N° 2628

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2000.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2001 (n° 2585),

TOME III

INTÉRIEUR et DÉCENTRALISATION

SÉCURITÉ CIVILE

PAR M. JEAN-ANTOINE LÉONETTI,

Député.

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Voir le numéro : 2624 (annexe 31).

Lois de finances.

La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : M. Bernard Roman, président ; M. Pierre Albertini, Mme Nicole Feidt, M. Gérard Gouzes, vice-présidents ; M. Richard Cazenave, M. André Gerin, M. Arnaud Montebourg, secrétaires ; M. Léo Andy, M. Léon Bertrand, M. Jean-Pierre Blazy, M. Émile Blessig, M. Jean-Louis Borloo, M. Patrick Braouezec, M. Jacques Brunhes, M. Michel Buillard, M. Dominique Bussereau, M. Christophe Caresche, Mme Nicole Catala, M. Jean-Yves Caullet, M. Philippe Chaulet, M. Olivier de Chazeaux, M. Pascal Clément, M. Jean Codognès, M. François Colcombet, M. François Cuillandre, M. Henri Cuq, M. Jacky Darne, M. Camille Darsières, M. Jean-Claude Decagny, M. Bernard Derosier, M. Franck Dhersin, M. Marc Dolez, M. Renaud Donnedieu de Vabres, M. René Dosière, M. Jean-Pierre Dufau, M. Renaud Dutreil, M. Jean Espilondo, M. Jacques Floch, M. Roger Franzoni, M. Claude Goasguen, M. Louis Guédon, Mme Cécile Helle, M. Élie Hoarau, M. Philippe Houillon, M. Michel Hunault, M. Henry Jean-Baptiste, M. Jérôme Lambert, Mme Christine Lazerges, Mme Claudine Ledoux, M. Jean-Antoine Léonetti, M. Bruno Le Roux, Mme Raymonde Le Texier, M. Jacques Limouzy, M. Noël Mamère, M. Thierry Mariani, M. Roger Meï, M. Louis Mermaz, M. Ernest Moutoussamy, Mme Véronique Neiertz, M. Robert Pandraud, M. Vincent Peillon, M. Dominique Perben, M. Henri Plagnol, M. Didier Quentin, M. Jean-Pierre Soisson, M. Frantz Taittinger, M. André Thien Ah Koon, M. Jean Tiberi, M. Alain Tourret, M. André Vallini, M. Alain Vidalies, M. Jean-Luc Warsmann, M. Kofi Yamgnane.

INTRODUCTION 5

I. - UN BUDGET CONSACRÉ AU SEUL MAINTIEN DE LA CAPACITÉ OPÉRATIONNELLE DE LA DIRECTION DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ CIVILES 7

II. - LA DIRECTION DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ CIVILES : UNE STRUCTURE ET UNE CAPACITÉ OPÉRATIONNELLE INCHANGÉES 16

A. LES UNITÉS MILITAIRES D'INSTRUCTION ET D'INTERVENTION DE LA SÉCURITÉ CIVILE : UNE STRUCTURE DE RENFORT MODIFIÉE PAR LA RÉFORME DES ARMÉES ET DU SERVICE NATIONAL 17

B. LES DIFFICILES MISSIONS DE DÉMINAGE 18

C. LA MODERNISATION PROGRESSIVE DES MOYENS AÉRIENS DE LA DIRECTION DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ CIVILES 19

III. - L'ORGANISATION TERRITORIALE DES SECOURS : UNE MUTATION HISTORIQUE À LA CHARGE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 23

A. LES PREMIERS ENSEIGNEMENTS DE LA RÉFORME DES SERVICES D'INCENDIE ET DE SECOURS 23

1. Les travaux de la commission présidée par M. Fleury 24

2. La modification des conditions de renouvellement des conseils d'administration des SDIS 29

B. LES PERSONNELS DE LA SÉCURITÉ CIVILE 31

1. Les sapeurs-pompiers volontaires 31

2. Les sapeurs-pompiers professionnels 34

3. Les sapeurs-pompiers militaires 37

4. Du service de sécurité civile au volontariat civil 39

5. Constats et propositions du rapport de M. Fleury sur la situation des personnels 41

IV. - LES MISSIONS DE LA SÉCURITÉ CIVILE 45

A. UNE ANNÉE PARTICULIÈREMENT DIFFICILE 45

B. LA PRÉVENTION DES RISQUES MAJEURS 48

1. Les risques naturels 48

2. Les risques technologiques 53

C. LA SÉCURITÉ DES RÉSEAUX ROUTIERS 58

D. LES ACCIDENTS DE LOISIRS 61

AUDITIONS AUXQUELLES LE RAPPORTEUR A PROCÉDÉ 65

MESDAMES, MESSIEURS,

L'année 2000 aura été ponctuée de drames dont personne n'a oublié les tragiques images et qui illustrent l'étendue et la difficulté des missions de la sécurité civile : le désarroi de nos concitoyens face aux intempéries de l'hiver dernier n'a eu d'égal que le dévouement et les efforts ininterrompus des sapeurs-pompiers pour porter secours aux personnes et sauvegarder les biens ; après la tempête et les inondations, les incendies de l'été, trop souvent d'origine criminelle, se sont révélés meurtriers, portant à 14 le nombre de sapeurs-pompiers décédés depuis le début de l'année.

Prévention et évaluation des risques, préparation des mesures de sauvegarde et organisation des moyens de secours, protection des personnes, des biens et de l'environnement, secours d'urgence aux personnes victimes d'accidents, de sinistres ou de catastrophes, telles sont, aujourd'hui, les missions des services de secours définies par le code général des collectivités territoriales et inlassablement effectuées par les sapeurs-pompiers, au gré de crises dont on semble, chaque fois, redécouvrir la gravité. Les très récentes intempéries de ce mois de novembre et le naufrage d'une cargaison de produits toxiques soulignent en effet combien l'histoire peut être un éternel recommencement.

Ainsi, loin des structures de proximité initialement destinées à intervenir rapidement dans le cadre de sinistres de faible ampleur, les services d'incendie et de secours contribuent désormais à la prévention de risques naturels et technologiques que l'industrialisation et l'urbanisation ont rendu plus difficiles à maîtriser ; en outre, qu'il s'agisse de missions consécutives à des accidents de la route ou effectuées dans des zones urbaines difficiles, les sapeurs-pompiers sont amenés à intervenir dans des conditions traumatisantes.

Dans ce contexte, la réforme des services d'incendie et de secours, adoptée en mai 1996, a consacré un mode de gestion départemental plus adapté aux diverses missions d'un service aujourd'hui sollicité toutes les dix secondes sur l'ensemble du territoire. Cette nécessaire évolution, complétée par plusieurs dispositions concernant les personnels des services de secours, ne saurait être considérée comme suffisante : les collectivités locales peinent à faire face aux charges financières consécutives à des décisions qui leur échappent trop souvent ; les sinistres excèdent plus fréquemment le cadre départemental ; la diversité des risques donne lieu à l'intervention de multiples structures relevant de nombreux ministères tandis que la répartition des compétences manque de clarté.

Si les bases d'une sécurité civile adaptée aux contraintes d'une société moderne ont ainsi été posées, il convient désormais de mieux définir les responsabilités de chacun et de doter ce service des moyens nécessaires pour garantir aux citoyens, quel que soit le département où ils se trouvent, la sécurité que l'Etat se doit de leur assurer.

I. - UN BUDGET CONSACRÉ AU SEUL MAINTIEN DE LA CAPACITÉ OPÉRATIONNELLE DE LA DIRECTION DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ CIVILES

Avec 1 604 millions de francs, le projet de budget de la sécurité civile pour 2001 représente moins de 1,5 % des crédits du ministère de l'intérieur répartis entre les collectivités locales (46 %), la police nationale (29,1 %), l'administration générale (17 %), l'administration territoriale (6,4 %) et la sécurité civile.

Malgré une augmentation optique essentiellement liée à l'intégration de crédits de cotisations sociale et à la poursuite des réformes indispensables au maintien des moyens opérationnels, l'engagement de l'Etat reste symbolique au regard des charges supportées par les collectivités locales, d'autant que près du quart de ce budget est affecté aux services de secours de la ville de Paris. On rappellera en effet que seuls les moyens opérationnels nationaux (services centraux, flotte aérienne, unités militaires, déminage...) relèvent du budget de l'Etat. Les collectivités locales supportent ainsi, avec la charge des moyens opérationnels territoriaux en pleine mutation, l'essentiel du coût des services de secours.

Les moyens des services (titre III) enregistrent une progression de près de 20 % essentiellement imputable à l'augmentation des dépenses de personnels, qui atteignent en effet 528 millions de francs en raison de l'intégration de crédits de sécurité sociale à hauteur de 137 millions de francs, dans le chapitre 33-90 (cotisations sociales - part de l'Etat), aux conséquences financières de la réforme des armées et de la suspension du service national (38 millions de francs consacrés aux unités d'intervention et d'instruction de la sécurité civile - UIISC -) ainsi qu'aux crédits affectés au régime indemnitaire des personnels navigants (4,6 millions de francs).

Les effectifs budgétaires de la direction de la défense et de la sécurité civiles représenteront 1 951 personnes en 2001, le recrutement de 368 engagés et volontaires et la suppression des 410 derniers emplois d'appelés du contingent correspondant à la dernière tranche de professionnalisation des UIISC consécutive à la réforme des armées. En outre, 11 officiers et sous officiers du ministère de la défense ainsi que trois officiers de sapeurs-pompiers professionnels territoriaux rejoindront les zones de défense tandis que deux nouveaux emplois de pilotes et de mécaniciens seront affectés à une base d'hélicoptères créée aux Antilles.

Les moyens de fonctionnement doivent leur timide progression (3,75 %) aux crédits supplémentaires destinés aux services de secours de la ville de Paris (près de 16 millions de francs) et à l'Institut national d'études de la sécurité civile, la dotation affectée à cet institut correspondant à un transfert de gestion de personnels, qui ne saurait masquer le besoin d'une véritable école de formation des officiers dotée des moyens et équipements nécessaires. Des crédits (3,5 millions de francs) seront affectés aux missions de déminage : ces délicates interventions nécessitent en effet des équipements adaptés dont la modernisation est en cours. Les moyens des services opérationnels demeurent, en revanche, à un niveau permettant seulement le maintien de la capacité opérationnelle existante.

Les crédits d'intervention restent inchangés, à l'exception d'une dotation supplémentaire de 2 millions de francs (chapitre 41-31) destinée au financement de formations de secourisme au profit de jeunes de quartiers difficiles.

Le budget consacré aux investissements progresse en raison des crédits affectés à l'acquisition et à la modernisation de moyens aériens dans le cadre du programme pluriannuel de renouvellement de la flotte d'hélicoptères (125 millions de francs) tandis que les crédits de maintenance, structurellement insuffisants, se voient dotés de 19 millions de francs supplémentaires en crédits de paiement pour atteindre 230 millions de francs. En revanche la poursuite du programme de modernisation des UIISC et des installations de déminage sera réalisée à partir de crédits d'équipements inchangés (31 millions de francs en crédits de paiement) également destinés à l'adaptation des hangars affectés aux nouveaux hélicoptères ; les autorisations de programme correspondantes s'élèvent à 30 millions de francs (contre 45 millions de francs en 2000).

LA RÉPARTITION DU BUDGET DE LA SÉCURITÉ CIVILE POUR 2001

(en francs)

TOTAL : 1 604 781 573 F

Ce projet de budget conserve ainsi une structure inchangée, son évolution annuelle correspondant aux moyens indispensables au maintien de la capacité opérationnelle de la sécurité civile (renouvellement progressif de la flotte aérienne - Canadair, Tracker, hélicoptères -, modernisation des structures de déminage, remplacement progressif des appelés des unités militaires par des volontaires ou des engagés dans le cadre de la réforme des armées et du service national). Cette relative stabilité contraste avec la mutation sans précédent que traverse l'organisation territoriale des secours, dont la réforme de 1996, en raison des mises à niveau nécessaires, a été le révélateur.

Les missions des services d'incendie et de secours ne correspondent plus, en effet, à celles des services de proximité gérés par les communes et destinés à intervenir rapidement sur des sinistres le plus souvent constitués de départs de feux.

Un nombre croissant d'interventions, des risques multiples et de plus grande ampleur nécessitant des matériels spécialisés coûteux et une formation adaptée des hommes, un développement de la prévention des risques naturels et technologiques que l'urbanisation et l'industrialisation ont rendu indispensable, telles sont aujourd'hui les caractéristiques d'un service dont les collectivités territoriales supportent presque exclusivement la charge.

La réflexion en cours sur les difficultés de financement des services départementaux et de mise en _uvre de la réforme adoptée en mai 1996, pourrait être l'occasion de redéfinir les compétences de chacun dans la prévention et la gestion des risques ; il ne serait ainsi pas anormal que l'Etat contribue de manière significative au financement de cette mission, composante à part entière de la sécurité des français.

Une participation plus significative de l'Etat serait, en outre, d'autant plus justifiée que celui-ci est à l'origine d'une réglementation aux conséquences financières non négligeables : le représentant de l'Etat dans le département joue un rôle déterminant dans l'organisation de la prévention des risques (schémas d'analyse et de couverture des risques, plans de secours, prévention des risques majeurs) tandis que les services centraux déterminent les normes de sécurité et la réglementation applicables aux personnels de la sécurité civile.

Plusieurs ministères contribuent également à des missions de sécurité civile notamment au titre de la prévention. C'est le cas du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement par l'intermédiaire de la direction de la prévention des pollutions et des risques, du ministère de l'industrie pour la prévention des risques nucléaires, du ministère de l'équipement, du logement et des transports au titre de la prévention des risques urbains et parasismiques, du sauvetage en mer et de Météo France, du ministère de l'emploi et de la solidarité par l'intermédiaire de la direction générale de la santé, du ministère de l'agriculture et de la pêche dans le cadre de la protection contre les incendies et les risques naturels.

Si la multiplicité des acteurs témoigne du très large champ d'intervention de la sécurité civile, tant en ce qui concerne la prévention des risques que la gestion des crises, force est de constater que l'enchevêtrement des compétences ne facilite pas la clarté du dispositif.

Titre V.  -  Investissements exécutés par l'Etat (en milliers de francs)

PARTICIPATION DES DIFFÉRENTS MINISTÈRES AUX CRÉDITS DE LA SÉCURITÉ CIVILE PRÉVUE POUR 2001

II. - LA DIRECTION DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ CIVILES : UNE STRUCTURE ET UNE CAPACITÉ OPÉRATIONNELLE INCHANGÉES

La direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC), en charge depuis 1997 des missions du haut fonctionnaire de défense, regroupe 2 535 personnes, dont 338 composent l'échelon central. La diminution de ces effectifs depuis quatre ans est essentiellement due aux conséquences des réformes affectant les personnels militaires. Les missions de défense civile, regroupées depuis leur intégration à la DDSC, au sein d'une mission « défense et continuité de la vie nationale » directement rattachée au directeur de la sécurité civile, ont récemment été réparties entre les sous-directions concernées.

Outre le cabinet du directeur de la défense et de la sécurité civiles les services centraux sont constitués d'un service d'inspection, d'une mission chargée des relations internationales, d'une structure chargée de la sécurité des systèmes d'information et de quatre sous-directions : la sous-direction de l'administration et de la modernisation, qui regroupe 103 personnes, est en charge des ressources humaines, des questions financières et juridiques, du soutien opérationnel et logistique et des systèmes d'information ; la sous-direction de la défense civile et de la prévention des risques est notamment chargée d'études et de recherches portant sur l'ensemble des risques, participe aux actions de prévention et prépare les mesures destinées à faire face aux risques naturels et technologiques ; la sous-direction des sapeurs-pompiers est en charge des statuts et du management des personnels, des normes et de l'agrément des matériels et équipements de sécurité civile, et assure également la tutelle de l'Institut national d'études de la sécurité civile ; la sous-direction de l'organisation des secours et de la coopération civile et militaire prépare, anime et coordonne les actions de secours ; elle dispose, à ce titre, du centre opérationnel de gestion interministérielle des crises et gère le groupement des moyens aériens et le bureau de déminage ; les formations militaires de la sécurité civile sont placées, pour emploi, sous son autorité.

Au-delà des services départementaux d'incendie et de secours à la charge des collectivités territoriales et des services interministériels de défense et de protection civile chargés, au sein des préfectures, d'assister le préfet dans la prévention et la gestion des crises, les zones de défense disposent d'un état major composé d'officiers et sous-officiers de sapeurs-pompiers, de militaires et d'appelés et d'un centre interrégional de coordination de sécurité civile (CIRCOSC) dotés des moyens de communication nécessaires à la gestion des crises.

A. LES UNITÉS MILITAIRES D'INSTRUCTION ET D'INTERVENTION DE LA SÉCURITÉ CIVILE : UNE STRUCTURE DE RENFORT MODIFIÉE PAR LA RÉFORME DES ARMÉES ET DU SERVICE NATIONAL

Si la création d'unités militaires au sein de la sécurité civile a été décidée en 1968, les Unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC), dans leur forme actuelle, ont été définies par le décret n° 88-286 du 24 mars 1988 créant le commandement des formations militaires de la sécurité civile (COMFORMISC).

Chargées, en vertu du décret précité, de l'instruction en matière de défense et de sécurité civiles des personnels accomplissant un service militaire actif, de l'entraînement et du perfectionnement des personnels de réserve concernés, du renforcement des moyens de secours territoriaux et d'interventions internationales, les UIISC ont subi une profonde restructuration en raison de la réforme des armées et de la suspension du service national.

Organisé sur trois ans, le processus de professionnalisation des unités militaires doit s'achever en 2001. Il se traduit par une réduction du format des unités autour d'un état major et de trois UIISC, respectivement implantées à Nogent-le-Rotrou, Brignoles et Corte, composées pour moitié d'engagés et de volontaires de l'armée de terre recrutés à raison de 367 emplois en 1999, 365 en 2000 et 359 en 2001. Au terme de la professionnalisation, 1 490 personnes devraient ainsi être réparties entre les unités militaires, les structures de commandement et les états-majors de zone, dont 673 à Nogent-le-Rotrou, 673 à Brignoles et 32 à Corte.

A cette fin, l'UIISC de Rochefort-sur-Mer a été dissoute en juin 1999 et le détachement technologique stationné à Chartres intégré à l'unité de Nogent-le-Rotrou ; les derniers appelés doivent être incorporés en décembre prochain ; les effectifs de l'unité de Corte seront progressivement réduits mais complétés par deux équipes tournantes venant du continent. L'amélioration des conditions d'accueil et d'hébergement des personnels est également en cours, le coût de ce programme triennal représentant 71 millions de francs ; 51 millions de francs seront, en outre, nécessaires pour disposer, d'ici 2005, d'infrastructures parfaitement adaptées.

Après la mise en place d'un état major de zone à la Martinique, la création d'une structure analogue à la Réunion est prévue pour 2001.

Au-delà de leur mission de renfort des moyens locaux en cas de catastrophe naturelle ou technologique, les UIISC sont appelées à participer à des missions de secours à l'étranger. Elles ont, à ce titre, été particulièrement sollicitées au cours de l'année 1999.

Ainsi, en janvier 1999, 60 personnes ont participé aux opérations de secours consécutives à un séisme en Colombie ; d'avril à juin, un détachement de 250 personnes s'est rendu en Albanie et en Macédoine afin de prendre part à la construction de camps de réfugiés et à la gestion de l'aide humanitaire française ; en août, 180 personnes dotées de 20 tonnes de matériels ont contribué aux opérations de secours consécutives à un séisme en Turquie tandis qu'au mois de septembre, des équipes de secours ont été envoyées en Grèce et à Taïwan pour la même raison. En novembre deux missions ont été conduites en Turquie et au Kosovo puis 15 personnes se sont rendues au Venezuela à la suite d'inondations afin de former des spécialistes du traitement des eaux.

Plusieurs missions ont également été conduites, dans les départements d'outre-mer touchés par des cyclones : ce fut le cas en mars 1999 et au début de l'année 2000 à la Réunion, en octobre et novembre 1999 en Martinique et en Guadeloupe, en avril dernier en Guyane.

B. LES DIFFICILES MISSIONS DE DÉMINAGE

Créée en février 1945, la direction du déminage, alors placée sous l'autorité du ministre de la reconstruction et de l'urbanisme, a engagé d'énormes travaux de recherche et d'enlèvement de projectiles non éclatés. Fin 1947, quelques 13 millions de mines, 490 000 bombes, 16 millions d'obus et engins divers ont été traités au prix de 500 morts et 800 blessés parmi les 3 200 démineurs.

Aujourd'hui placé sous l'autorité du ministre de l'Intérieur, le service de déminage, rattaché à la direction de la défense et de la sécurité civiles, comprend 158 personnes dont 150 démineurs réparties entre la direction, la division technique située à Marly-le-Roi et 18 centres de déminage.

Il est chargé, sur les terrains civils à l'exception des rivages de la mer, de neutraliser et de détruire, à la demande des services de l'Etat, des maires ou des particuliers, les engins de guerre laissés sur le territoire national lors des deux derniers conflits mondiaux, d'intervenir lors de voyages officiels ou de grandes manifestations publiques, de la détection, de l'enlèvement, du désamorçage ou de la destruction des objets suspects, sauf à Paris et dans certaines zones urbaines où interviennent des équipes spécialisées de la police nationale.

En 1999, 11 544 demandes d'enlèvement ont été reçues, 426 tonnes de matériels ramassées et 549 tonnes détruites ; 242 missions liées à des voyages officiels et 476 missions de détection d'objets suspects ont été réalisées.

Les insuffisances constatées de longue date quant aux capacités de stockage et de destruction des munitions ont conduit à engager un important programme de modernisation : les travaux d'aménagement du dépôt de Vimy ont ainsi été achevés, la construction d'un autre, près de Toulon, sera prochainement engagée. Les centres de déminages sont également en cours de modernisation avec l'achèvement prochain du site de Colmar auquel succédera, l'année prochaine, un programme de construction sur les sites de Laon et Amiens, des structures neuves devant enfin être réalisées l'année suivante à Brest et à Caen.

Les crédits alloués au service de déminage représentaient 26 millions de francs en 2000, dont 17,5 millions de francs en fonctionnement et 8,5 millions de francs en investissements, 5 millions de francs étant d'origine parlementaire. On relèvera que, si un effort a été entrepris en direction de la formation des personnels, les stages sont organisés sur différents sites en l'absence de centre de formation doté de l'infrastructure et des personnels nécessaires.

C. LA MODERNISATION PROGRESSIVE DES MOYENS AÉRIENS DE LA DIRECTION DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ CIVILES

Depuis plusieurs années, la Direction de la sécurité civile a engagé la modernisation de ses moyens aériens. Après le renouvellement de sa flotte de Canadair et la modernisation des avions Tracker, l'indispensable remplacement de la flotte d'hélicoptères est engagé.

La gestion des 60 aéronefs composant la flotte aérienne est assurée par le Groupement des moyens aériens dont la structure de commandement est établie au siège de la DDSC.

La base d'avions est établie à Marignane où le commandement et les services techniques ont la charge de :

- 11 bombardiers d'eau Canadair CL415 ;

- 12 bombardiers d'eau Tracker dont 11 dotés de turbopropulseurs
et 1 doté de moteurs à pistons ;

- 2 bombardiers d'eau Fokker 27 ;

- 2 avions de liaison Beechraft King 200.

Un marché de 1,5 milliard de francs, signé en octobre 1991, a permis le remplacement progressif des Canadair CL215 par 12 appareils CL415 dont les deux derniers ont été livrés au cours du premier semestre 1997 par la société Bombardier. Différents litiges nés des retards intervenus dans la livraison des nouveaux avions, des réserves formulées quant à leur capacité d'écopage et de largage et des conditions de reprise des anciens appareils ont alimenté un long contentieux, définitivement réglé à la fin de l'année 1999. L'accident survenu sur un CL415 en novembre 1997, blessant gravement le pilote et causant la mort du copilote, porte désormais à 11 le nombre de Canadair disponibles.

Si les défauts signalés lors de la livraison des premiers appareils trouvent progressivement des réponses adaptées, la question de la résistance des moteurs à la corrosion reste préoccupante dans la mesure où les performances des moteurs peuvent se dégrader gravement et inopinément, exigeant des interventions techniques lourdes et coûteuses.

Les avions Tracker ont bénéficié d'une remotorisation progressive, que leur ancienneté de plus de plus de trente ans rendait indispensable ; engagée en 1989, elle a permis d'équiper 11 d'entre eux de turbopropulseurs, le dernier ayant été livré en juillet dernier. On regrettera que l'achèvement de ce programme ne soit pas à l'ordre du jour : en effet, faute de moyens financiers, le dernier Tracker n'a pu être modernisé et l'exploitation de cet appareil, doté de moteurs à pistons, devrait être poursuivie jusqu'à ce que ses limites soient atteintes, probablement en 2003.

La flotte d'hélicoptères, dont la structure de commandement et le centre de maintenance sont situés à Nîmes, comprend 33 appareils répartis sur 20 bases. Elle comprend :

- 25 hélicoptères Alouette III ;

- 5 hélicoptères Ecureuil ;

- 3 hélicoptères Dauphin.

Les hélicoptères Alouette III totalisant de 20 à 35 années d'activité et plus des 10 000 heures de vol habituellement considérées comme une limite pour ce type d'appareils, il devenait indispensable de procéder à leur renouvellement d'autant que la situation analogue des 3 Dauphin génère des coûts de maintenance élevés et une indisponibilité croissante des appareils ; les Alouette III ne sont, de surcroît, plus conformes à la réglementation européenne imposant la multimotorisation des engins de secours sanitaires.

Engagée en 1996 avec l'inscription de 1 milliard de francs en autorisation de programme et 189 millions de francs en crédits de paiement dans la loi de finances rectificative du 30 décembre 1996, ce marché a été confié, en 1998, à la suite d'un appel d'offre restreint, à la société franco allemande Eurocoptère pour l'acquisition de 32 hélicoptères BK 117 C.

Ce marché prévoit la livraison, sur cinq ans, de 32 appareils analogues dotés des équipements strictement indispensables, ainsi que la formation, la documentation et les outillages correspondants. La fourniture des équipements complémentaires relève d'une deuxième tranche de ce marché qui, faute de financements, n'a pas été engagée. 125 millions de francs en crédits de paiement sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 2001 au titre de ce marché, le premier appareil devant être livré en juin 2001, soit plus d'un an après la date initialement prévue.

Si la flotte aérienne de la DDSC est largement sollicitée, comme la difficile campagne de lutte contre les feux de forêt de l'été dernier vient encore de le démontrer, les départements concernés sont, en outre, amenés à louer des appareils bombardiers d'eau ou de commandement dont le coût total est estimé à environ 30 millions de francs.

L'organisation de la maintenance est fonction du type d'appareil et de l'entretien nécessaire. Ainsi, le Groupement d'hélicoptères procède à un certain nombre d'opérations depuis les bases d'hélicoptères ou le centre technique de Nîmes ; en revanche, les visites d'entretien majeures des Alouette III et les visites annuelles des Dauphin sont réalisées par des sociétés aéronautiques.

Si le remplacement des hélicoptères ne devrait pas remettre en cause cette organisation, un groupe de travail étudie les besoins spécifiques de ces nouveaux appareils afin d'évaluer les modifications qui pourraient apparaître nécessaires.

La maintenance des avions est assurée, depuis octobre 1998, par la société AOM Industrie dans le cadre d'un marché de 540 millions de francs sur trois ans comprenant la mise en _uvre, la maintenance, la modification et la réparation des avions et dont le suivi budgétaire et comptable est directement assuré par la DDSC.

Les crédits inscrits dans le présent projet de loi de finances au titre de la maintenance représentent 250 millions de francs en autorisations de programme et 230 millions de francs en crédits de paiement (contre 221 et 211 millions de francs en 2000). On peut penser que cette augmentation sensible, associée à de futurs frais de maintenance probablement infléchis par le renouvellement progressif de la flotte, devrait permettre à ce poste budgétaire traditionnellement sous doté, de trouver un meilleur équilibre.

*

L'Institut national d'études de la sécurité civile, établissement public administratif en vertu du décret n° 94-802 du 14 septembre 1994, organise la formation des officiers de sapeurs-pompiers ainsi que des stages à destination d'autres acteurs de la sécurité civile.

L'essentiel des enseignements est constitué des formations initiales d'application suivies par tous les officiers lors d'un changement de cadre d'emploi. Par ailleurs, des formations d'adaptation à l'emploi destinées aux officiers changeant de fonctions et des formations spécialisées sont également dispensées par l'établissement. En outre, des sapeurs-pompiers et différents acteurs de la sécurité civile (élus locaux, commandants de compagnies de gendarmerie ou industriels) bénéficient de stages correspondant à leurs missions.

Si l'Etat procède, dans la présente loi de finances, à un transfert de gestion de personnels, on ne peut que rappeler l'insuffisance des moyens alloués et l'impérieuse nécessité d'une véritable école nationale de formation correspondant à l'évolution des missions et des structures de la sécurité civile dotée, par l'Etat, des moyens matériels nécessaires.

III. - L'ORGANISATION TERRITORIALE DES SECOURS : UNE MUTATION HISTORIQUE À LA CHARGE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Si la structure de la direction de la défense et de la sécurité civiles conserve une certaine stabilité, il n'en va pas de même pour l'organisation territoriale des secours, que la loi du 3 mai 1996 a profondément réformée, cette évolution structurelle s'accompagnant de réformes relatives aux personnels.

A. LES PREMIERS ENSEIGNEMENTS DE LA RÉFORME DES SERVICES D'INCENDIE ET DE SECOURS

Afin d'adapter la gestion des moyens de secours à la diversification des risques et à l'accroissement du nombre des interventions, la loi n° 96-369 du 3 mai 1996, texte de compromis fruit d'une longue concertation avec les acteurs de la sécurité civile, a posé les bases d'une gestion plus homogène des secours.

Sans modifier les compétences respectives des maires et des préfets définies par la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile et par les articles L. 2212-2 et L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, ce texte élargit les compétences des services départementaux d'incendie et de secours, jusqu'alors régis par le décret n° 88-623 du 6 mai 1988, en matière de prévention et de gestion des risques.

Désormais établissement public de droit commun, doté d'un conseil d'administration élu pour trois ans par les représentants des collectivités locales concernées et au sein duquel est élu son président, le service départemental est chargé de la gestion des moyens de secours matériels et humains.

La diversité des situations locales a néanmoins été prise en compte à travers plusieurs dispositions du texte, telles le délai de cinq ans prévu pour la mise en _uvre de la réforme, la réalisation des transferts par conventions ou l'intégration facultative des sapeurs-pompiers volontaires des centres de première intervention.

Néanmoins, si la mutualisation des moyens de secours correspond à l'évolution logique d'un service contraint de faire face à des sinistres dont la diversité et le nombre croissant nécessitent des équipements de plus en plus complexes et coûteux, l'hétérogénéité des situations locales a demandé des adaptations parfois douloureuses, tant d'un point de vue organisationnel que financier.

C'est dans ce contexte que M. Jean-Pierre Chevènement a mis en place, en décembre dernier, une commission de suivi et d'évaluation regroupant les acteurs de la réforme et présidée par M. Fleury, nommé, à cette fin, parlementaire en mission auprès du ministre de l'Intérieur.

1. Les travaux de la commission présidée par M. Fleury

Chargée de définir les difficultés rencontrées dans la mise en _uvre de la réforme résultant de la loi du 3 mai 1996 et de formuler des propositions pour y remédier, la commission s'est tout d'abord attachée à recueillir les observations et suggestions des acteurs de la sécurité civile concerné ; puis, à la lumière de ces travaux, le rapporteur M. Jacques Fleury a formulé un certain nombre de propositions.

Constats et propositions de la commission

L'état des lieux ainsi réalisé a permis de définir des difficultés tenant respectivement à l'organisation même des services départementaux d'incendie et de secours, à leur financement, aux personnels et à leur formation.

- Les imperfections relevées dans l'organisation des services de secours concernent ainsi la composition du conseil d'administration et son fonctionnement, les centres de première intervention et les structures interdépartementales.

L'absence de coordination entre le mandat des membres du conseil d'administration des SDIS (CASDIS) et la durée des mandats locaux soulèvera un problème dès les prochains renouvellements, à l'occasion desquels devront également être résolues les questions de la représentativité des CASDIS, dont les transferts de gestion n'auront pu être réalisés en temps utiles, et de l'interférence avec la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification intercommunale.

Font également l'objet de réserves : l'application du dispositif de droit commun dans les départements d'outre-mer, l'impossibilité pour les grandes villes d'être représentées au conseil d'administration par un adjoint au maire, la nécessité de délibérations du conseil d'administration pour toutes les questions liées à l'administration du SDIS sans possibilité de délégation, manque de souplesse renforcé par l'existence d'un seul vice président.

Les propositions des membres de la commission vont donc dans le sens d'une gestion plus souple : harmonisation de la composition du conseil d'administration, renouvellement de celui-ci en liaison avec les élections locales, création d'un dispositif dérogatoire pour les départements d'outre mer, possibilité pour les adjoints des élus de grandes villes de siéger au conseil d'administration des SDIS, création d'un bureau délégué par le conseil d'administration pour traiter des affaires courantes, augmentation des possibilités de délégations de signature et du nombre de vice-présidents afin de recentrer les missions du conseil d'administration.

La commission souligne enfin la nécessité d'appliquer aux SDIS les règles de nature budgétaire et comptable du code général des collectivités territoriales permettant un fonctionnement clair de cet établissement.

La possibilité offerte aux centres de première intervention (CPI) de rester en dehors de la gestion départementale paraît difficilement compatible, en l'état, avec les compétences dévolues aux SDIS concernant tant la protection sociale et la formation des sapeurs-pompiers que la gestion des matériels.

Après avoir relevé l'utilité primordiale des CPI notamment à la lumière des sinistres intervenus au cours de l'hiver dernier, certains proposent leur intégration au sein des corps départementaux, tandis que d'autres suggèrent une réorganisation en fonction des réalités locales, afin que la coexistence permise par la loi trouve sa traduction dans l'organisation matérielle des services concernés.

Créé par délibération de conseils généraux d'une même zone de défense, après avis des conseils d'administration des SDIS concernés, l'établissement public interdépartemental a vocation à disposer du matériel nécessaire à la lutte contre différents sinistres et peut concourir à la formation des sapeurs-pompiers.

Si certains expriment des réserves sur l'existence d'un échelon administratif supplémentaire tandis que d'autres plaident pour le maintien de la zone de défense comme structure de référence, chacun reconnaît la nécessité d'une entente interdépartementale au sein d'une même zone de défense.

Alors que des membres de la commission soulignent qu'aucun établissement de ce type n'a, jusqu'à présent, pu voir le jour en raison de difficultés d'ordre institutionnel, d'autres suggèrent une composition de l'organe délibérant et un financement plus lisibles.

Il est enfin question du cas particulier de Marseille où la cohabitation du Bataillon des marins pompiers et du SDIS pose des difficultés opérationnelles renforcées par le coût du remplacement des appelés et le projet de création d'une communauté d'agglomération. Sur ce point, la commission plaide pour l'absence de militarisation d'autres corps.

- Le financement des SDIS constitue une importante préoccupation des collectivités locales dont certaines ont enregistré une hausse importante du budget correspondant, une mise à niveau des équipements s'étant parfois révélée nécessaire parallèlement au processus d'harmonisation exigé par la réforme. La première estimation du coût des services d'incendie et de secours, réalisée lors de l'examen du projet de loi précité au vu de la situation des onze départements déjà dotés d'une gestion départementale, avait évalué le coût de ces services entre 13 et 15 milliards de francs. Ce montant a été affiné par l'analyse réalisée dans le cadre de l'installation des premiers conseils d'administration des SDIS qui a alors conclu à un coût de 11,7 milliards de francs soit 226 F par habitant néanmoins évalué à partir de situations comptables hétérogènes. La réalisation progressive des transferts de gestion porte aujourd'hui cette estimation à 239 F par habitant en 2000. Des propositions ont été émises par les membres de la commission, tant en ce qui concerne les modalités de financement que la définition de nouvelles ressources.

Plusieurs membres de la commission ont suggéré la modification de règles liées au financement des SDIS , telles que la mise en cohérence de la date de notification du montant prévisionnel des contributions avec celle des autres budgets locaux, la suppression de la règle de la majorité des deux tiers présents requise pour le vote des budgets et celle du débat sur les orientations budgétaires, l'octroi d'une place plus importante au schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR) dans l'élaboration du budget des SDIS.

Des interrogations demeurent quant aux modalités de financement des services départementaux : si un financement du surcoût budgétaire par la fiscalisation est proposé, la question d'une plus grande implication du département est également évoquée, afin de ne plus placer le président du conseil d'administration en situation de « perpétuel quémandeur ».

Pour faire face à l'augmentation des budgets des SDIS et mettre fin à certaines dépenses indûment supportées par ceux-ci, la participation de structures qui bénéficient du service public des secours est évoquée par différents membres de la commission. Pourraient ainsi être sollicitées : les sociétés privées d'autoroutes (à l'image de la logique retenue pour les interventions des services de gendarmerie), les sociétés d'assurances (par exemple par le reversement aux SDIS d'une part des taxes perçues par l'Etat sur les contrats d'assurance), les entreprises génératrices de risques qui suppriment leurs services de sécurité internes, les entreprises publiques (par la négociation de tarifications particulières), les agences régionales de l'hospitalisation (en raison de la participation croissante des SDIS aux transports sanitaires), l'Etat (par la redéfinition des compétences des différents services concernés par les sinistres et par le biais de la DGE et de la DGF), les régions et le fonds social européen au titre de la formation.

Une analyse précise des moyens nécessaires à une couverture satisfaisante des différents risques est enfin proposée dans la perspective d'une péréquation des charges qui pourrait être réalisée par la DGF et par l'existence d'établissements publics interdépartementaux.

Les propositions du rapporteur, M. Fleury

Après un examen de la cohérence des différentes solutions proposées par la commission, de leur compatibilité avec les structures existantes et les difficultés relevées, le rapporteur a formulé un certain nombre de suggestions.

Les établissements publics interdépartementaux, dont la création devrait être du ressort des conseils d'administration des SDIS, pourraient notamment se voir confier la formation initiale et spécialisée des professionnels ainsi que l'organisation de leurs concours de recrutements, la gestion d'équipements lourds, d'équipes et de matériels spécialisés ainsi que la mise en place de centrales d'achats.

La situation des SDIS pourrait être confortée, notamment par une clarification de ses compétences au regard des centres de secours non intégrés au corps départemental et un retour au droit commun pour le département des Bouches-du-Rhône.

Les missions réalisées par les volontaires des centres de première intervention conduisent à proposer de distinguer leur formation de celle des personnels intégrés dans le corps départemental ; le mode de gestion des centres de première intervention non intégrés devrait, par ailleurs, être clairement défini, la dénomination de « CPI » leur étant alors réservée.

Sujet sensible en raison du coût des mises à niveaux des équipements et des mesures prises parallèlement à la mise en _uvre de la réforme, le financement des SDIS fait l'objet de plusieurs propositions.

Elles concernent tout d'abord la participation de l'Etat au financement de cette mission régalienne, qui se justifie d'autant plus que ses décisions concernant les personnels ou les mises aux normes contribuent à augmenter les coûts. Outre sa nécessaire intervention à fin de péréquation, sa participation financière apparaît légitime en cas de sinistres dont la gravité met en péril l'équilibre financier des SDIS. La participation de l'Etat pourrait ainsi prendre la forme de dotation globale de fonctionnement, de dotation globale d'équipement, de remboursement de TVA sur certaines dépenses des SDIS ou de prise en charge de certaines dépenses (formation, réforme des transmissions, équipements à l'échelon des zones).

L'indispensable intervention de l'Etat pourrait, par ailleurs, être complétée par des financements de l'Union européenne et des régions (au titre de la formation) et par la participation de structures qui bénéficient des prestations des services de secours (l'agence régionale de l'hospitalisation, les sociétés d'autoroute et d'assurance). Ces nouvelles ressources devraient être attribuées aux différentes structures en fonctions de compétences redéfinies, les établissements publics interdépartementaux ayant un rôle à jouer au titre de la mutualisation des dépenses de matériels, de la formation et de l'organisation des concours.

Constatant qu'une réduction des charges supportées par les communes et les EPCI serait un facteur d'apaisement, le rapporteur, M. Fleury, propose, par ailleurs, d'améliorer le mode de financement des SDIS par les collectivités locales en plusieurs étapes : Le plafonnement de la part globale des communes et des EPCI à hauteur de leur participation dans les budgets de l'année 2000 pourrait, en premier lieu, être envisagé, les dépenses supplémentaires étant alors supportée par les conseils généraux, ces derniers obtenant, en conséquence, la majorité au sein des conseils d'administration des SDIS. Une réduction progressive des disparités constatées des contributions des communes et des établissements publics intercommunaux pourrait alors être progressivement mise en _uvre, le transfert de charges vers le conseil général s'organisant d'abord au profit des collectivités dont les cotisations sont les plus lourdes. Si, dans la perspective d'une meilleure mutualisation, il est proposé d'augmenter la participation des conseils généraux, l'intervention de l'Etat dans le financement des SDIS apparaît également nécessaire. Il conviendrait enfin de revoir la situation des communes nouvellement adhérentes à un établissement public de coopération intercommunal afin qu'elles ne soient pas doublement assujetties à cotisation.

Les propositions de M. Fleury relatives au fonctionnement des SDIS reprennent celles de la commission : adaptation de la durée du mandat des membres des conseils d'administration aux échéances électorales des collectivités territoriales concernées, unification de la composition des conseils d'administration, possibilité pour les adjoints au maire de siéger au sein du conseil d'administration, élection de plusieurs vice-présidents, mise en place d'un bureau permanent chargé des affaires courantes et développement des délégations de signature, retour au droit commun pour l'adoption des budgets, modification des règles de calcul des contributions prévues par le dernier alinéa de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales.

Au-delà des propositions de la commission et des siennes propres qui ont pour seul objet de résoudre les dysfonctionnements liés à l'application de la loi du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours, M. Fleury pose le problème des contradictions nées de l'évolution de l'organisation des secours, de la « dyarchie » existant entre le préfet et le président du conseil d'administration, celui de la responsabilité des maires en matière d'incendie et de secours dans la mesure où la gestion départementale leur enlève toute autorité effective sur la gestion des moyens et la conduite des secours.

2. La modification des conditions de renouvellement des conseils d'administration des SDIS

Afin de régler les difficultés mentionnées dans son rapport concernant l'interférence entre les élections locales de mars 2001 et le prochain renouvellement des conseils d'administration des SDIS (CASDIS), M. Jacques Fleury a déposé une proposition de loi prolongeant le mandat des membres des premiers CASDIS pour permettre un renouvellement dans les quatre mois suivant les élections locales de 2001.

Définitivement adopté le 28 juin 2000, ce texte a généralisé le dispositif proposé afin d'éviter la répétition de difficultés de cette nature : l'élection des membres des CASDIS interviendra donc désormais dans les quatre mois suivant les élections municipales ou cantonales ; cette modification maintient toutefois, de fait et en l'état actuel du calendrier électoral, le principe de renouvellement triennal des membres des conseils d'administration.

Ce texte est assorti de dispositions de coordination : l'élection du président et du vice-président, initialement prévue tous les trois ans, interviendra désormais lors de la première réunion du conseil d'administration suivant son renouvellement général ; en outre, les membres des conseils d'administration, leur président et leur vice-président, élus avant la publication de la loi verront leur mandat prorogé jusqu'au prochain renouvellement des CASDIS, soit quatre mois, au plus tard, après les élections de 2001.

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Dans son intervention devant le congrès de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France le 7 octobre dernier, le ministre de l'Intérieur a indiqué que les travaux conduits par M. Fleury et ceux de la commission présidée par M. Mauroy concernant l'avenir de la décentralisation lui permettront de présenter au Premier ministre un certain nombre de propositions. Si l'approfondissement de la départementalisation, la répartition des compétences dans un esprit de complémentarité, un financement stabilisé et équitable pour les SDIS constituent des objectifs incontournables, la sécurité civile de demain doit être appréhendée à la lumière de l'évolution des risques et des besoins de la population en matière de sécurité. Indiquant qu'il souhaitait également orienter son action sur les questions de formation, notamment celle des officiers, le renforcement des zones de défense, le maintien des centres de première intervention en adaptant leurs missions, la modification de certaines dispositions devenues obsolètes, il a annoncé, pour l'automne 2001, le dépôt d'un projet de loi sur la sécurité civile et évoqué la présentation au Parlement, dans un délai plus rapproché, de dispositions techniques relatives au fonctionnement des SDIS.

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On ne saurait trop rappeler que, si les interventions de secours consécutives à des sinistres de faible ampleur justifiaient l'existence de services de proximité à la charge exclusive des collectivités locales concernées, l'industrialisation et l'urbanisation croissante ont progressivement conduit les services d'incendie et de secours à exercer des missions diversifiées liées à des crises plus importantes ; la prévention des risques et l'assistance aux victimes constituent désormais une mission à part entière des services de la sécurité civile.

La mise en _uvre de la réforme des services d'incendie et de secours doit s'achever dans quelques mois, elle s'est accompagnée de mises à niveau parfois douloureuses pour les collectivités locales ; 72 schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques ont été arrêtés par les préfets dont 9 partiellement, donnant ainsi toute leur place à la prévention et à l'intervention rapide des moyens de secours avec des moyens adaptés ; parallèlement à la nouvelle organisation départementale, différentes mesures ont été prises concernant les personnels de la sécurité civile et leur formation.

Un tel contexte plaide pour un engagement significatif de l'Etat dans le financement d'une mission régalienne, partie intégrante de la sécurité des français. Il ne serait ainsi pas illogique que des missions manifestement supra départementales, telles que la formation, l'acquisition de matériels spécialisés répondant à des risques spécifiques communs à plusieurs départements ou les transmissions, soient financées par l'Etat qui dispose notamment de pouvoirs de décision quant à l'évolution du statut des personnels, la prévention des risques et la gestion des secours au-delà de l'échelle communale ou la définition des normes de sécurité.

La question des financements va de pair avec la redéfinition des compétences et des responsabilités de chacun, que l'évolution des missions de la sécurité civile a contribué à obscurcir ; le projet de loi annoncé ne saurait occulter ces questions.

B. LES PERSONNELS DE LA SÉCURITÉ CIVILE

Qu'ils soient volontaires, professionnels ou militaires, les personnels des services de secours sont directement concernés par la nouvelle organisation des services départementaux. Qu'il s'agisse de réformes statutaires, indemnitaires, d'adaptations de dispositions anciennes ou de formation, d'importantes mesures ont été prises en faveur des sapeurs-pompiers, dont quelques 205 000 sont volontaires, 27 000 professionnels et près de 10 000 militaires ; en outre, le rapport précité de M. Fleury formule un certain nombre de propositions concernant les personnels et leur formation.

1. Les sapeurs-pompiers volontaires

Représentant les effectifs les plus importants de la sécurité civile, les volontaires tiennent une place déterminante au sein de l'organisation territoriale, comme l'a souligné la gestion des secours lors des intempéries survenues l'hiver dernier.

Le rôle des sapeurs-pompiers volontaires a ainsi été affirmé par la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, notamment destinée à faire face aux difficultés de recrutement constatées depuis plusieurs années. Ce texte précise les missions des volontaires, leurs conditions d'exercice, définit les modalités d'organisation d'une disponibilité compatible avec les contraintes des employeurs, harmonise la situation des volontaires sur l'ensemble du territoire du point de vue du droit à la formation, des vacations horaires et de l'allocation de vétérance.

Afin de mettre en évidence les caractéristiques du volontariat et de proposer des mesures en faveur de son développement, un Observatoire national du volontariat a été créé, dont un décret n° 96-772 du 4 septembre 1996 définit les conditions de fonctionnement ainsi que celles des observatoires départementaux créés conjointement.

Le rapport de l'Observatoire national du volontariat, établi au titre de l'année 1999, dresse ainsi un bilan de l'action des observatoires départementaux, de l'établissement des conventions de disponibilité et de formation continue et fait le point des récentes mesures adoptées concernant les volontaires.

Les résultats des travaux des observatoires départementaux du volontariat parvenus à la direction de la défense et de la sécurité civiles permettent de disposer d'un certain nombre d'informations sur l'exercice du volontariat. Les différents observatoires départementaux ont, en effet, étudié l'évolution de la situation des volontaires au sein des services d'incendie et de secours, les relations entre les services d'incendie et de secours, les sapeurs-pompiers volontaires et leurs employeurs et les actions d'information et de promotion du volontariat auprès du public. Différentes propositions destinées à améliorer les conditions d'exercice du volontariat ont ainsi été faites par certains observatoires départementaux ; elles concernent par exemple l'amélioration de la compensation financière destinée aux employeurs pour l'absence des sapeurs-pompiers volontaires qu'ils emploient, la création d'un concours interne spécifique permettant aux volontaires d'accéder plus facilement au corps de sapeurs-pompiers professionnels, la prise en compte des services effectués en qualité de volontaires dans le calcul des retraites, la réduction des charges sociales des entreprises employant des volontaires.

Le bilan de l'établissement des conventions entre SDIS et employeurs établi au 1^er juillet 1999 dans 49 départements fait état de 771 conventions de disponibilité concernant quelques 1 490 volontaires recensées sur 31 départements. Une projection de ces données sur l'ensemble des SDIS conduit à évaluer à moins de 1 % le nombre de volontaires bénéficiant d'une convention, ce qui représente un résultat encore extrêmement modeste. Par ailleurs, sur 41 SDIS reconnus comme organisme de formation professionnelle continue, 30 ont conclu un ensemble de 835 conventions concernant la formation continue de 960 volontaires ; la moitié des conventions ont porté sur des stages de 21 à 40 heures.

Si le rôle des observatoires départementaux dans les orientations prises par les SDIS en faveur des volontaires est encore très mince, on peut espérer une évolution vers une approche plus globale de la gestion des volontaires.

Le rapport de l'Observatoire national du volontariat rappelle enfin les mesures prises en 1998 et 1999 en faveur du volontariat :

- L'allocation de vétérance définie par la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat a vu ses conditions d'attribution et de financement améliorées par l'adoption de la loi d'origine sénatoriale n° 99-128 du 23 février 1999. Versée au terme de vingt ans de service (ou quinze ans en cas d'incapacité médicale) et composée d'une part fixe et d'une part variable, l'allocation de vétérance n'est ainsi plus subordonnée à une cessation d'activité intervenant à la limite d'âge du grade, tandis que le financement de la part variable, après suppression du prélèvement sur les vacations horaires, reste, comme la part forfaitaire, à la charge des seuls établissements ou collectivités d'emploi. Si le montant de la part forfaitaire est déterminé par arrêté ministériel, les modalités de calcul de la part variable de l'allocation de vétérance et de l'allocation de réversion définies par la loi du 3 mai 1996 précitée sont fixées par le décret n° 99-709 du 3 août 1999. L'allocation de réversion comprend ainsi une part forfaitaire, versée quelle que soit la durée de service du volontaire décédé et une part variable calculée en fonction du grade et de la durée de services effectués et au moins égale à quinze vacations horaires de base du grade correspondant.

- Par une circulaire du 19 avril 1999 relative au développement du volontariat en qualité de sapeur-pompier parmi les personnels des administrations et des entreprises publiques, le Premier ministre insiste sur la nécessité de pérenniser la complémentarité des professionnels et des volontaires et sur le rôle pilote qui revient, dans cette perspective, à l'Etat et aux organismes publics. L'importance des conventions de disponibilité pour les activités opérationnelles ou de formation, base du partenariat entre les SDIS et les employeurs publics est également rappelée.

- Le montant des vacations horaire et de la part forfaitaire de l'allocation vétérance, fixés par arrêté ministériel, ont été réévalués en 1998 et 1999, sur la base de l'évolution du point de la fonction publique.

- Le décret n° 99-1039 du 10 décembre 1999 relatif aux sapeurs-pompiers volontaires précise les règles applicables à ce corps depuis l'engagement jusqu'à la cessation d'activité. Ce texte, fruit d'une large concertation, complète les lois du 3 mai 1996 et la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991 relative à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires en cas d'accident survenu ou de maladie contractée en service et adapte des dispositions souvent fort anciennes. Il prend ainsi en compte l'existence du corps départemental et détermine les dispositions applicables aux volontaires relevant de ce corps. Il établit, pour l'ensemble des volontaires, le principe d'un engagement quinquennal tacitement reconductible qui ne peut être souscrit qu'à l'âge de dix huit ans. Plusieurs mesures concernent le développement du volontariat (accès à des grades adaptés dans certains cas de recrutement, élargissement des possibilités de suspension de l'engagement sans résiliation), tandis que d'autres précisent les conditions de déroulement de carrière et les règles de discipline. L'âge limite d'engagement est fixé à 55 ans pour l'ensemble des volontaires avec possibilité de prolongation d'un an renouvelable quatre fois. Le décret traite, enfin, des distinctions attribuées aux volontaires, des instances consultatives et des catégories particulières de volontaires.

- Deux décrets du 3 août 1999 précisent les conditions d'application du dispositif issu de la loi du 3 mai 1996 précitée concernant la rente d'invalidité versée en cas d'incapacité permanente, désormais calculée sur la base des derniers revenus professionnels de l'intéressé si ceux-ci excèdent les prestations définies par la loi.

- Depuis trois ans, une journée nationale des sapeurs-pompiers et des acteurs de la sécurité civile permet au public de mieux connaître les personnels et les missions des services de secours.

La prochaine réunion de l'Observatoire, prévue à la fin de l'année, devrait présenter les premiers résultats d'une étude confiée, dans le cadre d'un programme pluriannuel intitulé « Les sapeurs-pompiers volontaires en France - Changement social et mutations professionnelles », au laboratoire de recherches en sciences humaines et sociales de l'université de Rennes II.

2. Les sapeurs-pompiers professionnels

La nouvelle organisation des services de secours a justifié la mise en _uvre de réformes d'ordre indemnitaire et statutaire concernant les 27 399 professionnels, dont 317 relèvent de centres de première intervention, 4 872 de centres de secours et 16 943 de centres de secours principaux.

L'état d'avancement des réformes statutaires, indemnitaires et de filières

Plusieurs dispositions concernent ainsi l'amélioration de l'encadrement : un décret n° 99-799 du 15 septembre 1999 est venu modifier celui du 25 septembre 1990 portant statut particulier du cadre d'emploi des sapeurs-pompiers professionnels non officiers en permettant une augmentation du nombre de sous-officiers, afin d'améliorer l'encadrement des interventions de secours. De même, une modification du décret n° 90-850 du 25 septembre 1990 portant dispositions communes à l'ensemble des sapeurs-pompiers professionnels a permis d'accorder une indemnité spécifique aux caporaux assurant des responsabilités de chef d'agrès.

Dans le même esprit, un décret n° 99-800 du 15 septembre 1999 a modifié le décret du 25 septembre 1990 portant statut particulier du cadre d'emploi des lieutenants de sapeurs-pompiers professionnels et permet, sous certaines conditions, d'améliorer l'encadrement en facilitant la promotion de lieutenants de 1^ère classe exerçant des fonctions de chef de centre.

Très attendue des professionnels, la refonte de la filière s'inscrit dans la logique de l'évolution des missions et de l'organisation des services de secours. A cette fin, des groupes de travail ont été constitués pour traiter des différentes catégories ; puis deux réunions plénières se sont tenues en juillet dernier. Les travaux se poursuivent dans la perspective d'une présentation d'un projet global.

Après le vote négatif du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale intervenu en 1998 sur le projet de décret portant sur le régime de service des professionnels, le ministère de l'intérieur a rappelé qu'il appartenait à chaque autorité d'emploi de définir le régime applicable. Toutefois, afin de faciliter les négociations, la DDSC a organisé, le 11 avril dernier, une réunion sur ce thème entre les représentants des présidents de conseil d'administration des SDIS et les organisations syndicales.

Au terme de longues négociations, la réforme du régime indemnitaire a été formalisée par le décret n° 98-442 du 5 juin 1998. Elle se traduit par une simplification du dispositif, une reconnaissance des responsabilités exercées et des qualifications acquises. Les conseils d'administration des SDIS ont progressivement mis en _uvre cette réforme, en déterminant le régime applicable aux personnels transférés, dans les limites fixées par ce décret.

Les dispositions relatives à la cessation anticipée d'activités opérationnelles

A la suite du conflit de l'automne dernier concernant l'âge de départ à la retraite des professionnels, un protocole d'accord, prévoyant les conditions de reclassement ou de cessation d'activité anticipée des sapeurs-pompiers d'au moins 50 ans, a été conclu entre le ministère de l'Intérieur et plusieurs organisations syndicales.

Figurant initialement dans le projet de loi de modernisation sociale, la traduction législative de cet accord a été rattachée, par le gouvernement, à la proposition de loi relative au renouvellement des CASDIS, en raison du report de l'examen du projet précité. Présenté sous forme d'amendement lors de l'examen du texte en séance publique, ce dispositif n'a donc pu, c'est une litote, être examiné dans des conditions satisfaisantes par l'Assemblée nationale.

Nonobstant le droit à pension dès 55 ans auquel ils peuvent prétendre sous certaines conditions, l'âge de départ à la retraite des sapeurs-pompiers professionnels est fixé à 60 ans. A la différence d'autres corps de fonctionnaires classés en catégorie dite active, ils ne disposent donc pas de la possibilité de partir à la retraite dès 50 ans.

Afin de prendre en compte les difficultés rencontrées, en fin de carrière, par certains sapeurs-pompiers pour accomplir les missions opérationnelles, génératrices de stress, de violents efforts cardio-respiratoires ou d'exposition à des produits dangereux, et d'éviter les risques d'accidents de service, le ministre de l'intérieur a proposé une modification du dispositif en vigueur.

Le texte adopté prévoit ainsi que les professionnels d'au moins 50 ans, rencontrant des difficultés jugées incompatibles avec l'exercice de missions opérationnelles par le médecin de sapeurs-pompiers, pourront bénéficier soit d'un reclassement dans la fonction publique territoriale, soit d'un congé pour difficulté opérationnelle. Le constat médical, réalisé lors de la visite périodique ou à la demande de l'administration ou de l'intéressé, sera susceptible de recours : les sapeurs-pompiers concernés ou les autorités d'emploi pourront ainsi solliciter un nouvel examen par la commission de réforme.

Le reclassement dans la fonction publique territoriale s'effectuera, à la demande de l'intéressé, sous la forme d'un détachement dans un emploi de niveau équivalent ou inférieur. L'intéressé bénéficiera du régime indemnitaire du cadre d'emploi d'accueil et percevra une indemnité spécifique équivalente à l'indemnité de feu, la différence entre le traitement correspondant au nouvel emploi et celui d'origine étant, comme l'indemnité spécifique et les cotisations correspondantes, à la charge du SDIS qui, durant les deux premières années de reclassement, devra également s'acquitter des charges patronales correspondant à l'emploi occupé par le sapeur-pompier reclassé.

Le congé pour difficulté opérationnelle sera ouvert, après accord écrit des intéressés, aux professionnels en activité justifiant de 25 ans de services effectifs en tant que sapeur-pompier ou de services militaires. Ils percevront de l'autorité d'emploi concernée un revenu de remplacement correspondant à 75 % du traitement indiciaire brut afférent à l'emploi occupé depuis six mois au moins à la date du départ en congé et de l'indemnité de feu ; ils resteront assujettis à cotisations sociales et seront admis à la retraite à 55 ans.

L'étude d'impact réalisée par le ministère de l'intérieur donne les indications suivantes sur le coût de ce dispositif :

- Seules les deux premières années de reclassement d'un professionnel de catégorie C remplacé par un sapeur de 2^ème classe (1^er échelon) devraient représenter un surcoût pour les SDIS estimé à 8 500 F annuels, les années suivantes devant, en revanche, permettre une économie.

- Dans les mêmes conditions que précédemment, le départ en congé pour difficulté opérationnelle, accompagné du remplacement de l'agent concerné, représenterait pour le SDIS un surcoût annuel moyen de 30 000 F.

Il est, en revanche, particulièrement difficile d'évaluer le nombre des professionnels âgés d'au moins 50 ans qui demanderont à bénéficier de ce dispositif.

Si ces réformes sont justifiées par la nouvelle organisation territoriale et l'évolution des missions des services de secours, force est de constater que les collectivités territoriales supportent, une fois encore, les conséquences financières de décisions qui ne sont majoritairement pas de leur ressort. Cette situation plaide pour une réelle implication de l'Etat dans le financement de cette mission régalienne.

3. Les sapeurs-pompiers militaires

Les services de secours de Paris et de Marseille sont, pour des raisons historiques, composés de personnels militaires. Au même titre que les unités militaires de la Direction de la défense et de la sécurité civiles, ils doivent prendre en compte les conséquences de la réforme des armées et du service national.

La Brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP), unité militaire de l'arme du génie mise à disposition du préfet de police, est en charge des secours à Paris et dans les départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis, et du Val-de-Marne. Elle comptera, en 2001, près de 6 850 militaires, dont certains sont affectés au centre d'essai de Biscarrosse, à Lacq Artix et à Kourou pour assurer un nombre croissant d'interventions (452 902 en 1999 contre 335 293 en 1990).

En vertu des articles L. 2512-19, L. 2522-2 et L. 3421-2 du code général des collectivités territoriales, la charge financière de la BSPP est répartie entre l'Etat, à hauteur de 25 % des dépenses de fonctionnement, les départements de la petite couronne à hauteur de 45 % des dépenses de fonctionnement et 37,5 % des dépenses d'investissement liées au casernement, Paris et les 123 communes des départements précités pour le solde.

En 2001, le budget de la BSPP (hors ministère de la défense) représentera 1 494, 696 millions de francs (97 % au titre du fonctionnement), financés par l'Etat à hauteur de 343,146 millions de francs.

Dans le cadre de la réforme des armées, le coût de la mensualisation des soldes des militaires du rang est évalué à 106 732 047 F en 2001. Intégralement pris en charge par le ministère de la défense en 1997, ce surcoût fait l'objet d'un transfert progressif, jusqu'en 2002, aux collectivités en charge du financement de la BSPP selon les clefs de répartition définies par le code général des collectivités territoriales. Par ailleurs, le remplacement des 1 098 appelés par des engagés et des volontaires de l'armée de terre, organisé de 1999 à 2001, est évalué à 21,5 millions de francs en 2001 dont 5,37 millions de francs à la charge du ministère de l'intérieur.

Unité militaire chargée des secours de la ville de Marseille, ses ports et son aéroport, de quatre communes limitrophes, des bassins ouest du port autonome et du complexe industriel de Fos, le Bataillon des marins pompiers de Marseille (BMPM) représentera 2 112 postes budgétaires en 2001. A la différence de la BSPP, le BMPM est entièrement à la charge de la ville de Marseille en vertu de l'article L. 2513-5 du code général des collectivités territoriales et partage avec le SDIS des Bouches-du-Rhône, la responsabilité des secours dans le département dans des conditions définies par un arrêté préfectoral du 16 juillet 1999.

Egalement affecté par la réforme des armées et la suspension du service national, le BMPM doit procéder au remplacement des appelés par des volontaires servant dans la Marine nationale, ce qui représente un surcoût évalué à 35 millions de francs pour 2001. Son budget 2000 représente 361 millions de francs en fonctionnement et 43 millions de francs en équipement. Le financement du BMPM par la ville de Marseille est néanmoins complété par les recettes de conventions passées auprès du port autonome, de l'assistance publique et d'autres organismes à hauteur de 59 millions de francs.

4. Du service de sécurité civile au volontariat civil

Alors que le service national universel défini par la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997, applicable aux jeunes hommes nés après le 31 décembre 1978 et aux jeunes femmes nées après le 31 décembre 1982, se met progressivement en place, le service national de sécurité civile, issu de l'organisation antérieure, permet aux services départementaux qui le souhaitent de faire appel à des sapeurs-pompiers auxiliaires.

Forme civile du service national, le service de sécurité civile a, depuis 1994, permis aux services de secours de disposer d'effectifs supplémentaires. Au-delà des missions réalisées par ces appelés aux côtés des professionnels et des volontaires, le service de sécurité civile peut favoriser la connaissance de l'engagement et des missions des sapeurs-pompiers.

Les sapeurs-pompiers auxiliaires se voient ainsi confier, sous la responsabilité de professionnels, des missions de secours de toute nature (incendies, inondations ou accidents de la route), de coordination des moyens opérationnels (réception des appels, déclenchement des secours, transmissions) ou d'entretien technique et de conduite des véhicules spécialisés.

De 1994 à 1999, entre 481 et 994 auxiliaires, répartis dans 70 départements, ont été incorporés chaque année, l'effectif annuel des volontaires féminines oscillant entre 1 et 12.

La rémunération, les frais de logement, d'équipement, de transport et de formation sont à la charge de la structure d'accueil, le coût annuel moyen d'un auxiliaire étant estimé à 50 000 F.

Les demandes exprimées par les services départementaux ont donné lieu à l'ouverture de 770 postes d'auxiliaires au titre de l'année 2000.

Issu de la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national (art. L. 111-2 et L. 111-3 du code du service national), le volontariat a vu ses conditions d'exercice précisées par la récente loi n° 2000-242 du 14 mars 2000 relative aux volontariats civils.

Destiné à « apporter un concours personnel et temporaire à la communauté nationale dans le cadre d'une mission d'intérêt général et à développer la solidarité et le sentiment d'appartenance à la Nation », le volontariat peut s'exercer dans les domaines de la défense, de la sécurité et de la prévention, de la cohésion sociale et de la solidarité ou de la coopération internationale et de l'aide humanitaire. Ouvert aux nationaux de plus de 18 ans et de moins de 28 ans et, sous certaines conditions, aux ressortissants des Etats membres de l'Union européenne ou des Etats partie à l'accord sur l'espace économique européen, l'engagement de volontariat civil, conclu pour une durée de six à vingt quatre mois, doit être accompli auprès d'un seul organisme ou collectivité.

En vertu du nouvel article L. 122-4 du code du service national, les volontaires affectés à la prévention, la sécurité et la défense civiles effectuent des missions de protection des personnes, des biens et de l'environnement. Sur le territoire national, les volontaires sont placés sous l'autorité d'un ministre et accomplissent, dans le cadre d'une convention, leur engagement auprès d'une personne morale, autre que l'Etat, à but non lucratif. Aux termes de l'article L. 122-7 du même code, la convention conclue entre la personne morale concernée et le ministre ou l'organisme gestionnaire qu'il désigne, doit notamment prévoir la nature des activités confiées au volontaire civil, les conditions de prise en charge des dépenses liées à l'accomplissement du volontariat, les règles d'encadrement et la formation du volontaire, lequel est soumis aux règles des services de la collectivité ou de l'organisme auprès duquel il accomplit son engagement. L'indemnité mensuelle à laquelle ouvre droit l'exercice du volontariat est prise en charge, selon le cas, par l'Etat, l'organisme gestionnaire ou la personne morale concernée.

Le décret d'application de ce texte a été soumis au Conseil d'Etat le 8 août dernier. La mise en _uvre de ce volontariat par le ministère de l'intérieur devrait intervenir dans les prochains mois et on estime à 700, le nombre de jeunes susceptibles d'être concernés par ce dispositif.

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La nouvelle organisation des secours et l'évolution des missions de la sécurité civile vont de paire avec la réorganisation de la formation. Dans cette perspective, de nombreuses dispositions réglementaires ont été prises depuis le vote des lois de mai 1996.

Plusieurs arrêtés pris entre juillet 1996 et novembre 1999 concernent la formation initiale des sapeurs-pompiers professionnels (sapeur-pompier de 2^ème classe, caporal, lieutenant, capitaine, sergent et adjudant).

Un arrêté du 13 décembre 1999 porte sur la formation des volontaires tandis qu'un décret relatif à la formation des jeunes sapeurs-pompiers est en cours de signature. 7 arrêtés d'ordre technique ont, en outre, été pris entre février 1999 et mai 2000.

On notera qu'au-delà des dispositions réglementaires, l'organisation et le financement de la formation des sapeurs-pompiers méritent manifestement d'être revues. Le constat dressé, sur ce point, par la commission présidée par M. Fleury est significatif.

5. Constats et propositions du rapport de M. Fleury sur la situation des personnels

Au-delà des propositions concernant le fonctionnement des services départementaux d'incendie et de secours, le rapport précité de M. Fleury a également abordé les questions d'organisation et de formation des personnels. En effet, l'évolution des missions de secours met en lumière l'importance de l'organisation des personnels, que la gestion départementale des secours impose de revoir.

- Après avoir évoqué la nécessité d'un partage de compétences plus lisible entre le préfet et le président du conseil d'administration, et d'une plus juste définition des responsabilités de chacun, les membres de la commission ont successivement évoqué les questions de l'équipe directoriale, des sapeurs-pompiers professionnels, du droit syndical, des volontaires et du service de santé et de secours médical.

La réforme du fonctionnement de l'équipe directoriale est unanimement réclamée tandis qu'une mobilité accrue des officiers destinés à ce type de fonction apparaît nécessaire dans le cadre d'un rôle accru de la commission administrative et paritaire.

La spécificité reconnue du corps des sapeurs-pompiers au sein de la fonction publique territoriale conduit les organisations syndicales à exprimer un attachement au droit commun tout en reconnaissant l'utilité d'un dispositif dérogatoire. Elles plaident également pour un comité technique paritaire unique au sein du SDIS, compétent pour tous les fonctionnaires de cet établissement et expriment le souhait de voir organisée une table ronde consacrée à l'exercice du droit syndical dans le cadre des structures issues de la loi du 3 mai 1996 précitée.

Simultanément attribuée aux priorités données à la vie professionnelle et personnelle ou à la difficulté d'associer un engagement altruiste à des conditions d'exercice contraignantes, la crise du volontariat se révèle particulièrement préoccupante d'autant que les volontaires, clef de voûte de la sécurité civile, se trouvent dans une situation précaire.

Afin d'éviter diverses dérives, certains proposent de modifier le système des vacations par l'instauration d'un plafond annuel, d'offrir aux collectivités la faculté de recourir à des contrats à durée déterminée, de reconnaître la formation des volontaires au titre de la formation professionnelle et le droit à autorisation d'absence pour formation.

Consacré par la loi du 3 mai 1996 précitée, le service de santé et de secours médical se heurte à des difficultés d'ordre institutionnel et de personnels. Soumis à une direction bicéphale, il n'a pas toujours les moyens de se faire entendre et se trouve dans une position inconfortable au sein du SDIS. Les difficultés de recrutement de médecins et de pharmaciens dont la formation mériterait d'être revue sont, par ailleurs, évoquées.

- Le droit des sapeurs-pompiers à la formation a été étendu aux volontaires par la loi du 3 mai 1996, qui l'a assorti d'un droit à disponibilité et à vacations. Constituée de formations initiales, continues et spécialisées, l'organisation actuelle souffre toutefois d'une structure peu cohérente, d'un contenu et de ressources inadaptés aux besoins.

Il est ainsi relevé que les centres locaux de formation, en l'absence d'une politique d'ensemble conduite au niveau de chaque zone, offrent un service de qualité inégale en raison d'encadrements et de financements insuffisants, tandis que le rôle du CNFPT et de l'Institut national d'études de la sécurité civile (INESC) est jugé insatisfaisant. Les membres de la commission constatent enfin l'absence de fonds spécifiques consacrés à la formation des volontaires.

Outre leur organisation, des réserves sont exprimées quant au contenu des formations dispensées : la formation des volontaires n'est pas reconnue par les entreprises ; les enseignements ne semblent pas toujours adaptés aux compétences des personnels ni aux risques spécifiques couverts par les SDIS ; une formation serait également nécessaire pour aider les sapeurs-pompiers à faire face aux difficultés rencontrées lors de leurs interventions dans les quartiers sensibles.

Les membres de la commission plaident pour une formation organisée au niveau départemental pour la formation théorique, zonal et national pour les formations pratiques, les établissements publics interdépartementaux pouvant se voir confier l'organisation des concours et examens professionnels. Un financement plus adapté aux besoins de la formation est également réclamé notamment par une participation de l'Etat et des régions.

Une meilleure adéquation du contenu des formations aux besoins pourrait enfin être obtenue par une élaboration de plans de formation adaptés aux centres de secours et la diversification des enseignements en fonction des besoins des services départementaux ; une actualisation du schéma national de formation continue pourrait enfin utilement être envisagée.

A la suite de ces travaux, M. Fleury a énuméré un certain nombre de propositions, notamment l'adoption rapide de dispositions adaptées relatives à l'encadrement et encourageant la mobilité, l'amélioration de la formation et l'organisation des recrutements par concours externes et internes, ces derniers s'adressant aux volontaires, la mise en place d'une formation en milieu scolaire, la reconnaissance des formations acquises à l'extérieur auprès des services d'incendie et de secours et la reconnaissance de l'exercice du volontariat comme formation professionnelle, l'encadrement, enfin, du système des vacations.

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Revenant, lors du congrès de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers le 7 octobre dernier, sur le triste bilan des sapeurs-pompiers décédés en mission, le ministre de l'Intérieur a fait état de la désignation d'une correspondante sociale permanente au sein de la DDSC, chargée de faciliter les démarches des familles, et indiqué sa décision d'accompagner financièrement d'une manière plus significative le travail de l'_uvre des pupilles.

IV. - LES MISSIONS DE LA SÉCURITÉ CIVILE

Avec plus de 9 300 interventions quotidiennes, les services de secours sont de plus en plus souvent sollicités. Si les incendies ne représentent plus que 10 % de leurs missions, les secours à victimes constituent désormais plus de 40 % de l'activité des services de la sécurité civile.

A. UNE ANNÉE PARTICULIÈREMENT DIFFICILE

Alors qu'une large partie du territoire s'est trouvée sinistrée par les intempéries de l'hiver dernier, les incendies de la période estivale se sont révélés particulièrement dramatiques.

Des tempêtes d'une intensité exceptionnelle ont traversé le pays les 26 et 27 décembre 1999 : des vents atteignant 165 km/h à Colmar, 173 km/h à Orly et près de 200 km/h à Oléron, ont évolué, sans faiblir, vers l'Est du pays plaçant 69 départements en état de catastrophe naturelle.

92 personnes ont été tuées et environ 2 000 blessées, sombre bilan auquel s'ajoutent les victimes d'accidents survenus lors d'opérations ultérieures de remise en état. On estime, en outre, le coût des destructions matérielles à au moins 100 milliards de francs.

Tous les grands réseaux ont été touchés : 3,5 millions d'abonnés ont ainsi été privés d'électricité au plus fort de la crise, un million de lignes fixes de télécommunication interrompues tandis que 2,5 millions de personnes ont été ponctuellement privées d'eau potable et les réseaux ferroviaires et aériens sérieusement perturbés.

Les particuliers, les entreprises et les forêts ont subi des dommages considérables : le montant global des indemnisations correspondant aux contrats d'assurance «  tempêtes » portant sur les biens et les véhicules est ainsi estimé à 42 milliards de francs par la Fédération française des sociétés d'assurance, le coût de la destruction des forêts à 40 milliards de francs, le patrimoine des collectivités locales et de l'Etat n'étant également pas épargné.

Si les services de secours territoriaux sont intervenus, sans relâche, pour secourir les victimes de ces intempéries, les services de l'Etat ont également été fortement mobilisés.

150 000 sapeurs-pompiers des 70 départements sinistrés, assistés de sauveteurs issus des départements épargnés, sont ainsi intervenus ; les unités militaires de la sécurité civile ont consacré, de décembre 1999 à mars 2000, plus de 17 000 journées individuelles d'intervention aux intempéries, tandis qu'environ 8 500 militaires ont participé quotidiennement, pendant la crise, à des missions d'hébergement, d'enlèvement de matériels ou d'aide aux agriculteurs en difficulté.

D'importants moyens de secours ont également été engagés : outre ceux mis à disposition par les armées et la participation des entreprises, la direction de la défense et de la sécurité civiles a déployé des hélicoptères de renforts et, par l'intermédiaire des établissements de soutien opérationnel et logistique, fourni divers matériels (groupes électrogènes, bâches, tronçonneuses...).

On notera que ces intempéries ont notamment conduit à abonder le chapitre budgétaire portant sur les subventions aux services d'incendie et de secours à hauteur de 20 millions de francs en mars et 40 millions de francs en juin 2000 ainsi que le chapitre budgétaire consacré aux victimes de calamités publiques à hauteur de 162 millions de francs en janvier, 1 million de francs en mai et 100 millions de francs en juin 2000.

Le naufrage de l'Erika au mois de décembre dernier a également nécessité une intervention très rapide des secours. Dans le cadre de plans Polmar-Terre déclenchés les 22 et 24 décembre par les préfets concernés, les services locaux de secours ainsi que des personnels nationaux et territoriaux ont procédé à un premier nettoyage des polluants ensuite complété par un nettoyage des zones plus difficiles d'accès. Entre décembre 1999 et mai 2000, les unités militaires de la sécurité civile ont consacré plus de 74 000 journées individuelles d'intervention aux conséquences de ce naufrage.

Les intempéries comme le naufrage de l'Erika ont une nouvelle fois souligné le dévouement des sauveteurs mais également l'esprit de solidarité de nos concitoyens à travers l'engagement des bénévoles.

Si les différents travaux d'enquête diligentés par le gouvernement et destinés à tirer les enseignements de ces crises ne sont pas tous achevés, les tempêtes de décembre dernier ont notamment souligné les défaillances du dispositif d'alerte : il apparaît notamment que l'intensité des tempêtes a été sous estimée par les services de la météorologie et que les français n'ont pas eu le sentiment d'être informé en temps utiles des risques encourus et des conséquences des intempéries.

Cet été encore, les flammes ont dévasté les forêts fragilisées par les tempêtes de l'hiver précédent, menacé les habitations et la population avoisinante, contraint les sapeurs-pompiers à lutter, sans relâche, pour éteindre, au péril de leur vie, des incendies trop souvent criminels.

Au 30 août 2000, ce sont ainsi 20 960 ha qui ont été parcourus par 4 760 incendies (dont 16 460 ha et 2 000 départs de feu pour les seuls départements méditerranéens, la surface incendiée durant l'été dans ces départements étant supérieure à la moyenne enregistrée sur la même période au cours des années précédentes). Les données provisoires de 1999 font état de 15 360 ha brûlés, dont 11 700 ha dans les départements méditerranéens, tandis que 19 280 ha avaient brûlé en 1998 sur l'ensemble du territoire.

Les moyens opérationnels de la direction de la sécurité civile ont ainsi été largement sollicités : au 15 septembre dernier, le Groupement des moyens aériens totalisait 4 753 heures de vol au titre de la lutte contre les feux de forêt ; venant en renfort des moyens locaux de secours, les unités militaires ont effectué 8 595 journées individuelles d'intervention opérationnelle et 16 246 dans le cadre de détachements avancés sur les zones sensibles au cours des seuls sept premiers mois de 2000, contre respectivement 5 919 et 13 090 en 1999.

L'efficacité des interventions nécessitant une permanente mobilisation préventive, d'importants moyens ont été engagés par les collectivités territoriales et le ministère de l'Intérieur afin d'intervenir sur les feux naissants. Dans cette perspective, des avions bombardiers d'eau ont été répartis sur quatre bases (Cannes, Carcassonne, Bastia et Ajaccio) afin de participer à des circuits de guet aérien armé ; à la date du 31 août, 1 400 heures de vol avaient été effectuées à ce titre. Les UIISC, réparties sur huit départements de la zone de défense Sud, ont participé au quadrillage préventif du terrain entrepris par les moyens locaux de secours. Des colonnes de renfort ont, en outre, été constituées préventivement pour intervenir sans délai dans les zones concernées tandis que des moyens militaires ont été sollicités dans le cadre du dispositif de surveillance.

Les moyens financiers consacrés par le ministère de l'intérieur à la prévention et à la lutte contre les feux de forêt ont représenté près de 470 millions de francs en 2000, soit :

- moyens aériens : 268 millions de francs ;

- moyens militaires de la sécurité civile : 180 millions de francs ;

- moyens de commandement : 7 millions de francs ;

- subventions allouées aux collectivités territoriales : 13 millions de francs.

Le ministère de l'agriculture et de la pêche a, en outre, consacré 211 millions de francs à la prévention. Le Conservatoire de la forêt méditerranéenne, rattaché au budget de ce ministère, a disposé, en 2000, de 63 millions de francs, budget stabilisé après une baisse importante (de 100 millions de francs en 1992 à 49 millions de francs en 1997), mais qui ne semble pas suffisant compte tenu de l'utilité des missions de prévention des incendies de forêt.

Il convient, enfin, de souligner qu'en dépit des efforts engagés pour mieux connaître l'origine des feux, afin d'améliorer la prévention et faciliter les enquêtes, la cause de seulement 41 % des incendies a pu être identifiée en 1999 contre près de 60 % les années précédentes. Ce résultat décevant s'explique par la proportion importante d'incendies intervenus en Haute Corse, où seuls 2 % des feux ont vu leur origine déterminée, contre un taux d'identification proche de 70 % dans les autres départements. Les études réalisées en 1999 sur l'ensemble des incendies identifiés attribuent la moitié d'entre eux à l'imprudence et 35 % à la malveillance.

Les mesures, de nature préventive mais aussi répressive, restent, manifestement, plus que jamais à l'ordre du jour. On ne peut, en effet, accepter que des sapeurs-pompiers, venus secourir leurs concitoyens, trouvent la mort sur des interventions destinées à circonscrire des incendies consécutifs à l'imprudence ou la malveillance. Depuis le début de l'année, neuf sauveteurs (pilotes d'avions ou d'hélicoptères, militaires des UIISC ou sapeurs-pompiers) sont ainsi décédés dans le cadre de la lutte contre les feux de forêt.

B. LA PRÉVENTION DES RISQUES MAJEURS

1. Les risques naturels

S'il est parfois difficile de prévoir des phénomènes climatiques exceptionnels à l'image des intempéries qui, l'hiver dernier, ont sinistré une partie du territoire, d'autres catastrophes, plus fréquentes, peuvent avoir des conséquences dramatiques lorsque la prévention et l'information ne sont pas suffisantes.

Si tous les risques naturels (inondations, glissements de terrain, avalanches, séismes, cyclones) susceptibles de donner lieux à des interventions des services de la sécurité civile ne peuvent être évoqués dans le présent rapport, il n'est pas inutile d'effectuer un bilan de l'application de la loi du 2 février 1995 instaurant les plans de prévention des risques naturels prévisibles et de revenir sur les observations formulées par la Cour des comptes sur le dispositif de prévention des inondations.

Quelques données relatives à la prévention des risques naturels

La loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement a notamment instauré les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPR), documents uniques qui se substituent aux divers plans en vigueur (plans d'exposition aux risques - PER -, plans de surfaces submersible - PSS -, plans de zones sensibles aux incendies de forêt - PZIF - et périmètres de risques définis par l'article R. 111-3 du code de l'urbanisme).

Désormais instruite par les services déconcentrés de l'Etat, cette nouvelle planification définit un certain nombre de prescriptions relatives aux aménagements de terrain et constructions lesquelles peuvent se voir interdites. Approuvés par le préfet après enquête publique et consultation des conseils municipaux concernés, ces plans devraient enfin permettre de doter les communes concernées d'une planification adaptée, les dispositifs antérieurs n'ayant pas donné les résultats escomptés.

Au 1^er août 2000, on recensait 336 PER, 892 périmètres de risques, 1 084 PPR ainsi que 1 948 PSS. En outre, 300 PPR devraient être approuvés d'ici la fin de l'année et 2 638 sont en cours d'élaboration. Les 5 000 communes les plus exposées devraient ainsi être dotées d'un PPR d'ici 2005.

Les moyens inscrits dans le projet de loi de finances pour 2001 au titre de la prise en compte des risques naturels représentent 79 millions de francs soit 3,5 millions de francs de plus que l'année précédente. Le fonds de prévention des risques naturels majeurs contribue, en outre, à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention.

On notera également qu'en 2001 53,8 millions de francs (crédits de paiement et autorisations de programmes) devraient être consacrés par le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement à la surveillance des crues, tandis que 170 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement ont été affectés en 2000, par ce même ministère, au financement d'opérations d'entretien et de restauration de cours d'eau, de zones naturelles d'expansion des crues ainsi qu'à la protection des lieux habités contre le débordement des cours d'eau, crédits portés à 210 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2001.

Les observations de la Cour des comptes sur la prévention des inondations

Insuffisante connaissance du risque et du coût de la prévention, inadaptation du dispositif juridique, enchevêtrement des compétences, le rapport 1999 de la Cour des comptes se montre particulièrement sévère à l'égard du dispositif de prévention des inondations en vigueur dans notre pays.

Risque naturel pourtant susceptible d'affecter près d'un tiers des communes et de générer de très importants dégâts, le risque d'inondation concerne plus de deux millions de personnes.

La Cour des comptes relève, en premier lieu, la méconnaissance de ce risque dont l'évaluation économique n'est pas satisfaisante.

En effet, les plans d'évaluations des risques, de qualité très inégale, établis selon des procédures et en fonction d'objectifs différents, qui se sont succédé sont désormais assimilés aux nouveaux plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPR) issus de la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement. En outre, d'autres outils de planification plus globaux contribuent également à la prévention de ce risque. Si les PPR bénéficient de moyens accrus et d'une procédure d'élaboration déconcentrée, le retard accumulé ne semble pas pouvoir être comblé rapidement. Par ailleurs, la procédure d'information des communes est peu utilisée et très peu de dossiers d'information communaux ont été constitués.

L'insuffisante maîtrise de l'urbanisation des zones inondables, dans lesquelles les contrôles du ressort de l'Etat sont défaillants, et l'insatisfaisante protection des grandes cités fluviales, trop rarement en mesure de se doter d'ouvrages de protection appropriés, contribuent à la vulnérabilité des populations.

L'évaluation économique de ce risque est enfin jugée incomplète ou peu exploitée, les études réalisées localement ne permettant pas une analyse satisfaisante des coûts qui, pourtant, faciliterait la définition d'une politique de prévention adaptée.

Qualifiant le dispositif juridique de prévention des inondations d'inadapté, de confus et d'obsolète, le rapport plaide pour une définition claire des responsabilités, une coopération étroite et un financement partagé entre l'Etat et les groupements de collectivités territoriales.

En effet, si les responsabilités de l'Etat sont nombreuses (police des eaux, sécurité civile, connaissance des risques et contrôle de leur prise en compte dans les documents d'urbanisme), des dispositions anciennes et inadaptées attribuent aux riverains la charge de l'entretien des cours d'eau et des ouvrages de protection tandis que les maires sont chargés de la prévention des risques naturels et de l'alerte. Or, outre la défaillance des propriétaires riverains, qu'ils soient publics ou privés, une prise en compte satisfaisante du risque d'inondation et l'ampleur des ressources financières nécessaires plaident pour une approche interrégionale de la politique de prévention seulement ébauchée aujourd'hui et pour une plus grande implication de l'Etat. La responsabilité de celui-ci dans l'organisation du dispositif d'annonce des crues, dont l'harmonisation pourrait s'avérer souhaitable, mériterait enfin d'être affirmée.

Plusieurs départements ministériels contribuent à la prévention des inondations : la direction de l'eau et la direction de la prévention des pollutions et des risques au titre du ministère de l'environnement, la direction de l'aménagement foncier et de l'urbanisme au titre du ministère de l'équipement, la direction de la défense et de la sécurité civiles au titre du ministère de l'intérieur, la direction de l'espace rural et des forêts au titre du ministère de l'agriculture interviennent ainsi dans le processus de prévention sans coordination satisfaisante. Cette complexité se retrouve au niveau local où la juxtaposition des compétences et la multiplication des intervenants rendent le dispositif peu lisible.

Le rapport constate également la méconnaissance du coût global de la prévention des inondations dont la dernière évaluation est ancienne et insatisfaisante.

Enfin, l'organisation de la solidarité à l'égard des victimes de catastrophes naturelles, issue de la loi n° 82-600 du 13 juillet 1982, a occulté l'objectif de développement de la prévention des risques et conduit à une déresponsabilisation des assurés - qui ne sont pas incités à réaliser les travaux de protection nécessaires - et à une indifférence des assureurs. Par ailleurs, la définition des critères applicables aux inondations se traduit par un recours fréquent aux arrêtés de catastrophe naturelle, sans que des mesures de préventions appropriées ne soient prises ; les solutions jusqu'à présent envisagées n'apparaissent pas satisfaisantes.

En réponse à ces observations, le ministre de l'équipement, des transports et du logement a apporté les précisions suivantes : la prévention des inondations représente une préoccupation de longue date des pouvoirs publics dont les résultats ne peuvent être que progressifs ; le nombre d'intervenants ne facilite pas l'estimation du coût global de la prévention ; les dégâts éventuels de futures inondations seraient davantage imputables au développement de l'urbanisation qu'à l'inachèvement d'ouvrages de protection dont l'efficacité ne saurait être considérée comme absolue face à des risques naturels exceptionnels ; à la lumière des crises passées, la gestion des zones inondables privilégie, de ce fait, le libre écoulement des eaux ; des crédits affectés aux collectivités locales sont destinés à la révision des plans d'occupation des sols en fonction du risque d'inondation ; les ministères concernés et les services déconcentrés coopèrent étroitement pour la mise en _uvre de la politique de prévention ; les équipements et l'organisation du dispositif d'annonces de crues sont en cours de modernisation.

Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a notamment indiqué que, si le manque d'informations relatives au montant des indemnisations versées au titre de l'assurance des catastrophes naturelles ne peut être contesté, la caisse centrale de réassurance s'efforce, depuis deux ans, de collecter des informations sur les dommages indemnisés afin d'améliorer la prévention des risques naturels ; une modulation de franchise catastrophes naturelles en fonction de l'effort de prévention réalisé et une accélération de la mise en place des plans de prévention des risques naturels sont en cours ; le critère d'appréciation de l'intensité d'une inondation n'a pas changé depuis l'adoption de la loi du 13 juillet 1982.

Après avoir rappelé que les insuffisances constatées aujourd'hui sont largement imputables au développement démographique, économique et urbain des trente années de l'après-guerre qui n'a pas été assorti des précautions nécessaires, la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement a précisé que d'importants aménagements ont été réalisés avec le concours financier de son ministère, tandis que d'importantes améliorations ont été apportées depuis vingt ans au dispositif de prévention ; la mise en place, en 1995, des plans de prévention des risques (PPR) a mis fin à la disparité des instruments juridiques et l'augmentation des moyens consacrés à leur élaboration devrait permettre de remédier aux carences relevées par la Cour des comptes ; les directives données depuis 1994 devraient permettre de limiter l'aggravation de la vulnérabilité des zones inondables liée à une urbanisation insuffisamment contrôlée, une telle politique devant être conduite en concertation avec les collectivités locales et les acteurs concernés. La réalisation de grands ouvrages de protection, dont l'analyse coût-efficacité reste insuffisante, peut néanmoins se traduire par un accroissement de la vulnérabilité ce qui justifie le choix gouvernemental de privilégier la prévention à la protection tout en restant vigilant sur la protection des zones habitées existantes. L'évaluation économique du risque d'inondation, aujourd'hui insuffisante, doit être développée au sein d'une direction de l'évaluation environnementale et des études économiques tandis que des réflexions sont en cours pour remédier à la fragilité du système d'indemnisation des catastrophes naturelles face au risque de catastrophe majeure. Si la complexité du dispositif juridique lié à la prévention des inondations est admise, le développement des moyens consacrés par l'Etat à la prévention des inondations témoigne de son implication, une déresponsabilisation des propriétaires riverains n'apparaissant, en outre, pas souhaitable.

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Quelques chiffres relatifs à la prévention des risques naturels et à l'indemnisation des catastrophes méritent enfin d'être retenus : le montant des sommes consacrées par l'Etat, en 2000, à la prévention des risques naturels représente 695,8 millions de francs répartis entre le ministère de l'agriculture et de la pêche (46,6 %), le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement (43,6 %), le ministère de l'équipement, des transports et du logement (5 %) et le ministère de l'intérieur (4,8 %).

En 1999, quelques 3 000 communes ont bénéficié d'une reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dont plus de 60 % au titre des inondations et coulées de boue ; le montant des sinistres indemnisés au titre de la loi du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles s'est élevé à 6 540 millions de francs auxquels s'ajoutent les aides de l'Etat aux collectivités locales à la suite des tempêtes de décembre dernier et le coût de l'indemnisation de ces dommages ne relevant pas du dispositif précité.

S'il est difficile de faire abstraction des situations existantes et de l'intervention de multiples acteurs, les présentes données plaident pour une clarification des compétences et un renforcement de la prévention des risques naturels.

2. Les risques technologiques

Quelques données relatives à la gestion des risques technologiques

La diversité des activités industrielles concernées par les risques technologiques engendre, comme en matière de risques naturels, l'intervention de nombreuses structures rattachées aux ministères de l'aménagement du territoire et de l'environnement, de l'industrie ou de l'équipement, des transports et du logement.

Les installations potentiellement dangereuses, qu'elles soient industrielles ou nucléaires, doivent être dotées d'un plan particulier d'intervention (PPI) arrêté par le préfet et définit par le décret n° 88-622 du 6 mai 1988 relatif aux plans d'urgence. Ces plans recensent ainsi les mesures incombant aux différents acteurs concernés.

On compte aujourd'hui 27 PPI portant sur des installations nucléaires. Parallèlement, des réflexions menées depuis trois ans par la direction de la défense et de la sécurité civile (DDSC) et les intervenants concernés, ont abouti à la signature d'une circulaire interministérielle donnant deux ans aux préfectures pour refondre ces plans.

De nombreuses installations industrielles sont également soumises à l'obligation d'élaborer un PPI, dont 550 installations classées pour la protection de l'environnement, 12 structures de stockage souterrain de gaz combustibles et 99 grands barrages. Compte tenu de l'évolution des installations classées, la DDSC a recensé trente nouveaux PPI entre août 1999 et août 2000 portant sur de nouvelles installations ou liés à la refonte de PPI existants et onze PPI concernant des structures de stockage souterrain de gaz combustibles. En outre, la transformation des plans d'alerte des grands barrages en PPI doit être réalisée avant fin décembre 2002. Toutefois, une réflexion visant à définir une structure commune de la planification d'urgence assortie, selon la nature des risques, d'éléments de mise en _uvre spécifiques, est en cours.

L'organisation de la sûreté nucléaire et la gestion des crises

La sûreté nucléaire regroupe les dispositions techniques et organisationnelles relatives à la conception, la construction, le fonctionnement, l'arrêt, le démantèlement des installations nucléaires ou au transport de matières radioactives ou fissiles qui sont destinées à assurer un bon fonctionnement de ces activités et à prévenir les accidents.

Si cette responsabilité est, en premier lieu, du ressort de l'exploitant, les ministères de l'environnement et de l'industrie, par l'intermédiaire de l'Autorité de sûreté nucléaire, assurent le contrôle de la sûreté des principales installations (installations nucléaires de base) et des transports nucléaires ne relevant pas de la défense nationale.

L'Autorité de sûreté nucléaire comprend 220 personnes réparties entre la direction de la sûreté des installations nucléaires (DSIN), le bureau de contrôle des chaudières nucléaires et les huit divisions des installations nucléaires établies au sein des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE).

Alors que la DSIN est notamment chargée de la réglementation technique générale, des procédures d'autorisation, de l'organisation de la surveillance des installations nucléaires de base, du contrôle du transport des matières radioactives et fissiles, des organisations de crise et de l'information du public, les divisions des installations nucléaires assurent en particulier les missions d'inspection, le suivi d'arrêts de réacteurs, le traitement de certains incidents et le suivi des sites nucléaires de leur ressort.

Pour l'exercice de ses missions, l'Autorité de sûreté nucléaire recourt à des structures extérieures tel l'Institut de protection et de sûreté nucléaire, dont les travaux d'expertise réalisés pour l'année 1999 ont mobilisé 354 personnes et représenté 351 millions de francs, ou à différents groupes d'experts.

Le champ de contrôle de l'Autorité de sûreté nucléaire s'étend des premières phases de la conception d'une installation jusqu'à son démantèlement ; il concerne également l'organisation du travail et les personnels. Selon le type d'installations et la nature du contrôle effectué ; la Direction de l'action régionale de la petite et moyenne industrie, l'Office de protection contre les rayonnements ionisants ou la Direction du gaz, de l'électricité et du charbon sont également appelés à intervenir.

Le contrôle s'effectue par des inspections (annoncées, inopinées ou à la suite à un incident sur les sites), par des visites de chantier (par exemple lors d'arrêt de tranche pour remplacement de combustible) ou par des réunions techniques avec les exploitants d'installations ou les constructeurs de matériels. 667 inspections ont ainsi été menées au cours de l'année 1999 dont 87 à caractère inopiné. L'autorité de sûreté nucléaire procède également à l'examen de dossiers techniques transmis par l'exploitant qui permettent notamment de suivre les événements liés à l'exploitation des installations nucléaires.

Dans le cadre de ses missions, l'Autorité de sûreté nucléaire peut ainsi demander des informations ou des engagements complémentaires à l'exploitant, la réalisation de certains contrôles ou travaux, voire demander l'arrêt partiel, total, temporaire ou définitif de l'installation.

La gestion des crises est organisée au niveau national et local, l'Autorité de sûreté nucléaire ayant, dans ce cadre, un certain nombre de missions.

Ce sont tout d'abord les plans d'urgence internes, préparés par l'exploitant, soumis à l'Autorité de sûreté nucléaire avant la mise en _uvre des matières radioactives et contrôlés dans le cadre d'inspections, qui permettent à celui-ci de mettre en _uvre les moyens propres à maîtriser l'accident, protéger les personnels et informer les autorités publiques ; le préfet, dans le cadre de plans particuliers d'intervention, assure la coordination des moyens de secours. Différentes structures ministérielles sont également appelées à intervenir : le Centre opérationnel d'aide à la décision de la direction de la défense et de la sécurité civiles et la Mission d'appui à la gestion du risque nucléaire au titre du ministère de l'Intérieur, la direction générale de la santé et l'Office de protection contre les rayonnements ionisants rattachés au ministère de la santé, l'Autorité de sûreté nucléaire au titre des ministères de l'industrie et de l'environnement, le Secrétariat général du comité interministériel de la sécurité nucléaire chargé de l'information du Président de la République et du Premier ministre et de coordonner l'action des ministères concernés.

L'Autorité de sûreté nucléaire, par l'intermédiaire de la DSIN et de la division des installations nucléaires concernée, s'assure du bien-fondé des dispositions prises par l'exploitant ; elle assiste le préfet à la lumière des analyses conduites par l'Institut de protection et de sûreté nucléaire, en étroite concertation avec la Direction générale de la Santé et l'Office de protection contre les rayonnements ionisants ; elle participe enfin à la diffusion de l'information.

Le centre de crise de la DSIN a été rénové en 1998 et s'est doté, depuis le printemps 1999, d'un nouveau support de liaisons spécialisées avec les sites d'EDF ; une démarche analogue a été engagée avec le Commissariat à l'énergie atomique.

Le bon fonctionnement de l'organisation de crise et du dispositif d'alerte est régulièrement testé : outre les exercices locaux que les préfets concernés sont invités à conduire, des exercices nationaux de crise nucléaire sont organisés chaque année ; huit exercices de ce type ont ainsi été réalisés en 1999, la Direction des installations nucléaires a, en outre, participé aux quatre exercices internationaux qui se sont tenus depuis 1996.

Depuis 1998, des réflexions sur une réforme de l'organisation de la sûreté nucléaire ont été engagées à la lumière de deux rapports de l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques sur le sujet. Dans leur prolongement, le Premier ministre a annoncé, fin août 1999, la tenue d'un débat sur la place de l'énergie nucléaire dans le futur et un projet de loi relatif à l'information en matière nucléaire, à la sûreté nucléaire et à la protection contre les rayonnements ionisants. Il a également émis le souhait que les départements ministériels concernés travaillent dans la perspective d'une évolution structurelle permettant le rapprochement, en une direction unique, de la direction de la sûreté des installations nucléaires et des unités chargées de la radioprotection au sein de la direction générale de la santé et de l'OPRI, le rapprochement, dans le cadre d'un établissement public, du pôle d'expertise et de recherche de l'OPRI et de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire. L'importance des études préalables indispensables à la réalisation de ces objectifs ne permet naturellement pas d'envisager une prompte mise en _uvre de ces réformes.

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L'information des citoyens, telle qu'elle est définie par la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile et par le décret n° 90-918 du 11 octobre 1990 relatif à l'exercice du droit à l'information sur les risques majeurs est partie intégrante de la prévention. Les services du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement sont ainsi tenus de fournir l'information nécessaire à la réalisation des dossiers départementaux des risques majeurs (DDRM) et des documents communaux synthétiques (DCS) ; en outre, toutes les préfectures disposent désormais d'une cellule d'analyse des risques et d'information préventive et la quasi-totalité d'entre elles a élaboré un DDRM rassemblant, à destination des différents acteurs départementaux, les informations relatives aux risques naturels et technologiques du département.

Les DCS, notifiés par arrêté préfectoral et transmis aux maires concernés alors chargés de constituer des dossiers d'information à la disposition des citoyens, répertorient les risques naturels et technologiques encourus par la commune. 77 départements ont engagé cette procédure : entre 1994 et fin 1999, 2 677 DCS ont ainsi été réalisés et notifiés ; la réalisation de 1 500 autres est attendue pour 2000 tandis que 1 550 sont en cours d'élaboration.

Le budget consacré par le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement à l'information des citoyens a progressé de 4,8 millions de francs en 1995 à 18 millions de francs en 2000. Mais, au-delà de l'information préventive, l'information des citoyens en période de crise est également déterminante. Or, les enseignements des crues et tempêtes de l'hiver 1999 ont fait apparaître que celle-ci doit être revue.

Les systèmes d'alerte constituent également une composante essentielle de l'information des citoyens en cas de crise. Initialement conçu pour faire face à des risques de nature militaire, le réseau national d'alerte a été étendu aux risques technologiques civils. Composé de sirènes implantées sur l'ensemble du territoire et les sites dangereux, et dont le fonctionnement apparaît satisfaisant, il dispose d'un système de télécommande dont l'obsolescence a conduit les services du Premier ministre à étudier la rénovation.

Répondant à la même nécessité de réaction et d'intervention rapides en cas de crises, la rénovation des réseaux de transmission, à l'image de ceux mis en _uvre au bénéfice de la gendarmerie et la police nationales, est aujourd'hui à l'étude. Différentes hypothèses ont été évoquées dont il convient d'évaluer le coût. On ne saurait imaginer que des équipements de cette nature, couvrant l'ensemble du territoire national et constituant un enjeu majeur pour la sécurité civile, ne soient pas pris en charge par L'Etat.

C. LA SÉCURITÉ DES RÉSEAUX ROUTIERS

Si les questions de sécurité routière ne relèvent pas du ministère de l'intérieur, les services de secours sont souvent sollicités à la suite d'accidents intervenus sur le réseau routier. Dans cette perspective, il n'est pas inutile, aux vues des données disponibles, de dresser un rapide bilan de la sécurité routière, de même qu'il paraît opportun, dix-huit mois après le dramatique incendie du tunnel du Mont Blanc, de faire un point sur les travaux d'expertises réalisés et sur les mesures préconisées.

Quelques données relatives à l'insécurité routière

Avec 124 524 accidents corporels dont 7 185 mortels, 167 572 blessés et 8 487 tués à 30 jours, le bilan de l'année 1999, malgré une circulation en hausse de 4,2 % sur le réseau national et l'amélioration sensible d'un certain nombre de données, ne saurait être qualifié de satisfaisant.

Si le nombre de tués diminue chez les usagers de voitures de tourisme, de véhicules utilitaires, de poids lourds et chez les piétons, il reste stable pour les motocyclistes et augmente pour les cyclomotoristes et les cyclistes. On notera, par ailleurs, que, si toutes les classes d'âge enregistrent une diminution du nombre décès, les 15-24 ans, estimés à 13 % de la population, représentent près de 26 % des tués et plus de 30 % des blessés.

Alors que la sécurité routière a été déclarée grande cause nationale de l'année 2000, les progrès enregistrés en janvier dernier (10 % de tués en moins) ont, hélas, été suivis de week-end de Pâques et du 1^er mai particulièrement meurtriers.

Les recommandations issues des travaux d'expertise menés à la suite de la catastrophe du tunnel du Mont Blanc

Les terribles images de la catastrophe survenue, le 24 mars 1999, dans l'un des plus grands tunnels routiers du monde sont encore dans toutes les mémoires : 39 morts, des conditions d'interventions particulièrement périlleuses pour les équipes de secours qui n'ont pu maîtriser le sinistre qu'au terme de 53 heures de lutte et au prix de la vie d'un sous-officier du centre de secours de Chamonix.

Le rapport commun établi à la suite des missions d'expertise française et italienne a formulé un certain nombre de propositions qui, outre l'organisation institutionnelle, l'information, la formation des usagers et la réglementation des véhicules, portent sur les installations de sécurité et d'exploitation et l'organisation des moyens de secours.

A ce titre, sont préconisés : la création d'une salle de commande unique, une salle de commande de secours, située à l'autre extrémité du tunnel devant être en mesure de fonctionner en cas de nécessité ; la révision des installations électriques, de la ventilation, des règles de circulation, de la signalisation et des consignes de sécurité, l'intervention immédiate en cas d'incendie, des moyens répertoriés sur le plan de sécurité interne de l'exploitant et situés sur les plates-formes de secours du tunnel ainsi que l'élaboration d'un plan de secours unique approuvé par les autorités publiques françaises et italiennes et constitué de « fiches réflexes » bilingues. L'organisation d'un exercice de secours annuel commun incluant la fermeture du tunnel figure également dans les propositions du rapport.

Au-delà de ces travaux qui concernent un tunnel spécifique en raison de la responsabilité conjointe de deux Etats, d'autres études ont été réalisées à la suite de ce drame : une commission interministérielle a été chargée d'expertiser les trente tunnels routiers les plus importants de France, une réflexion engagée afin de déterminer des normes de prévention et de sécurité pour ce type d'ouvrage ; enfin, la commission de la Production et des Échanges de l'Assemblée nationale a saisi l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques pour qu'il réalise une étude sur les moyens nécessaires à mettre en _uvre pour améliorer la sécurité des tunnels routiers et ferroviaires français.

Si des incendies, des inondations ou des effondrements sont susceptibles d'affecter les tunnels, le rapporteur de l'Office M. Christian Kert, a centré son étude sur les risques liés au trafic routier ou ferroviaire en l'occurrence les incendies. Au terme d'un très grand nombre de visites et d'auditions, le constat de la conception obsolète et inadaptée de certains tunnels associé à l'inflation des flux de circulation conduit le rapporteur à ne pas exclure une nouvelle catastrophe dans l'un des 39 tunnels français de plus d'un kilomètre.

Afin de remédier à cette situation, le rapport de l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques a formulé 29 recommandations concernant l'aménagement des tunnels, le comportement des conducteurs, le transport de matières dangereuses, le rééquilibrage des moyens de transport, l'innovation et la recherche.

Il est ainsi recommandé de doter tout nouvel ouvrage excédant 1 km (ou 300 m s'il s'agit d'un tunnel urbain à fort trafic) de deux tubes unidirectionnels ; d'équiper les tunnels de grandes longueurs constitués d'un seul tube bidirectionnel d'une galerie de secours suffisamment large et, s'ils traversent une zone frontalière, d'un centre d'exploitation unique (un centre de secours étant susceptible de fonctionner à l'autre extrémité du tunnel) encadré par un personnel bilingue ; d'organiser des aires de regroupement pour le transport de matières dangereuses à l'entrée des tunnels bidirectionnels, ceux de plus de 3 km devant disposer d'un système de détection d'anomalies sur les poids lourds ; d'uniformiser la signalisation, notamment celle des tunnels frontaliers, d'équiper les tunnels bidirectionnels d'un dispositif de surveillance vidéo et d'information sur fréquences radio ; d'améliorer le dispositif d'évacuation des blessés et d'acquérir des véhicules de premier secours adaptés aux fortes températures.

Outre le nécessaire respect des signalisations et du code de la route, le rapport plaide pour une évolution du comportement des conducteurs. A ce titre, une formation spécifique à la conduite dans les tunnels, sanctionnée pour les conducteurs de poids lourds, par un examen spécifique devrait ainsi être organisée et le non respect des distances entre véhicules sévèrement puni.

Les propositions relatives au transport de matières dangereuses concernent tant la classification des matières transportées que les règles de circulation: ainsi, la classification « transport de carburant » pour les véhicules dont le réservoir excède la capacité de 700 litres et la définition, pour la traversée de tunnels, d'une catégorie de produits dangereux correspondant aux matières liquides ou facilement liquéfiables dotées d'un important pouvoir calorifique, sont recommandés. Durant la traversée de tunnels bidirectionnels, l'escorte des véhicules transportant des matières dangereuses pourrait éviter la présence simultanée de cars de voyageurs ou d'autres véhicules de ce type, ces derniers devant, grâce à la poursuite des recherches, être constitués, dès que possible, de matériaux évitant les dégagements toxiques en cas de combustion. A l'image de la procédure suivie pour les installations classées, il est également proposé qu'une étude de danger précède toute autorisation d'ouverture ou interdiction d'accès à un tunnel.

Au-delà des propositions portant sur le rééquilibrage des moyens de transport en direction du ferroutage et du transport fluvial et la demande de crédits destinés à l'entretien et à la sécurité des tunnels, le rapport insiste sur l'absolue nécessité d'équiper les tunnels de réels détecteurs d'incendies à l'image de ceux utilisés dans le tunnel sous la Manche et d'accélérer la recherche concernant les moyens de lutte contre les incendies.

D. LES ACCIDENTS DE LOISIRS

Si le principe de la gratuité des secours ne saurait être mis en cause, force est de constater que la pratique de certains loisirs ou activités sportives, parfois au mépris de règles élémentaires de sécurité, entraînent, en cas d'accidents, de très importants frais de secours pour les communes concernées. On notera par ailleurs que le recours, dans les zones de montagnes, aux moyens aériens de l'Etat génère des coûts non négligeables pour la collectivité.

Le triste bilan des victimes d'accidents consécutifs à la pratique de telles activités, le coût des secours généralement supporté par de petites communes, les risques pris par les sauveteurs, conduisent à s'interroger sur les moyens à mettre en _uvre pour mettre fin à certains comportements à l'égard desquels l'information et la prévention n'apparaissent pas suffisamment dissuasifs.

Le maire est, certes, tenu, en vertu de ses pouvoirs de police définis par l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales et sous le contrôle du représentant de l'Etat, d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Il lui appartient ainsi de « prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature (...), de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure ». A ce titre, les dépenses de personnel et de matériel relatives aux services d'incendie et de secours constituent, en vertu de l'article L. 2321-2 du code précité, une dépense obligatoire des communes lesquelles peuvent toutefois exiger des intéressés ou de leurs ayant droit le remboursement des frais de secours engagés à l'occasion d'accidents consécutifs à la pratique des activités sportives définies par décret en Conseil d'Etat. Ce décret n° 87-141 du 3 mars 1987 n'a retenu que le ski alpin et le ski de fond comme étant susceptibles de relever de la disposition précitée et stipule que les conditions de remboursement des frais de secours font l'objet d'un affichage approprié.

Le maire est également chargé de « la police des baignades et des activités nautiques pratiquées à partir d'un rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés ». L'article L. 2213-23 du code général des collectivités territoriales précise, en outre, que cette police s'exerce en mer jusqu'à une limite fixée à 300 m à compter de la limite des eaux et qu'il appartient au maire de réglementer l'utilisation des aménagements destinés à la pratique des activités nautiques et de délimiter des zones de baignades surveillées. Il est tenu d'informer le public de la réglementation applicable aux baignades et activités nautiques ; en cas de nécessité, il pourvoit d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours. Au-delà de la limite des 300 m, la police des activités nautiques relève de l'Etat.

Des plans d'urgence peuvent également être déclenchés par le préfet ; en montagne, ce sont, le plus souvent, les plans de secours en montagne, les plans spéléo-secours, voire les plans d'hébergements ou les plans rouges.

Les accidents liés à la pratique d'activités de loisirs

Les dernières données disponibles sur les secours portés par les pompiers, en milieu aquatique (mer, eaux intérieures, piscines), font état, au cours de l'année 1997, de 3 891 personnes secourues parmi lesquelles 763 sont décédées et 514 ont été gravement blessées.

En outre, une enquête conduite en 1999, à l'initiative de la direction de la défense et de la sécurité civiles, sur les accidents intervenus au cours de la période estivale dans la zone surveillée des 300 m, a recensé 8 604 interventions de secours et 63 décès. Une seconde enquête portant sur les accidents intervenus dans les piscines privées fait état de 102 interventions de secours, 37 décès ayant été enregistrés au cours de l'été 1999.

Selon les données transmises par 40 préfectures de montagne, la pratique de sports de montagne (alpinisme, descente de canyon, escalade, parapente, deltaplane, randonnées, spéléologie, via ferrata et VTT) s'est traduite, en 1998, par 100 décès, 1 287 blessés et 14 disparus et, en 1999, par 116 décès, 1 314 blessés et 10 disparus.

Les stations de ski de 28 des 30 départements de montagne font état de 46 276 personnes secourues dans le cadre de la pratique de ski de fond ou de ski alpin au cours de l'hiver 1999-2000, soit 10 000 personnes de plus par rapport à la saison 1996-1997. 90 % d'entre elles ont été blessées et 40 sont décédées. 47 blessés et 2 décès chez les sauveteurs (gendarmerie, CRS, pisteurs-secouristes ou équipages d'hélicoptères) ont également été recensés en 1999.

Les moyens de secours engagés

Dans le cadre de leur pouvoir de police, les communes concernées font appel, chaque année, à des personnels affectés à la surveillance des baignades et activités nautiques, les SDIS participant naturellement à ce dispositif général. Quelques 2 500 sapeurs-pompiers, majoritairement volontaires, ont ainsi participé, en 1999, à ce type de missions aux cotés des Compagnies républicaines de sécurité, des gendarmes, des sauveteurs de la Société nationale de sauvetage en mer ( environ 1 500) et des maîtres nageurs employés par les collectivités locales. L'article 67 du décret n° 99-1039 du 10 décembre 1999 relatif aux sapeurs-pompiers volontaires définit les conditions d'engagement de sapeurs-pompiers volontaires saisonniers pour effectuer ce type de missions.

Si les secours sur le domaine skiable sont réalisés par des pisteurs-secouristes, le plus souvent de statut privé, placés sous la responsabilité du maire et des directeurs de stations, le secours en montagne est essentiellement effectué par des personnels et du matériel spécialisé de l'Etat. Onze hélicoptères de la sécurité civile (douze en été) et neufs hélicoptères de la gendarmerie nationale en hiver (dix en été), 253 gendarmes, 198 CRS sont ainsi affectés à ce type de missions auxquelles participent également quelques 300 sapeurs-pompiers essentiellement volontaires. Une centaine de médecins volontaires ont, depuis 1985, été formés à la médecine d'urgence en montagne ; quelque 60 d'entre eux participent ainsi quotidiennement à des gardes au sein des services mobiles d'urgence et de réanimation ou des services d'urgence des hôpitaux.

Posée depuis de nombreuses années par plusieurs parlementaires, la question du coût de l'irresponsabilité de certains pratiquants d'activités sportives ou de loisirs s'est traduite par l'adoption, au Sénat, d'une proposition de loi de M. Jean Faure tendant à permettre une participation des pratiquants d'activités sportives ou de loisir aux frais de secours engagés par les communes. Le texte adopté en première lecture modifie l'article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales relatif aux dépenses obligatoires des communes en offrant la possibilité à celles-ci d'exiger des intéressés ou de leurs ayants droits, une participation aux frais qu'elles ont engagés à l'occasion d'opérations de secours consécutives à la pratique de toute activité sportive ou de loisir. Dans cette perpective, elles déterminent les conditions dans lesquelles s'effectue cette participation, qui peut porter sur tout ou partie des dépenses et sont tenues d'en informer le public par un affichage approprié.

On rappellera toutefois que le gouvernement, à plusieurs reprises, a rappelé son attachement au principe de gratuité des secours tout en indiquant qu'il convenait de responsabiliser le public. La modification du décret du 3 mars 1987 précité relatif aux activités sportives susceptibles de donner lieu à remboursement des frais de secours n'est donc pas à l'ordre du jour.

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Le pouvoir décisionnel croissant de l'Etat sur les questions de sécurité civile contraste avec la discrétion de sa participation financière, ce qui conduit votre rapporteur à donner un avis défavorable à l'adoption des crédits proposés dans le projet de loi de finances pour 2001. En effet, l'élargissement des missions des services de secours associé à une sensibilité croissante de la population aux questions de sécurité donnent aujourd'hui à la sécurité civile une dimension que les collectivités locales ne sont plus en mesure d'assumer seules. Il appartient donc désormais à l'Etat de mettre sa participation financière en cohérence avec le caractère régalien de ce service, notamment par la prise en charge des moyens opérationnels qui, par leur spécificité ou leur ampleur, excèdent le cadre départemental. L'égalité des citoyens devant les secours est à ce prix.

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Avant d'émettre un avis sur les crédits, la Commission a procédé à l'audition de M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur. Le compte rendu de cette audition sera publié au Journal officiel - débats parlementaires en annexe au compte rendu intégral des séances du mercredi 15 novembre 2000.

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Contrairement aux conclusions du rapporteur pour avis, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de l'intérieur pour 2001 : sécurité civile.

AUDITIONS AUXQUELLES
LE RAPPORTEUR A PROCÉDÉ

· Associations d'élus :

-  Association des maires de France ;

-  Association des départements de France ;

-  Association des présidents des services d'incendie et de secours.

· Organisations représentatives des sapeurs-pompiers :

-  Fédération des personnels des services publics et de santé FO ;

-  Fédération INTERCO-CFDT ;

-  Association nationale des directeurs départementaux des services d'incendie et de secours ;

-  Syndicat national des officiers professionnels sapeurs-pompiers CGC ;

-  Fédération CGT des services publics ;

-  Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France ;

-  Syndicat national des sapeurs-pompiers CFTC.

La Fédération autonome des sapeurs-pompiers professionnels a été dans l'impossibilité de se déplacer.

· Ministère de l'intérieur :

-  M. Michel SAPPIN, directeur de la défense et de la sécurité civiles ; MM. Christophe BAY et Rémi RIOUX, conseillers au cabinet du ministre et plusieurs représentants des services.

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N° 2628.- Avis de M. Jean-Antoine Léonetti, au nom de la commission des lois, sur le projet de loi de finances pour 2001.- Tome III : Intérieur et décentralisation - Sécurité civile.

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