suivant le système du quotient

Année de perception du revenu, pour son montant total

Revenus de capitaux mobiliers (RCM)

Après déduction des seuls frais de garde et frais d’encaissement des coupons et, par suite, avant l’abattement de 40 % prévu au 2° du 3 de l’article 158 du CGI

Revenus fonciers

Montant net soumis à l’IR

Ne sont pas pris en compte les déficits fonciers résultant d’intérêts d’emprunt ou d’autres dépenses pour la fraction du déficit excédant 10 700 euros, ou 15 300 euros pour les immeubles concernés par l’amortissement dit « Périssol »

Rentes viagères à titre onéreux

Montant net soumis à l’IR

Plus-values immobilières imposables ou exonérées

Déterminées sans considération des exonérations, seuils, réductions et abattements

Gains nets de cession de valeurs mobilières ou de droits sociaux

Les plus-values et moins-values de l’année sont déterminées sans considération des exonérations, seuils, réductions et abattements, notamment pour durée de détention

Plus-values de cession de valeurs mobilières ou de droits sociaux ayant donné lieu à sursis ou report d’imposition

 

Revenus des produits d’épargne réglementée exonérés d’IR)

 

Intérêts et primes d’épargne des plans d’épargne logement (PEL)

Montant retenu pour l’imposition aux prélèvements sociaux au titre du 2° du II de l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale

Intérêts des livrets d’épargne-entreprise

Retrait effectif des fonds

Produits attachés aux bons et contrats de capitalisation ainsi qu’aux placements de même nature (assurance vie).

Dénouement ou rachat total ou partiel du bon, contrat ou placement

Gain net ou rente viagère versée lors d’un retrait ou de la clôture d’un plan d’épargne en actions (PEA)

Retrait ou clôture d’un PEA

Revenus soumis au prélèvement forfaitaire libératoire (PFL)

Montant soumis au prélèvement

Revenus imposés suivant une base moyenne ou fractionnée)

Pour la fraction soumise chaque année à l’impôt

Prestations sociales et assimilées

Montant net perçu

Participation des salariés aux résultats de l’entreprise et produits correspondants

Année de la délivrance des droits précédant celle de l’imposition à l’ISF

Abondement de l’entreprise sur un plan d’épargne salariale, notamment un plan d’épargne entreprise (PEE), et produits des sommes maintenues sur le plan pendant la période d’indisponibilité des titres correspondants

– S’agissant des produits, année de la délivrance des droits/titres/valeurs

– S’agissant de l’abondement, année de versement par l’employeur de celui-ci

Stock-options, AGA, bons de souscription de parts de créateur d’entreprise (BSPCE), parts de fonds à rendement subordonné

 

Source : BOFiP-I.

II. LE CONTEXTE BUDGÉTAIRE

A. L’IMPACT BUDGÉTAIRE DU DISPOSITIF DE PLAFONNEMENT DE L’ISF

1. Une comparaison avec le « bouclier fiscal » dont l’intérêt est limité

Avant sa suppression en 2011, le « bouclier fiscal », dont la mise en place a été décidée par la précédente majorité, avait un périmètre très différent du dispositif de plafonnement de l’ISF modifié par le présent article, ce qui rend les comparaisons budgétaires peu pertinentes.

Outre un plafonnement à 50 % des revenus du contribuable, le bouclier fiscal intégrait les taxes foncières et la taxe d’habitation, ainsi que les taxes additionnelles à ces impositions.

Toutefois, le rapprochement est souvent fait à l’occasion des débats sur l’ISF, notamment par les membres de l’opposition qui semblent se féliciter que le coût du bouclier abrogé soit inférieur au coût de l’actuel plafonnement.

Dès lors, il ne semble pas inutile de rappeler les coûts respectifs du plafonnement de l’ISF et du bouclier lorsque les deux dispositifs coexistaient.

LE PLAFONNEMENT DE L’ISF ET LE BOUCLIER FISCAL

Dispositif

2008

2009

2010

2011

2012

Nombre de contribuables plafonnés

6 100

5 644

6 526

6 900

0

Coût du plafonnement (en millions d’euros)

380

365

471

514

0

Nombre de contribuables bénéficiant du bouclier

6 744

8 674

10 771

nc

nc

Coût du bouclier des contribuables assujettis à l’ISF (en millions d’euros)

557,82

671,55

651

nc

nc

Source : Évaluations des voies et moyens annexées aux projets de loi de finances pour 2010, 2011, 2012 et 2013, direction de la législation fiscale.

2. Une évaluation imparfaite du coût du nouveau plafonnement depuis 2013

Lors de sa dernière année d’application en 2011, le précédent dispositif de plafonnement concernait 6 889 redevables de l’ISF et avait un coût brut de 772 millions d’euros et un coût net de 514 millions d’euros (compte tenu du plafonnement du plafonnement).

Dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2013, le rapporteur général indiquait, s’agissant du nouveau dispositif envisagé, que « le nombre de plafonnés devrait rester stable, à 6 881 redevables, et le coût du plafonnement serait de 667 millions d’euros (sans plafonnement du plafonnement) » (48).

Au titre de l’année 2013, les chiffres se sont révélés plus élevés que prévu tant s’agissant du nombre de bénéficiaires que du coût global du plafonnement. Ces deux facteurs ont par ailleurs tendance à continuer à augmenter depuis 2014.

Pour 2015, le coût du plafonnement est estimé à 1,1 milliard d’euros ; en d’autres termes, sans le plafonnement, le rendement de l’ISF aurait été supérieur de 1,1 milliard d’euros.

IMPACT DU PLAFONNEMENT DE L’ISF À 75 % DES REVENUS

Année

Nombre de bénéficiaires

Montant moyen d’ISF

(en euros)

Montant moyen économisé

(en euros)

Coût total du plafonnement
(en millions d’euros)

2013

7 630

54 588

92 800

730

2014

8 854

52 000

100 000

926

2015

9 575

49 487

112 441

1 077

Source : Évaluations des voies et moyens annexées aux projets de loi de finances pour 2010, 2011, 2012 et 2013, direction de la législation fiscale.

B. L’IMPACT DU PLAFONNEMENT EN FONCTION DU PATRIMOINE

Compte tenu des informations relayées récemment dans la presse, faisant état de l’utilisation du plafonnement par certains titulaires de très gros patrimoines français pour réduire fortement, voire annuler complètement la cotisation, il est utile de fournir des données agrégées en fonction du patrimoine du redevable.

1. L’impact par tranche d’ISF

Les tableaux ci-dessous fournissent la ventilation du plafonnement en fonction des tranches de l’ISF.

IMPACT DU PLAFONNEMENT DE L’ISF 2013

Tranches de patrimoine net taxable

(en millions d’euros)

Nombre de foyers bénéficiaires du plafonnement

Montant moyen d’ISF
(en euros)

Montant moyen économisé
(en euros)

Entre 1,31 et 2,57

1 193

2 002

4 390

Entre 2,57 et 5

1 626

11 379

11 153

Entre 5 et 10

2 181

34 580

28 704

Au-delà de 10

2 630

121 740

236 707

Total

7 630

54 588

92 865

Source : direction de la législation fiscale.

IMPACT DU PLAFONNEMENT DE L’ISF 2014

Tranches de patrimoine net taxable
(en millions d’euros)

Nombre de foyers bénéficiaires du plafonnement

Montant moyen d’ISF
(en euros)

Montant moyen économisé
(en euros)

Entre 1,31 et 2,57

1 271

1 968

4 565

Entre 2,57 et 5

1 716

11 251

11 570

Entre 5 et 10

2 577

34 202

29 372

Au-delà de 10

3 290

106 744

244 286

Total

8 854

52 087

102 231

Source : direction de la législation fiscale.

IMPACT DU PLAFONNEMENT DE L’ISF 2015

Tranches de patrimoine net taxable
(en millions d’euros)

Nombre de bénéficiaires du plafonnement

Montant du plafonnement

Montant d’ISF dû

Montant imputé

Montant total

(en milliers d’euros)

Montant moyen

(en euros)

Montant total

(en milliers d’euros)

Montant moyen

(en euros)

Montant total

(en milliers d’euros)

Montant moyen

(en euros)

Entre 1,31 et 2,57

1 368

20 361

14 884

2 802

2 048

5 962

4 358

Entre 2,57 et 5

1 860

23 726

12 757

20 188

10 855

22 079

11 872

Entre 5 et 10

2 757

88 498

32 096

91 185

33 070

84 669

30 707

Au-delà de 10

3 590

944 009

262 984

359 651

100 192

936 227

260 816

Total

9 575

1 076 594

112 441

473 826

49 487

1 048 937

109 552

Source : secrétariat d’État chargé du budget et des comptes publics.

2. L’impact sur les très hauts patrimoines

Les tableaux ci-dessous fournissent le détail de l’effet du plafonnement dans le premier décile des patrimoines supérieurs à 10 millions d’euros.

IMPACT DU PLAFONNEMENT DE L’ISF 2013 SUR LES TRÈS HAUTS PATRIMOINES

Premiers centiles de patrimoine
de plus de 10 millions d’euros

Nombre de bénéficiaires

Montant moyen d’ISF (en euros)

Montant moyen économisé (en euros)

090. 42 767 839 € < tranches de patrimoine <= 45 499 806 €

26

190 819

408 401

091. 45 499 806 € < tranches de patrimoine <= 48 181 251 €

26

190 535

452 554

092. 48 181 251 € < tranches de patrimoine <= 51 037 828 €

27

203 561

484 614

093. 51 037 828 € < tranches de patrimoine <= 54 678 207 €

26

183 180

554 757

094. 54 678 207 € < tranches de patrimoine <= 60 729 245 €

26

234 476

574 494

095. 60 729 245 € < tranches de patrimoine <= 66 224 569 €

26

266 715

630 719

096. 66 224 569 € < tranches de patrimoine <= 79 118 685 €

26

205 879

823 501

097. 79 118 685 € < tranches de patrimoine <= 92 076 360 €

26

257 276

971 355

098. 92 076 360 € < tranches de patrimoine <= 114 673 865 €

26

491 151

998 484

099. 114 673 865 € < tranches de patrimoine <= 171 217 575 €

26

344 747

1 655 714

100. tranches de patrimoine > 171 217 575 €

26

1 565 168

4 745 587

Source : direction de la législation fiscale.

IMPACT DU PLAFONNEMENT DE L’ISF 2014 SUR LES TRÈS HAUTS PATRIMOINES

Premiers centiles de patrimoine
de plus de 10 millions d’euros

Nombre de bénéficiaires

Montant moyen d’ISF (en euros)

Montant moyen économisé (en euros)

090. 41 603 000 € < tranches de patrimoine <= 44 377 180 €

33

123 546

469 906

091. 44 377 180 € < tranches de patrimoine <= 48 116 265 €

33

209 366

431 367

092. 48 116 265 € < tranches de patrimoine <= 50 941 084 €

33

173 464

515 045

093. 50 941 084 € < tranches de patrimoine <= 53 526 170 €

33

204 064

522 559

094. 53 526 170 € < tranches de patrimoine <= 56 950 329 €

32

257 716

518 737

095. 56 950 329 € < tranches de patrimoine <= 62 626 535 €

33

222 202

625 074

096. 62 626 535 € < tranches de patrimoine <= 71 141 537 €

33

169 100

777 015

097. 71 141 537 € < tranches de patrimoine <= 85 093 656 €

33

262 617

842 328

098. 85 093 656 € < tranches de patrimoine <= 108 608 466 €

33

159 216

1 241 792

099. 108 608 466 € < tranches de patrimoine <= 165 886 341 €

33

379 170

1 499 087

100. tranches de patrimoine > 165 886 341 €

32

894 743

5 222 743

Source : direction de la législation fiscale.

Pour l’année 2015, les données reçues permettent d’établir une corrélation entre le montant du plafonnement et les déciles de revenu fiscal de référence (RFR), ce qui est probablement encore plus intéressant compte tenu de l’objet du présent article.

Elles mettent en effet en évidence de manière relativement claire qu’un nombre non négligeable de contribuables bénéficiant du plafonnement appartiennent à des déciles de RFR qui sont sans lien logique avec le patrimoine qu’ils détiennent.

IMPACT DU PLAFONNEMENT DE L’ISF 2015 EN FONCTION DES DÉCILES DE RFR

Déciles de RFR des redevables ISF plafonnés

(en euros)

Nombre de redevables plafonnés

Montant du plafonnement

Montant d’ISF dû

Montant imputé

Montant total

(en millions d’euros)

Montant moyen

(en euros)

Montant total

(en millions d’euros)

Montant moyen

(en euros)

Montant total

(en millions d’euros)

Montant moyen

(en euros)

0 - 699 

958

44

45 665

6

6 506

39

40 645

699 - 8 085 

958

34

35 107

6

5 946

32

33 538

8 085 - 18 998 

957

43

44 773

10

10 053

40

41 647

18 998 - 34 429 

957

47

48 843

16

16 969

45

47 414

34 429 - 51 984 

957

61

63 412

23

23 710

58

60 679

51 984 - 75 537 

958

70

73 061

32

33 220

69

71 682

75 537 - 112 311 

957

112

117 433

41

42 551

107

112 231

112 311 - 167 707 

957

114

119 268

57

59 889

113

117 956

167 707 - 311 157 

958

166

173 845

83

86 504

162

169 186

311 157 et plus

958

386

403 185

201

209 625

384

400 729

Total

9 575

1 077

112 441

474

49 487

1 049

109 552

Source : secrétariat d’État chargé du budget et des comptes publics.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent dispositif vise à limiter l’effet d’aubaine qui peut être retiré du dispositif de plafonnement, en minorant artificiellement les revenus pris en compte dans le calcul de ce plafonnement.

Ce dispositif, très court dans sa formulation, s’articule en quatre éléments juridiques distincts :

– un élément objectif : la distribution de revenus à une société passible de l’impôt sur les sociétés contrôlée par le redevable ;

– un élément d’intentionnalité : l’existence de la société et le choix d’y recourir ont pour objet principal d’éluder tout ou partie de l’ISF ;

– un résultat effectif : l’existence de la société permet effectivement de bénéficier d’un avantage fiscal allant à l’encontre de l’objet ou de la finalité du plafonnement de l’ISF ;

– des conséquences pratiques : la part des revenus correspondant à une diminution artificielle est réintégrée dans le calcul du plafonnement. En cas de désaccord, le litige est soumis à l’abus de droit fiscal.

A. LES ÉLÉMENTS PERMETTANT DE CARACTÉRISER LA STRATÉGIE ABUSIVE

1. La distribution de revenus à une société contrôlée par le redevable

a. La distribution de revenus

Conformément à l’article 109 du CGI, les revenus distribués s’entendent de :

– tous les bénéfices, tels que retenus pour asseoir l’impôt sur les sociétés, ou produits qui ne sont pas mis en réserve ou incorporés au capital ;

– toutes les sommes ou valeurs mises à la disposition des associés, actionnaires ou porteurs de parts et non prélevées sur les bénéfices.

L’article 111 du même code précise que les revenus distribués sont « notamment » constitués :

– des sommes mises à la disposition des associés directement ou par personnes ou sociétés interposées à titre d’avances, de prêts ou d’acomptes ;

– des sommes ou valeurs attribuées aux porteurs de parts bénéficiaires ou de fondateur au titre de rachat de ces parts ;

– des rémunérations et avantages occultes ;

– de la fraction des rémunérations qui n’est pas déductible du résultat dans la mesure où elles ne correspondent pas à un travail effectif ;

– des dépenses et charges dont la déduction pour l’assiette de l’impôt sur les sociétés est interdite en vertu de l’article 39 du CGI, c’est-à-dire les dépenses en vue de disposer d’un yacht ou d’un bateau de plaisance.

b. Une société contrôlée par le redevable

Conformément à l’article L. 233-3 du code de commerce, toute personne (physique ou morale) est considérée comme en contrôlant une autre :

– lorsqu’elle détient directement ou indirectement une fraction du capital lui conférant la majorité des droits de vote dans les assemblées générales de cette société ;

– lorsqu’elle dispose seule de la majorité des droits de vote dans cette société en vertu d’un accord conclu avec d’autres associés ou actionnaires et qui n’est pas contraire à l’intérêt de la société ;

– lorsqu’elle détermine en fait, par les droits de vote dont elle dispose, les décisions dans les assemblées générales de cette société ;

– lorsqu’elle est associée ou actionnaire de cette société et dispose du pouvoir de nommer ou de révoquer la majorité des membres des organes d’administration, de direction ou de surveillance de cette société.

2. L’existence de la société a pour objet « principal » d’échapper à l’ISF

Le présent article ajoute un critère d’intentionnalité qu’il incombera nécessairement à l’administration de démontrer : l’existence de la société et le choix d’y recourir, les deux conditions étant cumulatives dans la rédaction proposée par le Gouvernement, ont pour objet « principal » d’éluder le paiement de l’ISF.

Lors de la présentation du présent projet de loi de finances devant la commission des finances, le secrétaire d’État en charge du budget et des comptes publics a souligné que l’adjectif « principal » avait été retenu plutôt que celui d’« exclusif », faisant référence au débat qui a eu lieu au Parlement sur la notion d’abus de droit fiscal dans le courant de l’année 2013.

La modification de la caractérisation de l’abus de droit fiscal envisagée en 2013

Dans le cadre du rapport d’information sur l’optimisation fiscale des entreprises dans un contexte international (1), nos collègues Pierre-Alain Muet, rapporteur, et Éric Woerth, président, rappellent que l’abus de droit fiscal résulte de deux comportements distincts (la simulation ou la fraude à la loi) visant à un but unique (la minoration ou l’annulation de l’impôt), les comportements n’ayant pu être « inspirés par aucun autre motif que celui d’éluder ou d’atténuer les charges fiscales » de l’intéressé, c’est-à-dire qu’ils ont exclusivement un tel objet.

En pareil cas, la réintégration à l’assiette taxable des montants soustraits est assortie d’une majoration de 80 %, pouvant être ramenée à 40 % si le contribuable n’est pas à l’initiative de l’abus de droit ou s’il n’en est pas le bénéficiaire (article 1729 du CGI).

Selon le rapport, dans le domaine de la fiscalité internationale des entreprises, les preuves à apporter par l’administration fiscale dans le cadre d’un contrôle fiscal sont particulièrement complexes à réunir.

La première proposition du rapport consiste donc à « renforcer la portée de l’article L. 64 du livre des procédures fiscales en précisant que les actes constitutifs d’un abus de droit n’ont pas exclusivement mais principalement pour but d’éluder ou d’atténuer les charges fiscales que le contribuable aurait normalement supportées ».

À la même époque, une proposition de loi était déposée au Sénat par M. Philippe Marini afin de lutter contre l’évasion fiscale et la fraude fiscale des entreprises multinationales (2). Concernant l’abus de droit, l’exposé des motifs de la proposition indique que le dispositif de l’abus de droit « souffre d’une faiblesse majeure » dans la mesure où « l’administration doit démontrer le but exclusivement fiscal du schéma d’optimisation » ce qui est particulièrement malaisé dans le cadre d’un montage international. La proposition de loi proposait donc de modifier l’article L. 64 précité afin de viser les montages qui pour « motif essentiel d’éluder ou d’atténuer les charges fiscales ».

Dans le cadre de l’examen du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, un article allant dans ce sens a été intégré au Sénat à l’initiative de M. Philippe Marini avec un avis défavorable du Gouvernement. Ce dernier évoquait la nécessité de définir précisément la notion de « motif essentiel » pour déterminer ce qui relève concrètement de la volonté manifeste d’éluder ou d’atténuer des charges fiscales. Cet article a été supprimé par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, l’adoption d’un amendement de la commission des finances de l’Assemblée nationale a toutefois permis de viser les montages ayant pour « motif principal » d’éluder le paiement des charges fiscales.

Le Gouvernement a avancé plusieurs arguments à l’appui d’une position de sagesse particulièrement prudente :

– selon les propres termes du ministre en charge du budget en séance publique, « comment apprécier le poids d’un but autre que fiscal (but patrimonial, de protection d’un parent, de préservation de l’unité de l’exploitation familiale, but économique) au regard du but fiscal, lequel s’apprécie immédiatement en fonction de l’impôt évité ? ». Selon le Gouvernement, il découlerait du dispositif une insécurité juridique pour les acteurs, compte tenu des positions divergentes que pourraient prendre les différentes juridictions. L’adoption du dispositif conduirait donc à substituer à une question de droit précise – le but fiscal est-il ou non exclusif ? – une question de fait – le but fiscal est-il ou non primordial ? – dont l’appréciation sera discutable ;

– le Gouvernement a en outre évoqué une contrariété possible avec certains arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) qui a pu, selon le ministre, « conditionner l’existence d’une fraude à la loi à la condition que les opérations soient réalisées dans le seul but de bénéficier abusivement des avantages prévus par le droit communautaire » (3).

Malgré ces arguments, l’amendement a été adopté. Cette disposition a toutefois été censurée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2013-685 DC du 29 décembre 2013 ; contrairement à l’argumentation des requérants, qui entendaient attaquer la mesure comme contraire à la « liberté du contribuable de choisir, pour une opération donnée, la voie fiscale la moins onéreuse », le Conseil constitutionnel a opéré une censure sur le fondement de deux principes constitutionnels :

– l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi impose au législateur de prémunir les redevables contre un risque d’arbitraire, sans reporter sur les autorités administratives ou juridictionnelle le soin de fixer des règles qui sont du domaine de la loi ;

– le principe de légalité des délits et des peines imposant par ailleurs au législateur de fixer directement et clairement dans la loi les conditions dans lesquelles est infligée la pénalité de 80 %.

À l’appui de cette décision, le commentaire rappelle les positions concordantes du Conseil d’État et de la CJUE en matière respectivement d’abus de droit fiscal et de fraude à la loi, les deux juridictions exigeant que le contribuable soit motivé par un but exclusivement fiscal.

(1) MM. Pierre-Alain Muet, rapporteur, et Éric Woerth, président, Rapport d’information fait au nom de la commission des finances de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur l’optimisation fiscale des entreprises dans un contexte international, Assemblée nationale, XIVe législature, n° 1243, 10 juillet 2013.

(2) M. Philippe Marini, Proposition de loi tendant à renforcer la lutte contre l’évasion et la fraude fiscale des entreprises multinationales, Sénat, session extraordinaire de 2012-2013, n° 726, 4 juillet 2013.

(3) Dans l’arrêt préjudiciel The Commissioners for her Majesty’s Revenues and Customs rendu le 22 décembre 2010 dans l’affaire C-103/09, la CJUE indique en effet que la réglementation de l’Union « ne saurait être étendue jusqu’à couvrir les pratiques abusives d’opérateurs économiques » dont les opérations sont réalisées « seulement dans le but de bénéficier abusivement des avantages prévus par le droit de l’Union » (point 26 de l’arrêt).

3. Un avantage fiscal effectif contraire à la finalité du plafonnement

L’existence et le recours à la société doivent avoir pour effet d’octroyer au redevable un avantage fiscal contraire à l’objet ou la finalité du plafonnement.

Si l’on s’en tient à la jurisprudence du Conseil constitutionnel précitée, le plafonnement est, à titre principal, destiné à éviter une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.

Le législateur peut légitimement se demander à quel moment le bénéfice d’un avantage fiscal devient contraire à la finalité du dispositif fiscal qui a engendré cet avantage.

L’arrêt du Conseil d’État du 17 juillet 2013 mentionné ci-dessous semble indiquer qu’un avantage effectif, mais minime, suffit à faire obstacle à la qualification d’abus de droit fiscal.

La solution retenue dans l’arrêt du Conseil d’État relatif aux « coquillards » (1)

Le montage d’optimisation fiscale du « coquillard », qui a fait l’objet d’un encadrement législatif par l’article 16 de la loi de finances rectificative pour 2012 (2), consiste à faire remonter des liquidités d’une filiale vers la société mère afin de minorer l’assiette taxable de la société mère lorsqu’elle enregistre, lors de la revente de la coquille, une moins-value à court terme, tandis que la remontée des dividendes est effectuée en franchise d’impôt du fait de l’application du régime « mère-fille ».

Ce type de montage a donné lieu à une décision du Conseil d’État particulièrement éclairante pour caractériser un avantage fiscal abusif.

Pour apprécier si le seul motif d’une opération est fiscal, le Conseil d’État compare l’avantage économique et l’avantage fiscal retirés respectivement par le contribuable de l’opération critiquée. Si l’avantage fiscal est prépondérant par rapport à l’avantage économique réel, il considère que le contribuable a été inspiré par un motif exclusivement fiscal. Dans sa décision du 17 juillet 2013, le Conseil d’État a ainsi relevé que l’avantage de trésorerie réel invoqué par l’intéressé était minime, de sorte que celui-ci était réputé avoir seulement poursuivi un but fiscal.

(1) Conseil d’État, 17 juillet 2013, Ministre délégué chargé du budget contre SARL Choiseul Holding.

(2) Loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

4. Les conséquences pratiques

Lorsque la stratégie abusive visée par le présent article est caractérisée, le présent article prévoit deux conséquences pratiques.

a. La réintégration aux revenus du contribuable

Selon la rédaction proposée, lorsque la stratégie abusive visée par le présent article est démontrée, l’administration pourra réintégrer dans le calcul du plafonnement la part des revenus distribués correspondant à une diminution artificielle.

La détermination de cette part sera probablement complexe et sujette à discussion, voire à contentieux, entre l’administration et le redevable ; elle suppose en effet de déterminer ce que doit être une « rémunération normale » du contribuable, ce que l’administration pratique du reste déjà pour contrôler l’application du régime des biens professionnels.

b. L’articulation avec le régime de l’abus de droit fiscal

Le présent dispositif prévoit une articulation du présent dispositif avec le régime de l’abus de droit fiscal et les prérogatives du comité de l’abus de droit fiscal.

Conformément au dernier alinéa du présent article, en cas de désaccord sur les rectifications notifiées en application du présent dispositif, le litige est soumis à certaines des dispositions du régime de l’abus de droit :

– le litige est soumis, à la demande du contribuable ou de l’administration, à l’avis du comité de l’abus de droit fiscal. La composition de ce comité, dont les membres sont nommés par le ministre chargé du budget, est fixée par l’article 1653 C du CGI. Leurs membres sont tenus au secret professionnel ; en cas de saisine, le contribuable et l’administration sont invités par le président à présenter leur observation. Les avis rendus font l’objet d’un rapport annuel public ;

– si l’administration ne s’est pas conformée à l’avis du comité, elle doit apporter la preuve du bien-fondé de la rectification.

Tel que rédigé, le présent article prévoit donc deux procédures parallèles, l’une en cas d’abus de droit classique (régime de droit commun) et l’autre en cas de minoration abusive de revenus (régime du présent article).

Le second montage abusif ne pourra être poursuivi que sur la base du présent article, qui laisse au demeurant plus de latitude à l’administration fiscale.

Au stade du désaccord, le régime prévu par le présent article « bascule » vers le droit commun de l’abus de droit fiscal. Toutefois, en pareil cas, le comité de l’abus de droit fiscal sera mis en situation de contrôler un montage sur un fondement qui n’est l’article L. 64 du livre des procédures fiscales.

B. LES QUESTIONS JURIDIQUES SOULEVÉES

Le présent dispositif peut susciter certaines questions de constitutionnalité ou de conformité avec le droit européen, qui seront probablement levées au cours du débat parlementaire ainsi qu’à l’occasion de décisions des juges constitutionnels ou européens.

1. Le revenu pris en compte est-il un revenu réel ou disponible ?

Lors des deux dernières initiatives du législateur concernant le plafonnement, le Conseil constitutionnel a censuré la prise en compte, au numérateur, de revenus qui n’ont pas été réalisés ou dont le contribuable ne dispose pas librement.

Dans le dispositif proposé, il semble que les revenus sont effectivement réalisés, quand bien même ils ont été mis à l’actif d’une société contrôlée par le redevable.

Il est en outre légitime de penser que les revenus distribués à une société holding contrôlée par le redevable sont librement disponibles.

2. Le dispositif proposé court-il le risque d’une incompétence négative ?

Dans sa décision n° 2013-685 DC du 29 décembre 2013, le Conseil constitutionnel a opéré une censure de l’élargissement de la notion d’abus de droit fiscal sur le fondement de deux principes constitutionnels :

– l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi impose au législateur de prémunir les redevables contre un risque d’arbitraire, sans reporter sur les autorités administratives ou juridictionnelle le soin de fixer des règles qui sont du domaine de la loi ;

– le principe de légalité des délits et des peines impose par ailleurs au législateur de fixer directement et clairement dans la loi les conditions dans lesquelles est infligée la pénalité de 80 %.

Ces deux motifs de censure pourraient s’appliquer au présent dispositif.

Toutefois, s’agissant du premier risque, il convient en premier lieu de mentionner que les spécialistes considèrent en réalité qu’il a joué un rôle marginal dans la censure du Conseil constitutionnel en 2013 (49). En outre, eu égard à son caractère très ciblé, il est probable que le Conseil constitutionnel pourra écarter le risque d’arbitraire évoqué, à l’époque, dans le cadre d’un élargissement général de la procédure d’abus de droit fiscal. S’agissant du second motif soulevé à l’appui de la dernière censure, il n’est pas à exclure totalement que le Conseil constitutionnel fasse la même lecture qu’en 2013.

Le Gouvernement estime que le dispositif qu’il présente n’encourra pas de censure, compte tenu de la décision du Conseil constitutionnel n° 2015-726 DC du 29 décembre 2015 portant sur la loi de finances rectificative pour 2015 (50).

En effet, l’article 29 de cette loi, procédant à la mise en conformité de divers aspects du régime fiscal des sociétés mères avec la directive européenne 2015/121 du 27 janvier 2015 (51), prévoit un dispositif anti-abus spécifique au régime fiscal des sociétés mères.

Dans ce cadre, l’article 119 ter du CGI a été modifié afin de prévoir que l’exonération de retenue à la source ne s’appliquerait pas aux dividendes distribués dans le cadre d’un montage ayant pour but d’obtenir cette exonération « à titre principal ou comme un de ses objectifs principaux ».

Dans sa décision du 29 décembre 2015 précitée, le Conseil constitutionnel a validé ce dispositif, en précisant toutefois que, contrairement à la censure de l’élargissement de la procédure d’abus de droit fiscal prévue en loi de finances pour 2014, le dispositif soumis à son examen, ne modifiant pas l’article L. 64 du livre des procédures fiscales, se borne « à prévoir une nouvelle condition à laquelle est subordonné le bénéfice du régime fiscal dérogatoire des sociétés mères ; que ces dispositions déterminent donc une règle d’assiette ; que le non-respect de cette condition n’emporte pas l’application des majorations du b de l’article 1729 du code général des impôts en cas d’abus de droit ».

Par cohérence avec cette décision, qui s’appliquait à l’espèce bien particulière d’une transposition de directive, le présent dispositif ne saurait non plus être lu comme permettant l’application de la majoration de 80 % spécifique à l’abus de droit fiscal, même si le texte soumis au Parlement ne le précise pas.

À défaut d’application de la majoration de 80 %, le Conseil constitutionnel aura également à se prononcer sur la conformité avec la Constitution de l’application, par le biais du présent dispositif, de la majoration de 40 % prévue au a de l’article 1729 précité, en cas de manquement délibéré et non d’abus de droit.

3. La compatibilité avec le droit européen

Dans le cadre des arrêts de la CJUE mentionnés précédemment, il semble que le juge européen lie la notion de fraude à la loi avec une manœuvre ayant pour « seul » objet, ou pour objet exclusif, de bénéficier d’un avantage lié au droit européen.

Si le présent dispositif s’écarte à l’évidence d’une telle lecture, il porte sur un dispositif fiscal purement hexagonal qui a peu de chances d’être soumis à l’examen du juge européen.

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* *

La commission est saisie des amendements identiques de suppression I-CF 55 de M. Charles de Courson et I-CF 247 de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. Charles de Courson. L’article 4 résulte d’un article – de presse celui-là, paru dans Le Canard enchaîné. Il y a plus d’un mois, cet hebdomadaire, informé par une fuite des services du ministère des finances, montrait que onze des cinquante plus grandes fortunes françaises n’acquittaient pas un euro au titre de l’ISF, les trente-neuf autres bénéficiant d’une réduction moyenne de l’ordre de 90 % par rapport à l’application du barème. Cette situation est due au plafonnement du total de l’IR et de l’ISF, qui ne peut pas dépasser 75 % du revenu.

Les gens très aisés utilisent des systèmes d’optimisation fiscale, dont certains sont décrits par l’exposé des motifs. L’un de ces instruments consiste à créer une société holding familiale et à ne se reverser qu’un SMIC – enfin, un SMIC pour riches, 100 000 euros par mois, autant dire une misère... Il existe un autre mécanisme, encore plus pervers, qui consiste à ne se verser aucun revenu, et à vivre de prêts à la consommation remboursables ultérieurement. De sorte que, tout en ayant plus de revenu, on ne paie plus d’impôt !

L’article 4 tente de combattre ces dispositifs, mais il pose un problème de constitutionnalité et ne parviendra jamais à lutter contre les nouveaux instruments que ces personnes développeront. Le problème de fond réside dans l’existence même de l’ISF ! La France est le dernier pays à avoir un tel impôt. Il faut montrer un peu de courage, et certains membres modérés de la majorité actuelle s’interrogent sur la pertinence de cet impôt très idéologique. Avec l’ISF, on fait croire que l’on « saigne » les riches, alors que les très riches ne le paient pas ! Seuls les « petits riches » l’acquittent, ceux qui possèdent un patrimoine, principalement immobilier, de 2, 3 ou 4 millions d’euros. Il faut trouver une autre façon de faire contribuer les personnes disposant des patrimoines les plus élevés et mettre un terme à l’ISF.

Mme Marie-Christine Dalloz. J’ai également déposé un amendement de suppression de cet article 4 du projet de loi de finances. Après le « bouclier fiscal », le Conseil constitutionnel vous a conduits à plafonner l’ISF, mesdames et messieurs de la majorité, même si cette mesure vous a meurtris.

Pour quelques abus, certainement réels, vous jetez l’opprobre sur l’ensemble des holdings, alors que celles-ci ne sont pas seulement un outil d’optimisation fiscale, loin de là ! Elles permettent, pour les entreprises de taille intermédiaire (ETI) et les PME, de remonter de la trésorerie pour des réinvestissements et de l’internationalisation d’activité. La holding est un instrument de gestion d’entreprise. Un abus de droit est condamnable, mais notre droit est suffisamment armé pour y faire face sans soupçonner l’ensemble des holdings ! En lisant l’exposé des motifs de l’article 4, on a l’impression que les holdings ne font que de l’optimisation fiscale ; la réalité est bien différente dans la très grande majorité des cas. Il n’est pas sain de critiquer des structures qui permettent à des entreprises de se développer, et c’est pourquoi je propose de supprimer l’article 4.

M. le président Gilles Carrez. Le secrétaire d’État chargé du budget et des comptes publics vient, à ma demande, de me faire parvenir les montants de plafonnement de l’ISF et leur décomposition par tranche de patrimoine. Le montant du plafonnement de l’ISF a atteint, en 2015, 1 049 millions d’euros, en progression de près de 20 % par rapport à l’année précédente. Près de 90 % de ce montant, soit 936 millions d’euros, concerne les patrimoines de 10 millions d’euros et plus ; la concentration sur les gros patrimoines est donc élevée. Le montant moyen du plafonnement atteint 260 816 euros pour les 3 590 contribuables dont le patrimoine excède 10 millions d’euros.

Cette situation résulte d’une décision du Conseil constitutionnel de la fin de l’année 2012, qui a refusé la prise en compte des revenus non effectivement perçus dans le total des revenus du contribuable – le plafonnement se déclenchant sur l’ISF lorsque la somme de l’IR, de l’ISF et de la CSG dépasse 75 % du revenu. Plus le revenu est faible, et plus le taux de 75 % est rapidement atteint ; des contribuables mettent en œuvre toute une série de techniques, décrites par Charles de Courson, pour faire jouer le plafonnement.

Les taux de l’ISF ne coïncident pas avec la réalité économique. Imaginons un contribuable qui disposerait d’un patrimoine de 15 millions d’euros et qui, excellent citoyen, les placerait en emprunts d’État à 2 % ; sur ces 2 %, il devrait payer environ 1,2 % en IR et en prélèvements sociaux, si bien que sa rentabilité nette ne dépasserait pas 0,8 %, alors que le taux marginal de l’ISF qui lui est applicable s’élève à 1,5 %. Le Conseil constitutionnel a pris en compte ces éléments dans sa décision. Saisi sur la même loi de finances pour 2013, il avait fixé pour la première fois un taux maximum d’imposition possible, proche de 70 %. Au-delà de ce seuil, il estime l’impôt confiscatoire et a annulé des dispositifs au nom de la rupture d’égalité.

Le Gouvernement tente de résoudre le problème par cet article 4, et nous en débattrons lors de l’examen d’amendements plus techniques que Jean-Christophe Fromantin et moi-même avons déposés.

Mme la Rapporteure générale. Avis défavorable. Il est important que le Gouvernement puisse se doter d’outils juridiques pour lutter contre l’optimisation très agressive qui se déploie pour tirer parti du plafonnement.

M. le président Gilles Carrez. Je rappelle, car j’ai omis de l’indiquer, qu’à son maximum le coût du bouclier fiscal avait atteint 750 millions d’euros, alors que le plafonnement actuel revient à 1,05 milliard. Cependant, le système est très différent puisque le bouclier fiscal se traduisait, en pratique, par un chèque, alors qu’il s’agit à présent, nécessairement, d’autoliquidation.

Mme Karine Berger. Nous aurons un débat général sur l’ISF durant les campagnes présidentielle et législative. Ayez cependant à l’esprit que les pays qui ont supprimé l’impôt sur le capital, ou en tout cas la partie liée à la taxation du capital mobilier, se sont repliés sur une taxation très forte du capital immobilier. Aux États-Unis, les villes ont instauré une taxe foncière dont le montant est un pourcentage du prix de marché du bien. Un studio ou un deux-pièces à San Francisco, Miami, New York ou Washington s’achète au moins un million de dollars. La taxe foncière est de 1 % à 2 % du prix, soit 15 000 à 30 000 dollars par an, c’est-à-dire 1 500 dollars par mois : l’équivalent d’un loyer.

Les Américains en sont arrivés là car la taxation sur le capital mobilier a peu à peu disparu et les collectivités ont dû compenser cette perte par un prélèvement sur la seule chose qui ne bouge pas, c’est-à-dire le capital immobilier. Je ne suis donc pas favorable à ce que l’ensemble de la taxation du capital dans notre pays se réduise à la taxation de l’immobilier. Actuellement, le montant de la taxe foncière, en France, tourne autour de 2 000 euros par an, et non de 20 000 euros.

M. Romain Colas. Je me réjouis de cet article, qui donnera aux services fiscaux les moyens de lutter contre l’évasion fiscale organisée par les contribuables les plus riches et contre l’optimisation. Je souhaite que nous luttions contre les abus, quels qu’ils soient, et je m’étonne que certains soient choqués que nous stigmatisions les « cash box » alors qu’ils ne se formalisent nullement du fait que des présidents d’exécutifs locaux dénoncent quotidiennement les supposées fraudes massives au revenu de solidarité active (RSA). En ce qui me concerne, je combats la fraude partout et je ne m’offusque pas moins de celle par optimisation fiscale que de celle au RSA.

À entendre Marie-Christine Dalloz et Laurent Wauquiez, nos visées, dans ce texte, seraient purement électoralistes. Si c’est le cas, nous ne nous adressons pas au même électorat, car vous contestiez tout à l’heure les baisses d’impôts en direction des classes moyennes, et vous vous inquiétez à présent des effets d’une mesure de lutte contre l’évasion fiscale des plus fortunés.

M. Nicolas Sansu. Je profiterai de cette prise de parole pour défendre en même temps notre amendement I-CF 288, qui vise redonner du sens à l’ISF en augmentant son taux et surtout son assiette.

À entendre nos collègues de droite, on croirait que les riches ont été saignés, qu’ils ne s’en sortent plus. Or quelle est la répartition des richesses aujourd’hui ? Le coût pour les finances publiques du plafonnement de l’ISF a augmenté de 20 % en un an : cela signifie que les plus aisés ont vu leur revenu augmenter de manière considérable sur cette période. D’ailleurs, certaines études montrent que, il y a cinq ans, quatre-vingt-deux habitants de la planète possédaient à eux seuls autant que la moitié la plus pauvre de l’humanité, et qu’ils ne sont plus que soixante et un aujourd’hui ! En France, le patrimoine du centile le plus riche n’a cessé d’augmenter ces trente dernières années, jusqu’à atteindre le montant de la dette de l’État.

Pourquoi ne faudrait-il pas plutôt déplafonner ? Quand le président Carrez nous explique que, si un excellent citoyen place 15 millions d’euros dans des titres de l’État qui lui rapportent 2 %, et qu’on lui prend 1,2 %, il ne lui reste plus que 120 000 euros de revenu, je ne suis pas certain que ce soit une catastrophe ! L’inégalité, en revanche, coûte très cher à nos pays. Nous ne souffrons pas du fait que les riches ne seraient plus assez riches pour assurer la théorie dite « du ruissellement » – qui ne s’est d’ailleurs jamais traduite dans les faits – mais d’un accroissement des inégalités qui pèse sur la croissance.

M. le président Gilles Carrez. Je me permets de revenir sur le calcul que j’ai présenté. Un million d’euros placé à 2 % rapporte 20 000 euros par an. Ces 20 000 euros subissent un taux marginal de 60 % – 45 % d’IR plus les prélèvements sociaux –, ce qui ne laisse plus que 8 000 euros, et il faut par ailleurs payer 15 000 euros d’ISF, le taux marginal étant de 1,5 % dans cette tranche de patrimoine. Le contribuable se retrouve donc à devoir payer à partir du capital et non plus du revenu. C’est pour cette raison que le Conseil constitutionnel a demandé au Gouvernement de prévoir un plafonnement, rendant l’impôt non confiscatoire.

Mme Véronique Louwagie. Nous nous rendons compte que nos impôts, en raison des taux, ont des effets dévastateurs et incitent à l’évasion fiscale. Pour contrer cela, nous créons des niches, des exonérations, des dérogations, des exemptions… Certains de ces dispositifs sont trop utilisés – avec, à ce sujet, des appréciations diverses de part et d’autre de cette salle –, de sorte qu’on en vient à créer de nouveaux outils pour les contrer !

Je soutiens les amendements de suppression de cet article, qui va créer de l’instabilité juridique. Je crains en effet des contentieux à répétition, car le texte prévoit deux conditions cumulatives, l’existence de la société et le choix d’y recourir, et je ne vois pas comment porter une quelconque appréciation sur la seconde de ces conditions. La notion d’objet « principal » de la société pose également problème.

M. Éric Woerth. Il faut évidemment lutter contre l’optimisation excessive, abusive, et tous les États tentent de le faire, mais je ne crois pas que cet article puisse y contribuer. Il existe, certes, une optimisation de l’ISF, mais c’est parce que l’ISF est un mauvais impôt, qui taxe ce qui ne devrait pas l’être : la propriété du capital. Karine Berger a évoqué une surtaxation de l’immobilier dans d’autres pays du fait de la suppression de l’impôt sur la fortune. Je lui rappellerai que le taux de prélèvements obligatoires en France est très élevé, et que notre pays dispose de suffisamment de taxes diverses et variées pour éviter une telle dérive. Par ailleurs, la valeur locative, sur laquelle est assise la taxe foncière, est censée refléter la valeur du bien. J’approuve donc l’idée de supprimer l’ISF.

M. Pierre-Alain Muet. Je vais aller exactement dans le sens inverse d’Éric Woerth, car je pense que l’ISF est un bon impôt. On peut discuter de son taux, mais il a au moins l’avantage de reposer sur une valeur actualisée du capital. Tous les impôts sur le capital qui ont été supprimés, en Espagne, en Allemagne ou ailleurs, avaient le même défaut que notre impôt foncier, à savoir que leurs bases fiscales n’étaient pas révisées et que leurs taux étaient donc très élevés. L’ISF étant quant à lui déclaratif, le capital est réévalué tous les ans. Il repose sur le capital net et non brut, contrairement aux impôts fonciers. L’ISF est le type même de l’impôt moderne sur le capital. Son assiette a du sens. On peut discuter de son taux, mais la qualité d’un impôt se juge d’abord à son assiette.

M. Éric Woerth. Le principe du plafonnement est un bon principe. Le bouclier à 50 % a malheureusement disparu mais, dans ce dispositif, l’autoliquidation, contrairement à ce qu’a affirmé le président Carrez, était possible.

M. le président Gilles Carrez. L’autoliquidation existait jusqu’en 2006 avec le plafonnement dit « Rocard-Bérégovoy ». Quand le bouclier fiscal a été introduit, les services de Bercy ont proposé, pour je ne sais quelle raison, de pratiquer un remboursement par chèque.

M. Éric Woerth. On pouvait néanmoins opter pour l’autoliquidation, mais comme celle-ci provoquait immédiatement un contrôle fiscal, le contribuable préférait attendre le remboursement par mesure de sécurité.

M. Christophe Caresche. Le débat sur l’ISF aura lieu dans le cadre de la campagne à venir, puisque certains proposent de le supprimer. Je suis, pour ma part, tout à fait favorable à un impôt sur le patrimoine, car les inégalités de patrimoine ont explosé et sont devenues plus importantes que les inégalités de revenu. Je pense également qu’il vaut mieux concentrer cet impôt sur le patrimoine immobilier, afin de préserver l’activité économique.

L’ISF se prête aujourd’hui à des formes d’optimisation, et ce sera d’ailleurs un problème pour ceux qui souhaitent le supprimer. Il permet en effet, par le biais de la défiscalisation, de soutenir des secteurs d’activité. La Commission européenne a ainsi considéré que l’ISF-PME était une aide d’État, mais l’ISF permet aussi de soutenir de manière très significative des fondations et des associations, dont le financement serait tari par sa suppression. Dès lors que ces dispositifs d’optimisation permettent de soutenir l’activité, ils ne me choquent pas, au contraire.

Les holdings animatrices présentent quant à elles un véritable intérêt, notamment pour la transmission d’entreprises, et ce dispositif doit être préservé. Il n’en demeure pas moins qu’il est parfois détourné et qu’il faut donc le préciser, comme le fait l’article, sans remettre en cause la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le plafonnement.

Mme Arlette Grosskost. Je regrette que nous soyons dans la théâtralité, la morale, l’idéologie. Si nous voulons que la France se redresse, il nous faut des outils adaptés. C’est tout. Quelles que soient nos idéologies, donnons-nous les moyens de redresser ce pays.

Cet article, comme Véronique Louwagie l’a dit, donnera lieu à de nombreux contentieux. Comment se passeront les contrôles ? Chaque holding familiale sera-t-elle contrôlée ?

Nous sommes tous d’accord pour prôner la lisibilité, la stabilité de l’impôt. Or l’exposé sommaire de l’article 4 va jusqu’à prévoir le cas du contribuable qui a emprunté pour faire face à des actifs qu’il va vendre in fine. Vous rendez-vous compte de la complexité de cet article ? Mieux vaudrait supprimer l’ISF ; nous éviterions les problèmes et nous doterions de moyens supplémentaires en faveur du plein emploi.

M. Olivier Faure. Vous nous accusez d’idéologie, mais pourquoi souhaitez-vous assujettir tous les Français à l’impôt sur le revenu et en même temps les exonérer de l’ISF ? Nos idéologies, nos approches, les vôtres, les nôtres, disent beaucoup sur ce que nous sommes.

La commission rejette ces amendements.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF 146 du président Gilles Carrez et I-CF 185 de M. Jean-Christophe Fromantin.

M. le président Gilles Carrez. J’ai rédigé, fin 2012, le recours sur le dispositif de plafonnement auprès du Conseil constitutionnel, qui m’a totalement suivi. Il me semble que la rédaction de l’article 4 est fragile, car elle s’inspire de la procédure d’abus de droit mais oublie le fait que la tentative du Gouvernement de substituer le mot « principal » au mot « exclusif » pour qualifier l’abus de droit a été censurée par le Conseil.

Or, la rédaction de cet article repose en effet sur des notions floues : « objet principal », « diminution artificielle ». C’est pourquoi je vous propose une rédaction plus précise. Il s’agit d’une démarche purement technique, indépendamment de nos positions sur l’ISF.

M. Jean-Christophe Fromantin. S’agissant de l’ISF, il faut regarder s’il est stimulant ou dissuasif. C’est la question essentielle.

En ce qui concerne les amendements, je rejoins la position du président Carrez. Les mots employés dans l’article – « principal », « tout ou partie », « artificielle » – sont sujets à de multiples interprétations, ce qui ne va pas dans le sens de la sérénité ni de l’efficacité fiscale. C’est pourquoi je propose, à ce stade, de remplacer « principal » par « exclusif », notion beaucoup plus juste. Les holdings animatrices ont une vocation industrielle, d’investissement ; nous sommes d’accord sur la nécessité de neutraliser les holdings ayant une vocation d’optimisation, mais il faut pour cela une rédaction plus précise.

Mme la Rapporteure générale. Avis défavorable. Je ne crois pas qu’il existe de société affichant ouvertement que son objectif « exclusif » est l’optimisation fiscale.

M. Charles de Courson. L’article pose deux problèmes. Tout d’abord, je vous souhaite bien du plaisir pour définir la notion d’« objet principal », car on vous expliquera toujours que c’est parce qu’elle a des perspectives de réinvestissement que la holding distribue peu ou pas de revenus. Quant à la notion de « diminution artificielle », elle implique qu’il existe une norme de distribution, alors qu’il n’en existe pas.

En l’état, l’article sera annulé par le Conseil constitutionnel pour inintelligibilité. L’amendement de notre président évite ces problèmes mais ne traite pas du fond. Quant à celui de Jean-Christophe Fromantin, il se fonde sur la théorie de l’abus de droit ; au moins, c’est clair.

M. Christophe Caresche. Les deux amendements sont tout de même très différents. Le vôtre, monsieur le président, supprime le mot « principal » et la dernière phrase…

M. le président Gilles Carrez. Il m’ôte des munitions pour le recours auprès du Conseil constitutionnel… J’essaye, comme vous le voyez, de faire mon travail de président de façon impartiale !

M. Christophe Caresche. Il laisse une marge d’appréciation plus grande aux services fiscaux.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’article nous renvoie à l’article L. 64 du livre des procédures fiscales, relatif à l’abus de droit fiscal. Or, je ne vois pas comment les services fiscaux pourront requalifier certaines opérations en abus de droit. C’est de l’affichage, vous vous donnez bonne conscience, mais, ce faisant, vous jetez la suspicion sur l’ensemble des holdings, alors que leur objet n’est pas, au départ, de pratiquer l’optimisation fiscale.

La commission rejette successivement les amendements I-CF 146 et I-CF 185.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 56 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. L’article 4 ne traite que d’un cas d’optimisation fiscale, la non-distribution ou faible distribution de revenus, mais d’autres schémas existent et, curieusement, alors qu’ils sont évoqués dans l’exposé sommaire, ces autres schémas ne sont pas traités dans l’article. Ainsi, mon amendement couvre le cas, dont je parlais tout à l’heure, de ces contribuables qui affectent de vivre à crédit, en finançant par l’emprunt leurs dépenses courantes ; il s’agit par là de démontrer par l’absurde que le Gouvernement ne parviendra pas à résoudre le problème. J’espère que la majorité le votera car cela renforcera notre recours visant à démontrer l’absurdité de tout cela.

Mme la Rapporteure générale. Avis favorable…

M. le président Gilles Carrez. L’amendement va en sens rigoureusement inverse du mien. S’il est adopté, nous aurons des arguments supplémentaires devant le Conseil constitutionnel.

La commission adopte l’amendement I-CF 56 (amendement n° I-292).

Suivant l’avis défavorable de la Rapporteure générale, elle rejette ensuite l’amendement I-CF 288 de M. Nicolas Sansu.

Puis elle examine l’amendement I-CF 145 du président Gilles Carrez.

M. le président Gilles Carrez. Je vous propose de transformer en rapport l’information annuelle, que j’ai bien du mal à obtenir mais que j’ai fini par obtenir cette année par lettre en date du 29 septembre : il s’agit de faire en sorte que nous abordions la discussion budgétaire en sachant quel est le montant du plafonnement de l’année précédente et qui en a bénéficié.

Suivant l’avis favorable de la Rapporteure générale, la commission adopte l’amendement I-CF 145 (amendement n° I-293).

Elle adopte ensuite l’article 4 modifié.

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Article additionnel après l’article 4
Régime fiscal des attributions gratuites d’actions (AGA)

La commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF 116 de M. Pascal Cherki et I-CF 338 de M. Romain Colas.

M. Pascal Cherki. Le Gouvernement a prévu d’alléger la fiscalité sur la distribution des actions gratuites. C’est une niche fiscale qui coûte 500 millions d’euros par an en régime de croisière. Or, avec 500 millions d’euros, on peut faire beaucoup de choses. On pourrait, par exemple, financer les excellentes mesures proposées par notre Rapporteure générale sur la CSG pour les retraités. On pourrait augmenter substantiellement l’aide publique au développement. On pourrait abonder les crédits de la politique de la ville ou du ministère des sports. Bref, on pourrait faire beaucoup de choses utiles pour les Français, plutôt que ce cadeau à quelques cadres supérieurs et dirigeants qui ne sont pas dans le besoin.

M. le président Gilles Carrez. J’observe, comme à propos de l’amendement de Joël Giraud tout à l’heure, que cet amendement porte sur une disposition adoptée dans le cadre d’une loi qui n’était pas une loi de finances.

M. Romain Colas. L’amendement I-CF 338 vise à revenir sur la quasi-totalité des mesures, contenues dans la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron », qui allègent considérablement la fiscalité sur les distributions d’actions gratuites, tout en maintenant une exonération de cotisations patronales en faveur des PME qui n’ont pas distribué de dividendes, et ce afin de répondre, précisément, à un objectif affiché par Emmanuel Macron, qui était de permettre le financement de rémunérations alternatives au salaire dans les start-up pour accompagner leur développement.

De formidables dérives sont constatées à la faveur de ces distributions d’actions gratuites. Les recettes engendrées par cet amendement sont évaluées à quelque 500 millions d’euros, même si nous attendons toujours que l’exécutif nous fournisse des données chiffrées sur la réalité du coût de cette exonération.

Dans les entreprises cotées au CAC40 – on est très loin des « jeunes pousses » –, 6,4 milliards d’euros ont été distribués sous forme d’actions gratuites pour la seule année 2014. Une rémunération dont nous avons tous entendu parler est celle de Carlos Ghosn en 2015, qui n’avait d’ailleurs pas été approuvée par l’assemblée générale des actionnaires : 7,2 millions d’euros, dont 60 % en actions gratuites échappant en tout ou en partie à l’imposition.

Mme la Rapporteure générale. La « loi Macron » a modifié le régime des attributions gratuites d’action sur deux plans. D’une part, s’agissant de la contribution patronale, elle a abaissé le taux de 30 % à 20 % pour toutes les entreprises et prévu une exonération pour les PME qui n’ont pas distribué de dividendes. D’autre part, en matière fiscale, elle a institué un abattement sur la plus-value mobilière résultant de l’attribution.

L’amendement de Pascal Cherki vise à supprimer ces dispositions, mais aussi – sans le dire – d’augmenter de 30 à 50 % le taux de la contribution patronale.

L’amendement de Romain Colas tend à revenir au taux de 30 %, tout en maintenant l’avantage pour les PME qui ne distribuent pas de dividendes.

J’ai une préférence pour ce dernier.

Mme Karine Berger. Je ne peux m’empêcher de souligner que ces amendements correspondent à la position que j’ai défendue désespérément dans l’hémicycle à l’époque. J’ai le souvenir de la réponse du ministre et d’un échange assez vif avec l’un de mes collègues du groupe. Puisqu’il n’était pas possible de faire une omelette sans casser des œufs, il fallait, pour permettre à des start-up de se développer, défiscaliser l’attribution d’actions gratuites du CAC 40 !

Après deux ans d’expérimentation de ce dispositif, qui ont consacré l’explosion de la distribution d’actions gratuites, je suis absolument ravie de ce retour à la raison et de la prise de conscience que ce dispositif ne s’adressait pas aux start-up mais à quelques grands groupes et holdings, que je n’ai pas besoin de citer.

Mme la Rapporteure générale. Je reviens sur l’amendement de Romain Colas qui pose problème parce qu’il ne prévoit pas de conserver l’avantage fiscal lié à la plus-value mobilière pour les PME innovantes. Il faut donc le sous-amender.

M. Dominique Lefebvre. Nous sommes habitués à voir Pascal Cherki se comporter comme un éléphant dans un magasin de porcelaine.

Il faut corriger les dérives constatées, sans pour autant remettre en cause l’intégralité du dispositif.

Je suis favorable à l’amendement de Romain Colas, sous réserve du sous-amendement de la Rapporteure générale. Ouvrons le débat avec le Gouvernement pour faire évoluer le dispositif sans jeter le bébé avec l’eau du bain.

M. Pascal Cherki. M. Lefebvre est toujours prompt à discuter mes propositions sur le fond... Je prends sa métaphore animalière comme un compliment, d’autant qu’il en existe d’autres : on peut être un pingouin, un dindon ou un blaireau !

Je maintiens et j’assume ma position. Le débat sur la fiscalité n’interdit pas les positions de principe.

Je suis peut-être un éléphant dans un magasin de porcelaine, mais je conteste une politique qui jusqu’à présent n’a pas suscité l’adhésion de celles et ceux qui nous ont fait confiance. Je défends des principes – c’est aussi cela la politique pour un éléphant qui ne veut pas finir comme un blaireau !

Mme la Rapporteure générale. Je vous propose d’adopter l’amendement de Romain Colas et de le sous-amender en séance.

La commission adopte l’amendement I-CF 338 (amendement n° I-294).

En conséquence, l’amendement I-CF 116 tombe.

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Après l’article 4

La commission examine ensuite l’amendement I-CF 156 de M. Régis Juanico.

M. Régis Juanico. Le montant imposable des plus-values immobilières est calculé après application d’un abattement qui est fonction de la durée de détention.

La précédente majorité avait modifié la progressivité de cet abattement, repoussant l’exonération totale à trente ans de détention du bien concerné, au lieu de quinze ans auparavant, ce qui a eu pour effet d’inciter à la rétention des ressources foncières et de peser sur l’activité du secteur du bâtiment.

Cet amendement vise à encourager les propriétaires à adopter un comportement moins attentiste en revenant à la situation antérieure à 2012, à savoir une cadence et des taux d’abattement pour durée de détention ouvrant droit à une exonération totale des plus-values immobilières au titre de l’impôt sur le revenu au terme de quinze années de détention.

Mme la Rapporteure générale. Je ne suis pas favorable aux amendements qui reviennent sur des débats que nous avons tranchés au début du quinquennat.

Mme Audrey Linkenheld. La commission des affaires économiques s’est intéressée à la fiscalité immobilière au travers de deux rapports, l’un de Dominique Figeat, l’autre de Daniel Goldberg. Les rapporteurs ont réuni tous ceux qui ont à connaître des questions immobilières. Il y a un consensus pour considérer qu’à défaut d’entreprendre une réforme d’ampleur – le moment semble mal choisi alors que la reprise de la construction s’amorce –, les mesures cosmétiques qui pourraient être adoptées contribueront plus à la déstabilisation du système qu’à sa relance.

Cela ne signifie que les mesures prises isolément ne sont pas intéressantes. Mais, aujourd’hui, la demande qui s’exprime porte d’abord sur la stabilité.

M. le président Gilles Carrez. Il reste malgré tout un problème : la durée de détention ouvrant droit à une exonération totale est différente selon qu’il s’agit de l’impôt sur le revenu – trente ans – ou des cotisations sociales – vingt-deux ans. L’harmonisation de ces durées relève-t-elle, selon vous, d’une réforme structurelle ou d’une adaptation qui pourrait être envisagée ?

Mme Audrey Linkenheld. Cela me semble relever plutôt de la réforme structurelle qui demande de répondre à des questions plus générales sur l’objet de la taxation – la détention ou la transaction – ou sur la durée de détention.

Si elles ne s’inscrivent dans une réforme globale, les mesures ponctuelles favorisent l’attentisme. Aucune des mesures adoptées n’a créé le choc d’offre foncière attendu.

M. Régis Juanico. Convaincu par les explications de la Rapporteure générale et d’Audrey Linkenheld, je retire l’amendement.

L’amendement est retiré.

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Article 5
Aménagement du régime d’imposition des indemnités de fonction perçues par les élus locaux

Le présent article vise à supprimer, à compter du 1er janvier 2017, le dispositif spécifique de retenue à la source applicable aux indemnités de fonction perçues par les élus locaux, lesquelles sont soumises au barème progressif de l’impôt sur le revenu pour une part de quotient familial, après déduction d’une fraction représentative des frais d’emploi. Ces indemnités seraient désormais imposées selon les règles de droit commun applicables aux traitements et salaires, avec, toutefois, le maintien d’une déduction spécifique, afin de tenir compte de leur nature particulière.

Cette mesure s’inscrit dans le cadre de la réforme de grande ampleur prévue par l’article 38 du présent projet de loi de finances, qui instaure le prélèvement à la source pour une très grande partie des revenus des ménages. En effet, la mise en œuvre de cette réforme, qui se traduit notamment par l’absence d’imposition des traitements et salaires non exceptionnels perçus en 2017, soulève des difficultés d’articulation avec la retenue à la source applicable aux élus locaux, notamment en termes d’égalité devant l’impôt. Par ailleurs, à terme, la coexistence d’une retenue à la source spécifique, parallèlement à la retenue à la source de droit commun, constituerait un facteur de complexité supplémentaire, notamment pour les collectivités territoriales collectrices.

Cet article emporte deux conséquences :

§ Une perte de recettes fiscales pour l’État en 2017 estimée à 30 millions d’euros, en raison de l’absence de retenue à la source effectuée sur les indemnités de fonction versées en 2017 ;

§ Une évolution du montant de l’impôt sur le revenu acquitté à partir de 2018 par les élus. Cet impôt sera plus élevé pour un certain nombre d’élus, et moins élevé pour d’autres.

o Les élus qui paieront plus d’impôt sur le revenu qu’actuellement sont principalement ceux qui ont d’autres revenus que leur indemnité (élus avec une activité professionnelle et / ou des revenus du patrimoine) ;

o Les élus qui paieront moins d’impôt sur le revenu ou le même montant qu’actuellement sont principalement ceux qui n’ont pas d’autres revenus que leur indemnité d’élu.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE RETENUE À LA SOURCE APPLICABLE AUX INDEMNITÉS DE FONCTION PERÇUES PAR LES ÉLUS LOCAUX, SAUF OPTION DE LEUR PART

Les indemnités de fonction perçues par les élus locaux sont imposées selon des modalités spécifiques, définies par l’article 204-0 bis du code général des impôts (CGI). Ce régime fiscal particulier résulte de la nature de ces indemnités, qui ne constituent pas en tant que telles une rémunération, puisque les fonctions électives locales ne sont pas considérées comme une activité professionnelle et qu’elles sont en principe gratuites (52). Ces indemnités sont destinées à couvrir les frais engagés par les élus dans le cadre de leurs fonctions et à compenser la diminution du temps qu’ils peuvent consacrer à leurs activités professionnelles – ainsi que personnelles.

Jusqu’à la loi du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux (53), ces indemnités de fonction étaient considérées, pour leur totalité, comme représentatives de frais et elles échappaient de ce fait à l’impôt sur le revenu. C’est l’article 28 de la loi précitée de 1992 qui a posé le principe selon lequel « les indemnités de fonction perçues par les élus locaux sont soumises à imposition autonome et progressive dont le barème est fixé par la loi de finances ».

La loi de finances rectificative pour 1992 (54) est venue définir les modalités d’imposition de ces indemnités, en prévoyant qu’elles sont soumises à une retenue à la source libératoire de l’impôt sur le revenu, calculée en appliquant le barème progressif de l’impôt sur le revenu pour une part de quotient familial aux indemnités nettes perçues, minorées d’une fraction représentative des frais d’emploi. Ces dispositions se sont appliquées à compter du 1er janvier 1993.

Plusieurs modifications sont intervenues depuis cette date, mais n’ont pas apporté d’évolutions substantielles aux grands principes du dispositif. La loi de finances pour 1994 (55) a donné la possibilité aux élus locaux qui le souhaitaient d’opter pour les règles d’imposition applicables aux traitements et salaires, en lieu et place de la retenue à la source. La loi du 7 juillet 2000 interdisant les candidatures multiples aux élections cantonales (56) a réduit le montant de la fraction représentative des frais d’emploi, qui est désormais égale à l’indemnité versée pour les maires dans les communes de moins de 500 habitants (au lieu de 1 000 habitants auparavant).

A. LE CHAMP DES REVENUS CONCERNÉS

Aux termes de l’article 204-0 bis du CGI, est soumise à une retenue à la source l’indemnité de fonction perçue par l’élu local telle que « définie dans le code général des collectivités territoriales et au titre III de la loi précitée relative aux conditions d’exercice des mandats locaux ».

Il en résulte que se trouvent dans le champ de la retenue à la source les indemnités perçues par les élus locaux au titre :

– de leurs fonctions exécutives au sens strict : ce qui correspond aux fonctions de maire, de président d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI), de président de conseil départemental et de président de conseil régional ;

– de leurs fonctions exécutives par délégation : soit les fonctions d’adjoint au maire, de conseiller municipal délégué, de conseiller d’arrondissement de Paris, Marseille et Lyon, ainsi que de vice-président d’EPCI ;

– de leurs fonctions délibératives simples : à savoir les fonctions de conseiller municipal d’une commune d’au moins 100 000 habitants, de conseiller communautaire des communautés urbaines et des communautés d’agglomération dépassant ce même seuil de 100 000 habitants, ainsi que de conseiller départemental et régional.

Par ailleurs, outre ces fonctions électives ouvrant droit à une indemnité, d’autres élus locaux peuvent, à titre facultatif, en percevoir une également. Peuvent être concernés :

– les conseillers municipaux des communes de moins de 100 000 habitants ;

– les conseillers municipaux ayant reçu délégation de la part du maire, sans condition de seuil démographique ;

– les conseillers communautaires des communautés urbaines et des communautés d’agglomération répondant à ces deux mêmes situations ;

– les conseillers municipaux qui suppléent le maire si celui-ci est absent, suspendu, révoqué ou empêché : en ce cas, l’indemnité est celle fixée pour le maire.

Au total, si l’on dénombre environ 608 000 élus locaux en France en 2016 (57), selon les chiffres publiés par le ministère de l’intérieur, seule une petite partie d’entre eux, de l’ordre de 15 %, perçoit effectivement une indemnité au titre de ses fonctions. Cette proportion limitée s’explique par le fait que les conseillers municipaux représentent plus de 85 % du nombre total d’élus locaux, et que seule une partie restreinte d’entre eux reçoit une indemnité.

Il convient enfin d’observer que ce régime de retenue à la source ne trouve pas à s’appliquer, par définition, aux indemnités perçues par les députés, les sénateurs et les députés européens.

B. LES MODALITÉS D’IMPOSITION DANS LE CADRE DE LA RETENUE À LA SOURCE

● L’assiette de la retenue à la source prévue par l’article 204-0 bis est constituée du montant net de l’indemnité de fonction, c’est-à-dire l’indemnité minorée des cotisations sociales obligatoires et de la part déductible de contribution sociale généralisée (CSG), dont est ensuite retranchée une fraction représentative des frais d’emploi : cette somme est fixée de façon forfaitaire, en étant égale à l’indemnité versée aux maires dans les communes de moins de 500 habitants. Cette indemnité, revalorisée de la même façon que le point d’indice de la fonction publique, est fixée à 650,13 euros par mois depuis le 1er juillet 2016.

Par ailleurs, en cas de cumul de mandat, les fractions représentatives des frais d’emploi ne sont cumulables que dans la limite d’une fois et demie leur montant, soit 975,19 euros par mois. À titre d’exemple, une personne qui est à la fois conseiller municipal d’une ville de plus de 100 000 habitants et conseiller régional perçoit deux indemnités de fonction ; pour le calcul des retenues à la source qui s’y appliquent, elle ne bénéficie pas d’une déduction forfaitaire de 650 euros sur chacune d’entre elles, mais d’une déduction de 650 euros sur l’une et de 375 euros sur l’autre. Sur une année, la déduction ainsi opérée sur le montant des indemnités perçues est égale à 7 802 euros pour un seul mandat, et à 11 702 euros en cas de cumul de mandat.

Il convient d’observer que l’indemnité de fonction imposable peut être majorée, le cas échéant, de la participation obligatoire de la collectivité territoriale au régime de retraite facultative FONPEL-CAREL (Fonds de pension des élus locaux et Caisse autonome de retraite des élus locaux) (58).

Enfin, la déduction forfaitaire de 10 % applicable aux traitements et salaires au titre des frais professionnels (59), prévue par le 3° de l’article 83 du CGI, ne trouve pas à s’appliquer dans le cadre de la retenue à la source.

● La retenue à la source est calculée à partir du barème prévu par l’article 197 du CGI pour une part de quotient familial, tel qu’il s’applique pour l’imposition des revenus de l’année précédant celle du versement des indemnités (puisque le barème applicable à l’année de versement des indemnités n’est défini qu’en fin d’année, lors du vote de la loi de finances). La retenue à la source est libératoire de l’impôt sur le revenu, ce qui signifie que ces revenus ne peuvent plus être imposés dans le cadre de la déclaration de revenus l’année suivante.

Les limites des tranches de ce barème annuel sont réduites proportionnellement à la période à laquelle se rapporte le paiement de l’indemnité de fonction et à la durée d’exercice du mandat pendant cette période. Le barème progressif transposé sur une base mensuelle figure dans le tableau ci-après.

BARÈME MENSUEL DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

Revenu imposable en euros

Taux d’imposition applicable

Fraction inférieure ou égale à 808 euros

0 %

Fraction supérieure à 808 euros et inférieure ou égale à 2 233 euros

14 %

Fraction supérieure à 2 233 euros et inférieure ou égale à 5 986 euros

30 %

Fraction supérieure à 5 986 euros et inférieure ou égale à 12 676 euros

41 %

Fraction supérieure à 12 676 euros

45 %

De ce fait, une indemnité de fonction n’est assujettie à la retenue à la source que lorsqu’elle dépasse un montant mensuel de 1 458 euros en cas de mandat unique, et un montant de 1 783 euros en cas de cumul de mandat.

Exemple : un conseiller départemental élu d’un département de 800 000 habitants perçoit une indemnité nette annuelle de 27 528 euros, soit une indemnité de 2 294 euros par mois.

La retenue à la source effectuée chaque mois sur son indemnité s’applique à une assiette de 2 294 euros minorée de 650 euros, soit 1 644 euros. Par application du barème progressif, elle s’élève à 117 euros par mois, soit une imposition totale sur l’année de 1 404 euros.

Pour l’élu local, ce régime de retenue à la source présente un double avantage : d’une part, la déduction forfaitaire de 650 euros par mois sur son indemnité excède nécessairement l’avantage qui résulterait de la déduction de 10 % de droit commun au titre des frais professionnels. D’autre part, la progressivité de l’impôt sur le revenu est fortement restreinte, puisque les autres revenus de l’élu et le cas échéant, des autres membres de son foyer fiscal, ne sont pas pris en compte pour l’application du barème, tandis que, inversement, ses indemnités ne sont pas prises en compte pour l’imposition de ses autres revenus. En revanche, la retenue à la source ne permet pas de bénéficier des effets du quotient familial ni du mécanisme de la décote.

Depuis 2002 (60), les indemnités de fonction soumises à la retenue à la source doivent être prises en compte pour la détermination du revenu fiscal de référence (RFR) du foyer fiscal auquel appartient l’élu ; n’est toutefois pris en compte que le montant des indemnités net de frais d’emploi – donc après déduction de la fraction représentative des frais d’emploi.

C. LA POSSIBILITÉ D’OPTER POUR L’IMPOSITION DE DROIT COMMUN DES INDEMNITÉS SELON LES RÈGLES APPLICABLES AUX TRAITEMENTS ET SALAIRES

● En application du III de l’article 204-0 bis, l’élu local peut à tout moment décider d’opter pour l’imposition de ses indemnités selon les règles applicables aux traitements et salaires, de préférence à la retenue à la source.

Dans ce cas, le revenu imposable de l’élu local est là encore constitué du montant brut de ses indemnités de fonction, majoré, le cas échéant, de la participation obligatoire de la collectivité territoriale au régime de retraite facultative FONPEL-CAREL, et diminué des cotisations sociales et de la part déductible de la CSG.

En revanche, l’élu local ne peut bénéficier de la déduction de la fraction représentative des frais d’emploi, applicable dans le seul cadre de la retenue à la source : les frais liés à l’exercice de son mandat sont pris en compte selon le régime de droit commun des frais professionnels prévu pour les traitements et salaires, à savoir soit la déduction forfaitaire de 10 % sus-évoquée, soit la déduction des frais professionnels réels, qui doivent être justifiés.

Les indemnités de fonction sont alors ajoutées aux autres revenus du foyer fiscal et imposées au barème progressif dans ce cadre selon les règles de droit commun.

● L’élu local peut décider d’opter pour l’imposition de droit commun de ses indemnités soit avant leur versement (option ex ante), soit l’année suivant le versement de celles-ci (option ex post).

Dans le premier cas, l’élu exerce son option avant le 1er janvier de l’année au titre de laquelle l’impôt sur le revenu est établi, c’est-à-dire avant le 1er janvier de l’année de versement de ces indemnités. Elle s’applique tant qu’elle n’a pas été expressément dénoncée dans les mêmes conditions. Bien évidemment, dans ce cas, aucune retenue n’est effectuée sur l’indemnité de fonction de l’élu au cours de l’année.

Dans le second cas, à savoir l’option ex post, les indemnités de fonction ont été soumises à la retenue à la source au cours de l’année N, et c’est à l’occasion du dépôt de la déclaration de ses revenus, au printemps de l’année N + 1, que l’élu local demande à ce que ses indemnités soient soumises à l’imposition de droit commun. La retenue à la source intervenue en année N s’impute sur l’impôt dû au titre des revenus perçus au cours de cette même année N. L’excédent éventuel est restitué. À la différence de l’option ex ante, l’option ex post n’est valable que pour la seule année où elle est exercée.

Le dispositif prévu est ainsi d’une grande souplesse pour l’élu local, qui peut décider d’opter finalement pour l’imposition de droit commun de ses indemnités, si celle-ci lui est plus favorable, alors même que la retenue à la source a déjà été appliquée à ses indemnités tout au long de l’année.

● L’imposition de droit commun peut en effet s’avérer plus favorable que la retenue à la source (RAS) dans certaines configurations, notamment pour des foyers fiscaux disposant de plusieurs parts de quotient familial et dont les autres revenus ne sont pas très élevés, ou encore pour des foyers qui bénéficient de réductions d’impôt – lesquelles ne peuvent bien sûr pas être imputées dans le cadre de la retenue à la source.

Exemple

Retenue à la source spécifique

Imposition de droit commun

Cas 1 : célibataire percevant une indemnité de 30 000 euros (soit 2 500 euros/mois)

1 752 euros

(146 euros/mois)

(barème de la RAS appliqué à un revenu imposable de 22 200 euros annuels, soit 30 000 −7 800)

2 455 euros

(barème appliqué à un revenu imposable de 27 000 euros, soit 30 000 – 10 % d’abattement forfaitaire)

Cas 2 : célibataire percevant une indemnité de 30 000 euros

Réduction d’impôt de 1 500 euros

1 752 euros

(146 euros/mois)

955 euros

(barème appliqué à un revenu imposable de 27 000 euros, minoré de 1 500 euros de réduction d’impôt)

Cas 3 : marié et deux enfants

Indemnité de 50 000 euros

Salaire du conjoint de 20 000 euros

7 020 euros

(585 euros/mois)

(barème de la RAS appliqué à l’indemnité minorée de la déduction, soit 42 200 euros ; foyer fiscal non imposable par ailleurs)

4 746 euros

(barème progressif appliqué au revenu imposable, compte tenu des effets du quotient familial)

Cas 4 : marié et deux enfants

Indemnité de 50 000 euros

Salaire du conjoint de 60 000 euros

10 506 euros,

soit 7 020 euros de RAS, plus 3 486 euros d’imposition du foyer fiscal

(barème de la RAS appliqué à l’indemnité minorée de la déduction, soit 42 200 euros ; foyer fiscal imposé)

15 391 euros

(barème progressif appliqué au revenu imposable, compte tenu des effets du quotient familial)

Cas 5 : marié sans enfant

Indemnité de 30 000 euros

Salaire du conjoint de 30 000 euros

1 752 euros

(soit le montant acquitté par le cas 1, le salaire du conjoint n’étant pas imposé du fait de la non-prise en compte de l’indemnité de l’élu et du quotient conjugal)

4 911 euros

(barème progressif appliqué au revenu imposable, les effets du quotient conjugal étant nuls compte tenu de l’égalité de revenus entre les conjoints)

● Selon les données statistiques de la direction générale des finances publiques, 85 568 élus locaux ont déclaré des indemnités de fonction soumises à la retenue à la source spécifique, pour un montant imposable total de 516 millions d’euros. L’indemnité moyenne annuelle s’établit donc à 6 030 euros (ou 503 euros par mois).

L’évaluation préalable précise par ailleurs que 985 foyers ont demandé, dans le cadre d’une option ex post, l’imposition de leurs indemnités de fonction dans la catégorie des traitements et salaires, pour un montant total imposable d’environ 2,4 millions d’euros – l’indemnité moyenne s’avérant moins élevée pour cette population, en s’établissant à 2 436 euros.

En revanche, l’évaluation préalable relève que les élus locaux demandant par avance à ne pas être soumis à la retenue à la source – c’est-à-dire ceux qui exercent une option ex ante en faveur de l’imposition de droit commun de leurs indemnités – ne peuvent pas être identifiés à partir des fichiers fiscaux, et que les indemnités qu’ils déclarent dans la catégorie des traitements et salaires ne peuvent pas être isolées sur les déclarations de revenus.

Le nombre total d’élus locaux percevant une indemnité n’étant pas connu avec précision, il n’est donc pas possible d’en déduire le nombre d’élus locaux exerçant une option ex ante, ni de connaître la part des élus locaux qui optent pour l’imposition de droit commun, que ce soit ex post ou ex ante. Néanmoins, compte tenu des chiffres disponibles et du caractère favorable des modalités d’imposition dans le cadre de la retenue à la source, on peut conclure que la très grande majorité des élus locaux est imposée en application de celle-ci, et que la part des élus locaux imposés selon les règles de droit commun est très restreinte.

II. LE DROIT PROPOSÉ : LA SUPPRESSION DE LA RETENUE À LA SOURCE APPLICABLE AUX INDEMNITÉS DES ÉLUS LOCAUX À COMPTER DU 1ER JANVIER 2017, ET LE BASCULEMENT DE LEUR IMPOSITION DANS LE DROIT COMMUN DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE

A. LA NÉCESSITÉ DE RÉFORMER CE DISPOSITIF SPÉCIFIQUE, COMPTE TENU DE LA RÉFORME GÉNÉRALE DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE

La mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt pour la majorité des revenus, et notamment pour les traitements et salaires, prévue par l’article 38 du présent projet de loi de finances et applicable à compter du 1er janvier 2018, impose de réformer ce régime spécifique de retenue à la source pour les élus locaux.

● En premier lieu, la mise en œuvre de la réforme, avec notamment l’instauration d’un crédit d’impôt pour la modernisation du recouvrement (CIMR) en 2018 au titre des revenus perçus en 2017, soulèverait de réelles difficultés pour l’imposition des indemnités perçues par les élus locaux, notamment en termes d’égalité devant l’impôt.

Si le dispositif du CIMR fera l’objet de développements détaillés dans le commentaire de l’article 38 du présent projet de loi de finances, il convient d’en rappeler le principe : afin de garantir que le prélèvement à la source ne se traduise pas, pour le contribuable, par une double contribution aux charges publiques en 2018, l’une au titre des revenus de 2017, l’autre au titre des revenus de 2018, l’article 38 crée un crédit d’impôt spécifique, le CIMR : ce crédit d’impôt est égal à l’impôt dû au titre des revenus de 2017 se trouvant dans le champ du prélèvement à la source (61), à l’exclusion de ceux de ces revenus qui revêtiraient un caractère exceptionnel (62).

Exemple 1 : un contribuable percevant en 2017 des salaires de 25 000 euros les fera figurer dans sa déclaration de revenus au printemps 2018. En septembre 2018, il devrait en théorie s’acquitter d’un impôt de 1 791 euros au titre de ces revenus. Mais dans le même temps, il bénéficiera d’un crédit d’impôt du même montant. In fine, son impôt au titre des revenus de 2017 sera totalement annulé.

Exemple 2 : un contribuable perçoit en 2017 des salaires de 25 000 euros, une gratification exceptionnelle de 1 000 euros et des revenus de capitaux mobiliers (qui ne sont pas concernés par le prélèvement à la source) de 2 000 euros. En septembre 2018, il devrait théoriquement s’acquitter d’un impôt de 2 197 euros au titre de ces revenus. Il bénéficiera d’un crédit d’impôt de 1 791 euros au titre de l’imposition des salaires perçus (revenus non exceptionnels).

Son impôt au titre des revenus de 2017 s’élèvera finalement à 406 euros, soit l’impôt dû au titre de sa gratification exceptionnelle (126 euros) et de ses revenus de capitaux mobiliers (280 euros).

Les indemnités de fonction étant assimilées, lorsqu’ils optent pour l’imposition de droit commun, à des traitements et salaires, les élus locaux qui exerceraient une telle option bénéficieraient en 2018 du CIMR au titre de ces indemnités – puisqu’elles ne revêtent pas un caractère exceptionnel –, et ne seraient donc pas imposés en pratique sur ces revenus. En revanche, les élus locaux restés sous le régime de la retenue à la source pour l’année 2017 seraient prélevés chaque mois.

Apparaît donc un risque de rupture d’égalité entre les élus locaux : selon qu’ils seraient soumis à la retenue à la source ou auraient opté pour l’imposition de droit commun, certains élus locaux seraient imposés au titre de leurs indemnités de 2017 et d’autres ne le seraient pas. Une telle disparité de traitement serait d’autant plus inopportune qu’elle concernerait des revenus perçus sur une durée limitée : ainsi, un conseiller régional élu en décembre 2015 pour six années s’acquitterait de l’impôt sur ses indemnités de fonction pendant six années s’il restait sous le régime de la retenue à la source, ou bien pendant cinq années s’il optait pour l’imposition de droit commun de ses indemnités de 2017.

Certes, l’élu local a toujours la possibilité d’opter pour l’imposition de droit commun, même ex post, comme vu supra. Il est donc probable qu’en pratique, les élus locaux choisiraient dans leur très grande majorité d’opter pour l’imposition de droit commun soit ex ante, avant le 1er janvier 2017, soit ex post, lors de leur déclaration des revenus de 2017, pour bénéficier du CIMR. Une telle situation ne serait en tout état de cause pas optimale, et introduirait davantage de complexité. À titre d’illustration, les élus locaux retenant l’option ex post au printemps 2018 bénéficieraient en septembre suivant à la fois d’une restitution de la retenue à la source prélevée sur leurs indemnités en 2017 et d’une annulation de l’impôt dû au titre de ces indemnités via le CIMR.

Comme le relève l’évaluation préalable du présent article, il est nécessaire de modifier le régime actuellement applicable « afin d’éviter tant les effets d’aubaine que les ruptures d’égalité entre élus ».

● Au-delà des difficultés afférentes à cette période de transition, la coexistence d’une retenue à la source spécifique pour les élus locaux avec la retenue à la source applicable à l’ensemble des traitements et salaires à compter du 1er janvier 2018 ne semble pas souhaitable, en ce qu’elle serait une source de complexité, notamment pour les collectivités territoriales chargées de la collecte (63).

D’autres facteurs plaident en faveur de la suppression de ce régime fiscal particulier pour les indemnités de fonction : l’évaluation préalable souligne que « l’administration fiscale a mis en évidence un défaut d’appropriation de ce système d’imposition par les acteurs concernés. La complexité de ce régime fiscal et les possibilités d’options sont notamment sources d’erreur. Le système déclaratif est complexe et difficile à mettre en œuvre pour les collectivités et les comptables publics, tandis que les difficultés de collecte de l’information sont accentuées en cas de cumul de mandat » – sachant que le cumul de mandats doit être pris en compte pour l’application de la fraction représentative des frais d’emploi.

B. LE PASSAGE À LA RETENUE À LA SOURCE DE DROIT COMMUN, ASSOCIÉE AU MAINTIEN D’UNE DÉDUCTION SPÉCIFIQUE

Le présent article vient supprimer le régime spécifique de retenue à la source des indemnités perçues par les élus locaux dès le 1er janvier 2017 ; les indemnités versées à compter de cette date seront imposées suivant les règles de droit commun applicables aux traitements et salaires, tempérées toutefois par le maintien d’une déduction spécifique, égale à l’actuelle fraction représentative des frais d’emploi.

● La suppression de la retenue à la source se traduit par l’abrogation de l’article 204-0 bis du CGI précité ( du I). Par coordination, sont supprimées deux dispositions devenant sans objet : le du I supprime la nécessité, pour les contribuables, de reporter sur leur déclaration de revenus le montant de leurs indemnités de fonction faisant l’objet de la retenue à la source, tandis que le du I écarte la prise en compte du montant des indemnités de fonction imposées via la retenue à la source pour la détermination du RFR.

Parallèlement, le III vient abroger l’article 28 de la loi précitée du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux, qui prévoit que les indemnités de fonctions perçues par les élus locaux sont soumises à une imposition autonome et progressive – le caractère autonome de cette imposition disparaissant en effet avec la suppression de la retenue à la source.

En conséquence, le du I pose le principe selon lequel les indemnités de fonction des élus locaux sont imposables à l’impôt sur le revenu suivant les règles applicables aux traitements et salaires, en venant compléter l’article 80 undecies B du CGI – lequel porte sur les conditions d’imposition des pensions de retraite versées par les régimes facultatifs de retraite des élus locaux mis en place avant la loi du 3 février 1992.

De ce fait, à compter du 1er janvier 2018, les indemnités de fonction se trouveront dans le champ du prélèvement à la source de droit commun, et plus spécifiquement dans celui de la retenue à la source applicable aux traitements, aux salaires, aux pensions et aux rentes viagères à titre gratuit, telle qu’elle est définie par l’article 204 B du CGI prévu par l’article 38 du présent projet de loi de finances. Comme la retenue à la source applicable aujourd’hui, elle sera effectuée par les collectivités territoriales ; mais le taux de prélèvement sera désormais celui propre au foyer fiscal de l’élu local, et non plus celui résultant du barème prévu par l’article 197 du CGI pour une part de quotient familial.

● Parallèlement, le du I prévoit le maintien d’une déduction forfaitaire sur ces indemnités de fonction, égale à l’actuelle fraction représentative des frais d’emploi applicable dans le cadre de la retenue à la source, et à 1,5 fois son montant en cas de cumul de mandats.

L’évaluation préalable relève que cette disposition permet « de maintenir la valorisation de l’investissement des élus locaux aux dépens de leur activité professionnelle », tout en soulignant que la suppression d’une telle déduction « ne serait pas conforme avec l’objectif du Gouvernement visant à mettre en place le prélèvement à la source à règles d’assiette constantes ».

Pour ce faire, le du I vient compléter le 1° de l’article 81 du CGI, qui exonère d’impôt sur le revenu les « allocations spéciales destinées à couvrir les frais inhérents à la fonction ou à l’emploi et effectivement utilisées conformément à leur objet ». Le 2° du I dispose ainsi que les indemnités de fonction des élus locaux constituent de telles allocations spéciales pour le montant de l’indemnité versée aux maires de communes de moins de 500 habitants pour un mandat unique – soit 7 802 euros sur une année – et pour une fois et demie ce montant en cas de cumul de mandat – soit 11 702 euros sur une année. Cette partie de leur rémunération n’est pas imposable – selon le même mécanisme que celui applicable aux journalistes, rédacteurs, photographes et critiques, qui bénéficient quant à eux d’une déduction spécifique à hauteur de 7 650 euros.

En application du deuxième alinéa du 1° de l’article 81, dès lors que le montant de cette allocation est fixé par la loi, aucune justification ne peut être exigée quant à l’utilisation de cette somme exonérée d’impôt ; ces allocations sont toujours réputées utilisées conformément à leur objet.

Par coordination, le II modifie l’article L. 1621-1 du code général des collectivités territoriales, afin de tirer les conséquences du changement de référence relatif à la fraction représentative des frais d’emploi.

Enfin, le IV fixe la date d’entrée en vigueur de la réforme, qui s’applique aux indemnités de fonction perçues à compter du 1er janvier 2017.

C. LES CONSÉQUENCES DE LA RÉFORME

1. La perte de recettes pour l’État en 2017

La première conséquence du présent article consiste en l’absence de taxation à la source des indemnités de fonction versées tout au long de l’année 2017, et in fine en leur absence totale d’imposition : comme pour l’ensemble des traitements et salaires non exceptionnels perçus au cours de l’année 2017, le crédit d’impôt de modernisation du recouvrement viendra annuler l’impôt dû au titre de ces revenus versés en 2017, afin d’éviter une double imposition au cours de l’année 2018.

Ainsi que le souligne l’évaluation préalable, « tous les élus locaux bénéficieraient, comme les autres contribuables percevant des revenus non exceptionnels concernés par la réforme du prélèvement à la source, de l’annulation d’une année d’impôt » ; de ce fait, « quels que soient leurs choix antérieurs, ces élus locaux seraient taxés le même nombre d’année au titre d’un même mandat ».

Le présent article se traduit, en conséquence, par une perte de recettes d’impôt sur le revenu évaluée à 30 millions d’euros pour l’année 2017. Par construction, cette perte de recettes ne se reproduira pas par la suite, et ne concerne que l’année 2017.

2. Une progressivité plus importante de l’impôt sur le revenu acquitté par les élus

● Le basculement de l’imposition des indemnités de fonction vers les règles de droit commun applicables aux traitements et salaires rétablirait la progressivité de l’imposition pour les foyers fiscaux concernés : désormais, le taux applicable aux indemnités prendrait en compte les autres revenus du foyer et inversement, la taxation des autres revenus du foyer serait effectuée en tenant compte des indemnités de fonction versées.

La réforme proposée devrait donc alourdir l’impôt dû par les foyers fiscaux bénéficiant d’autres sources de revenus, en sus des indemnités de fonction, lorsque ces dernières se trouvaient auparavant assujetties à la retenue à la source.

Exemple 1 : soit un couple sans enfant, dont l’un des membres perçoit des indemnités de fonction de 15 000 euros, ainsi que des revenus salariaux de 15 000 euros, et dont l’autre membre perçoit des revenus salariaux de 18 000 euros.

Aujourd’hui, la retenue à la source applicable à l’indemnité de fonction est nulle, tandis que le couple doit acquitter 598 euros au titre des salaires qu’il perçoit.

L’impôt dû s’établit donc à 598 euros.

À l’issue de la réforme, le couple devrait s’acquitter d’un impôt de 2 186 euros, par application du barème à une assiette de 33 000 euros de salaires et de 7 200 euros d’indemnités de fonction (soit 15 000 – 7 800 euros) – hors prise en compte de la réforme prévue à l’article 2 du présent projet de loi de finances.

L’impôt serait ainsi majoré de 1 588 euros, du fait de la prise en compte des indemnités de fonction pour l’établissement de l’impôt dû par le couple.

Exemple 2 : soit un couple avec un enfant, dont l’un des membres perçoit des indemnités de fonction de 48 000 euros et l’autre membre un salaire de 60 000 euros.

Aujourd’hui, le couple s’acquitte d’un impôt de 10 585 euros, soit la somme de 6 420 euros au titre de la retenue à la source et de 4 165 euros au titre de l’impôt dû par le foyer fiscal.

À l’issue de la réforme, le couple devrait s’acquitter d’un impôt de 14 255 euros, en application du barème à une assiette de 60 000 euros de salaires et 40 200 euros d’indemnités.

L’impôt serait ainsi majoré de 3 670 euros.

● Toutefois, le maintien de la fraction représentative de frais d’emploi, sous la forme d’une allocation pour frais d’emploi, conserve un caractère avantageux, d’autant que cette déduction peut se combiner, le cas échéant, avec l’application de la déduction forfaitaire de 10 % applicable aux traitements et salaires au titre des frais professionnels (64) (pour le montant d’indemnité de fonction après déduction).

A contrario, dans le régime actuel, les deux dispositifs – déduction spécifique et abattement de 10 % – ne peuvent se cumuler (soit le contribuable bénéficie de la fraction représentative de frais d’emploi, dans le cadre de la retenue à la source, soit il bénéficie de l’abattement forfaitaire de 10 %, si ses indemnités sont imposées selon les règles de droit commun).

Au total, la réforme s’avérera nécessairement avantageuse pour les foyers fiscaux qui optaient pour l’imposition de droit commun de leurs indemnités parce que celle-ci s’avérait plus favorable, par exemple du fait des effets du quotient familial ou de l’imputation de réductions d’impôt – sans doute ces foyers sont-ils peu nombreux, sachant que l’on peut les chiffrer à au moins un millier, soit le nombre de foyers ayant exercé une option ex post, comme vu supra. Ces foyers fiscaux bénéficieront en effet désormais de la déduction forfaitaire de 7 802 (ou 11 702 euros) sur les indemnités perçues, tout en conservant le bénéfice de l’abattement de 10 %.

La réforme peut également s’avérer avantageuse pour des foyers fiscaux aujourd’hui assujettis à la retenue à la source et qui n’ont pas d’autres sources de revenus, et pour lesquels le renforcement de la progressivité de l’imposition ne joue pas.

Exemple : soit un célibataire percevant des indemnités de fonction de 30 000 euros, soit 2 500 euros par mois, et sans autre source de revenus. Aujourd’hui, dans le cadre de la retenue à la source, il s’acquitte de 146 euros par mois, donc 1 752 euros d’impôt au total.

À l’issue de la réforme, il devra s’acquitter de 1 351 euros, soit une baisse d’imposition de 401 euros, du fait du cumul entre l’allocation pour frais d’emploi et la déduction forfaitaire de 10 % – auquel s’ajoute le bénéfice de la décote (à hauteur de 86 euros).

● Compte tenu de ses effets variables selon la configuration des foyers fiscaux (composition du foyer, existence ou non d’autres revenus que les indemnités de fonction, bénéfice de réductions d’impôt…), il est malaisé d’apprécier l’incidence de la réforme proposée sur les recettes de l’impôt sur le revenu, au-delà de la perte de recettes de 30 millions d’euros observée en 2017. L’élévation préalable relève qu’« en l’absence de données disponibles suffisantes, la substitution à la retenue à la source, prélevée sur les indemnités des élus, de l’imposition au barème selon les règles applicables aux salaires n’est pas chiffrée au-delà de 2017 ».

3. L’impact de l’année 2017

De même que les salariés ne paieront pas d’impôt sur les salaires qu’ils auront perçus en 2017, l’élu local ne paiera pas d’impôt sur les indemnités de fonction reçues en 2017, dans le cadre de ce que l’on appelle communément l’« année blanche » au titre du prélèvement à la source. De ce fait, sur six années de mandat, un conseiller municipal, départemental ou régional ne paiera d’impôt sur ses indemnités de fonction que sur cinq années.

Cette « perte » d’une année d’imposition pour l’État en 2017 correspond à la perte d’une année d’imposition pour les salariés, mais alors que cette dernière s’apprécie sur l’échelle temporelle d’une vie, pour l’élu local, elle s’applique sur la seule durée du mandat.

Par ailleurs, dans la majorité des cas, les effets de cette absence d’imposition des indemnités de 2017 devraient être compensés au moins pour partie par la hausse d’imposition qui résulte de leur basculement dans le droit commun, du fait du rétablissement de la progressivité de l’impôt.

Pour illustrer cet impact, prenons le cas d’un conseiller régional élu le 15 décembre 2015 qui perçoit une indemnité de 2 294 euros par mois, et par hypothèse des revenus salariaux mensuels de 2 000 euros. Supposons qu’il acquitte actuellement son impôt via la retenue à la source. La hausse d’impôt qui résulte de la réforme du régime fiscal proposée par le présent article est supérieure au bénéfice de l’« année blanche ».

Impôt sur le revenu acquitté

Système actuel
(s’il était maintenu jusqu’en 2021)

Avec la mise en place du prélèvement à la source au 1er janvier 2018

En 2016

1 404 euros de RAS sur les indemnités de 2016 + 1 666 euros d’IR sur les revenus de 2015 =

3 070 euros

1 404 euros de RAS sur les indemnités de 2016 + 1666 euros d’IR sur les revenus de 2015=

3 070 euros

En 2017

1 404 euros de RAS sur les indemnités de 2017 + 1 666 euros d’IR sur les revenus de 2016 =

3 070 euros

0 de RAS sur les indemnités de 2017 + 1 666 euros d’IR sur les revenus de 2016

= 1 666 euros

En 2018

1 404 euros de RAS sur les indemnités de 2018 + 1 666 euros d’IR sur les revenus de 2018 =

3 070 euros

6 162 euros d’IR sur les indemnités et les revenus de 2018

En 2019

1 404 euros de RAS sur les indemnités de 2019 + 1 666 euros d’IR sur les revenus de 2019 =

3 070 euros

6 162 euros d’IR sur les indemnités et les revenus de 2019

En 2020

1404 euros + 1 666 euros

= 3 070 euros

6 162 euros

En 2021

1404 euros+ 1 666 euros

= 3 070 euros

6 162 euros

Total versé sur la durée du mandat

18 420 euros

29 384 euros

NB : par souci de simplification, l’IR a été calculé en fonction du barème applicable aux revenus de 2015 (sans prise en compte de la réduction d’impôt prévue par l’article 2 du présent projet de loi de finances).

Si l’on prend le cas de ce même conseiller régional élu en décembre 2015 qui perçoit une indemnité de 2 294 euros par mois, et n’a pas d’autres sources de revenus (ni salaire, ni retraite) – soit un cas sans doute beaucoup moins fréquent que le cas précédent. Supposons qu’il acquitte actuellement son impôt via la retenue à la source. La réduction de l’impôt acquitté pendant le mandat qui résulte de l’« année blanche » sera accentuée par l’allégement résultant de la réforme du régime fiscal.

Impôt sur le revenu acquitté

Système actuel
(s’il était poursuivi jusqu’en 2021)

Avec la mise en place du prélèvement à la source au 1er janvier 2018

En 2016

1 404 euros de RAS sur les indemnités 2016

1 404 euros de RAS sur les indemnités 2016

En 2017

1 404 euros de RAS sur les indemnités 2017

0,00 euro de RAS sur les indemnités 2017

En 2018

1 404 euros de RAS sur les indemnités 2018

809 euros d’IR sur les revenus de 2018

En 2019

1 404 euros de RAS sur les indemnités 2019

809 euros d’IR sur les revenus de 2019

En 2020

1 404 euros de RAS sur les indemnités 2020

809 euros d’IR sur les revenus de 2020

En 2021

1 404 euros de RAS sur les indemnités 2021

809 euros d’IR sur les revenus de 2021

Total versé sur la durée du mandat

8 424 euros

4 640 euros

NB : par souci de simplification, l’IR a été calculé en fonction du barème applicable aux revenus de 2015 (sans prise en compte de la réduction d’impôt prévue par l’article 2 du présent projet de loi de finances).

En tout état de cause, dans le dispositif actuel, l’élu local a toujours la possibilité d’opter pour l’imposition de droit commun de ses indemnités. Si ce dispositif de retenue à la source était maintenu, il est probable que nombre d’élus locaux exerceraient cette option lors de leur déclaration des revenus de 2017, au printemps 2018 (s’ils ne l’avaient pas fait avant le 1er janvier 2017), afin de bénéficier comme les salariés du crédit d’impôt de modernisation du recouvrement. Une partie des recettes perçues en 2017 au titre de la retenue à la source pour les élus locaux – soit 30 millions d’euros – leur seraient alors restituées en 2018 dans le cadre du crédit d’impôt de modernisation du recouvrement.

*

* *

La commission est saisie de l’amendement de suppression I-CF 229 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Marie-Christine Dalloz. Je propose de supprimer cet article, qui pose problème au regard, notamment, de l’égalité.

Je découvre dans l’exposé des motifs la notion de « prélèvement contemporain ». Le Gouvernement reconnaît le risque d’une double contribution aux charges publiques en 2018. Pour l’éviter, il est donc indiqué que les indemnités « pourront bénéficier du crédit d’impôt exceptionnel de modernisation du recouvrement de l’impôt sur le revenu ». Il est également écrit noir sur blanc qu’il y aura une année blanche – le terme choisi est « l’effacement d’une année d’impôt » –, ce que nous disons depuis le début.

Il est urgent de laisser le choix aux élus. Selon la Rapporteure générale, 85 % des élus ne sont pas concernés, faute de percevoir une indemnité. Laissons le choix à ceux qui en perçoivent.

Mme la Rapporteure générale. Vous remettez en cause le principe même du prélèvement à la source.

Mais, si le prélèvement à la source est mis en place, on ne peut pas accepter une rupture d’égalité entre les élus locaux. Cet article vise à éviter, pour un même mandat, des distorsions importantes dans la situation fiscale des élus.

M. le président Gilles Carrez. Aujourd’hui, deux régimes d’imposition coexistent : les indemnités sont soumises à une retenue à la source, mais un élu peut opter pour leur imposition selon les règles de droit commun au titre de l’impôt sur le revenu.

Avec cet article, l’élu qui relève du droit commun ne paiera aucun impôt sur ses indemnités en 2017. Je peine à comprendre sa logique.

Mme la Rapporteure générale. Prenons le cas d’un conseiller régional élu en 2015 : celui qui est prélevé à la source va payer chaque année pendant cinq ans ; celui qui a opté pour l’imposition de droit commun de ses indemnités va, si vous maintenez les règles actuelles, payer une année de moins, puisqu’on ne paiera pas d’impôt sur les revenus non exceptionnels de 2017.

La solution proposée par l’article 5 est la seule qui permette d’éviter une inégalité pour un mandat donné.

M. le président Gilles Carrez. L’élu paiera une année de moins parce que le prélèvement à la source aura été mis en place.

M. Marc Le Fur. Je ne comprends pas la place de cet article dans la première partie du projet de loi de finances. La logique aurait voulu qu’il soit examiné parmi les articles non rattachés, avec le prélèvement à la source dont il est une conséquence.

Mme la Rapporteure générale. Dès lors qu’il a une incidence sur les recettes de l’État perçues en 2017 – une diminution de 30 millions d’euros –, cet article doit obligatoirement figurer en première partie.

M. Marc Le Fur. Il n’en demeure pas moins qu’une catégorie de revenus, sur une année, ne sera pas imposée.

Autre problème : le choix étant laissé aux élus chaque année, la tentation de l’optimisation existe.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’article supprime la possibilité de choisir.

M. Éric Alauzet. Un conseiller régional élu en 2015 paiera l’impôt en 2015, 2016, 2017, 2018, et 2019 par le biais du prélèvement à la source. Un salarié ayant les mêmes revenus sur la même période paiera en 2016, 2017, 2018, 2019, et 2020. Autrement dit, le paiement sera décalé d’un an. Avec cet article, l’élu s’acquittera de l’impôt en 2015, 2016, 2018, 2019 et 2020. Il va payer sur cinq années, mais il y aura une année blanche.

Il faut éviter tout malentendu chez nos concitoyens sur ce point. Si ce n’est pas clair pour eux, cela va faire très mal !

M. le président Gilles Carrez. Vous avez tout à fait raison. Je n’avais pas tenu ce raisonnement, qui est juste. Il nous faut absolument expliquer ce point aux médias.

M. Dominique Lefebvre. Dans la perspective de l’instauration du prélèvement à la source au 1er janvier 2018, nous devons voter dès 2017 cet article qui règle le problème d’éventuelles inégalités entre les élus.

Ensuite, on peut s’interroger plus généralement sur les indemnités et leurs modalités d’imposition. Il me semble difficile de défendre dans le débat public l’idée qu’une partie des revenus des élus devrait échapper au barème progressif. L’étude d’impact le montre de manière très claire : une minorité d’élus sera amenée à payer davantage d’impôt sur ses indemnités, mais cela me semble parfaitement juste.

Pour le reste, chacun doit bien comprendre qu’il n’y a pas de rupture d’égalité entre les élus. À l’avenir, les indemnités seront intégrées dans les revenus soumis au barème, ce qui me semble plus simple, plus lisible et plus compréhensible par nos concitoyens.

M. le président Gilles Carrez. Plus juste également.

M. Charles de Courson. Sur le fond, je suis favorable à cette disposition, parce qu’on ne peut pas parler d’égalité devant l’impôt en accordant un régime dérogatoire aux élus locaux – c’était également le cas pour les élus nationaux, qui n’étaient imposés que sur une partie de leur indemnité parlementaire jusqu’à l’abrogation du dispositif il y a une quinzaine d’années.

En revanche, je suis troublé par certaines informations qui nous sont données. Les indemnités concernent 85 000 foyers pour un montant de 515 millions d’euros. Seuls 985 foyers, représentant 0,4 % du montant total, soit 2,4 millions d’euros, ont choisi l’imposition de droit commun au barème. Plus de 99 % des élus locaux connaissent la retenue à la source.

M. le président Gilles Carrez. C’est logique : ce système est très avantageux.

M. Charles de Courson. Il nous manque – Mme la Rapporteure générale pourrait le demander – le montant du produit fiscal supplémentaire tiré du basculement dans l’imposition de droit commun.

M. Marc Le Fur. J’essaie de comprendre. Je prends l’hypothèse d’un élu local qui démissionne au terme de l’année 2017 : quelles que soient les modalités d’imposition de ses indemnités, il ne paiera pas d’impôt sur le revenu en 2017.

M. le président Gilles Carrez. Nous allons assister à une épidémie de démissions à la fin de l’année 2017 et à une poussée de l’optimisation fiscale…

M. Marc Le Fur. Dans tous les cas, nous sommes en train d’organiser une vraie année blanche pour les élus. C’est un peu surprenant.

Mme la Rapporteure générale. L’année blanche existe bel et bien. Comme ceux de tous les salariés, les revenus des élus en 2017 ne seront pas taxés.

Mme Christine Pires Beaune. L’année blanche vaut pour tout le monde.

Mme la Rapporteure générale. Pour les élus, deux régimes d’imposition cohabitent. Pour lever l’inégalité qui pourrait être créée par le fait que certains auraient payé l’impôt sur l’année 2017 et d’autres non, vous êtes obligés d’appliquer l’année blanche à tous. Pour les salariés, c’est sur l’échelle d’une vie ; pour les élus, c’est sur l’échelle d’un mandat.

M. Charles de Courson. La perte de recettes fiscales liée à l’absence d’imposition des indemnités est évaluée à 30 millions d’euros en 2017. En revanche, on ignore le montant des recettes attendues pour 2018.

M. Jean-Louis Dumont. Dans nombre de petites communes et de communes associées, les membres de l’exécutif ne touchent pas leurs indemnités, mais en font don à la commune ou au centre d’action sociale. Pour les petites communes, cela représente une somme non négligeable. Ces quelques centaines d’euros ont une utilité citoyenne. Plutôt que de s’interroger sur l’imposition de ces indemnités, il conviendrait d’étudier de plus près ce point – à moins qu’on ne souhaite supprimer les petites communes rurales…

M. Marc Le Fur. Tout cela démontre une fois de plus que le prélèvement à la source va occasionner des complications multiples, dont nous ne voyons à travers cet article qu’un aspect anecdotique.

Nos compatriotes ne vont pas comprendre qu’on accorde une année blanche à une catégorie de contribuables. La seule manière de sortir de la difficulté consiste à assimiler les indemnités des élus locaux en 2017 à des revenus exceptionnels, qui seront imposés en 2018 au titre d’un rattrapage – la réforme le prévoit.

M. Christophe Caresche. Sur le plan symbolique, il faut être extrêmement prudent. Compte tenu du climat ambiant, je suis assez sensible à l’argument développé. Ce serait une catastrophe de laisser croire que les élus échappent à la fiscalisation.

Mme Christine Pires Beaune. L’imposition est simplement décalée d’un an.

M. Christophe Caresche. Il ne s’agit pas seulement d’un décalage. L’exemple de l’élu local démissionnaire en 2017 est très parlant. Or, il semble qu’un certain nombre d’élus vont être amenés à démissionner, du fait de l’entrée en vigueur de l’interdiction du cumul. Il faut absolument trouver un moyen de fiscaliser les indemnités perçues en 2017.

M. le président Gilles Carrez. Les articles parus dans la presse sur ce sujet ont plutôt retenu la suppression d’un dispositif excessivement favorable aux élus – en particulier, en cas de cumul d’indemnités. L’appréciation sur cet article est tout à fait positive puisque celui-ci ramène les élus dans le droit commun. Comme vous, monsieur Caresche, j’avais l’impression qu’une seule catégorie de revenus allait échapper à l’impôt. Apparemment, c’est bien le cas et cela pose un problème.

M. Charles de Courson. Environ 99,5 % des indemnités font l’objet d’une retenue à la source. Les indemnités perçues en 2016 y seront soumises. Vous ne pouvez pas imposer en 2017 les revenus de 2016 alors que le prélèvement libératoire aura déjà été exécuté, sauf si vous prévoyez la déduction en 2017 des sommes prélevées.

M. le président Gilles Carrez. Ce qui nous pose problème, c’est que les indemnités versées en 2017 ne seront pas imposées.

Mme la Rapporteure générale. Un salarié qui prend sa retraite au 31 décembre 2017 paiera l’impôt sur le revenu en 2018, non pas sur son salaire de 2017 mais sur la retraite qu’il percevra au cours de l’année 2018. Or, il y a de fortes chances pour que son montant soit inférieur… La situation est exactement la même.

M. Dominique Lefebvre. La plupart des élus choisissent la retenue à la source. Ils vont payer l’impôt selon les règles actuelles sur leurs revenus de 2016. En 2017, les indemnités seront réintégrées dans leur revenu imposable et seront traitées comme tous les revenus de 2017, qui feront l’objet d’un crédit d’impôt dit « modernisation du recouvrement ». Les seuls qui paieront l’impôt sur leur revenu de 2016 en 2017 sont ceux qui ont choisi l’imposition de droit commun au barème. C’est une toute petite minorité : 985 foyers fiscaux seulement.

Contrairement à ce que dit Christophe Caresche, on n’exonère pas les élus locaux du paiement de l’impôt. La presse a vu dans cette mesure un renforcement de la fiscalisation des indemnités des élus.

Madame Dalloz, vous pouvez refuser de voter cet article, mais je vous souhaite bien du plaisir pour expliquer aux Français le maintien d’un régime d’imposition spécifique des élus.

Mme Marie-Christine Dalloz. Il faut laisser le choix aux élus.

Mme Karine Berger. J’étais plutôt convaincue par cet article, mais je suis troublée par notre débat, dont il ressort que, pour assurer une parfaite égalité, il manque une imposition des revenus de 2016 pour les élus qui ont choisi l’imposition au barème. Je partage la remarque de Christophe Caresche : il faut absolument éviter que la mise en place du prélèvement à la source se traduise par une exonération unilatérale, quand bien même elle serait marginale.

Une remarque purement juridique à l’attention de mes collègues de l’opposition : si cette mesure est rejetée et le prélèvement à la source adopté, la non-adoption de cette mesure entraîne la rétroactivité de l’adoption du prélèvement à la source.

M. Charles de Courson. La solution consisterait à imposer en 2017 les indemnités versées en 2016, comme tous les revenus, et à imputer la retenue à la source effectuée en 2016 en déduction. Avec cette méthode, on clôt le débat.

Mme Marie-Christine Dalloz. En juin 2017, nombre d’élus vont abandonner leur mandat local pour respecter les règles de non-cumul des mandats. Quelle sera la fiscalité applicable aux revenus perçus entre le 1er janvier et le 30 juin 2017 ?

M. Dominique Lefebvre. Je ne comprends pas votre raisonnement, ma chère collègue.

Un élu qui démissionne en juin 2017 n’a aucune raison d’être imposé en 2018 sur des indemnités qu’il ne percevra pas. Pour 2017, les revenus, pour l’ensemble des Français, feront l’objet du crédit d’impôt « modernisation du recouvrement ».

Je propose de conserver l’article dans son état actuel. Son rejet par la commission des finances serait interprété comme la volonté des élus de maintenir leur système dérogatoire.

Nous devons demander au Gouvernement qu’il clarifie ce dispositif pour être certains d’avoir bien compris le système.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF 57 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Un grave problème reste sans réponse, s’agissant des indemnités des élus locaux : qui est responsable de la vérification du plafonnement ?

Aujourd’hui, chaque élu désigne la collectivité ou, dans le cas d’un parlementaire, l’institution chargée de vérifier le plafonnement de ses indemnités. Personne ne contrôle l’application des règles du plafonnement.

Cet amendement, sans doute imparfait, vise à confier ce contrôle à la direction générale des finances publiques (DGFiP).

Mme Christine Pires Beaune. Je ne voterai pas cet amendement. Il n’est pas question de confier une nouvelle tâche à Bercy, alors qu’on y a supprimé des postes, pour contrôler le plafonnement des indemnités des élus locaux ! Faisons confiance aux collectivités pour s’en charger.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 5 sans modification.

*

* *

Article 6
Diminution à 28 % du taux normal de l’impôt sur les sociétés

Cet article diminue le taux normal de limpôt sur les sociétés (IS), aujourdhui fixé à 33 1/3 % du bénéfice imposable, le ramenant à 28 % à partir des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2017, selon léchéancier suivant courant jusquen 2020 :

ÉCHÉANCIER DE LA BAISSE DU TAUX DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS (2017-2020)

Année

Taux dIS

(en %)

Résultat net (RN)
(en euros)

Chiffre daffaires (CA)
(en
 million d’euros)

2017

15

RN ≤ 38 120

et si CA < 7,63

28

RN ≤ 75 000

et si CA ≤ 50

33 1/3

tous les autres cas

tous les autres cas

2018

15

RN ≤ 38 120

et si CA < 7,63

28

RN ≤ 500 000

pas de condition

33 1/3

RN > 500 000

pas de condition

2019

15

RN ≤ 38 120

et si CA < 7,63

28

Totalité

si CA ≤ 1 000

28

RN ≤ 500 000

si CA > 1 000

33 1/3

RN > 500 000

si CA > 1 000

2020

15

RN ≤ 38 120

et si CA < 7,63

28

Totalité

pas de condition

Le système proposé s’appuie sur de nouveaux seuils, autres que ceux qui existent dans les nomenclatures officielles et européennes de classification des entreprises.

En combinant l’impact du CICE et la baisse annoncée des taux, le poids de l’impôt sur les sociétés serait divisé par deux en dix ans, passant de 2,6 % du PIB en 2007 à 1,3 % du PIB en 2017.

I. L’ÉTAT DU DROIT

L’impôt sur les sociétés a été créé par l’article 1er du décret n° 48-1986 du 9 décembre 1948 portant réforme fiscale qui, à compter du 1er janvier 1949, a substitué aux anciennes impositions l’impôt sur le revenu des personnes physiques et l’impôt sur les sociétés. Ainsi que le prévoit l’article 205 du code général des impôts (CGI), il porte sur les bénéfices ou revenus réalisés par les sociétés et autres personnes morales qui lui sont assujetties.

A. LES ENTREPRISES ASSUJETTIES

L’IS n’est pas dû par toutes les entreprises, certaines relevant du régime de l’impôt sur le revenu (IR) (65). Aux termes de l’article 206 du code général des impôts (CGI), relèvent de plein droit de l’IS :

– les sociétés anonymes (SA) ;

– les sociétés par actions simplifiées (SAS) ;

– les sociétés à responsabilité limitée (SARL) ;

– les sociétés d’exercice libéral (SEL, SELARL) ;

– les sociétés en commandite par actions (SCA).

En outre, peuvent relever de l’IS, en cas d’option en ce sens :

– les entreprises individuelles à responsabilité limitée (EIRL) ;

– les entreprises unipersonnelles à responsabilité limitée (EURL) ;

– les sociétés en nom collectif (SNC) ;

– les sociétés en participation ;

– les sociétés créées de fait.

Enfin, les sociétés civiles qui ne relèvent pas de cet impôt en raison de leur forme juridique :

– peuvent volontairement y être assujetties ;

– y sont obligatoirement soumises pour les activités à caractère industriel ou commercial qu’elles réalisent.

B. L’IMPOSITION DES BÉNÉFICES DES SOCIÉTÉS

L’IS ne repose pas sur un taux unique mais sur plusieurs, qui dépendent du montant du bénéfice imposable, de celui du chiffre d’affaires ou de la nature du revenu. Par ailleurs, peuvent s’y ajouter plusieurs contributions en fonction du chiffre d’affaires réalisé.

1. Les taux de l’IS : taux normal de 33 1/3 % et taux réduits

a. Le taux normal de 33 1/3 %

Aux termes du deuxième alinéa du I de l’article 219 du CGI, le taux normal est de 33 1/3 % du bénéfice imposable. Il a été introduit par l’article 11 de la loi de finances pour 1993 (66) (le taux normal était avant cela de 34 %).

Ainsi, une entreprise réalisant un bénéfice net imposable de 120 000 euros devra verser 40 000 euros au titre de l’IS.

b. Le taux réduit de 15 % pour certaines PME

En application du b du même I, et pour les entreprises dont le chiffre d’affaires n’excède pas 7 630 000 euros et dont le capital est détenu par au moins 75 % de personnes physiques ou par des sociétés satisfaisant à ces conditions, un taux réduit de 15 % s’applique sur la fraction du bénéfice imposable comprise entre 0 et 38 120 euros (cette fraction étant, le cas échéant, ajustée prorata temporis).

L’exemple suivant illustre le mode de calcul de l’impôt dû pour une société éligible au taux réduit et dont le bénéfice net imposable s’élève à 60 000 euros.

IMPÔT DÛ PAR UNE SOCIÉTÉ BÉNÉFICIANT DU TAUX RÉDUIT DE 15 %

(en euros)

Taux d’imposition

Bénéfice

Impôt dû

15 %

38 120

5 718

33 1/3 %

21 880

7 293,33

Total

60 000

13 011,33

Grâce au taux réduit, cette société ne paiera que 13 011,33 euros d’impôt là où, si elle avait été intégralement imposée au taux normal, elle aurait dû verser 20 000 euros (60 000 × 33 1/3 %). La société réalise ainsi un gain fiscal de près de 7 000 euros.

Ce taux réduit, destiné aux petites et moyennes entreprises (PME), constitue pour ces dernières un soutien à leur développement par l’allégement de charge fiscale qu’il induit.

c. Les autres taux réduits

D’autres taux sont prévus s’agissant des revenus relevant du régime des plus-values à long terme.

Ainsi, et à titre d’exemple, peuvent être mentionnés :

– un taux de 19 % pour les cessions de titres de sociétés à prépondérance immobilière cotées ;

– un taux de 19 % pour les cessions de locaux professionnels destinés à être transformés en logements intervenues entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2017 ;

– un taux de 15 % pour les cessions et les concessions de produits de la propriété intellectuelle.

2. Les contributions additionnelles

Plusieurs contributions additionnelles peuvent s’ajouter à l’IS.

a. La contribution sociale de 3,3 %

La contribution sociale sur l’IS, prévue à l’article 235 ter ZC du CGI, est supportée par tous les redevables de l’IS, à l’exception de ceux dont le chiffre d’affaires est inférieur à 7 630 000 euros, qui en sont exonérés.

Cette contribution est égale à 3,3 % de l’IS dû diminué d’un abattement annuel qui ne peut excéder 763 000 euros.

b. La contribution exceptionnelle de 10,7 %

Au titre de l’article 235 ter ZAA du CGI, les sociétés réalisant un chiffre d’affaires supérieur à 250 millions d’euros doivent acquitter, en plus de l’IS, une contribution assise sur l’impôt dû et d’un taux de 10,7 %. Cette contribution est due par les sociétés dont la clôture de l’exercice intervient jusqu’au 30 décembre 2016 (c’est-à-dire par les sociétés qui ont ouvert leur exercice au plus tard le 31 décembre 2015). Les sociétés dont l’exercice a été ouvert en 2016 n’y sont plus assujetties.

Introduite par l’article 30 de la dernière loi de finances rectificative pour 2011 (67) (à un taux de 5 %), la contribution exceptionnelle sur l’IS s’appliquait initialement jusqu’en 2013. Elle a été prorogée jusqu’en 2015 par l’article 30 de la loi de finances pour 2013 (68), puis jusqu’en 2016 par l’article 15 de la première loi de finances rectificative pour 2014 (69). L’article 16 de la loi de finances pour 2014 (70) a relevé le taux de cette contribution de 5 % à 10,7 %.

L’absence de prorogation du dispositif dans le présent projet de loi de finances aura pour effet de supprimer définitivement la contribution exceptionnelle. Cette suppression, conforme aux engagements pris lors de la prorogation jusqu’en 2016 par la première loi de finances rectificative pour 2014, s’inscrit dans la démarche de soutien aux entreprises engagée par le Président de la République et le Gouvernement dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité.

c. La contribution additionnelle de 3 % au titre des montants distribués, partiellement censurée par le Conseil constitutionnel

En application de l’article 235 ter ZCA du CGI, les entreprises sont redevables d’une contribution additionnelle à l’IS au titre des montants qu’elles distribuent à leurs associés ou à leurs actionnaires. Cette contribution correspond à 3 % desdits montants. Elle a été introduite par l’article 6 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 (71).

Sont exclus de ce dispositif – et donc de l’assujettissement à la contribution – les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) et certains fonds d’investissement alternatifs (FIA), ainsi que les PME au sens de la réglementation européenne (72).

En outre, une exonération est prévue pour certains montants distribués, dont ceux qui l’ont été entre sociétés d’un même groupe au sens de l’article 223 A du CGI, c’est-à-dire entre sociétés d’un groupe fiscalement intégré. Pour constituer un tel groupe, la société mère doit détenir, directement ou indirectement, 95 % du capital des autres sociétés membres du groupe. L’intégration fiscale conduit à ce que la société mère soit seule redevable de l’IS dû sur l’ensemble des résultats du groupe, permettant ainsi une compensation pour le même exercice des résultats déficitaires et bénéficiaires des sociétés membres du groupe.

Cette exonération ne s’applique pas aux distributions réalisées au sein d’un groupe ne relevant pas de l’intégration fiscale. Tel est notamment le cas des filiales françaises d’une société mère qui, n’étant pas établie en France, n’est pas assujettie à l’IS, alors même que la condition de détention du capital à 95 % serait satisfaite. Or, l’intégration fiscale concerne l’IS et est dépourvu de lien avec la contribution de 3 %. Cette dernière devrait donc bénéficier de la même manière aux sociétés membres d’un groupe, lorsque la condition de détention du capital est satisfaite, sans que le régime fiscal du groupe ne puisse avoir d’effet.

L’exonération réservée aux groupes fiscalement intégrés a donc, pour ce motif, été déclarée inconstitutionnelle par le Conseil constitutionnel dans une décision rendue le 30 septembre 2016 (73).

Par ailleurs, la Cour de justice de l’Union européenne a été saisie par le Conseil d’État d’une question préjudicielle s’agissant de l’application de la contribution aux redistributions par une société mère française de bénéfices réalisés par des filiales établies dans d’autres États membres de l’Union européenne (74).

II. L’ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES SUR LES ENTREPRISES

A. DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES CONSTITUÉS ESSENTIELLEMENT DE COTISATIONS SOCIALES PATRONALES

D’après les calculs de la Rapporteure générale, les prélèvements obligatoires acquittés par les ménages représenteront en 2017 25,7 % du PIB, ceux des entreprises 18,8 % du PIB, en très légère diminution par rapport à 2016.

Source : commission des finances.

Si la question de l’impôt sur les sociétés focalise et fait l’objet de nombreuses comparaisons internationales, elle n’est pourtant pas prégnante au regard de l’ensemble des prélèvements obligatoires acquittés par les entreprises. Le graphe ci-dessous montre l’évolution des prélèvements obligatoires des entreprises rapportés chaque année au PIB de la France.

Source : commission des finances.

À la fin 2015, la fiscalité représente 5,9 % du PIB et devrait décroître à 5,6 % du PIB à la fin 2017, sur la base des projections contenues dans le présent projet loi de finances.

Le graphe ci-dessous montre l’évolution de la fiscalité des entreprises rapportée au PIB de la France. Ainsi, le poids de l’impôt sur les sociétés serait divisé par deux en dix ans, passant de 2,6 % du PIB en 2007 à 1,3 % du PIB en 2017.

Source : commission des finances.

B. L’ÉVOLUTION DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

1. Une assiette mitée et un rendement réduit

Malgré son taux élevé, l’IS a un rendement relativement faible, ainsi qu’en témoigne la comparaison entre ses recettes brutes et nettes figurant dans le tableau suivant et illustrée par le graphique ci-après.

ÉVOLUTIONS DES RECETTES DE L’IS (2012-2017)

(en milliards d’euros)

Recettes IS

2012

2013

2014

2015

2016 (1)

2017 (2)

Recettes brutes

56,2

60,6

57,3

59,3

57,3

59,4

Recettes nettes

40,8

47,2

35,3

33,5

30,5

29,4

Différence

15,4

13,4

22

25,8

26,8

30

(1) évaluations révisées présent projet de loi de finances.

(2) évaluations présent projet de loi de finances.

Source : documents budgétaires des projets de loi de finances pour 2014, 2015, 2016 et 2017.

En 2017, pour la première fois, le montant des dépenses fiscales relatives à l’IS devrait être supérieur aux recettes nettes de cet impôt. À partir de 2013, le rendement de l’impôt a décru, les recettes nettes diminuant fortement d’abord, puis progressivement, alors que les recettes brutes sont restées sensiblement les mêmes.

Le produit de l’IS est fortement lié à la conjoncture économique. Néanmoins, la diminution des recettes nettes constatées trouve principalement sa source dans les réductions et crédits d’impôt décidés à partir de 2013 afin de renforcer, par un allégement de leurs charges fiscales, la compétitivité des entreprises, notamment au travers du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE).

Le tableau ci-dessous illustre l’évolution de l’impact budgétaire du CICE depuis 2014.

COÛT BUDGÉTAIRE DU CICE (2014-2016)

(en milliards d’euros)

Année

2014

2015

2016

2017 (prév.)

Total

Coût budgétaire

6,6

12,0

12,6

15,8

47,0

Source : commission des finances, d’après le Gouvernement et le rapport de France Stratégie de septembre 2016.

Le montant total des créances de chaque millésime commence à pouvoir être déterminé avec précision pour les premières années du dispositif, ainsi qu’il ressort du rapport du Comité de suivi du CICE publié en septembre 2016 (75).

MONTANT DES CRÉANCES DE CICE DES REDEVABLES DE L’IS
(AU 1ER JUILLET 2016)

(en milliards d’euros)

Millésime

Millésime 2013

Millésime 2014

Millésime 2015 (prov.)

Total

Montant des créances

11

16,6

13,7

41,3

NB : les données concernant les millésimes 2013 et 2014 sont consolidées, celles du millésime 2015 correspondent à des décomptes partiels au 1er juillet 2016.

Source : France Stratégie et commission des finances.

Le CICE n’est au demeurant pas le seul outil venant réduire la charge fiscale supportée par les entreprises. Peuvent ainsi être mentionnés :

– le crédit d’impôt recherche (CIR) ;

– les exonérations d’impôt sur les sociétés pour les nouvelles entreprises qui s’implantent dans certains territoires ;

– les exonérations au titre des zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE) ;

– le dispositif de soutien aux jeunes entreprises innovantes (JEI), qui exonère totalement de l’IS leurs bénéficiaires pour le premier exercice bénéficiaire, et de moitié pour le deuxième ;

– le crédit d’impôt famille, au titre des dépenses exposées pour favoriser la conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale des salariés ;

– ou encore le crédit d’impôt en faveur de l’apprentissage.

L’ensemble de ces dépenses fiscales réduit substantiellement le rendement de l’IS. À cet égard, les projections pour 2017 sont éloquentes dans la mesure où les recettes nettes seront inférieures à la moitié de recettes brutes.

2. Un taux facial français trompeur mais défavorable sur le plan de la communication

Malgré son volume de recettes relativement faible, l’IS occupe une place stratégique dans la fiscalité française dans la mesure où son taux constitue un important indicateur pour les investisseurs étrangers.

Bien que reposant sur des données imparfaites, l’affichage fiscal en matière d’IS n’est pas à l’avantage de la France.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, par le 1° du A de son I, modifie le deuxième alinéa du I de l’article 219 du CGI, qui fixe le taux normal de l’IS à 33 1/3 % du bénéfice imposable, en ramenant ce taux à 28 %.

A. UNE DIMINUTION PROGRESSIVE DU TAUX NORMAL DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS ENTRE 2017 ET 2020

Ainsi que le prévoit le 2° du même A, qui rétablit le c du I de l’article 219 du CGI, la diminution du taux n’est pas immédiate pour toutes les entreprises, mais progressive.

En effet, le 1° du A du I du présent article (c’est-à-dire le nouveau taux) ne s’appliquera qu’aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2020, ainsi que l’indique le II du présent article.

1. L’échéancier de mise en œuvre de la réforme

Pour les exercices ouverts entre 2017 et 2019, le 2° du A met en œuvre un échéancier qui, chaque année, fera bénéficier de nouvelles entreprises du taux à 28 % :

− 2017 : taux à 28 % pour :

les entreprises bénéficiant du taux réduit de 15 %, sur la fraction de bénéfice comprise entre 38 120 et 75 000 euros ;

les PME ne satisfaisant pas aux conditions du taux réduit, dans la limite de 75 000 euros de bénéfice imposable ;

− 2018 : taux à 28 % pour toutes les entreprises, dans la limite de 500 000 euros de bénéfice imposable ;

− 2019 : taux à 28 % pour :

les entreprises dont le chiffre d’affaires n’excède pas un milliard d’euros, sur l’ensemble de leur bénéfice imposable ;

les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à un milliard d’euros, dans la limite de 500 000 euros de bénéfice imposable (aucun changement par rapport à 2019) ;

− 2020 : taux à 28 % pour l’ensemble des entreprises, en application du du A du I et du II du présent article.

L’entrée progressive dans le nouveau taux d’impôt sur les sociétés étant par nature provisoire, le du A du I du présent article abroge le c du I de l’article 219, rétabli par le 2° du même A. Cette abrogation s’applique aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2020, conformément au II du présent article.

Le tableau suivant résume l’échéancier prévu.

APPLICATION DU TAUX DE 28 % DE L’IS

Année

Entreprises concernées

2017

Toutes les PME, pour la part de bénéfice imposable allant jusqu’à 75 000 euros (avec application du taux réduit de 15 % jusqu’à 38 120 euros de bénéfice pour les PME éligibles)

2018

Toutes les entreprises, pour la part de bénéfice imposable allant jusqu’à 500 000 euros

2019

Toutes les entreprises, sur l’ensemble de leur bénéfice imposable si le chiffre d’affaires n’excède pas un milliard d’euros, et pour la part de bénéfice imposable allant jusqu’à 500 000 euros dans le cas contraire

2020

Toutes les entreprises, sur l’ensemble de leur bénéfice imposable, sans condition de chiffre d’affaires

2. La mise en œuvre détaillée de la diminution du taux normal

Entre 2017 et 2019, le bénéfice du taux de 28 % sera fonction du type d’entreprises et du chiffre d’affaires réalisé.

a. Pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2017 : taux à 28 % pour les PME jusqu’à 75 000 euros de bénéfice

En 2017, deux catégories d’entreprises pourront bénéficier du nouveau taux de 28 %, dans la limite de 75 000 euros de bénéfice :

– les entreprises auxquelles s’applique le taux réduit de 15 % prévu au b du I de l’article 219 du CGI sur la fraction du bénéfice comprise entre 0 et 38 120 euros. Ces entreprises sont les PME qui satisfont aux conditions suivantes :

réaliser un chiffre d’affaires inférieur à 7 630 000 euros. Le chiffre d’affaires d’une société mère d’un groupe fiscalement intégré est déterminé en additionnant le chiffre d’affaires des sociétés membres du groupe ;

avoir un capital entièrement libéré et détenu de manière continue par au moins 75 % de personnes physiques ou par une société répondant aux mêmes conditions ;

– les autres PME, qui ne satisfont pas aux conditions posées par le b du I de l’article 219, dès lors qu’elles répondent aux critères européens des micros, petites et moyennes entreprises définis à l’annexe I du règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014. Il s’agit des entreprises qui emploient moins de 250 salariés et dont le chiffre d’affaires ou le bilan annuel n’excèdent pas, respectivement, 50 millions et 43 millions d’euros.

Pour les premières entreprises, le taux d