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N° 2625 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2001 (n° 2585) TOME XII EMPLOI ET SOLIDARITÉ VILLE PAR Mme Chantal Robin-Rodrigo, Députée. ___ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir le numéro : 2624 (annexe n° 24). Lois de finances La Commission des affaires culturelles, familiales et sociales est composée de : M. Jean Le Garrec, président ; M. Jean-Michel Dubernard, M. Jean-Paul Durieux, M. Maxime Gremetz, M. Édouard Landrain, vice-présidents ; M. André Aschieri, Mme Odette Grzegrzulka, M. Denis Jacquat, M. Patrice Martin-Lalande, secrétaires ; M. Bernard Accoyer, Mme Sylvie Andrieux-Bacquet, M. Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, M. Jean-Paul Bacquet, M. Jean-Pierre Baeumler, M. Pierre-Christophe Baguet, M. Jean Bardet, M. Jean-Claude Bateux, M. Jean-Claude Beauchaud, Mme Huguette Bello, Mme Yvette Benayoun-Nakache, M. Serge Blisko, M. Patrick Bloche, Mme Marie-Thérèse Boisseau, M. Jean-Claude Boulard, M. Bruno Bourg-Broc, Mme Danielle Bousquet, Mme Christine Boutin, M. Jean-Paul Bret, M. Victor Brial, M. Yves Bur, M. Alain Calmat, M. Pierre Carassus, M. Pierre Cardo, Mme Odette Casanova, M. Laurent Cathala, M. Jean-Charles Cavaillé, M. Bernard Charles, M. Michel Charzat, M. Jean-Marc Chavanne, M. Jean-François Chossy, Mme Marie-Françoise Clergeau, M. Georges Colombier, M. René Couanau, Mme Martine David, M. Bernard Davoine, M. Bernard Deflesselles, M. Lucien Degauchy, M. Marcel Dehoux, M. Jean Delobel, M. Jean-Jacques Denis, M. Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, M. Guy Drut, M. Nicolas Dupont-Aignan, M. Yves Durand, M. René Dutin, M. Christian Estrosi, M. Michel Etiévant, M. Claude Evin, M. Jean Falala, M. Jean-Pierre Foucher, M. Michel Françaix, Mme Jacqueline Fraysse, M. Germain Gengenwin, Mme Catherine Génisson, M. Jean-Marie Geveaux, M. Jean-Pierre Giran, M. Michel Giraud, M. Gaétan Gorce, M. François Goulard, M. Gérard Grignon, M. Jean-Claude Guibal, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, M. Francis Hammel, M. Pierre Hellier, M. Michel Herbillon, M. Guy Hermier, Mme Françoise Imbert, Mme Muguette Jacquaint, M. Serge Janquin, M. Jacky Jaulneau, M. Armand Jung, M. Bertrand Kern, M. Christian Kert, M. Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, M. Jacques Lafleur, M. Robert Lamy, M. Pierre Lasbordes, M. André Lebrun, M. Michel Lefait, M. Maurice Leroy, M. Patrick Leroy, M. Michel Liebgott, M. Gérard Lindeperg, M. Lionnel Luca, M. Patrick Malavieille, M. Alfred Marie-Jeanne, Mme Jacqueline Mathieu-Obadia, M. Didier Mathus, M. Jean-François Mattei, M. Pierre Menjucq, Mme Hélène Mignon, M. Pierre Morange, M. Hervé Morin, M. Renaud Muselier, M. Philippe Nauche, M. Henri Nayrou, M. Alain Néri, M. Yves Nicolin, M. Bernard Outin, M. Dominique Paillé, M. Michel Pajon, M. Jean-Pierre Pernot, M. Bernard Perrut, M. Pierre Petit, Mme Catherine Picard, M. Jean Pontier, M. Jean-Luc Préel, M. Alfred Recours, M. Gilles de Robien, Mme Chantal Robin-Rodrigo, M. Marcel Rogemont, M. Yves Rome, M. Joseph Rossignol, M. Jean Rouger, M. Rudy Salles, M. André Schneider, M. Bernard Schreiner, M. Patrick Sève, M. Michel Tamaya, M. Pascal Terrasse, M. Gérard Terrier, Mme Marisol Touraine, M. Anicet Turinay, M. Jean Ueberschlag, M. Jean Valleix, M. Alain Veyret, M. Philippe de Villiers, M. Philippe Vuilque, Mme Marie-Jo Zimmermann. SOMMAIRE ___________ PAGES INTRODUCTION 5 I.- DES MOYENS DE FINANCEMENT RENFORCÉS POUR APPUYER UNE POLITIQUE DE LA VILLE DYNAMIQUE 7
II.- INSERTION SOCIALE ET INSERTION ÉCONOMIQUE : POUR UNE DÉMARCHE COORDONNÉE 30
TRAVAUX DE LA COMMISSION 51 Née dans les années 70 de la nécessité de réhabiliter les grands ensembles d'habitat social, la politique de la ville est devenue une composante permanente de l'action des pouvoirs publics. Au fil du temps, le regard porté sur la ville s'est pourtant profondément modifié. Les mesures d'urgence, réparatrices, circonscrites aux sites en difficulté ont montré leurs limites, même s'il ne saurait être question de leur dénier toute portée. Rassembler les morceaux de la ville, recréer - ou créer - entre eux une véritable solidarité suppose de raisonner à une échelle, certes variable selon les réalités locales, mais qui nécessairement dépasse celle d'un quartier. De même, ne peut-on admettre qu'à l'heure de la reprise économique, l'écart se creuse au détriment des habitants des quartiers en difficulté. C'est pourquoi la rapporteure a souhaité, dans le présent avis, après avoir présenté les orientations générales de la politique de la ville menée par le Gouvernement, consacrer des développements spécifiques à l'insertion sociale et économique des quartiers concernés au sein de la cité. I.- DES MOYENS DE FINANCEMENT RENFORCÉS POUR APPUYER UNE POLITIQUE DE LA VILLE DYNAMIQUE Le comité interministériel des villes (CIV) du 30 juin 1998 avait défini les orientations politiques d'une nouvelle « ambition pour les villes » autour de 4 grands objectifs : garantir le pacte républicain, renforcer la cohésion sociale, mobiliser autour d'un projet collectif, construire un nouvel espace démocratique avec les habitants. Dans leur prolongement, le CIV du 2 décembre 1998 a fixé le cadre contractuel entre l'Etat et les collectivités locales en vue de la deuxième génération des contrats de ville tandis que, plus récemment, le CIV du 14 décembre 1999 a défini les principes et modalités de mise en _uvre du programme gouvernemental de rénovation urbaine et de solidarité annoncé à Strasbourg le 27 septembre 1999 par le Premier ministre. La plupart des mesures prévues trouvent leur traduction financière dans le projet de budget pour 2001 qui enregistre, de ce fait, une progression considérable pour la troisième année consécutive. La mise en _uvre du programme de rénovation urbaine et de solidarité ainsi que celle des nouveaux contrats de ville impliquent un engagement fort de la part de l'Etat, mais aussi de ses partenaires dans le cadre de la politique de la ville, compte tenu de l'ampleur et de la diversité des actions envisagées. Ce programme s'organise principalement en trois volets. Parallèlement aux contrats de ville 1994-1999, avaient été mis en place 15 grands projets urbains (GPU) destinés à concentrer des efforts accrus sur des sites appelant des opérations de restructuration particulièrement lourdes. · Les grands projets de ville (GPV) Le CIV du 14 décembre 1999, tout en constatant les résultats encourageants enregistrés dans certains sites, a décidé de remplacer ces GPU par 50 grands projets de ville (GPV). Venant renforcer les contrats de ville dans lesquels ils s'insèrent, les GPV doivent se concrétiser sous la forme d'un ensemble d'actions articulant davantage les dimensions urbaine, sociale et économique. Les anciens GPU seront intégrés dans les GPV soit de façon identique comme Chanteloup-les-Vignes, soit de façon regroupée comme ceux de Vaulx-en-Velin et Vénissieux qui, avec Lyon et Rilleux-la-Pape, ne vont former qu'un seul GPV.
Le ministre délégué à la ville, par courrier du 2 août 2000, a soit confirmé l'inscription en GPV, soit demandé des compléments ou améliorations et un projet de convention pour la mi-octobre. Les conventions devraient être signées avant la fin de cette année pour que les GPV puissent être opérationnels en 2001. À cet égard, on doit se réjouir des résultats de l'appel à candidatures lancé pour le poste de chef de projet de ces GPV : le nombre et les compétences des personnes ayant postulé devraient permettre des recrutements de haute qualité. · Les opérations de renouvellement urbain Il s'agit d'apporter un appui renforcé, au-delà des moyens d'intervention du contrat de ville, mais sans toutefois atteindre l'ampleur des GPV. Le CIV du 14 décembre 1999 a dressé une liste de communes susceptibles de bénéficier de ce programme. Ont été pris en compte pour la sélection des sites, l'engagement en matière de politique de la ville et de lutte contre les exclusions, ainsi que les difficultés financières rencontrées par ces villes, souvent bénéficiaires de la dotation de solidarité urbaine. Les villes retenues cumulent le plus souvent les difficultés en matière d'habitat telles que l'absence d'offre locative et un habitat dégradé devant faire l'objet de réhabilitation ou d'opération de démolition-reconstruction.
La rapporteure note que, selon le CIV, il ne s'agirait là que d'une première liste. · Les mesures en faveur des copropriétés dégradées Outre des mesures prévues dans le cadre du projet de loi sur la solidarité et le renouvellement urbains, en cours d'examen devant le Parlement, on peut citer notamment le renforcement de la prime à l'amélioration de l'habitat pour les parties communes ainsi que de la subvention de l'Etat pour les démolitions dans les quartiers en renouvellement urbain, et, dans le cadre d'une convention entre l'Etat et la Caisse des dépôts et consignations, la création d'un fonds de renouvellement urbain. Un des aspects novateurs du programme tient dans la place qu'il accorde à l'activité économique et dans le refus de cantonner la politique de la ville au seul domaine social. Parallèlement à la sortie progressive du système des zones franches urbaines, diverses mesures doivent favoriser le maintien et le développement d'activités et d'emplois ainsi que l'insertion professionnelle et sociale : - pour les entreprises : allégement de charges sociales et fiscales, aides au fonctionnement et à l'investissement (notamment grâce à la création d'un fonds de revitalisation économique), majoration des taux d'intervention du FISAC ; - aide de l'Etat pour la création d'équipes emploi-insertion et pour le recrutement d'adultes-relais parmi les chômeurs habitant le quartier. La rapporteure reviendra plus loin en détail sur les dispositifs prévus à cet effet. Le renforcement du rôle des services publics doit passer par un éventail de mesures : - relance de plans d'implantation et d'amélioration de la qualité des services publics dans le cadre des contrats de ville 2000-2006 ; - revalorisation de la fonction de sous-préfet à la ville ; - désignation de délégués de l'Etat, parmi les fonctionnaires et agents publics en poste dans les quartiers, pour animer la politique de la ville et les réseaux de services publics locaux dans les quartiers prioritaires des contrats de ville, à l'exemple notamment du dispositif en place depuis plusieurs années dans le département du Rhône ; - recrutement de 300 délégués du Médiateur en 3 ans ; - facilitation et valorisation du rôle des agents publics impliqués dans la politique de la ville ; - aide à l'accès à la fonction publique pour les habitants des quartiers (bourses, préparations rémunérées). Des efforts considérables ont été déployés pour tirer les enseignements des contrats de ville 1994-1998/9 () afin de préparer au mieux la nouvelle génération de contrats. · Le cadre institutionnel Dans le cadre des contrats de plan Etat-régions (CPER) 1994-1998, 214 contrats de ville avaient été signés constituant l'axe principal des démarches locales de développement social urbain. En France métropolitaine, 199 contrats de ville ont concerné 750 communes. Dans les départements et territoires d'outre-mer, 17 communes ont signé 15 contrats de ville. De plus, 26 sites de reconversion industrielle ont bénéficié d'un programme d'aménagement concerté du territoire (PACT) urbain. Ces contrats ont constitué la mise en _uvre opérationnelle des orientations définies en matière de politique de la ville par le comité interministériel des villes (CIV) de novembre 1992, à savoir « la lutte contre les processus d'exclusion qui se développent dans l'espace urbain et d'autre part la réinsertion dans la ville des quartiers en voie de marginalisation ». Les contrats ont été élaborés selon le calendrier suivant : - CIV du 27 juillet 1993 : liste des sites arrêtés par le Gouvernement ; - automne 1993 : signature des déclarations d'intention ; - janvier à juillet 1994 : signature de l'ensemble des contrats. · Les points positifs Le groupe de travail présidé par M. Georges Cavallier chargé de réfléchir à la définition des contrats de ville du XIIe plan soulignait qu'il faut principalement inscrire à l'actif de leur bilan : « - l'approche globale et partenariale des problèmes, - l'apprentissage d'un mode original de coopération entre les collectivités territoriales et les services locaux de l'Etat, illustrant la complémentarité de la décentralisation et de la déconcentration, - la prise en compte par l'ensemble des politiques de l'Etat de l'enjeu de solidarité [...] (même si la pratique n'est pas toujours à la hauteur des ambitions affichées), - la prise de conscience par un certain nombre de responsables locaux de la nécessité d'élaborer de véritables politiques locales de lutte contre l'exclusion, à une échelle plus large que celle de la commune. ». Pour les habitants, la mise en _uvre de ces contrats a permis des avancées importantes dans divers domaines de leur vie quotidienne : à titre d'exemple, la rénovation du cadre de vie dans nombre de quartiers a été conduite dans un souci de qualité ; la capacité de création et d'expression des individus et des groupes a été favorisée à travers de nombreux projets culturels ; la question de l'adaptation et de l'évolution des services publics a été approchée à travers, par exemple, des efforts de coordination (plates-formes de services publics) et le développement d'une justice de proximité qui a pris corps avec la création des « maisons de justice et du droit » ; le mouvement associatif porteur de lien social et d'initiatives des habitants a été soutenu et renforcé. · Les faiblesses Les ambitions initiales de ces contrats ont néanmoins été limitées par un certain nombre d'obstacles. L'émergence lente d'une intercommunalité effective a dans de nombreux cas freiné la mise en _uvre d'une solidarité territoriale. De même, la faible prise en compte de la politique de la ville par un grand nombre de conseils généraux n'a pas toujours permis d'adapter les politiques de droit commun de leur compétence aux besoins spécifiques de certains territoires. Enfin, les difficultés de coordination interne des services de l'Etat ont aussi trop souvent conduit à la poursuite de politiques sectorielles cloisonnées sur un même territoire. Au niveau conceptuel, et pour les raisons énoncées précédemment, ces contrats présentaient trop souvent l'inconvénient majeur de réduire leur champ d'application au périmètre des quartiers en difficulté sans prendre en considération l'agglomération dans laquelle ils se trouvaient. En d'autres termes, au lieu d'inciter à l'ouverture sur la ville, aux échanges entre les quartiers dans leur diversité, ils risquaient de renforcer le phénomène de « ghettoïsation » dont ils souffraient déjà. Dans la pratique, ayant eu souvent quelque peine à définir les différentes responsabilités, les contrats se sont révélés « à la fois insuffisamment politiques pour pouvoir être considérés comme une véritable plate-forme d'accord entre les décideurs locaux, et insuffisamment techniques pour constituer un guide effectif pour l'action » (). Les contrats de ville 2000-2006 doivent permettre de dépasser les obstacles et limites qui avaient entravé l'efficacité de leurs prédécesseurs, notamment en conjuguant la mise en _uvre de politiques structurelles à l'échelle intercommunale pertinente et d'actions ciblées sur les sites prioritaires. Il s'agit, non d'opposer les quartiers entre eux, mais de favoriser leur intégration harmonieuse au sein de la ville. On notera qu'au plan formel, l'article 27 de la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire consacre l'existence de ces contrats de ville en précisant que « en application des contrats de plan Etat-régions, l'Etat et la région peuvent conclure avec les communes ou les groupements de communes, un contrat de ville auquel le département peut être associé pour ce qui concerne ses compétences et par lequel les contractants s'engagent à mettre en _uvre de façon concertée des politiques de développement solidaire et de requalification urbaine. Les contrats de ville peuvent être conclus dans le cadre des agglomérations ou des pays. Dans ce cas, ils constituent le volet cohésion sociale et territoriale des contrats particuliers prévus aux articles 25 et 26 » [contrats d'agglomération et contrats de pays]. Il est trop tôt pour pouvoir dresser un bilan du contenu des nouveaux contrats. Toutefois, on peut faire d'ores et déjà plusieurs constatations. Deux cent quarante sept contrats de ville devraient être conclus, au lieu de 214 pour la période 1994-1999. Cependant, compte tenu des anciennes procédures (PACT urbains et autres conventions), on peut considérer que le nombre de contrats restera stationnaire. En revanche, le nombre de communes concernées sera en progression, 80 % des contrats de ville étant intercommunaux contre 40 % précédemment. Au 31 juillet 2000, seules 115 conventions-cadres avaient été signées ; les retards proviennent soit de difficultés liées à l'intercommunalité, soit de la signature tardive du contrat de plan Etat-régions. L'Etat devrait consacrer à ces contrats près de 18 milliards de francs dans le cadre des contrats de plan Etat-régions selon la répartition suivante.
La majorité des conseils régionaux sont signataires des contrats de ville et leur implication financière devrait dépasser 5 milliards de francs. La majorité des contrats signés l'ont été également par les conseils généraux. En revanche, peu d'entre eux semblent avoir été intéressés par la convention particulière qui, aux termes de la circulaire du Premier ministre du 31 juillet 1998, devait leur être proposée concernant notamment la mobilisation et l'adaptation de leurs compétences propres aux objectifs des contrats de ville : au 31 juillet 2000, seules 12 conventions de ce type avaient été conclues et 6 étaient en préparation. Quant aux conventions thématiques et territoriales qui doivent compléter et préciser les contrats de ville, elles sont en cours d'élaboration. De même, les avenants financiers prévisionnels n'ont, pour beaucoup, pu être réalisés à ce jour. Il faut souligner le rôle crucial que joueront les équipes de pilotage pour la réussite de ces contrats de ville. Pilotage politique et pilotage technique, chacun de ces niveaux doit prendre les responsabilités qui lui incombent. L'expérience des contrats de ville 1994-1999 a montré l'importance de dépasser les clivages propres aux différentes collectivités territoriales, mais aussi aux administrations de l'Etat, pour définir clairement les orientations de base. La maîtrise d'ouvrage est du ressort des signataires du contrat et il leur appartient de veiller, au cours des années, au respect des objectifs fixés. Parallèlement, les chefs de projet doivent voir leurs fonctions précisées et confortées. À cet égard, on relèvera la suggestion de Mme Claude Brévan et M. Paul Picard () selon laquelle « les structures locales de pilotage des contrats de ville [devraient], à la suite de la signature de ces derniers, rédiger des mandats destinés à définir et clarifier les missions dévolues aux chefs de projets ». Pour l'année 2000, l'effort public global consacré à la politique de la ville a été évalué à 35 milliards de francs dont 1,4 au titre du ministère délégué à la ville. L'année 2001 devrait enregistrer une hausse considérable des crédits de ce ministère afin de mener à bien le programme défini par le Gouvernement. Les derniers rapports budgétaires relevaient déjà une progression des crédits de paiement du ministère délégué à la ville, par rapport aux dotations de l'année précédente, de 32 % en 1999 et de 10 % en 2000. Pour l'année 2001, les dotations demandées augmentent de 8 % à base constante et de 70 % au total, compte tenu des mesures prévues par le CIV du 14 décembre 1999 (85,6 % avec les autorisations de programme). Pour la troisième année consécutive, ce budget est celui qui, de tous les ministères, augmente le plus fortement. Le projet de budget du ministère délégué à la ville tel qu'il figure dans le fascicule bleu pour 2001 montre que le Gouvernement s'engage fortement en faveur des priorités qu'il a annoncées. Le fonds de revitalisation économique, dont la création est prévue dans le cadre de la loi sur la solidarité et le renouvellement urbains en cours d'examen devant le Parlement, devrait être doté en 2001 de 375 millions de francs en crédits de paiement (250 millions de francs en autorisations de programme). Le dispositif « adultes-relais » sera soutenu par l'Etat à hauteur de 300 millions de francs pour 2001. Les missions confiées à ces adultes peuvent revêtir de multiples formes, mais visent globalement à « améliorer les rapports sociaux dans les espaces publics ou entre les habitants et les services publics » (). Outil essentiel de financement des contrats de ville, fonctionnant de façon déconcentrée, le fonds d'intervention pour la ville (FIV) bénéficiera de 1.127,8 millions de francs, contre 982,5 pour 2000, soit une augmentation de près de 15 %. Par ailleurs, 20 millions de francs pourront être mobilisés en 2001 pour aider à la création d'équipes emploi-insertion dans les territoires prioritaires des contrats de ville. Ces équipes devraient servir de relais entre les personnes à la recherche d'un emploi et les différentes structures susceptibles de les aider. Enfin, 3 millions de francs supplémentaires sont prévus pour financer la désignation de nouveaux délégués de l'Etat : il s'agit de fonctionnaires ou d'agents publics qui sont chargés, sous l'autorité du préfet, d'un rôle de coordination et d'animation des services publics. Le tableau ci-après récapitule l'effort financier global en faveur de la politique de la ville. Il inclut autorisations de programme et dotations ordinaires. Pour l'année 2000, les crédits ouverts en lois de finances initiale et rectificative sont totalisés.
Des sommes considérables sont annoncées chaque année - et depuis des années - pour le financement de la politique de la ville. La multiplicité des intervenants, tout comme la diversité des actions entreprises constituent certes le signe encourageant d'une prise de conscience grandissante des enjeux de cette politique. Mais pour que l'on puisse tirer le meilleur profit de ce foisonnement, il faut aussi être en mesure d'en connaître l'efficacité, tant au niveau national que local, ce qui suppose des données statistiques fiables mais aussi des critères d'évaluation adaptés ainsi qu'une diffusion des résultats des expériences menées. Des efforts importants sont prévus dans ces domaines pour remédier aux lacunes constatées. La première démarche à accomplir dans le cadre de la politique de la ville consiste sans doute à chercher à connaître les principales caractéristiques des territoires qu'elle doit couvrir, afin de déterminer quelles sont les zones prioritaires puis de suivre leur évolution. La loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 a défini trois types de zones urbaines : - les zones urbaines sensibles (ZUS) « caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi » ; - les zones de redynamisation urbaine (ZRU) « correspondent à celles des ZUS [...] qui sont confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d'un indice synthétique [...] tenant compte du nombre d'habitants du quartier, du taux de chômage, de la proportion de jeunes de moins de 25 ans, de la proportion des personnes sorties du système scolaire sans diplôme et du potentiel fiscal des communes intéressées » ; - les zones franches urbaines, qui « sont créées dans des quartiers de plus de 10 000 habitants particulièrement défavorisés au regard des critères pris en compte pour la détermination des ZRU ». Même si la loi de 1996 ne se fonde pas exclusivement sur des critères statistiques, elle y fait néanmoins référence, notamment pour les ZRU. Or, sauf pour ce qui concerne le potentiel fiscal des communes, les bases statistiques disponibles à jour sont encore celles du recensement général de la population de 1990. De même, si l'on dispose de quelques indications telles que le nombre et la taille des entreprises concernées par les régimes d'exonérations fiscales et sociales instituées dans les ZRU et les ZFU, les salariés qu'elles emploient, le coût des exonérations pour l'Etat, il est impossible, comme l'ont souligné des rapports d'inspection remis au Gouvernement début 1999, de dresser actuellement un bilan statistique consolidé de ces mesures dérogatoires en termes d'implantation et de développement des entreprises, d'évolution de l'emploi salarié et non salarié et d'impact sur les quartiers et les villes concernés à partir d'une photographie précise de la situation de départ le 1er janvier 1997. L'appareil statistique public ne permet pas aujourd'hui de rapprocher l'effort budgétaire de l'Etat d'autres grandeurs pertinentes (par exemple, les masses salariales exonérées des masses salariales totales, ou encore l'évolution de l'emploi salarié total des ZFU de celle de l'emploi salarié total des villes et agglomérations qui les englobent). Un certain nombre de données statistiques ont toutefois été recueillies à la suite d'initiatives locales, notamment - mais pas exclusivement - à l'occasion de la préparation des nouveaux contrats de ville. Ainsi, - un exemple parmi bien d'autres - le contrat de ville 2000-2006 de l'agglomération tarbaise mesure le taux de concentration des allocataires de minima sociaux dans les différents quartiers pour le comparer au taux moyen de l'ensemble de l'agglomération et cherche à cerner, par quartier, l'évolution du nombre d'allocataires dépendant à plus de 50 % des prestations de la caisse d'allocations familiales. Ces données peuvent également provenir d'études ponctuelles sur un secteur spécifique, tels les travaux réalisés sur la place des jeunes des quartiers relevant de la politique de la ville dans le programme « nouveaux services-emplois jeunes » (). Mais au total, les informations statistiques actuellement disponibles apparaissent largement insuffisantes. Cependant, la situation devrait évoluer progressivement. L'INSEE a entrepris d'enrichir son répertoire SIRENE des établissements de données géographiques infra-communales, ce qui permettra à terme de connaître avec précision le nombre d'établissements économiques implantés dans les ZRU et les ZFU au 1er janvier 1997, leurs caractéristiques en termes sectoriels et d'emploi salarié et l'évolution de ces données depuis 1997. Une exploitation particulière du recensement général de 1999 sur les périmètres des zones urbaines sensibles a été également demandée à l'INSEE par la délégation interministérielle à la ville (DIV). En principe, les résultats en seront connus selon le calendrier suivant : - mi-novembre 2000 : dénombrement de la population et des logements en ZUS ; - début 2001 : informations plus fines sur le logement ; âge ; sexe ; activité/emploi ; formation ; lieu de travail ; résidence antérieure... ; - fin 2001 : catégories socioprofessionnelles ; activité économique ; description des familles. Par ailleurs, une convention a été conclue avec l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) qui devrait permettre de recueillir des renseignements en continu (année par année) sur l'évolution des demandes d'emploi dans les quartiers de la politique de la ville. Concernant l'éducation nationale, des éléments d'information sont également attendus sur les établissements des zones d'éducation prioritaires (ZEP) localisés en ZUS () et sur les taux de réussite scolaire. On peut aussi espérer obtenir de plus amples renseignements dans le cadre des nouveaux contrats de ville. Au-delà des enseignements susceptibles d'être tirés des évolutions statistiques constatées, la question primordiale est sans doute celle des conditions d'évaluation de la politique de la ville. Mais la notion même d'évaluation n'est pas exempte d'ambiguïtés. Que doit-on évaluer ? A quel niveau ? Comment ? Concernant la période couverte par le XIe plan, l'évaluation de la politique de la ville peut être appréhendée à un triple niveau. Au plan local, la circulaire interministérielle du 9 décembre 1993 avait prévu une évaluation dans le cadre des contrats de ville 1994-1998/9. Cependant, les recensements réalisés montrent que cette démarche n'a pas été engagée systématiquement dans tous les cas. Une certaine réticence a pu être constatée de la part d'acteurs assimilant l'évaluation à un contrôle. Par ailleurs, la complexité des partenariats et le défaut d'objectifs suffisamment précis ont conduit souvent à privilégier excessivement des évaluations centrées sur le jeu des acteurs et sur la coordination de l'offre des institutions. Au niveau régional, l'évaluation s'est inscrite dans le cadre des dispositifs relatifs aux contrats de plan Etat-régions. Enfin, au niveau national, si le dispositif d'évaluation mis en place dans le cadre du Xe plan n'a pas été reconduit pour le XIe plan, le déroulement et les résultats de la politique ont pu être évalués grâce à un certain nombre de travaux. · Des travaux de bilan On peut notamment citer : - le bilan de la politique de la ville réalisé par la DIV à la demande de la ministre de l'emploi et de la solidarité, fondé sur l'analyse des documents d'évaluation régionaux et locaux : s'appuyant sur les éléments recueillis lors de la consultation des acteurs, ce document a fait le point sur l'objet de la politique de la ville, sa méthode d'intervention, ses procédures et ses réalisations par champ thématique. Réactualisé en 1999, ce bilan a été présenté aux participants lors de la journée de rencontre avec les élus organisée le 6 mai 1999 à Paris. - le rapport intitulé « Demain la ville » remis en 1998 par M. Jean-Pierre Sueur. · Le suivi des dispositifs et des mesures - suivi des engagements financiers par contrat de ville pour la durée des contrats de plan Etat-régions (documents appelés « annexes financières », réalisés par les préfets et synthétisés par la DIV) ; - suivi des postes FONJEP ; - suivi des programmes européens ; - évaluation de dispositifs tels que « Ville, vie, vacances » (évaluation annuelle), projets culturels de quartier (en 1997), plates-formes des services publics (en 1998), grands projets urbains (en 1998), PACT urbains (en 1998), appels à projet (par exemple, l'appel à projet « Transports en 1999 ») ; - suivi des zones franches urbaine : rapport remis au Parlement en février 1999 à la suite de la mission des inspections générales. En matière d'évaluation, les perspectives se situent à trois niveaux principaux, dans le cadre de la mise en _uvre de la circulaire du Premier ministre en date du 25 août 2000 sur l'évaluation des politiques contractuelles. · L'évaluation des contrats de ville La priorité est clairement l'évaluation de chaque contrat de ville (et de chaque Grand projet de ville). Mais encore convient-il de déterminer ce que l'on veut évaluer et de quelle façon. Dans cette perspective, il paraît essentiel de concentrer les évaluations non plus sur les procédures, mais sur les résultats pour les habitants des quartiers des actions et des programmes qui auront été décidés, puisqu'en définitive, là est bien le point central. Cette évaluation doit, plus que par le passé, s'effectuer en continu pour pouvoir mesurer l'impact des actions et éventuellement procéder aux ajustements nécessaires. Cela suppose de partir d'un diagnostic suffisamment fin de la situation, de définir avec précision les objectifs tant des programmes et actions que des évaluations. Chaque volet spécialisé doit être examiné pour lui-même (sécurité, santé, emploi, intégration, éducation, etc.). Mais l'évaluation d'un contrat de ville ne saurait se résumer à l'addition des évaluations thématiques : le dispositif d'évaluation doit permettre de rendre compte de la cohérence des divers programmes et actions dans le cadre du projet global territorial. Pour ce faire, il est nécessaire de concevoir l'évaluation comme un élément d'une politique partagée par les divers participants - associant donc les représentants de la maîtrise d'ouvrage et les partenaires des actions. Toutefois, un regard extérieur s'avère aussi utile dans la mesure où il permet de prendre quelque distance avec la conduite des actions. Comme le soulignent à propos des chefs de projet Mme Claude Brévan, déléguée interministérielle à la ville, et M. Paul Picard (), « l'association systématique d'équipes de recherche, proches des dispositifs contractuels et de leur réalité opérationnelle ou de consultants qualifiés conforterait les capacités d'analyse et le rayonnement des équipes en charge des contrats de ville et des chefs de projet, en proposant très régulièrement une lecture scientifique de l'évolution du contexte de l'action. ». Enfin, puisque le but recherché est bien l'amélioration de la vie des habitants des quartiers concernés, il est indispensable qu'ils puissent eux aussi exprimer leur point de vue sur la pertinence des actions mises en _uvre. Le Premier ministre et le ministre délégué à la ville avaient d'ailleurs insisté sur ce point lors de la préparation des contrats de ville et demandé qu'ils comportent des dispositions en ce sens. À cet égard, l'expérience montre que la formation des habitants - à la confrontation, au dialogue, à la connaissance des rouages administratifs - est une condition indispensable à la pérennisation de leur participation. · L'évaluation au niveau régional La politique régionale de la ville et certains de ses programmes à dominante thématique pourront être choisis en priorité par les parties contractantes des contrats de plan Etat-régions. L'organisation prévue se fonde sur la mise en place d'un comité de pilotage régional, sur un financement analogue à celui du XIe plan () et sur la mise en place d'une instance nationale des contrats de plan. Les procédures ont été clarifiées et la marche à suivre précisée par la circulaire déjà citée du Premier ministre du 25 août 2000. La ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement a notamment prévu dans les priorités de l'évaluation les objectifs de solidarité : nombre de programmes de solidarité concourent à l'action en direction des territoires urbains en difficulté. Ils devraient être inscrits au rang des évaluations prioritaires, d'autant plus que leur évaluation doit être utilement articulée avec les évaluations des contrats de ville. Deux étapes sont fixées au niveau régional : en 2003 une évaluation intermédiaire, et une évaluation en fin de contrat. Mais au-delà de ces étapes, il est recommandé de procéder autant que possible à des évaluations concomitantes, c'est-à-dire régulières, des programmes. A côté de l'évaluation régionale de la politique de la ville dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, il revient notamment au préfet de région de faciliter la mise en _uvre de l'évaluation locale des contrats de ville, et à ce titre de : - construire un suivi physico-financier de l'application des contrats de plan dans ce domaine, - participer à la production d'instruments de base des évaluations (statistiques, indicateurs...) ; - animer les réseaux de formation et de qualification des maîtres d'ouvrage de l'évaluation, en complémentarité avec les centres de ressources régionaux de la politique de la ville ; - assurer les relations avec la recherche ; - établir le lien entre les évaluations des contrats de plan qu'ils co-pilotent et les travaux d'évaluation locale des contrats de ville. · L'évaluation nationale de la politique de la ville Un séminaire des évaluateurs de la politique de la ville aura lieu avant la fin de l'année 2000 en vue de dégager les acquis méthodologiques des évaluations passées. Il pourrait être réuni régulièrement tout au long du plan, en vue d'irriguer la réflexion nationale des acquis des évaluations. Par ailleurs, des recherches évaluatives thématiques nationales seront menées, sur la durée du plan, avec certains ministères tels ceux chargés de la culture, de l'éducation, de l'équipement... Une première convention a notamment été signée avec la direction générale des collectivités locales en vue d'évaluer les effets de l'intercommunalité sur la politique de la ville. Enfin, des évaluations nationales de programmes relevant spécifiquement de la DIV (Ville-vie-vacances, adultes-relais, fonds de revitalisation économique...) devraient être également initiées durant la période du plan. Pour sa part, le Conseil national des villes a engagé une réflexion sur l'évaluation de la politique de la ville au niveau national ainsi que sur le rôle qu'il pourrait tenir en ce domaine. L'assemblée générale qui doit avoir lieu avant la fin de l'année devrait prendre position au vu des conclusions d'une mission d'expertise. La politique de la ville a maintenant plus de 20 ans d'âge. Couvrant quasiment tous les domaines de l'action publique et mobilisant de nombreux intervenants d'horizons et de statuts divers, elle a suscité au fil du temps une multitude d'initiatives originales avec, bien sûr, leurs lots de réussites et d'échecs. Même s'il est évident qu'elles ne sont pas forcément transposables d'un lieu à un autre, il est possible de tirer de chacune d'entre elles des enseignements fructueux pour l'avenir. Il est donc hautement souhaitable que ces expériences menées généralement à l'échelon local puissent être mieux connues afin que d'autres puissent aussi en profiter. Les efforts accomplis notamment par la délégation interministérielle à la ville et les centres de ressources locaux, dont le développement est prévu par le Gouvernement, doivent permettre d'améliorer encore la circulation de l'information. Le futur Institut des villes devrait également y contribuer. La connaissance et la confrontation des expériences peuvent, bien sûr, avoir lieu dans un cadre informel et les initiatives ponctuelles sont à cet égard plus nombreuses qu'on ne le croit souvent. La voie écrite est également un moyen qu'il ne faut pas négliger. À titre d'exemple, on peut relever au cours de la période récente la publication en avril 2000 de l'ouvrage « l'action culturelle dans la ville, démarches, expériences » : commandé par le ministère délégué à la ville et soutenu par le ministère de la culture et le fonds social européen, il procède à des analyses et des évaluations de diverses actions menées à l'échelon local. Autre exemple, un peu différent mais tout aussi intéressant, celui de la démarche menée conjointement par la DIV, le ministère de l'emploi et de la solidarité et le FAS, pour la confection d'un guide pratique, « lutter contre les discriminations raciales sur le marché du travail » (septembre 2000) lequel propose des principes d'action et recense les informations mobilisables pour obtenir un diagnostic territorial. Loin d'être, comme le pensent certains, des manifestations dispendieuses et superflues, les rencontres, séminaires ou colloques organisés au cours de ces dernières années constituent de même un moment privilégié pour l'échange et la réflexion sur des thématiques prédéfinies : on citera, parmi d'autres, le colloque de Montpellier sur la prévention de la délinquance et la sécurité, les rencontres nationales de Tours sur l'éducation, ou encore les journées de Nantes sur l'emploi et l'insertion. Cela étant, il est clair que, ce dont ont besoin les différents intervenants de la politique de la ville, c'est de disposer d'une véritable « bourse des informations », par thèmes et par acteurs, d'accès facile, ce qui suppose une structure organisée et permanente. Comme le souligne le rapport Brévan-Picard, les centres de ressources jouent un rôle particulièrement important dans la capitalisation et la confrontation des savoir-faire ainsi que dans la qualification des acteurs de la politique de la ville. · Grâce à une réorganisation interne, la délégation interministérielle à la ville a pu systématiser son suivi territorial, renforcer les moyens des départements thématiques et organiser son centre de ressources en tête de réseau avec notamment la création d'un site internet « ville ». Au moyen de la base de données « I-ville » accessible sur ce site, la DIV ambitionne d'apporter une information produite par elle-même et ses partenaires, sélectionnée, hiérarchisée et mise à jour en continu. Elle comporte des documents (circulaires, rapports, actes de colloques, notes de réflexion, fiches techniques et méthodologiques, études, fiches territoriales, bibliographie sélective, etc.), des conventions (contrats de ville signés, conventions départementales, protocoles, etc.), des données chiffrées et des cartes, des fiches d'expériences, des contacts (services, professionnels de terrain, têtes de réseaux, centres de ressources), des adresses de sites internet et des liens avec les systèmes d'information des partenaires de la politique de la ville, ainsi qu'une rubrique « Zoom sur... » qui met l'accent sur des documents ou des informations d'actualité qui paraissent devoir être particulièrement mis en valeur. La version actuelle sera progressivement enrichie, en particulier au niveau des thématiques. Un fichier « acteurs » devrait être mis en ligne ultérieurement. Il faut également noter la création d'un nouveau magazine de la DIV intitulé « Comme la ville », qui se veut un lieu où tous les acteurs urbains - élus, professionnels, intervenants sociaux, militants associatifs... - puissent échanger leurs expériences et débattre des pistes et solutions. L'intégration en 2000 au sein de la DIV du programme de recherche Ville traduit par ailleurs le renforcement de sa fonction évaluation-formation-recherche. · Les moyens du centre de ressources de la DIV sont démultipliés au plan local par le soutien apporté à la création de centres de ressources locaux. Les premiers de ces centres ont été créés lors du XIe plan : outre celui de la DIV, il s'agit du centre de ressources-DSU de Rhône-Alpes et de Profession Banlieue, en Seine-Saint-Denis. Trois centres ont été créés depuis le comité interministériel des villes du 30 juin 1998 : l'institut régional de la ville dans le Nord / Pas-de-Calais, l'observatoire régional de l'intégration et de la ville en Alsace et le pôle de ressources villes et développement social dans le département du Val d'Oise. Trois nouvelles structures ont été programmées pour cette année : le centre de ressources de La Réunion, qui a été créé le 1er juillet ; le centre de ressources interrégional de Bretagne / Pays de la Loire, ainsi que celui de Midi-Pyrénées. D'autres sont envisagés, notamment en Aquitaine, Essonne, PACA, Haute-Normandie. La rapporteure se félicite des efforts déjà accomplis et souhaite qu'ils se poursuivent afin que l'ensemble du territoire puisse bénéficier de l'apport de telles structures. C'est sur la base d'un rapport remis au ministre délégué à la ville et au ministre de l'équipement par M. Georges Cavallier, à l'issue d'une consultation des ministères concernés et de leurs principaux partenaires, que le comité interministériel des villes du 30 juin 1998 a posé le principe de la création d'un organisme ayant pour vocation essentielle de capitaliser, de valoriser et de diffuser les connaissances et les pratiques au bénéfice de tous les acteurs de la politique de la ville. Pour affirmer son caractère d'instance partenariale neutre, organisant ses propres activités sous sa pleine et entière responsabilité, c'est la formule de groupement d'intérêt public (GIP) qui a été choisie. La nature des fonctions qui lui sont dévolues implique une structure légère qui ne devrait pas dépasser en plein régime une quinzaine de personnes avec un budget global annuel de l'ordre de 10 millions de francs, selon les informations dont dispose la rapporteure. Il reste que l'on peut s'interroger sur la répartition des rôles entre cet institut, la DIV et le Conseil national des villes. Le Gouvernement assure, pour sa part, qu'il ne s'agit nullement de porter atteinte à leurs missions respectives : la DIV comme le Conseil national des villes seront des parties prenantes de premier rang du réseau animé par l'institut ; de plus, ce dernier ne constituant qu'un connecteur et un animateur d'interfaces embrassant l'ensemble des politiques urbaines, il ne saurait se substituer, dans le champ du développement social urbain, au centre de ressources de la DIV et à ceux qu'elle anime à l'échelon local. En tout état de cause, cet institut pourrait, selon la rapporteure, contribuer au développement d'un dialogue fructueux mais encore trop limité entre praticiens de la politique de la ville d'une part, universitaires et chercheurs de l'autre. II.- INSERTION SOCIALE ET INSERTION ÉCONOMIQUE : S'il est évident que, dans les quartiers en difficulté, l'urgence appelle souvent par priorité des mesures purement sociales - notamment concernant la santé et le logement -, pour être pleinement efficace et porter ses fruits à plus longue échéance, la politique de la ville ne saurait, au risque de stigmatiser plus encore les territoires concernés, se limiter à ces domaines, tant il est vrai qu'à l'heure actuelle, pour être intégré dans la société, il faut être intégré économiquement. C'est cette conviction qui inspirait nombre des propositions faites en 1999 par M. Pierre Bourguignon et votre rapporteure, dans le cadre de la mission d'étude que leur avait confiée le Premier ministre (). Faut-il rappeler que le préambule de la Constitution de 1946, repris en 1958, proclame que « chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi » ? Les pouvoirs publics doivent veiller à ce que la reprise économique actuelle n'aboutisse pas à creuser l'écart entre les quartiers et profite à ceux d'entre eux qui sont les plus défavorisés. Il s'agit donc en premier lieu de développer le tissu économique local dans des quartiers qui, trop souvent, ne sont que des cités dortoirs. Mais il faut parallèlement prendre garde à ne pas cantonner l'activité des populations concernées dans le seul périmètre de leur quartier d'habitation et, au contraire, privilégier autant que possible l'ouverture sur la cité, les échanges de toutes sortes entre les différentes composantes de l'agglomération. Une telle politique implique une démarche partenariale forte des divers acteurs institutionnels. Diverses mesures, dont beaucoup sont incluses dans le projet de loi sur la solidarité et le renouvellement urbains en cours d'examen devant le Parlement, doivent permettre d'alléger les charges des entreprises déjà implantées dans les quartiers ou envisageant de s'y installer. Prévu par le projet de loi SRU, ce fonds doit permettre de soutenir l'activité économique dans les zones urbaines sensibles : les aides octroyées auront pour objet, d'une part la compensation de charges particulières des entreprises déjà implantées, d'autre part le soutien à la réalisation d'investissements dans ces zones. Par ailleurs, selon les indications communiquées à la rapporteure, ce fonds devrait pouvoir apporter un soutien à l'ingénierie dans le cadre des contrats de ville, pour les actions menées en matière d'appui et de conseil au montage de projets d'investissements, de formation et d'accompagnement des créateurs d'entreprises. Pour l'année en cours, la loi de finances rectificative avait prévu des crédits à hauteur de 100 millions de francs et, dès avant l'intervention du dispositif législatif, le CIV du 29 juin 2000 a décidé de mettre en _uvre ce fonds à titre expérimental. Toutefois, à ce jour, on reste dans l'attente des instructions ministérielles nécessaires. Reprenant une suggestion émise l'an passé par M. Pierre Bourguignon et votre rapporteure (), tendant à la création d'outils de financement nouveaux pour faciliter l'investissement dans les quartiers, le Gouvernement a introduit dans le projet de loi SRU une disposition permettant la mise en place de sociétés d'investissement régionales associant des capitaux issus des régions et de personnes morales de droit public ou privé. La Caisse des dépôts et consignations devrait notamment leur apporter son concours. Les dispositifs en vigueur ont fait l'objet d'un certain nombre de critiques, notamment dans le cadre de missions d'inspection décidées en 1998 et dont le Gouvernement a présenté en son temps les conclusions au Parlement. Le moment est venu d'en tirer les conséquences. Les dispositions en vigueur sont résumées dans le tableau ci-après. régimes d'exonérations fiscales et de charges sociales applicables à certaines entreprises implantées dans les zones de redynamisation urbaine et les zones franches urbaines(1).
(1) à jour des dispositions de la Loi de finances pour 2000, avant vote de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (qui introduit notamment une modulation des exonérations de cotisations sociales en ZFU entre emplois créés et emplois transférés). · La réforme du dispositif dans les ZFU Le Gouvernement a annoncé son intention de faire cesser certains effets d'aubaine et d'améliorer l'efficacité du dispositif actuel sur l'emploi. Plusieurs dispositions ont été introduites dans cette perspective dans le projet de loi SRU. Les mesures prévues sont les suivantes : - suppression du régime d'exonérations fiscales en cas de transfert de l'entreprise d'une zone franche urbaine vers une autre zone franche urbaine ; - maintien d'une exonération totale des charges patronales pour les créations nettes d'emploi et sa réduction de moitié pour les emplois transférés ; - suppression du régime d'exonérations sociales en cas de transfert de l'entreprise d'une zone franche urbaine vers une autre zone franche urbaine sans accroissement de l'effectif ; - suppression du droit à exonération des charges sociales patronales si l'entreprise a procédé à un licenciement dans les 12 mois précédant son installation dans la zone franche urbaine ou la création d'emploi ; - fixation d'un nombre d'heures minimum de travail hebdomadaire pour la comptabilisation des embauches ouvrant droit à application de la clause d'embauche locale ; - instauration d'une déclaration préalable à l'embauche - à l'instar de ce qui existe pour les autres dispositifs d'aides à l'emploi - et d'une déclaration récapitulative des emplois occupés et exonérés lors de l'entrée en vigueur de la loi. L'entrée en vigueur de ces mesures interviendra dès l'adoption définitive du projet de loi, à l'exception de la modulation du taux d'exonération des cotisations sociales qui devrait prendre effet au 1er janvier 2001. Par ailleurs, la notion d'emploi en ZFU définie par l'article 12, alinéa 1 de la loi sur le pacte de relance pour la ville, sera précisée par voie réglementaire pour ne pas pénaliser les entreprises ayant des salariés mobiles (par exemple : ouvriers du bâtiment, salariés d'entreprises de nettoyage...), tout en permettant un strict respect du principe de la localisation de l'entreprise ou de l'établissement dans la zone. Pourront être considérés à ce titre comme employés en ZFU les salariés d'un établissement situé en ZFU où ils sont représentés, au sens de la législation sur la représentation du personnel, même s'ils exercent une partie de leur activité hors entreprise et hors zone. · La sortie progressive du dispositif Par ailleurs, afin de ne pas fragiliser le tissu économique des zones franches urbaines et leurs résultats, encore mitigés, sur la création d'emplois, le Gouvernement prévoit d'instaurer une prolongation, sur trois ans, de manière dégressive, des exonérations fiscales et sociales pour les entreprises implantées dans les zones franches urbaines au 31 décembre 2001. Les conditions d'application de ces mesures nouvelles, notamment de taille et d'activité, seront précisées ultérieurement. Enfin, le régime d'exonérations fiscales et sociales en vigueur dans les zones de redynamisation urbaine devrait être réformé pour le rendre plus attractif à compter du 1er janvier 2002. · La taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA) Le Gouvernement a annoncé l'instauration à compter de l'année prochaine d'une franchise de 10 000 francs pour les entreprises assujetties à la TACA implantées ou s'implantant dans les zones urbaines sensibles. Soutenir l'investissement des entreprises dans les territoires en difficulté suppose certes des aides spécifiques à leur intention mais aussi la réunion d'un certain nombre d'autres conditions concernant leur environnement. Des considérations d'ordre urbanistique jusqu'à celles tenant à la sécurité publique, les déterminants des choix d'investissements des entreprises sont multiples et leur pondération respective variable. Le présent rapport se bornera ici à souligner l'importance d'un environnement immobilier adapté et à rappeler le rôle que peuvent jouer à cet égard le FISAC, l'EPARECA et la Caisse des dépôts et consignations. Les interventions spécifiques du FISAC dans les quartiers relevant de la politique de la ville sont relativement limitées comparées à l'ensemble des opérations qu'il réalise ; ainsi, selon un bilan établi conjointement par le secrétariat d'Etat aux petites et moyennes entreprises et la DIV, le FISAC a-t-il financé 179 opérations ou tranches d'opérations en quartiers sensibles de 1992 à 1999 (sur un total de près de 6000), représentant 92,5 millions de francs. Cependant, compte tenu du fait que les subventions du FISAC sont plafonnées à 20 % du budget global en investissement (10 % si le projet dépasse 2,5 millions de francs) et à 50 % en fonctionnement, le montant total des crédits qui ont été injectés dans la requalification et la revalorisation des sites commerciaux de quartiers prioritaires de la politique de la ville peut être estimé à 300 millions de francs. Doivent être ajoutées à ce bilan certaines opérations lourdes spécifiques, telles que la création et le développement du centre commercial Grand Littoral à Marseille, des opérations ayant bénéficié du concours de l'initiative communautaire URBAN, notamment en banlieue lyonnaise (Vénissieux, Saint Fons). Enfin, doivent être mentionnées des actions, pour partie financées par le FISAC sous la rubrique « Centre 2000 », qui concernent la revitalisation commerciale des c_urs de ville et intègrent, de fait, certains des quartiers de la politique de la ville, par exemple à Roubaix, Lille et Marseille. En fait, il semble que les engagements du FISAC dans le cadre de la politique de la ville aient décru parallèlement à la montée en puissance de l'EPARECA, c'est-à-dire à partir de 1999. Il convient toutefois de remarquer que, lors du CIV du 14 décembre 1999, il a été décidé de porter les taux maxima d'intervention du FISAC respectivement à 40 % (au lieu de 20 %) pour les dépenses d'investissement et à 80 % (au lieu de 50 %) pour les dépenses de fonctionnement. L'entrée en vigueur de cette mesure nécessite l'intervention d'un décret. La principale mission de cet établissement public à caractère industriel et commercial consiste à faciliter les interventions de remembrement des espaces commerciaux et artisanaux dans les sites urbains en difficulté. L'EPARECA intervient, pour l'essentiel, en reconstruisant ou restructurant les espaces commerciaux et artisanaux obsolètes ou inadaptés. Il achète les murs des commerces ou des locaux artisanaux dont les propriétaires ne sont pas à même de réaliser les investissements de rénovation nécessaires ou ne souhaitent pas le faire. Les sites sur lesquels l'établissement peut intervenir doivent être situés en zone urbaine sensible. Il est à noter que le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains prévoit d'élargir le champ de compétence de l'EPARECA, actuellement circonscrit aux ZUS, à l'ensemble des sites en contrat de ville. Créé par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996, l'établissement n'a pu être véritablement opérationnel qu'à partir de la fin de l'année 1998, c'est-à-dire lorsque son conseil d'administration a pu être constitué et se réunir. À ce jour, l'EPARECA a été saisi de 114 demandes d'intervention émanant de collectivités locales : - 21 demandes ont été abandonnées par la collectivité demanderesse. En général, ces dossiers ont connu, ou doivent connaître, une réalisation soit publique sur crédits de droit commun (FISAC notamment), soit par le secteur privé, - 10 demandes n'étaient pas éligibles parce que situées hors zones urbaines sensibles, concernant des zones d'activités nouvelles ou relevant de subventions du FISAC, - 3 demandes n'ont pas été retenues car elles n'avaient aucun espoir de connaître une revitalisation économique (cas de sites trop petits ou d'une concurrence voisine trop forte), - 1 dossier est réalisé : Créteil, - 4 dossiers sont en phase d'appel d'offres ou en cours de réalisation : Argenteuil, Clichy-sous-Bois, Floirac et Hérouville-Saint-Clair, - 8 dossiers sont en phase opérationnelle de pré-réalisation: Bourges, Mulhouse, Reims, Saint-Fons, Châlons-en-Champagne, Cenon, Saint-Ouen l'Aumône, Pantin. Cinq des opérations en cours viennent de faire l'objet d'un arrêté interministériel autorisant l'établissement à prendre des participations au sein des sociétés de portage (SARL) constituées localement pour la réalisation des opérations. - 33 dossiers sont en phase d'études ou d'expertise complémentaire. - 34 dossiers sont en attente de prise en compte. La Caisse des dépôts et consignations s'est fortement impliquée dans des opérations lourdes d'aménagement urbain. Ainsi, les prêts projets urbains (PPU) financent aujourd'hui l'ensemble des investissements - hors logement - liés à la politique de la ville. En 1999, sur un total de dépenses à ce titre de l'ordre de 3 milliards de francs, la Caisse en avait consacré plus de 35 % aux investissements liés à l'aménagement urbain et aux infrastructures, 7 % aux investissements de type économique (commerces, bureaux, locaux d'activité...) et environ 6 % à l'acquisition foncière. Conformément aux orientations du CIV du 14 décembre 1999, la Caisse s'est également engagée à mettre en place un fonds de renouvellement urbain qui, financé sur ses fonds propres à hauteur de 3 milliards de francs, devrait fonctionner comme un accélérateur des investissements publics et privés de renouvellement urbain. Dans un certain nombre de cas, l'accès à l'emploi passe par un soutien aux porteurs de projets de création d'activités. Cependant, pour la plupart, c'est plutôt un poste salarié ou assimilé qu'il faut envisager. D'après diverses enquêtes, les porteurs de projets de création d'activités ne dépasseraient guère quelques milliers par an dans les quartiers. Toutefois, selon un récent rapport de l'Inspection générale des affaires sociales se référant aux réalisations de l'ADIE (association pour le droit à l'initiative économique), il semble que la création de micro-entreprises par des personnes en situation d'exclusion puisse constituer un champ réellement porteur. Cela suppose néanmoins que les créateurs d'activités soient activement soutenus. Outre les mesures mises en place au niveau gouvernemental, telles qu'avances remboursables, chéquiers-conseils, il existe souvent diverses formules au plan local ou à l'initiative d'associations ou de fondations d'entreprises qui peuvent soutenir un porteur de projet. Même si ces formules sont perfectibles, il faut en premier lieu qu'elles soient connues : la meilleure visibilité des dispositifs d'aide existants passe par l'identification d'un lieu d'accueil et d'information au sein même des quartiers. La concrétisation d'un projet implique un soutien financier et un accompagnement adaptés. Trop souvent la multiplicité des conditions à remplir rend l'aide financière trop tardive pour être utile ou trop difficile à obtenir. On peut à cet égard craindre que, tel qu'il a été annoncé, le prêt à la création d'entreprise qui doit être délivré par la BDPME étant subordonné comme l'EDEN à l'obtention d'un prêt bancaire complémentaire, il ne puisse bénéficier aux porteurs de projets ayant peu de moyens, cas le plus fréquent dans les quartiers. De même, la prime de 20 000 francs prévue par le CIV du 14 décembre 1999 en faveur des créateurs d'entreprise ne devrait-elle pas, selon la rapporteure, être subordonnée à des conditions excessivement restrictives qui aboutiraient en pratique à exclure les demandeurs d'emploi issus des quartiers. Enfin, pour donner les meilleures chances de réussite aux intéressés, il importe de leur assurer un accompagnement d'une durée suffisante : un véritable suivi sur une période pouvant atteindre 3 ans serait hautement souhaitable. Il est clair que l'insertion passe le plus souvent par un emploi salarié. Les métiers dits de proximité constituent un gisement non négligeable pour les résidents des quartiers. Il importe toutefois de ne pas enfermer les intéressés dans des logiques territoriales trop étroites renforçant leur isolement au sein de la cité. Une telle démarche concerne tout particulièrement les jeunes, dont la situation dans les quartiers reste très préoccupante. Depuis plusieurs années, se sont développées dans les territoires de la politique de la ville des activités tendant à favoriser le lien social qui sont assumées par les habitants des quartiers concernés. Le mouvement des femmes-relais représente sans doute l'une de ses formes les plus anciennes et les mieux éprouvées. Le programme décidé par le CIV du 14 décembre 1999 conforte ce mouvement en lançant, à partir de 2000, un programme de création sur 3 ans de 10 000 postes d'adultes-relais bénéficiant d'une aide de l'Etat. Ses modalités ont été fixées par une circulaire du 26 avril 2000. De façon générale, les missions des adultes-relais visent à améliorer dans les territoires de la politique de la ville les rapports sociaux dans les espaces publics ou entre les habitants et les services publics. La mesure tend également à conforter le rôle des adultes et des parents dans ces territoires. Ces missions peuvent prendre différentes formes : accueil, information, accompagnement dans les démarches, facilitation du dialogue entre services publics et usagers, aide à la résolution de petits conflits de la vie quotidienne, actions de médiation sociale et/ou culturelle par exemple. Sur les 10 000 postes prévus, 1 000 auront plus spécifiquement pour mission de faciliter le lien entre les familles, leurs quartiers et l'institution scolaire. · Les conditions d'accès à la fonction Les adultes-relais doivent résider soit dans un territoire prioritaire de la politique de la ville, soit dans un territoire bénéficiant d'un programme de prévention soutenu par la politique de la ville. Si cela n'implique pas que les adultes recrutés travaillent exclusivement dans leur quartier de résidence, il est néanmoins indispensable qu'ils aient une bonne connaissance du milieu dans lequel ils travaillent. En principe, les personnes recrutées doivent être âgées de plus de 30 ans et sans emploi ; ces conditions doivent cependant être appréciées avec souplesse, notamment pour ce qui concerne les femmes-relais actuellement en fonction. Les postes peuvent être à temps partiel. · L'aide de l'Etat L'Etat apporte pour chaque recrutement une aide forfaitaire renouvelable pour 3 ans. Le montant de l'aide par poste à temps plein est fixé à 95 010 francs, soit 80 % d'un salaire brut, charges sociales patronales comprises. La décision d'attribution de l'aide est prise par le préfet après avis des collectivités locales et autres partenaires financiers concernés. Toutefois, on observe qu' actuellement, si les sociétés anonymes d'HLM peuvent bénéficier de ce dispositif, tel n'est pas le cas des offices publics d'HLM : il y a là, sans doute, un point à revoir, car, bien qu'explicable, il est mal compris des intéressés. · La mise en _uvre Pour l'année 2000, année de démarrage du programme, le Gouvernement table sur un millier de recrutements. Les premières conventions ont été signées courant juillet 2000 et les financements mis en place dans la deuxième quinzaine d'août. Un dispositif de suivi statistique et d'évaluation a été prévu ; les premiers résultats devraient être connus d'ici la fin de l'année. Pour 2001, le ministère délégué à la ville compte sur environ 3 000 adultes-relais et 300 millions de francs sont prévus pour financer ces postes. · Quelques éléments statistiques Bien que l'on dispose de peu de données chiffrées concernant l'emploi des jeunes des quartiers, il est néanmoins possible de s'appuyer sur l'étude réalisée à propos du programme « nouveaux services-emplois jeunes » () dont les résultats sont retracés ci-après.
L'Inspection générale des affaires sociales a, dans un récent rapport (), apporté quelques indications sur le programme TRACE. Il en ressort notamment que sur 30 000 inscrits en octobre 1999, 28 % étaient domiciliés dans des zones urbaines sensibles (donnée à manier toutefois avec précaution selon l'IGAS, compte tenu de la mobilité des jeunes et de leurs conditions d'habitat) : ce pourcentage semblerait en voie de diminution par rapport aux analyses portant sur les premières vagues d'entrées. · Quelques pistes de réflexion La rapporteure souhaite que les efforts déjà engagés soient poursuivis et amplifiés afin de mieux structurer les parcours d'insertion proposés. Pour les jeunes les plus marginalisés, les programmes existants d'accès à l'emploi, tels que TRACE, doivent être précédés d'actions préparatoires à dominante plus sociale, voire médicale. Pour beaucoup d'autres, les dispositifs d'insertion par l'économique (associations intermédiaires, entreprises d'insertion et d'interim d'insertion, régies de quartier, chantiers d'insertion, etc...) restent une étape indispensable dont il importe de préserver l'efficacité, en réfléchissant aux éventuelles possibilités d'amélioration. Construire un parcours d'insertion avec un jeune suppose aussi de lui donner, plus encore que l'envie d'un emploi, le goût d'un métier et, pour cela, de lui permettre de voir, le plus concrètement possible, ce en quoi il consiste. Construire un tel parcours d'insertion suppose tout autant que soient résolus un certain nombre de problèmes matériels. Il n'est pas réaliste de demander à un jeune de s'investir dans un programme lourd d'accès à l'emploi s'il n'est assuré d'un minimum de continuité dans ses moyens d'existence. La rapporteure n'est nullement favorable à l'instauration d'un RMI-jeune. En revanche, l'assouplissement des conditions d'attribution des aides des FAJ lui semble une piste à étudier. Enfin, il y a tout un travail de communication à approfondir tant vis-à-vis des jeunes que des entreprises. Les jeunes les plus en difficulté ne viennent pas forcément spontanément à l'ANPE, la mission RMI ou la mission locale ; ils accepteront difficilement le parrainage ou toute autre forme de suivi s'ils sont déjà en situation de rupture familiale ou sociale. D'où l'importance d'une structure d'accueil très proche d'eux et très disponible, ainsi que du travail des éducateurs de rue et agents de médiation sociale. Lorsqu'un parcours d'insertion a été bâti avec le jeune, on peut imaginer - comme le prévoit par exemple le dispositif PROJ 65 () mis en place dans les Hautes-Pyrénées - que, dans un but de responsabilisation, celui-ci s'engage dans ce parcours en signant un contrat avec la structure qui le suit. Concernant les entreprises, il est clair que leur premier impératif est d'ordre financier. Il faut donc adopter une démarche active et prospective envers elles, afin de connaître leurs besoins suffisamment à l'avance pour pouvoir y préparer les jeunes. Les formules de parrainage donnent également de bons résultats en permettant de lutter contre la discrimination à l'encontre des jeunes issus de l'immigration et des quartiers. Ainsi en 1999, le nombre de jeunes parrainés a concerné plus de 20 000 personnes, soit presque un doublement par rapport à l'année précédente.
Au total, on recense de nombreux dispositifs mis en place pour aider les habitants des quartiers, jeunes ou moins jeunes, à prendre toute leur place dans la vie économique et sociale de la cité. Certains, sans être spécifiques à la politique de la ville, peuvent également les concerner, par exemple dans le cadre plus général de la lutte contre l'exclusion. Bien sûr, tous sont par définition perfectibles. Mais sans doute est-il aussi important, devant la multiplicité, d'essayer de réduire les procédures redondantes, de développer des synergies, de favoriser le partenariat entre les acteurs. Il s'agit là vraisemblablement d'une des conditions essentielles pour que la politique de la ville ait toutes ses chances de succès. Il est indispensable que l'Etat, dont le rôle d'animation, de coordination et d'évaluation dans la politique de la ville ne saurait être sous-estimé, dispose de moyens en personnel renforcés. Selon une enquête citée dans le rapport Brévan-Picard, il y aurait quelque 5 500 personnes estampillées « politique de la ville » dont 4 800 exerçant leur activité dans les communes. On note également, au cours de la période récente, une plus forte implication des conseils régionaux et des conseils généraux dont certains combinent d'ailleurs politique de la ville et réorganisation de leurs services. L'Etat, pour sa part, compte 31 sous-préfets à la ville, une trentaine de cadres administratifs dans les missions ville des préfectures, 29 correspondants régionaux chargés de la politique de la ville au sein des services généraux d'action régionale et 140 appelés du service national. Il faut y ajouter des effectifs difficiles à dénombrer dans les services déconcentrés car traitant souvent globalement de l'exclusion (). Quant aux délégués de l'Etat, leur effectif - une centaine actuellement - devrait augmenter, en application des décisions du CIV du 14 décembre dernier. Il convient bien sûr de se féliciter des décisions du CIV du 14 décembre 1999 tendant à revaloriser la fonction de sous-préfet à la ville. Cela étant, la rapporteure souscrit pleinement à l'analyse faite dans le rapport Brévan-Picard concernant la nécessité pour l'Etat de renforcer les moyens en personnel qu'il consacre à la politique de la ville, et notamment les équipes placées auprès des sous-préfets à la ville. La fin du service national ville et son remplacement par un volontariat civil risque de réduire encore des effectifs déjà trop souvent squelettiques - comme elle a pu le constater encore récemment. Par ailleurs, il convient de rappeler que les CIV des 14 décembre 1999 et 29 juin 2000 avaient décidé de renforcer les moyens humains de la DIV, notamment en cadres A, pour faire face au développement de ses missions et plus particulièrement à la mise en _uvre du programme de renouvellement et de solidarité urbains. Il semble que, bien que le principe ait clairement été acté, il ne se soit pas encore traduit dans les faits, ce qui est particulièrement regrettable. L'importance du rôle des quelque 15 000 associations agissant dans le domaine de la politique de la ville est reconnu de tous, et notamment de l'Etat : 40 % des crédits du ministère devraient leur bénéficier en 2001. Pour faciliter l'exercice de leurs missions, diverses mesures ont été prévues concernant les demandes et paiement de subventions (dossier unique, interlocuteur unique au niveau de l'Etat, encouragement aux conventions pluriannuelles, mise en place dans chaque préfecture d'un pôle regroupant documentation et évaluations concernant les associations) ainsi que l'assistance et le conseil en matière de gestion. Cela étant, comme annoncé le 23 septembre dernier à l'occasion du festival international de la ville à Créteil, le Premier ministre vient de confier par décret du 23 octobre 2000 à M. Jean-Claude Sandrier, député du Cher, une mission sur les relations entre l'Etat et les associations dans le cadre de la politique de la ville. La logique transversale de la politique de la ville recouvre des logiques verticales nombreuses : emploi, travail, social, santé, habitat entre autres, ces secteurs comportant eux-mêmes plusieurs blocs de compétence. Parallèlement, les procédures se multiplient. Dans son rapport déjà cité sur la mise en _uvre de la loi relative à la lutte contre les exclusions, l'Inspection générale des affaires sociales s'interroge ainsi sur « la multiplicité des procédures d'accompagnement personnalisé, et la multiplicité des entretiens qu'elle génère. On dénombre dans le Pas-de-Calais plus de 20 procédures : mesures prescrites par l'agence, mesures du département dans le cadre du PDI, mesures complémentaires des PLIE, accompagnement formation des CES, mesures spécifiques de politique de la ville, accompagnement de la création d'entreprise par des chômeurs ou des personnes désinsérées, parrainage, dispositifs spécifiques pilotés par des organismes socioprofessionnels... Sans s'arrêter à des effets de chiffre faciles - le nombre ne signifie pas grand chose si les dispositifs sont vraiment articulés - un travail d'analyse et de rationalisation pourrait être entrepris, peut-être sous l'égide du comité départemental de coordination des politiques de lutte contre l'exclusion, avec une participation forte des CDIAE. ». Selon la rapporteure, les PLIE, moyennant quelques adaptations, peuvent jouer ce rôle fédérateur dans le cadre de la politique de la ville. La circulaire du 21 décembre 1999 de la ministre de l'emploi et de la solidarité rappelle que « les PLIE constituent un dispositif de mise en cohérence des interventions publiques au plan local afin de favoriser l'accès ou le retour à l'emploi des personnes les plus en difficulté. Plates-formes de coordination, les PLIE mobilisent, pour la réalisation d'objectifs quantitatifs et qualitatifs clairement identifiés, l'ensemble des acteurs intervenant, avec l'Etat et le service public de l'emploi, en matière d'insertion sociale et professionnelle : collectivités locales, entreprises et organismes socioprofessionnels, structures d'insertion par l'activité économique, associations. ». À une échelle plus réduite mais, dans la pratique, très significative, il faut d'ores et déjà relever la décision prise lors du CIV du 14 décembre 1999 de proposer aux collectivités locales la mise en place d'équipes emploi-insertion dans des territoires bénéficiant d'un contrat de ville. La mission de ces équipes est double : assurer un appui de proximité aux personnes en recherche d'emploi et organiser un relais efficace avec les structures en place dans l'agglomération : agences locales pour l'emploi, missions locales, plan local pour l'insertion et l'emploi, ASSEDIC, services sociaux, structures d'appui aux projets. Il ne s'agit ni de créer un réseau supplémentaire, ni de déposséder les services publics de leurs responsabilités mais bien de susciter, dans le cadre du volet emploi du contrat de ville, l'élaboration de véritables projets négociés entre les partenaires de ce contrat, afin de constituer des équipes ayant une large capacité d'intervention leur permettant de suivre le processus d'accès à l'emploi aussi bien que de déclencher un accompagnement social ou un appui aux projets individuels. Pour ce faire, elles doivent être dotées des moyens logistiques nécessaires pour les mises en relation sur les offres d'emploi et l'accès à la formation. Elles doivent principalement prendre appui sur l'ANPE et les missions locales. Il est demandé à l'ANPE de contribuer à leur constitution en y affectant un agent à temps plein dans la limite de 150 équivalents temps plein en 2000 (). À côté de l'effort de l'Agence nationale pour l'emploi, l'Etat s'engage, sur les crédits nationaux du ministère de la ville, à apporter un appui exceptionnel pendant trois ans, correspondant à 30 % maximum du coût annuel dans la limite de 300 000 francs de subvention par an, pour faciliter la mise en place de ces équipes. Des crédits européens peuvent être accordés. Un appel à candidatures a été lancé au printemps 2000 et 80 dossiers ont été déposés. 32 sites on recueilli un avis favorable et pourront démarrer dès cette année. Plus de 55 autres dossiers sont en cours d'étude pour un démarrage en 2001. La commission a examiné pour avis, sur le rapport de Mme Chantal Robin-Rodrigo, les crédits de la ville pour 2001, au cours de sa séance du mardi 17 octobre 2000. L'exposé de Mme Chantal Robin-Rodrigo, rapporteure pour avis, a été suivi d'un débat. Après s'être félicité de l'importance des moyens accordés par le présent budget au ministère de la ville, le président Jean Le Garrec a fait part de la difficulté à analyser l'efficacité des dépenses relatives à ce secteur. En la matière, le manque d'outils statistiques appelle un suivi plus approfondi dans le but d'évaluer l'ensemble des dispositifs en vigueur. M. Denis Jacquat a, pour sa part, considéré que la clé de voûte des politiques de la ville était la politique de l'emploi. Par ailleurs, si les médias ont pu mettre en avant certains effets d'aubaine du fait de la création des zones franches urbaines, ce dispositif d'exonération a néanmoins des effets très positifs. Il serait cependant souhaitable que les entreprises bénéficiant de ces exonérations soient obligées d'embaucher plus que 20 % de personnes issues des zones éligibles. En outre, le succès du dispositif TRACE plaide pour son extension aux adultes. Enfin, le dispositif du plan d'aide au retour à l'emploi (PARE) ne s'adresse qu'aux chômeurs indemnisés et laisse, en conséquence, de côté 58 % des personnes au chômage. Pour cette raison, il est indispensable de mettre en place des dispositifs d'insertion plus contraignants, d'autant que le revenu minimum d'insertion (RMI) est souvent attribué sans qu'aucune mesure d'insertion n'ait été parallèlement mise en _uvre. M. Bernard Perrut a considéré qu'en matière de politique de la ville l'évaluation qualitative devait primer sur l'approche purement quantitative. A ce titre, les contrats de ville, les politiques de réhabilitation des quartiers et les opérations de démolition doivent faire l'objet d'un bilan précis. Dans le même temps, la politique de la ville ne doit pas avoir pour conséquence d'opposer les quartiers entre eux en vertu de critères souvent trop restrictifs. Il serait préférable que cette politique bénéficie aux agglomérations dans leur ensemble. S'agissant du programme TRACE, il a des effets positifs, mais ne permet malheureusement pas aux jeunes créateurs d'entreprises, notamment artisans, de financer leur installation. Enfin, le montant des crédits alloués pour les expertises et colloques sur la politique de la ville, à hauteur de 4 millions de francs, est critiquable et suscite de nombreuses interrogations. Mme Hélène Mignon a jugé que la politique de la ville avait un caractère foncièrement interministériel et, qu'à ce titre, elle intéressait au premier chef l'éducation nationale. Malgré les résultats satisfaisants du programme TRACE, les lacunes du suivi psychologique et social demeurent très fortes. Le manque de repères des jeunes des quartiers difficiles appelle une politique interministérielle qui s'applique dès le plus jeune âge. Une telle politique est en effet le seul moyen de valoriser aux yeux de ces jeunes l'exercice d'un emploi stable. Mme Paulette Guinchard-Kunstler a considéré que la lutte contre l'exclusion était une priorité fondamentale et qu'en la matière, les programmes d'insertion par l'économie constituaient un outil pertinent, dans la mesure où ils sont individualisés et adaptés à la situation de chacun. Par ailleurs, les contrats de ville constituent un instrument efficace pour fédérer les énergies des élus locaux et des services territoriaux de l'Etat. L'implication des préfets et des responsables des collectivités locales est donc indispensable à la mise en _uvre de politiques transversales efficaces. Dans les quartiers, la situation des personnes âgées souvent isolées, dans certains cas très démunies financièrement, et souvent relativement peu intégrées dans la vie sociale, reste insuffisamment prise en compte. Nombre de ces personnes souffrent d'une réelle solitude ; elles demeurent quasiment recluses dans leur domicile dont elles n'osent guère sortir. Parfois de lourds handicaps physiques les empêchent de mener une vie normale sans une aide extérieure. Il est dommageable que les contrats de ville ne traitent que très rarement ou marginalement de la nécessaire dimension intergénérationnelle qui permettrait à ces publics largement négligés de mener une existence plus facile. M. Maxime Gremetz a fait les observations suivantes : - Il est certain que la politique de la ville doit se concevoir comme la résultante de toute une série d'actions devant être menées dans des domaines très divers. Cette politique est par définition de nature interministérielle, ce qui explique les difficultés rencontrées par le ministre en charge de ce dossier à peser sur les processus de prises de décision. L'amélioration de la vie dans les quartiers suppose en effet que soient entreprises simultanément et de manière concertée des actions fortes tant dans les domaines du logement social ou de la couverture maladie que dans ceux de l'intégration scolaire ou de la sécurité. Or ces secteurs dépendent, comme chacun sait, des sphères d'intervention de ministres sur lesquels le ministre chargé de la ville n'a aucune autorité institutionnelle. - La violence dans les quartiers difficiles, illustrée par exemple par les incendies de voitures, trouve souvent ses racines dans le développement du marché de la drogue. Les trafiquants profitent alors dans une quasi-impunité d'une véritable économie souterraine qui gangrène le développement économique de ces quartiers. - La méthode utilisée pour conclure les contrats de ville est éminemment critiquable : il n'est pas normal que ces contrats soient élaborés au sein de quelques cercles fermés par des responsables coupés des réalités concrètes qui ne prennent pas même la peine de consulter les citoyens directement concernés et les élus locaux. Il faut dénoncer avec virulence un tel manque de démocratie et de dialogue en ce domaine. - Le PARE intégré dans le projet de convention sur l'UNEDIC représente un danger réel pour les salariés et les demandeurs d'emplois. Ce projet, soutenu par le MEDEF contre l'avis d'organisations syndicales majeures comme la CGT et la CGT-FO, constitue une grave menace sur le régime d'assurance chômage et sur la santé du mouvement social en France. - Il convient de mettre en place un nouveau contrat de travail de retour à l'emploi, les dispositifs actuels d'accompagnement à l'insertion dans le monde professionnel restant déficients. Dans le prolongement des réflexions aujourd'hui engagées par plusieurs députés des groupes de la majorité, un outil rénové pourrait opportunément combler le vide actuel. - La création des zones franches présente en général bien plus d'inconvénients que d'avantages. Il n'est pas rare de constater que des entreprises localisées en dehors du champ d'une telle zone prennent la décision de fermer leurs locaux pour s'implanter à l'intérieur du périmètre d'une zone franche, et ce, dans le seul but de bénéficier des exonérations de charges sociales et fiscales sans qu'un seul emploi soit créé. Ce mécanisme pervers aboutit en réalité à une véritable dilapidation des fonds publics au profit d'entreprises et de sociétés multinationales parfois très prospères. M. Pierre Cardo a souligné les points suivants : - Il convient de se féliciter de l'augmentation globale du budget consacré en 2001 à la politique de la ville, même s'il faut adopter en la matière une attitude faite de modestie car depuis près de vingt ans, la politique de la ville peine à définir son champ d'intervention. - La tâche du ministre en charge de cette politique paraît particulièrement malaisée. Même si l'actuel ministre poursuit avec détermination et force son action, il semble évident que cette politique mériterait, afin d'être réellement efficace, d'être rattachée aux services du Premier ministre. Seul le Premier ministre possède en effet l'autorité nécessaire pour imposer à l'ensemble des ministères concernés - Cette politique, ambitieuse dans ses principes, continue de se heurter dans les faits à des lourdeurs et des lenteurs administratives préjudiciables à son efficacité. Les dispositifs se sont accumulés et complexifiés au fil du temps sans réelle cohérence. - La politique de la ville semble continuellement hésiter entre deux niveaux d'intervention que sont le quartier d'une part et d'autre part l'agglomération. L'échelle de la commune, qui paraît dans bien des cas le plus pertinent afin de développer une vision globale des actions à mener, n'est pas privilégiée. Quant à l'intercommunalité, elle continue de faire peur à un certain nombre de petites communes qui redoutent l'hégémonie d'une plus grande commune. Il faut plaider pour que la politique de la ville ait, comme son nom l'indique, la ville pour cadre naturel. - Cette politique se fonde fréquemment sur des discours lénifiants et des v_ux pieux, tandis que les dispositifs créés ont tendance à se superposer de telle sorte qu'il est aujourd'hui difficile aux travailleurs sociaux de dégager du temps pour des visites sur le terrain. Ils sont en effet accaparés par la gestion quotidienne d'une multitude de mécanismes et de formalités en tous genres. La présence institutionnelle a ainsi malheureusement tendance à s'éloigner de la réalité du terrain, ce qui accroît l'impression de déconnexion entre la population et des institutions pourtant centrales comme l'école, la police, la justice, les institutions sociales et de logement. Parmi les habitants de ces quartiers, le sentiment d'être rejetés par la société se nourrit précisément de ce décalage grandissant. - La politique de la ville, qui devrait être conçue comme un plus pour les populations auxquelles elle s'adresse, ne représente bien souvent qu'un moyen de compenser partiellement les déficiences des institutions sur le terrain. Au lieu d'apporter une plus-value en termes de bien-être, son action consiste donc uniquement à tenter de combler les vides laissés par des services de l'Etat en déshérence. Les manques de moyens dévolus à l'éducation nationale, à la police et à la justice sont en effet patents dans des quartiers où des services de qualité seraient précisément les plus nécessaires. A titre d'exemple, on note souvent que les enseignants envoyés dans ces quartiers une fois leur formation à l'IUFM achevée, n'ont reçu aucune formation spécifique quant aux moyens de gérer les publics d'élèves en difficultés auxquels ils sont confrontés. D'une manière générale, la politique de la ville devrait, pour être efficace, permettre des actions en amont et non pas exclusivement en aval. - Les maires sont supposés être au sein de leur commune les chefs d'orchestre entre les différents pans de la politique de la ville. Ils n'ont pour ce faire aucun pouvoir et ne peuvent traiter localement qu'avec des exécutants. Même s'ils souhaitent donner leur opinion sur la façon d'améliorer le cas échéant le fonctionnement du service public de l'enseignement, de la justice ou de la police, ils n'ont aucun moyen d'influer sur le cours des événements en ces domaines. Il est donc aujourd'hui plus que jamais nécessaire de rapprocher le pouvoir du territoire. En réponse aux intervenants, la rapporteure pour avis, Mme Chantal Robin-Rodrigo, a fait les remarques suivantes : - Si de 1994 à 1999, la politique de la ville a été axée autour de la notion de quartier, ce n'est plus le cas désormais, puisque le cadre naturel de cette politique est aujourd'hui l'agglomération. 80 % des contrats de ville ont aujourd'hui une dimension intercommunale et traitent de l'ensemble des questions liées au logement, à l'éducation nationale, aux services sociaux par exemple. - Il appartient aux acteurs locaux, avec le concours des sous-préfets à la ville dont l'équipe devrait être renforcée, de s'investir dans les différents projets mis en _uvre. De la coordination entre les diverses initiatives découle la réussite de la démarche toute entière. - Le PARE a vocation à concerner 42 % des demandeurs d'emploi recensés. Au-delà de la question de l'indemnisation du chômage, se pose le problème de l'insertion réelle dans le monde du travail pour les bénéficiaires du RMI. Cette dimension est malheureusement trop souvent négligée, y compris par les responsables départementaux alors que 20 % des crédits alloués pour les Rmistes proviennent des départements. On ne peut que se féliciter de ce que, dans plusieurs départements, des agents de l'ANPE aient été détachés et travaillent en concertation avec les travailleurs sociaux et les chargés du développements économique afin de donner un contenu concret aux actions d'insertion proposées aux personnes concernées. - Le comité interministériel en date du 14 décembre 1999 a prévu un soutien financier de l'Etat pour le recrutement d'adultes-relais, ce qui complète dans une certaine mesure les dispositifs existants spécifiquement tournés vers les jeunes demandeurs d'emploi. - Les crédits alloués à hauteur de 4 millions de francs pour 2001 pour les expertises et colloques restent au même niveau que l'année précédente. Ils permettent notamment d'organiser des journées de réflexion sur certains aspects de la politique de la ville et favorisent la connaissance par les différents acteurs des outils à leur disposition. - Il serait nécessaire d'aider davantage les jeunes créateurs d'entreprises qui bénéficient aujourd'hui de certains soutiens au démarrage de leurs activités, mais sur un laps de temps souvent insuffisant. Un véritable suivi de ces créations d'entreprises pendant une période qui pourrait être de trois ans, augmenterait les chances d'insertion durable de ces jeunes dans le monde du travail. - Il convient de lutter contre la « ghettoïsation » des quartiers dits difficiles et d'éviter de cantonner l'emploi des populations concernées dans le seul périmètre de leurs quartiers d'habitation. - De véritables équipes devraient être mises en place autour des sous-préfets à la ville. Seuls, ces derniers ne peuvent impulser des actions réellement significatives. Conformément aux conclusions de la rapporteure pour avis, la commission a ensuite donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la ville pour 2001. ___________ N° 2625.- Avis de Mme Chantal Robin-Rodrigo, au nom de la commission des affaires culturelles, sur le projet de loi de finances pour 2001.- Tome XII : ville. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() Prévus initialement sur 5 ans, ils ont été prolongés d'une année comme les contrats de plan Etat-régions. () Groupe de travail interministériel et interpartenaires sur la définition des contrats de ville du XIIe plan présidé par M. Georges Cavallier (octobre 1998). () « Une nouvelle ambition pour les villes, de nouvelles frontières pour les métiers » - Rapport à M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville - Septembre 2000. () Circulaire DIV-DPT-IEDE 2000-231 du 26 avril 2000. () Cf. Premières synthèses - 2 juillet 2000 - DARES - Ministère de l'emploi et de la solidarité. () les périmètres de ces deux zonages ne sont pas nécessairement identiques () « Une nouvelle ambition pour les villes, de nouvelles frontières pour les métiers » - Rapport à M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville - Septembre 2000. () Dans chaque région, le montant consacré par l'Etat à l'évaluation des actions du contrat de plan Etat-régions 2000-2006 s'élèvera à 6/10 000èmes du montant de la contribution de l'Etat. () Le territoire de la cité au service de l'emploi - juin 1999. () Le territoire de la cité au service de l'emploi - Juin 1999 - () Premières synthèses - 2 juillet 2000 - DARES - Ministère de l'emploi et de la solidarité. () Premier bilan de la mise en _uvre de la loi relative à la lutte contre les exclusions - Juin 2000. () voir ci-après pour la description détaillée du dispositif. () Chiffres cités dans le rapport à M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville « Une nouvelle ambition pour les villes, de nouvelles frontières pour les métiers » -- Septembre 2000. () Toutefois une difficulté semble exister lorsqu'une structure comparable fonctionnait d'ores et déjà avec des postes d'agents ANPE pris en charge par une collectivité locale. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
