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N
° 1302

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 11 octobre 2018

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2019
(n° 1255),

TOME I

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Par M. Joël GIRAUD

Rapporteur général,

Député

——

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 11

FICHE N° 1 : LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE 15

I. LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE TOUJOURS FAVORABLE 16

A. UNE CROISSANCE QUI DEMEURE À UN NIVEAU ÉLEVÉ 16

1. Un redémarrage progressif de 2012 à 2016, avant une nette accélération en 2017 17

2. Une croissance qui a ralenti au premier semestre mais qui se redresserait au second semestre 2018 17

3. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de la croissance 18

B. UN RETOUR ATTENDU DE L’INFLATION 19

1. Une inflation qui se redresse 19

2. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de l’inflation 19

C. UNE AMÉLIORATION DU TAUX DE MARGE DES ENTREPRISES 20

D. UNE AMÉLIORATION DU MARCHÉ DE L’EMPLOI 20

E. UN FORT DÉFICIT COMMERCIAL PERSISTANT 21

II. LES HYPOTHÈSES DU GOUVERNEMENT 22

III. L’AVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES 23

FICHE N° 2 : LE DÉFICIT PUBLIC ET SES COMPOSANTES (TOUTES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CONFONDUES) 25

I. UN DÉFICIT PUBLIC SOUS LA BARRE DES 3 % DU PIB POUR LA TROISIÈME ANNÉE CONSÉCUTIVE 27

A. L’ÉVOLUTION DU DÉFICIT PUBLIC 28

1. Des comptes publics en déficit depuis 1975 28

2. Un déficit public sous la barre des 3 % depuis 2017 29

B. UN EFFORT DE RÉDUCTION DU DÉFICIT PUBLIC MAINTENU POUR 2018 et 2019 32

1. Une baisse constante du déficit depuis 2009 32

2. Une cible de déficit meilleure que celle prévue dans la loi de programmation des finances publiques 34

C. UN DÉFICIT PUBLIC PORTÉ PAR L’ÉTAT 35

a. Un déficit public porté essentiellement par l’État 35

b. Une amélioration des finances des administrations publiques locales 36

c. Une amélioration des comptes de la sécurité sociale 37

II. UN DÉFICIT D’ORIGINE STRUCTURELLE 38

A. UN DÉFICIT STRUCTUREL DE 2 % DU PIB 38

1. Notion de déficit structurel 38

a. Une composante du déficit public suivie au titre des engagements européens de la France 38

b. Des modalités de calcul complexe 39

2. Hypothèses de calcul du déficit structurel 40

3. Un déficit structurel qui se réduit insuffisamment selon le Haut Conseil des finances publiques 41

B. UN EXCÉDENT CONJONCTUREL DE 0,1 % DU PIB 42

FICHE N° 3 : LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 43

I. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES JUSQU’EN 2017 43

A. L’ÉVOLUTION 43

B. LA STRUCTURE 45

II. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2018 46

A. UNE BAISSE DE 0,4 POINT AU TITRE DES MESURES LÉGISLATIVES 46

B. UNE HAUSSE DUE À L’ÉVOLUTION SPONTANÉE POUR 0,1 POINT 48

III. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2019 49

A. UNE ÉVOLUTION SPONTANÉE NEUTRE SUR LE TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 49

B. UNE BAISSE D’UN POINT DE PIB AU TITRE DES MESURES ADOPTÉES 50

IV. L’ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DEPUIS LE DÉBUT DE LA LÉGISLATURE 51

A. LA MÉTHODE DE CALCUL DU MONTANT DE LA BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 51

B. LA RÉPARTITION DE LA BAISSE ENTRE LES ENTREPRISES ET LES MÉNAGES 53

FICHE N° 4 : LA DÉPENSE PUBLIQUE 55

I. L’EXERCICE 2019 CONSTITUE LA CONFIRMATION DE L’OBJECTIF AMBITIEUX DE RÉDUCTION DE LA PART DE LA DÉPENSE PUBLIQUE 57

A. LA CONFIRMATION DE LA BAISSE SIGNIFICATIVE DU RATIO DE DÉPENSE PUBLIQUE PAR RAPPORT À LA RICHESSE NATIONALE 57

B. L’EXERCICE 2019 ILLUSTRE LA POURSUITE DE LA MODÉRATION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE 60

C. LA MAÎTRISE DE LA MASSE SALARIALE AU SEIN DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES EN 2019 61

1. Le maintien du gel du point d’indice de la fonction publique en 2019 61

2. La reprise du protocole de revalorisation des carrières « PPCR » au 1er janvier 2019 62

3. La réduction des effectifs des administrations publiques 63

II. LA MODÉRATION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE APPLICABLE À TOUS LES SECTEURS D’ADMINISTRATION PUBLIQUE 63

A. LA RÉDUCTION EN VOLUME DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CENTRALES EN 2018 ET EN 2019 64

B. LA MAÎTRISE PROLONGÉE DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE 64

C. L’ACCÉLÉRATION DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES, NOTAMMENT LIÉE AU CYCLE ÉLECTORAL 67

1. Le cadre fixé par la loi de programmation 67

2. Le processus de contractualisation avec l’État 68

D. LA MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME ACTION PUBLIQUE 2022 70

1. La présentation du processus de réforme Action publique 2022, en octobre 2017 70

2. La publication des conclusions des travaux du Comité Action publique 2022, en juillet 2018 71

3. L’augmentation de la dotation de la mission budgétaire Action et transformation publiques 75

FICHE 5 : LA DETTE PUBLIQUE 77

LA DETTE PUBLIQUE SE STABILISERAIT EN 2019, BIEN QU’À UN NIVEAU SUPÉRIEUR AUX PRÉVISIONS ANTÉRIEURES 77

A. LE RALENTISSEMENT PROGRESSIF DE L’ENDETTEMENT PUBLIC, EN DÉPIT D’UN NIVEAU DE DETTE ÉLEVÉ 77

1. Le ralentissement de l’endettement public au cours des années récentes 77

2. Le niveau et la trajectoire de dette publique divergents par rapport aux pays de la zone euro 79

B. LA DETTE PUBLIQUE EN AUGMENTATION PAR RAPPORT AUX PRÉCÉDENTES PRÉVISIONS, DU FAIT DE LA MESURE DE RECLASSEMENT DE SNCF RÉSEAU 80

1. La dette publique supérieure aux prévisions de la loi de programmation des finances publiques de 2018 et au programme de stabilité d’avril 2018 80

2. L’impact du reclassement de SNCF Réseau en septembre 2018 sur le niveau de dette publique à compter de 2016 81

C. LA PRÉVISION DU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES : UNE STABILISATION DU NIVEAU DE DETTE PUBLIQUE EN 2019 AVANT UNE DÉCRUE 82

1. La stabilisation du niveau de dette publique en 2019 82

2. Le maintien de l’objectif du Gouvernement d’une diminution du ratio de dette publique de 5 points de PIB au cours du quinquennat 83

3. La décomposition de la dette publique par sous-secteur d’administration 83

II. LA REMONTÉE DE LA CHARGE DE LA DETTE DE L’ÉTAT 84

A. L’AUGMENTATION DYNAMIQUE DE LA DETTE DE L’ÉTAT 84

1. L’accélération de l’endettement de l’État 84

2. La confirmation du rétablissement d’un niveau modéré de primes à l’émission 85

B. LA CONFIRMATION D’UNE REMONTÉE GRADUELLE DE LA CHARGE DE LA DETTE DE L’ÉTAT 87

1. La normalisation progressive du contexte économique 87

2. Le redressement progressif et annoncé des taux d’intérêt 88

3. L’augmentation modérée de la charge de la dette de l’État 89

FICHE N° 6 : LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2019 DANS SON CONTEXTE EUROPÉEN 91

I. LES NORMES DE FINANCES PUBLIQUES 92

A. LA NORME RELATIVE AU DÉFICIT EXCESSIF 92

B. LA NORME RELATIVE À L’ÉQUILIBRE DES COMPTES PUBLICS 93

C. LA NORME RELATIVE À L’AJUSTEMENT STRUCTUREL MINIMAL 93

II. LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE 94

A. OBJET DE LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE 95

B. CADRE JURIDIQUE DE LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE 96

III. LE CYCLE ANNUEL BUDGÉTAIRE 96

A. LE CADRE JURIDIQUE DE LA SURVEILLANCE DES FINANCES PUBLIQUES 97

1. Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance 97

a. L’obligation d’élaborer un programme de stabilité ou de convergence 98

b. L’évaluation et le suivi des programmes de stabilité ou de convergence 98

2. Le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance 99

B. LE SEMESTRE EUROPÉEN 100

1. Contenu du semestre européen 100

2. Calendrier du semestre européen 101

C. LE SEMESTRE NATIONAL 106

FICHE N° 7 : LE DÉFICIT DE L’ÉTAT 109

I. LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT 110

A. FORMATION DU SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT DE 2017 À 2019 110

B. LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS PAR RAPPORT À 2018 112

II. LE DÉFICIT EN COMPTABILITÉ NATIONALE 113

A. LE PASSAGE DU SOLDE EN COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE AU SOLDE EN COMPTABILITÉ NATIONALE 114

B. LA PART DE L’ÉTAT DANS LE DÉFICIT PUBLIC 115

FICHE N° 8 : LE VOLET FISCAL DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2019 117

I. LES MESURES DE RENDEMENT 118

A. LES MESURES DE RENDEMENT DE PORTÉE GÉNÉRALE 119

1. La réforme du « cinquième acompte » de l’impôt sur les sociétés 119

2. La suppression du tarif réduit de taxe intérieure de consommation (TICPE) sur le gazole non routier 119

B. LES MESURES DE RENDEMENT SPÉCIFIQUES 120

1. La suppression de l’exonération de taxe sur les conventions d’assurances (TSCA) sur la garantie décès des contrats d’assurance emprunteur 120

2. La rationalisation et la simplification de la fiscalité du tabac 121

II. L’AMÉNAGEMENT DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE 121

A. UNE ACTUALISATION DU TAUX PAR DÉFAUT 122

B. L’AMÉNAGEMENT DE L’ACOMPTE SUR CRÉDITS ET RÉDUCTIONS D’IMPÔT 123

C. LE REPORT D’UN AN POUR LES PARTICULIERS EMPLOYEURS 124

D. L’ÉLARGISSEMENT DE L’ÉCHELONNEMENT INFRA-ANNUEL DE L’ACOMPTE CONTEMPORAIN 124

III. LE VOLET FISCAL RELATIF AU LIVRE BLEU DES OUTRE-MER 125

A. LA REMISE EN CAUSE D’AVANTAGES FISCAUX INEFFICIENTS 125

1. L’abaissement du plafond de la réduction d’impôt pour domiciliation en outre-mer 125

2. La suppression de la TVA non perçue récupérable 126

B. LE RENFORCEMENT ET LA PROLONGATION DES AIDES FISCALES POUR L’OUTRE-MER 127

1. La création des zones franches d’activité nouvelle génération (ZFANG) 127

2. La prorogation des aides fiscales 128

IV. LA POURSUITE DU « VERDISSEMENT » DE LA FISCALITÉ 128

A. LA MISE EN ŒUVRE DE LA FEUILLE DE ROUTE POUR UNE ÉCONOMIE 100 % CIRCULAIRE 128

1. L’institution par les collectivités locales de la part incitative de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) encouragée 128

2. Le renforcement de la composante « déchets » de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) 129

3. La réduction à 5,5 % du taux de TVA sur certaines prestations de gestion des déchets 130

B. LE MAINTIEN D’AVANTAGES FISCAUX POUR L’ENVIRONNEMENT 130

C. L’ACCENTUATION DU SOUTIEN AUX BIO-CARBURANTS 131

V. LA RATIONALISATION DE LA FISCALITÉ 131

A. LA SUPPRESSION OU LA FUSION DE PETITES TAXES 131

B. LA SUPPRESSION DE DÉPENSES FISCALES INEFFICIENTES 133

VI. LA MISE EN CONFORMITÉ DU DROIT FRANÇAIS SUR LE DROIT EUROPÉEN 133

A. LA MISE EN CONFORMITÉ CONCERNANT L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS 133

1. Le régime d’intégration fiscale 133

2. La déductibilité des charges financières 134

3. L’insertion d’une clause anti-abus en matière d’IS 135

B. LA MISE EN CONFORMITÉ EN MATIÈRE DE TVA 135

C. L’ÉLIMINATION DES DOUBLES IMPOSITIONS 136

VII. LA LUTTE CONTRE L’ÉVASION FISCALE 136

A. LA RÉFORME DU RÉGIME D’IMPOSITION DES PRODUITS DE CESSION OU DE CONCESSION DES BREVETS 136

B. LA RÉFORME DE L’« EXIT TAX » 137

VIII. LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ AGRICOLE 137

A. L’INSTAURATION D’UNE DÉDUCTION POUR ÉPARGNE DE PRÉCAUTION EN REMPLACEMENT DE LA DPA ET DE LA DPI 137

B. LE PLAFONNEMENT DE L’ABATTEMENT SUR LES BÉNÉFICES EN FAVEUR DES JEUNES AGRICULTEURS 138

IX. LA MISE EN ŒUVRE DU VOLET FISCAL DU PROJET DE LOI « PACTE » 139

A. L’AMÉNAGEMENT DES « PACTES DUTREIL » 139

B. L'ADAPTATION DU CRÉDIT D’IMPÔT POUR LE RACHAT DES ENTREPRISES PAR LEURS SALARIÉS 139

C. UN ÉLARGISSEMENT DU DISPOSITIF DU CRÉDIT-VENDEUR 140

X. LA MODERNISATION DES MODALITÉS DE DÉCLARATION, DE PAIEMENT ET DE RECOUVREMENT DE L’IMPÔT 140

XI. LES AUTRES MESURES 141

A. LA RÉVOCABILITÉ DE L’OPTION POUR L’IS 141

B. L’AMÉNAGEMENT DES RÈGLES D’ÉVALUATION DE LA VALEUR LOCATIVE DES LOCAUX INDUSTRIELS 141

FICHE N° 9 : LES RECETTES DE L’ÉTAT 143

I. LES RECETTES FISCALES 145

A. PASSAGE DES RECETTES FISCALES BRUTES AUX RECETTES FISCALES NETTES 145

B. PRÉSENTATION GÉNÉRALE 149

1. Évolution générale de 2017 à 2018 149

2. Évolution générale de 2018 à 2019 151

C. PRÉSENTATION PAR IMPÔT 152

1. La taxe sur la valeur ajoutée 152

2. L’impôt sur le revenu 154

3. L’impôt sur les sociétés 155

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) 157

5. Les droits de succession et de donation 159

II. LES RECETTES NON FISCALES DU BUDGET GÉNÉRAL 159

III. LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES 160

IV. LES DÉPENSES FISCALES POUR 2019 : PRÈS DE 100 MILLIARDS D’EUROS 160

FICHE 10 : LES DÉPENSES DE L’ÉTAT 163

I. LA MAÎTRISE FORTE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT 163

A. LE RALENTISSEMENT DES DÉPENSES DE L’ÉTAT 163

1. La faible progression des dépenses pilotables de l’État 163

2. La gestion plus saine des crédits budgétaires 164

B. LA POURSUITE DE LA MODÉRATION DE LA MASSE SALARIALE DE L’ÉTAT 166

1. L’amplification de la baisse des effectifs de l’État 166

2. L’accélération de la baisse des effectifs au sein des opérateurs de l’État 169

II. LE BUDGET DE L’ÉTAT POURSUIT LA LOGIQUE DE TRANSFORMATION SOUHAITÉE PAR LE GOUVERNEMENT 172

A. L’AUGMENTATION GLOBALE DES PLAFONDS DE CRÉDITS DE PAIEMENT DU BUDGET GÉNÉRAL 172

B. LES AUGMENTATIONS DE CRÉDITS CIBLÉES SUR CERTAINES MISSIONS DU BUDGET GÉNÉRAL 174

1. La poursuite du renforcement du pôle régalien 174

2. Le soutien confirmé au secteur de l’éducation, de l’enseignement et de la recherche 175

3. Le prolongement du renforcement des moyens en faveur des dispositifs de solidarité 176

C. LES BAISSES SIGNIFICATIVES DE CRÉDITS CONCENTRÉES SUR QUELQUES MISSIONS 176

1. La poursuite de la réforme de la politique du logement 176

2. Le prolongement de la refonte de la politique de l’emploi 177

3. Les baisses de dépenses sur les missions Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales et Relations avec les collectivités territoriales 179

D. LES MESURES DE PÉRIMÈTRE 179

AUDITION DU MINISTRE DE L’ÉCONOMIE ET DES FINANCES ET DU MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS 181

AUDITION DU PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES 215

INTRODUCTION

Le projet de loi de finances pour 2019 est le deuxième de cette législature.

Il confirme le rétablissement des comptes publics engagés depuis 2017.

Il y a un an, beaucoup doutaient encore de la volonté et de la capacité de la nouvelle majorité à mettre en œuvre un ambitieux programme de transformation de l’action publique et de baisse des impôts tout en ramenant le déficit public sous la barre des 3 % du produit intérieur brut (PIB).

Les premiers résultats sont là !

La France est sortie de la procédure pour déficit excessif dont elle faisait l’objet depuis 2009. La croissance se maintient à un niveau inconnu depuis 2011. Le chômage baisse. Les Français vont constater dans les semaines et les mois qui viennent une hausse très nette de leur pouvoir d’achat grâce à la première étape de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages et la hausse du salaire net des actifs du secteur privé. Les baisses de dotations aux collectivités territoriales ont été stoppées et la confiance a été renouée avec les élus locaux comme en témoigne le succès de la contractualisation pour la maîtrise des dépenses.

Ces premiers succès sont appelés à se confirmer et à s’amplifier. Telle est l’ambition que porte ce projet de loi de finances. Il s’inscrit dans la continuité de la transformation profonde du pays engagée par le président de la République et le Gouvernement, avec le soutien de la majorité parlementaire.

Il est bâti sur une hypothèse de croissance de 1,7 % pour 2018 et pour 2019, conformément au scénario macroéconomique de la loi de programmation des finances publiques. Ces hypothèses ont été jugées « crédibles » pour 2018 et « plausibles » pour 2019 par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) (Fiche 1 : Le contexte macroéconomique).

Le déficit public pour 2019 est prévu à 2,8 % du PIB, en hausse de 0,2 point par rapport à 2018. Il se situe pour la troisième année consécutive sous la barre des 3 % du PIB ce qui n’était pas arrivé depuis 2001. Le remplacement du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse pérenne de cotisations sociales est une mesure exceptionnelle qui pèse pour 0,9 point de PIB dans le déficit. Hors mesure exceptionnelle, le déficit devrait donc se situer à 1,9 % du PIB (Fiche 2 : Le déficit public).

Après avoir atteint son record historique en 2017 à 45,3 % du PIB, le taux de prélèvements obligatoires devrait baisser à 45 % du PIB en 2018, puis 44,2 % en 2019 (Fiche 3 : Les prélèvements obligatoires).

Le projet de loi finances pour 2019 confirme l’objectif de forte modération de la dépense publique. Celle-ci sera stable en volume en 2018 et s’élèvera à 0,6 % en 2019, soit un niveau historiquement bas. Le ratio de dépense publique sur le PIB devrait diminuer de 54,6 % en 2018 à 54 % en 2019. Cela résulte de mesures de modération de la dépense applicables à l’ensemble des administrations publiques (Fiche 4 : Les dépenses publiques).

En 2019, la dette publique devrait se stabiliser à 98,6 points de PIB, après 98,7 points de PIB en 2018. Cela représente un niveau supérieur aux prévisions, du fait du reclassement de SNCF Réseau et, par conséquent, de sa dette parmi les administrations publiques. Le Gouvernement maintient l’objectif d’une réduction de la dette publique de 5 points de PIB d’ici 2022, conformément à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (1). En revanche, la charge de la dette de l’État opère une remontée graduelle, compte tenu de la normalisation du contexte économique et financier (Fiche 5 : La dette publique).

Le projet de loi de finances pour 2019 prévoit un ajustement structurel rehaussé à 0,3 point de PIB, conformément aux engagements pris par la France au mois d’avril dernier à l’occasion de la transmission à la Commission européenne du programme de stabilité (Fiche 6 : Le contexte européen).

Le déficit budgétaire de l’État pour 2019 est prévu à 98,7 milliards d’euros au lieu de 81,3 milliards d’euros pour 2018, soit une hausse de 17,4 milliards d’euros. Cette hausse s’explique par deux effets ponctuels de trésorerie : la transformation du CICE en baisse de cotisations sociales et la mise en œuvre du prélèvement à la source qui entraînera un décalage sur l’année 2020 d’un mois de perception des recettes de l’impôt sur le revenu. Sans ces deux mesures, le déficit budgétaire pour 2019 ressortirait à 72,8 milliards d’euros, en baisse de 8,5 milliards d’euros par rapport à 2018 (Fiche n° 7 : Le déficit de l’État).

Le projet de loi de finances comporte un volet fiscal riche avec un aménagement du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, la mise en œuvre du Livre bleu des outre-mer, la poursuite du « verdissement » de la fiscalité, la rationalisation de la fiscalité comprenant un programme de suppression de petites taxes et de dépenses fiscales inefficientes, plusieurs articles permettant une mise en conformité avec le droit de l’Union européenne, plusieurs mesures de lutte contre l’évasion fiscale, une réforme de la fiscalité agricole, une modernisation des modalités de déclaration, de paiement et de recouvrement des impôts, et enfin la mise en œuvre de mesures en lien avec le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) (Fiche n° 8 : Le volet fiscal du projet de loi de finances).

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État sont prévues à 278,9 milliards pour 2019, en baisse de 14 milliards d’euros par rapport à 2018. Cette baisse s’explique par l’importance des mesures de transfert : la part de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) revenant à l’État devrait baisser de 26,7 milliards d’euros pour compenser à la sécurité sociale, notamment, les allégements de cotisations sociales décidées en remplacement du CICE (Fiche n° 9 : Les recettes de l’État).

Les dépenses pilotables de l’État progressent faiblement à hauteur de 2,2 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2018. Cela représente une évolution en volume négative de – 0,5 %, conformément aux engagements de la loi de programmation. L’évolution des crédits du budget général de l’État illustre la transformation de l’action publique, avec des missions dont les crédits progressent fortement (missions Défense, Sécurités, Justice, Enseignement scolaire, Recherche et enseignement supérieur) et des missions dont les crédits baissent de façon significative en lien avec la réforme des politiques menées (missions Cohésion des territoires et Travail et emploi) (Fiche 10 : Les dépenses de l’État).

Sur le plan de la méthode, le projet de loi de finances 2019 présente une innovation majeure, puisqu’il intègre également les mesures techniques, de nature fiscale et budgétaire, traditionnellement inscrites en la loi de finances rectificative de fin d’année.

Le Gouvernement s’est engagé à ne pas présenter de loi de finances rectificative de fin d’année comportant des mesures fiscales, qui n’auraient pas d’impact sur l’exercice en cours. La loi de finances rectificative de fin d’année ne devrait donc plus être un projet de loi de finances bis, mais une véritable loi de finances rectificative ajustant les crédits budgétaires pour la fin de gestion, qui dispense de la présentation d’un décret d’avance.

En conséquence, le projet de loi de finances pour 2019 comporte quatre-vingt-cinq articles, au lieu de soixante-trois articles dans le projet de loi de finances pour 2018.

Le Rapporteur général ne peut que se féliciter de ce changement de méthode, qui permet de discuter des dispositions fiscales pour l’année à venir au sein d’un seul texte. Cela est de nature à améliorer la lisibilité et l’intelligibilité de la loi, notamment fiscale.

Enfin, cela permet d’examiner plus rapidement la loi de finances rectificative de fin d’année, afin que celle-ci soit promulguée au plus tard début décembre et se substitue au traditionnel décret d’avance de fin d’année. Les mouvements de crédits budgétaires de fin de gestion doivent par principe être examinés en loi de finances. La procédure du décret d’avance doit retrouver son caractère dérogatoire et exceptionnel vis-à-vis de l’autorisation parlementaire de crédits.

En résumé, le projet de loi de finances pour 2019 renoue avec l’esprit de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) (2), en rétablissant, en pratique, une distinction claire non seulement entre la loi de finances initiale (de l’année) et la loi de finances rectificative de fin d’année, mais aussi entre la loi de finances rectificative et le décret d’avance.

FICHE N° 1 :
LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE

Résumé de la fiche

Après une forte accélération en 2017 (+ 2,2 %), la croissance en volume du PIB a fléchi au premier semestre 2018 (+ 0,2 % au premier et au deuxième trimestre). Elle devrait toutefois se redresser au second semestre pour atteindre sur l’ensemble de l’année une évolution de 1,6 % selon l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et de 1,7 % selon le Gouvernement.

Le Gouvernement prévoit également une croissance de 1,7 % en 2019, ce qui demeure un niveau élevé par rapport aux taux de croissance constatés depuis 2012.

Si elles sont revues à la baisse par rapport au programme de stabilité, les prévisions du Gouvernement sont conformes à celles de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2019. Elles ont été jugées « crédibles » pour 2018 et « plausibles » pour 2019 par le HCFP.

L’inflation devrait également accélérer durant les années 2018 et 2019. Le Gouvernement anticipe une inflation de 1,8 % pour 2018 et 1,4 % pour 2019, alors que celle-ci a été de 1 % en 2017, et nulle ou quasi nulle en 2015 et 2016.

Le marché de l’emploi et le taux de marge des entreprises devraient l’un et l’autre continuer de s’améliorer en 2019.

La persistance d’un fort déficit commercial demeure la principale faiblesse de l’économie française.

Les perspectives en matière de finances publiques sont dépendantes du contexte macroéconomique. Les objectifs fixés en termes de solde, recettes et dépenses publics doivent reposer sur un scénario macroéconomique crédible.

Les principaux indicateurs nécessaires à l’élaboration du budget

Le scénario macroéconomique qui préside à l’élaboration d’un projet de loi finances fait intervenir de nombreuses hypothèses macroéconomiques dont quatre sont particulièrement importantes.

Taux de croissance

La prévision de taux de croissance en volume (abstraction faite de la variation des prix) du PIB est l’une des plus importantes pour l’élaboration du budget de l’État. Le HCFP, chargé d’apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques, consacre généralement, dans ses avis, la majeure partie de ses développements à l’appréciation de l’hypothèse de taux de croissance.

L’hypothèse de croissance permet de bâtir une prévision au titre des recettes fiscales. Le taux de croissance de l’année précédant celle du budget est aussi très important car l’exigibilité de certains impôts présente un décalage d’une année avec leur assiette.

Le taux de croissance en valeur du PIB, qui tient compte de la variation des prix, est également très important. C’est en effet le PIB en valeur qui figure au dénominateur pour le calcul du déficit public.

Inflation

La prévision d’inflation est prise en compte dans la prévision des recettes (impact immédiat sur les bases taxables de la taxe sur la valeur ajoutée, par exemple) et des dépenses (par exemple s’agissant des prestations indexées). L’inflation a également pour effet de réduire le rendement mesuré de certaines mesures d’économies tendancielles (telles que les mesures de « gel » des crédits budgétaires en exécution).

Les taux d’intérêt

La prévision de taux d’intérêt permet d’anticiper la charge de la dette de l’État.

Masse salariale privée

Une grande partie de l’évolution des prélèvements obligatoires (cotisations sociales, fraction principale de la contribution sociale généralisée – CSG –, et impôt sur le revenu) est liée à l’évolution de la masse salariale dans le secteur privé. Cet indicateur est dès lors essentiel pour la prévision de déficit public toutes administrations publiques confondues.

Le scénario macroéconomique du présent projet de loi de finances s’inscrit dans un contexte toujours favorable (I).

Le Gouvernement anticipe ainsi une croissance en volume du produit intérieur (PIB) de 1,7 % en 2018 et 2019, une reprise de l’inflation et une remontée progressive des taux d’intérêt (II).

Le HCFP a rendu un avis marqué par plusieurs appréciations positives sur ce scénario macroéconomique (III).

I. LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE TOUJOURS FAVORABLE

Bien qu’elle ait ralenti au premier semestre 2018, la croissance demeure à un niveau élevé (A). L’inflation est repartie mais est surtout alimentée par les prix de l’énergie (B). Le taux de marge des entreprises poursuit son redressement (C) et la situation de l’emploi s’améliore (D).

Cependant, la persistance d’un important déficit commercial illustre encore cette année les difficultés de l’économie française (E).

A. UNE CROISSANCE QUI DEMEURE À UN NIVEAU ÉLEVÉ

La croissance, qui redémarrait progressivement depuis 2012, a nettement accéléré en 2017. Elle ralentit au premier semestre 2018, mais devrait se maintenir à un niveau élevé (1). Cette bonne nouvelle doit être relativisée par le fait qu’à long terme la croissance économique ralentit (2).

1. Un redémarrage progressif de 2012 à 2016, avant une nette accélération en 2017

La croissance du PIB a marqué, avec la crise financière, un coup d’arrêt brutal en 2008. Le pays a ainsi connu une année de récession particulièrement forte en 2009. Après une phase de rattrapage en 2010 et 2011, la croissance a de nouveau marqué un coup d’arrêt en 2012.

À partir de 2012, la croissance du PIB s’est redressée progressivement jusqu’à dépasser 1 % à partir de 2015.

L’année 2017 s’est caractérisée par une accélération de la croissance qui n’avait pas été anticipée à ce niveau par les prévisionnistes. « Cette croissance a été portée par une progression marquée de l’investissement des entreprises (+ 4,1 %) et des ménages (+ 5,6 %) » davantage que par la consommation qui « a crû modérément (+ 1,0 %) » (3).

CROISSANCE EN VOLUME DU PRODUIT INTÉRIEUR BRUT DEPUIS 2008

(en % d’évolution annuelle)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Croissance

0,3

– 2,9

1,9

2,2

0,3

0,6

1,0

1,1

1,2

2,2

1,6*

* prévision INSEE.

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), base 2014.

2. Une croissance qui a ralenti au premier semestre mais qui se redresserait au second semestre 2018

La croissance a ralenti au premier semestre 2018 (+ 0,2 % au premier et au deuxième trimestre). Ce ralentissement a été constaté dans tous les grands pays avancés à l’exception des États-Unis.

Dans son dernier point de conjoncture (4), l’INSEE relève que « ce ralentissement ne s’est pas limité à la France », certains facteurs étant internationaux comme la remontée des prix du pétrole, l’appréciation de l’euro, et les tensions protectionnistes au premier rang desquelles la « guerre » commerciale entre les États-Unis et la Chine, et le Brexit.

Toutefois, l’INSEE pointe également l’existence de facteurs internes dans la mesure où « la croissance française s’est davantage tassée que celle de la zone euro ». La consommation des ménages « a pâti des grèves dans les transports » et « de moindres besoins en énergie du fait d’un printemps précoce ».

Pour autant, l’INSEE anticipe un redressement de la croissance au second semestre. Au soutien de cette analyse, l’INSEE relève que « les immatriculations d’automobiles ont bondi cet été » et que la consommation devrait accélérer « sous l’effet des baisses de cotisations salariales et de la réduction de la taxe d’habitation ». De même, « les exportations accéléreraient en fin d’année, sous l’effet du calendrier des livraisons aéronautiques ».

3. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de la croissance

Sur longue période, on observe cependant un tassement de la croissance. Alors que celle-ci a été en moyenne de 2,3 % durant la décennie des années 1980, la croissance annuelle a baissé à 2 % durant les années 1990 puis 1,5 % durant les années 2000. Depuis 2010, elle n’est en moyenne que de 1,3 %.

Depuis 1974, la croissance annuelle n’a été inférieure à 1 % qu’à sept reprises. Mais sur ces sept années, quatre concernent la dernière décennie.

LA CROISSANCE EN FRANCE DEPUIS 1974

(en % du PIB en volume)

(en grisé, les années où la croissance a été inférieure à 1 %)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Croissance

4,3

– 1,0

4,4

3,5

4,0

3,6

1,6

1,1

2,5

1,2

1,5

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Croissance

1,6

2,3

2,6

4,7

4,3

2,9

1,0

1,6

– 0,6

2,4

2,1

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Croissance

1,4

2,3

3,6

3,4

3,9

2,0

1,1

0,8

2,8

1,7

2,4

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Croissance

2,4

0,3

– 2,9

1,9

2,2

0,3

0,6

1,0

1,1

1,2

2,2

Source : INSEE, base 2014.

On observe également que la phase de reprise est moins vigoureuse que par le passé. La croissance annuelle moyenne des huit années qui ont suivi les récessions de 1975 et 1993 s’est élevée dans les deux cas à 2,6 %. En revanche sur les huit années qui ont suivi la récession de 2009 (soit sur la période 2010-2017), la croissance annuelle moyenne a été deux fois moins élevée, soit 1,3 %.

Devant notre commission (5), Mme Odile Renaud-Basso, directrice générale du Trésor, a souligné l’existence d’une « tendance à la diminution de la croissance potentielle dans l’ensemble des pays développés ». Elle a expliqué cette situation « par plusieurs facteurs : non seulement l’héritage de la crise, avec des sujets dans un certain nombre de pays sur le fonctionnement du secteur bancaire et l’apurement de la situation de certains acteurs économiques, mais aussi, probablement, des facteurs plus structurants en lien avec le niveau de l’innovation et l’évolution de la productivité ». Selon cette dernière, « le ralentissement de la croissance potentielle, lié à celui de la productivité, pourrait s’expliquer par l’absence de révolutions industrielles – ou concernant les organisations de production – aussi importantes que dans le passé ».

B. UN RETOUR ATTENDU DE L’INFLATION

1. Une inflation qui se redresse

Entre 2002 et 2012, à l’exception de l’année 2009, l’inflation se situait dans une fourchette de 1,5 % à 2,8 %. Elle a ensuite fortement ralenti à partir de 2012 jusqu’à devenir nulle en 2015, ce qui avait suscité des craintes sur une possible déflation.

L’inflation s’est redressée à partir de 2016 (+ 0,2 %), et plus nettement encore en 2017 (+ 1,0 %), tout en restant à un niveau bas. Elle est alimentée par une forte hausse du prix du pétrole qui est passé en un an de « 44 euros le baril en août 2017 à 64 euros en juillet 2018 » (6).

INFLATION EN FRANCE

Année

Inflation

Année

Inflation

2002

1,9 %

2010

1,5 %

2003

2,1 %

2011

2,1 %

2004

2,1 %

2012

2,0 %

2005

1,7 %

2013

0,9 %

2006

1,7 %

2014

0,5 %

2007

1,5 %

2015

0,0 %

2008

2,8 %

2016

0,2 %

2009

0,1 %

2017

1,0 %

Source : INSEE.

L’inflation accélère puisqu’elle atteint 2,3 % en juillet et en août 2018 selon l’INSEE dans son dernier point de conjoncture. Elle est alimentée principalement par le « renchérissement des prix de l’énergie », le « relèvement des prix du tabac » et « l’inflation alimentaire ». L’INSEE anticipe désormais une inflation de 1,8 % pour l’ensemble de l’année 2018.

2. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de l’inflation

Sur longue période, comme pour la croissance, on observe un tassement de l’inflation.

Alors que celle-ci a été en moyenne de 7,4 % durant la décennie des années 1980, l’inflation annuelle a baissé à 1,9 % durant les années 1990 puis 1,7 % durant les années 2000. Depuis 2010, elle n’est en moyenne que de 1,0 %.

L’INFLATION EN FRANCE DEPUIS 1974

(en % d’évolution annuelle)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Inflation

13,7

11,8

9,6

9,4

9,1

10,8

13,6

13,4

11,8

9,6

7,4

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Inflation

5,8

2,7

3,1

2,7

3,6

3,4

3,2

2,4

2,1

1,6

1,8

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Inflation

2,0

1,2

0,6

0,5

1,7

1,6

1,9

2,1

2,1

1,7

1,7

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Inflation

1,5

2,8

0,1

1,5

2,1

2,0

0,9

0,5

0,0

0,2

1,0

Source : INSEE.

C. UNE AMÉLIORATION DU TAUX DE MARGE DES ENTREPRISES

La confirmation de l’amélioration du taux de marge (7) des sociétés non financières (SNF) est un autre facteur favorable à prendre en compte. Le taux de marge s’est vivement redressé depuis le point bas atteint en 2013 (29,9 %), pour atteindre 31,9 % en 2017, soit une hausse de 2 points en quatre ans. Cela résulte en grande partie des mesures de baisse du coût du travail, à travers notamment la montée en charge du crédit d’impôt par la compétitivité et l’emploi qui sera remplacé en 2019 par une baisse de cotisations sociales.

Il demeure cependant inférieur à celui constaté avant la crise financière de 2008. Le taux de marge des entreprises était de 32,7 % en moyenne avant la crise financière de 2008.

Selon l’INSEE, le taux de marge atteindra 32,9 % en 2019, après 31,7 % en 2018.

D. UNE AMÉLIORATION DU MARCHÉ DE L’EMPLOI

En 2017, l’économie française emploie en équivalents temps plein (EQTP) 26,3 millions de personnes, soit une hausse de 247 800 emplois EQTP. Cette hausse provient quasi exclusivement des entreprises privées.

EMPLOIS EN FRANCE EN 2017

Catégorie d’employeurs

Nombre d’emplois EQTP

Évolution annuelle

Entreprises privées

18,8 millions

+ 234 200

Administrations publiques

5,8 millions

+ 10 700

Ménages et institutions sans but lucratif au service des ménages

1,7 million

+ 2 900

Total

26,3 millions

+ 247 800

Source : Rapport sur les comptes de la Nation de l’année 2017, annexe au Rapport économique, social et financier.

Le taux de chômage ressort en 2017 à 9,4 % de la population active (hors Mayotte). Il diminue de 0,7 point, après avoir déjà diminué de 0,3 point en 2016. Il demeure toutefois nettement supérieur à celui constaté avant le déclenchement de la crise financière de 2008 (7,4 %).

Selon l’INSEE, le taux de chômage devrait encore baisser en 2018 pour s’établir à 8,9 %.

TAUX DE CHÔMAGE DEPUIS 2012

(en % de la population active)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Taux de chômage

9,8

10,3

10,3

10,4

10,1

9,4

8,9*

* prévision.

Source : INSEE, enquêtes Emploi.

E. UN FORT DÉFICIT COMMERCIAL PERSISTANT

Le contexte de reprise économique est affecté par la persistance d’un fort déficit commercial.

En 2017, le solde du commerce extérieur, c’est-à-dire la différence entre la valeur des exportations et des importations, a été déficitaire à hauteur de 62,3 milliards d’euros, en hausse de 13,9 milliards d’euros par rapport à 2016.

Certes les exportations françaises ont progressé en 2017 (+ 4,1 %) alors qu’elles avaient diminué en 2016 (– 0,6 %). Mais les importations ont progressé plus rapidement, en partie en raison de l’accroissement de la facture énergétique.

BALANCE COMMERCIALE

(en milliards d’euros)

Année

Exportations

Importations

Solde

2010

395,0

447,5

– 52,4

2011

428,6

503,1

– 74,5

2012

442,0

509,6

– 67,6

2013

436,2

498,0

– 61,8

2014

436,7

495,2

– 58,5

2015

455,5

500,6

– 45,1

2016

452,9

501,3

– 48,4

2017

473,2

535,5

– 62,3

Source : INSEE.

Selon l’INSEE, en 2018, « les exportations croîtraient un peu moins vite (+ 3,3 %) que la demande mondiale adressée à la France (+ 4,1 %) », symptôme de la persistance d’un problème de compétitivité des entreprises françaises.

Les faiblesses du commerce extérieur constituent le principal sujet de préoccupation du contexte macroéconomique dans lequel s’inscrit le présent projet de loi de finances.

II. LES HYPOTHÈSES DU GOUVERNEMENT

Dans son cadrage macroéconomique, le Gouvernement anticipe un redressement de la croissance au second semestre de l’année 2018, qui devrait atteindre 1,7 % pour l’ensemble de l’année. Il prévoit également une croissance de 1,7 % pour 2019.

Ces prévisions sont identiques à celles de la Commission européenne et sont inchangées rapport à celles ayant présidé à l’élaboration de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (8).

Le Gouvernement anticipe également une accélération de l’inflation en 2018 et 2019 (+ 1,8 % et + 1,4 % au lieu de 1 % en 2017), essentiellement en raison « du prix du pétrole et de la fiscalité sur l’énergie et le tabac » (9).

Le Gouvernement prévoit aussi une remontée des taux d’intérêt, les taux longs devant s’élever à 1,4 % en 2018 et 2,15 % en 2019 après 0,65 % en 2017.

PRINCIPALES HYPOTHÈSES MACROÉCONOMIQUES DU GOUVERNEMENT

(en % d’évolution annuelle, sauf indication contraire)

Indicateur

2018

2019

Croissance en volume du PIB

1,7 %

1,7 %

Croissance en valeur du PIB

2,5 %

3,0 %

Inflation (indice des prix à la consommation)

1,8 %

1,4 %

Emploi total

0,9 %

0,6 %

Masse salariale

3,5 %

3,5 %

Consommation finale des ménages

1,1 %

1,7 %

Consommation finale publique

1,0 %

0,8 %

Formation brute de capital fixe (investissements)

3,3 %

2,1 %

Importations

2,5 %

3,1 %

Exportations

3,7 %

3,6 %

Taux de marge des entreprises

31,7 %

32, 9 %

Taux courts (BTF à 3 mois) en %

– 0,40 %

0,40 %

Taux longs (OAT à 10 ans) en %

1,40 %

2,15 %

Source : Gouvernement.

Les hypothèses de croissance du Gouvernement sont en ligne avec celles des principaux prévisionnistes.

PRÉVISIONS DE CROISSANCE EN VOLUME DU PIB POUR LA FRANCE

(en % d’évolution annuelle)

Institutions

2018

2019

Gouvernement

(projet de loi de finances pour 2019)

1,7

1,7

INSEE

(Point de conjoncture, octobre 2018) (lien)

1,6

– 

Fonds monétaire international (FMI)

(Perspectives de l’économie mondiale, juillet 2018) (lien)

1,8

1,7

Commission européenne

(Prévisions économiques intermédiaires de l’été, juillet 2018) (lien)

1,7

1,7

Source : commission des finances.

III. L’AVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES

Aux termes de l’article 14 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (10), le HCFP doit rendre un avis sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois de finances (11).

L’avis du HCFP sur le scénario macroéconomique du présent projet de loi de finances comporte plusieurs appréciations positives (12).

Le HCFP a qualifié de « crédible » pour 2018 et « plausible » pour 2019 l’hypothèse de croissance en volume du PIB.

AVIS DU HAUT CONSEIL SUR LES PRINCIPAUX INDICATEURS ÉCONOMIQUES

Indicateurs du scénario macroéconomique

Prévision du Gouvernement

Appréciation

du HCFP

Croissance pour 2018

+ 1,7 %

« crédible »

Croissance pour 2019

+ 1,7 %

« plausible »

Inflation pour 2018

+ 1,8 %

« raisonnable »

Inflation pour 2019

+ 1,4 %

« raisonnable »

Emploi et masse salariale pour 2018

+ 3,5 %

« cohérentes »

Emploi et masse salariale pour 2019

+ 3,5 %

« plausibles »

Prélèvements obligatoires pour 2018

45,0 % du PIB

« réaliste »

Prélèvements obligatoires pour 2019

44,0 % du PIB

« réaliste »

Évolution en volume de la dépense publique, hors crédits d’impôt 2018

0,0 %

« atteignable »

Évolution en volume de la dépense publique, hors crédits d’impôt 2019

+ 0,3 %

« atteignable »

Déficit public pour 2018

2,6 % du PIB

« plausible »

Déficit public pour 2019

2,8 % PIB

« plausible »

Source : Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2018-3 du 19 septembre 2018.

Ces appréciations positives sont d’autant plus rassurantes qu’elles sont rares. En effet, les avis du HCFP sont souvent affectés d’un biais pessimiste. Par exemple, dans son avis relatif au projet de loi de finances pour 2017 (13), il avait qualifié d’« optimiste » une prévision de croissance de 1,5 % du PIB pour 2017 alors que celle-ci a atteint à 2,2 %.

FICHE N° 2 :
LE DÉFICIT PUBLIC ET SES COMPOSANTES
(TOUTES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CONFONDUES)

Résumé de la fiche

Le déficit public pour 2019 est prévu à 2,8 % du PIB, en hausse de 0,2 point par rapport à 2018. Il se situe pour la troisième année consécutive sous la barre des 3 % du PIB ce qui n’était pas arrivé depuis 2001. Le HCFP a estimé « plausible » la prévision de déficit public.

La lecture de l’évolution du déficit public est toutefois rendue difficile cette année par le remplacement du CICE en baisse pérenne de cotisations sociales. Cette mesure exceptionnelle pèse pour 0,9 point de PIB en 2019.

Le déficit public pour 2019, hors mesure exceptionnelle, devrait donc se situer à 1,9 % du PIB. Comparé à celui de 2018 – lui-même affecté par une mesure exceptionnelle liée au remboursement de la taxe à 3 % sur les dividendes – le déficit public pour 2019 baisse de 0,5 point de PIB. Le déficit public poursuit donc sa baisse en 2019 selon un rythme similaire à celui connu en moyenne depuis dix ans. Il est porté essentiellement par l’État, les autres administrations publiques présentant des comptes proches de l’équilibre ou en excédent.

Le déficit public est désormais un déficit d’origine exclusivement structurelle. Le déficit structurel pour 2019 devrait s’établir à 2 % du PIB.

L’ajustement structurel pour 2019 – quoiqu’inférieur à celui exigé par les règles européennes – serait de 0,3 point de PIB et conforme à celui prévu par la dernière loi de programmation des finances publiques. Le HCFP estime cependant qu’il est « discutable » d’intégrer au calcul de l’ajustement structurel la réforme du cinquième acomtpe de l’impôt sur les sociétés prévue à l’article 15 du présent projet de loi de finances. Sans cette mesure – temporaire en l’état du texte – l’ajustement structurel serait mesuré à 0,2 point de PIB.

Le solde conjoncturel est quant à lui prévu en léger excédent – de 0,1 point de PIB –, ce qui signifie que les effets de la crise cesseraient de peser sur le niveau du déficit public, le PIB effectif devant être légèrement supérieur au PIB potentiel. Selon la théorie économique, sauf rehaussement de la croissance potentielle, cette situation doit entraîner à terme soit la réapparition de tensions inflationnistes, soit un ralentissement de la croissance.

Les objectifs de déficit public, de déficit structurel et d’ajustement structurel sont au cœur du débat budgétaire, notamment en raison des engagements européens de la France.

Les engagements européens de la France en matière de réduction du déficit

Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) qualifie le déficit public d’« excessif » lorsqu’il dépasse 3 % du PIB.

En outre, l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) pose le principe de l’équilibre ou de l’excédent des budgets des administrations publiques. Il limite le déficit structurel autorisé à – 0,5 point de PIB pour les États membres, comme la France, dont la dette dépasse 60 % du PIB. Les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

L’article liminaire du présent projet de loi de finances comprend un tableau de synthèse mentionnant les objectifs de déficit public et de déficit structurel pour 2019.

Pour la première fois cette année, il comprend une ligne relative au solde effectif hors mesures exceptionnelles de façon à ressortir l’effort réel de réduction du déficit public.

SOLDES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2017 À 2019

(en % du PIB)

Soldes

Exécution

2017

Prévision

d’exécution

2018

Prévision

2019

Solde structurel (1)

– 2,3

– 2,2 

– 2,0

Solde conjoncturel (2)

– 0,3

– 0,1

+ 0,1

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

– 0,1

– 0,2

– 0,9

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

– 2,7

– 2,6

– 2,8

Solde effectif hors mesures exceptionnelles (5 = 4 – 3)

– 2,6

– 2,4

– 1,9

Source : article liminaire du présent projet de loi de finances.

Article 7 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative
à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

« La loi de finances de l’année, les lois de finances rectificatives et les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale comprennent un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre.

« Le tableau de synthèse de la loi de finances de l’année indique également les soldes structurels et effectifs de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de la dernière année écoulée et des prévisions d’exécution de l’année en cours.

« Il est indiqué, dans l’exposé des motifs du projet de loi de finances de l’année, du projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques. »

Le présent article fixe ainsi, pour 2019, un objectif de déficit public de 2,8 % du PIB Hors mesures exceptionnelles, le déficit public est prévu à 1,9 % du PIB pour 2019 (I).

Celui-ci se décompose en un déficit structurel de 2 % et un excédent conjoncturel de 0,1 % du PIB (II).

I. UN DÉFICIT PUBLIC SOUS LA BARRE DES 3 % DU PIB POUR LA TROISIÈME ANNÉE CONSÉCUTIVE

La mesure du solde public, exprimé en pourcentage de PIB, permet d’adopter une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques et donc de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des administrations publiques locales (APUL), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des divers organismes d’administration centrale (ODAC).

Elle permet aussi de vérifier si la France respecte ses engagements européens.

La comptabilité nationale est établie par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et s’inscrit dans un champ d’analyse macroéconomique. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du Système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne.

Les résultats de la comptabilité nationale sont abondamment commentés, en particulier le niveau de déficit exprimé en pourcentage du PIB qui joue un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen. Ce sont ainsi les résultats de la comptabilité nationale qui permettent de savoir si la France respecte au non la règle selon laquelle le déficit ne peut excéder 3 % du PIB prévue par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

A. L’ÉVOLUTION DU DÉFICIT PUBLIC

1. Des comptes publics en déficit depuis 1975

Le dernier excédent public constaté date de 1974. Cette année-là, alors que les effets du premier choc pétrolier commencent à se faire sentir, les comptes publics affichent un solde légèrement positif de 0,1 % du PIB.

Depuis 1975, les comptes publics de la France sont en déficit.

LE DÉFICIT PUBLIC DEPUIS 1974

(en % du PIB)

(en grisé, les déficits supérieurs à 3 % du PIB)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Solde

+ 0,1

– 2,9

– 1,6

– 1,1

– 1,8

– 0,5

– 0,4

– 2,4

– 2,8

– 2,5

– 2,7

                       

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Solde

– 3,0

– 3,2

– 2,0

– 2,6

– 1,8

– 2,4

– 2,9

– 4,6

– 6,4

– 5,4

– 5,1

                       

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Solde

– 3,9

– 3,7

– 2,4

– 1,6

– 1,3

– 1,4

– 3,2

– 4,0

– 3,6

– 3,4

– 2,4

                       

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

– 2,6

– 3,3

– 7,2

– 6,9

– 5,2

– 5,0

– 4,1

– 3,9

– 3,6

– 3,5

– 2,7

           

Année

2018*

2019*

               

Solde

– 2,6

– 2,8

* prévisions du présent projet de loi de finance.

Source : INSEE, base 2014.

2. Un déficit public sous la barre des 3 % depuis 2017

La barre des 3 % de déficit public a été franchie à quatre périodes :

– une première fois, très brièvement, en 1986 ;

– une deuxième fois, pour une période de six années entre 1992 et 1997 ;

– une troisième fois, pour une période de quatre années entre 2002 et 2005 ;

– une quatrième fois, et il s’agit de la période tout à la fois la plus récente et la plus longue, entre 2008 et 2016 soit au total neuf années consécutives.

L’année 2017 marque le retour du déficit sous la barre des 3 % du PIB, ce qui a permis à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle faisait l’objet depuis 2009.

La procédure de déficit excessif ouverte à l’encontre de la France

La France faisait l’objet d’une procédure de déficit excessif depuis le 27 avril 2009. Le Conseil de l’Union européenne avait alors accordé un délai à la France jusqu’en 2012 pour corriger son déficit. Le 2 décembre 2009, le Conseil a accordé un nouveau délai à la France jusqu’en 2013. Le 21 juin 2013, ce délai a été reporté à 2015. Enfin, le 10 mars 2015, ce délai a été porté à 2017.

Le Conseil a clôturé la procédure de déficit excessif dont la France faisait l’objet lors de sa réunion du 22 juin 2018.

L’Espagne est désormais le dernier État membre à faire l’objet d’une telle procédure.

L’année 2017 se caractérise également par une accélération de la baisse du déficit public. Sur la période 2013-2016, le déficit public a été réduit en moyenne de seulement 2,5 milliards d’euros par an, soit 7,4 milliards d’euros au total. La réduction du déficit public en 2017 a accéléré pour atteindre 17,7 milliards d’euros, soit plus du double que le total de la réduction des trois exercices précédents.

Cette amélioration s’explique tant par l’augmentation des recettes publiques portées par un contexte macroéconomique favorable que par les mesures de réduction de dépenses prises par le Gouvernement portant sur plus de 5 milliards d’euros pour faire face aux importantes sous-budgétisations révélées par la Cour des comptes dans son audit du mois de juin sur la situation des finances publiques (14).

Le retour du déficit sous la barre des 3 % a été réalisé en dépit de l’annulation par le Conseil constitutionnel de la taxe à 3 % sur les revenus distribués. Pour faire face au coût budgétaire de cette annulation, deux contributions exceptionnelles et additionnelles à l’impôt sur les sociétés ont été créées par la première loi de finances rectificative pour 2017 (15).

Le remboursement de la taxe à 3 % sur les revenus distribués

La contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés (IS) au titre des montants distribués a été créée par l’article 6 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 (1).

Par une décision du 6 octobre 2017, le Conseil constitutionnel a annulé la contribution de 3 % sur les revenus distribués (2). Ceci devait entraîner une diminution des recettes fiscales nettes d’environ 10 milliards d’euros au titre des remboursements aux entreprises. Selon le Gouvernement, les remboursements de 10 milliards d’euros devaient être répartis en deux parts égales de 5 milliards d’euros sur les exercices 2017 et 2018. En exécution, les remboursements ont été de 5,3 milliards d’euros en 2017. Ils sont désormais prévus à 4,2 milliards d’euros pour 2018, intérêts moratoires inclus. Au total, ils devraient donc s’élever à 9,5 milliards d’euros sur 2017 et 2018.

Pour compenser cette annulation, la première loi de finances rectificative pour 2017 (3) a institué deux contributions exceptionnelles sur l’impôt sur les sociétés dû en 2017 par les plus grandes entreprises. Elles devaient entraîner un gain budgétaire de 5,4 milliards d’euros dont 4,8 milliards d’euros dès 2017 et 0,6 milliard d’euros supplémentaires en 2018. En exécution, elles ont rapporté 4,9 milliards d’euros en 2017.

Le solde net de l’annulation du Conseil constitutionnel et du rendement des contributions créées a donc été de – 0,4 milliard d’euros sur 2017 et devrait être de
– 4,4 milliards d’euros sur 2018.

Ce solde net est traité en mesures exceptionnelles dans la décomposition du solde public pour 2018. Il en résulte une mesure exceptionnelle de – 0,2 point de PIB en 2018.

(1) Loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

(2) Conseil constitutionnel, décision n° 2017-660 QPC du 6 octobre 2017, Société de participations financière [Contribution de 3 % sur les montants distribués] (lien)

(3) Loi n° 2017-1640 du 1er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

Les données qui figurent dans le tableau ci-dessous sont à jour des comptes nationaux annuels publiés par l’INSEE le 30 mai 2018.

ÉVOLUTION DES FINANCES PUBLIQUES SUR LA PÉRIODE 2013 À 2017

En milliards d’euros

(en % du PIB)

Agrégat

2013

2014

2015

2016

2017

 

PIB

2 117,2

+ 0,6 %
en volume

2 149,8

+ 1,0 %
en volume

2 198,4

+ 1,1 %
en volume

2 228,6

+ 1,2 %
en volume

2 291,7

+ 2,2 %
en volume

 

Recettes publiques

1 125,2

(53,1 %)

1 146,0

(53,3 %)

1 169,0

(53,2 %)

1 184,8

(53,2 %)

1 232,7

(53,8 %)

dont prélèvements obligatoires*

950,5

(44,9 %)

962,2

(44,8 %)

978,4

(44,5 %)

994,7

(44,6 %)

1 038,0

(45,3 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en recettes

13,7

(0,6 %)

21,3

(1,0 %)

26,7

(1,2 %)

25,9

(1,2 %)

28,9

(1,3 %)

dont autres recettes

163,1

(7,7 %)

164,6

(7,7 %)

167,0

(7,6 %)

167,8

(7,5 %)

169,9

(7,4 %)

 

Dépenses publiques

1 211,6

(57,2 %)

1 230,0

(57,2 %)

1 248,7

(56,8 %)

1 263,9

(56,7 %)

1 294,0

(56,5 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en dépenses

15,9

(0,8 %)

25,4

(1,2 %)

32,4

(1,5 %)

31,6

(1,4 %)

31,7

(1,4 %)

dont dépenses hors crédits d’impôt

1 195,7

(56,5 %)

1 204,6

(56,0 %)

1 216,3

(55,3 %)

1 232,3

(55,3 %)

1 262,3

(55,1 %)

 

Déficit public

86,5

(4,1 %)

83,9

(3,9 %)

79,7

(3,6 %)

79,1

(3,5 %)

61,4

(2,7 %)

 

Dette publique

1 977,7

(93,4 %)

2 039,8

(94,9 %)

2 101,2

(95,6 %)

2 188,3

(98,2 %)

2 257,8

(98,5 %)

* Les prélèvements obligatoires comprennent les ressources propres traditionnelles de l’Union européenne, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales (4,1 milliards d’euros en 2017, 3,6 milliards d’euros en 2016, 3,1 milliards d’euros en 2015, et 2,1 milliards d’euros en 2014 et 2013).

Source : INSEE, base 2014.

Le déficit est toutefois légèrement plus élevé que celui mesuré en loi de règlement (16) : 2,7 % au lieu de 2,6 % du PIB. Cela s’explique par la révision des comptes des administrations publiques à laquelle l’INSEE a procédé en septembre 2018 portant principalement sur le traitement comptable de SNCF Réseau et la recapitalisation d’Orano.

La révision des comptes des administrations publiques
par l’INSEE en septembre 2018

L’INSEE a publié le 6 septembre 2018 des estimations révisées des comptes des administrations publiques (APU) pour les années 2016 et 2017.

L’INSEE a décidé de reclasser SNCF Réseau en administration publique à compter de l’année 2016. En effet, la part des coûts de production de SNCF Réseau couverte par des recettes marchandes demeure supérieure à 50 % pour 2015 et les années antérieures, mais passe sous ce seuil en 2016 comme en 2017. Ce reclassement majore le déficit de 3,2 milliards d’euros en 2016 et de 2,2 milliards en 2017.

L’INSEE a également décidé de se conformer à la décision d’Eurostat concernant le traitement comptable de la recapitalisation d’Orano. L’INSEE avait initialement considéré que cette recapitalisation était une opération financière et non une dépense publique au motif que l’État agissait en investisseur avisé comme le démontrait la présence d’investisseurs prenant part à l’opération. Eurostat a contesté cette analyse au motif que la Direction générale de la concurrence de la Commission européenne avait qualifié d’aide l’État les sommes versées par l’État au groupe Areva dans le cadre de sa restructuration. Le nouveau traitement comptable de la recapitalisation d’Orano majore le déficit public de 2,5 milliards d’euros en 2017.

D’autres modifications ont en revanche minoré le déficit public pour 2017 à hauteur de 1,3 milliard d’euros au titre des organismes de sécurité sociale et de 1,5 milliard d’euros au titre d’une nouvelle évaluation des charges du compte d’affectation spéciale Transition énergétique.

Au total, le déficit pour 2017 a donc été majoré de 1,9 milliard d’euros, soit 0,1 point de PIB.

B. UN EFFORT DE RÉDUCTION DU DÉFICIT PUBLIC MAINTENU POUR 2018 et 2019

1. Une baisse constante du déficit depuis 2009

Le point le plus bas de solde effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit record de 7,2 % du PIB.

En 2018, il sera ramené à 2,6 % du PIB selon la prévision actualisée du présent projet de loi de finances. Le déficit public aura été réduit de 4,6 points de PIB en neuf ans, soit une baisse annuelle moyenne de 0,5 point.

L’année 2019 marque en apparence une rupture de tendance, le déficit public devant progresser de 0,2 point pour s’établir à 2,8 % du PIB.

DÉFICIT PUBLIC DEPUIS 2008

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

En

% du PIB

3,3

7,2

6,9

5,2

5,0

4,1

3,9

3,6

3,5

2,7

2,6

2,8

En

milliards d’euros

65,0

138,9

137,4

106,1

104,0

86,5

83,9

79,7

79,1

61,4

60,6

66,7

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) jusqu’en 2017, présent projet de loi de finances pour les années 2018 et 2019.

Toutefois, l’année 2019 est caractérisée par une importante mesure exceptionnelle relative à la transformation du CICE en baisse de cotisations sociales. Cette mesure dégrade temporairement le solde public de 0,9 point de PIB.

La transformation du CICE en baisse de cotisations sociales

Institué par l’article 66 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi est entré en vigueur le 1er janvier 2013.

Il s’agit d’un crédit d’impôt qui porte sur la masse salariale des salariés dont les rémunérations brutes n’excèdent pas 2,5 fois le montant annuel du SMIC. Il bénéficie à toutes les entreprises relevant de l’IS ou de l’impôt sur le revenu (IR) d’après leur bénéfice réel. Son taux a varié au fil des années. Il était de 4 % pour les salaires versés en 2013. Il a été relevé à 6 % pour les salaires versés à compter de 2014, puis à 7 % pour les salaires versés en 2017 avant de revenir à 6 % pour les salaires versés en 2018.

Son coût pour 2018 a été évalué à 21 milliards d’euros en comptabilité budgétaire et à 22,8 milliards d’euros en comptabilité nationale.

Le président de la République s’était engagé à transformer le CICE en baisse de cotisations sociales. Conformément à cet engagement, l’article 86 de la loi de finances pour 2018 a supprimé le CICE et l’article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a prévu de nouvelles exonérations de cotisations sociales pour les employeurs comprenant deux volets :

– une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation patronale maladie sur les salaires jusqu’à 2,5 SMIC, soit une sorte « d’équivalent-CICE » ;

– et un renforcement de l’allégement général, par une réduction de près de 10 points des charges au niveau du SMIC (le Gouvernement a annoncé le report de ce second au volet au 1er octobre 2019).

En 2019, année de mise en place de ces nouveaux allégements, les entreprises éligibles continueront de bénéficier du CICE acquis au titre des exercices antérieurs, notamment en 2018. Il en résulte un « double coût » assumé par l’État et traité en mesure exceptionnelle dans la décomposition du solde public pour 2019.

En neutralisant cette mesure exceptionnelle, le solde public pour 2019 ressort à 1,9 % du PIB, soit une baisse de 0,7 point de PIB par rapport au solde effectif de 2018 mesuré à 2,6 % du PIB.

La baisse par rapport au solde public de 2018, retraité de la mesure exceptionnelle relative au remboursement de la taxe à 3 % sur les revenus distribués, est de 0,5 point de PIB : 1,9 % du PIB au lieu de 2,4 % du PIB en 2018.

Les efforts de réduction du déficit public se poursuivent donc en 2019 à un rythme équivalent à celui connu en moyenne au cours de la dernière décennie.

2. Une cible de déficit meilleure que celle prévue dans la loi de programmation des finances publiques

La cible de déficit public pour 2019 est meilleure que celle prévue par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (17).

L’objectif de déficit public pour 2019 est en effet de 2,9 % dans la loi de programmation des finances publiques au lieu de 2,8 % dans le présent article. Il est donc meilleur que celui prévu initialement dans le scénario du Gouvernement en début de législature.

Cela ne s’explique pas par un changement de politique budgétaire mais par le fait que l’année 2017 s’est révélée meilleure que prévu : le déficit public a été mesuré à 2,7 % du PIB au lieu de 2,9 % prévu en loi de programmation des finances publiques.

TRAJECTOIRE DE SOLDE PUBLIC DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2018 À 2022

(en % du PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public

– 2,9

– 2,8

– 2,9

– 1,5

– 0,9

– 0,3

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le programme de stabilité transmis au mois d’avril à la Commission européenne s’engageait, quant à lui, sur un objectif de déficit public de 2,4 % du PIB pour 2019.

Certes, la prévision du Gouvernement est dégradée de 0,4 point par rapport au programme de stabilité. Mais cela s’explique par le fait que le programme de stabilité a été élaboré sur la base d’un scénario macroéconomique plus optimiste compte tenu de l’accélération de la croissance constaté en 2017. Il repose en effet sur une hypothèse de croissance de 2 % pour 2018 et 1,9 % pour 2019.

TRAJECTOIRE DE SOLDE PUBLIC DU PROGRAMME DE STABILITÉ D’AVRIL 2018

(en % du PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public

– 2,6

– 2,3

– 2,4

– 0,9

– 0,3

+ 0,3

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le ralentissement de la croissance constaté au cours du premier semestre 2018 a conduit le Gouvernement à revenir à son scénario initial – prévu dans la loi de programmation des finances publiques – d’une croissance à 1,7 % pour 2018 et 2019.

La programmation pluriannuelle des finances publiques

Deux types de documents juridiques fixent un cadre pluriannuel pour les finances publiques et déterminent une trajectoire de réduction des déficits public et structurel.

En droit interne, les lois de programmation des finances publiques sont prévues par l’article 34 de la Constituions et « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». À ce titre, elles déterminent les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels. Leur contenu est précisé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

En droit européen, les programmes de stabilité ont été institués par le pacte de stabilité et de croissance du 7 juillet 1997 comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques. Ils sont transmis chaque année au mois d’avril à la Commission européenne.

C. UN DÉFICIT PUBLIC PORTÉ PAR L’ÉTAT

SOLDE PUBLIC PAR SOUS-SECTEUR

(en points de PIB)

Sous-secteur

2017

2018

2019

État

– 2,8

– 3,1

– 3,6

Organismes divers d’administration centrale

– 0,1

– 0,1

– 0,1

Administrations publiques locales

0,0

0,1

0,1

Administrations de sécurité sociale

0,3

0,6

0,8

Solde public

– 2,7

– 2,6

– 2,8

Source : Rapport économique, social et financier.

a. Un déficit public porté essentiellement par l’État

La concentration du déficit public sur l’État s’est accentuée ces dernières années sous l’effet de deux tendances.

En premier lieu, le déficit des ASSO est passé de 23,9 milliards d’euros en 2010 à un excédent de 6,3 milliards en 2017 soit une contribution à la baisse du déficit public de plus de 30 milliards d’euros. Les allégements de cotisations sociales décidées dans le cadre de politiques publiques de soutien à l’emploi sont compensés à la sécurité sociale par l’État.

En second lieu, les administrations publiques locales (APUL) connaissent un important ralentissement de leurs dépenses, ce qui leur a permis d’enregistrer un excédent pour la deuxième année consécutive (0,8 milliard d’euros en 2017 et 3 milliards d’euros en 2016).

Le déficit de l’État s’élève en 2017 à 65,3 milliards d’euros et est désormais supérieur au déficit public, ce qui n’était pas arrivé depuis 2008.

DÉCOMPOSITION DU SOLDE PUBLIC PAR SOUS-SECTEUR D’ADMINISTRATION
DEPUIS 2010

(en milliards d’euros)

Année

solde public

 

État

ODAC

APUL

ASSO

2008

– 65,0

– 66,2

– 2,7

– 10,0

13,9

2009

– 138,9

– 116,1

– 1,3

– 6,3

– 15,2

2010

– 137,4

– 122,9

11,3

– 2,0

– 23,9

2011

– 106,1

– 92,4

– 0,2

– 0,8

– 12,7

2012

– 104,0

– 85,1

– 2,6

– 3,7

– 12,7

2013

– 86,5

– 70,2

1,3

– 8,5

– 9,1

2014

– 83,9

– 74,3

2,6

– 4,8

– 7,4

2015

– 79,7

– 73,3

– 2,5

– 0,1

– 3,8

2016

– 79,1

– 73,8

– 6,1

3,0

– 2,2

2017

–61,4

 

– 65,3

– 3,1

0,8

6,3

Source : INSEE, base 2014.

Cette tendance doit s’accentuer en 2018 et 2019. Le déficit de l’État en 2018 est prévu à 3,1 % pour un déficit public de 2,6 % du PIB. En 2019, il devrait atteindre 3,6 % pour un déficit public de 2,8 % du PIB.

b. Une amélioration des finances des administrations publiques locales

Comme l’a souligné le rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (18), « la part des dépenses des APUL dans le PIB diminue encore légèrement, poursuivant la baisse entamée en 2014 ». Ces dernières s’élèvent à 11,1 % du PIB en 2017 au lieu de 11,2 % en 2016, 11,4 % en 2015 et 11,8 % en 2014.

Ce résultat a été obtenu grâce à une augmentation modérée des dépenses de fonctionnement (+ 1,8 %) et en dépit d’une forte reprise des dépenses d’investissement (+ 6,1 %) après trois années consécutives de baisse. Au total, la progression des dépenses a été moins rapide que celle du PIB en valeur si bien que le ratio de dépenses dans le PIB a pu diminuer.

Pour 2018, « les dernières remontées comptables d’exécution sont cohérentes avec un respect de l’objectif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement fixé à 1,2 % dans la loi de programmation des finances publiques » (19).

Dans le même temps, contrairement aux années précédentes, les administrations publiques locales devraient connaître en 2018 et en 2019 une stabilité des concours financiers de l’État.

Les comptes des administrations publiques locales devraient dès lors s’établir en excédent de 0,1 % du PIB en 2018 et 2019.

c. Une amélioration des comptes de la sécurité sociale

Les comptes des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (ROBSS) se sont améliorés de manière continue depuis 2010. Ces régimes constituent l’essentiel de la catégorie des ASSO.

Ainsi, le déficit des ROBSS et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) s’est établi à 4,8 milliards d’euros au lieu de 22,6 milliards d’euros en 2011, en baisse de 17,8 milliards d’euros.

ÉVOLUTION DES DÉFICITS SOCIAUX DE 2011 À 2017

(en milliards d’euros)

Année

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Maladie

– 8,6

– 5,9

– 6,8

– 6,5

– 5,8

– 4,8

– 4,9

AT-MP*

– 0,2

– 0,2

+ 0,6

+ 0,7

+ 0,7

+ 0,8

+ 1,1

Famille

– 2,6

– 2,5

– 3,2

– 2,7

– 1,5

– 1,0

– 0,2

Vieillesse

– 6,0

– 4,8

– 3,1

– 1,2

– 0,3

+ 0,9

+ 1,8

FSV**

– 3,4

– 4,1

– 2,9

– 3,5

– 3,9

– 3,6

– 2,9

Sous-total Régime général + FSV**

– 20,9

– 17,5

– 15,4

– 13,2

– 10,8

– 7,8

– 5,1

Régimes obligatoires de base + FSV**

– 22,6

– 19,1

– 16,0

– 12,8

– 10,3

– 7,0

– 4,8

* accident du travail et maladie professionnelle.

** FSV : Fonds de solidarité vieillesse.

Source : Cour des comptes.

Malgré cela, du fait du fonds de réserve pour les retraites (FRR) et des régimes complémentaires, les administrations de sécurité sociale ont connu un excédent de 6,3 milliards d’euros en 2017, soit 0,3 % du PIB. Elles devraient enregistrer un excédent de 0,6 % en 2018 et 0,8 % du PIB en 2019, sous l’effet d’un dynamisme des recettes en lien avec la progression de la masse salariale d’une part, et d’une maîtrise des dépenses, d’autre part.

DÉCOMPOSITION DU SOLDE DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE

(en milliards d’euros)

Année

2018

2019

Total Administrations de sécurité sociale (ASSO)

13,8

20,2

Recettes

626,5

644,3

Dépenses

612,7

624,1

       

Régime général + Fonds de solidarité vieillesse

0,6

1,7

Recettes

416,8

442,3

Dépenses

416,3

440,6

       

Unédic

– 1,5

0,7

Recettes

37,9

39,1

Dépenses

39,4

38,5

       

Régimes complémentaires

1,7

3,8

Recettes

104,1

109,3

Dépenses

102,4

105,4

       

Cades

14,9

15,5

Recettes

18,2

18,5

Dépenses

3,3

3,0

       

Fonds de réserve pour les retraites (FRR)

– 2,0

– 1,9

Recettes

0,8

0,9

Dépenses

2,8

2,8

       

Organismes divers de sécurité sociale

0,1

0,5

Recettes

98,2

101,4

Dépenses

98,1

100,9

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

II. UN DÉFICIT D’ORIGINE STRUCTURELLE

Hormis la mesure exceptionnelle liée à la transformation du CICE, le déficit s’explique en totalité par sa composante structurelle prévue à 2,0 % du PIB par le présent article (A).

Le solde conjoncturel serait quant à lui excédentaire à hauteur de 0,1 % du PIB (B).

A. UN DÉFICIT STRUCTUREL DE 2 % DU PIB

1. Notion de déficit structurel

a. Une composante du déficit public suivie au titre des engagements européens de la France

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Il s’agit du déficit qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Inversement, le déficit conjoncturel est le déficit lié à la conjoncture.

Autrement dit, le déficit comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture et l’autre indépendante de la conjoncture. La réduction de la composante structurelle est prioritaire dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période d’amélioration de la conjoncture.

C’est la raison pour laquelle l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à un point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) (20). Ce volet préventif prévoit que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

b. Des modalités de calcul complexe

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une notion macroéconomique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » (21).

Les hypothèses d’écart de production permettent de calculer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit selon des modalités complexes définies dans l’annexe 2 du rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Une méthode simplifiée de calcul − appelée « règle du pouce » − consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est proche de la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l’ordre de 1.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires.

Concrètement, plus l’écart de production est creusé, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Un écart de production négatif surestimé conduit à surestimer la composante conjoncturelle du déficit et à sous-estimer sa composante structurelle.

L’écart de production évolue chaque année à hauteur de la différence entre la croissance effective et l’hypothèse de croissance potentielle définie, au même titre que le PIB potentiel, comme la croissance maximale au-delà de laquelle apparaissent des tensions inflationnistes.

Par voie de conséquence, une surestimation de la croissance potentielle aboutit à creuser l’écart de production et à minorer le déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

2. Hypothèses de calcul du déficit structurel

Les hypothèses initiales de calcul du déficit structurel ont été fixées dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

HYPOTHÈSES INITIALES D’ÉCART DE PRODUCTION, DE CROISSANCE EFFECTIVE
ET DE CROISSANCE POTENTIELLE

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Croissance en volume du PIB

1,1

1,7

1,7

1,7

1,7

1,7

1,8

Croissance potentielle

1,2

1,25

1,25

1,25

1,25

1,30

1,35

Écart de production en % du PIB

– 1,5

– 1,1

– 0,7

– 0,2

+ 0,2

+ 0,6

+ 1,1

Source : rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Ces hypothèses ont été jugées « réalistes » par le HCFP dans son avis portant sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (22).

Le Gouvernement n’a pas modifié ses hypothèses de croissance potentielle dans le cadre du présent projet de loi de finances.

Toutefois, les hypothèses d’écart de production doivent être actualisées chaque année en fonction de la croissance effective constatée. En 2017, la croissance effective a été nettement supérieure à la croissance prévue (2,2 % au lieu de 1,7 %). Il en a résulté une réduction plus rapide qu’escomptée de l’écart de production.

HYPOTHÈSES ACTUALISÉES D’ÉCART DE PRODUCTION, DE CROISSANCE EFFECTIVE
ET DE CROISSANCE POTENTIELLE

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2016

2017

2018

2019

Croissance en volume du PIB

1,1

2,2

1,7

1,7

Croissance potentielle

1,2

1,25

1,25

1,25

Écart de production en % du PIB

– 1,5

– 0,6

– 0,2

+ 0,2

Source : Rapport économique, social et financier.

3. Un déficit structurel qui se réduit insuffisamment selon le Haut Conseil des finances publiques

En application des hypothèses décrites, l’objectif de déficit structurel ressort à 2 % du PIB pour 2019. La loi de programmation des finances publiques prévoyait quant à elle un déficit structurel de 1,9 %.

L’ajustement structurel – c’est-à-dire la diminution annuelle du déficit structurel – serait de 0,3 point de PIB par rapport à 2017 en tenant compte des règles d’arrondis. Il repose essentiellement sur un ralentissement de la dépense publique en volume (hors crédit d’impôt) (+ 0,6 % en 2019).

Dans son avis (23), rendu en application de l’article 14 de la loi organique précitée, le HCFP a observé que les « prévisions de solde structurel associées au projet de loi de finances pour 2019 ne font pas apparaître d’écart important par rapport à la trajectoire de la loi de programmation pour les années 2018 à 2022 ».

L’écart se limite en effet à 0,1 point de PIB. Or, un écart est considéré comme important lorsqu’il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives (24).

Le HCFP a cependant relevé que l’ajustement structurel :

– était à un niveau inférieur au 0,5 point requis par le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance ;

– et était majoré de 0,1 point en 2019 par la réforme du cinquième acompte de l’impôt sur les sociétés, ce choix étant « discutable » dans la mesure où cette réforme aurait pu être traitée en « opération ponctuelle et temporaire » (25).

B. UN EXCÉDENT CONJONCTUREL DE 0,1 % DU PIB

La croissance de l’activité en 2019 (+ 1,7 %) serait supérieure à la croissance potentielle (estimée à 1,25 %).

L’écart de production serait dès lors positif à hauteur de 0,2 point du PIB en 2019. Cela signifie que le PIB effectif serait légèrement supérieur au PIB potentiel de l’économie française. Il en est déduit un solde conjoncturel positif de 0,1 point de PIB, soit environ la moitié de l’écart de production en application de la « règle du pouce » précitée.

En d’autres termes, à compter de 2019, les effets de la crise cesseraient de peser sur le déficit public. Celui-ci serait exclusivement d’origine structurelle, hors mesures exceptionnelles. Initialement, il était prévu dans la loi de programmation des finances publiques que l’écart de production ne redevienne positif qu’en 2020.

Certes, en période de reprise, le PIB effectif peut être supérieur au PIB potentiel. Mais cela doit se traduire, selon la théorie économique, soit par des tensions inflationnistes soit par un ralentissement de la croissance au cours des années ultérieures. Seul un relèvement de la croissance potentielle serait de nature à éviter un retour de l’inflation ou un ralentissement de la croissance dans les prochaines années.

Dans ses précédents avis, le HCFP avait d’ailleurs souligné que le scénario gouvernemental des finances publiques reposant sur un écart de production croissant tout au long de la période de programmation était « optimiste » (26).

FICHE N° 3 :
LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Résumé de la fiche

Les prélèvements obligatoires (PO) sont en tendance longue orientés à la hausse depuis 1974.

Après avoir atteint son record historique en 2017 à 45,3 % du PIB, le taux de PO devrait baisser à 45 % du PIB en 2018, puis 44,2 % en 2019.

Cette baisse s’explique par l’important programme de baisse d’impôts adopté en loi de finances pour 2018 : suppression par étape de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages, instauration d’un prélèvement forfaitaire unique (PFU) sur les revenus du capital, remplacement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) par un impôt sur la fortune immobilière (IFI), et baisse progressive de l’impôt sur les sociétés.

Ces baisses sont partiellement compensées par des hausses de la fiscalité écologique et de la fiscalité du tabac, également adoptées l’an dernier.

Le présent projet de loi de finances comporte peu de mesures nouvelles ayant d’importants effets sur la trajectoire des PO, conformément à la promesse de stabilité fiscale, à l’exception de trois mesures : la baisse de contribution sociale généralisée (CSG) pour les retraités aux revenus modestes, la réforme du cinquième acompte de l’impôt sur les sociétés, et la suppression du taux réduit de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) pour le gazole non routier.

Par ailleurs, l’année 2019 est marquée par une baisse importante et temporaire liée au remplacement du CICE par une baisse de cotisations sociales.

Selon les calculs du Rapporteur général, hors remplacement du CICE en baisse de cotisations sociales, les PO auront baissé de 12 milliards d’euros depuis le début de la législature dont 8 milliards d’euros en faveur des ménages et 4 milliards d’euros pour les entreprises.

Les prélèvements obligatoires (PO) comprennent les impôts et cotisations sociales recouvrées par les administrations publiques et les institutions européennes.

En comptabilité nationale, le taux de PO est calculé net des crédits d’impôt, afin de rester proche de la charge fiscale réelle supportée par les agents économiques.

I. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES JUSQU’EN 2017

A. L’ÉVOLUTION

Les PO sont, en tendance longue, orientés à la hausse.

Ils ont fortement augmenté entre 1974 et 1982 essentiellement en raison du développement de la protection sociale : les cotisations sociales ont augmenté de 4 points de PIB sur cette période, passant de 13,1 à 17,1 % du PIB. La barre des 40 % du PIB a été franchie en 1982.

Ils ont ensuite progressé par pallier selon trois périodes que l’on peut ainsi définir :

– tout d’abord, entre 1982 et 1995, les PO ont évolué dans une fourchette comprise entre 40 et 42,1 % du PIB, avec une moyenne de 41,3 % du PIB ;

– ensuite, de 1996 à 2012, ils ont oscillé entre 41,2 et 44 % du PIB, avec une moyenne de 42,7 % du PIB ;

– enfin, depuis 2013, ils ont franchi la barre des 44 % du PIB, avec une moyenne de 44,8 % du PIB.

LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DEPUIS 1974

(en % du PIB)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Solde

33,7

35,1

37,1

37,1

37,2

38,9

39,6

39,8

40,3

41,1

41,8

                       

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Solde

41,9

41,3

42,1

41,2

40,9

40,9

41,2

40,7

41,3

41,9

42,1

                       

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Solde

43,2

43,4

43,3

44,0

43,2

42,9

42,2

42,0

42,2

42,6

43,0

                       

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

42,3

42,1

41,2

41,5

42,7

43,9

44,9

44,8

44,5

44,6

45,3

Source : INSEE, base 2014.

La progression des PO est donc une tendance lourde. Le point le plus haut a été atteint en 2017 avec 45,3 % du PIB.

Les oscillations à la baisse et à la hausse ne sont pas corrélées à la couleur de la majorité politique. Les PO ont progressé de 3 points de PIB en dix ans alors que des majorités parlementaires d’orientations différentes se sont succédé. La hausse a été sensiblement de même ampleur durant la période 2007-2012 (+ 1,6 point) et durant la période 2012-2017 (+ 1,4 point).

PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Année

En milliards d’euros

En % du PIB

2002

669,5

42,2

 

2007

820,8

42,3

 

2012

916,3

43,9

2013

950,5

44,9

2014

962,2

44,8

2015

978,4

44,5

2016

994,7

44,6

2017

1 038,0

45,3

Source : INSEE, base 2014.

B. LA STRUCTURE

Le tableau qui suit donne une répartition des PO telle que l’exécution pour 2017 la révèle pour chacun des sous-secteurs d’administration.

DÉCOMPOSITION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2017

(en milliards d’euros)

Fiscalité globale

Fiscalité par sous-secteur d’administration

Principaux impôts

Montant

653,5

État +

organismes divers d’administration centrale (ODAC) + Union européenne

334,8

TVA (part État)

152,4

Impôt sur le revenu (IR)

73,0

Impôt sur les sociétés (IS)

35,7

TICPE (part État)

17,2

Droits de succession et donation

12,9

Impôts transférés aux ODAC

14,8

Taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité

7,9

Autres

20,9

Administrations publiques locales (APUL)

142,7

Taxe foncière (bâti et non bâti)

34,0*

CVAE-CFE-IFER

21,5*

Taxe d’habitation

19,3*

TICPE (part APUL)

12,1

Taxe départementale sur les mutations à titre onéreux

11,6

Versement transport

8,7*

Taxe sur les conventions d’assurance

7,2

Taxes d’enlèvement des ordures ménagères

5,3

Taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules

2,2

Autres

20,8

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

175,9

CSG-CRDS

106,9

Taxe sur les salaires

13,5

Droits de consommation sur les tabacs

11,4

TVA (part ASSO)

10,3

Prélèvement social sur les revenus du patrimoine et les produits de placements

8,6

Forfait social

5,5

Contribution sociale de solidarité des sociétés

3,6

Prélèvement de solidarité de 2 %

2,6

Autres

13,5

 

Cotisations sociales

384,5

 

Total des prélèvements obligatoires

1 038,0

* INSEE.

Source : les données des deux premières colonnes sont issues de la comptabilité nationale de l’INSEE, tandis que les données de la dernière colonne proviennent, sauf exceptions signalées par un astérisque, de données issues de la comptabilité budgétaire du présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I.

Les cotisations sociales représentent 37 % des PO et les impôts 63 %.

Le rendement des impôts est concentré sur six d’entre eux : TVA, contribution sociale généralisée-contribution au remboursement de la dette sociale (CSG-CRDS), impôt sur le revenu (IR), taxes foncières, impôt sur les sociétés (IS), taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ; ils représentent à eux seuls 440 milliards d’euros soit plus de deux tiers de la fiscalité globale.

II. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2018

En 2018, le taux de PO devrait entamer une baisse et se limiter à 45 % du PIB, soit 1 057,4 milliards d’euros. La baisse par rapport à 2017 serait ainsi de 0,3 point de PIB.

Elle s’expliquerait par deux mouvements contraires avec, d’une part, une diminution due aux mesures législatives de 0,4 point de PIB (A) et d’autre part, une augmentation de 0,1 point liée à une évolution spontanée légèrement supérieure à l’évolution du PIB (B).

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2018 PAR RAPPORT À 2017

 

Prélèvements obligatoires en 2017

(I)

Évolution spontanée

en 2017

(II)

Mesures nouvelles et antérieures

en 2017

(III)

Prélèvements obligatoires en 2018

(IV = I + II + III)

En milliards d’euros

1 038

+ 29,8

– 10,4

1 057,4

Taux de prélèvements obligatoires

45,3 %

+ 0,1 point

– 0,4 point

45 %

Source : commission des finances d’après Rapport économique, social et financier.

A. UNE BAISSE DE 0,4 POINT AU TITRE DES MESURES LÉGISLATIVES

En 2018, l’ensemble des mesures législatives doivent contribuer à faire baisser les PO d’environ 10,4 milliards d’euros soit environ 0,4 point de PIB selon le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances. Il s’agit d’un solde net entre plusieurs mesures de baisse et plusieurs mesures de hausse.

Outre une mesure antérieure relative à l’élargissement du crédit d’impôt pour l’emploi de personnes à domicile, cette baisse s’explique par l’important programme de diminution des impôts sur les ménages et les entreprises adopté en loi de finances pour 2018, avec quatre mesures emblématiques :

– le remplacement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) par un impôt sur la fortune immobilière (IFI) ;

– l’instauration d’un prélèvement forfaitaire unique sur les revenus du capital (PFU) ;

– la première étape de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages ;

– et la baisse du taux de l’IS.

Ces baisses sont partiellement compensées par des hausses de la fiscalité du tabac et de la fiscalité énergétique en lien avec la montée en puissance de la trajectoire carbone.

Par ailleurs, la bascule de cotisations sociales salariales sur la CSG a entraîné provisoirement en 2018 une hausse des PO car une fraction de la baisse des cotisations a été décalée au 1er octobre alors que la hausse de la CSG était intervenue dès le 1er janvier.

PRINCIPALES MESURES LÉGISLATIVES SUR LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2018

(en milliards d’euros)

Mesures

Rendement

Mesures de baisse

 

Extinction de la surtaxe d’IS pour compenser l’annulation de la taxe à 3 % sur les dividendes

– 5,1

Montée en charge du CICE

– 3,7

Création de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI)

– 3,2

Première étape de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages

– 3,2

Suppression de la taxe à 3 % sur les dividendes

– 1,7

Mise en place d’un prélèvement forfaitaire unique

– 1,6

Baisse du taux de l’IS

– 1,2

Élargissement du crédit d’impôt pour l’emploi de personnes à domicile

– 1,0

Mesures de hausse

 

Bascule de cotisations sociales sur la CSG

+ 4,4

Hausse de la fiscalité énergétique

+ 3,7

TVA sur les bailleurs sociaux

+ 0,8

Hausse de la fiscalité du tabac, net des effets de comportement*

+ 0,6

Alignement progressif du taux de cotisation des fonctionnaires sur celui des salariés du privé

+ 0,2

* la hausse de la fiscalité du tabac brut des effets de comportement serait de 2,3 milliards d’euros.

Source : Rapport économique, social et financier.

À noter que l’extinction des contributions additionnelles à l’IS créées pour la seule année 2017 pour faire face à l’annulation de la taxe à 3 % sur les dividendes a pour effet mécanique de faire baisse de 5,1 milliards les PO en 2018.

L’extinction la surtaxe d’IS pour compenser l’annulation
de la taxe à 3 % sur les dividendes

La contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés (IS) au titre des montants distribués a été créée par l’article 6 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 (1).

Par une décision du 6 octobre 2017, le Conseil constitutionnel a annulé la contribution de 3 % sur les revenus distribués (2). Ceci devait entraîner une diminution des recettes fiscales nettes d’environ 10 milliards d’euros au titre des remboursements aux entreprises. Selon le Gouvernement, les remboursements de 10 milliards d’euros devaient être répartis en deux parts égales de 5 milliards d’euros sur les exercices 2017 et 2018.

Pour compenser cette annulation, la première loi de finances rectificative pour 2017 (3) a institué deux contributions exceptionnelles sur l’impôt sur les sociétés dû en 2017 par les plus grandes entreprises. Elles devaient entraîner un gain budgétaire de 5,4 milliards d’euros dont 4,8 milliards d’euros dès 2017 et 0,6 milliard d’euros supplémentaires en 2018.

En exécution, elles ont rapporté 4,9 milliards d’euros en 2017 et devraient coûter 0,2 milliard d’euros en 2018. Il s’ensuit que leur extinction entraîne une baisse mécanique des prélèvements obligatoires de 5,1 milliards d’euros en 2018.

(1) Loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

(2) Conseil constitutionnel, décision n° 2017-660 QPC du 6 octobre 2017, Société de participations financière [Contribution de 3 % sur les montants distribués] (lien).

(3) Loi n° 2017-1640 du 1er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

B. UNE HAUSSE DUE À L’ÉVOLUTION SPONTANÉE POUR 0,1 POINT

Les PO devraient, encore cette année, progresser plus vite (+ 2,8 %) que le PIB en valeur en 2018 (+ 2,5 %). Leur élasticité à la croissance est, en effet, estimée à 1,1 au lieu de 1,4 en 2017. Ceci devrait avoir pour effet mécanique d’augmenter leur poids dans le PIB d’environ 0,1 point, ce qui majore d’autant l’ajustement structurel réalisé en 2018.

Notion d’élasticité

L’élasticité du rendement d’un prélèvement obligatoire est égale au rapport entre le taux d’évolution spontanée et le taux de croissance du PIB en valeur. Lorsque le rendement d’un prélèvement obligatoire évolue dans les mêmes proportions que le PIB en valeur, son élasticité est égale à l’unité. Par exemple, si la croissance du PIB est de 1 % et que l’élasticité est de 1, alors l’évolution spontanée du prélèvement est de 1 %. En revanche, si l’élasticité est de – 0,5, l’évolution spontanée est de – 0,5 % bien que le PIB ait crû en valeur de 1 %.

III. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2019

Les PO devraient atteindre 1 070 milliards d’euros en 2019.

Toutefois, ce montant inclut une mesure de périmètre de 4,8 milliards d’euros, soit 0,2 point de PIB, liée au classement de France compétences dans le champ des administrations publiques.

Mesure de périmètre – France compétences

La loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a rénové en profondeur la gouvernance du système français de formation professionnelle continue et d’apprentissage. Elle a créé un nouvel établissement public dénommé « France Compétences » qui assurera désormais la répartition et le versement d’une partie des fonds de la formation professionnelle

En comptabilité nationale, France Compétences devrait être considéré par l’INSEE comme un organisme divers d’administration centrale (ODAC). Il s’ensuit que les recettes transitant par cet organisme devraient être requalifiées en prélèvements obligatoires.

Le taux de PO serait ainsi de 44,2 % du PIB, en baisse de 0,8 point de PIB. Hors mesure de périmètre, la baisse est d’un point de PIB.

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2019 PAR RAPPORT À 2018

 

Prélèvements obligatoires en 2018

(I)

Évolution spontanée

en 2018

(II)

Mesures nouvelles et antérieures

en 2018

(III)

Mesure de périmètre

« France compétences »

(IV)

Prélèvements obligatoires en 2019

(V = I + II + III + IV)

En milliards d’euros

1 057,4

+ 31,9

– 24,1

+ 4,8

1 070,0

Taux de prélèvements obligatoires

45,0 %

0 point

– 1 point

+ 0,2 point

44,2 %

Source : commission des finances d’après Rapport économique, social et financier.

A. UNE ÉVOLUTION SPONTANÉE NEUTRE SUR LE TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Le Gouvernement retient une hypothèse prudente d’élasticité des PO à la croissance égale à l’unité. Autrement dit, l’évolution spontanée des PO (+ 3 %) devrait être proportionnelle à celle du PIB en valeur (+ 3 %) si bien qu’elle n’aurait pas d’effet sur le taux de PO.

B. UNE BAISSE D’UN POINT DE PIB AU TITRE DES MESURES ADOPTÉES

Le présent projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale présentent peu de mesures nouvelles ayant des effets importants sur le taux de PO.

La principale mesure nouvelle de baisse concerne la CSG de certains retraités aux revenus modestes (– 0,3 milliard d’euros).

Deux mesures nouvelles de hausse sont au contraire prévues et concernent les entreprises :

– la réforme du cinquième acompte de l’impôt sur les sociétés (+ 1,5 milliard d’euros) ;

– et la suppression du taux réduit de TICPE pour le gazole non routier (+ un milliard d’euros).

La baisse des PO en 2019 provient de mesures antérieures, c’est-à-dire de la montée en puissance du programme de baisses d’impôt adopté l’an dernier, dont le remplacement du CICE par une baisse de cotisations sociales.

La transformation du CICE en baisse de cotisations sociales

Institué par l’article 66 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi est entré en vigueur le 1er janvier 2013.

Il s’agit d’un crédit d’impôt qui porte sur la masse salariale des salariés dont les rémunérations brutes n’excèdent pas 2,5 fois le montant annuel du SMIC. Il bénéficie à toutes les entreprises relevant de l’impôt sur les sociétés (IS) ou de l’impôt sur le revenu (IR) d’après leur bénéfice réel. Son taux a varié au fil des années. Il était de 4 % pour les salaires versés en 2013. Il a été relevé à 6 % pour les salaires versés à compter de 2014, puis à 7 % pour les salaires versés en 2017 avant de revenir à 6 % pour les salaires versés en 2018.

Son coût pour 2018 a été évalué à 21 milliards d’euros en comptabilité budgétaire et à 22,8 milliards d’euros en comptabilité nationale.

Le président de la République s’était engagé à transformer le CICE en baisse de cotisations sociales. Conformément à cet engagement, l’article 86 de la loi de finances pour 2018 a supprimé le CICE et l’article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a prévu de nouvelles exonérations de cotisations sociales pour les employeurs comprenant deux volets :

– une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation patronale maladie sur les salaires jusqu’à 2,5 SMIC, soit une sorte « d’équivalent-CICE » ;

– et un renforcement de l’allégement général, par une réduction de près de 10 points des charges au niveau du SMIC (le Gouvernement a annoncé le report de ce second au volet au 1er octobre 2019).

En 2019, année de mise en place de ces nouveaux allégements, les entreprises éligibles continueront de bénéficier du CICE acquis au titre des exercices antérieurs, notamment en 2018. Il en résulte un « double coût » assumé par l’État et traité en mesure exceptionnelle dans la décomposition du solde public pour 2019.

PRINCIPALES MESURES LÉGISLATIVES SUR LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2019

(en milliards d’euros)

Mesures

Rendement

Mesures de baisse

 

Remplacement du CICE par une baisse de cotisations sociales, hors effet retour sur l’IR et l’IS

– 20,4

Bascule de cotisations sociales sur la CSG

– 4,2

Deuxième étape de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages

– 3,8

Baisse du taux de l’impôt sur les sociétés

– 2,4

Exonération de cotisations sur les heures supplémentaires, hors effet retour d’IR

– 0,7

Mesures de hausse

 

Hausse de la fiscalité énergétique

+ 3,0

Augmentation du taux d’appel des cotisations AGIRC-ARRCO

+ 1,9

Renforcement temporaire du 5e acompte d’impôt sur les sociétés

+ 1,5

Suppression du taux réduit de TICPE pour le gazole non routier

+ 1,0

Hausse de la fiscalité du tabac, net des effets de comportement

+ 0,4

Source : Rapport économique, social et financier.

IV. L’ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DEPUIS LE DÉBUT DE LA LÉGISLATURE

L’exposé des motifs du présent projet de loi de finances contient un tableau d’évolution des PO depuis le 1er janvier 2018. Le Rapporteur général a procédé à un calcul de l’évolution des PO depuis le début de la législature.

A. LA MÉTHODE DE CALCUL DU MONTANT DE LA BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Dans l’exposé des motifs du présent projet de loi de finances, le Gouvernement indique qu’« en 2019, les prélèvements obligatoires diminuent de près de 25 milliards d’euros après une baisse de 10 milliards d’euros en 2018 ».

Comme vu précédemment, ces chiffres sont exacts au sens de la comptabilité nationale annuelle. Comptablement, les PO vont bien baisser de 35 milliards d’euros en deux ans, à hauteur de 27 milliards d’euros pour les entreprises et de 8 milliards d’euros pour les ménages.

Ces chiffres doivent cependant être retraités pour neutraliser certaines opérations neutres ou temporaires, afin d’avoir une vision consolidée de l’évolution des PO depuis le début de la législature.

En effet, la lecture de l’évolution des PO en 2019 par rapport à l’année précédente est malaisée à cause de plusieurs mesures temporaires et des effets retours.

Par exemple, la bascule de cotisations sociales sur la CSG entraîne bien, au sens de la comptabilité nationale, une baisse des PO en 2019 mais cela s’explique par le fait qu’une fraction de la baisse des cotisations salariales avait été décalée du 1er janvier au 1er octobre 2018. Autrement dit, la baisse de 2019 s’explique par la hausse de 2018. Au global, la mesure est neutre.

De même, la lecture de l’évolution des PO en 2018 est compliquée du fait de l’extinction de la surtaxe d’IS pour compenser l’annulation de la taxe à 3 % sur les dividendes. Là encore, la baisse de 2018 s’explique par la hausse de 2017.

Il semblerait donc plus pertinent, pour mesurer les effets de la politique fiscale menée, d’opérer un calcul depuis le début de la législature, en neutralisant les opérations neutres de façon à faire apparaître l’allégement réel des PO sur les entreprises et les ménages.

Selon les calculs du Rapporteur général, la baisse des PO depuis le début de la législature est de 9 milliards d’euros (ou de 11,6 milliards d’euros si l’on calcule la hausse de la fiscalité du tabac selon les effets nets de comportement).

Le calcul mentionné dans l’exposé des motifs du présent projet de loi de finances n’est pas erroné mais repose sur une vision comptable et annuelle. La différence entre ce calcul et celui du Rapporteur général a trois explications principales.

Tout d’abord, une vision annuelle en comptabilité nationale conduit à retenir dans le calcul de l’évolution des PO le remplacement du CICE en baisse de cotisations sociales. Toutefois, s’il présente un réel avantage de trésorerie pour les entreprises, cette mesure ne se traduira pas dans leurs bilans patrimoniaux comme une double réduction du coût du travail : le CICE s’impute sur le bilan 2018 et les baisses de cotisations sociales sur le bilan 2019. Il s’agit d’ailleurs d’une mesure dont les effets sur les finances publiques sont ponctuels et limités à l’année 2019 (20,4 milliards d’euros).

Ensuite, une présentation d’évolution annuelle qui débute au 1er janvier 2018 conduit à comptabiliser en baisse de PO l’extinction de la surtaxe exceptionnelle à l’impôt sur les sociétés créée pour faire face à l’annulation de la taxe à 3 % sur les dividendes. Or, cette surtaxe a été créée en 2017 en début de législature pour faire face à l’annulation de la taxe à 3 % sur les dividendes (5,1 milliards d’euros).

Enfin, il convient de prendre en compte dans les baisses de PO la suppression de cette même taxe à 3 % sur les dividendes (– 1,7 milliard d’euros).

Ces trois différences de calcul expliquent l’écart entre le calcul du Rapporteur général et celui présenté dans l’exposé des motifs du présent projet de loi de finances (11,6 + 20,4 + 5,1 – 1,7 = 35,4).

B. LA RÉPARTITION DE LA BAISSE ENTRE LES ENTREPRISES ET LES MÉNAGES

Selon les calculs du Rapporteur général, la baisse des PO concernant les ménages atteint bien 8 milliards d’euros sur la période 2018-2019, conformément aux estimations du Gouvernement.

Ce calcul repose toutefois sur une hypothèse de hausse de la fiscalité du tabac selon les effets nets de comportement. Si l’on retient au contraire les effets bruts de comportement, la baisse pour les ménages se limite à 6,4 milliards d’euros depuis le début de la législature.

En revanche, s’agissant des entreprises, le Rapporteur général calcule que la baisse des PO est d’environ 4 milliards d’euros sur la période 2018-2019. Le calcul du Gouvernement à 27 milliards d’euros est cependant également exact en y intégrant le remplacement du CICE en baisse de cotisations sociales, d’une part, et le solde net entre l’extinction de la surtaxe à l’IS créée en 2017 et l’extinction de la taxe à 3 % sur les dividendes, d’autre part.

Le détail du calcul du Rapporteur général est retranscrit dans le tableau ci-après.

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DEPUIS LE DÉBUT DE LA LÉGISLATURE

(en milliards d’euros)

Mesures

Rendement

2018

2019

I – Fiscalité des ménages

Mesures de baisses « Ménage »

 

Remplacement de l’ISF par l’impôt sur la fortune immobilière (IFI)

– 3,2

Première et deuxième étapes de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages

– 3,2

– 3,8

Mise en place d’un prélèvement forfaitaire unique

– 1,6

– 0,3

Élargissement du crédit d’impôt pour l’emploi de personnes à domicile

– 1,0

Exonération de cotisations sur les heures supplémentaires, hors effet retour d’IR

– 0,6

Baisse de CSG sur les retraités à revenus modestes

– 0,3

Suppression de cotisations étudiantes

– 0,2

 

Autres

– 0,2

– 0,2

Mesures de hausse « Ménage »

Hausse de la fiscalité du tabac, net des effets de comportement

+ 0,6

+ 0,4

Augmentation du taux d’appel des cotisations AGIRC-ARRCO, part salariale*

+ 0,9

Hausse de la fiscalité énergétique

+ 2,4

+ 1,9

Alignement progressif du taux de cotisation des fonctionnaires sur celui des salariés du privé

+ 0,2

+ 0,2

     

Total

– 6,2

– 1,8

 

– 8,0

II – Fiscalité des entreprises

Mesures de baisse « Entreprises »

 

Baisse progressive du taux de l’impôt sur les sociétés

–1,2

– 2,4

Suppression de la taxe à 3 % sur les dividendes

– 1,7

Montée en charge du CICE

– 3,7

– 0,5

Crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires

– 0,6

Réforme du forfait social

– 0,5

Suppression de petites taxes

– 0,1

Suppression de la 4e tranche de la taxe sur les salaires

– 0,1

Mesures en faveur des micro-entreprises

– 0,2

Réforme du régime de l’intégration fiscale

– 0,1

Mesures de hausse « Entreprises »

 

Renforcement temporaire du 5e acompte d’impôt sur les sociétés

+ 1,5

Hausse de la fiscalité énergétique

+ 1,3

+ 1,1

Suppression du taux réduit de TICPE pour le gazole non routier

+ 1,0

Verdissement du barème de la taxe sur les véhicules de société

+ 0,1

 

Augmentation du taux d’appel des cotisations AGIRC-ARRCO, part patronale*

+ 0,9

TVA sur les bailleurs sociaux

+ 0,8

+ 0,2

Changement de la méthode de calcul de la CVAE pour les groupes fiscalement intégrés

+ 0,3

     
 

– 4,8

– 0,9

 

– 4,0

* par convention, les parts salariale et patronale de la hausse des cotisations ont été réparties par moitié.

Source : Commission des finances d’après le Rapport économique, social et financier.

FICHE N° 4 :
LA DÉPENSE PUBLIQUE

Résumé de la fiche

Le présent projet de loi de finances confirme l’objectif de forte modération de la dépense publique. Celle-ci sera stable en volume en 2018 et s’élèvera à 0,6 % en 2019, soit des niveaux historiquement bas.

L’objectif fixé en loi de programmation des finances publiques d’une baisse du ratio de dépenses publiques de plus de trois points de produit intérieur brut d’ici 2022 est maintenu par le Gouvernement.

L’ensemble des administrations publiques est soumis à cet objectif général de maîtrise de la dépense publique, malgré des taux d’évolution hétérogènes selon les sous-secteurs. Les administrations publiques centrales présentent le taux le plus faible d’évolution de la dépense. La dépense des administrations publiques locales est légèrement plus dynamique, compte tenu notamment du cycle électoral communal. Enfin, la dépense des administrations de sécurité sociale est maîtrisée, via des mesures d’économie sur le secteur des dépenses de santé et une mesure de revalorisation limitée de certaines prestations sociales.

Le programme Action publique 2022 devra permettre de définir de nouvelles modalités d’organisation de la sphère publique et d’opérer des choix pour rendre la dépense plus efficiente.

Le présent projet de loi de finances confirme la volonté du Gouvernement de faire ralentir fortement la progression de la dépense publique. Conformément à l’objectif fixé par le Premier ministre lors de sa déclaration de politique générale (27), la dépense publique devrait être stable en 2018 par rapport à 2017, hors inflation. Ce résultat n’avait jamais été atteint en France, hormis en 2011 où il s’agissait de supprimer les mécanismes conjoncturels de soutien qui avaient été institués pendant la crise économique et financière.

Le taux d’évolution en volume de la dépense publique devrait s’établir à 0,6 % en 2019, soit un niveau historiquement bas.

TAUX DE CROISSANCE EN VOLUME DE LA DÉPENSE PUBLIQUE, HORS CRÉDITS D’IMPÔT*

* Par convention, la dépense publique en volume correspond à la dépense publique déflatée de l’indice des prix à la consommation (IPCHT). En effet, il n’existe pas de prix de la dépense publique dans le cadre de la comptabilité nationale et une fraction importante de la dépense est indexée sur cet indicateur.

Source : INSEE, comptes nationaux, base 2014, et calculs commission des finances, à partir des données d’inflation hors tabac exécutées, inscrites dans les rapports économique, social et financier annexés aux projets de loi de finances.

Sur la période 2003-2007, le taux moyen d’évolution en volume de la dépense publique s’est établi à 2,2 %. Celui-ci a décru et s’est élevé à 1,4 % entre 2008 et 2012 et 1 % entre 2013 et 2017. Le Gouvernement prévoit un taux d’évolution moyen de 0,3 % en volume sur la période 2018-2022. Cela représente un effort sans précédent de modération de la dépense publique sur un quinquennat.

Les ambitions prévues en loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (28) (LPFP) sont maintenues, il s’agit de contenir l’évolution annuelle de la dépense publique en volume à un niveau inférieur à 0,4 % sur la période.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE, HORS CRÉDITS D’IMPÔT

PRÉVUE EN LA LOI DE PROGRAMMATION

(en %)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Taux de croissance en valeur (LPFP)

1,8

1,5

1,7

1,8

2,0

1,9

Taux de croissance en volume (LPFP)

0,8

0,5

0,6

0,4

0,2

0,1

Taux de croissance en valeur (Pstab)

2,5

1,8

1,4

1,7

2,0

1,9

Taux de croissance en volume (Pstab)

1,5

0,7

0,25 (en moyenne)

Taux de croissance en volume (DOFP)

1,5

0,7

0,4

0,3

0,2

0,1

Taux de croissance en valeur (PLF19)

2,4

1,6

1,9

1,9

1,8

2,1

Taux de croissance en volume (PLF19)

1,4

0

0,6

0,5

0,1

0,4

Pstab : programme de stabilité.

PLF : projet de loi de finances.

Source : commission des finances.

Mécaniquement, la modération de la dépense publique au cours du quinquennat devrait avoir pour effet de réduire la part de la dépense publique dans la richesse nationale.

Les méthodes de calcul de l’évolution en volume de la dépense publique

Lors de son avis relatif aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2019 (1), le HCFP a présenté deux méthodes de calcul de l’évolution en volume de la dépense publique :

– en retenant pour déflateur l’indice des prix à la consommation (IPC) hors tabac ;

– en retenant pour déflateur le prix du PIB.

Selon l’INSEE, le déflateur du PIB s’écarte de l’indice des prix à la consommation, en fonction notamment, de l’évolution des prix des importations, des exportations et de la formation brute de capital fixe (2). Ainsi, l’IPC évalue l’évolution des prix des biens consommés dans l’économie, tandis que le déflateur du PIB évalue l’évolution des prix des biens produits dans l’économie domestique. Le prix des biens importés est intégré dans l’IPC et non dans le déflateur de prix du PIB.

Traditionnellement, la première méthode de calcul est retenue par le Gouvernement. Toutefois, le HCFP a souligné que l’évolution en volume serait nulle en 2018 selon la première méthode et s’établirait à 0,7 %, selon la seconde. En revanche, il a indiqué avec les informations dont il disposait que l’évolution en volume de la dépense publique s’élèverait à 0,7 % pour l’année 2019 selon la première méthode et 0,6 % selon la seconde.

Le Rapporteur général considère qu’il est important de conserver une permanence dans le choix des méthodes. Néanmoins, cela ne doit pas interdire les comparaisons de données avec des méthodes alternatives.

(1) Avis n° HCFP-2018-3 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2019, 19 septembre 2018.

(2) (lien).

I. L’EXERCICE 2019 CONSTITUE LA CONFIRMATION DE L’OBJECTIF AMBITIEUX DE RÉDUCTION DE LA PART DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

A. LA CONFIRMATION DE LA BAISSE SIGNIFICATIVE DU RATIO DE DÉPENSE PUBLIQUE PAR RAPPORT À LA RICHESSE NATIONALE

Lors de la présentation de la LPFP, le Gouvernement a fixé pour objectif la réduction de la part de la dépense publique dans la richesse nationale de plus de 3 points entre 2017 et 2022.

ÉVOLUTION DE LA PART DE DÉPENSE PUBLIQUE, HORS CRÉDITS D’IMPÔTS,
PRÉVUE EN LA LOI DE PROGRAMMATION

(en points de PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Dépense publique, hors crédits d’impôt (LPFP)

54,7

54,0

53,4

52,6

51,9

51,1

Évolution de la dépense publique

– 0,7

– 0,6

– 0,8

– 0,7

– 0,8

Dépense publique, hors crédits d’impôt (Pstab)

55,1

54,4

53,5

52,6

51,9

51,1

Évolution de la dépense publique

– 0,7

– 0,9

– 0,9

– 0,7

– 0,8

Dépense publique, hors crédits d’impôt (DOFP)

55,0

54,3

53,4

52,5

51,8

51,0

Évolution de la dépense publique

– 0,7

– 0,9

– 0,9

– 0,7

– 0,8

Dépense publique, hors crédits d’impôt (PLF)

55,1

54,6

54,0

53,3

52,5

51,8

Évolution de la dépense publique

– 0,5

– 0,6

– 0,7

– 0,8

– 0,7

Source : commission des finances.

Selon les éléments transmis au Rapporteur général, la décomposition de l’évolution du taux de dépense publique par rapport au PIB par sous-secteur d’administration serait la suivante.

ÉVOLUTION DU TAUX DE DÉPENSE PUBLIQUE PAR RAPPORT AU PIB PAR SOUS-SECTEUR

(en pourcentage du PIB)

Dépense finale
(= hors transferts) hors crédits d’impôt

(% PIB)

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Variation 2017-2022 (Md€)

Administrations publiques centrales

Poids à champ courant dans le PIB : 18,6 %

Évolution en volume à champ constant : + 2,1 %

18,2 %

– 0,8 %

17,9 %

– 0,8 %

17,9 %

+ 0,9 %

17,7 %

+ 0,4 %

17,5 %

+ 0,6 %

+ 43

Administrations de sécurité sociale

25,5 %

+ 0,9 %

25,5 %

+ 0,4 %

25,2 %

+ 0,6 %

24,8 %

0,0 %

24,5 %

+ 0,3 %

24,2 %

+ 0,6 %

+ 62

Administrations publiques locales

11,0 %

+ 1,6 %

10,9 %

+ 0,7 %

10,9 %

+ 1,2 %

10,6 %

– 0,9 %

10,3 %

– 1,0 %

10,1 %

– 0,5 %

+ 18

Administrations publiques locales (hors investissement)

8,7 %

0,7 %

8,5 %

– 0,7 %

8,4 %

0,1 %

8,2 %

– 0,5 %

8,0 %

0,1 %

7,9 %

– 0,2 %

+ 13

Total

55,1 %

+ 1,4 %

54,6 %

0,0 %

54,0 %

+ 0,2 %

53,3 %

+ 0,1 %

52,5 %

+ 0,1 %

51,8 %

+ 0,4 %

+ 123

Source : Gouvernement.

Selon le présent projet de loi de finances, l’objectif est maintenu puisque le ratio de dépense publique par rapport au PIB diminuerait de 3,3 points entre 2017 et 2022. La part de la dépense publique, hors crédits d’impôt, s’élèverait à 51,8 points de PIB en 2022, soit un niveau plus atteint depuis 2001.

ÉVOLUTION DE LA PART DE LA DÉPENSE PUBLIQUE DANS LE PRODUIT INTÉRIEUR BRUT, HORS CRÉDITS D’IMPÔT DEPUIS 1974

(en vert, les baisses de la part de dépense publique)

(en % du PIB)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Part

39,8

44,5

45,0

44,2

45,2

45,5

46,4

49,0

50,2

50,7

51,6

Évolution

4,8

0,5

– 0,8

1

0,3

0,9

2,6

1,3

0,5

0,9

                       

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Part

52,3

51,9

51,3

50,6

49,4

50,1

51,2

52,6

55,2

54,6

54,8

Évolution

0,6

– 0,4

– 0,6

– 0,7

– 1,2

0,7

1,1

1,3

2,6

– 0,6

0,2

                       

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Part

54,8

54,5

52,9

52,6

51,6

51,7

52,6

53,1

52,8

53,0

52,5

Évolution

0,1

– 0,4

– 1,6

– 0,3

– 1,0

0,1

0,9

0,5

– 0,3

0,3

– 0,5

                       

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Part

52,0

52,5

56,3

56,0

55,5

56,3

56,5

56,0

55,3

55,3

55,1

Évolution

– 0,5

0,5

3,7

– 0,3

– 0,5

0,9

0,2

– 0,4

– 0,7

0,0

– 0,2

Source : INSEE.

La part de la dépense publique dans la richesse nationale a fortement progressé à la suite de la crise économique et financière en 2008-2009. Celle-ci a entamé une réduction progressive à compter de 2014 et devrait accélérer sa décrue à partir de 2018.

ÉVOLUTION DU RATIO DE DÉPENSES PUBLIQUES

(en % du PIB)

Source : INSEE et projet de loi de finances pour les années 2018 et 2019.

Compte tenu du niveau robuste de la croissance économique avec une prévision établie à 1,7 % en 2018 et une stabilité de la dépense publique en volume, la part de celle-ci dans la richesse nationale devrait diminuer de façon significative à hauteur de 0,6 point de PIB.

A. L’EXERCICE 2019 ILLUSTRE LA POURSUITE DE LA MODÉRATION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

L’exercice 2019 confirme l’inflexion de l’évolution de la dépense publique, adoptée en 2018. En valeur absolue, celle-ci ne devrait progresser que de 22,5 milliards d’euros, y compris crédits d’impôt, et de 23,7 milliards d’euros, hors crédits d’impôt.

ÉVOLUTION ANNUELLE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

(en milliards d’euros)

Année

Dépense publique,

y compris crédits d’impôt

Augmentation

annuelle

Dépense publique,

hors crédits d’impôt

Augmentation

annuelle

2002

838,3

835,7

2003

868,7

30,4

865,6

29,9

2004

902,9

34,2

899,6

33,9

2005

941,1

38,3

936,8

37,2

2006

977,2

36,1

970,5

33,7

2007

1 020,5

43,3

1 010,3

39,8

2008

1 061,9

41,4

1 046,7

36,4

2009

1 106,7

44,8

1 089,6

42,9

2010

1 135,0

28,3

1 117,3

27,7

2011

1 158,7

23,7

1 141,6

24,3

2012

1 192,2

34,2

1 176,3

34,7

2013

1 211,6

18,8

1 195,7

19,4

2014

1 230,0

18,3

1 204,6

8,9

2015

1 248,7

18,7

1 216,3

11,7

2016

1 263,9

15,3

1 232,3

16,0

2017

1 294,0

30,1

1 262,3

30,0

2018

1 323,1

29,0

1 283,1

20,8

2019

1 345,5

22,5

1 306,8

23,7

Source : INSEE et calculs de la commission des finances sur la base du présent projet de loi de finances pour les années 2018 et 2019.

Entre 2003 et 2012, l’augmentation annuelle moyenne de la dépense publique, y compris crédits d’impôt, s’est élevée à 35,5 milliards d’euros et 34,1 milliards d’euros, hors crédits d’impôt. Sur la période 2013-2019, l’augmentation annuelle moyenne devrait s’établir à 21,8 milliards d’euros, y compris crédits d’impôt, et 18,6 milliards d’euros, hors crédits d’impôt. Cela représente une forte décélération du rythme d’évolution de la dépense publique.

Celle-ci résulte notamment de la mise en place de mesures applicables à l’ensemble des administrations publiques pour la maîtrise de la masse salariale, qui représente près du quart de la dépense publique (22,4 % en 2017) (29).

A. LA MAÎTRISE DE LA MASSE SALARIALE AU SEIN DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES EN 2019

1. Le maintien du gel du point d’indice de la fonction publique en 2019

Pour l’année 2018, le Gouvernement a gelé le point d’indice de la fonction publique. Selon la Cour des comptes, une augmentation de 1 % de la valeur du point d’indice correspond à un surcoût de 2 milliards d’euros pour l’ensemble des administrations publiques, dont :

– 880 millions pour l’État et ses opérateurs ;

– 640 millions d’euros pour les collectivités territoriales ;

– et 550 millions d’euros pour les hôpitaux (30).

Le gel est intervenu après deux augmentations successives, réalisées le 1er juillet 2016 (+ 0,6 %) et le 1er février 2017 (+ 0,6 %), qui rompaient avec une période prolongée de gel du point d’indice depuis 2010.

En juin dernier, le secrétaire d’État chargé de la fonction publique a annoncé le maintien du gel du point d’indice de la fonction publique pour l’exercice 2019. Par construction, cette mesure génère un niveau d’économies d’autant plus important que l’inflation est élevée, ce qui devrait être le cas en 2018 et en 2019.

ÉVOLUTION DE L’INFLATION ET DU POINT D’INDICE DE LA FONCTION PUBLIQUE

(en %)

Source : commission des finances.

À l’inverse, cette mesure a un impact défavorable sur le pouvoir d’achat des fonctionnaires, qui est d’autant plus fort que l’inflation est élevée. Ainsi, plusieurs mécanismes ont été mis en place pour remédier à cette situation, ce sont notamment de la garantie individuelle de pouvoir d’achat (GIPA) et du minimum de traitement.

La GIPA prend la forme d’une compensation versée aux agents dont le traitement augmente moins vite que l’inflation. Les paramètres de ce dispositif sont liés d’une part à l’évolution de la valeur du point d’indice et d’autre part à des facteurs extérieurs tels que l’inflation et la valeur du SMIC. La Cour des comptes relève que la GIPA a représenté un coût annuel entre 150 et 200 millions d’euros entre 2012 et 2015 (31).

Parallèlement, le Gouvernement a annoncé la reprise du protocole de revalorisation des carrières dit « PPCR » (Parcours professionnels, carrières et rémunérations) à compter du 1er janvier 2019 (32).

2. La reprise du protocole de revalorisation des carrières « PPCR » au 1er janvier 2019

En 2015, le Gouvernement a conclu un accord sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations (PPCR) avec six organisations syndicales de la fonction publique. Celui-ci doit permettre de simplifier l’architecture statutaire au sein des différents versants de la fonction publique, notamment afin de réévaluer les rémunérations des agents. Ainsi, le protocole représente un niveau de dépenses cumulées de 11 milliards d’euros sur la période 2016-2021.

Compte tenu de l’enjeu budgétaire (82 % de la charge budgétaire porte sur le quinquennat actuel) et de la trajectoire de finances publiques voulue par le nouveau Gouvernement, celui-ci a décidé en octobre 2017 de suspendre la mise en œuvre du protocole pendant l’année 2018.

Selon les éléments transmis au Rapporteur général, le protocole PPCR sera par conséquent réactivé à compter du 1er janvier 2019, pour un coût de 745 millions d’euros au titre de l’année 2019.

COÛT ACTUALISÉ DE PPCR

Source : Gouvernement.

3. La réduction des effectifs des administrations publiques

La maîtrise de la masse salariale résulte également du niveau des effectifs des administrations publiques. Le présent projet de loi de finances prévoit une accélération de la réduction des effectifs sur la sphère de l’État et de ses opérateurs, à hauteur de 4 164 équivalents temps plein (ETP) après une baisse de 1 660 ETP en 2018.

Le Gouvernement confirme son objectif d’une réduction des effectifs de l’État et de ses opérateurs à hauteur de 50 000 ETP sur la durée du quinquennat, avec une accélération de la diminution des effectifs en fin de période (cf. fiche sur les dépenses de l’État). Parallèlement, le Gouvernement vise un objectif de réduction des effectifs dans les collectivités territoriales dans une logique partenariale et incitative avec ces dernières, à hauteur de 70 000 ETP sur la même période. Au total, l’objectif fixé par le président de la République lors de la campagne présidentielle d’une réduction des effectifs de 120 000 ETP sur le quinquennat est confirmé par le Gouvernement.

Cela représente en effet un levier essentiel de la modération de la dépense publique sur la période 2018-2022.

II. LA MODÉRATION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE APPLICABLE À TOUS LES SECTEURS D’ADMINISTRATION PUBLIQUE

Pour l’exercice 2019, l’ensemble des administrations publiques est soumis au principe général de modération de la dépense. Toutefois, l’approche retenue par le Gouvernement n’est pas mécanique, elle différencie l’intensité des efforts selon le secteur d’administration publique. Ainsi, le cycle électoral légitime une croissance de la dépense plus dynamique pour les administrations publiques locales. Les élections municipales prévues pour le premier trimestre 2020 peuvent en effet expliquer que les dépenses communales progressent plus rapidement au cours de l’année 2019.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE,
HORS CRÉDITS D’IMPÔT, PAR SOUS-SECTEUR

(taux d’évolution en volume, à champ constant)

Sous-secteur

2018

2019

Administrations publiques

0,0

0,2

Administrations publiques centrales

– 0,8

– 0,8

Administrations publiques locales

0,7

1,2

Administrations de sécurité sociale

0,4

0,6

Source : Rapport économique, social et financier, annexé au présent projet de loi de finances.

À champ constant, l’évolution de la dépense publique, hors crédits d’impôt, s’établirait à 0,2 % en 2019. L’effort des administrations publiques centrales serait très significatif, avec une baisse en volume de la dépense publique à hauteur de 0,8 % en 2018 et en 2019. Compte tenu des éléments exposés ci-dessus, la dépense des administrations publiques locales accélérerait, passant en volume de 0,7 % en 2018 à 1,2 % en 2019. Enfin, les administrations de sécurité sociale participeraient à l’effort de maîtrise de la dépense publique, avec une évolution en volume contenue à 0,4 % en 2018 et 0,6 % en 2019.

A. LA RÉDUCTION EN VOLUME DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CENTRALES EN 2018 ET EN 2019

À champ constant, les dépenses pilotables de l’État ne progresseront que de 2,2 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2018, soit une croissance en volume négative de – 0,5 %, conformément à l’objectif de la LPFP. En valeur, les dépenses pilotables de l’État progressent de 0,8 %.

La dépense totale de l’État est inférieure de 1,4 milliard d’euros à l’objectif fixé en LPFP, du fait d’une actualisation de la prévision du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne en baisse de 1,7 milliard d’euros.

Au titre de l’année 2019, les dépenses des organismes divers d’administration centrale (ODAC) augmenteraient fortement à hauteur de 6,9 milliards d’euros, du fait de la création de France Compétences. Créé par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel (33), cet opérateur sera mis en place à compter du 1er janvier 2019. Il aura principalement pour mission d’agir en tant qu’autorité de régulation de la qualité et de veille sur les coûts et les règles de prise en charge de la formation professionnelle et de l’alternance.

L’analyse de l’évolution des dépenses de l’État fait l’objet d’une fiche dédiée au sein du présent rapport.

A. LA MAÎTRISE PROLONGÉE DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE

En 2019, les dépenses des administrations de sécurité sociale ralentiraient avec un taux d’évolution de 1,9 %, après 2,5 % en 2018. Cela résulte principalement de la mesure de revalorisation limitée à 0,3 % des prestations sociales, hors prestations prioritaires (prime d’activité, minimum vieillesse et allocation aux adultes handicapés).

Le Gouvernement précise également que les efforts d’économies seront substantiels dans le champ de l’assurance chômage. La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel prévoit que le Gouvernement transmet un document de cadrage aux organisations syndicales de salariés et aux organisations professionnelles d’employeurs représentatives préalablement aux négociations relatives aux accords relatifs à l’assurance chômage (34). Ce document vise à assurer « une meilleure coordination de la trajectoire financière du régime d’assurance-chômage avec celle des finances publiques » (35). Ainsi, il intègre un état des hypothèses macroéconomiques, cohérent avec les prévisions de la loi de finances, de la loi de financement de la sécurité sociale et de la loi de programmation des finances publiques. Cela vise à rétablir la solidité financière du régime, dans un contexte où le déficit de l’Unédic devrait s’établir à 35 milliards d’euros en 2019.

En juillet dernier, le président de la République a organisé une rencontre multilatérale avec les partenaires sociaux, le Premier ministre a mené des rencontres bilatérales à la fin du mois d’août et la ministre du travail a animé de nouvelles rencontres bilatérales au mois de septembre. À la fin du mois de septembre, le document de cadrage a été transmis aux partenaires sociaux, qui mèneront leurs négociations a priori jusqu’au début de l’année 2019. En outre, un projet de loi pourrait être déposé sur le sujet au printemps ou à l’été 2019.

S’agissant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM, le Gouvernement prévoit pour l’exercice 2019 une légère remontée avec un taux fixé à 2,5 %, après 2,3 % en 2018. Cela représente un niveau de dépenses de 200,3 milliards d’euros et la progression la plus élevée depuis 2011.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES ENTRANT DANS LE CHAMP DE L’ONDAM

(en %)

Source : rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, tome I, septembre 2017, page 17 et dossier de presse du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019.

Cette augmentation de l’évolution de l’ONDAM vise à mettre en œuvre le plan Santé 2022, à structurer les soins de proximité et à financer des investissements de modernisation et d’adaptation en matière immobilière et numérique des établissements de santé. Toutefois, l’ONDAM nécessitera la réalisation d’un quantum d’économies estimé à 3,8 milliards d’euros et réparti de la façon suivante.

ÉCONOMIES ATTENDUES EN 2019

(en millions d’euros)

Mesure

Montant

Structuration de l’offre de soins

910

Structurer des parcours de soins efficients (chirurgie ambulatoire, alternatives à l’hospitalisation, réduction des hospitalisations évitables, etc.)

210

Améliorer la performance interne des établissements de santé et médico-sociaux

700

Optimisation des achats

415

Rééquilibrage de la contribution de l’ONDAM à l’OGD

235

Améliorer la performance interne des ESMS

50

Actions sur les tarifs des produits de santé et remises

1 360

Prix nets des médicaments en ville

700

Évolution des prix nets des médicaments de la liste en sus

260

Prix nets des dispositifs médicaux en ville

150

Évolution des prix nets des dispositifs médicaux de la liste en sus

50

Remises sur nouveaux produits

200

Pertinence et qualité des actes et des produits de santé

895

Pertinence et adaptation tarifaire de la biologie (protocole)

120

Pertinence et adaptation tarifaire de la radiologie (protocole)

85

Pertinence et adaptation tarifaire sur les autres actes

190

Maîtrise médicalisée et structure de prescription des produits de santé (volume, génériques, biosimilaires)

500

Pertinence et efficience des prescriptions d’arrêts de travail et de transports

335

Transports

135

Indemnités journalières

200

Contrôle et lutte contre la fraude

90

Lutte contre la fraude et dispositifs de contrôle associés

90

Autres mesures

240

Participation des organismes complémentaires au financement de la convention médicale

50

Gestion dynamique du panier de soins remboursés (dont 90 millions d’euros d’impact de mesures déjà mises en œuvre en 2018)

190

Total ONDAM

3 830

Source : Rapport économique, social et financier, annexé au présent projet de loi de finances.

Au total, l’effort de maîtrise des dépenses d’assurance maladie serait légèrement plus prononcé en 2019 qu’en 2018, compte tenu de l’évolution tendancielle des dépenses.

ÉCART ENTRE L’EXÉCUTION DE L’ONDAM ET L’ÉVOLUTION TENDANCIELLE

(en %)

Source : rapports de la commission des comptes de la sécurité sociale.

A. L’ACCÉLÉRATION DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES, NOTAMMENT LIÉE AU CYCLE ÉLECTORAL

1. Le cadre fixé par la loi de programmation

La LPFP a fixé le principe de la stabilité des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales sur la période 2018-2022. Le Rapporteur général tient de nouveau à souligner le changement fondamental de logique par rapport aux années antérieures, où la baisse des dotations aux collectivités territoriales était la règle.

ÉVOLUTION DES CONCOURS FINANCIERS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

(en milliards d’euros courants)

Année

2018

2019

2020

2021

2022

Total des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales

48,11

48,09

48,43

48,49

48,49

Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

5,61

5,71

5,95

5,88

5,74

Taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions

4,12

4,23

4,36

4,50

4,66

Autres concours

38,37

38,14

38,12

38,10

38,10

Source : article 16 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Par ailleurs, la LPFP a fixé un objectif national d’évolution annuelle des dépenses réelles de fonctionnement de 1,2 % pour le quinquennat.

OBJECTIF D’ÉVOLUTION DES DÉPENSES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
ET GROUPEMENTS À FISCALITÉ PROPRE

(en %, en valeur et à périmètre constant)

Année

2018

2019

2020

2021

2022

Dépenses de fonctionnement

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

Source : article 13 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Elle a également prévu un objectif national d’évolution du besoin de financement des collectivités territoriales, correspondant à une diminution de celui-ci à hauteur de 13 milliards d’euros à la fin de la période de programmation.

OBJECTIF D’ÉVOLUTION DU BESOIN DE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET GROUPEMENTS À FISCALITÉ PROPRE

(en milliards d’euros)

Année

2018

2019

2020

2021

2022

Réduction annuelle du besoin de financement

– 2,6

– 2,6

– 2,6

– 2,6

– 2,6

Réduction cumulée du besoin de financement

– 2,6

– 5,2

– 7,8

– 10,4

– 13

Source : article 13 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Ainsi, chaque collectivité territoriale de plus de 3 500 habitants doit communiquer, lors de son débat d’orientation budgétaire, sur ses objectifs concernant l’évolution de ses dépenses réelles de fonctionnement et son besoin de financement.

2. Le processus de contractualisation avec l’État

L’article 29 de la LPFP a prévu une modalité plus souple et plus partenariale de maîtrise de la dépense des collectivités territoriales que les baisses unilatérales de dotations, via un processus de contractualisation entre l’État et les plus importantes d’entre elles. Celui-ci concerne les 322 collectivités dont les dépenses réelles de fonctionnement constatées dans le budget principal dépassent 60 millions d’euros, représentant plus des deux tiers de l’ensemble des dépenses réelles de fonctionnement. Elles doivent définir une trajectoire des dépenses de fonctionnement, dont le taux d’évolution est modulé selon plusieurs critères, afin de tenir compte de la diversité des territoires. Un mécanisme de reprise financière en cas de dépassement des objectifs est instauré afin de garantir le respect des engagements pris par les collectivités territoriales.

Au 30 juin 2018 (date limite de signature des contrats), 230 collectivités ont conclu un contrat avec l’État, soit 71 % des collectivités concernées représentant la quasi-totalité des métropoles, plus de 80 % du bloc communal, la majorité des régions et plus d’un département sur deux. Par ailleurs, 17 collectivités ont volontairement souhaité intégrer la démarche contractuelle proposée par l’État.

Selon les données disponibles collectées par le Gouvernement, il apparaît que les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales progresseraient de 0,9 % en 2018, soit un niveau en deçà de l’objectif national d’évolution. Le Rapporteur général ne peut que se féliciter de ces premiers résultats encourageants, qui confirment que la méthode retenue par le Gouvernement et la majorité parlementaire est efficace pour maîtriser l’évolution de la dépense et responsabiliser les collectivités territoriales.

Ces efforts de maîtrise de la dépense des collectivités territoriales ne remettent pas en cause la dynamique des autres dépenses, notamment d’investissement. Ainsi, les dépenses des administrations publiques locales progresseraient au niveau global de 2,3 % en 2018 et en 2019, avec une progression des dépenses d’investissement de 7,4 % et 6,3 %.

DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES

Dépense

Niveaux 2017

Évolution

Milliards d’euros

Pourcentage

2017

2018

2019

Total des dépenses

255,4

100 %

2,5 %

2,3 %

2,3 %

Dépenses hors investissement*

201,9

79 %

1,6 %

0,9 %

1,2 %

dont consommations intermédiaires hors services d’intermédiation financière indirectement mesurés (SIFIM)

48,1

19 %

1,8 %

0,8 %

1,4 %

dont rémunérations des salariés

81,5

32 %

2,3 %

0,9 %

1,1 %

dont prestations sociales et transferts sociaux

26,2

10 %

0,6 %

2,8 %

1,7 %

Investissement

53,5

21 %

6,0 %

7,4 %

6,3 %

dont formation brute de capital fixe (FBCF) hors Société du Grand Paris

42,3

17 %

5,8 %

5,8 %

4,9 %

* Investissement au sens de la formation brute de capital et des transferts en capital (= subventions d’équipement).

Source : annexe au présent projet de loi de finances, Rapport économique, social et financier.

La dynamique des dépenses liées au cycle électoral communal serait préservée au niveau des dépenses d’investissement, avant un reflux dès 2020.

Au-delà des mesures de maîtrise de la dépense publique citées précédemment, le Gouvernement souhaite mettre en œuvre un véritable programme de transformation de l’action publique, qui doit permettre à la fois de la moderniser, de la rendre plus efficace et de générer des économies. Il s’agit du programme Action publique 2022, qui vise à procéder à de véritables réformes structurelles en matière de politiques publiques.

A. LA MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME ACTION PUBLIQUE 2022

1. La présentation du processus de réforme Action publique 2022, en octobre 2017

Le 13 octobre 2017, le Premier ministre a lancé un processus de réforme de l’État et des administrations publiques, dénommé « Action publique 2022 ». Ce programme a été placé sous l’autorité du Premier ministre, avec l’appui du ministre de l’action et des comptes publics et du secrétaire d’État au numérique.

Un Comité Action Publique 2022 (CAP22) a été créé et composé d’économistes, de personnalités qualifiées françaises ou étrangères issues de la société civile, de hauts fonctionnaires et d’élus locaux, afin d’identifier les réformes structurelles et les économies significatives et pérennes envisageables sur l’ensemble du périmètre des administrations publiques. La présidence du comité a été confiée à M. Ross McInnes, président du conseil d’administration de Safran, Mme Véronique Bédague-Hamilius, secrétaire générale de Nexity, et M. Frédéric Mion, directeur de l’Institut d’études politiques de Paris.

Ce comité a travaillé sur :

– des propositions formulées par les ministères ;

– cinq chantiers transversaux parallèles (la simplification administrative, la transformation numérique, la rénovation du cadre des ressources humaines, l’organisation territoriale des services publics et la modernisation de la gestion budgétaire et comptable).

Il poursuivait trois objectifs prioritaires :

– du point de vue de l’usager, améliorer la qualité des services publics, via la simplification et la numérisation des procédures administratives ;

– du point de vue de l’agent public, offrir un environnement de travail modernisé ;

– du point de vue du contribuable, maîtriser les dépenses publiques en optimisant les moyens, afin de réduire de trois points la part de dépenses publiques dans le PIB d’ici 2022.

Un Comité Jeune Action Publique 2022 (J22), composé d’étudiants et de jeunes actifs, a été lancé en parallèle.

Un forum de l’action publique a été mis en place afin d’associer les usagers et les agents du service public à la rénovation de l’action publique.

En juillet dernier, les conclusions du CAP 2022 ont été publiées dans la presse. Les services du Premier ministre ont précisé que « des ateliers sectoriels consacrés aux objets de réformes du programme Action Publique 2022 les plus structurants se dérouleront entre juillet et octobre. Le Gouvernement annoncera après chaque atelier ses décisions opérationnelles et un calendrier de mise en œuvre. Les rapports CAP22 et J22 seront publiés au terme de cette phase de décision » (36).

2. La publication des conclusions des travaux du Comité Action publique 2022, en juillet 2018

Le rapport du comité formule vingt-deux propositions, dont quatre visent à « changer de modèle ».

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS VISANT À « CHANGER DE MODÈLE »

Numéro

Proposition

Réformes préconisées

1

Refonder l’administration autour de la confiance et de la responsabilisation

– définir une nouvelle répartition des rôles entre le politique et l’administration ;

– donner de la souplesse en matière de recrutement et de gestion des ressources humaines ;

– permettre l’innovation et engager les managers à être force de proposition ;

– passer d’une logique de contrôles a priori à une logique de contrôles a posteriori recentrés et plus efficaces ;

– sortir d’une culture de la norme ;

2

Bâtir un nouveau contrat social entre l’administration et ses collaborateurs 

– offrir davantage d’agilité et de souplesse aux employeurs publics et leur donner des marges de manœuvre accrues dans leur politique de recrutement ;

– encourager le dialogue social de proximité ;

– valoriser davantage les agents publics qui ont fait le choix d’aller servir dans des zones difficiles ;

– mieux connaître les besoins des managers et des agents ;

– favoriser la plus grande variété d’expériences au sein du vivier des managers publics ;

– mieux accompagner les agents dans leurs évolutions professionnelles ;

– renforcer la transparence dans les procédures d’affectation ;

3

Investir dans le numérique pour offrir un service public augmenté, plus efficient et qui réinvente ses relations avec les usagers

– transformer les métiers et accompagner la reconversion des agents ;

– faire vivre la transformation digitale aux agents ;

– établir une stratégie ambitieuse de généralisation des échanges de données inter-administrations ;

– investir de manière conséquente dans les systèmes d’information ;

– investir dans les ressources humaines pour accompagner ces transformations ;

– développer les outils collaboratifs permettant aux agents publics d’animer des communautés

– sept domaines prioritaires : santé, protection sociale, données fiscales et sociales, justice et en particulier les « arrêts domiciliaires », services consulaires, enseignement, et publication des résultats dans une logique de transparence complète ;

4

Assurer le « dernier kilomètre » du service public dans un monde numérique

– développer les lieux d’accueil uniques ;

– concevoir de nouvelles offres de service mutualisées ;

– développer les échanges de données entre les services concernés ;

– projeter de nouveaux services, plus spécialisés, pour améliorer l’offre dans les territoires mal desservis ;

Source : rapport du Comité Action Publique 2022, juin 2018.

Treize propositions du rapport visent à « transformer les services publics ».

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS VISANT À « TRANSFORMER LES SERVICES PUBLICS »

Numéro

Proposition

Réformes préconisées

5

Réduire le renoncement aux soins, améliorer l’espérance de vie en bonne santé et désengorger l’hôpital

– créer un système fluide, sans barrières institutionnelles et administratives inutiles entre les différents pôles de soins (ville, hôpital…) ;

– mieux répartir et graduer de l’offre de soins sur les territoires, en insistant sur l’offre de soins primaires ;

– renforcer l’innovation en santé, la sécurité et l’efficience du système de soins et mettre en place des parcours coordonnés au service du patient, en utilisant pleinement les solutions offertes par le numérique et les données en santé ;

6

Retarder l’entrée dans la dépendance et mieux prendre en charge les personnes concernées

– mieux organiser le repérage des populations fragiles et cibler les actions de prévention vers les personnes qui en ont le plus besoin ;

– améliorer la participation des personnes âgées aux actions de prévention ;

– faire en sorte que le passage à l’hôpital ne soit pas un facteur de perte d’autonomie ou d’aggravation de la perte d’autonomie pour les personnes âgées ;

– mieux répartir les places d’hébergement sur le territoire et inciter financièrement au maintien à domicile ;

– conduire une réflexion ambitieuse sur le financement de la dépendance, via la création éventuelle d’un 5e risque ;

7

Simplifier la vie des personnes en situation de handicap et celle de leurs proches

– renforcer le rôle de l’État pour garantir l’égalité d’accès aux droits et aux services dédiés aux personnes en situation de handicap sur le territoire ;

– améliorer la qualité de service par les maisons départementales des personnes handicapées ;

– créer un portail national pour améliorer l’information des personnes handicapées et de leur famille ;

– favoriser l’accès à l’éducation dès la maternelle ;

– faciliter le maintien dans la vie professionnelle des parents d’un enfant en situation de handicap ;

– adapter l’offre des établissements spécialisés pour proposer des solutions au plus proche des usagers ;

8

Réduire les inégalités et placer la France dans les 10 meilleurs systèmes éducatifs mondiaux

–mettre en place l’évaluation des établissements pour les responsabiliser ;

– responsabiliser davantage les chefs d’établissements ;

– responsabiliser davantage le niveau déconcentré ;

– revoir la formation des enseignants afin qu’elle favorise l’exercice du métier mais aussi les mobilités professionnelles et la diversité des carrières ;

– utiliser le numérique pour améliorer la qualité de l’enseignement ;

–clarifier les responsabilités des différentes collectivités territoriales afin d’assurer une plus grande équité sur le territoire ;

– augmenter le temps d’enseignement des enseignants du secondaire actuels avec un recours à deux heures supplémentaires ;

9

Augmenter et améliorer l’accueil dans l’enseignement supérieur en différenciant l’offre

– piloter les universités et tous les opérateurs de l’enseignement supérieur et de la recherche par le contrat, y compris sur la question des moyens ;

– accroître l’autonomie des universités, notamment en diversifiant et en augmentant leurs ressources propres ;

– rendre l’organisation du ministère cohérente avec son rôle de pilote de la politique publique ;

– assouplir la gestion des ressources humaines des chercheurs et des enseignants-chercheurs ;

– mettre en place un pilotage national de l’afflux massif de nouveaux étudiants à partir de la rentrée 2018 ;

10

Mettre le demandeur d’emploi en capacité de construire sa recherche d’emploi

– répondre à la demande d’autonomie des demandeurs d’emploi dans la construction de leurs projets d’évolution professionnelle ;

– renforcer la coordination et la coopération des acteurs du service public de l’emploi ;

– redimensionner Pôle emploi, afin que ses effectifs varient en fonction du cycle économique et encourager le développement d’un secteur associatif et privé ;

11

Se loger mieux à moindre coût

–faire de l’échelon intercommunal le niveau opérationnel de l’ensemble des politiques locales d’urbanisme et de logement, et notamment de l’instruction et la délivrance des permis de construire ;

– transférer les compétences d’aides à la pierre aux collectivités ;

– établir un cadre juridique et fiscal pérenne pour l’investissement locatif privé (suppression des régimes d’exception comme le Pinel ou les locations meublées non professionnelles) ;

– fluidifier les parcours résidentiels pour améliorer l’accès au parc social des familles en ayant le plus besoin ;

– remédier aux distorsions de l’aide personnalisée au logement (APL) selon la nature des revenus (APL étudiants, sans rattachement au foyer fiscal de leurs parents) ;

– normaliser l’action publique en matière de financement du parc social ;

12

Simplifier les dispositifs sociaux au titre de la solidarité nationale et mieux accompagner ceux qui en ont le plus besoin

–refondre l’architecture des minima sociaux en allant vers une allocation sociale unique ;

– affirmer le caractère redistributif de notre système de protection sociale (mettre sous condition de ressources l’attribution des allocations familiales, 70 % des ménages continueraient à les percevoir) ;

– utiliser le numérique pour augmenter la lisibilité du système, faciliter les échanges de données entre opérateurs et administration et mettre en place la contemporanéité des bases ressources ;

– renforcer les garanties pour la prise en charge du risque « long » à l’ensemble des salariés (incapacité, invalidité) ;

– faire évoluer l’accompagnement pour qu’il soit plus proactif et plus coordonné ;

– généraliser les dispositifs de coordination de l’accompagnement social ;

– donner aux opérateurs nationaux des objectifs relatifs à la coordination des accompagnements ;

– évaluer l’efficacité des politiques d’accompagnement ;

13

Réduire les délais de jugement

– faciliter l’accès à la justice via un plus grand recours aux outils numériques ;

– développer les modes alternatifs de règlement des différends (conciliation, médiation) ;

– resserrer l’appel pour en limiter l’occurrence en matière civile ;

– recentrer le juge sur son cœur de métier (il serait libéré des fonctions « tutélaires », juge des tutelles, juge des enfants) ;

14

Assurer l’exécution de la totalité des peines d’emprisonnement ferme dans les délais, tout en supprimant la surpopulation carcérale

– mettre en place l’arrêt domiciliaire comme modalité d’exécution de la détention provisoire, d’une courte peine ou d’une fin de peine ;

– renforcer la sécurité et le caractère contraignant du dispositif afin d’assurer un contrôle rigoureux des prévenus ou condamnés ;

– moduler le nouveau dispositif en fonction des contraintes imposées au prévenu ou condamné au regard de sa dangerosité ;

15

Simplifier et diminuer le coût du dispositif de recouvrement des prélèvements obligatoires

– simplifier le droit fiscal et social pour améliorer l’efficacité et la lisibilité de notre système de prélèvements obligatoires et renforcer notre attractivité (réduire les niches et supprimer les petites taxes) ;

– renforcer l’efficience des organismes en charge du recouvrement (aller vers un acteur unique du recouvrement, DGFiP pour la sphère sociale, URSSAF pour la sphère sociale, aller vers un recouvrement 100 % numérique et automatique) ;

16

Aller vers une société « zéro cash » pour simplifier les paiements tout en luttant mieux contre la fraude fiscale

– supprimer les espèces, les chèques et les timbres pour les paiements fiscaux et sociaux d’ici deux ans ;

– rendre obligatoire l’acceptation des paiements dématérialisés (carte bancaire, téléphone, virement) pour tous les achats, sans montant minimum, et développer une application par laquelle les consommateurs pourraient aisément signaler des difficultés ;

–réduire progressivement la circulation d’espèces vers une extinction complète (à court terme, fin de la circulation des pièces de 1 ou 2 centimes) ;

17

Concentrer l’offre audiovisuelle publique sur le soutien à la création et l’information

– structurer l’offre autour de trois axes : l’offre de proximité, l’offre destinée à la jeunesse et l’offre en matière de culture, d’éducation et de connaissance ;

– resserrer le nombre d’antennes et redéfinir leur identité ;

– identifier de nouveaux leviers de développement et donner la priorité au développement numérique ;

Source : rapport du Comité Action Publique 2022, juin 2018.

Enfin, le rapport formule cinq propositions visant à « éviter les dépenses publiques inutiles ».

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS VISANT À « ÉVITER LES DÉPENSES INUTILES »

Numéro

Proposition

Réformes préconisées

18

Supprimer les doublons et améliorer le partenariat entre l’État et les collectivités territoriales

– achever la décentralisation pour les compétences qui ont d’ores et déjà fait l’objet d’un transfert mais pour lesquelles l’État intervient encore (secteur de la jeunesse et de la vie associative, action sociale et solidarité, formation, orientation et développement économique, secteur de l’aménagement, de l’énergie et du climat) ;

– envisager de nouveaux transferts de compétences (domaine du transport ferroviaire, transport routier, de l’énergie, du logement, des forêts, des sports), ou des recentralisations si nécessaire (domaine du handicap, avec un renforcement du rôle de pilotage de l’État par rapport aux départements) ;

19

Renforcer la cohérence de l’action publique territoriale

– améliorer la lisibilité et l’efficience de l’organisation territoriale de la justice (aligner la carte des cours d’appel sur celle des régions administratives) ;

– régionalisation des réseaux consulaires (chambres d’agriculture, chambres de commerce et d’industrie), avec éventuellement le maintien d’antennes départementales ;

– repenser l’organisation et l’articulation des différents services compétents en matière de sécurité ;

– rationaliser et mieux coordonner en mutualisant davantage les services en charge des contrôles auxquels sont soumises les entreprises ;

– réorganiser la gestion comptable des entités publiques ;

– rendre plus efficace le circuit de traitement des demandes d’aides agricoles ;

– revoir les niveaux territoriaux de chaque décision au sein de l’éducation nationale et le périmètre des académies pour qu’elles correspondent à celui des nouvelles régions ;

– renforcer le rôle du préfet et de l’ambassadeur comme chef d’équipe ;

20

Mettre un terme à toutes les interventions publiques dont l’efficacité n’est pas démontrée 

– limiter l’intervention publique en matière d’aides et de niches fiscales et sociales (supprimer les dispositifs peu efficaces, introduire un principe législatif selon lequel les aides sont supprimées si elles ne font pas l’objet d’une évaluation probante, recourir davantage aux appels d’offres en matière de transition énergétique, harmoniser l’ensemble des aides à la transition énergétique, supprimer le taux réduit de TVA sur les travaux de rénovation thermique, supprimer la péréquation de la taxe d’aéroports) ;

21

Mutualiser davantage l’achat public et développer les externalisations 

– accroître les efforts de mutualisation des structures d’achat pour l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics ;

– renforcer la mutualisation des achats pour les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) ;

– rationaliser les flottes d’hélicoptères ;

– fusionner à terme l’ensemble des centres de réception des appels d’urgence sur le territoire ;

– externaliser davantage la fonction d’habillement, de restauration et d’entretien courant de l’immobilier pour le ministère des Armées ;

– préférer les acquisitions « sur étagère » (déjà existante) au développement d’une solution qui serait spécifiquement créée pour l’armée française ;

– intégrer plus systématiquement le maintien en condition opérationnelle dans les appels d’offres ;

– développer l’externalisation du réseau routier des collectivités et de l’État ;

– faire réaliser, au-delà de ce qui se pratique déjà, certains contrôles par des opérateurs privés (domaine de la concurrence et de la protection du consommateur et de la répression des fraudes) ;

22

Faire payer directement l’usager de certains services publics

– étendre le principe de l’utilisateur/payeur dans les domaines suivants :

– contrôles sanitaires ;

– transports, avec la mise en œuvre d’un péage urbain dans les principales métropoles ;

– services consulaires ;

– chambres de commerce et d’industrie, chambres des métiers et de l’artisanat et Business France.

Source : rapport du Comité Action Publique 2022, juin 2018.

3. L’augmentation de la dotation de la mission budgétaire Action et transformation publiques

La loi de finances initiale pour 2018 a créé une nouvelle mission budgétaire dénommée Action et transformation publiques. Elle comporte trois programmes budgétaires distincts illustrant les priorités et les objectifs du Gouvernement :

– le programme Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants, doté de 900 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 100 millions d’euros en crédits de paiement (CP) ;

– le programme Fonds pour la transformation de l’action publique, doté de 250 millions d’euros en AE et 160 millions d’euros en CP ;

– et le programme Fonds d’accompagnement interministériel RH, doté de 50 millions d’euros en AE et en CP.

Au total, la mission est dotée de 1,2 milliard d’euros en AE et 310 millions d’euros en CP pour l’exercice 2019, au lieu de 220 millions d’euros en AE et 20 millions d’euros en CP en 2018. Cela illustre la véritable montée en charge de la mission et de ses différents volets d’action, qui vise à financer les investissements nécessaires à la transformation de l’action publique et à la mise en œuvre de réformes structurelles. Concrètement, cela permettra notamment d’engager des travaux de restructuration immobilière, d’acquisition ou de construction de bâtiments neufs pour les services de l’État et ses opérateurs.

Après appels à projets, le fonds pour la transformation publique (FTAP) finance des investissements permettant de réaliser à terme des économies et d’améliorer l’efficacité de la dépense publique, par exemple en matière informatique.

Enfin, le fonds d’accompagnement interministériel RH est placé sous la responsabilité du directeur général de l’administration et de la fonction publique et vise à cofinancer, sur la base d’appels à projets, les coûts de transition liés à la mise en œuvre de réformes structurelles dans les ministères qui ont une forte dimension ressources humaines.

FICHE 5 :
LA DETTE PUBLIQUE

Résumé de la fiche

La dette publique devrait se stabiliser en 2019 à 98,6 points de PIB, soit un niveau supérieur aux prévisions du fait du reclassement de SNCF Réseau et par conséquent de sa dette parmi les administrations publiques.

Comparativement à nos partenaires européens, cette évolution de la dette publique apparaît divergente. Il apparaît donc indispensable de mettre en œuvre les mesures permettant une réduction de la dette publique de 5 points de PIB d’ici 2022, conformément à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Le Gouvernement réaffirme cette ambition de baisse de la dette publique.

Cet objectif devient d’autant plus urgent que la charge de la dette confirme sa tendance à une remontée graduelle, compte tenu de la normalisation progressive du contexte économique et financier. En 2019, la charge de la dette de l’État s’élèvera à 42,1 milliards d’euros.

Le présent projet de loi de finances prévoit une stabilisation du niveau de dette publique au cours de l’exercice 2019. Celle-ci s’élèverait à 98,6 points du PIB en 2019, après 98,7 points du PIB en 2018. Il s’agit d’une prévision en hausse par rapport aux prévisions contenues dans la loi de programmation des finances publiques de 2018 et le programme de stabilité d’avril 2018.

1LA DETTE PUBLIQUE SE STABILISERAIT EN 2019, BIEN QU’À UN NIVEAU SUPÉRIEUR AUX PRÉVISIONS ANTÉRIEURES

A. LE RALENTISSEMENT PROGRESSIF DE L’ENDETTEMENT PUBLIC, EN DÉPIT D’UN NIVEAU DE DETTE ÉLEVÉ

1. Le ralentissement de l’endettement public au cours des années récentes

Depuis 1978, le ratio de dette publique par rapport au PIB a généralement augmenté, il a diminué seulement lors de sept exercices sur l’ensemble de la période. Les deux derniers exercices de baisse du ratio de dette publique sur le PIB sont les exercices 2006 et 2007. La crise économique de 2007-2009 a eu impact direct et significatif sur l’augmentation de l’endettement public.

LA DETTE PUBLIQUE DEPUIS 1978

(en vert, les périodes de baisse de la dette publique)

(en pourcentage du PIB)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Solde

nd

nd

nd

nd

21,2

21,2

20,8

22,0

25,4

26,7

29,1

                       

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Solde

30,7

31,3

33,7

33,6

34,4

35,6

36,5

40,2

46,6

49,9

56,1

                       

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Solde

60,0

61,4

61,4

60,5

58,9

58,3

60,3

64,4

65,9

67,4

64,6

                       

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

64,5

68,8

83,0

85,3

87,8

90,6

93,4

94,9

95,6

98,2

98,5

Source : INSEE.

Néanmoins, l’endettement public en France a eu tendance à ralentir au cours de la période récente, notamment à partir de 2014. Sur la période 2007-2011, la dette publique s’est accrue à hauteur de 614 milliards d’euros, au lieu de 380 milliards d’euros entre 2012 et 2016. Cela représente un niveau moyen d’augmentation annuelle de la dette publique de 123 milliards d’euros entre 2007 et 2011 et de 76 milliards d’euros entre 2012 et 2016.

ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE

(en milliards d’euros)

Année

Encours de dette

Augmentation annuelle

Augmentation

cumulée

2007

1 252,9

+ 58,8

+ 614

2008

1 370,3

+ 117,4

2009

1 608,0

+ 237,7

2010

1 701,1

+ 93,1

2011

1 808,0

+ 106,9

2012

1 892,5

+ 84,5

+ 380

2013

1 977,7

+ 85,2

2014

2 039,8

+ 62,1

2015

2 101,2

+ 61,4

2016

2 188,3

+ 87,1

2017

2 257,8

+ 69,5

 

Source : INSEE.

La dette publique rapportée au PIB a également crû moins rapidement au cours des années récentes. La dette publique a progressé de 23 points de PIB entre 2007 et 2011, au lieu de 8 points de PIB entre 2012 et 2016. Cela représente un fort ralentissement de l’évolution de la dette publique.

ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE

(en points de PIB)

Année

Encours de dette

Augmentation annuelle

Augmentation cumulée

2007

64,5

– 0,1

+ 23

2008

68,8

4,3

2009

83,0

14,2

2010

85,3

2,3

2011

87,8

2,5

2012

90,6

2,8

+ 10

2013

93,4

2,8

2014

94,9

1,5

2015

95,6

0,7

2016

98,2

2,6

2017

98,5

0,3

 

Source : INSEE et présent projet de loi de finances pour les années 2018 et 2019.

Au total, la dette publique a progressé de 33 points de PIB entre 2007 et 2017, soit une augmentation moyenne du ratio de dette publique de 3,4 points de PIB par an. Il s’agit d’une tendance d’augmentation singulière qui éloigne la France de l’évolution moyenne constatée au sein des pays de la zone euro.

2. Le niveau et la trajectoire de dette publique divergents par rapport aux pays de la zone euro

Le niveau et la trajectoire de la dette publique en France tendent à diverger par rapport aux pays de la zone euro et notamment par rapport à l’Allemagne.

ÉVOLUTION COMPARÉE DE LA DETTE PUBLIQUE

(en points de PIB)

Source : INSEE et Eurostat.

Entre 2012 et 2017, le ratio de dette publique de la zone euro a diminué de 3 points de PIB, tandis qu’en Allemagne il a baissé de près de 16 points de PIB. En France, il a continué de progresser à hauteur de près de 8 points de PIB. Ainsi, l’on constate une divergence croissante entre les trajectoires et niveaux de dette publique de la France et des autres pays de la zone euro. En 2007, les niveaux de dette publique étaient d’un ordre de grandeur semblable entre la France, l’Allemagne et la moyenne des pays de la zone euro. En 2017, les écarts de niveaux de dette publique s’élèvent désormais à :

– près de 12 points de PIB entre la France et la moyenne des pays de la zone euro ;

– et plus de 34 points de PIB entre la France et l’Allemagne.

Compte tenu de ces éléments, le Gouvernement réaffirme son objectif de baisse de l’endettement public au cours du quinquennat.

B. LA DETTE PUBLIQUE EN AUGMENTATION PAR RAPPORT AUX PRÉCÉDENTES PRÉVISIONS, DU FAIT DE LA MESURE DE RECLASSEMENT DE SNCF RÉSEAU

1. La dette publique supérieure aux prévisions de la loi de programmation des finances publiques de 2018 et au programme de stabilité d’avril 2018

La dette publique constatée en 2017 et prévue pour les années 2018 et 2019 est supérieure aux prévisions de la dernière loi de programmation des finances publiques et du programme de stabilité d’avril 2018.

TRAJECTOIRE DE L’ENDETTEMENT PUBLIC

(en points de PIB)

Fondement

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

96,7

96,9

97,1

96,1

94,2

91,4

Programme de stabilité́ d’avril 2018

97,0

96,4

96,2

94,7

92,3

89,2

Endettement public constaté et prévu au sein du présent projet de loi de finances

98,5

98,7

98,6

97,5

95,3

92,7

Source : commission des finances.

La loi de programmation avait anticipé un point haut de la dette publique en 2019, avec un ratio de dette publique de 97,1 points de PIB. Le ratio devait ensuite entamer une décrue en 2020 pour s’établir à 91,4 points de PIB en fin de quinquennat.

Compte tenu des révisions du taux de croissance et des résultats du déficit public de 2017 en amélioration, le programme de stabilité d’avril dernier a revu favorablement la trajectoire d’endettement public. Ainsi, la dette publique devait décroître dès 2018 et sur l’ensemble de la période de prévision pour un niveau de 89,2 points de PIB en 2022, soit une baisse du ratio de dette publique de 7,8 points de PIB entre 2017 et 2022. Le point haut de la dette publique devait avoir été atteint en 2017, correspondant à un ratio de 97 points de PIB.

Le présent projet de loi de finances revoit à la hausse la trajectoire de dette publique, avec un point haut établi à hauteur de 98,7 points de PIB en 2018 et une prévision de ratio de dette publique à 92,7 points en 2022.

Cela résulte du reclassement de SNCF Réseau au sein des administrations publiques à compter de l’exercice 2016, annoncé par l’INSEE début septembre.

2. L’impact du reclassement de SNCF Réseau en septembre 2018 sur le niveau de dette publique à compter de 2016

Le 6 septembre dernier, l’INSEE a annoncé le reclassement, en accord avec Eurostat, de SNCF Réseau au sein de la catégorie des administrations publiques (APU) à compter de l’année 2016 (37).

En 1997, l’INSEE avait classé Réseau Ferré de France (RFF), prédécesseur de SNCF Réseau, hors du périmètre des APU, compte tenu du niveau des recettes marchandes, essentiellement constituées des péages acquittés par la SNCF, qui couvraient plus de 50 % de ses coûts de production.

Or, l’évolution des recettes marchandes et des coûts de production de RFF puis de SNCF Réseau a conduit à une diminution progressive de la part des coûts de production couverte par des recettes marchandes.

Par ailleurs, l’INSEE a revu ses méthodes de calcul de la consommation de capital fixe (CCF) de SNCF Réseau, conformément aux préconisations d’Eurostat en retenant des hypothèses hautes de calcul afin de limiter le risque de sous-estimation des coûts de production.

Compte tenu de ces éléments, l’INSEE a indiqué que la part des coûts de production de SNCF Réseau couverte par des recettes marchandes demeurait supérieure à 50 % en 2015, mais qu’elle était passée sous ce seuil à compter de 2016. Ainsi, l’INSEE a reclassé SNCF Réseau au sein des APU, entraînant mécaniquement un impact sur le déficit et la dette publics.

L’impact sur le déficit public résulte de l’intégration du déficit de SNCF Réseau en tant que déficit public. Il s’élevait à 3,2 milliards d’euros en 2016 et 2,2 milliards d’euros en 2017, soit un impact sur le déficit public respectif de 0,14 point et 0,10 point de PIB.

IMPACT DU RECLASSEMENT DE SNCF RÉSEAU

(en millions d’euros)

Dette et impact sur la dette

2016

2017

Dette notifiée en mars 2018

2 152,5

2 218,4

Impact du reclassement de SNCF Réseau

+ 35,8

+ 39,4

Dette notifiée en septembre 2018

2 188,3

2 257,8

Dette notifiée en septembre 2018 (points de PIB)

98,2

98,5

Impact du reclassement de SNCF Réseau (points de PIB)

1,6

1,7

Dette hors impact du reclassement SNCF Réseau (points de PIB)

96,6

96,8

Source : commission des finances.

Le reclassement de SNCF Réseau au sein des APU a un impact sur le niveau de dette publique, à hauteur de 1,6 point de PIB en 2016 et de 1,7 point de PIB en 2017. Ainsi, la trajectoire d’endettement est dégradée pour les années considérées, remettant en cause les prévisions du Gouvernement présentées en loi de programmation des finances publiques et lors du programme de stabilité d’avril 2018. Néanmoins, cela ne remet pas en cause la volonté du Gouvernement de rompre avec la hausse du ratio de dette publique.

C. LA PRÉVISION DU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES : UNE STABILISATION DU NIVEAU DE DETTE PUBLIQUE EN 2019 AVANT UNE DÉCRUE

1. La stabilisation du niveau de dette publique en 2019

Le présent projet de loi de finances pour 2019 anticipe une stabilisation du ratio de dette publique entre 2018 et 2019. Le ratio de dette publique par rapport au PIB s’élèverait à 98,7 points de PIB à la fin de l’année 2018 et à 98,6 points de PIB à la fin de l’année 2019.

Ce résultat serait permis par un écart positif au solde stabilisant, du fait du taux de croissance relativement élevé (1,7 %), de la remontée du taux d’inflation (1,4 %) et du maintien du niveau de déficit public en deçà des 3 % de PIB. Selon le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi, le solde stabilisant s’établirait à un niveau de déficit de 2,9 % du PIB pour un niveau de déficit effectif de 2,8 %, soit un différentiel de – 0,1 % (38).

Privatisations et endettement public

Les articles 44 à 54 du projet de loi PACTE visent à transférer la majorité du capital de deux entreprises publiques (Aéroports de Paris et Française des Jeux) au secteur privé.

En séance, le ministre de l’économie et des finances a déclaré que ces opérations qui représentent environ 10 milliards d’euros auront un impact à la baisse sur la dette publique (1).

Selon les éléments transmis au Rapporteur général, les produits de cession seront en effet déposés sur un compte de l’EPIC Bpifrance ouvert au Trésor. Ils constitueront donc des ressources de trésorerie pour l’État, qui se substitueront à des ressources d’emprunt. Cette enveloppe de 10 milliards d’euros aura donc eu un impact de 10 milliards d’euros en termes de réduction du besoin de financement de l’État pour l’année considérée, l’État pouvant réduire ses émissions de dettes d’un montant équivalent.

(1) Assemblée nationale, XVlégislature, session ordinaire de 2018-2019, compte rendu intégral, première séance du mercredi 3 octobre 2018.

2. Le maintien de l’objectif du Gouvernement d’une diminution du ratio de dette publique de 5 points de PIB au cours du quinquennat

Au-delà de la stabilisation de l’endettement public en 2019, le Gouvernement maintient l’objectif d’une réduction significative du ratio de dette publique par rapport au PIB. Lors de la présentation du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, le Gouvernement avait fixé l’objectif d’une réduction de cinq points du ratio de dette publique sur le PIB (39).

Cet objectif signifie que le ratio de dette publique sur le PIB diminuerait pendant quatre exercices de 2019 à 2022, soit pour une durée et un montant qui n’ont jamais été atteints depuis 1978.

La réduction de la dette publique nécessitera une maîtrise sans précédent de la dépense publique et une réduction du déficit public, afin de permettre un désendettement de l’ensemble des sous-secteurs de l’administration publique.

3. La décomposition de la dette publique par sous-secteur d’administration

En 2019, l’évolution de la dette publique sera contrastée en fonction des sous-secteurs d’administration publique.

ÉVOLUTION DU RATIO D’ENDETTEMENT PAR SOUS-SECTEUR D’ADMINISTRATION

(en points de PIB)

Année

2017

2018

2019

Ratio d’endettement au sens de Maastricht

98,5

98,7

98,6

Dont contribution des administrations publiques centrales (APUC)

79,9

81,1

82,1

Dont contribution des administrations publiques locales (APUL)

8,8

8,5

8,1

Dont contribution des administrations de sécurité sociale (ASSO)

9,9

9,1

8,4

Source : Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2019, page 120.

Elle devrait diminuer pour les administrations publiques locales à hauteur de 0,4 point de PIB et pour les administrations de sécurité sociale à hauteur de 0,7 point de PIB. En revanche, elle continuera d’augmenter de 1 point de PIB pour les administrations publiques centrales.

2LA REMONTÉE DE LA CHARGE DE LA DETTE DE L’ÉTAT

Conformément à la normalisation du contexte économique et à la poursuite de la progression de la dette de l’État, la charge de celle-ci présente une tendance haussière.

A. L’AUGMENTATION DYNAMIQUE DE LA DETTE DE L’ÉTAT

1. L’accélération de l’endettement de l’État

Depuis 2017, l’encours de la dette de l’État poursuit sa progression à un rythme plus dynamique.

ÉVOLUTION DE LA DETTE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros, valeur actualisée*)

Année

Encours de dette

Augmentation annuelle

2007

920,7

44,1

2008

1 016,6

95,9

2009

1 148,0

131,4

2010

1 229,0

81,0

2011

1 313,0

84,0

2012

1 386,2

73,2

2013

1 457,2

71,0

2014

1 527,6

70,4

2015

1 576,4

48,8

2016

1 620,6

44,2

2017

1 686,1

65,5

2018 (p)

1 761,5

75,4

2019 (p)

1 845,1

83,6

* : nominal pour les titres à taux fixe ; nominal x coefficient d’indexation à la date considérée pour les titres indexés.

p : prévision.

Source : annexes Engagements financiers de l’État aux projets de loi de finances.

Ainsi, la moyenne d’augmentation annuelle de la dette de l’État s’élevait à 87 milliards d’euros sur la période 2007-2011, puis à 62 milliards d’euros sur la période 2012-2016. En revanche, la dette de l’État progresserait de 75 milliards d’euros par an au cours de la période 2017-2019. Cela illustre une accélération de l’augmentation de l’encours de la dette, avec une hausse de 84 milliards d’euros pour l’exercice 2019. Ce niveau d’augmentation de la dette de l’État correspond à la moyenne de progression de la période 2007-2011.

Cela résulte notamment d’une augmentation du besoin de financement de l’État au cours des derniers exercices.

BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018 (p)

2019 (p)

246,2

236,9

185,6

187,0

185,5

179,1

189,1

194,1

183,1

198,5

227,6

Source : annexes Engagements financiers de l’État aux projets de loi de finances.

La réduction du niveau des primes à l’émission nettes des décotes est également un facteur explicatif d’une nouvelle accélération de l’endettement de l’État.

2. La confirmation du rétablissement d’un niveau modéré de primes à l’émission

L’exercice 2018 confirme le rétablissement du niveau modéré des primes à l’émission résultant des titres de la dette négociable de l’État, constaté lors de l’exercice 2017.

Les primes et décotes à l’émission

Les émissions de titres génèrent des primes ou décotes, lorsque le taux facial de l’obligation (taux de coupon) diffère du taux issu de l’adjudication.

Ainsi, les souscripteurs versent une prime dans le cas où le taux facial est supérieur au taux d’adjudication. À l’inverse, ils bénéficient d’une décote si le taux facial de l’obligation est inférieur au taux d’adjudication.

Exemple : taux facial de l’obligation (3 %), taux issu de l’adjudication (1 %). Dans ce cas, l’émission du titre donnera lieu au versement d’une prime par les souscripteurs.

Le niveau des primes et décotes est calculé selon les méthodes actuarielles, afin de garantir, sur la durée de vie du titre, un niveau identique entre les versements issus du taux d’adjudication et le taux facial.

Les primes à l’émission ont été près deux fois moins importantes en 2017 (10,5 milliards d’euros) qu’en 2016 (20,8 milliards d’euros). Pour l’exercice 2018, la loi de finances initiale a fait l’hypothèse que les émissions de dette à moyen et tong terme généreraient environ 3 milliards d’euros de primes nettes des décotes.

PRIMES À L’ÉMISSION NETTES DES DÉCOTES

(en milliards d’euros)

Année

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018 (p)

Primes à l’émission nettes

8,2

2,5

9,2

6

7,4

22,7

20,8

10,5

3

Source : Cour des comptes. Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2016, Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État, page 17 et Gouvernement pour l’année 2018.

La baisse du niveau des primes à l’émission en 2018 résulte de deux éléments :

– une réduction de la part des volumes de titres émis sur des souches dites anciennes, présentant en pratique des taux d’intérêt supérieurs aux taux actuellement constatés sur les marchés ;

– et une remontée progressive des taux d’intérêt de marché.

PROPORTION DES ÉMISSIONS DE TITRES À PARTIR DE TITRES EXISTANTS

Année

Volume émis

(en milliards d’euros)

Proportion des émissions de l’année

Titres de référence*

Titres existants*

Pourcentage de titres de référence

Pourcentage de titres existants

2008

88,3

30,8

74,1 %

25,9 %

2009

102,3

64,0

61,5 %

38,5 %

2010

127,8

62,5

67,2 %

32,8 %

2011

111,6

76,1

59,5 %

40,5 %

2012

124,2

60,2

67,3 %

32,7 %

2013

127,0

48,2

72,5 %

27,5 %

2014

137,2

48,1

74,0 %

26,0 %

2015

133,6

68,6

66,1 %

33,9 %

2016

156,8

37,1

80,1 %

19,1 %

2017

160,4

32,8

83,0 %

17,0 %

À fin

juillet 2018

107,8

27,6

79,6 %

20,4 %

* hors titres indexés.

Source : AFT.

Les primes à l’émission représentent une ressource de trésorerie pour l’État (40), qui réduisent par conséquent son endettement. Ainsi, l’endettement de l’État accélère également à compter de 2017 comparativement aux exercices précédents, du fait de la réduction du volume des primes à l’émission nettes des décotes.

L’effet transitoire des primes à l’émission sur la dette

Les primes à l’émission constituent des ressources de trésorerie, qui permettent de limiter le recours à l’endettement de l’année pour couvrir le besoin de financement de l’État. Dès lors, on constate une déconnexion temporaire entre le niveau de déficit et le niveau d’endettement.

Cependant, les primes à l’émission ont pour contrepartie le versement d’intérêts plus élevés sur la durée de vie du titre, qui augmentent la charge budgétaire de la dette sur cette période. Ainsi, la dette retrouve progressivement le niveau qu’elle aurait atteint si les émissions de titres avaient pu être réalisées exactement et systématiquement aux taux de marché, c’est-à-dire sans primes ou décotes à l’émission.

B. LA CONFIRMATION D’UNE REMONTÉE GRADUELLE DE LA CHARGE DE LA DETTE DE L’ÉTAT

1. La normalisation progressive du contexte économique

Les taux de croissance de l’Union européenne (UE) et de la zone euro ont atteint leur plus haut niveau depuis dix ans, s’établissant à 2,4 % en 2017. Le taux de croissance devrait rester dynamique à 2,3 % pour l’UE et la zone euro en 2018, et à 2 % en 2019. Le taux d’inflation au sein de la zone euro s’est établi à 1,5 % en 2017 et devrait remonter à 1,7 % en 2018 et en 2019.

En France, le taux de croissance s’est établi à 2,2 % en 2017, soit un niveau en forte amélioration par rapport aux années antérieures. Le taux de croissance apparaît désormais comme robuste avec une prévision à 1,7 % en 2018 et une prévision similaire pour l’année 2019. L’inflation s’est également redressée à 1 % en 2017, 1,8 % en 2018 et une prévision de 1,4 % en 2019.

La Banque centrale européenne (BCE) a enclenché un resserrement graduel de sa politique monétaire, en diminuant la taille de ses achats nets d’actifs de 60 milliards d’euros par mois à 30 milliards d’euros à partir de janvier 2018. Selon la décision du Conseil des gouverneurs du 13 septembre 2018, le rythme mensuel des achats nets d’actifs est abaissé à 15 milliards d’euros depuis octobre jusqu’à fin décembre 2018. La BCE a confirmé que, « si les données lui parvenant confirment ses perspectives d’inflation à moyen terme, les achats nets arriveront alors à leur terme » (41). Toutefois, la BCE maintiendra la taille de son bilan à un niveau stable à compter de 2019, en renouvelant le stock des actifs venant à échéance, « aussi longtemps que nécessaire pour maintenir des conditions de liquidité favorables et un degré élevé de soutien monétaire ». Les mesures non conventionnelles de politique monétaire de la BCE ont donné lieu à une augmentation importante de la taille de bilan de la BCE, qui est passé de moins de 500 milliards d’euros en 2007 à près de 3 500 milliards actuellement.

Parallèlement, la BCE maintient le niveau de ses taux directeurs à un niveau historiquement bas voire en territoire négatif, à 0,00 % pour le taux d’intérêt des opérations principales de refinancement, 0,25 % pour le taux de facilité de prêt marginal et – 0,40 % pour le taux de facilité de dépôt. Le Conseil des gouverneurs prévoit que « les taux d’intérêt directeurs de la BCE resteront à leurs niveaux actuels au moins jusqu’à l’été 2019 et, en tout cas, aussi longtemps que nécessaire pour assurer la poursuite de la convergence durable de l’inflation vers des niveaux inférieurs à, mais proches de 2 % à moyen terme » (42).

L’ensemble de ces éléments contribuent à une normalisation du contexte économique et financier relatif à la dette de l’État, et plus largement à la dette publique. Ainsi, les taux d’intérêt devraient progressivement se redresser et la charge de la dette s’accroître.

2. Le redressement progressif et annoncé des taux d’intérêt

Le scénario de l’Agence France Trésor (AFT) pour la fin 2018 et pour l’année 2019 est celui d’un redressement des taux au rythme moyen de 75 points de base par an (0,75 %). Ainsi, le taux à l’émission des OAT à dix ans s’élèverait à 1,40 % à la fin 2018 et à 2,15 % à la fin 2019.

TAUX À L’ÉMISSION DES OAT À DIX ANS

(moyenne annuelle, en pourcentage)

Source : annexes Engagements financiers de l’État au projet de loi de finances pour 2019.

Le relèvement des prévisions de taux d’intérêt a pour corollaire une remontée de la charge de la dette de l’État, du fait du renchérissement des conditions de financement de celui-ci.

Pour rappel, l’AFT a simulé un choc de taux sur la charge de la dette de l’État. Elle conclut qu’une augmentation de 1 % (100 points de base) du taux d’intérêt servi sur la dette par rapport au scénario de référence représenterait un surcoût de 2 milliards d’euros la première année et de 19 milliards d’euros la dixième année sur la charge « maastrichtienne » de la dette négociable de l’État.

3. L’augmentation modérée de la charge de la dette de l’État

La charge de la dette de l’État avait eu une trajectoire originale en baisse de près de 5 milliards d’euros entre 2012 et 2016, malgré une progression de l’encours de dette. Cela résultait des conditions économiques exceptionnelles exposées ci-dessus (niveaux très faibles des taux d’inflation et d’intérêt).

Depuis 2017, la situation tend progressivement à se normaliser avec une augmentation graduelle de la charge de la dette de l’État.

ÉVOLUTION DE LA CHARGE DE LA DETTE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018 (p)

2019 (p)

Charge de la dette et trésorerie de l’État

39,6

44,5

37,6

40,5

46,3

46,3

44,9

43,2

42,1

41,4

41,7

41,7

42,1

Source : lois de règlement, loi de finances initiale pour 2018 et présent projet de loi de finances pour 2019.

Le présent projet de loi anticipe un niveau de charge de la dette de l’État établi à 42,1 milliards d’euros, soit un niveau identique à celui constaté en 2015 et en progression de 0,7 milliard d’euros par rapport au point bas de 2016.

Par rapport à 2018, l’augmentation de la charge de la dette de l’État résulterait des effets suivants :

– un effet volume de + 0,9 milliard d’euros (augmentation de l’encours de dette) ;

– un effet taux de – 0,6 milliard d’euros, du fait de taux d’intérêt plus faibles en 2019 que les titres à moyen et long terme qui arrivent à échéance, générant des gains au refinancement de la dette ;

– un effet inflation de – 0,1 milliard d’euros, en raison d’un ralentissement de l’inflation ;

– et la variation de la charge due aux effets calendaires, au titre des opérations de l’année, ayant un impact de + 0,3 milliard d’euros.

Le Rapporteur général ne peut que constater la normalisation du contexte économique et financier relatif à la dette. Dès lors, la charge de la dette de l’État retrouve une trajectoire cohérente avec la progression de l’encours de dette. Si cette situation était prévisible, elle doit nous encourager collectivement à persévérer dans nos efforts de rétablissement des comptes publics. La charge de la dette aura tendance à s’accroître à mesure que le stock de dette augmentera et que les taux d’intérêt se redresseront. Il est donc indispensable d’enrayer le mouvement d’endettement de l’État et plus globalement des administrations publiques, conformément à nos engagements de loi de programmation des finances publiques.

L’évolution de la dette de l’État et de sa charge sera étudiée plus en détail dans le cadre du rapport spécial relatif à la mission Engagements financiers de l’État annexé au présent rapport général, dont la rédaction est confiée à nos collègues Dominique David et Bénédicte Peyrol, rapporteures spéciales.

FICHE N° 6 :
LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2019
DANS SON CONTEXTE EUROPÉEN

Résumé de la fiche

Le 22 juin 2018, le Conseil de l’Union européenne a décidé de clôturer la procédure pour déficit excessif ouverte à l’encontre de la France en 2009. La France est également sortie de la catégorie « déséquilibres excessifs » de la procédure pour déséquilibres économiques.

L’année 2018 marque donc le retour de la France sur le chemin du respect de ses engagements européens. Le Rapporteur général a pu constater, lors des conférences interparlementaires européennes auxquelles il a participé en 2018 à Bruxelles et à Vienne, que la crédibilité de la France en était renforcée.

La France doit désormais mettre en œuvre les règles du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance, lesquelles prévoient la réalisation d’un ajustement structurel minimal de 0,5 point de PIB tant que l’objectif à moyen terme d’équilibre structurel des comptes publics n’est pas atteint.

À cet égard, la Commission européenne avait estimé en novembre 2017 que le plan budgétaire de la France pour 2018 présentait un « risque de non-conformité », celui-ci prévoyant un ajustement structurel de 0,1 point de PIB.

Le projet de loi de finances pour 2019 prévoit un ajustement structurel rehaussé à 0,3 point de PIB, conformément aux engagements pris par la France au mois d’avril dernier à l’occasion de la transmission à la Commission européenne du programme de stabilité.

La Commission européenne doit formuler son avis sur ce projet de budget avant le 30 novembre.

Le présent projet de loi de finances pour 2019 doit être replacé dans le contexte européen de surveillance multilatérale des finances publiques.

Les finances publiques nationales, en effet, sont soumises à des normes qui résultent des engagements européens pris par la France et font l’objet d’une surveillance par l’Union européenne (I).

La politique macroéconomique fait également l’objet d’une surveillance depuis 2011 à travers la procédure pour déséquilibres économiques (II).

Le cycle annuel budgétaire 2018 a été marqué, pour la France, par la clôture de la procédure pour déficit excessif ouverte en 2009 et par la sortie de la catégorie « déséquilibres excessifs » de la procédure pour déséquilibres économiques (III).

1LES NORMES DE FINANCES PUBLIQUES

Trois grandes catégories de normes chiffrées s’imposent à la France en matière de finances publiques.

A. LA NORME RELATIVE AU DÉFICIT EXCESSIF

En premier lieu, le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) prohibe les déficits excessifs évalués suivant deux critères : le déficit public et la dette publique. Le déficit public est excessif lorsqu’il dépasse 3 % du PIB. La dette publique est excessive lorsqu’elle dépasse 60 % du PIB. À défaut, l’État membre s’expose à l’ouverture d’une procédure de déficit excessif (PDE).

Le pacte de stabilité et de croissance

Le pacte de stabilité et de croissance (PSC), adopté en 1997, est entré en vigueur le 1er janvier 1999, jour de la création de l’euro. Il vise notamment à instaurer une surveillance des finances publiques nationales par l’Union européenne. Le but est d’éviter que des déficits excessifs d’un pays ne mettent en péril l’ensemble de l’économie européenne.

Le PSC est régi par deux règlements qui ont fait l’objet de plusieurs modifications :

– le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, dit « volet préventif » ;

– et le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, dit « volet correctif ».

Le PSC a été réformé par le « six-pack », un ensemble de cinq règlements et une directive d’octobre 2011.

Le critère de dette est considéré comme respecté si celle-ci diminue suffisamment (43), c’est-à-dire d’au moins un vingtième par an – en moyenne sur les trois dernières années – de la fraction qui excède 60 % du PIB (44). Le « six-pack » de novembre 2011 prévoit une règle transitoire pour les PDE qui étaient en cours à la date de son adoption, ce qui est le cas de la France ; en vertu de cette règle transitoire, durant les trois années suivant le retour sous les 3 %, le respect du critère de dette est apprécié jusqu’en 2020 selon la progression du solde structurel, lequel doit évoluer de façon positive.

B. LA NORME RELATIVE À L’ÉQUILIBRE DES COMPTES PUBLICS

En deuxième lieu, l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) pose le principe de l’équilibre ou de l’excédent des budgets des administrations publiques. L’équilibre est réputé atteint lorsque le déficit structurel est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à 1 point de PIB pour les autres États membres.

C. LA NORME RELATIVE À L’AJUSTEMENT STRUCTUREL MINIMAL

En troisième lieu, et pour respecter les règles précitées, les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent (45). Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

La Commission européenne et le Conseil de l’Union européenne peuvent cependant estimer que l’effort d’ajustement peut être plus limité en période de conjoncture économique défavorable (46).

Cette règle d’ajustement structurel est également encadrée par une règle en dépenses et en recettes. Ainsi, l’évolution des dépenses publiques est définie en fonction de la croissance potentielle estimée par la Commission. Enfin, les États n’ayant pas encore atteint leur OMT doivent compenser les réductions de recettes discrétionnaires par des réductions de dépenses équivalentes (47).

NORMES DE FINANCES PUBLIQUES APPLICABLES AUX ÉTATS MEMBRES
DONT LA DETTE PUBLIQUE EXCÈDE 60 % DU PIB

Normes

Modalités
de surveillance et de sanction

Traité source

Limite du déficit structurel à 0,5 % du PIB

Volet préventif
du PSC

TSCG

Trajectoire d’ajustement structurel supérieure à 0,5 point de PIB par an

TSCG

+

TFUE

Limitation de l’augmentation annuelle des dépenses au taux de croissance potentielle sauf compensation par des mesures discrétionnaires en matière de recettes

Compensation des réductions de recettes par des réductions de dépenses (règle applicable aux États n’ayant pas encore atteint leur objectif budgétaire de moyen terme)

Réduction de la dette publique qui excède 60 % du PIB d’au moins un vingtième par an en moyenne sur trois ans

Volet correctif

du PSC

« Procédure pour déficit excessif »

Limite du déficit nominal

à 3 % du PIB

TFUE

Source : commission des finances.

2LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE

Tout comme le pacte de stabilité et de croissance, la prévention des déséquilibres macroéconomiques comporte un volet préventif et un volet correctif. Seul le volet correctif peut déboucher sur des sanctions.

Le programme national de réforme et le programme de stabilité font partie des documents que les instances européennes examinent pour déterminer les éventuelles mesures préventives à mettre œuvre ou pour décider de l’ouverture d’une procédure concernant les déséquilibres excessifs.

LA SURVEILLANCE DES DÉSÉQUILIBRES MACROÉCONOMIQUES

Prévention

Mécanisme d’alerte

Tableaux de bord

Le rapport sur le mécanisme d’alerte (RMA) est un rapport annuel de la Commission qui désigne les États membres dont elle considère qu’ils peuvent être touchés par un déséquilibre. Le rapport est généralement publié en novembre en même temps que l’examen annuel de la croissance

Bilan approfondi

La Commission procède à un bilan approfondi (en février) pour chaque État membre exposé à un déséquilibre macroéconomique

Mesures préventives

Sur recommandations de la Commission (en mai), le Conseil adresse ses recommandations (en juillet) à l’État membre en situation de déséquilibre macroéconomique

Correction

Ouverture de la procédure concernant les déséquilibres excessifs

Sur recommandations de la Commission, le Conseil adresse ses recommandations à l’État membre en situation de déséquilibre excessif

Plan de mesures correctives

L’État membre doit alors adresser un plan de mesures correctives dans le délai imparti par le Conseil

Suivi des mesures correctives

L’État membre soumet des rapports d’avancement qui sont évalués par la Commission

Clôture de la procédure concernant les déséquilibres excessifs

Le Conseil, sur recommandation de la Commission, abroge les recommandations émises dès qu’il estime que l’État membre concerné ne présente plus de déséquilibres excessifs

Sanction

Dépôt portant intérêt

Un dépôt de 0,1 % du PIB portant intérêt est imposé par décision du Conseil, statuant sur recommandation de la Commission, si le Conseil conclut que l’État membre concerné n’a pas pris les mesures correctives recommandées.

Amende annuelle

Une amende annuelle de 0,1 % du PIB est imposée par décision du Conseil, statuant sur recommandation de la Commission lorsque deux recommandations successives sont prises constatant l’insuffisance du plan de mesures correctives ou lorsque deux recommandations successives sont prises constatant que les mesures correctrices n’ont pas été prises.

Source : commission des finances

A. OBJET DE LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE

La surveillance macroéconomique a pour but de sortir du « tout finances publiques » à laquelle se réduisait auparavant le dialogue économique entre les instances européennes et les États membres.

Son but est de déceler et de corriger à un stade précoce les déséquilibres macroéconomiques en prêtant une attention particulière à ceux qui pourraient avoir des retombées sur d’autres États membres.

Le déséquilibre est défini assez largement comme « toute tendance donnant essor à des développements macroéconomiques ayant un effet préjudiciable ou susceptibles d’avoir un effet préjudiciable sur le bon fonctionnement de l’économie d’un État membre, de l’Union économique et monétaire ou de l’Union dans son ensemble ».

Le déséquilibre est considéré comme excessif lorsqu’il est « grave », notamment lorsqu’il compromet ou est susceptible « de compromettre, le bon fonctionnement de l’Union économique et monétaire » (48).

En d’autres termes, la surveillance macroéconomique doit inciter à une meilleure coordination des politiques économiques des États membres au bénéfice de l’ensemble de l’Union européenne, et en particulier de la zone euro.

Sa finalité est moins « disciplinaire » que la surveillance des finances publiques issue du pacte de stabilité et de croissance : le volet préventif ne peut faire l’objet de sanctions et les sanctions du volet correctif sont moins fortes.

B. CADRE JURIDIQUE DE LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE

La surveillance multilatérale de l’Union européenne au titre des déséquilibres macroéconomiques est régie par deux règlements :

– le règlement (UE) n° 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques ;

– et le règlement (UE) n° 1174/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 établissant des mesures d’exécution en vue de remédier aux déséquilibres macroéconomiques excessifs dans la zone euro.

Le volet préventif de la prévention des déséquilibres macroéconomiques (PDM) peut aboutir à l’adoption de mesures sous forme de recommandations du Conseil lorsqu’un État membre est jugé en situation de déséquilibre macroéconomique au terme d’un bilan approfondi de la Commission européenne.

Le volet correctif n’a encore jamais été activé. Il débute par l’ouverture d’une procédure concernant les déséquilibres excessifs et par l’adoption d’un plan de mesures correctives qui fait l’objet d’un suivi. Les sanctions théoriques sont limitées à 0,1 % du PIB.

3LE CYCLE ANNUEL BUDGÉTAIRE

La surveillance des finances publiques (A) se déroule dans le cadre du cycle annuel budgétaire qui se décompose en un semestre européen (B) et un semestre national (C).

Les conférences de l’article 13

L’article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) prévoit l’organisation d’une conférence réunissant les représentants des commissions concernées du Parlement européen et des parlements nationaux afin de débattre des politiques budgétaires.

Ce type de conférence, plus communément désigné sous l’appellation « Conférence de l’article 13 », constitue un cadre de discussion et d’échange d’informations en ce qui concerne la mise en œuvre des dispositions du TSCG, en vue de renforcer la coopération entre les parlements nationaux et le Parlement européen. L’objectif est de contribuer au renforcement de la légitimité démocratique de la gouvernance économique et de la politique budgétaire européennes.

Elle a remplacé l’ancienne rencontre des présidents des commissions budgétaires et des finances des parlements nationaux, qui était organisée par le parlement du pays assurant la présidence du Conseil de l’Union européenne.

La conférence se tient deux fois par an, une première fois à Bruxelles au cours du premier semestre de chaque année civile dans le cadre de la semaine parlementaire européenne, et une seconde fois, au cours du second semestre, dans l’État membre assurant la présidence du Conseil de l’UE.

Le Rapporteur général a participé à toutes les conférences de l’article 13 qui se sont tenues depuis le début de la législature, successivement à Tallinn, à Bruxelles, et à Vienne. Même si elles ne sont pas juridiquement intégrées au cycle annuel budgétaire, elles permettent à la France d’exprimer son point de vue et d’expliquer ses choix budgétaires dans un cadre différent.

Le Rapporteur général a pu constater que la position de la France était mieux comprise et acceptée par les partenaires européens depuis qu’elle s’était résolument engagée dans le respect des engagements pris en matière de finances publiques. La voix de la France a gagné en crédibilité et ses prises de position sont désormais au cœur du débat sur l’avenir de l’Europe.

A. LE CADRE JURIDIQUE DE LA SURVEILLANCE DES FINANCES PUBLIQUES

Le PSC constitue l’armature juridique de la surveillance des finances publiques. Il comporte un volet préventif et un volet correctif, tous deux assortis d’un régime de sanctions.

1. Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance

Le volet préventif s’articule autour du programme de stabilité (États de la zone euro) ou de convergence (États hors zone euro) que les États membres doivent transmettre à la Commission avant le 30 avril. Ces programmes font l’objet d’une évaluation et d’un suivi par les instances européennes.

a. L’obligation d’élaborer un programme de stabilité ou de convergence

Les États membres déterminent, dans leur programme de stabilité ou de convergence, un OMT et une trajectoire d’ajustement, ainsi que les moyens mis en œuvre pour atteindre ces différents objectifs.

L’article 2 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 a fixé un OMT de – 0,4 point de PIB mais pas la date de réalisation. Il en est de même du programme de stabilité d’avril 2018.

Ces programmes doivent reposer sur un scénario macroéconomique plausible.

CONTENU OBLIGATOIRE D’UN PROGRAMME DE STABILITÉ OU DE CONVERGENCE

Objectif de moyen terme (OMT)

Solde structurel compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent

Trajectoire d’ajustement

− Au moins 0,5 point de PIB

− Supérieure à 0,5 point de PIB lorsque la dette publique est supérieure à 60 % du PIB

Moyens mis en œuvre

− Cadrage économique comprenant les principales hypothèses concernant l’évolution prévisible de l’économie et les variables économiques importantes

− Description des mesures budgétaires et des autres mesures de politique économique qui sont mises en œuvre et/ou envisagées pour réaliser les objectifs du programme

− Analyse de l’incidence que tout changement des principales hypothèses économiques aurait sur la situation budgétaire et la dette

Source : commission des finances.

En France, contrairement à d’autres États de l’Union européenne, le programme de stabilité ne fait pas l’objet d’un vote obligatoire par le Parlement.

b. L’évaluation et le suivi des programmes de stabilité ou de convergence

La conformité de la trajectoire de chaque État membre au regard des recommandations européennes est évaluée dans les trois mois par la Commission européenne. L’État membre peut être invité à modifier son programme si le Conseil de l’Union européenne, agissant sur recommandation de la Commission, adopte une recommandation en ce sens (49).

Par ailleurs, durant la phase d’exécution, la Commission peut adresser aux États membres un avertissement en cas d’écart important par rapport à la trajectoire d’ajustement. Le Conseil peut alors adopter des recommandations lesquelles peuvent donner lieu, en l’absence d’actions suivies d’effet de la part de l’État membre, à des sanctions (50) consistant en un dépôt portant intérêts de 0,2 % du PIB.

À ce jour, la France n’a jamais fait l’objet d’un avertissement par la Commission européenne au titre d’un écart important entre la trajectoire d’ajustement transmise et la trajectoire exécutée. La France n’est donc pas exposée, à ce stade, à des sanctions au titre du volet préventif du PSC.

2. Le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance

L’ouverture d’une PDE est décidée par le Conseil de l’Union européenne sur recommandation de la Commission. L’État membre doit prendre des actions suivies d’effet et en rendre compte régulièrement à la Commission. En l’absence d’actions suivies d’effet, l’État membre peut être mis en demeure par le Conseil de corriger son déficit excessif et d’améliorer chaque année son solde structurel d’au moins 0,5 % du PIB (51). À l’issue de la procédure et en l’absence d’actions suivies d’effet, l’État membre s’expose à des sanctions pouvant aller de 0,2 % à 0,5 % du PIB (52).

LA SURVEILLANCE DES FINANCES PUBLIQUES DANS LE CADRE DU PSC

Volet Préventif

Orientations du Conseil

Le Conseil adopte ses orientations généralement en février sur la base de l’examen annuel de la croissance élaboré par la Commission

Programme de stabilité ou programme de convergence

Ces programmes sont transmis par les États membres à la Commission avant le 30 avril

Évaluation et suivi

− Les programmes sont évalués dans les trois mois de leur transmission

− Un avertissement et des recommandations peuvent être adoptés en cas d’écart important avec la trajectoire d’ajustement

Volet correctif

Ouverture de la procédure pour déficit excessif

Sur décision du Conseil, agissant sur recommandations de la Commission, le Conseil adopte des recommandations en vue de la correction du déficit excessif

Actions suivies d’effet

− L’État membre remet un rapport sur les actions suivies d’effet qu’il a entreprises en vue de remédier au déficit excessif

− La Commission évalue les actions suivies d’effet

Mise en demeure

En l’absence d’actions suivies d’effet, le Conseil peut, sur recommandation de la Commission, adresser une mise en demeure

Sanctions

Sanction du volet préventif

Dépôt portant intérêts de 0,2 % du PIB

Sanctions du volet correctif

Dépôt ne portant pas intérêts de 0,2 % du PIB, voire amendes de 0,2 % du PIB à 0,5 % du PIB si l’État membre enfreint à plusieurs reprises les règles du volet correctif

Source : commission des finances.

B. LE SEMESTRE EUROPÉEN

1. Contenu du semestre européen

Le semestre européen, instauré en 2011, est une période d’environ six mois qui permet un dialogue économique entre les instances européennes et les États membres. Son objet est de coordonner et de surveiller les politiques économiques et budgétaires des États membres ainsi que leurs réformes structurelles.

À ce titre, le semestre européen regroupe trois types de procédure de coordination.

LES TROIS AXES DE LA COORDINATION DES POLITIQUES DES ÉTATS MEMBRES
DURANT LE SEMESTRE EUROPÉEN

Objet de la coordination

Cadre juridique de la coordination

réformes structurelles

stratégie « Europe 2020 »

politiques budgétaires – finances publiques

pacte de stabilité et de croissance (PSC)

politiques économiques

prévention des déséquilibres macroéconomiques (PDM)

Source : commission des finances.

Le semestre européen comprend ainsi (53) :

– la formulation et la surveillance de la mise en œuvre des grandes orientations des politiques économiques (GOPÉ) dans l’examen annuel de la croissance auquel procède la Commission européenne ;

– la formulation, et l’examen de la mise en œuvre, des lignes directrices pour l’emploi ;

– la présentation et l’évaluation des programmes de stabilité ou de convergence des États membres ;

– la présentation et l’évaluation des programmes de réforme nationaux des États membres ;

– la surveillance pour prévenir et corriger les déséquilibres macroéconomiques.

2. Calendrier du semestre européen

Novembre de l’année N-1

Le semestre européen est lancé par la Commission européenne avec la publication d’une série de documents (le « paquet » de novembre) qui sert de base à la discussion.

Le document le plus important est l’« examen annuel de la croissance » qui expose les grandes orientations des politiques économiques. Il est soumis à l’examen des autres institutions et alimente les discussions préalables au Conseil européen de printemps.

Novembre 2017 : le « triangle vertueux » prôné par la Commission européenne

Le 22 novembre 2017, la Commission européenne a publié son « examen annuel de la croissance 2018 » (1).

Ce document présente peu de nouveautés par rapport aux constats formulés les années précédentes. La Commission européenne a, de nouveau, invité les États membres à fonder leurs politiques économiques autour de trois priorités qu’elle qualifie de « triangle vertueux » : la relance de l’investissement, la poursuite des réformes structurelles et la conduite de politiques budgétaires responsables.

La Commission européenne constate que l’économie de la zone euro comme celle de l’ensemble de l’Union européenne (UE) ont connu une reprise de la croissance. L’emploi progresse, le nombre de personnes ayant un travail ayant atteint le chiffre record de 235,4 millions au deuxième trimestre de 2017. Le taux de chômage a atteint son plus bas niveau en neuf ans dans l’UE, à 7,5 %, et son plus bas niveau en huit ans dans la zone euro, à 8,9 %. L’état des finances publiques s’est amélioré de manière significative et l’investissement se redresse lentement. Pour la Commission européenne, « cette dynamique offre une fenêtre d’opportunité à l’UE pour relancer une convergence socio-économique durable ».

Au titre des politiques budgétaires, la Commission européenne appelle à des politiques différenciées selon la situation financière de l’État membre. Elle plaide pour que « les États membres disposant d’une marge de manœuvre budgétaire » l’utilisent « pour dynamiser la croissance potentielle et la demande intérieure, notamment par les investissements ».

(1) Commission européenne, Examen annuel de la croissance 2018, 22 novembre 2017 (lien).

Le 22 novembre 2017, la Commission européenne a également adopté le rapport sur le mécanisme d’alerte (54), dans lequel la France était mentionnée parmi les États membres qui feraient l’objet d’un bilan approfondi, avec l’Allemagne, la Bulgarie, Chypre, la Croatie, l’Espagne, l’Irlande, l’Italie, les Pays-Bas, le Portugal, la Slovénie et la Suède.

Mars de l’année N

Les priorités de l’examen annuel de la croissance ont été approuvées par le Conseil européen le 22 mars 2018. Le même jour, le Conseil européen a adopté une recommandation concernant la politique économique de la zone euro.

La Commission a publié, ensuite, en mars, une série de rapports par pays analysant les politiques économiques des États membres.

Le rapport 2018 pour la France a été publié le 7 mars 2018 (55). Il évalue les progrès accomplis et les suites données aux recommandations précédentes. Il contient le bilan approfondi effectué en application du rapport sur le mécanisme d’alerte.

Dans ce rapport, la Commission européenne conclut que la France connaît des déséquilibres macroéconomiques. En particulier, « les vulnérabilités découlent de la dette publique élevée et d’un dynamisme insuffisant de la compétitivité dans un contexte de faible croissance de la productivité ». Elle souligne que « le risque de retombées négatives sur l’économie française et, compte tenu de la taille de celle-ci, sur l’Union économique et monétaire, est particulièrement important ».

L’analyse de la situation économique de la France

Dans son rapport 2018 pour la France (1), la Commission européenne constate que l’activité économique s’est accélérée et devrait rester solide dans un avenir proche. Toutefois, elle souligne que « le déficit commercial devrait atteindre son plus haut niveau en 2017 » et qu’« à long terme, la croissance devrait rester modérée » dans la mesure où la croissance potentielle de la France a baissé depuis la crise financière de 2008 ». Elle évalue la croissance potentielle de la France à seulement 1,3 % pour 2019.

(1) Commission européenne, Rapport 2018 pour la France, 7 mars 2018 (lien).

La France est toutefois sortie de la catégorie « déséquilibres excessifs » de la procédure pour déséquilibres économiques grâce en particulier à l’amélioration de ses finances publiques.

Surveillance macroéconomique de la France

À ce jour, la France relève uniquement du volet préventif de la surveillance macroéconomique, comme l’ensemble des autres États membres en situation de déséquilibre.

Depuis 2012, soit depuis la création de ce mécanisme de surveillance, la Commission a systématiquement désigné, dans ses rapports sur le mécanisme d’alerte, la France comme étant touchée par des déséquilibres macroéconomiques. En février 2015, pour la première fois, la Commission a considéré que la France était en situation de déséquilibre « excessif ». La Commission avait renouvelé ce constat en 2016 et 2017.

Conseils européens de printemps

Sur ces différentes bases, le Conseil européen définit les lignes directrices de l’Union européenne dont les États membres doivent tenir compte. Il peut également transmettre des orientations à certains membres (56).

Les recommandations concernant la politique économique de la zone euro

Le 22 mars 2018, sur la base des recommandations de la Commission, le Conseil de l’Union européenne a recommandé des politiques différenciées selon la situation macroéconomique de l’État membre. Ainsi, il a été recommandé que les États membres qui présentent un déficit de la balance courante ou une dette extérieure élevée – comme la France – cherchent « à contenir la progression des coûts salariaux unitaires ». Inversement, il recommande que les États membres dont la balance courante affiche un excédent important – comme l’Allemagne – promeuvent « la hausse des salaires et mettre en œuvre, à titre prioritaire, des mesures qui favorisent l’investissement, soutiennent la demande intérieure et facilitent le rééquilibrage dans la zone euro ».

L’intérêt de cette analyse est d’appréhender la zone euro comme une entité économique globale afin de mieux coordonner les politiques budgétaires et économiques des États membres.

Avril de l’année N

Les États membres de la zone euro transmettent ensuite, avant la fin avril, aux autorités européennes leur programme de stabilité (ou programme de convergence pour les autres États membres), ainsi que leur programme national de réforme.

LE RÔLE DES ÉTATS MEMBRES DURANT LE SEMESTRE EUROPÉEN

Document transmis par les États membres

Objet de la coordination

Programme de stabilité ou de convergence

Politiques budgétaires

Programme national de réforme

Politiques économiques et réformes structurelles

Source : commission des finances.

Le programme de stabilité de la France a été transmis en avril par le Gouvernement.

TRAJECTOIRE DES FINANCES PUBLIQUES DU PROGRAMME DE STABILITÉ D’AVRIL 2018

(en % du PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public effectif

– 2,6

– 2,3

– 2,4

– 0,9

– 0,3

+ 0,3

Solde structurel

– 2,0

– 1,9

– 1,6

– 1,4

– 1,0

– 0,6

Dépense publique (hors crédits d’impôts)

55,1

54,4

53,5

52,6

51,9

51,1

Taux de prélèvements obligatoires

45,4

45,0

44,0

44,3

44,3

44,3

Dette publique

97,0

96,4

96,2

94,7

92,3

89,2

Source : Gouvernement, programme de stabilité d’avril 2018.

Mai de l’année N

La Commission publie ses recommandations stratégiques par pays en se fondant sur son évaluation des situations économiques et des programmes nationaux.

Par recommandation du 23 mai 2018, la Commission européenne a proposé au Conseil d’adresser un certain nombre de recommandations à la France (57).

Dans ce document, la Commission européenne rappelle que, selon ses prévisions du printemps 2018, la France ne devrait pas respecter les règles relatives à l’ajustement structurel et à la dette publique.

Elle estime en conséquence que « les mesures nécessaires pour respecter les dispositions du pacte de stabilité et de croissance devraient être prises dès 2018 ».

En résumé, la Commission européenne a recommandé à la France :

– sur le plan budgétaire, de « limiter les dépenses fiscales » et de mieux maîtriser les dépenses publiques en veillant « à ce que le taux de croissance nominale des dépenses publiques primaires nettes ne dépasse pas 1,4 % en 2019, ce qui correspondrait à un ajustement structurel annuel de 0,6 % du PIB » ;

– sur le plan fiscal, de « supprimer les impôts inefficaces » et de réduire « les impôts sur la production prélevés sur les entreprises » ;

– sur le plan social, d’ « uniformiser progressivement les règles des différents régimes de retraite » et de « garantir la compatibilité des évolutions du salaire minimal avec la création d’emplois et la compétitivité ».

Recommandation du Conseil concernant le programme national de réforme
de la France pour 2018 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la France pour 2018 (extraits)

« RECOMMANDE que la France s’attache, sur la période 2018-2019 :

« 1. à veiller à ce que le taux de croissance nominale des dépenses publiques primaires nettes ne dépasse pas 1,4 % en 2019, ce qui correspondrait à un ajustement structurel annuel de 0,6 % du PIB ; à utiliser les recettes exceptionnelles pour accélérer la réduction du ratio d’endettement public ; à réduire les dépenses en 2018 et à pleinement préciser les objectifs et les nouvelles mesures nécessaires dans le contexte de l’Action publique 2022, afin qu’ils se traduisent en mesures concrètes de réduction des dépenses et de gain d’efficience dans le budget 2019 ; à uniformiser progressivement les règles des différents régimes de retraite pour renforcer l’équité et la soutenabilité de ces régimes ;

« 2. à poursuivre les réformes du système d’enseignement et de formation professionnels, à renforcer son adéquation aux besoins du marché du travail et à améliorer l’accès à la formation, en particulier des travailleurs peu qualifiés et des demandeurs d’emploi ; à favoriser l’égalité des chances et l’accès au marché du travail, notamment pour les personnes issues de l’immigration et les habitants des quartiers défavorisés ; à garantir la compatibilité des évolutions du salaire minimal avec la création d’emplois et la compétitivité ;

« 3. à simplifier le système fiscal, en limitant le recours aux dépenses fiscales, en supprimant les impôts inefficaces et en réduisant les impôts sur la production prélevés sur les entreprises ; à réduire la charge réglementaire et administrative afin de renforcer la concurrence dans le secteur des services et de favoriser la croissance des entreprises ; à intensifier les efforts déployés pour accroître les performances du système d’innovation, notamment en améliorant l’efficience des dispositifs de soutien public et en renforçant le transfert des connaissances entre les instituts publics de recherche et les entreprises. »

Juin et juillet de l’année N

Enfin, le Conseil adopte ses recommandations par pays en juin ou juillet, lesquels constituent l’aboutissement du semestre européen.

La France faisait l’objet d’une procédure de déficit excessif depuis le 27 avril 2009. Le Conseil de l’Union européenne avait alors accordé un délai à la France jusqu’en 2012 pour corriger son déficit. Le 2 décembre 2009, le Conseil a accordé un nouveau délai à la France jusqu’en 2013. Le 21 juin 2013, ce délai a été reporté à 2015. Enfin, le 10 mars 2015, ce délai a été porté à 2017.

Le Conseil a clôturé la procédure de déficit excessif dont la France faisait l’objet lors de sa réunion du 22 juin 2018 (1)

L’Espagne est désormais le dernier État membre à faire l’objet d’une telle procédure.

(1) Conseil de l’Union européenne, 22 juin 2018 (lien).

Le Conseil européen du 22 juin 2018 a ainsi approuvé les recommandations de la Commission européenne adressées à la France, ce qui a permis de clôturer le semestre européen 2018. Ces recommandations ont ensuite été approuvées formellement par le Conseil dans sa formation « Affaires économiques et financières » le 13 juillet 2018.

L’institution d’un semestre européen a indéniablement amélioré la coopération entre les États membres et les institutions européennes, tout en renforçant le caractère multilatéral du processus.

C. LE SEMESTRE NATIONAL

À l’issue du semestre européen, les États membres doivent élaborer leur budget, selon leurs règles propres, en tenant compte des orientations de l’Union européenne.

Le semestre national est, du point de vue des procédures européennes, régit par le « two-pack » (58), c’est-à-dire un ensemble de deux règlements du 21 mai 2013 qui ont été adoptés en vue de renforcer la surveillance budgétaire de la zone euro :

– le règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil n° 472/2013 du 21 mai 2013 qui a organisé une surveillance renforcée des États membres qui sollicitent une aide multilatérale ;

– et le règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil n° 473/2013 du 21 mai 2013 qui a prévu l’obligation pour les États membres de se doter d’un organisme indépendant pour évaluer les hypothèses macroéconomiques des stratégies budgétaires.

Ce règlement a également transformé le semestre européen en un cycle budgétaire annuel, ce qui permet un approfondissement de l’échange d’informations et de la coordination entre les États membres et les institutions européennes.

Les États membres doivent ainsi envoyer leur « plan budgétaire » pour l’année suivante avant le 15 octobre. Les États membres faisant l’objet d’une procédure pour déficit excessif doivent également présenter un « programme de partenariat économique », conformément au TSCG. Ce programme décrit les mesures et les réformes structurelles engagées pour assurer une correction durable des déficits excessifs (59).

DOCUMENTS À TRANSMETTRE À LA COMMISSION EUROPÉENNE
AVANT LE 15 OCTOBRE

Documents

Cadre juridique

Plan budgétaire

Suivi de la mise en œuvre du programme de stabilité

Programme de partenariat économique

Procédure pour déficits excessifs

Source : commission des finances.

La Commission donne son avis avant le 30 novembre et demande, le cas échéant, des modifications.

L’année dernière, la France avait communiqué à la Commission européenne comme plan budgétaire le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2018. La Commission européenne avait estimé que celui-ci présentait un « risque de non-conformité » avec les exigences du pacte de stabilité et de croissance en raison de l’existence d’ « un écart important par rapport à la trajectoire d’ajustement requise pour atteindre l’OMT » et du « non-respect du critère de réduction de la dette en 2018 ».

Commission européenne, 22 novembre 2017 (lien).

Pour ce qui est des États membres faisant l’objet d’une procédure de déficit excessif, l’avis de la Commission évalue si la correction du déficit est conforme aux recommandations du Conseil de l’Union européenne.

Cette évaluation se fait également sur la base d’un rapport sur l’action engagée en réponse à la recommandation issue de la procédure de déficit excessif, transmis par le pays concerné.

L’Eurogroupe, qui réunit les ministres des finances des États membres de la zone euro, examine, ensuite, les avis sur les projets de plans budgétaires ainsi que la situation et les perspectives budgétaires pour la zone euro dans son ensemble, sur la base d’une évaluation réalisée par la Commission, afin de disposer d’une vision agrégée du contexte budgétaire de la zone.

L’État membre transmet, enfin, sa loi de finances à la Commission avant la fin de l’année.

FICHE N° 7 :
LE DÉFICIT DE L’ÉTAT

Résumé de la fiche

Le déficit budgétaire de l’État pour 2019 – c’est-à-dire la différence entre les encaissements et les décaissements de l’année – est prévu à 98,7 milliards d’euros au lieu de 81,3 milliards d’euros pour 2018, soit une hausse de 17,4 milliards d’euros.

Cette hausse s’explique par deux effets ponctuels de trésorerie :

– la transformation du CICE en baisse de cotisations sociales (20 milliards d’euros) ;

– et la mise en œuvre du prélèvement à la source qui entraînera un décalage sur l’année 2020 d’un mois de perception des recettes de l’impôt sur le revenu (5,9 milliards d’euros).

Sans ces deux mesures, le déficit budgétaire pour 2019 ressortirait à 72,8 milliards d’euros, en baisse de 8,5 milliards d’euros par rapport à 2018.

Le déficit de l’État en comptabilité nationale pour 2019 – c’est-à-dire selon le principe des créances et dettes constatées – est prévu à 86,9 milliards d’euros au lieu de 72,4 milliards d’euros en 2018, soit une hausse de 14,5 milliards d’euros. Hors transformation du CICE en baisse de cotisations sociales, le déficit de l’État en comptabilité nationale diminue de 5,9 milliards d’euros en 2019.

Le déficit budgétaire de l’État est prévu pour 2019 à 98,7 milliards d’euros par l’article 38 du présent projet de loi de finances (I).

Le déficit de l’État, en comptabilité nationale, est toutefois moins important, puisqu’il est évalué à 72,8 milliards d’euros par le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances (II).

La distinction entre comptabilité nationale et comptabilité budgétaire

La comptabilité budgétaire est destinée à enregistrer et suivre l’exécution des opérations du budget de l’État. La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la LOLF. Il s’agit d’une comptabilité de trésorerie. L’article 28 de la LOLF précise ainsi que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action, sous-action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).

La comptabilité nationale s’inscrit dans un champ d’analyse sensiblement plus vaste. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne. Les agrégats relatifs aux administrations publiques, et notamment celui relatif à leur besoin de financement (déficit), jouent un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen.

1LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT

Le solde budgétaire de l’État est constitué par la somme du solde du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux.

Le déficit budgétaire de l’État a diminué chaque année de 2009 à 2017. Il a été plus que divisé par deux sur cette période, passant de 138 milliards à 67,7 milliards d’euros.

Il se redresse toutefois fortement en 2018 à hauteur de 13,6 milliards d’euros selon la prévision actualisée du présent projet de loi de finances. La hausse du déficit budgétaire de l’État devrait se poursuivre en 2019 à hauteur de 17,4 milliards d’euros supplémentaires. Sur la période 2017-2019, le déficit budgétaire de l’État s’aggraverait donc de 31 milliards d’euros.

LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT DEPUIS 2009

(en milliards d’euros)

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018**

2019**

Déficit budgétaire

138,0

113,8*

90,7

87,2

74,9

73,6*

70,5

69,1

67,7

81,3

98,7

* hors programmes d’investissements d’avenir (PIA).

** prévisions associées au présent projet de loi de finances.

Source : lois de règlement et présent projet de loi de finances.

A. FORMATION DU SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT DE 2017 À 2019

● En 2017, pour le budget général, les dépenses nettes, y compris les prélèvements sur recettes, se sont élevées à 382,8 milliards d’euros et les recettes nettes à 309,4 milliards. Le solde des budgets annexes et des comptes spéciaux était positif à hauteur de 5,5 milliards d’euros. Le déficit budgétaire de l’État ressortait ainsi à 67,7 milliards d’euros.

EXÉCUTION 2017

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

382,8

Recettes (II)

309,4

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvements sur recettes (PSR)

322,6

Recettes fiscales nettes

295,6

PSR au profit de l’Union européenne

16,4

Recettes non fiscales

13,8

PSR au profit des collectivités territoriales

43,8

Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)

+ 5,5

Déficit à financer

(I – II – III)

67,7

Source : loi de règlement pour 2017.

● En 2018, le déficit budgétaire devrait progresser sous l’effet d’une augmentation des dépenses et d’un recul des recettes. À noter que l’année 2018 se caractérise par la mise en œuvre d’un important programme de baisses d’impôt adopté en loi de finances initiale, avec les trois mesures emblématiques que sont le dégrèvement de la taxe d’habitation (TH) sur la résidence principale, la création du PFU, et le remplacement de l’ISF par un IFI.

PRÉVISION ACTUALISÉE POUR 2018

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

386,8

Recettes (II)

306,3

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvements sur recettes (PSR)

325,9

Recettes fiscales nettes

292,9

PSR au profit de l’Union européenne

20,6

Recettes non fiscales

13,4

PSR au profit des collectivités territoriales

40,3

Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)

– 0,8

Déficit à financer

(I – II – III)

81,3

Source : présent projet de loi de finances.

Le déficit désormais prévu pour 2018 est inférieur de 4,4 milliards d’euros à celui prévu par la loi de finances initiale (85,7 milliards d’euros). Cette amélioration est due aux recettes, plus élevées que prévu à hauteur de 6,3 milliards d’euros.

● En 2019, les dépenses de l’État continueraient de progresser, tandis que les recettes sont prévues en forte baisse du fait principalement du transfert d’une fraction importante de TVA à la sécurité sociale en compensation des baisses de cotisations sociales qui remplacent le CICE.

PRÉVISION 2019

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

390,8

Recettes (II)

291,4

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvements sur recettes (PSR)

328,8

Recettes fiscales nettes

278,9

PSR au profit de l’Union européenne

21,5

Recettes non fiscales

12,5

PSR au profit des collectivités territoriales

40,5

Soldes des comptes spéciaux (III)

0,6

Déficit à financer

(I – II – III)

98,7

Source : présent projet de loi de finances.

B. LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS PAR RAPPORT À 2018

La dégradation du solde budgétaire en 2019 par rapport à 2018 s’explique ainsi par :

– une augmentation des dépenses de 4,0 milliards d’euros dont 2,9 milliards au titre des dépenses nettes du budget général (voir fiche Dépenses de l’État) et 1,1 milliard d’euros au titre des prélèvements sur recettes (voir fiche Recettes de l’État) ;

– une diminution des recettes de 14,9 milliards d’euros (voir fiche Recettes de l’État) ;

– et une amélioration du solde annuel des comptes spéciaux de 1,4 milliard d’euros.

PASSAGE DU SOLDE 2018 ACTUALISÉ AU SOLDE PLF 2019

(en milliards d’euros)

 

2018

Prévision actualisée

Variation

2019

PLF

 

2018

Prévision actualisée

Variation

2019

PLF

Dépenses (I)

386,8

+ 4,0

390,8

Recettes (II)

306,3

– 14,9

291,4

Dépenses nettes du budget général (hors PSR)

325,9

+ 2,9

328,8

Recettes fiscales nettes

292,9

– 14,0

278,9

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

20,6

+0,9

21,5

Recettes non fiscales

13,4

– 0,9

12,5

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

40,3

+ 0,2

40,5

Soldes des comptes spéciaux (III)

– 0,8

+ 1,4

0,6

Déficit à financer

(I – II – III)

81,3

17,4

98,7

Source : commission des finances.

La hausse du déficit budgétaire s’explique par deux effets de trésorerie.

Le premier a trait à la transformation du CICE en baisse de cotisations sociales. En effet, l’État va compenser en 2019 à la sécurité sociale la baisse de cotisations sociales par un transfert de recettes de TVA. Dans le même temps, l’État continuera de supporter le coût budgétaire du CICE au titre des salaires versés en 2018. À partir de 2020, la hausse de l’impôt sur les sociétés permise par la suppression du CICE devrait neutraliser la baisse de la TVA affectée à l’État.

La transformation du CICE en baisse de cotisations sociales

Institué par l’article 66 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, le CICE est entré en vigueur le 1er janvier 2013.

Il s’agit d’un crédit d’impôt qui porte sur la masse salariale des salariés dont les rémunérations brutes n’excèdent pas 2,5 fois le montant annuel du SMIC. Il bénéficie à toutes les entreprises relevant de l’impôt sur les sociétés (IS) ou de l’impôt sur le revenu (IR) d’après leur bénéfice réel. Son taux a varié au fil des années. Il était de 4 % pour les salaires versés en 2013. Il a été relevé à 6 % pour les salaires versés à compter de 2014, puis à 7 % pour les salaires versés en 2017 avant de revenir à 6 % pour les salaires versés en 2018.

Son coût pour 2018 a été évalué à 21 milliards d’euros en comptabilité budgétaire et à 22,8 milliards d’euros en comptabilité nationale.

Le président de la République s’était engagé à transformer le CICE en baisse de cotisations sociales. Conformément à cet engagement, l’article 86 de la loi de finances pour 2018 a supprimé le CICE et l’article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a prévu de nouvelles exonérations de cotisations sociales pour les employeurs comprenant deux volets :

– une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation patronale maladie sur les salaires jusqu’à 2,5 SMIC, soit une sorte « d’équivalent-CICE » ;

– et un renforcement de l’allégement général, par une réduction de près de 10 points des charges au niveau du SMIC (le Gouvernement a annoncé le report de ce second au volet au 1er octobre 2019).

En 2019, année de mise en place de ces nouveaux allégements, les entreprises éligibles continueront de bénéficier du CICE acquis au titre des exercices antérieurs, notamment en 2018. Il en résulte un « double coût » assumé par l’État.

Le second effet de trésorerie est inhérent à la mise en œuvre en 2019 du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu (IR). Les retenues à la source du mois de décembre 2019 ne seront reversées à l’État par les employeurs qu’en janvier 2020. Ceci entraîne un décalage de perception de recettes de l’IR 2019 sur l’année 2020 d’environ 5,9 milliards d’euros. À partir de 2020, l’effet de ce décalage sera atténué puisque les recettes rattachées au mois de décembre de l’année précédente seront rattachées à celles de l’année en cours.

Sans ces deux mesures, le déficit budgétaire pour 2019 ressortirait à 72,8 milliards d’euros, en baisse de 8,5 milliards d’euros par rapport à 2018.

2LE DÉFICIT EN COMPTABILITÉ NATIONALE

Le déficit de l’État en comptabilité nationale pour 2019 est prévu à 86,9 milliards d’euros au lieu de 72,4 milliards d’euros en 2018, soit une hausse de 14,5 milliards d’euros. Hors transformation du CICE en baisse de cotisations sociales, le déficit de l’État en comptabilité nationale diminue de 5,5 milliards d’euros en 2019.

A. LE PASSAGE DU SOLDE EN COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE AU SOLDE EN COMPTABILITÉ NATIONALE

Plusieurs retraitements – exposés dans le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances – sont nécessaires pour passer du solde budgétaire (– 98,7 milliards d’euros) au solde en comptabilité nationale (– 86,9 milliards d’euros).

Cinq opérations expliquent la majeure partie de l’écart de 11,8 milliards d’euros entre les deux soldes.

CLÉS DE PASSAGE DU SOLDE EN COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE
AU SOLDE EN COMPTABILITÉ NATIONALE

(en milliards d’euros)

Les retraitements qui dégradent le solde en comptabilité nationale

Les retraitements qui améliorent le solde en comptabilité nationale

Décalage temporel sur les mesures nouvelles de transfert de recettes fiscales aux administrations de sécurité sociale

– 3,9

Intérêts d’emprunt résultant de primes d’émission

+ 7,6

Rattachement à l’année 2019 des retenues à la source effectuées en décembre 2019 mais enregistrées en janvier 2020 en comptabilité budgétaire

+ 5,9

Crédits d’impôts restituables

– 1,0

Remboursement à EDF

+ 1,8

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Les retraitements qui dégradent le solde en comptabilité nationale par rapport au solde en comptabilité budgétaire

Le solde en comptabilité nationale est dégradé de 3,9 milliards d’euros au titre du décalage temporel sur les mesures nouvelles de transfert de recettes fiscales aux administrations de sécurité sociale. En effet, seuls onze mois grèvent le solde budgétaire de l’État alors que la comptabilité nationale doit enregistrer les recettes de l’ensemble de l’année du transfert.

Par ailleurs, certaines dettes de l’État sont traitées en dépenses publiques alors qu’elles ne donnent pas lieu immédiatement à des dépenses budgétaires.

Ainsi, les crédits d’impôt reportés sont considérés comme des dépenses publiques alors qu’ils ne sont pas comptabilisés en dépense budgétaire tant qu’ils n’ont pas été restitués ou imputés. Ceci conduit à majorer les dépenses d’un milliard d’euros en comptabilité nationale par rapport à la comptabilité budgétaire, essentiellement en raison du CICE.

Les retraitements qui améliorent le solde en comptabilité nationale par rapport au solde en comptabilité budgétaire

La mise en œuvre du prélèvement à la source entraînera un décalage de perception de recettes d’IR sur l’année 2020. En comptabilité nationale, il convient toutefois de rattacher ces recettes budgétaires de l’année 2020 à l’exercice 2019 (+ 5,9 milliards d’euros).

Par ailleurs, certaines dépenses budgétaires ne sont pas des dépenses publiques.

Tel est le cas principalement des intérêts majorés versés en contrepartie des primes d’émission lors de l’adjudication de la dette du Trésor. Le solde en comptabilité nationale est amélioré de 7,6 milliards d’euros à ce titre en 2019.

De même, le remboursement de la dette de l’État à l’égard d’EDF, à hauteur de 1,8 milliard d’euros – qui donne lieu à des crédits de paiement sur le compte d’affectation spéciale Transition énergétique – ne constitue pas une dépense publique puisqu’elle éteint un passif.

Il va de même, par exemple, des prêts que la France accorde à des États étrangers (0,4 milliard d’euros). Ces dépenses budgétaires ouvrent droit à des créances et ne sont donc pas comptabilisées en dépenses publiques.

B. LA PART DE L’ÉTAT DANS LE DÉFICIT PUBLIC

PART DE L’ÉTAT DANS LE DÉFICIT PUBLIC DEPUIS 2012

Année

Solde

toutes administrations publiques confondues

(en milliards d’euros)

 

Solde État

En milliards d’euros

En %

2012

– 104,0

– 85,1

81,8 %

2013

– 86,5

– 70,2

81,2 %

2014

– 83,9

– 74,3

88,6 %

2015

– 79,7

– 73,3

92,0 %

2016

– 79,1

– 73,8

93,3 %

2017

–61,4

– 65,3

106,4 %

2018*

– 60,6

– 72,4

119,5 %

2019*

– 66,7

– 86,9

130,3 %

*prévisions.

Source : INSEE jusqu’en 2017 ; Rapport économique, social et financier pour 2018 et 2019.

On observe une tendance nette à la concentration du déficit public sur le déficit de l’État. La part de l’État dans le déficit public est ainsi passée de 82 % en 2012 à près de 94 % en 2016. Il devient même supérieur au déficit public à compter de 2017.

Cette tendance doit s’accentuer en 2018 puis en 2019 en raison d’un important programme de baisse d’impôts dont le produit est affecté à l’État (ISF, impôt sur les revenus du capital, impôt sur les sociétés) ou qui font l’objet d’une compensation par l’État (dégrèvement de taxe d’habitation sur la résidence principale).

Par ailleurs, en 2019, le « double coût » inhérent au remplacement du CICE par une baisse de cotisations sociales est assumé par l’État.

Dans le même temps, les administrations publiques locales (APUL) et les organismes de sécurité sociale (ASSO) devraient voir leurs excédents progresser.

Tous ces facteurs concourent à concentrer sur l’État le poids du déficit public.

SOLDE PUBLIC PAR SOUS-SECTEUR

(en points de PIB)

Sous-secteur

2017

2018

2019

État

– 2,8

– 3,1

– 3,6

Organismes divers d’administration centrale

– 0,1

– 0,1

– 0,1

Administrations publiques locales

0,0

0,1

0,1

Administrations de sécurité sociale

0,3

0,6

0,8

Solde public

– 2,7

– 2,6

– 2,8

Source : Rapport économique, social et financier.

FICHE N° 8 :
LE VOLET FISCAL DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2019

Le présent projet de loi de finances pour 2019 comporte un riche volet fiscal. Outre quelques mesures de rendement, ce projet de loi de finances met en œuvre :

– un aménagement du prélèvement à la source ;

– le volet fiscal du Livre bleu des outre-mer ;

– la poursuite du « verdissement » de la fiscalité avec notamment la mise en œuvre de la feuille de route pour une économie 100 % circulaire ;

– la rationalisation de la fiscalité avec un important programme de suppression de petites taxes et de dépenses fiscales inefficientes ;

– une mise en conformité avec le droit de l’Union européenne avec plusieurs transpositions de directives ;

– plusieurs mesures de lutte contre l’évasion fiscale ;

– une réforme de la fiscalité agricole ;

– le volet fiscal du projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) ;

– et une modernisation des modalités de déclaration, de paiement et de recouvrement des impôts.

Ces différentes mesures fiscales sont réparties au sein de 38 articles dont 21 articles en première partie et 17 articles en seconde partie.

La répartition de ces articles entre les première et seconde parties obéit aux critères de l’article 34 de la LOLF (60) : les mesures affectant le solde budgétaire de l’État pour l’année 2019 relèvent de la première partie, tandis que les autres mesures (affectant le solde budgétaire de l’État à compter de 2020 ou affectant les ressources d’autres administrations publiques) relèvent de la seconde partie.

Les articles de la première partie sont commentés dans le tome II du présent rapport. Ceux de la seconde partie sont commentés dans le tome III.

Les développements qui suivent procèdent à une synthèse du volet fiscal du présent projet de loi de finances.

LES MESURES FISCALES DE LA PREMIÈRE PARTIE DU PLF 2019

Article

Intitulé

2

Indexation du barème et des grilles de taux du prélèvement à la source (PAS)

3

Mesures d’accompagnement du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu

4

Plafonnement de la réduction d’impôt sur le revenu dans les DOM

5

Suppression de la TVA non perçue récupérable (TVA NPR)

6

Création de zones franches d’activité nouvelle génération (ZFANG)

7

Aménagement de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM)

8

Renforcement de la composante de la taxe générale sur les activités polluantes relative aux déchets

9

Suppression de taxes à faible rendement

10

Fusion des taxes sur la publicité audiovisuelle

11

Suppression de dépenses fiscales inefficientes

12

Réforme du régime de l’intégration fiscale

13

Réforme des dispositifs de limitation des charges financières

14

Réforme du régime d’imposition des produits de cession ou concession de brevets

15

Modification des règles de calcul des acomptes d’impôt sur les sociétés (« cinquième acompte »)

16

Adaptation de l’exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit (DMTG) en cas de

transmission d’entreprises (« pactes Dutreil »)

17

Mise en place d’une révocabilité possible en cas de passage à l’IS

18

Réforme des aides fiscales en faveur de la gestion des risques et de l’investissement agricoles

19

Suppression du tarif réduit de taxe intérieure de consommation (TICPE) sur le gazole non routier

20

Mise en conformité du régime de TVA des services à la personne

21

Transposition partielle de la directive sur le régime de TVA du commerce électronique

22

Transposition de la directive sur le régime de TVA des bons

Source : présent projet de loi de finances.

LES MESURES FISCALES DE LA SECONDE PARTIE DU PLF 2019

Article

Intitulé

48

Insertion d’une clause anti-abus générale en matière d’IS

49

Assouplissement des conditions d’éligibilité au crédit d’impôt pour le rachat des entreprises par leurs salariés

50

Élargissement du dispositif du crédit-vendeur

51

Imposition des plus-values sur valeurs mobilières et droits sociaux en cas de transfert du domicile fiscal hors de France (exit tax)

52

Suppression de l’exonération de taxe sur les conventions d’assurances (TSCA) sur la garantie décès des contrats d’assurance emprunteur

53

Plafonnement de l’abattement sur les bénéfices en faveur des jeunes agriculteurs

54

Transposition de la directive visant à éliminer les doubles impositions entre États membres

55

Prorogation des aides fiscales à l’économie ultra-marine, assortie de mesures anti-abus

56

Aménagement des règles d’évaluation de la valeur locative des locaux industriels

57

Prorogation d’un an du crédit d’impôt en faveur de la transition énergétique (CITE)

58

Prorogation pour trois ans et ajustements du crédit d’impôt « éco-prêt à taux zéro » (éco-PTZ)

59

Réduction à 5,5 % du taux de TVA sur certaines prestations de gestion des déchets

60

Renforcement du supplément de TGAP relatif aux biocarburants

61

Obligation de télé-déclaration de la taxe sur les salaires

62

Transfert à la DGFiP du recouvrement des taxes sur les boissons non alcooliques

63

Encaissement des recettes fiscales par un organisme autre que le comptable public

64

Rationalisation et simplification de la fiscalité du tabac

Source : présent projet de loi de finances.

1LES MESURES DE RENDEMENT

Contrairement à celui de l’année dernière, le présent projet de loi de finances comporte peu de mesures de rendement, c’est-à-dire dont l’objectif premier est d’accroître les ressources des administrations publiques.

Les plus importantes budgétairement sont de portée générale, tandis que d’autres, de moindre ampleur, sont plus spécifiques en ce qu’elles visent au financement de politiques publiques déterminées.

A. LES MESURES DE RENDEMENT DE PORTÉE GÉNÉRALE

Le présent projet de loi de finances contient seulement deux mesures de rendement importantes : une nouvelle réforme du cinquième acompte de l’impôt sur les sociétés (1,5 milliard d’euros) et la suppression du tarif réduit de taxe intérieure de consommation sur le gazole non routier (un milliard d’euros). Cette dernière mesure ne peut toutefois pas se réduire à son objectif de rendement budgétaire dans la mesure où elle poursuit également une finalité environnementale.

1. La réforme du « cinquième acompte » de l’impôt sur les sociétés

L’article 15 réforme les modalités de calcul du quatrième et dernier acompte d’IS dû par les entreprises dont le chiffre d’affaires est d’au moins 250 millions d’euros en vertu du mécanisme dit du « cinquième acompte ».

Cet acompte, à la différence des autres, n’est pas assis sur les résultats du dernier exercice clos, mais sur l’IS estimé dû au titre de l’exercice en cours.

La fraction d’IS estimé à retenir pour le calcul de cet acompte sera augmentée de la façon suivante :

– pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est compris entre 250 millions d’euros et un milliard d’euros, la fraction passe de 80 % à 95 % ;

– pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est compris entre un milliard d’euros et 5 milliards d’euros, la fraction passe de 90 % à 98 %.

La fraction applicable aux entreprises dont le chiffre d’affaires excède 5 milliards d’euros n’est pas modifiée et reste fixée à 98 %.

La mesure devrait dégager un gain budgétaire de 1,5 milliard d’euros en 2019.

2. La suppression du tarif réduit de taxe intérieure de consommation (TICPE) sur le gazole non routier

Le gazole non routier (GNR) est utilisé pour le fonctionnement des moteurs qui ne sont pas destinés à la propulsion de véhicules sur les routes, sauf pour les entreprises du secteur ferroviaire et agricole.

Il bénéficie d’un taux réduit de TICPE qui a pour justification originelle de favoriser la mécanisation du secteur agricole et des travaux publics.

L’avantage est accru pour les agriculteurs. Non seulement ils peuvent s’approvisionner en GNR au tarif réduit, mais ils disposent d’une procédure de remboursement de la différence entre le tarif réduit du GNR et un tarif qui leur est spécifique fixé.

Ce dispositif fait partie des dépenses fiscales les plus coûteuses de l’État, avec un montant estimé à près de 2 milliards d’euros pour 2018.

L’article 19 supprime le tarif réduit de TICPE sur le GNR. Toutefois, l’avantage fiscal dont bénéficient les agriculteurs et le secteur ferroviaire sera maintenu.

Un tarif direct avantageux, en lieu et place de l’actuelle procédure de remboursement, sera ainsi maintenu pour les agriculteurs. De même, les entreprises ferroviaires continueront à bénéficier du même tarif qu’aujourd’hui via la mise en place d’une nouvelle procédure de remboursement à leur profit.

Le gain budgétaire pour l’État est d’environ un milliard d’euros, constitué par le solde entre la suppression du tarif réduit du GNR et la mise en place d’un tarif direct spécifique pour le gazole agricole et des entreprises ferroviaire.

B. LES MESURES DE RENDEMENT SPÉCIFIQUES

Deux mesures ont été insérées dans ce projet de loi de finances en vue de permettre le financement de politiques publiques déterminées.

1. La suppression de l’exonération de taxe sur les conventions d’assurances (TSCA) sur la garantie décès des contrats d’assurance emprunteur

La taxe spéciale sur les conventions d’assurances (TSCA) est assise sur les primes versées aux assureurs. Son taux, qui varie selon la nature du risque, est par défaut de 9 %. Les contrats d’assurance sur la vie et assimilés – dont les contrats d’assurance en cas de décès – sont toutefois exonérés.

L’article 52 supprime l’exonération de TSCA dont bénéficient les contrats d’assurance en cas de décès souscrits en garantie du remboursement d’un prêt. Les garanties décès souscrites dans le cadre de l’assurance emprunteur seront désormais soumises à la TSCA au taux de droit commun de 9 %.

La mesure s’appliquera aux nouveaux contrats conclus à compter du 1er janvier 2019. Son rendement doit ainsi progressivement monter en charge.

Il sera affecté à hauteur de 140 millions à la société Action Logement Services pour combler les besoins de financement consécutifs au relèvement du seuil d’assujettissement à la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC). Le surplus sera affecté au budget général.

En régime de croisière, à l’horizon 2025, cette nouvelle taxation devrait rapporter 560 millions d’euros par an.

2. La rationalisation et la simplification de la fiscalité du tabac

La fiscalité du tabac est composée d’un droit de licence et d’un droit de consommation.

L’article 64 augmente le droit de licence, pour les années 2019 et 2020. Il aligne les dates de liquidation et de paiement du droit de licence et du droit de consommation afin de permettre la fusion des deux régimes déclaratifs afférents, dans le cadre de la mise en œuvre d’une procédure dématérialisée. Il avance d’un mois les dates de hausse des tarifs de taxes prévues sur la période 2019-2021. Enfin, il clarifie la présentation des tarifs.

L’ensemble de la mesure doit rapporter 61 millions d’euros en 2019 et 43 millions d’euros en 2020.

L’avancement d’un mois de la hausse des tarifs du droit de consommation conduit à une augmentation de recettes évaluée à 25 millions d’euros en 2019 et en 2020 en faveur des organismes de sécurité sociale.

Le solde – résultant de l’augmentation du droit de licence – de 36 millions d’euros pour 2019 et 18 millions d’euros pour 2020 sera transféré à l’État dans le but de financer le fonds de transformation des buralistes, dont la création a été prévue par le protocole d’accord, signé le 2 février 2018 entre l’État et la confédération des buralistes.

2L’AMÉNAGEMENT DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE

L’année 2019 sera marquée par une importante réforme du recouvrement de l’impôt sur le revenu : l’instauration du prélèvement à la source (PAS). Cette réforme, longtemps envisagée mais jamais concrétisée, doit permettre de mettre un terme au décalage d’une année qui existe à l’heure actuelle entre la perception des revenus et leur imposition.

Adoptée sous la précédente législature, en loi de finances pour 2017 (61), la réforme devait initialement entrer en vigueur le 1er janvier 2018. Toutefois, la nouvelle majorité parlementaire et le Gouvernement ont voulu garantir que son entrée en vigueur intervienne dans les conditions optimales. Il convenait tout à la fois de s’assurer que l’administration et les entreprises étaient prêtes, techniquement, pour une telle innovation mais également d’évaluer le dispositif pour, le cas échéant, l’aménager.

C’est la raison pour laquelle, l’ordonnance n° 2017-1390 du 22 septembre 2017 (62) a décalé d’une année l’entrée en vigueur de la réforme.

Ce décalage a permis la discussion et l’adoption de premiers aménagements dans la seconde loi de finances rectificative pour 2017 (63), tenant notamment compte des évaluations réalisées par l’inspection générale des finances (IGF).

Ce décalage nécessite aussi une actualisation du taux par défaut, auquel procède l’article 2.

Par ailleurs, l’article 3 procède à trois nouveaux aménagements pour mettre en œuvre dans les meilleures conditions possibles le PAS.

A. UNE ACTUALISATION DU TAUX PAR DÉFAUT

Le taux de la retenue à la source est en principe le taux personnalisé calculé par l’administration fiscale ou, sur option, le taux individualisé lorsque le contribuable est soumis à une imposition commune avec son conjoint ou concubin.

Toutefois, un taux par défaut s’appliquera lorsque l’administration fiscale ne sera pas en mesure de calculer le taux d’imposition du foyer fiscal, par exemple, pour des jeunes entrant sur le marché du travail qui étaient auparavant rattachés au foyer de leurs parents, ou encore pour des personnes venant s’installer en France. De même, il s’appliquera lorsque l’administration ne sera pas en mesure de transmettre le taux au tiers payeur, notamment dans les cas de débuts de contrat ou de contrats courts, ou en cas de problèmes d’identification des salariés.

Par ailleurs, un contribuable peut opter pour le taux par défaut, notamment lorsqu’il ne souhaite pas que son employeur connaisse son taux personnalisé ou individualisé.

Les grilles de taux par défaut du PAS ont été déterminées en fonction du barème applicable pour l’impôt dû en 2017 au titre des revenus de l’année 2016.

L’article 2 procède à une mise jour. Il revalorise ainsi les grilles du taux par défaut sur la base de l’évolution de la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu de 2018 par rapport à 2016, soit 2,616 %.

Il prévoit également, pour les années suivantes, une indexation automatique en fonction de l’évolution de la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu.

Ceci permet de neutraliser les effets de l’inflation sur le niveau d’imposition des contribuables.

B. L’AMÉNAGEMENT DE L’ACOMPTE SUR CRÉDITS ET RÉDUCTIONS D’IMPÔT

Aujourd’hui, l’impôt prélevé dans le cadre de la mensualisation ou des acomptes est calculé sur la base de l’impôt acquitté en N – 1 après imputation des réductions et crédits d’impôt. Une régularisation intervient en fin d’année.

Un des grands changements résultant de la mise en œuvre du PAS est que les réductions et crédits d’impôt ne seront pas pris en compte pour établir le taux. Ceci évitera nombre de régularisations auxquelles devaient procéder les contribuables ayant perdu le bénéfice d’une réduction ou d’un crédit d’impôt.

Mais cela présente, en contrepartie, l’inconvénient de pénaliser la trésorerie des contribuables ayant des réductions et des crédits d’impôt récurrents.

Cet aspect négatif de la réforme n’avait pas été traité dans le projet initial par le précédent Gouvernement. Toutefois, il n’était pas passé inaperçu lors de la discussion parlementaire. Un amendement, présenté par notre ancien collègue Dominique Lefebvre, avait été adopté pour traiter cette difficulté. Il a institué un mécanisme d’acompte sur crédits d’impôt.

Cet acompte est toutefois limité à deux crédits d’impôts : le crédit d’impôt pour l’emploi de salariés à domicile et le crédit d’impôt au titre des frais de garde pour jeunes enfants. Il doit être versé avant 1er mars au taux de 30 % et uniquement lorsqu’il est égal ou supérieur à 100 euros.

L’article 3 du présent projet de loi de finances aménage considérablement ce dispositif :

– son champ d’application est élargi à sept autres crédits ou réductions d’impôt : crédit d’impôt accordé au titre des cotisations versées aux organisations syndicales, réduction d’impôt accordée au titre des dons faits par les particuliers, réduction d’impôt au titre des frais d’hébergement en établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), réduction d’impôt au titre de certains investissements réalisés outre-mer, réduction d’impôt « Censi-Bouvard », réduction d’impôt « Scellier », et réduction d’impôt « Pinel » ;

– son taux est doublé, l’acompte devant être de 60 % au lieu de 30 % ;

– le montant minimal de déclenchement du versement de l’acompte est abaissé à 8 euros au lieu de 100 euros.

Cette réforme n’a pas d’incidence budgétaire. L’acompte devra faire l’objet d’une régularisation lors du calcul du solde de l’impôt dû.

Toutefois, il s’agit d’une importante mesure de trésorerie en faveur des ménages qui devrait avoir un effet macroéconomique positif sur le premier trimestre 2019. En effet, 9 millions de foyers fiscaux vont percevoir à partir du 15 janvier plus de 5 milliards d’euros d’acompte – avec le risque qu’une fraction non négligeable de ces foyers fiscaux soit contrainte en fin d’année de procéder à une régularisation.

C. LE REPORT D’UN AN POUR LES PARTICULIERS EMPLOYEURS

Les 3,6 millions de particuliers employeurs – comme les autres employeurs – seront des collecteurs de la retenue à la source sur les salaires versés à leurs employés. Toutefois, ces derniers pourront déléguer à PAJEMPLOI et au centre national CESU le soin d’opérer en leur lieu et place la retenue à source. Le CESU et PAJEMPLOI mettront en place à compter de 2019 une plateforme pour simplifier la gestion du prélèvement à la source, et permettre le paiement concomitant de cette retenue à la source et des cotisations et contributions de sécurité sociale (dispositif dit du « tout-en-un »).

En attendant la mise en place de cette plateforme, l’article 3 reporte d’un an le PAS pour les particuliers employeurs.

Ceci a des conséquences pour leurs salariés. Ils continueront de percevoir leur rémunération nette sans la retenue à la source. Mais, ils verseront en 2019 un acompte, calculé sur la base des salaires perçus au titre de 2018, qui sera étalé par quart sur les quatre derniers mois de l’année, de septembre à décembre 2019. L’éventuel solde de l’impôt dû au titre de l’année 2019 sera payé en 2020. Si le solde est supérieur à 300 euros et représente plus de la moitié de l’impôt dû, son paiement sera automatiquement étalé de septembre 2020 à décembre 2021. À défaut, le solde sera immédiatement dû sauf si le contribuable sollicite l’étalement.

D. L’ÉLARGISSEMENT DE L’ÉCHELONNEMENT INFRA-ANNUEL DE L’ACOMPTE CONTEMPORAIN

Certains revenus ne sont pas soumis à la retenue à la source faute d’un tiers payeur ou, s’agissant des revenus fonciers, des pensions alimentaires et des revenus de source étrangère mentionnés ci-dessus, du fait de la complexité qu’induirait un tel mécanisme

Toutefois, ces revenus feront l’objet d’un « acompte contemporain », prélevé mensuellement ou trimestriellement sur le compte bancaire du contribuable.

Les travailleurs indépendants (titulaires de revenus relevant des catégories des bénéfices industriels et commerciaux, bénéfices non commerciaux ou bénéfices agricoles) bénéficieront d’une faculté d’échelonnement infra-annuel de manière à faire face aux variations de trésorerie de leur activité. Ce mécanisme consiste à pouvoir reporter trois échéances sur l’échéance suivante (dans l’hypothèse d’un versement mensuel) ou une échéance sur la suivante (en cas d’option pour le versement trimestriel).

L’article 3 étend cette faculté aux titulaires de certains revenus soumis à l’acompte contemporain. Cette extension concernera :

– les droits d’auteurs intégralement déclarés par des tiers, qui sont imposés selon les règles applicables aux traitements et salaires ;

– les honoraires versés par une entreprise à des fonctionnaires civils dans le cadre d’une convention de concours scientifique ;

– et les commissions perçues par les agents généraux d’assurances.

3LE VOLET FISCAL RELATIF AU LIVRE BLEU DES OUTRE-MER

Le Livre bleu des outre-mer a été remis le 28 juin dernier au président de la République. Il constitue la synthèse de huit mois de travaux. Au total, 25 000 personnes y ont participé à travers 5 000 ateliers organisés dans les outre-mer et via des consultations internet. Plus de mille projets ont été proposés dans le cadre des ateliers locaux.

Sur le plan fiscal, le livre bleu définit diverses actions obéissant à trois principes : la simplification, un meilleur ciblage et un maintien de l’effort financier.

Les articles 4, 5, 6 et 55 mettent en œuvre une partie du volet fiscal du Livre bleu des outre-mer.

A. LA REMISE EN CAUSE D’AVANTAGES FISCAUX INEFFICIENTS

L’article 4 abaisse le plafond de la réduction d’impôt pour domiciliation ultra-marine. L’article 5 supprime le mécanisme de subventionnement que constitue le mécanisme de TVA non perçue récupérable.

Ces deux mesures représentent un gain budgétaire de 170 millions d’euros qui sont redéployés en crédits budgétaires dans la mission Outre-mer.

1. L’abaissement du plafond de la réduction d’impôt pour domiciliation en outre-mer

Aujourd’hui, les contribuables bénéficient d’une réduction d’impôt de :

– 30 % dans la limite de 5 100 euros lorsqu’ils sont domiciliés dans les départements de Guadeloupe, Martinique, et La Réunion ;

– et de 40 % dans la limite de 6 700 euros lorsqu’ils sont domiciliés en Guyane et à Mayotte.

En 2017, cette réduction d’impôt a bénéficié à 449 304 ménages pour un coût global de 402 millions d’euros. Par définition, seuls les ménages imposables bénéficient de cette aide fiscale. Elle est de fait concentrée sur les ménages les plus aisés.

L’article 4 abaisse les limites de la réduction d’impôt :

– à 2 450 euros au lieu de 5 100 euros pour les contribuables domiciliés dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion ;

– et à 4 050 euros, au lieu de 6 700 euros, pour les contribuables domiciliés dans les départements de la Guyane et de Mayotte.

50 000 foyers fiscaux seraient touchés par cet abaissement du plafond de la réduction d’impôt. En année pleine, la mesure rapportera 70 millions d’euros.

L’article 4 procède également, en conséquence, à un ajustement des grilles du taux par défaut du PAS applicable en outre-mer.

2. La suppression de la TVA non perçue récupérable

Le mécanisme de la TVA non perçue récupérable (TVA NPR) est un dispositif de subventionnement des entreprises qui s’applique en Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion.

Il permet aux assujettis à la TVA de majorer leur droit à déduction du montant de la taxe calculée fictivement sur la valeur des biens d’investissement neufs, acquis ou importés en exonération de la TVA. Autrement dit, il permet de déduire une TVA non payée lorsque l’assujetti à la TVA procède à un investissement.

Sa suppression est proposée dans le Livre bleu des outre-mer au motif qu’il s’agit d’une « dépense fiscale peu traçable, mal pilotée et dont les effets sur le développement économique sont illisibles ».

L’article 5 supprime en conséquence ce dispositif.

Les entreprises en bénéficiant verront, en conséquence, le coût de leurs dépenses d’investissement augmenter. Celui-ci devrait être compensé par la création d’un dispositif de crédits d’intervention, pour un montant global équivalent.

B. LE RENFORCEMENT ET LA PROLONGATION DES AIDES FISCALES POUR L’OUTRE-MER

1. La création des zones franches d’activité nouvelle génération (ZFANG)

Cinq dispositifs d’exonérations fiscales bénéficient aux entreprises implantées en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à Mayotte et à La Réunion. Il s’agit :

– des zones d’aide à finalité régionales (ZAFR) ;

– des zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE) et des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) ;

– des zones franches d’activité outre-mer (ZFA-OM) ;

– et des zones de revitalisation rurale (ZRR).

L’article 6 simplifie et renforce les aides fiscales zonées en outre-mer, afin de les rendre plus puissantes et plus lisibles.

Il transforme les zones franches d’activité en outre-mer (ZFA-OM) en zones franches d’activité nouvelle génération (ZFANG) ce qui se traduit par :

– un relèvement du taux des abattements fiscaux et la pérennisation de ceux-ci ;

COMPARAISON DES TAUX ACTUELS AVEC LES TAUX PROPOSÉS

Taux

IS ou IR

Taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)

Cotisation foncière des entreprises-cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises
(CFE-CVAE)

Droit existant

Droit proposé

Droit existant

Droit proposé

Droit existant

Droit proposé

Taux normal

35 %

50 %

40 %

50 %

70 %

80 %

Taux majoré

60 %

80 %

70 %

80 %

90 %

100 %

– un assouplissement des conditions pour bénéficier des abattements ; les exploitations relevant du régime micro-BA (bénéfices agricoles) et les entreprises en difficulté y seront éligibles ;

– un recentrage du dispositif par l’exclusion de certaines activités et un ciblage plus fin des entreprises éligibles aux taux majorés d’abattements, avec un retrait du champ d’application des secteurs de la comptabilité, du conseil aux entreprises, de l’ingénierie et des études à destination des entreprises ;

– une limitation du taux majoré aux entreprises situées en Guyane et à Mayotte et aux entreprises situées dans les autres départements et régions d’outre-mer qui exercent leur activité dans les secteurs considérés comme prioritaires.

L’article supprime en conséquence l’application à ces territoires des régimes relevant des zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE) et des zones de revitalisation rurale (ZRR).

Le coût estimé du dispositif est de 124 millions par an pour l’État en rythme de croisière.

2. La prorogation des aides fiscales

L’article 55 proroge les différents dispositifs fiscaux de soutien à l’investissement outre-mer jusqu’en 2025. Cela représente un maintien de l’effort budgétaire à hauteur de 375 millions d’euros et garantit une meilleure visibilité aux investissements outre-mer.

Par ailleurs, l’article 55 instaure un meilleur encadrement de ces dispositifs afin de lutter contre les abus. Il augmente à quinze ans le délai minimal d’exploitation des hôtels, résidences de tourisme et villages de vacances pour bénéficier de l’aide fiscale. Il renforce les obligations d’inscription et de déclaration des intermédiaires en défiscalisation et revoit le régime de sanctions pénales.

4LA POURSUITE DU « VERDISSEMENT » DE LA FISCALITÉ

Dans la continuité de la précédente loi de finances qui avait amplifié la trajectoire carbone, le présent projet de loi de finances comporte un important volet fiscal dédié à la défense de l’environnement.

Outre la mesure de rendement de suppression du TICPE sur le GNR, il contient plusieurs mesures pour mettre en œuvre la feuille de route pour une économie 100 % circulaire ainsi que plusieurs prorogations d’avantages fiscaux à finalité environnementale.

A. LA MISE EN ŒUVRE DE LA FEUILLE DE ROUTE POUR UNE ÉCONOMIE 100 % CIRCULAIRE

Plusieurs mesures sont prévues par la feuille de route pour une économie 100 % circulaire (FREC) présentée le 23 avril 2018. Celle-ci fixe un objectif de réduire de moitié les déchets mis en décharge et de tendre vers 100 % de plastique recyclé d’ici 2025.

1. L’institution par les collectivités locales de la part incitative de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) encouragée

La taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) permet de financer la collecte et le traitement des déchets ménagers. Elle peut comprendre une part incitative « assise sur la quantité et éventuellement la nature des déchets produits, exprimée en volume, en poids et en nombre d’enlèvements ». Il peut s’agir, par exemple, d’une facturation en fonction du nombre d’enlèvements des bacs à la collecte. Le but est d’inciter les usages à produire moins de déchets.

La part incitative s’ajoute à la part fixe de la TEOM et doit représenter entre 10 % et 45 % du produit total de la taxe. Seules une vingtaine de collectivités avaient mis en place une part incitative à la TEOM au 1er janvier 2018. Le faible recours à la part incitative s’explique notamment par le surcoût que représente les premières années sa mise en œuvre.

L’article 7 a pour objet de favoriser l’institution de la part incitative.

Il autorise, la première année, que le produit total de la TEOM puisse excéder, dans une limite de 10 %, le produit de la taxe de l’année précédente.

Il diminue de 8 % à 3 % les frais d’assiette, de recouvrement, de dégrèvements et de non-valeurs, tous les deux à la charge des contribuables, au titre des trois premières années au cours desquelles est mise en œuvre la part incitative. Selon l’exposé des motifs, cette diminution doit permettre aux collectivités d’augmenter temporairement les taux de la TEOM, afin d’absorber le surcoût « qu’occasionne, à son démarrage, la mise en place de la part incitative, sans augmenter pour autant la pression fiscale ».

Par ailleurs, l’article 7 élargit la nature des dépenses pouvant être prises en compte pour le calcul de la TEOM.

Le coût pour l’État de ces mesures n’est pas chiffrable dans la mesure où il ne peut être anticipé le nombre de collectivités qui institueront la part incitative de TEOM.

2. Le renforcement de la composante « déchets » de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP)

La taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) a été instituée pour limiter le développement des activités polluantes en intégrant les externalités négatives dans les coûts. Son rendement est prévu à 750 millions d’euros pour 2018.

La composante « déchets » de la TGAP (TGAP-d) est due par les exploitants des installations de stockage ou d’incinération des déchets. Elle est répercutée dans les contrats conclus avec les personnes dont ils réceptionnent les déchets. Le tarif de la taxe varie en fonction de la nature et des caractéristiques des installations, afin d’inciter les apporteurs de déchets à opter pour des installations moins polluantes. La taxe est assise sur le poids des déchets reçus ou transférés.

L’article 8 a pour objet de renforcer la composante « déchets » de la TGAP. Il renforce la trajectoire d’augmentation des tarifs de la taxe entre 2021 et 2025 afin d’assurer que le coût du recyclage soit inférieur à celui des autres modalités de traitement des déchets.

En cohérence, il supprime progressivement les tarifs réduits relatifs à certaines modalités de stockage ou d’incinération qui ne sont pas compatibles avec cet objectif. Il rationalise également le dispositif des exemptions et exonérations afin que ces dernières couvrent l’ensemble des déchets ne pouvant faire l’objet d’une valorisation (comme les déchets d’amiante ou certains déchets inertes), y compris en cas de transfert vers un autre État. Enfin, il introduit une nouvelle exonération au bénéfice de la production électrique à partir de déchets outre-mer.

Le gain budgétaire pour l’État est estimé par le Gouvernement à 136 millions pour 2021, avant d’augmenter progressivement jusqu’à 267 millions d’euros en 2025.

3. La réduction à 5,5 % du taux de TVA sur certaines prestations de gestion des déchets

L’article 59 instaure, à compter du 1er janvier 2021, un taux réduit de TVA à 5,5 % pour les prestations de collecte séparée, de collecte en déchetterie, de tri et de valorisation matière des déchets ménagers et autres déchets assimilés. Ceci englobe l’ensemble des autres prestations de services qui concourent au bon déroulement de ces opérations, en particulier les actes de prévention des collectivités ainsi que, lorsqu’elles sont réalisées dans le cadre de l’achat de ces prestations, les acquisitions de sacs, de bio-seaux et de solutions techniques de compostage de proximité.

Cette mesure doit permettre de diminuer les coûts des collectivités locales qui développent la prévention et la valorisation des déchets dont elles ont la charge dans le cadre du service public de gestion des déchets.

B. LE MAINTIEN D’AVANTAGES FISCAUX POUR L’ENVIRONNEMENT

Deux articles maintiennent des avantages fiscaux existants présentant une finalité environnementale.

L’article 57 proroge d’une année le crédit d’impôt en faveur de la transition énergétique qui devait arriver à échéance au 31 décembre 2018.

L’article 58 proroge pour trois années, soit jusqu’au 31 décembre 2021, le dispositif « éco-prêt à taux zéro » (éco-PTZ) qui permet l’octroi d’avances remboursables sans intérêt destinées au financement de travaux de rénovation. L’article modifie également le dispositif pour les offres émises à compter du 1er mars 2019.

C. L’ACCENTUATION DU SOUTIEN AUX BIO-CARBURANTS

La consommation de certains carburants est frappée par le supplément de TGAP-b. Cet impôt comportemental au rendement très faible a pour but d’inciter à la croissance de la part d’énergie renouvelable, soit par incorporation directe dans les carburants conventionnels, soit par la commercialisation de carburants moins polluants.

L’article 60 renforce le supplément de taxe générale sur les activités polluantes relatif aux carburants (TGAP-b). Il procède également à un changement de dénomination de la taxe, qui s’appellera désormais « taxe incitative à l’incorporation de biocarburants ».

5LA RATIONALISATION DE LA FISCALITÉ

Le présent projet de loi de finances rationalise le système fiscal français par la mise en œuvre d’un important programme de suppression de petites taxes et de dépenses fiscales inefficientes.

A. LA SUPPRESSION OU LA FUSION DE PETITES TAXES

La suppression des taxes à faible rendement doit permettre d’améliorer la lisibilité et la bonne acceptation de la fiscalité, et de remédier aux complexités de gestion, tant pour les entreprises que pour les administrations collectrices.

À ce titre, l’article 9 est un des articles les plus emblématiques de ce projet de loi de finances.

Il supprime dix-sept taxes à faible rendement, entendues comme celles dont le rendement est inférieur à 150 millions d’euros.

Les taxes supprimées sont :

– la taxe sur l’édition des ouvrages de librairie ;

– la taxe sur les appareils de reproduction ;

– la taxe sur l’ajout de sucre à la vendange, dite « de chaptalisation » ;

– la taxe sur les bois et plants de vigne perçue au profit de FranceAgriMer ;

– la taxe sur exploitants agricoles producteurs de céréales ;

– la taxe portant sur les farines ;

– la taxe sur les produits de la pêche maritime au profit de FranceAgriMer ;

– la taxe affectée à la Chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA) ;

– la taxe hydraulique affectée à Voies navigables de France ;

– la contribution de sécurité de la propriété maritime ;

– le prélèvement sur les numéros surtaxés pour les jeux et concours radiodiffusés et télévisés ;

– le droit fixe dû par les opérateurs de jeux ou de paris en ligne ;

– la taxe annuelle sur les résidences mobiles terrestres ;

– le droit d’immatriculation des opérateurs et agences de voyages ;

– la contribution aux poinçonnages et essai de métaux précieux ;

– la contribution additionnelle à l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) applicable aux stations radioélectriques ;

– la taxe sur les contrats d’échange sur défaut d’un État ;

– et la taxe sur les entreprises de transport public routier de personnes qui assurent de services réguliers interurbains.

Ce programme de suppression de taxe doit alléger la fiscalité en régime de croisière de 131 millions d’euros par an.

Dans le même esprit, l’article 10 fusionne trois taxes qui frappent les messages publicitaires diffusés à la télévision et à la radio :

– la taxe sur la publicité télévisée ;

– la taxe sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision ;

– et la taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision.

Il refond ces trois taxes en une imposition annuelle unique, assise sur le montant total annuel des sommes versées par les annonceurs pour la diffusion en France de leurs messages publicitaires, et calculée selon un barème progressif qui distingue services de télévision et services de radiodiffusion.

Cette mesure est neutre budgétairement.

B. LA SUPPRESSION DE DÉPENSES FISCALES INEFFICIENTES

L’article 11 met un terme à plusieurs dépenses fiscales inefficientes :

– l’exonération de l’avantage en nature résultant pour le salarié de la remise gratuite par son employeur de matériels informatiques et de logiciels nécessaires à leur utilisation entièrement amortis ;

– la provision spécifique pour aides à l’installation consenties par les entreprises à leurs salariés sous forme de prêt ou de souscription au capital de l’entreprise créée ;

– l’exonération des plus-values de cession de titres de sociétés financières d’innovation (SFI) et parts de sociétés de recherche agréées ;

– et l’amortissement exceptionnel en faveur des entreprises qui souscrivent au capital de SFI.

Par ailleurs, il réduit le champ de la déduction de la part des excédents mis en réserves impartageables par les sociétés coopératives d’intérêt collectif (SCIC).

Enfin, il prévoit l’extinction des dispositifs relatifs à l’acquisition et à la construction de logements sociaux dans les départements d’outre-mer.

Le gain budgétaire pour l’État de la suppression de ces diverses dépenses fiscales n’a pas pu être chiffré avec précision par le Gouvernement.

6LA MISE EN CONFORMITÉ DU DROIT FRANÇAIS SUR LE DROIT EUROPÉEN

Le présent projet de loi de finances comporte un important volet de mise en conformité avec le droit de l’Union européenne. Huit articles ont pour principal de transposer des normes européennes ou d’appliquer une jurisprudence européenne.

A. LA MISE EN CONFORMITÉ CONCERNANT L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

1. Le régime d’intégration fiscale

L’article 12 réforme le régime de l’intégration fiscale pour renforcer sa sécurité juridique au regard des nombreuses décisions de la Cour de justice de l’Union européenne ayant remis en cause certains avantages propres à ce régime.

Il modifie certaines rectifications réalisées pour la détermination du résultat d’ensemble du groupe fiscalement intégré :

– le champ des dividendes intragroupes éligibles au régime mère-fille et imposés à hauteur de 1 % est étendu à certaines situations assimilées à l’intégration fiscale ;

– l’exonération des dividendes intragroupes inéligibles au régime mère-fille est supprimée par la création d’une quote-part de 1 % ;

– la neutralisation des abandons de créance et des subventions intragroupes est supprimée ;

– la neutralisation de la quote-part imposable dans le cadre de la « niche Copé » est supprimée, le taux de cette quote-part étant en contrepartie abaissé de 12 % à 5 %.

Le dispositif proposé devrait entraîner un coût annuel pérenne estimé à 110 millions d’euros.

2. La déductibilité des charges financières

L’article 13 réforme les règles d’encadrement de la déductibilité des charges financières en transposant l’article 4 de la directive du 12 juillet 2016 établissant des règles pour lutter contre les pratiques d’évasion fiscale qui ont une incidence directe sur le fonctionnement du marché intérieur, dite directive « ATAD » (pour « anti-avoidance tax directive ») (64).

Il plafonne la déductibilité des charges financières nettes au plus élevé de deux montants : 3 millions d’euros ou 30 % de l’EBITDA (résultat avant intérêts, impôts, dépréciation et amortissement) (65). Une clause de sauvegarde permet aux entreprises dont le ratio de capitalisation n’est pas inférieur à celui de leur groupe de déduire en complément 75 % des charges non admises en déduction.

En conséquence, l’article abroge certains dispositifs jugés incompatibles ou redondants comme :

– l’encadrement de la déductibilité des intérêts pour les entreprises sous-capitalisées ;

– et l’encadrement de la déductibilité des charges financières afférentes à l’acquisition de titres de participation.

3. L’insertion d’une clause anti-abus en matière d’IS

L’article 48 transpose la clause anti-abus générale prévue à l’article 6 de la directive (UE) 2016/1164 du Conseil du 12 juillet 2016 (dite « ATAD ») précitée.

B. LA MISE EN CONFORMITÉ EN MATIÈRE DE TVA

Trois articles procèdent à des transpositions de directive en matière de TVA.

L’article 20 révise le périmètre de l’exonération de la TVA dont bénéficient les associations pour les services à la personne conformément aux dispositions de la directive n° 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de TVA.

Actuellement, les associations dont la gestion est désintéressée et qui rendent des services à la personne sont systématiquement exonérées de TVA lorsqu’elles disposent d’un agrément, quelle que soit la situation du bénéficiaire de ces services. Or, l’article 132 de la directive TVA permet de n’exonérer que les services étroitement liés à l’aide et à la sécurité sociale.

Le nouveau dispositif recentre le périmètre de l’exonération des services à la personne aux seules prestations rendues à certaines catégories de bénéficiaires par des associations qui doivent pour cela obligatoirement obtenir une autorisation ou un agrément. Ainsi, resteront éligibles à l’exonération de TVA les prestations visant à apporter une aide destinée à combler les besoins d’un public en situation de fragilité ou de dépendance, tels les enfants de moins de trois ans, les mineurs et les majeurs de moins de vingt et un ans relevant du service de l’aide sociale à l’enfance, les personnes âgées, les personnes en situation de handicap, les personnes atteintes d’une pathologie chronique et les familles fragiles économiquement.

L’article 21 transpose les dispositions de la directive (UE) 2017/2455 du Conseil du 5 décembre 2017 (66) applicables au 1er janvier 2019.

Il simplifie les règles de territorialité et de facturation de la TVA en matière de prestations de télécommunications, des services de radiodiffusion et de télévision ainsi que des services fournis par voie électronique au profit de personnes non assujetties à la TVA.

Ces prestations seront désormais taxables dans le pays d’établissement du prestataire lorsqu’elles sont inférieures à un seuil annuel de 10 000 euros.

L’article 22 transpose la directive (UE) 2016/1065 du Conseil du 27 juin 2016 modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne le traitement des bons.

C. L’ÉLIMINATION DES DOUBLES IMPOSITIONS

L’article 54 transpose la directive (UE) 2017/1852 du Conseil du 10 octobre 2017 concernant les mécanismes de règlement des différends fiscaux dans l’Union européenne.

Celle-ci vise à résoudre les situations de double imposition qui peuvent découler, pour les entreprises et les particuliers, de l’application par les États membres des conventions fiscales existantes. À cette fin, elle prévoit l’instauration d’une procédure amiable et, lorsque les discussions entre administrations fiscales s’avèrent infructueuses, la mise en place d’une commission consultative en vue de rendre un arbitrage entre les États membres concernés.

7LA LUTTE CONTRE L’ÉVASION FISCALE

A. LA RÉFORME DU RÉGIME D’IMPOSITION DES PRODUITS DE CESSION OU DE CONCESSION DES BREVETS

Les revenus tirés de certains actifs incorporels, dont les brevets, bénéficient du régime fiscal des plus-values à long terme, qui se traduit par une imposition à un taux réduit :

– 12,8 % dans le cadre de l’impôt sur le revenu, à la place du barème progressif ;

– 15 % dans le cadre l’impôt sur les sociétés, à la place du taux normal.

L’article 14 met ce régime préférentiel d’imposition en conformité avec les lignes directrices de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et de l’Union européenne.

Seuls les profits tirés d’innovations protégées par le droit d’auteur et ayant été conçues et développées en France pourront bénéficier du régime d’imposition à 15 %. Il sera étendu aux recettes tirées de logiciels originaux protégés.

En revanche, les inventions brevetables non brevetées ne seront plus éligibles.

Par ailleurs, l’article 14 consacre en droit français l’approche « nexus », qui lie le bénéfice d’un avantage fiscal lié à un actif incorporel aux dépenses effectivement engagées pour le développement de l’actif par l’entreprise qui le perçoit.

Enfin, le nouveau régime, à la différence de l’actuel, sera optionnel.

B. LA RÉFORME DE L’« EXIT TAX »

L’exit tax est un dispositif en vertu duquel le transfert de domicile fiscal hors de France entraîne, sous certaines conditions, l’imposition immédiate à l’impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux des plus-values latentes sur les titres et valeurs mobilières.

Le contribuable peut bénéficier d’un sursis de paiement. Celui-ci est de droit lorsque le contribuable transfère son domicile fiscal dans un État membre de l’Union européenne ou dans un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE). En revanche, il est optionnel et soumis à la constitution de garanties lorsque le contribuable transfère son domicile fiscal dans un autre État.

L’impôt mis en sursis n’est plus dû à l’expiration d’un délai de conservation des titres de quinze ans suivant le transfert du domicile fiscal, lorsque les titres demeurent dans le patrimoine du contribuable au terme de ce délai.

L’article 51 remplace le dispositif actuel d’exit tax par un nouveau dispositif anti-abus, nettement moins contraignant.

Celui-ci serait en effet limité aux seules personnes qui, ayant quitté le territoire français, cèdent leurs titres moins de deux ans après leur départ.

Par ailleurs, le sursis de paiement de l’impôt serait désormais accordé de plein droit, sans constitution de garanties, non plus seulement en cas de départ vers un État membre de l’Union européenne ou certains États parties à l’accord sur l’EEE, mais aussi vers tout autre État ou territoire ayant conclu avec la France une convention d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales ainsi qu’une convention d’assistance mutuelle en matière de recouvrement.

8LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ AGRICOLE

A. L’INSTAURATION D’UNE DÉDUCTION POUR ÉPARGNE DE PRÉCAUTION EN REMPLACEMENT DE LA DPA ET DE LA DPI

Actuellement, les dispositifs fiscaux agricoles pour faire face aux aléas et développer l’investissement des exploitations se déclinent essentiellement en deux volets : la déduction pour aléas (DPA) et la déduction pour investissement (DPI).

La DPA consiste pour un exploitant à déduire de son bénéfice un montant qui sera ensuite rapporté au résultat d’un exercice ultérieur en cas de survenance d’un aléa.

La DPI permet à un exploitant de pratiquer une déduction devant être utilisée au cours des cinq exercices qui suivent celui au titre duquel elle est réalisée, pour procéder à un investissement.

Toutefois, ces deux dispositifs sont soumis à des conditions très restrictives qui ont rendu, en pratique, difficiles leur utilisation effective.

L’article 18 supprime la DPA et la DPI pour les remplacer par une déduction pour épargne de précaution (DEP).

La DEP permettra à un exploitant agricole de déduire de son bénéfice des sommes qui pourront être utilisées au titre de l’activité professionnelle au cours des dix années suivantes.

Pour en bénéficier, l’exploitant devra inscrire sur un compte dédié une somme comprise entre 50 % et 100 % de la déduction pratiquée. Cette condition d’épargne monétaire pourra être partiellement satisfaite à concurrence des coûts d’acquisition ou de production de certains stocks.

Les hypothèses d’utilisation de la DEP seront ainsi extrêmement assouplies par rapport à celles de la DPA et de la DPI, en laissant l’exploitant responsable de l’opportunité de son utilisation.

Les déductions seront plafonnées selon un barème progressif en fonction du bénéfice, allant de 27 000 euros à 41 400 euros (contre 27 000 euros au titre du plafond commun actuel pour la DPA et la DPI).

Le coût du dispositif est estimé en rythme de croisière à 26 millions d’euros par an.

B. LE PLAFONNEMENT DE L’ABATTEMENT SUR LES BÉNÉFICES EN FAVEUR DES JEUNES AGRICULTEURS

Les jeunes agriculteurs bénéficient d’un abattement de 50 % sur le bénéfice imposable réalisé au cours des cinq premières années d’activité. Toutefois, une partie des bénéficiaires de cette aide dispose de revenus élevés, alors que l’objectif premier de la mesure fiscale était de favoriser l’aide à l’installation des exploitants aux revenus les plus modestes.

L’article 53 met en place un abattement dégressif en fonction du bénéfice agricole réalisé. Il maintient l’intégralité de l’abattement pour la fraction du bénéfice qui n’excède pas 29 276 euros. Au-delà, et dans la limite de 58 552 euros, le taux de l’abattement serait ramené à 30 %.

9LA MISE EN ŒUVRE DU VOLET FISCAL DU PROJET DE LOI « PACTE »

Le présent projet de loi de finances comporte trois mesures de mise en œuvre du volet fiscal du projet de loi « Pacte ».

A. L’AMÉNAGEMENT DES « PACTES DUTREIL »

Le « pacte Dutreil » est un régime de faveur permettant une exonération à hauteur de 75 % de l’assiette des droits de donation ou de succession portant sur la transmission d’une entreprise, sous réserve du respect d’un engagement de conservation.

L’article 16 procède à une rénovation du dispositif.

En premier lieu, il sera mis fin aux charges déclaratives annuelles pesant sur les parties au pacte. Elles seront remplacées par une obligation de transmission des informations sur demande de l’administration.

En deuxième lieu, pour les engagements qui concernent des héritiers ou des donataires, une cession ou une donation à un autre associé n’entraînera qu’une remise en cause partielle de l’exonération, limitée aux titres cédés.

En troisième lieu, les conditions dans lesquelles l’exonération n’est pas remise en cause en cas d’apport de titres à une société holding seront assouplies.

B. L'ADAPTATION DU CRÉDIT D’IMPÔT POUR LE RACHAT DES ENTREPRISES PAR LEURS SALARIÉS

Le crédit d’impôt pour le rachat du capital d’une société par ses salariés permet aux sociétés constituées exclusivement pour le rachat de tout ou partie du capital d’une société de bénéficier d’un crédit d’impôt sur les sociétés. Il est subordonné à la condition que les droits de vote attachés aux actions ou aux parts de la société nouvelle soient détenus par au moins quinze personnes qui, à la date du rachat, étaient salariées de la société rachetée ou par au moins 30 % des salariés de cette société si l’effectif n’excède pas cinquante salariés à cette date.

La condition relative à un nombre de salariés minimum participant à la reprise est en pratique difficile à respecter. Ainsi, seules 63 entreprises ont bénéficié de ce crédit d’impôt en 2016 pour un coût global d’un million d’euros.

L’article 49 supprime le seuil de salariés minimum pour recourir au crédit d’impôt.

En complément, un dispositif anti-abus est mis en place qui prévoit d’instaurer une exigence minimale de présence du ou des salariés dans l’entreprise. Seuls seront pris en compte pour le calcul du montant du crédit d’impôt les droits de vote attachés aux actions ou aux parts de la société nouvelle détenus par une ou plusieurs personnes qui, à la date du rachat, étaient salariées de la société rachetée depuis au moins deux ans.

C. UN ÉLARGISSEMENT DU DISPOSITIF DU CRÉDIT-VENDEUR

Le crédit-vendeur permet au repreneur d’une entreprise de payer au cédant tout ou partie du prix de vente sur plusieurs années.

Ce mécanisme est encouragé fiscalement pour les entreprises individuelles de moins de dix salariés. Il est, en effet, prévu un mécanisme d’étalement du paiement de l’impôt et des prélèvements sociaux sur la plus-value réalisée par le vendeur, au fur et à mesure des paiements du repreneur.

L’article 50 élargit l’éligibilité à ce dispositif aux cessions d’entreprises individuelles ou de sociétés ayant moins de cinquante salariés et un total de bilan ou un chiffre d’affaires n’excédant pas 10 millions d’euros.

10LA MODERNISATION DES MODALITÉS DE DÉCLARATION, DE PAIEMENT ET DE RECOUVREMENT DE L’IMPÔT

Trois articles contribuent à moderniser les modalités de déclaration, de paiement et de recouvrement de l’impôt. Il s’agit de mesures décidées dans le cadre du plan Action publique 2022 ou dans celui de transformation du ministère de l’action et des comptes publics.

L’article 61 complète la liste des impôts dont les formulaires déclaratifs doivent être obligatoirement télétransmis pour y intégrer les déclarations de taxe sur les salaires.

L’article 62 organise le transfert du recouvrement des diverses contributions sur les boissons non alcooliques des services de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) vers les services de la direction générale des finances publiques (DGFiP).

L’article 63 permet de confier à un ou plusieurs prestataires l’encaissement et le décaissement en numéraire ainsi que l’encaissement par carte bancaire des recettes et dépenses publiques. Des exceptions sont cependant prévues lorsque le maniement des espèces par une autre personne que le comptable public est impossible ou inadapté, notamment parce qu’il se heurte à des règles du droit européen ou à des motifs d’ordre public.

Cette mesure devrait permettre à l’administration des finances publiques de ne plus manier d’espèces à un horizon de deux à trois ans.

11LES AUTRES MESURES

Deux autres mesures de ce projet de loi de finances ne se rattachent à aucun des volets précédemment décrits.

A. LA RÉVOCABILITÉ DE L’OPTION POUR L’IS

Certaines entreprises relevant du régime des sociétés de personnes peuvent opter pour le régime des sociétés de capitaux et donc leur assujettissement à l’IS. Cette option présente actuellement un caractère irrévocable.

L’article 17 instaure une possibilité de révocation de l’option pour l’IS dans un délai de cinq ans. Le dispositif pourra également bénéficier aux entreprises qui ont déjà opté pour l’IS il y a cinq ans au maximum.

B. L’AMÉNAGEMENT DES RÈGLES D’ÉVALUATION DE LA VALEUR LOCATIVE DES LOCAUX INDUSTRIELS

L’article 56 traite le sujet de la qualification des locaux industriels et d’évaluation de leurs valeurs locatives qui servent à l’établissement de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la cotisation foncière des entreprises.

Il légalise la définition des établissements industriels au sens foncier dégagée par la jurisprudence du Conseil d’État.

En outre, à compter de 2020, il exclut de cette catégorie les bâtiments et terrains qui disposent d’installations techniques, matériels et outillages présents dans le local d’une valeur inférieure à 300 000 euros, appréciée sur trois années, et ce quelle que soit la nature de l’activité exercée. Le local sera alors qualifié de local professionnel.

Par ailleurs, dès 2019, lorsque la valeur locative d’un local industriel ou professionnel évolue de plus de 30 % consécutivement à un changement d’affectation ou à un changement de méthode d’évaluation, le montant de cette variation sera pris en compte progressivement, sur une période de trois ans, à hauteur de 25 % la première année, 50 % la deuxième année et 75 % la troisième année.

Selon l’exposé des motifs, cette mesure permettra d’accompagner les entreprises qui poursuivent leur développement économique en lissant dans le temps les effets résultant, en matière de fiscalité directe locale, de la hausse de la valeur locative. Elle permettra également, en cas de baisse des valeurs locatives, de lisser dans le temps la baisse des ressources des collectivités territoriales.

FICHE N° 9 :
LES RECETTES DE L’ÉTAT

Résumé de la fiche

Les recettes nettes du budget général de l’État sont prévues à 291,4 milliards d’euros en 2019. Elles sont composées essentiellement par des recettes fiscales nettes qui sont estimées pour le budget général de l’État à 278,9 milliards pour 2019, en baisse de 14 milliards d’euros par rapport à 2018.

Cette baisse s’explique par l’importance des mesures de transfert qui auront lieu en 2019. En effet, la part de TVA revenant à l’État devrait baisser de 26,7 milliards d’euros pour compenser à la sécurité sociale, notamment, les allégements de cotisations sociales décidées en remplacement du CICE. À partir de 2020, la hausse de l’impôt sur les sociétés permise par la suppression du CICE devrait neutraliser la baisse de la TVA affectée à l’État.

Par ailleurs, les recettes d’impôt sur le revenu diminueraient de 2,6 milliards d’euros en grande partie à cause du décalage d’un mois des recettes du prélèvement à la source qui sera mis en œuvre à compter du 1er janvier 2019. En effet, les prélèvements opérés à la source sur les salaires du mois de décembre 2019 ne seront reversés à l’État par les employeurs qu’en janvier 2020.

Inversement, en dépit de la baisse de son taux, le rendement de l’impôt sur les sociétés augmentera de 5,8 milliards d’euros en 2019 sous l’effet de son évolution spontanée, de l’augmentation du bénéfice imposable résultant de la baisse des cotisations sociales en remplacement CICE, ou encore de la réforme du cinquième acompte.

De même, la part du produit de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) revenant à l’État progressera de 3,7 milliards d’euros, sous l’effet de la poursuite de la mise en œuvre de la trajectoire carbone et de la suppression du taux réduit sur certains usages non routiers du gazole.

Enfin, les dépenses fiscales pour 2019 sont estimées à 98,2 milliards d’euros en baisse de 2 milliards d’euros.

Les recettes nettes du budget général de l’État sont prévues à 291,4 milliards d’euros en 2019 au lieu de 306,3 milliards d’euros en 2018 et 309,5 milliards d’euros en 2017.

RECETTES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT 2017-2019

(en milliards d’euros)

Recettes nettes du budget général de l’État

Exécution

2017

Prévision révisée

2018

Prévision

2019

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