|
N° 2625 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2001 (n° 2585) TOME VIII EMPLOI ET SOLIDARITÉ ACTION SOCIALE Par M. Francis Hammel, Député. ___ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir le numéro : 2624 (annexe n° 19). Lois de finances La Commission des affaires culturelles, familiales et sociales est composée de : M. Jean Le Garrec, président ; M. Jean-Michel Dubernard, M. Jean-Paul Durieux, M. Maxime Gremetz, M. Édouard Landrain, vice-présidents ; M. André Aschieri, Mme Odette Grzegrzulka, M. Denis Jacquat, M. Patrice Martin-Lalande, secrétaires ; M. Bernard Accoyer, Mme Sylvie Andrieux-Bacquet, M. Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, M. Jean-Paul Bacquet, M. Jean-Pierre Baeumler, M. Pierre-Christophe Baguet, M. Jean Bardet, M. Jean-Claude Bateux, M. Jean-Claude Beauchaud, Mme Huguette Bello, Mme Yvette Benayoun-Nakache, M. Serge Blisko, M. Patrick Bloche, Mme Marie-Thérèse Boisseau, M. Jean-Claude Boulard, M. Bruno Bourg-Broc, Mme Danielle Bousquet, Mme Christine Boutin, M. Jean-Paul Bret, M. Victor Brial, M. Yves Bur, M. Alain Calmat, M. Pierre Carassus, M. Pierre Cardo, Mme Odette Casanova, M. Laurent Cathala, M. Jean-Charles Cavaillé, M. Bernard Charles, M. Michel Charzat, M. Jean-Marc Chavanne, M. Jean-François Chossy, Mme Marie-Françoise Clergeau, M. Georges Colombier, M. René Couanau, Mme Martine David, M. Bernard Davoine, M. Bernard Deflesselles, M. Lucien Degauchy, M. Marcel Dehoux, M. Jean Delobel, M. Jean-Jacques Denis, M. Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, M. Guy Drut, M. Nicolas Dupont-Aignan, M. Yves Durand, M. René Dutin, M. Christian Estrosi, M. Michel Etiévant, M. Claude Evin, M. Jean Falala, M. Jean-Pierre Foucher, M. Michel Françaix, Mme Jacqueline Fraysse, M. Germain Gengenwin, Mme Catherine Génisson, M. Jean-Marie Geveaux, M. Jean-Pierre Giran, M. Michel Giraud, M. Gaétan Gorce, M. François Goulard, M. Gérard Grignon, M. Jean-Claude Guibal, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, M. Francis Hammel, M. Pierre Hellier, M. Michel Herbillon, M. Guy Hermier, Mme Françoise Imbert, Mme Muguette Jacquaint, M. Serge Janquin, M. Jacky Jaulneau, M. Armand Jung, M. Bertrand Kern, M. Christian Kert, M. Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, M. Jacques Lafleur, M. Robert Lamy, M. Pierre Lasbordes, M. André Lebrun, M. Michel Lefait, M. Maurice Leroy, M. Patrick Leroy, M. Michel Liebgott, M. Gérard Lindeperg, M. Lionnel Luca, M. Patrick Malavieille, M. Alfred Marie-Jeanne, Mme Jacqueline Mathieu-Obadia, M. Didier Mathus, M. Jean-François Mattei, M. Pierre Menjucq, Mme Hélène Mignon, M. Pierre Morange, M. Hervé Morin, M. Renaud Muselier, M. Philippe Nauche, M. Henri Nayrou, M. Alain Néri, M. Yves Nicolin, M. Bernard Outin, M. Dominique Paillé, M. Michel Pajon, M. Jean-Pierre Pernot, M. Bernard Perrut, M. Pierre Petit, Mme Catherine Picard, M. Jean Pontier, M. Jean-Luc Préel, M. Alfred Recours, M. Gilles de Robien, Mme Chantal Robin-Rodrigo, M. Marcel Rogemont, M. Yves Rome, M. Joseph Rossignol, M. Jean Rouger, M. Rudy Salles, M. André Schneider, M. Bernard Schreiner, M. Patrick Sève, M. Michel Tamaya, M. Pascal Terrasse, M. Gérard Terrier, Mme Marisol Touraine, M. Anicet Turinay, M. Jean Ueberschlag, M. Jean Valleix, M. Alain Veyret, M. Philippe de Villiers, M. Philippe Vuilque, Mme Marie-Jo Zimmermann. INTRODUCTION 5 I.- LES CRÉDITS D'ACTION SOCIALE ET DE LUTTE CONTRE L'EXCLUSION 7
II.- UN PLAN POUR LA VIE AUTONOME DES PERSONNES HANDICAPÉES 12
III.- LE RENFORCEMENT DES POLITIQUES DE SOUTIEN AUX PERSONNES HANDICAPÉES 21
IV.- DES ENJEUX QUI DEMEURENT 29
TRAVAUX DE LA COMMISSION 33 Les crédits de la solidarité s'élèvent pour 2001 à 84,9 milliards de francs, en progression de 4,47 %. A structure constante, leur montant est de 83,7 milliards. En effet, pour la première fois sont inscrits au budget de l'Etat les crédits du fonds d'action sociale pour les immigrés et leur famille, dont le financement relevait de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF). Ce transfert a pour but, conformément aux engagements du Gouvernement, de compenser une partie du financement par la CNAF de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire. L'évolution des crédits de la solidarité permet de prolonger et d'approfondir l'effort en direction des personnes en difficulté, engagé par le programme de prévention et de lutte contre l'exclusion. Elle assure également la mise en _uvre concrète des engagements annoncés par le Premier ministre, le 25 janvier dernier, en matière de politique à l'égard des personnes handicapées. Les crédits inscrits pour 2001 permettent, en effet, de poursuivre l'effort de développement des équipements d'accueil des personnes handicapées et en complément avec les crédits d'assurance maladie prévus dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale, mettent concrètement en _uvre la première étape de la nouvelle orientation donnée à la politique en faveur des personnes handicapées, c'est-à-dire une priorité résolue à l'insertion et à la recherche d'une vie autonome. I.- LES CRÉDITS D'ACTION SOCIALE ET DE LUTTE CONTRE L'EXCLUSION Le projet de loi de finances pour 2001 poursuit les actions engagées dans le cadre de la lutte contre les exclusions. Des moyens nouveaux sont aussi dégagés pour faire face à l'urgence sociale. Les fonds d'aide aux jeunes, fonds départementaux obligatoires, sont financés à parité par l'Etat et les conseils généraux. Les régions, les communes et les organismes de protection sociale peuvent également contribuer à leur financement. Ils sont destinés à apporter une aide à des jeunes en très grande difficulté pour les aider à s'inscrire dans une démarche de formation ou d'emploi, notamment au travers du programme TRACE. En 2000 la contribution de l'Etat à ce dispositif était prévue à hauteur de 285 millions. Dans les faits, les sommes effectivement consacrées au plan local au financement des fonds d'aide aux jeunes ont été inférieures. Une instruction particulière a donc été adressée aux Préfets par la ministre de l'emploi et de la solidarité le 20 juillet 2000, pour leur demander la mobilisation effective de ces crédits dans le cadre du programme TRACE. Environ 115 000 jeunes ont bénéficié d'une intervention d'un fonds d'aide en 1999 ; près d'un tiers d'entre eux a bénéficié d'un renouvellement de ces aides. Un jeune sur deux était sans ressources au moment de la demande. Près de 75 % des demandes d'aide allouées concernaient des situations d'urgence ; 47 % des demandes répondaient des problèmes de subsistance. 13 000 jeunes inscrits dans un parcours d'accès à l'emploi TRACE ont bénéficié d'une aide dans le cadre des FAJ. Le taux de rejet des demandes a été de 0,05 %. Les crédits destinés aux FAJ sont inscrits à l'article 20 du chapitre 46-81 qui comprend des crédits partiellement fongibles. On ne peut donc identifier dès maintenant les crédits des FAJ pour 2001. La dotation consacrée aux CHRS (chapitre 46-81, article 30) passe en 2001, de 2 563 millions de francs à 2 644, soit une augmentation de + 3,16 %. Cette évolution permet de poursuivre le développement des capacités d'accueil des CHRS décidée dans le cadre de la lutte contre l'exclusion. Le programme de prévention et de lutte contre les exclusions de mars 1998 avait, en effet, prévu la transformation sur trois ans (1998-2000) de 1 500 places d'accueil en places de CHRS afin de permettre aux personnes hébergées d'entrer dans un véritable processus d'insertion. Ainsi, 539 places supplémentaires ont été transformées en places de CHRS en 1998, 561 en 1999 et 570 places en 2000, pour un montant de 42 millions de francs par an. Une mesure nouvelle à hauteur de 41 millions de francs va permettre le financement de 500 places de CHRS en 2001. Elle s'accompagne d'une mesure nouvelle à hauteur de 40 millions de francs pour couvrir l'évolution de la masse salariale. Des mesures nouvelles vont permettre le développement de l'accueil et de l'hébergement d'urgence et des résidences sociales. En 2000, 60 millions de francs supplémentaires ont permis de développer le dispositif de veille sociale et de renforcer l'accueil d'urgence. Désormais, dans chaque département, un dispositif de veille sociale assuré par le numéro téléphonique d'urgence 115 oriente les personnes vers une structure d'accueil et d'hébergement répertoriée dans le plan départemental pour le logement des plus démunis. Parallèlement le Gouvernement a lancé durant l'hiver 1999-2000 un plan régional pluriannuel pour l'accueil et l'hébergement en Ile-de-France afin de proposer des modes d'accueil diversifiés mieux adaptés aux besoins recensés, notamment des modes d'accueil plus durable favorisant la réinsertion : hôtels sociaux, résidences sociales... Le collectif budgétaire de juillet a apporté un financement de 44 millions pour la réalisation du plan. En 2001, la poursuite de l'abondement des dotations aura lieu, pour pérenniser l'effort entrepris et pour permettre la réalisation de la deuxième tranche du plan, à hauteur de 64 millions, soit au total 108 millions de francs en mesures nouvelles (chapitre 46-81, article 20). B. LE REVENU MINIMUM D'INSERTION L'évolution des effectifs du RMI en métropole avait été forte jusqu'en 1994, avec une croissance annuelle moyenne de 15 % par an, liée d'abord à la montée en charge initiale du RMI puis à la réforme de l'assurance chômage qui a conduit à une diminution du nombre de chômeurs indemnisés. Depuis 1995, le rythme annuel d'évolution du RMI a fortement diminué, mais s'est maintenu à un niveau proche ou supérieur à 5 %. Depuis trois ans le RMI augmente à un rythme ralenti en métropole : - +5,8 % en 1997 - +3,8 % en 1998, - + 2,5 % en 1999. Au cours des six premiers mois de l'année 2000 et pour la première fois depuis la création du RMI, le nombre d'allocataires a diminué de 1,4 % en métropole. En revanche, la croissance du RMI dans les départements d'outre-mer, déjà importante en 1999 (7 %) s'est poursuivie à un rythme élevé : 3,1 % sur le semestre, limitant la baisse globale du RMI à 0,9 % sur les six premiers mois de l'année. Cette évolution résulte de l'effet perceptible de l'amélioration de la conjoncture économique et, plus particulièrement, de la baisse du chômage non indemnisé. De surcroît, il faut préciser que les réformes qui ont amélioré et prolongé les règles de cumul du RMI et des revenus d'activité ont mécaniquement retardé les sorties du dispositif et donc ont eu un effet contraire. Il en va de même de la modification des règles relatives à l'âge des enfants à charge et des enfants à naître qui a contribué à accroître le nombre d'allocataires. En termes de dépenses, l'évolution des effectifs a été en partie contrebalancée par les réformes réglementaires évoquées et par la plus forte revalorisation de la prestation (3 %) intervenue en début d'année 1999 qui ont permis à davantage de ménages d'accéder à une prestation par ailleurs plus coûteuse. A contrario, le nombre de bénéficiaires âgés de plus de 65 ans a diminué (-16 %) en raison de la possibilité pour les étrangers de percevoir le minimum vieillesse en remplacement du RMI. L'allocation moyenne s'élevait à 2 107 F en 1999 contre 2 011 F en 1998 (soit + 4.6 %) et le revenu moyen pris en compte pour le calcul de la prestation est de 933 F contre 998 F en 1998 (- 6.5 %). La dotation pour le paiement de l'allocation pour 2001 s'élève à 29,6 milliards de francs. L'amélioration de la conjoncture se fait aussi sentir sur le nombre de personnes qui cumulent, grâce au mécanisme de l'intéressement, revenu d'activité et allocation. Leur nombre est en très forte progression : + 17 %. Ce sont ainsi en métropole désormais près de 140 000 allocataires, soit 14 %, qui, grâce au mécanisme de l'intéressement, travaillent tout en conservant une partie ou la totalité de leur allocation. La majorité des emplois ont été retrouvés dans le secteur marchand. Les allocataires titulaires de CES représentent environ un tiers des bénéficiaires de la mesure. Les allocataires en intéressement perçoivent un complément de revenu moyen de 1 400 F, leur assurant une rémunération globale plus attractive et largement supérieure au niveau du RMI. On constate encore une grande stabilité du taux de contrat d'insertion qui s'établit pour la cinquième année consécutive à un peu plus de 50 %. Les disparités départementales restent cependant importantes : le nombre de contrats signés demeure ainsi très insuffisant dans une dizaine de départements où le taux est inférieur à 30 %, alors que dans certains départements ruraux la quasi-totalité des allocataires possède un contrat en cours de validité. 780 000 contrats d'insertion ont été signés au cours de l'année 1999 en métropole. La croissance du nombre de contrats se poursuit (+ 4 %) à un rythme plus rapide que celui des effectifs d'allocataires (+ 2,5 %). Estimation du nombre de contrats d'insertion signés dans l'année
II.- UN PLAN POUR LA VIE AUTONOME DES PERSONNES HANDICAPÉES Le 25 janvier dernier, le Premier ministre annonçait, devant le Comité national consultatif des personnes handicapées (CNCPH), un plan triennal, sur la période 2000-2003, venant en renforcement du programme quinquennal déjà en _uvre et traduisant de nouvelles priorités vers la recherche d'une vie autonome pour les personnes handicapées. Ce plan d'un montant total de 1,5 milliard de francs trouve sa première traduction budgétaire dans le présent projet de loi de finances. Les mesures nouvelles en sont récapitulées dans le tableau suivant : Mesures présentées lors du CNCPH du 25 janvier 2000 par le Premier ministre
Le principe du respect du libre choix de l'usager, c'est-à-dire, en l'occurrence, du choix de vie de la personne handicapée doit servir de guide à toutes les politiques destinées aux personnes handicapées. Il suppose que les moyens d'un soutien individualisé à domicile soit disponibles, que l'accès aux établissements soit possible et prioritairement possible aux personnes les plus lourdement handicapées ne pouvant que très faiblement bénéficier d'une politique d'autonomie et qui ont besoin d'une prise en charge adaptée. Le plan triennal constitue sur ces deux points une avancée significative et reconnue comme telle par les associations de personnes handicapées. Les auxiliaires de vie interviennent auprès des personnes handicapées qui ont besoin de l'aide d'une tierce personne pour la réalisation des actes essentiels de la vie quotidienne. Ils jouent donc un rôle primordial dans le maintien à domicile. Ces services ayant été créés à titre expérimental, par circulaire, à partir de 1981, ils ne disposent pas de véritable assise juridique. En particulier, lors de la décentralisation, ces services n'ont été rattachés explicitement ni aux départements, faute de figurer, en l'absence de base légale, au nombre des prestations légales d'aide sociale, ni à l'Etat. Celui-ci maintenait donc l'aide financière apportée aux postes d'auxiliaires de vie existants, mais toute extension était bloquée alors que les besoins non couverts sont considérables. On estime à 10 000 le nombre des personnes recourant aux services d'auxiliaires de vie sur plus de 450 000 personnes lourdement handicapées qui en auraient besoin. Le plan triennal (2001-2003) en faveur des enfants, adolescents et adultes handicapés opère une avancée majeure en permettant le développement de ces services. Au total, il est prévu que l'Etat contribue au financement de 3 200 emplois supplémentaires d'auxiliaires de vie, en équivalent temps plein. (Le nombre actuel d'auxiliaires de vie est d'environ 1800, équivalent temps plein). A cette fin, 200 millions de francs sont prévus sur trois ans. 67 millions de francs sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 2001 (crédits emploi et solidarité ; chapitre 46.31 article 50). La dotation affectée au financement de services d'auxiliaires de vie passe ainsi de 117,9 millions de francs en 2000 à 184,9 millions de francs. Les services de soins infirmiers à domicile sont prioritairement destinés aux personnes âgées. Néanmoins après entente préalable et contrôle a posteriori de l'organisme de sécurité sociale, il a été admis que les personnes handicapées pouvaient y avoir accès. Ils sont utilisés par environ 3 % d'entre elles. L'aménagement du décret n° 81-448 du 8 mai 1981 qui a procédé à leur création, dans le but de rendre ces services accessibles aux personnes handicapées autrement que par dérogation, n'a toujours pas abouti. Par contre le développement de ces services pour permettre la prise en charge des personnes handicapées à été décidé dans le cadre du plan triennal. 45 millions de francs sur trois ans sont prévus sur les crédits d'assurance maladie. Une enveloppe de crédits d'assurance maladie (ONDAM) d'un montant de 300 millions de francs est prévue sur trois ans, soit 100 millions de francs par an. Elle permettra d'augmenter les capacités des centres d'action médico-sociale précoce (CAMSP) et des services de soins et d'éducation spéciale à domicile (SESSAD). Les services d'éducation spéciale et de soins à domicile apportent au jeune, en association avec les parents, une aide à l'autonomie, un soutien éducatif, pédagogique et thérapeutique individualisé. Ils interviennent ainsi dans le cadre d'une intégration scolaire, comme auprès des enfants et adolescents non scolarisés, dans leurs différents lieux de vie : crèche, halte-garderie, centre de vacances et de loisirs, domicile. 80 millions de francs sur trois ans vont être consacrés à leur développement tout à fait nécessaire, dans la mesure où il existe toujours des départements qui ne disposent d'aucun SESSAD. Le nombre total de places en SESSAD a connu une progression continue financée en partie par des mesures de redéploiement internes aux établissements de l'éducation spéciale. Géographiquement, des sous-équipements globaux, associés à un faible équipement en SESSAD subsistent au moins dans une vingtaine de départements. L'objectif d'un CAMSP par département est en voie de réalisation. Dans le cadre du plan triennal (2001-2003) en faveur des enfants, adolescents et adultes handicapés, la mobilisation de 185 millions de francs sur trois ans permettra la généralisation des sites pour la vie autonome. Ces sites ont été expérimentés dans 4 départements à partir de 1997. L'expérimentation a été étendue à 15 départements en 2000. L'objectif était, tout d'abord, de rechercher la meilleure adéquation des aides techniques et du logement aux besoins de la personne handicapée par une prise en charge globale et une prise en charge financière de la compensation fonctionnelle du handicap, ensuite de proposer une méthodologie rationnelle de délivrance des aides techniques, enfin d'améliorer la gestion administrative et financière de ces aides grâce à une meilleure coordination des partenaires financiers et à la mise en place d'un référent. En 2001, 40 millions de francs (chapitre 46-31, article 50) seront affectés à la constitution progressive d'un dispositif national de compensation fonctionnelle pour les personnes handicapées, facilitant leur accès aux diverses aides techniques et aux adaptations de logement. La dotation pour le développement des sites pour la vie autonome passe ainsi de 15 millions de francs en 2000 à 55 millions de francs en 2001. Les données disponibles sur les élèves handicapés hors de l'éducation spéciale ne sont pas complètes ne serait-ce que parce que l'enseignement non public n'est pas toujours pris en compte. En outre, la collecte des données avait été interrompue de 1990 à 1998 dans l'enseignement secondaire... D'ailleurs des classes, créées par des associations de parents qui n'ont pas trouvé de solution pour leur enfant ne sont pas prises en compte par l'éducation nationale et souffrent ce fait pour réunir les financements nécessaires. L'intégration scolaire a lieu selon des modalités collectives ou individuelles. Dans le premier degré : 45 727 élèves ont été scolarisés pendant l'année 1999-2000 en classes d'intégration scolaire (CLIS). Il faut toutefois souligner que ces classes ne sont forcement bien adaptées à tous les handicaps, notamment aux handicaps mentaux. 5 716 élèves ont été intégrés individuellement à temps partiel et 15 277 à temps plein. Dans le second degré l'intégration est majoritairement individuelle et a bénéficié à 15 000 élèves. Depuis 1995, il est possible d'accueillir, collectivement, au sein des unités pédagogiques d'intégration des jeunes présentant un handicap mental. 837 en ont bénéficié pour l'année 1999-2000. Ce dispositif sera étendu pour faciliter la scolarisation d'élèves déficients sensoriels ou moteurs. Le développement de l'intégration scolaire des enfants et des adolescents handicapés qui suppose un soutien éducatif, pédagogique et thérapeutique rend d'autant plus nécessaire le développement déjà évoqué des SESSAD. Indépendamment des questions de principe relative à l'accueil en milieu scolaire ordinaire ou spécialisé, du choix des parents et des besoins de l'enfant, le manque de place dans l'enseignement spécialisé doit une nouvelle fois être rappelé. Pour l'UNAPEI, 6 000 jeunes entre 0 et 20 ans ne bénéficient toujours d'aucune prise en charge scolaire. Ils sont chez eux ou en hôpital de jour et pour la plupart gravement handicapés ou souffrent de handicaps rares qui entraînent des troubles du comportements très lourds. Les enquêtes disponibles, malgré leurs lacunes, montrent effectivement une insuffisance de l'offre médico-sociale pour les enfants et adolescents handicapés, mais avec des disparités entre les départements (il manque parfois des places dans le département où habite l'enfant, voire dans les départements limitrophes) et selon les déficiences (il est plus difficile de trouver des places pour les enfants les plus lourdement handicapés ou présentant des troubles graves du comportement.) Selon une estimation effectuée en mars 1999 par la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques, il serait nécessaire de créer de l'ordre de 3 500 à 4 500 places supplémentaires dans les établissements médico-sociaux pour enfants et adolescents. Le récapitulatif des équipements est le suivant :
(Source : ministère de l'emploi et de la solidarité : DREES) Le plan triennal, par les moyens nouveaux qu'il prévoit devrait permettre d'améliorer cette situation. Le coût des matériels pédagogiques et techniques adaptés et leur absence de financement par l'éducation nationale est un obstacle auquel se heurte la volonté de nombreux parents de voir leur enfant scolarisé en « milieu ordinaire ». 170 millions de francs sur trois ans, sont prévus au titre du budget du ministère de l'éducation nationale, pour renforcer le parc de matériels adaptés afin de faciliter l'intégration des élèves handicapés en milieu scolaire ordinaire. Les établissements pourront désormais acquérir des matériels spécifiques pour adapter l'équipement des élèves handicapés moteurs ou présentant des déficiences auditives ou visuelles. Ces crédits seront affectés en fonction d'une évaluation des besoins des élèves handicapés réalisée par les inspections académiques et les rectorats. Pour 2001, une mesure de 57 millions de francs est inscrite pour la réalisation de la première tranche de ce plan au chapitre 37-83 du budget de l'enseignement scolaire : 17 millions de mesures nouvelles pour le premier degré et 40 millions pour le second degré. A la fin de l'exercice budgétaire 2000 le nombre d'emplois-jeunes recrutés par l'éducation nationale s'élèvera à 70 000 : emplois-jeunes « aides éducateurs et emplois-jeunes « cadre de vie ». Sur le nombre total de contrats emplois-jeunes « aides éducateurs », quelques dizaines d'emplois (50) ont été destinés à des fonctions d'auxiliaires d'intégration scolaire auprès d'élèves handicapés à partir de cette rentrée scolaire. Si cette mesure est positive, on peut toutefois regretter le nombre limité de postes affectés à cette fonction même si à ces dotations spécifiques peuvent s'ajouter celles des recteurs d'académie. Leur répartition par académie est la suivante :
III.- LE RENFORCEMENT DES POLITIQUES DE SOUTIEN AUX PERSONNES HANDICAPÉES Malgré les efforts de l'Etat, de l'assurance maladie et des conseils généraux, l'offre d'équipements pour la prise en charge des adultes lourdement handicapés demeure encore largement insuffisante. Le nombre total de places de CAT, MAS et FDT est pourtant passé, en sept ans, de 76 000 à plus de 103 600 soit une augmentation de 27 600 places. Etablissements d'hébergement pour handicapés adultes (au 1er janvier 1998)
Source : ministère de l'emploi et de la solidarité, DREES., France métropolitaine et DOM Le maintien d'un nombre encore important de jeunes adultes en établissement d'éducation spéciale au titre de "l'amendement Creton", est l'un des principaux indicateurs de cette inadéquation. Fin 1998, on recensait encore 3 920 jeunes adultes dans ce cas. Face à une telle situation, le Gouvernement, le 8 avril 1998, avait décidé la mise en _uvre d'un plan pluriannuel (1999-2003) de création de 16 500 places pour adultes lourdement handicapés avec pour objectifs prioritaires de résorber totalement la situation des jeunes adultes maintenus, faute de places, dans les établissements d'éducation spéciale, d'absorber, chaque année, tout en le régulant, le flux de sorties des jeunes des établissements de l'éducation spéciale, et de faire bénéficier très largement les personnes inscrites sur les listes d'attente, à la fois des places nouvelles mais aussi des places libérées. Le 25 janvier dernier, le Premier ministre a annoncé un nouveau plan triennal (2001-2003) de création de places en établissements et dans les services médico-sociaux venant renforcer ce programme quiquennal. Le plan pluriannuel de création de places pour adultes lourdement handicapés a prévu la création de 8 500 places de CAT selon le calendrier suivant :
Le financement est assuré sur le budget du ministère de l'emploi et de la solidarité (secteur solidarité, chapitre 46-31 article 40). Pour 2001, 98,25 millions de francs ont été inscrits dans le projet de loi de finances. La répartition des 2 000 places dont le financement a été inscrit en loi de finances 2000 s'est effectuée sur la base de critères objectifs entre régions (taux d'équipement et besoins pondérés au titre des jeunes adultes maintenus en établissements d'éducation spéciale) dans un but de rééquilibrage géographique. Le taux d'équipement national est passé à 2,88 pour 1 000 habitants. Le tableau suivant présente la répartition régionale des places nouvelles de CAT pour l'année 2000. Répartition régionale des places nouvelles - CAT 1999
Le plan pluriannuel de création de places pour adultes lourdement handicapés (1999-2003) a prévu la création, sur cinq ans, de 5 500 places nouvelles de MAS et de FDT, soit 1 100 places par an . Son financement est évalué à 1 350 millions de francs, soit 270 millions de francs par an, qui est imputé sur les crédits de l'assurance maladie. Pour 2001, le plan pluriannuel de création de places pour adultes lourdement handicapés (1999-2003) se traduit par l'inscription d'une enveloppe de 230 millions de francs dans la loi de financement de la sécurité sociale. Au 1er janvier 1998, dernier chiffre fourni, le nombre de places installées était de 11 774 en MAS et de 6 427 en FDT. Il serait utile, notamment afin de dissiper toute inquiétude quant à la réalisation du programme pluriannuel de disposer d'un état précis, année après année, des places effectivement crées grâce aux financements de l'assurance maladie ainsi que des indications sur les créations provenant de la transformation de places d'hôpital. En effet, le passage du sanitaire au social suppose une mutation forte des structures et un effort conséquent de formation des personnels. Les disparités géographiques dans l'implantation des structures d'accueil des personnes handicapées restent fortes même si le programme de création de places nouvelles a eu pour objectif et pour effet d'y porter remède. La création de nouvelles places en CAT a permis de réduire les écarts au profit des régions les plus déficitaires, notamment l'Ile-de-France. On constate néanmoins que le taux d'équipement entre départements métropolitains varie encore de 1 à 10 (1,4 à Paris et 14,7 en Lozère). De même, les taux d'équipements régionaux varie de 1 à 14 pour les MAS et de 1 à 4 pour les FDT. La proportion des FDT par rapport aux Mas est extrêmement variable allant de 5 à 67 % du total des places MAS-FDT. En outre, la Cour des comptes a relevé dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2000 que les calculs sur les besoins, au travers du taux d'équipement, ne prenait en compte qu'un ratio national entre le nombre de personnes handicapées et la population sans tenir compte de la variation régionale des handicaps. Cela suppose que la population handicapée est répartie de façon homogène sur le territoire, or ce n'est pas le cas. Enfin, la Cour souligne également que la procédure d'affectation des nouvelles places se fait par appel d'offres dans chaque département. Pour être éligibles les projets soumis doivent être passés devant la CROSS et avoir été validés par la DASS. La mise en place effective intervient donc avec retard. Les crédits sont donc partiellement employés si les places ont été crées en cours d'année, soit reportés d'une année sur l'autre. « La variation apparente des crédits ne correspond dons pas à une variation effective des places. » 465 millions de francs supplémentaires vont être consacrés, sur la période 2001-2003 , par l'assurance maladie, à la création de nouvelles places pour adultes lourdement handicapés : - 40 millions de francs par an pour répondre à l'insuffisance, dans certains départements, de places dans les établissements médico-sociaux pour les enfants et adolescents les plus lourdement handicapés (polyhandicapés, déficients intellectuels profonds). - 15 millions de francs par an seront consacrés à la prise en charge institutionnelle des personnes handicapées vieillissantes. - 100 millions de francs par an seront consacrés à des créations de places en établissements médico-sociaux pour certains types de handicaps (autisme, traumatisme crânien) qui appellent un plan de rattrapage spécifique afin de développer un équipement médico-social encore insuffisant. L'objectif du programme pluriannuel de création de 500 emplois nouveaux annuels en ateliers protégés a été atteint et même dépassé pour 1999. Le nombre d'emplois a, en effet, varié de 670 entre le 31 décembre 1998 et le 31 décembre 1999.
Une enveloppe supplémentaire de 100 millions de francs sur trois ans s'imputant sur les crédits de l'emploi a été décidée pour moderniser ces ateliers. Une réflexion va avoir lieu sur les modalités de leur subventionnement. Pour 2001, 40 millions de francs sont inscrits à ce titre au chapitre 44-71, article 30. Les personnes handicapées ont droit, sous certaines conditions, à une allocation (l'AAH) d'un montant mensuel égal à celui du minimum vieillesse. Elle s'élève depuis le 1er janvier 2000 à 3 575, 83 F par mois. Cette allocation a été revalorisée conformément au tableau suivant :
En 1999, tous régimes confondus 694 000 personnes ont perçu l'AAH. 139 000 personnes ont, en outre, perçu un complément d'allocation destiné à compenser les aménagements rendus nécessaires par une vie autonome, égal à 16 % du montant de celle-ci, soit 572 F. Le montant total des crédits consacrés à l'AAH et à son compléments pour 2001 est de 26,5 milliards de francs. Ce montant a été fixé en fonction d'une hypothèse d'évolution du nombre des bénéficiaires égale à la moyenne annuelle des quinze dernières années soit 3 %. En effet, le nombre d'allocataires de l'AAH continue de croître de façon relativement rapide.
Une des raisons en est la forte inertie liée à la structure des bénéficiaires. Près de la moitié d'entre eux ont moins de quarante ans. Il en découle un effet mécanique qui explique leur permanence dans le bénéfice de l'allocation. D'autre part, dans un contexte économique dégradé, la phase d'instruction du RMI a pu constituer un facteur déclenchant de l'orientation vers la COTOREP et donc de l'attribution de l'AAH notamment au titre de l'article L. 821-2 du code de la sécurité sociale : personnes atteintes d'un handicap d'au moins 50 % et dans l'impossibilité reconnue par la COTOREP de se procurer un emploi. L'amélioration du marché du travail devrait avoir un impact sur les décisions des médecins instructeurs des COTOREP et plus généralement sur le nombre d'entrées dans le dispositif. A ce propos, comme l'ont observé les rapports conjoints des inspections générales sur les COTOREP, il s'avère que la méconnaissance par ces commissions de la jurisprudence des tribunaux de première instance et d'appel sur l'application de l'article L 821-2 précité les conduit « à se positionner de manière autonome et fluctuante sur cette problématique ». Les divergences d'appréciation selon les COTOREP sont évidemment à la source d'inégalités dans l'attribution de l'allocation. Ce seul fait illustre l'urgence de la réforme, en profondeur des COTOREP. La mission d'évaluation et de contrôle de la commission des finances a donné un nouvel écho à « l'indispensable réforme des COTOREP ». Dénonçant tout à la fois des commissions navigant à vue, fonctionnant de manière cloisonnée, sans vision globale, la mission est arrivée à la conclusion qu'« il serait vain de continuer à injecter des moyens supplémentaires dans un système dont le fonctionnement même est en cause. » Le bilan dressé est fortement critique. Les cotorep travaillent, le plus souvent, loin des demandeurs, sans même entendre la personne pour laquelle elles vont prendre des décisions extrêmement lourdes de conséquences, ou un représentant de celle-ci. Elles ont abandonné leur caractère collégial qui n'est plus qu'une fiction. En outre, elles ne disposent que de peu d'informations sur les débouchés concrètement offerts aux personnes qu'elles orientent, car elles ne sont pas informées des disponibilités de places en établissement. Elles n'entretiennent que des relations lointaines avec les organismes de sécurité sociale et prennent leur décision dans l'ignorance de la jurisprudence les concernant. Enfin, elles ne disposent pas de données statistiques véritables sur les populations dont elles ont la charge. Point n'est besoin de forcer le trait. Et si l'on ne peut que se féliciter des nouveaux moyens accordés aux COTOREP par le présent projet de budget (+ 45 millions de francs sur trois ans pour leur modernisation et leur renforcement ainsi que celui du CDES), il est évident que ces moyens doivent être accompagnés de réformes de structures profondes. En 2001, 10 postes supplémentaires de médecins coordonateurs vont être créés poursuivant l'effort entrepris en 2000. De même, l'augmentation du taux horaire de la vacation médicale va être poursuivie ainsi que le programme d'archivage des COTOREP. Plus globalement, plusieurs chantiers sont en cours. Le premier est relatif au service médical : définition du rôle du médecin coordonateur, recherche d'un statut du médecin de COTOREP, animation du réseau des médecins coordonateurs. Est également étudiée la passation de contrats d'objectif entre les deux directions pilotes, celle des affaires sociales et celle de l'emploi et de la formation professionnelle. Des recommandations ont été adressées pour le rapprochement fonctionnel des deux sections permettant une prise en charge plus globale de la personne handicapée. Notamment sur ce point, la MEC a formulé des propositions plus radicales, c'est-à-dire la suppression des deux sections des COTOREP. Quoi qu'il en soit, la réforme des COTOREP est un élément clef d'une prise en charge plus efficace et plus juste des personnes handicapées. Elle sera suivie avec attention. Le vieillissement des personnes handicapées est un phénomène récent. Les problèmes qu'il pose doivent être d'ores et déjà traités, mais aussi anticipés dans leur ampleur. Des dispositifs sont déjà expérimentés dans plusieurs départements, avec l'aide des conseils généraux, pour offrir aux personnes handicapées vieillissantes un large choix de solutions. Depuis le maintien à domicile (et l'expérimentation des sites pour la vie autonome) en passant par le maintien dans l'établissement pour adulte handicapé qui préserve l'environnement familier, jusqu'à la création de structures spécifiques ou, au contraire, accueillant aussi d'autres personnes âgées, différentes orientations sont envisageables selon le choix de vie. Le projet de loi rénovant l'action sociale et médico-sociale (réforme de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975) prévoit de renforcer l'existence de structures d'accueil de jour et/ou d'accueil temporaire. Elles permettent d'accorder un « répit » aux personnes handicapées et à leur famille. Des solutions adéquates supposent cependant qu'un certain nombre de conditions soient remplies : - une réglementation des normes de prise en charge par les établissements car les besoins et les souhaits des personnes handicapées âgées diffèrent de ceux des plus jeunes ; - l'adaptation de la qualification des personnels ; - la coordination de la prise en charge médicale et médico-sociale. Autant de pistes qui doivent, à brève échéance, être étudiées, et donner lieu, le cas échéant, à de nouvelles modalités de prise en charge. Les personnes souffrant de troubles psychiques graves et durables bénéficient actuellement d'une prise en charge médicalisée assurée par le secteur psychiatrique hospitalier. Selon les associations représentant ces malades, un accompagnement médico-social doit se mettre en place, autour de la prise en charge médicale, indispensable. Celui-ci, aujourd'hui, n'est ni assuré, ni financé. Or, le malade quand il n'est plus hospitalisé doit cependant pouvoir assumer sa vie quotidienne. En effet, grâce à l'évolution des traitements plus efficaces et aux effets secondaires moins gênants, la durée des séjours en hôpital se réduit et les prises en charge ambulatoires se développent. Mal encadrées sur un plan social, elles peuvent avoir de graves conséquences pour le malade lui-même qui risque de se couper de l'extérieur, pour sa famille et pour le voisinage. Les conseils généraux tendent à se retourner vers l'Etat qui est en charge de la santé publique. L'UNAFAM défend l'idée d'un partenariat entre les particuliers, les familles, les soignants et les services sociaux. En outre, les structures destinées aux personnes handicapées ne semblent pas toujours adaptées aux malades psychiques. Leur état de santé évolutif nécessite de fréquents aménagements. Leur comportement instable rend difficile leur intégration dans des structures d'hébergement de grande taille. Enfin, le schéma de réinsertion par le travail ne paraît pas leur convenir. Ils ne représentent d'ailleurs qu'une très faible partie des travailleurs de CAT. Les moyens dégagés tant pour le développement des places en MAS ou en FDT que pour l'accroissement des services polyvalents d'accompagnement et de soins à domicile sont un élément de réponse. Toutefois, il semble bien qu'une meilleure identification de la population concernée et une prise en compte plus fine de ses besoins sont un préalable à la définition de solutions mieux adaptées et à la mobilisation des services sociaux et d'insertion. La commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Francis Hammel, les crédits de l'action sociale pour 2001, au cours de sa séance du mercredi 8 novembre 2000. Un débat a suivi l'exposé du rapporteur. M. Jean-Paul Durieux, président, après avoir remercié le rapporteur pour avis pour son intervention et avoir salué son engagement personnel sur les questions relatives aux personnes handicapées, a rappelé la difficulté que n'allait pas manquer de poser la forte diminution des contrats emploi-solidarité pour 2001. M. Bernard Perrut a fait les observations suivantes : - Le programme TRACE qui avait des difficultés à se mettre en place dans les premiers temps devient maintenant opérationnel et il faut saluer les efforts entrepris pour doter ce programme des moyens nécessaires à son succès. L'accompagnement des publics en difficulté se réalise dans des conditions plus satisfaisantes, ce dont chacun doit se réjouir. Il faut signaler cependant, à la suite du récent rapport de l'IGAS, que de nombreux jeunes intégrés dans ce programme ne disposent malheureusement pas des ressources qui leur permettraient de subvenir à leurs besoins. 79 % d'entre eux ne perçoivent aucune allocation. Par ailleurs la période de dix-huit mois prévue dans le cadre du programme TRACE apparaît pour certains publics trop longue et devrait être adaptée à leur situation particulière. - La lutte contre l'illettrisme doit s'amplifier afin de donner aux personnes concernées de véritables chances de se réinsérer pour envisager un retour vers la vie professionnelle. - La prise en charge de certaines personnes en difficulté est parfois compliquée par l'existence de troubles psychiatriques. - On doit déplorer qu'un grand nombre de personnes méconnaissent encore la loi de lutte contre les exclusions et ignorent les dispositifs d'accompagnement existants. Une simplification des structures d'accueil des publics concernés serait de nature à améliorer la lisibilité des dispositifs. Un nombre trop important d'organismes et d'institutions ont à traiter localement des problèmes liés à l'exclusion et au surendettement ce qui nuit à la visibilité de l'ensemble. - Il convient de traiter de manière approfondie de la question de l'insertion scolaire des jeunes handicapés. - La réforme du fonctionnement des COTOREP s'impose. Il n'est pas acceptable qu'il faille attendre des mois, et dans certains cas jusqu'à un an pour que la commission compétente se prononce sur les taux d'invalidité des personnes concernées. Cette lenteur est préjudiciable à ce public déjà fragilisé. - Comme l'a souligné un récent rapport du Conseil économique et social, la situation des personnes handicapées reste encore trop peu prise en compte par la société : ainsi l'accessibilité des bâtiments n'est-elle toujours pas adaptée à ces populations, contrairement aux v_ux formulés. De même, leurs perspectives d'insertion professionnelle demeurent encore très insuffisantes. - Il faut également poser le problème des personnes handicapées vieillissantes qui ne souhaitent pas être traitées selon le droit commun des personnes âgées, considérant que leur situation particulière requiert des mesures spécifiques. - A la suite au rapport remis par M. Pascal Terrasse sur la question, la réforme sur les institutions médico-sociales est plus que jamais attendue. Mme Catherine Génisson a évoqué les points suivants : - La diminution du nombre de bénéficiaires du RMI est une évolution majeure. Elle a été facilitée par le dispositif d'intéressement à la reprise d'activité et par le plan « nouveaux départs ». - Le programme TRACE commence à faire ses preuves même si certains problèmes continuent à se poser, comme l'accès au logement ou sa durée limitée à dix-huit mois, ce qui est insuffisant pour les jeunes très désocialisés. - Il existe des grandes disparités géographiques dans les dispositifs d'aide aux handicapés. Certains d'entre eux sont obligés d'attendre plusieurs années pour bénéficier d'une place en CAT . - On constate un blocage absolu des COTOREP qu'il devient urgent de réformer dans leur ensemble. - Il faudrait doter les ateliers de travail adapté d'un statut spécifique relevant de l'économie solidaire. Le président Jean Le Garrec a fait les remarques suivantes : - Le suivi de l'application de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions est effectué par Mme Hélène Mignon, ce qui a permis de mettre en avant certaines difficultés qui ont été signalées au Gouvernement. La question de la simplification des dispositifs se heurte à des obstacles qui, de fait, sont insurmontables tant les intervenants sont réticents en pratique à coordonner leur action. La seule solution serait de renforcer le rôle des CCAS, car ceux-ci ont une vision globale de la situation des exclus et une bonne connaissance de ceux-ci. - La situation des COTOREP est inacceptable. - L'inscription rapide à l'ordre du jour prioritaire de la réforme de la loi de 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales est une nécessité impérieuse. En réponse aux intervenants, le rapporteur pour avis a apporté les précisions suivantes : - On constate effectivement des progrès très sensibles dans la mise en _uvre du programme TRACE mais il y a encore beaucoup d'efforts à faire. Par exemple, l'apprentissage devrait être développé car il peut constituer un véritable moyen d'insertion des jeunes. - Les CCAS ont incontestablement un rôle premier à jouer dans la lutte contre les exclusions, par leur fonction d'information et de coordination. - La réforme de deux lois de 1975, celle relatives aux institutions sociales et celle relative aux personnes handicapées, doit venir en discussion au plus vite devant le Parlement. - Il est grand temps de passer à la phase opérationnelle de réforme en profondeur du fonctionnement des COTOREP. - Il serait en effet souhaitable de faire entrer les ateliers protégés dans le champ de l'économie solidaire et de leur conférer un véritable statut. Leurs travailleurs doivent être considérés comme des salariés à part entière et donc rémunérés au SMIC. Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de l'action sociale pour 2001. _________ N° 2625-08.- Avis de M. Francis Hammel, au nom de la commission des affaires culturelles, sur le projet de loi de finances pour 2001.- Tome VIII : Emploi et solidarité - Action sociale. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
Les services d'éducation spéciale et de soins à domicile rattachés à un établissement d'éducation spéciale ne sont pas comptabilisés ici. ... / ... Mission d'évaluation et de contrôle. Rapport d'information de M. Pierre Forgues, n° 2542. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
