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le 3 novembre 2000

N° 2624

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

    ONZIÈME LÉGISLATURE

    Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2000.

RAPPORT

FAIT

    AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR
    LE PROJET DE
    loi de finances pour 2001 (n°2585),

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 1


AFFAIRES ÉTRANGÈRES



Rapporteur spécial : M. Yves TAVERNIER

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

                      Lois de finances.

                      La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de :  M. Henri Emmanuelli, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Éric Besson, Alain Bocquet, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Julien Dray, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, José Rossi, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Jean Vila.

INTRODUCTION 7

CHAPITRE PREMIER : LA CONSOLIDATION DES CRÉDITS DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES 13

I.- L'EXERCICE 1999 : L'ANNÉE DE LA FUSION 14

II.- L'EXERCICE 2000 : UN MAINTIEN DES MOYENS 19

III.- LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2001 : UN REDRESSEMENT CONTRAINT DES DOTATIONS 22

A.- L'AUGMENTATION DES CRÉDITS POUR DÉPENSES ORDINAIRES 24

B.- LA BAISSE DES CRÉDITS POUR DÉPENSES EN CAPITAL 27

C.- L'INFLUENCE DE L'EFFET CHANGE-PRIX 27

CHAPITRE II : LA RATIONALISATION DES MOYENS DES SERVICES 31

I.- UNE RÉFORME DES STRUCTURES CONSOLIDÉE 32

A.- UNE ORGANISATION ADMINISTRATIVE RÉFORMÉE 32

B.- UNE CARTE DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE RELATIVEMENT RIGIDE 35

1.- Un réseau comparable à celui de nos principaux partenaires 36

2.- L'évolution récente de la carte diplomatique et consulaire 38

II.- DES EFFECTIFS EN CONTRACTION 40

A.- DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES EN RÉDUCTION 41

1.- La reprise de la baisse des emplois budgétaires 41

2.- Les agents recrutés localement 44

3.- La mise en place du volontariat civil 44

B.- DES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATIONS EN HAUSSE 46

III.- DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT RENFORCÉS ET RÉORGANISÉS 48

A.- LA MODERNISATION DE LA GESTION DU MINISTÈRE ET DES POSTES 48

1.- La réforme des procédures budgétaires et comptables 49

    a) La réforme de la préparation des budgets des postes 49

    b) La réforme comptable 50

2 - L'unification de la gestion des services de l'État à l'étranger 51

3 - De la déconcentration à l'autonomie financière 53

    a) Le développement de la déconcentration 53

    b) Le reflux de l'autonomie financière 56

4.- La globalisation des crédits de fonctionnement 59

5.- La mise en place d'une véritable administration de gestion 62

B.- L'AUGMENTATION DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT 64

1.- Les frais de réception et de voyages exceptionnels 64

2.- Le fonctionnement courant 65

IV.- DES INVESTISSEMENTS IMMOBILIERS EN RÉGRESSION 68

CHAPITRE III : LA PROGRESSION DES MOYENS D'INTERVENTION 73

I.- L'AUGMENTATION SIGNIFICATIVE DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA POLITIQUE INTERNATIONALE 73

A.- UNE CROISSANCE DES CONTRIBUTIONS FRANÇAISES AUX ORGANISATIONS INTERNATIONALES 74

1.- La reprise à la hausse des contributions obligatoires 75

2.- D'importants transferts internes à l'origine d'une forte hausse
des contributions volontaires 78

B.- UNE NOUVELLE CONTRACTION GLOBALE DES AUTRES CRÉDITS D'INTERVENTION DE POLITIQUE INTERNATIONALE 81

1.- Les interventions de politique internationale 81

    a) La hausse des crédits de l'aide alimentaire 82

    b) La progression des crédits d'intervention internationale 82

2.- La poursuite de la réduction des concours financiers inscrits en loi de finances initiale 85

II.- L'AMÉLIORATION DES ACTIONS D'ASSISTANCE ET DE SOLIDARITÉ 86

A.- L'AIDE AUX FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER 87

1.- Les crédits d'assistance et de solidarité 87

    a) Les actions de rapatriement 88

    b) Les actions de sécurité et d'assistance 89

2.- Les crédits facilitant la vie des Français à l'étranger 90

B.- LA PRISE EN CHARGE DES RÉFUGIÉS 91

1.- L'Office français de protection des réfugiés et apatrides 91

    a) Le statut et les missions de l'Office 91

    b) Le budget et les activités de l'Office 92

2.- Les subventions d'assistance aux réfugiés 93

III.- LE RENFORCEMENT DES MOYENS DE LA POLITIQUE DE COOPÉRATION 93

A.- LA COOPÉRATION CULTURELLE 94

1.- Les crédits de coopération culturelle et scientifique 94

2.- Le développement de l'enseignement français à l'étranger 97

3.- Un nouveau renforcement de l'action audiovisuelle extérieure 100

B.- LA COOPÉRATION TECHNIQUE 102

1.- La rationalisation de la coopération technique et au développement 102

2.- La diminution de la coopération militaire et de défense 103

C.- LES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT DE LA COOPÉRATION 105

IV.- L'IMPÉRATIF FRANCOPHONE 109

A.- LA NÉCESSITÉ DE CLARIFIER L'EFFORT FRANCOPHONE DE LA FRANCE 109

B.- LES VOIES DE L'AMÉLIORATION 110

1.- Renforcer la place de la francophonie dans la réforme
de la coopération 110

    a) Redonner à la francophonie une visibilité perdue 110

    b) Maintenir la vigilance sur la place du français dans les instances internationales 111

    c) Concentrer les efforts dans le domaine de la communication 111

    d) Choisir les objectifs du réseau d'enseignement français à l'étranger 112

2.- Favoriser la francophonie économique 113

3.- Rassembler la francophonie et la défense de la langue
dans une seule structure 114

    a) Au niveau central 114

    b) Dans les postes 115

4.- Poursuivre l'effort budgétaire en faveur de la francophonie 116

5.- Sanctionner les dérives 116

EXAMEN EN COMMISSION 117

INTRODUCTION

En 2001, transferts, budgétisation et compensations de l'effet change-prix compris (), les crédits des affaires étrangères atteindront 22,08 milliards de francs au lieu de 20,97 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 2000, ce qui constitue une progression notable de 5,3 %, qui succède à une baisse de 0,70 % entre 1998 et 1999 et à une légère hausse de 0,74 % entre 1999 et 2000. Les autorisations de programme baisseront de 11,6 % à 2,78 milliards de francs. Les effectifs, quant à eux, seront réduits de 3 postes budgétaires à 9.471.

Votre Rapporteur spécial souligne l'effort de transparence constitué, d'une part, par la budgétisation des crédits du fonds de concours alimenté par une fraction du produit des droits de chancellerie, qui pérennise ainsi le dispositif, conformément aux v_ux émis dans son rapport sur les visas (), d'autre part, par l'augmentation de la dotation des contributions obligatoires plus conforme à la progression des besoins et qui constitue la cause principale de la progression des crédits des affaires étrangères pour 2001. En effet, les contributions obligatoires de la France aux organisations internationales augmentent de plus de 852,5 millions de francs, alors même que le budget du ministère croît de 1.111 millions de francs.

Votre Rapporteur spécial salue également l'individualisation, par la création d'un article spécifique au sein du chapitre des contributions volontaires de la France à des dépenses des organisations internationales (chapitre 42-32), des crédits destinés à financer les programmes et projets francophones multilatéraux, auparavant répartis sur plusieurs chapitres. Il s'agit là d'un premier pas vers l'identification budgétaire de l'action francophone de la France, là encore conformément aux propositions émises par votre Rapporteur spécial dans son rapport d'information sur la francophonie ().

Le compte rendu de gestion budgétaire pour 1999 rappelle les principales missions du ministère des affaires étrangères :

· l'action diplomatique comprend la représentation de la France dans les pays étrangers et auprès des organisations multilatérales, la négociation et l'information du Gouvernement ;

· l'action consulaire réunit l'administration des Français hors de France ou expatriés (tenue de l'état-civil, notariat, élections) et des étrangers désirant se rendre en France (visas), et la protection des personnes et des biens français à l'étranger ;

· la coopération internationale, bilatérale ou multilatérale, intègre la coopération culturelle , scientifique et éducative, l'action audiovisuelle, ainsi que la coopération technique et au développement, et la francophonie ;

· et, par le biais de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, la mission éducative s'exerce en faveur des enfants français résidant à l'étranger, mais également aux enfants étrangers.

En 2001, le total des moyens mis au service de l'action extérieure de la France de cette politique au sein du budget de l'État, y compris les comptes spéciaux du Trésor et la contribution de la France aux dépenses d'action extérieure de l'Union européenne, s'élèvera à 55,49 milliards de francs, soit une augmentation 1,82 % par rapport à 2000 (54,9 milliards de francs), après une baisse de 2,03 % enregistrée l'an passé. Hors quote-part de la France à l'action extérieure de l'Union européenne, le budget de l'action extérieure de la France passera de 48,32 milliards de francs en 2000 à 48,1 milliards de francs en 2001. 23,1 milliards de francs, soit 48 % du total, sont consacrés à l'action bilatérale et 14,2 milliards de francs, soit 29,4 % du total, financent des actions multilatérales, le solde représentant le coût d'animation des services.

Ces moyens irriguent en partie le réseau administratif français à l'étranger, recouvrant une dizaine de catégories d'implantations (ambassades, postes consulaires, services d'action culturelle et de coopération, conseillers agricoles, paieries, bureaux de service de coopération technique internationale de police, attachés d'armement et de défense, postes d'expansion économique, agences financières du Trésor, attachés douaniers, etc.) avec plus de 763 services sur un ensemble de 161 pays. Ce réseau est lui-même relayé par d'autres réseaux institutionnels tels que celui de l'Agence française de développement, celui des établissements scolaires liés juridiquement à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger ou encore celui des alliances françaises, centres et instituts culturels.

En 1992, les crédits du ministère des affaires étrangères, section coopération et développement comprise, représentaient 26,82 % des crédits consacrés à l'action extérieure de la France (82,92 milliards de francs). En 2001, ils en représenteront 39,49 % au lieu de 38,21 % en 2000. En termes relatifs, le ministère des Affaires étrangères occupe la première place dans l'action extérieure, conformément à sa mission de souveraineté. Parallèlement, le ministère de l'économie, hors comptes spéciaux du Trésor, a vu sa part se réduire de 37,3 % des crédits d'action extérieure en 1992 à 21,94 % en 2000 au lieu de 20,64 % en 2000.

L'action menée par la France dans les pays membres de l'Union européenne atteint 10,2 milliards de francs et 20,7 % du total des dépenses, l'action culturelle s'élève à 8,2 milliards de francs et celle concourant au développement de la langue française et à la défense de la francophonie à 5,7 milliards de francs.

ÉVOLUTION DE LA PART DES CRÉDITS DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1)
DANS LES CR
ÉDITS D'ACTION EXTÉRIEURE

(1992-2000)

 

(en millions de francs)

 

Loi de finances initiale

Crédits des Affaires étrangères

Crédits d'action extérieure

Part des crédits des Affaires étrangères

(en %)

1992

22.239

82.923

26,82

1993

22.985

79.237

29,02

1994

22.469

76.104

29,52

1995

23.339

77.897

29,42

1996

22.321

56.406

39,57

1997

21.186

54.575

38,82

1998

20.921

57.728

36,24

1999

20.812

55.572

37,45

2000

20.965

54.873

38,21

2001

22.076

55.899

39,49

(1) y compris les crédits de la coopération.

 

Source : documents budgétaires.

    LES CRÉDITS DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES POUR 2001

    SYNTHÈSE

    En 2001, transferts, budgétisation et compensations de l'effet change-prix compris, les crédits des affaires étrangères atteindront 22,08 milliards de francs (3,37 milliards d'euros) au lieu de 20,97 milliards de francs (3,20 milliards d'euros) dans la loi de finances initiale pour 2000, ce qui constitue une progression notable de 5,3 %, qui succède à une baisse de 0,7 % entre 1998 et 1999 et à une légère hausse de 0,74 % entre 1999 et 2000. Les autorisations de programme baisseront de 11,6 % à 2,78 milliards de francs (0,42 milliard d'euros).

    Les effectifs seront réduits de 3 postes budgétaires à 9.471 postes.

    Deux mesures de transparence sont proposées par le présent projet de loi de finances. La première permet la budgétisation de 119 millions de francs (18,14 millions d'euros) de crédits du fonds de concours alimenté par une fraction du produit des droits de chancellerie, qui pérennise ainsi le dispositif, conformément aux v_ux émis par votre Rapporteur spécial dans son rapport d'information sur les visas. La seconde consiste à mettre à niveau la dotation initiale des contributions obligatoires aux organisations internationales, qui augmentera de 852,5 millions de francs (129,96 millions d'euros) en 2001 pour atteindre 3.991 millions de francs (608,42 millions d'euros). Cette progression correspond à près des quatre cinquièmes des mesures nouvelles proposées dans le présent projet de budget.

    Ce dernier est également caractérisé par l'individualisation, par le biais de la création d'un article spécifique au sein du chapitre des contributions volontaires de la France à des dépenses des organisations internationales (chapitre 42-32), des 237,3 millions de francs (36,18 millions d'euros) de crédits destinés à financer les programmes et projets francophones multilatéraux, auparavant répartis sur plusieurs chapitres. Il s'agit là d'un premier pas vers l'identification budgétaire de l'action francophone de la France, là encore conformément aux propositions émises par votre Rapporteur spécial dans son rapport d'information sur la francophonie.

    Les crédits de paiement pour les investissements réalisés par l'État, après une forte progression en 2000, baissent en 2001 de 22,24 %, passant de 398 millions de francs (60,67 millions d'euros) à 309,5 millions de francs (47,18 millions d'euros). Parallèlement, les autorisations de programme sont en réduction de 3,87 %, diminuant de 478 millions de francs (72,87 millions d'euros) à 459,5 millions de francs (70,05 millions d'euros). Et cette baisse apparaît plus importante à structure constante, si l'on exclut les 59,5 millions de francs (9,07 millions d'euros) en autorisations de programme et crédits de paiement inscrits en 2001 au titre de la budgétisation du fonds de concours qui accueille le produit d'une fraction des sommes perçues au titre des droits de chancellerie. Néanmoins, ces crédits d'investissement permettront, notamment, la construction d'une nouvelle ambassade à Tokyo, la poursuite des travaux de l'ambassade de France à Berlin, la reconstruction du lycée français de Milan, la construction d'un nouveau lycée à Moscou, ainsi que la rénovation et la restructuration de l'ambassade de France à Varsovie.

    Les crédits consacrés à la coopération, rémunérations des personnels non comprises, représentaient, en 2000, 10.090,68 millions de francs (1.538,31 millions d'euros) en dépenses ordinaires et crédits de paiement (près de 50 % de la section affaires étrangères). Ils atteindront 9.766,32 millions de francs (1.488,87 millions d'euros) en 2001, soit une diminution de 3,2 %, qui peut s'expliquer partiellement par des transferts sur d'autres chapitres, à l'exemple des contributions françaises aux programmes multilatéraux francophones. Les postes les plus importants de cet ensemble sont constitués par les dotations de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger avec 2.035,89 millions de francs (310,37 millions d'euros), les crédits destinés à la coopération culturelle et scientifique avec 1.806,61 millions de francs (275,42 millions d'euros), ceux destinés à la coopération technique et au développement avec 1.621,39 millions de francs (247,18 millions d'euros) et par les dotations du Fonds de solidarité prioritaire avec 762 millions de francs (116,17 millions d'euros) en crédits de paiement et 1.147 millions de francs (174,86 millions d'euros) en autorisations de programme, ainsi que par les dons destinés à financer des projets mis en _uvre par l'Agence française de développement avec 900 millions de francs (137,20 millions d'euros) en crédits de paiement et 1.140 millions de francs (173,79 millions d'euros) en autorisations de programme.

CHAPITRE PREMIER

LA CONSOLIDATION DES CRÉDITS DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Après une baisse en 1999 et une légère progression en 2000, les crédits des affaires étrangères connaissent en 2001 une progression de 5,3 % en valeur relative et de 1,1 milliard de francs en valeur absolue, atteignant ainsi 22,08 milliards de francs. Les autorisations de programme quant à elles enregistrent une baisse de 11,6 %, passant de 3,12 milliards de francs à 2,78 milliards de francs.

Le montant des crédits proposé dans le présent projet est légèrement inférieur aux crédits ouverts à ce jour sur l'exercice 2000. Il faut constater que les crédits ouverts ont été constamment supérieurs aux crédits adoptés dans les lois de finances initiales et ce, malgré le transfert traditionnel des crédits pour charges de pension en direction du budget des charges communes au début de chaque exercice. Cet état de fait résulte, pour partie, du caractère imprévisible de certaines dépenses supportées par le budget des affaires étrangères, à l'exemple des dépenses afférentes aux opérations de maintien de la paix menées sous l'égide des Nations Unies ou encore des dépenses liées aux voyages officiels. Enfin, il faut noter l'impact de l'amélioration de la situation dans nombre pays d'Afrique qui, accompagnée d'une réorientation de notre politique de coopération en faveur du développement de l'aide-projet, tend à réduire considérablement les dépenses engagées sur le chapitre des concours financiers et à augmenter, en conséquence, les reports d'un exercice à l'autre.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
(1998-2001)

(en millions de francs)

 

1998

1999

2000

2001

 

LFI

Crédits ouverts

LFI

Crédits ouverts

LFI

    Crédits

    ouverts(1)

PLF

Titre III

8.539

8.438

8.950

8.884

9.062

9.202

9.552

Titre IV

10.030

12.008

9.769

12.107

9.592

11.686

10.517

Titre V

- CP

- AP

300

273

1.010

915

278

281

977

870

398

478

999

675

310

460

Titre VI

- CP

- AP

2.053

2.308

2.004

2.899

1.815

2.317

1.902

1.916

1.913

2.665

1.975

2.709

1.697

2.318

Total

20.821

23.462

20.812

23.871

20.965

23.862

22.076

LFI : loi de finances initiale.

PLF : projet de loi de finances.

(1) au 31 août 2000. L'Agence comptable centrale du Trésor ne centralise pas l'évolution des autorisations de programme. Les données sont donc fournies directement par le ministère des affaires étrangères.

Source : rapports du contrôleur financier et documents budgétaires et comptables.

I.- L'EXERCICE 1999 : L'ANNÉE DE LA FUSION

L'exercice 1999 est celui de la fusion des ministères de la coopération et du ministère des affaires étrangères. La direction générale de la coopération internationale et du développement, à Paris, et les services de coopération et d'action culturelle des ambassades rassemblent désormais l'ensemble des compétences en matière de coopération, culturelle, scientifique et éducative et de coopération technique et au développement.

Cette opération n'a pas provoqué de profonde modification des moyens antérieurs de chacun des ministères. En effet, par rapport à la somme des deux budgets de 1998, les crédits adoptés et ouverts sont relativement stables ; la progression atteint ainsi 0,5 % d'une loi de finances initiale à l'autre et celle des crédits ouverts 1,7 %. 20.811,7 millions de francs étaient adoptés en loi de finances initiale. 23.870,6 millions de francs étaient finalement ouverts. Selon le contrôle financier, 22.237,7 millions de francs ont été engagés ou déconcentrés.

La répartition des crédits par fonction, comparée à la somme des deux ministères, a subi peu de modification. En effet, si le titre III augmente de 445 millions de francs en termes de crédits consommés, plus de la moitié de cette évolution provient de la création en 1999 du chapitre 37-95 destiné à accueillir les crédits de fonctionnement des centres culturels, antérieurement inscrits en titre IV. En revanche, la structure a été modifiée, puisque les crédits de fonctionnement, qui étaient équivalents à ceux d'intervention au sein du budget des affaires étrangères en 1998, sont devenus inférieurs. Ainsi, exprimés en crédits ordonnancés, les moyens d'intervention sont passés de 7.013 à 11.954 millions de francs de 1998 à 1999, tandis que les moyens de fonctionnement ont progressé de 7.555 à 11.954 millions de francs, ce qui traduit, pour le contrôleur financier, « une évolution sensible de la nature des activités du ministère ». De manière incidente, votre Rapporteur spécial tient à saluer le relatif étoffement du rapport du contrôle financier des affaires étrangères sur la gestion 1999, ce qui va dans le sens d'une meilleure information du Parlement. En revanche, le compte rendu de gestion budgétaire mériterait d'être enrichi.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES PAR AGRÉGATS

(en millions de francs)

Agrégats

Loi de finances initiale

Modifications

Total

Administration centrale

1.946,33

- 213,13

1.733,20

Services et réseaux à l'étranger

5.147,66

885,40

6.033,06

Assistance et enseignement

2.227

- 33,75

2.191,25

Coopération et interventions internationales

10.666,22

2.398,03

12.998,25

Recherche

890,50

23,82

914,32

Total

20.811,71

3.058,38

23.870,09

Source : compte rendu de gestion budgétaire, 1999.

Le ministère, au cours de la gestion 1999, a vu ses crédits augmenter à partir d'une part des crédits pour dépenses éventuelles et d'autre part des crédits pour dépenses accidentelles. Ainsi, 27,5 millions de francs ont été transférés à partir du budget des charges communes vers le chapitre 34-03 - Frais de réception et de voyages exceptionnels, 25 millions de francs vers le chapitre 42-31 - Participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires), 20 millions de francs vers le chapitre 41-03 - Promotion de Strasbourg, capitale parlementaire européenne, 20 millions de francs vers le chapitre 42-32 - Participation de la France à des dépenses internationales (contributions volontaires), et 215 millions de francs vers le chapitre 42-37 - Autres interventions de politique internationale.

Cette dernière ouverture est venue largement compenser une mesure d'annulation de 109,65 millions de francs correspondant à la contribution du ministère des affaires étrangères à l'aide aux réfugiés du Kosovo. Ainsi, 4,42 millions de francs avaient été annulés sur le chapitre 34-90, 4,25 millions de francs sur le chapitre 34-98, 8 millions de francs sur le chapitre 37-95, 10 millions de francs sur le chapitre 42-11, 0,8 million de francs sur le chapitre 42-13, 0,18 million de francs sur le chapitre 42-13 et enfin 82 millions de francs de crédits de paiement sur le chapitre 68-91.

La loi de finances rectificative pour 1999 comportait cinq séries de mesures :

· la prise en compte des contributions supplémentaires dues par la France, notamment au titre de la mission des Nations Unies au Kosovo et la participation à un système informatique de reconnaissance des empreintes digitales par Interpol sur le chapitre 42-31 à hauteur de 229,6 millions de francs ;

· la contribution de la France aux budgets de l'ONUSIDA et la participation à la reconstruction du pont de Mostar sur le chapitre 42-32 à hauteur de 8 millions de francs ;

· la contrepartie de la taxe sur la valeur ajoutée prélevée sur les dons privés en faveur du Kosovo pour 8,27 millions de francs sur le chapitre 42-37 ;

· la contribution au Haut Conseil de la coopération internationale et le rattachement du produit de cessions immobilières sur le chapitre 57-10 pour 21,78 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement ;

· et, enfin, la participation à la réalisation d'un centre de lutte contre les inondations en Chine, de classes dans des écoles au Vietnam et au Brésil sur le chapitre 68-80 pour 19,01 millions de francs en crédits de paiement et en autorisations de programme.

Les abondements importants ainsi réalisés sur les chapitres 42-37 et 42-31, respectivement de 215 millions de francs et de 340 millions de francs, ont servi à financer des dépenses d'aide humanitaire et d'intervention militaire au Kosovo.

Les annulations ont été limitées à 105,7 millions de francs, dont 78 millions sur le chapitre 68-91 - Fonds d'aide et de coopération. Équipement économique et social. Elles ont servi à « gager » notamment les ouvertures liées aux opérations au Kosovo. Les fonds de concours ont permis d'abonder le budget à hauteur de 246 millions de francs. Ces fonds de concours sont constitués par :

· la participation de l'Union européenne aux dépenses concernant les experts nationaux mobilisés en qualité de conseillers pré-adhésion dans le cadre des conventions du programme PHARE ;

· la participation de fonds communautaires à des actions de coopération en matière de police, en matière de lutte contre le terrorisme, aux activités d'information du dialogue national sur l'Europe ;

· la participation du Fonds social européen à la formation des Français à l'étranger (51,2 millions de francs en 1999) ;

· les contributions des États africains et de l'Océan Indien à la rémunération de l'assistance technique, des personnels enseignants, des coopérations affectés à l'équipement et à la maintenance de leur réseau ferroviaire, aux frais d'entretien des stagiaires dans les écoles militaires françaises ;

· les recettes effectuées par l'hôpital de Dakar ;

· la contribution versée par l'agence pour la sécurité de la navigation aérienne en Afrique et à Madagascar au titre de la rémunération de l'assistance technique ;

· les participations à l'organisation de conférences internationales ;

· les recettes provenant de la contribution d'établissements d'enseignement à l'étranger aux dépenses engagées par l'État pour la rémunération des titulaires ;

· la contribution des collectivités locales à l'aide d'urgence aux victimes du tremblement de terre en Turquie ;

· les prélèvements effectués sur les émoluments des personnels du ministère des affaires étrangères et des établissements d'enseignement logés par l'État à l'étranger (63 millions de francs en 1999) ;

· la rémunération des services à divers utilisateurs du centre des conférences internationales ;

· les recettes provenant de toutes opérations d'appareillage dans les centres d'Afrique noire ;

· les recettes provenant de l'aliénation de matériels informatiques ;

· les versements des gouvernements étrangers pour des dépenses d'assistance technique militaire exposées par la France ;

· les remboursements effectués par divers organismes à titre de participation aux dépenses d'assistance technique militaire exposées ;

· les produits d'une fraction des sommes perçues au titre des droits de chancellerie (114 millions de francs rattachés en 1999) ;

· et les produits des recettes perçues au titre de la location d'immeubles diplomatiques et consulaires, culturels et d'enseignement situés à l'étranger.

Le volume des reports de crédits entre 1998 et 1999 a atteint un niveau très important, puisqu'il s'élevait à 2.599 millions de francs, au lieu de 637,6 millions de francs en 1998 et 643 millions de francs en 1999. Cette évolution est très directement liée à l'intégration des crédits de la coopération dans le budget des affaires étrangères. En effet, le seul chapitre 41-43 - Concours financiers, issu de l'ancienne section de la coopération et inscrit à l'état H, a enregistré 1.234 millions de francs de reports, soit près de la moitié du total des crédits reportés. Selon la Cour des comptes, « ce pourcentage traduit un taux de consommation anormalement bas, déjà relevé (...) en 1998, puisque sa dotation initiale en loi de finances 1998 (570 millions) avait déjà été réduite de près de 30 % par rapport à celle de l'exercice précédent (810 millions). Cette sous-consommation se confirme au cours de l'exercice 1999, les reports sur 2000 atteignant 923 millions, alors que la dotation en loi de finances initiale de 265 millions avait été réduite de près de 50 % par rapport à 1998. Elle est liée à des facteurs aussi récurrents, au cours de ces dernières années, que la complexité des procédures d'utilisation des fonds, tributaires d'accords validés par le FMI, l'extinction progressive des crédits d'ajustement structurel destinés à accompagner, depuis 1994, la dévaluation du franc CFA ou encore la situation de certains pays d'Afrique sub-saharienne qui rend inopérante toute forme de coopération. » () Il convient de relever que les reports sur le chapitre d'équipement 57-10 sont également massifs, puisqu'ils atteignent le double de la dotation en loi de finances. La situation sur ce chapitre provient d'une dotation très forte en loi de finances rectificative pour 1998 et d'une consommation « accidentellement » réduite de près de 150 millions de francs par des difficultés de paiement pour les achats de plusieurs immeubles effectués en fin d'année.

Les reports sur 2000 risquent d'être plus importants encore. Le contrôleur financier les évalue à 2.795 millions de francs, soit 13,4 % de la loi de finances initiale (12,5 % en 1999). Il est à noter que l'inscription à l'état H de trois chapitres, 34-05, 34-90 et 34-98, unifiés en 2000, a permis de donner des moyens supplémentaires importants.

De fait, la consommation des crédits a nettement fléchi par rapport à la situation antérieure du seul ministère des affaires étrangères. En 1999, les engagements ont atteint 94,7 % et les paiements 87,7 % des crédits ouverts. Les taux sont particulièrement faibles pour les aides budgétaires et pour la coopération militaire, qui enregistrent des consommations de 38 % et de 75 %. La consommation des crédits de coopération culturelle et technique présente également un taux relativement faible de 89 %, mais qui atteint 83 % hors dépenses de rémunérations. Cette baisse du taux peut s'expliquer partiellement par les adaptations nécessitées par la fusion des services.

II.- L'EXERCICE 2000 : UN MAINTIEN DES MOYENS

Les crédits disponibles au 31 août 2000, selon les données fournies par l'Agence comptable centrale du Trésor, s'élevaient à 23,86 milliards de francs, tandis que les crédits adoptés dans la loi de finances initiale se montaient à 20,97 milliards de francs. Au 31 août 2000, le taux de consommation représentait 59 % du total des crédits des affaires étrangères, soit 13,98 milliards de francs.

On note de très importantes ouvertures sur le chapitre 34-03 - Frais de réception et de voyages exceptionnels, dont la dotation est passée de 123 millions de francs en loi de finances initiale à 312 millions de francs, soit une progression de 154 % destinée à répondre aux besoins nés en cours de gestion, liés notamment à la présidence française de l'Union européenne. On peut s'étonner néanmoins du faible taux de consommation, qui s'élevait seulement à 23 % au 31 août 2000.

Des ouvertures significatives ont également été opérées sur le chapitre 34-98 - Matériel et fonctionnement courant, puisque la dotation passe de 1,29 milliard de francs en loi de finances initiale à 1,57 milliard de francs en crédits disponibles, pour une consommation limitée à 0,65 milliard de francs, soit un taux de 41 %.

Le chapitre 42-11 - Coopération culturelle et scientifique enregistre lui aussi une progression de ces crédits en gestion. En effet, doté de 1,87 milliard de francs en loi de finances initiale, il est doté en crédits ouverts de 2 milliards de francs, pour un taux de consommation, satisfaisant à cette date, de 58 % (1,17 milliard de francs). De la même façon, les dotations du chapitre 42-12 - Coopération technique et au développement ont progressé de manière relativement forte, puisque la hausse atteint 13 %, faisant passer la dotation de 1,71 milliard de francs à 1,94 milliard, pour un taux de consommation de 51,4 %.

La loi de finances rectificative n° 2000-656 du 13 juillet 2000 a permis l'ouverture de 7 millions de francs sur le chapitre 36-30 - Subventions aux établissements publics en vue de financer la création de trente-six contrats à durée déterminée à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, emplois destinés à faire face à l'augmentation de l'activité de cette institution.

Les crédits du chapitre 42-37 - Autres interventions de politique internationale, qui concerne notamment les crédits du Fonds d'urgence humanitaire, ont enregistré une croissance non négligeable, passant de 122 millions de francs à 218 millions de francs, soit presque un doublement pour un taux de consommation qui reste cependant relativement faible, puisqu'il atteint 32 % des crédits ouverts, soit 69 millions de francs, faiblesse qui ne peut s'expliquer que partiellement par l'ouverture importante de crédits en cours de gestion.

Le « collectif » a également inscrit 147 millions de francs sur le chapitre 42-31 - Participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires). Ces crédits étaient destinés à financer la Mission des Nations Unies au Kosovo (MINUK), ainsi que la Force intérimaire des Nations Unies au Liban (FINUL) et les tribunaux pénaux internationaux. Compte tenu de tous les mouvements réalisés au 31 août 2000, les crédits du chapitre 43-31 sont passés de 3,14 milliards de francs à 3,51 milliards de francs, soit une progression significative de 12 %, tandis que le taux de consommation atteignait 91,55 %.

Un écart très important entre dotation initiale et crédits ouverts doit être relevé sur le chapitre 41-43 - Concours financiers, dont les dotations sont passées en gestion de 160 millions de francs à presque 1,1 milliard de francs à cause des reports de crédits non consommés sur les exercices antérieurs. Cette situation se traduit par un taux de consommation extrêmement faible de 8 % des crédits ouverts, soit 89 millions de francs.

Comme le montre le tableau ci-dessous, certains taux de consommation paraissent également insatisfaisants. Nous avons déjà évoqué les faibles taux de consommation des crédits des chapitres 34-03 (23 %) et 42-37 (32 %). Mais il faut également relever des taux de consommation inférieurs à 40 % sur le chapitre 37-91 - Réparations civiles et frais de justice avec 32 %, ce qui traduit plutôt une situation favorable, mais aussi sur le chapitre 42-29 - Coopération militaire et de défense (37 %), ce qui semble moins satisfaisant, ainsi que sur le chapitre 68-80 - Action extérieure et aide au développement. Subventions d'investissement avec un taux de 19 %, qui traduit non seulement une ouverture importante de crédits en cours de gestion (44 millions de francs au 31 août 2000 au lieu de 18,5 millions de francs en loi de finances initiale), mais également une baisse des subventions d'investissement effectivement accordées, alors même que les besoins sont très importants, notamment dans les alliances françaises.

Enfin, il faut relever l'écart qui existe pour le Fonds de solidarité prioritaire (chapitre 68-91) entre les dotations ouvertes en loi de finances initiale (972 millions de francs), celles ouvertes en cours de gestion (1.009 millions de francs) et la relativement faible consommation des crédits qui s'établit à 411 millions de francs, soit un taux de 41 % par rapport aux crédits disponibles.

ÉTAT DE CONSOMMATION DES CRÉDITS DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES AU 31 AOÛT 2000

 

(en francs)

 
 


Chapitre


Intitulé


Crédits initiaux


Crédits ouverts

Crédits consommés

Taux de consommation

(en %)

31-12

Indemnités et allocations diverses

314.114.736

314.276.736

141.858.059

45,14

31-90

Rémunérations des personnels

3.529.455.281

3.529.455.281

2.279.276.825

64,58

31-98

Autres rémunérations

559.267.001

570.867.192

238.103.382

41,71

33-90

Cotisations sociales. Part de l'État

69.185.955

160.397.955

120.645.612

75,22

33-91

Prestations sociales versées par l'État

30.054.833

30.054.833

20.482.976

68,15

33-92

Prestations et versements facultatifs

34.380.251

34.619.251

24.894.587

71,91

34-03

Frais de réceptions et de voyages exceptionnels

123.000.000

311.866.365

71.049.833

22,78

34-04

Frais de réceptions courantes et de déplacements ministériels

38.035.625

43.838.699

24.620.131

56,16

34-98

Matériel et fonctionnement courant

1.294.018.547

1.574.282.700

648.735.868

41,21

36-30

Subventions aux établissements publics

2.099.840.757

2.106.840.757

1.380.226.992

65,51

37-91

Réparations civiles et frais de justice

6.000.000

6.000.000

1.911.558

31,86

37-93

Indemnités des représentants français au Parlement européen

55.140.951

55.869.902

55.058.000

98,55

37-95

Établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger

459.137.415

463.776.491

393.924.820

84,94

Titre III

9.062.531.352

9.202.146.162

5.400.788.643

58,69

41-43

Concours financiers

160.000.000

1.082.844.506

88.566.000

8,18

42-11

Coopération culturelle et scientifique

1.866.314.000

2.002.885.369

1.170.290.511

58,43

42-12

Coopération technique et au développement

1.712.760.000

1.938.106.042

996.791.449

51,43

42-13

Appui à des initiatives privées ou décentralisées

224.060.000

243.887.973

98.844.477

40,53

42-14

Subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle

1.065.000.000

1.076.014.246

624.514.231

58,04

42-26

Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire

95.000.000

145.608.671

61.368.148

42,15

42-29

Coopération militaire et de défense

754.756.120

994.975.293

369.015.796

37,09

42-31

Participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires)

3.138.225.801

3.510.751.377

3.214.008.402

91,55

42-32

Participation de la France à des dépenses internationales (contributions volontaires)

307.340.000

320.383.701

251.017.429

78,35

42-37

Autres interventions de politique internationale

121.553.000

217.902.395

69.314.461

31,81

46-91

Frais de rapatriement

4.240.650

4.246.717

900.443

21,20

46-94

Assistance aux Français à l'étranger et aux réfugiés étrangers en France

142.760.000

148.386.176

118.005.259

79,53

Titre IV

9.592.009.571

11.685.992.466

7.062.636.606

60,44

57-10

Équipements administratif et divers

398.000.000

999.061.287

424.288.509

42,47

Titre V

398.000.000

999.061.287

424.288.509

42,47

68-80

Action extérieure et aide au développement. Subventions d'investissement

18.500.000

43.963.013

8.398.019

19,10

68-91

Fonds de solidarité prioritaire

972.000.000

1.009.020.840

411.108.195

40,74

68-93

Dons destinés à financier des projets mis en _uvre par l'Agence française de développement

922.000.000

922.000.000

671.200.000

72,80

Titre VI

1.912.500.000

1.974.983.853

1.090.706.214

55,23

Total

20.965.040.923

23.862.183.768

13.978.419.972

58,58

Source : Agence comptable centrale du Trésor.

III.- LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2001 :
UN REDRESSEMENT CONTRAINT DES DOTATIONS

En 2001, les crédits des affaires étrangères atteindront 22,1 milliards de francs au lieu de 20,9 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 2000, ce qui constitue une progression notable de 5,3 %, qui succède à une baisse de 0,70 % entre 1998 et 1999 et à une légère hausse de 0,74 entre 1999 et 2000. À structure constante (), le budget des affaires étrangères passera de 20,97 milliards de francs à 21,9 milliards de francs, soit une progression limitée à 4,4 %.

Cette augmentation résulte pour une grande partie de l'augmentation des contributions obligatoires aux organisations internationales, en liaison notamment avec la hausse des dépenses des opérations de maintien de la paix.

Telle que retracée dans le graphique infra, l'évolution en francs constants, depuis 1981, du budget du ministère des affaires étrangères, hors effet change, confirme la stabilisation obtenue depuis 1997 et l'amorce d'un redressement en 2000.

Source : documents budgétaires.

ÉVOLUTION DU BUDGET DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1)
DANS LE BUDGET G
ÉNÉRAL DE L'ÉTAT

(1981-2001)

(en millions de francs)

Année

Budget des affaires

étrangères (2)

Budget général

de l'État (3)

Part des affaires étrangères

(en %)

1981

10.683

617.700

1,73

1982

12.086

788.700

1,53

1983

15.056

882.600

1,71

1984

15.567

939.700

1,66

1985

15.499

994.900

1,56

1986

16.135

1.030.800

1,57

1987

16.235

1.050.000

1,55

1988

17.087

1.082.300

1,58

1989

17.806

1.152.300

1,55

1990

19.185

1.220.400

1,57

1991

20.939

1.280.100

1,64

1992

22.239

1.321.856

1,68

1993

22.985

1.369.934

1,68

1994

22.469

1.453.467

1,55

1995

23.339

1.487.554

1,57

1996

22.321

1.558.189

1,43

1997

21.186

1.581.998

1,34

1998

20.921

1.600.483

1,31

1999

20.812

1.686.563

1,23

2000

20.965

1.682.024

1,25

2001

22.075

1.723.807

1,28

(1) lois de finances initiales, sauf en 2001 (projet de loi de finances).

(2) avant 1999, section coopération comprise.

(3) à partir de 1994, montants nets du budget général figurant à l'article d'équilibre.

Source : d'après documents budgétaires.

    A.- L'AUGMENTATION DES CRÉDITS POUR DÉPENSES ORDINAIRES

Le titre III progresse de 5,4 % passant de 9,06 milliards de francs à 9,55 milliards de francs. Il constitue 45,08 % des crédits des affaires étrangères. Notons que 23 millions de francs auparavant inscrits sur le titre IV (chapitres 42-11 et 42-14) ont été réimputés sur le titre III car ils correspondaient à des dépenses de fonctionnement des établissements dotés de l'autonomie financière (chapitre 37-95).

Les moyens nouveaux portent sur les dépenses d'informatique et de télématique (33,6 millions de francs) afin de permettre le développement de nouveaux projets ou de projets en cours de généralisation, ainsi que sur la subvention de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (12 millions de francs, dont 10 millions pour les bourses), sur l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, qui bénéficie de créations d'emploi et de plus de moyens de fonctionnement (8,9 millions de francs), tandis que la réouverture des centres culturels en Algérie se traduit par une augmentation des crédits du chapitre 37-95 - Établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger de 6 millions de francs. Au total, 63,5 millions de francs de moyens nouveaux sont proposés par le présent projet de loi de finances sur le titre III.

La révision des services votés est limitée à 1 million de francs au titre de la rationalisation du réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger.

Les mesures d'ajustement constituent le principal de l'évolution des crédits du titre III. Elles atteignent en effet plus de 315 millions de francs. Plus de la moitié de ces mesures d'ajustement correspond à la prise en compte des évolutions de change et de prix sur les rémunérations (169 millions de francs). Cette prise en compte des évolutions de change et de prix vaut également pour les rémunérations des agents rémunérés par l'AEFE (29 millions de francs). Par ailleurs, il faut saluer la budgétisation du fonds de concours alimenté par le produit d'une fraction des sommes perçues au titre des droits de chancellerie, à hauteur 59,5 millions de francs inscrits sur le chapitre 34-98.

Le tableau ci-après donne le détail des évolutions par chapitre.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

 
 

(en millions de francs)

Nomenclature


LFI 2000


PLF 2001

Évolution
2001/2000
(en %)

   

CP

AP

CP

AP

CP

AP

31-12

Services à l'étranger. Indemnités et allocations diverses

314

-

223

-

-29,02

-

31-90

Rémunérations des personnels

3.529

-

3.740

-

5,95

-

31-98

Autres rémunérations

559

-

571

-

2,08

-

1ère partie

4.403

-

4.533

-

2,97

-

32-97

Participation aux charges de pensions

451

-

456

-

1,11

-

2ème partie

451

-

456

-

1,11

-

33-90

Cotisations sociales. Part de l'État

69

-

181

-

161,99

-

33-91

Prestations sociales versées par l'État

30

-

30

-

0,99

-

33-92

Prestations et versements facultatifs

34.

-

34

-

-0,07

-

3ème partie

134

-

246

-

84,08

-

34-03

Frais de réceptions et de voyages exceptionnels

123

-

123

-

-

-

34-04

Frais de réceptions courantes et de déplacements ministériels

38

-

38

-

-

-

34-98

Matériel et fonctionnement courant

1.294

-

1.448

-

11,93

-

4ème partie

1 455

-

1.609

-

10,61

-

36-30

Subventions aux établissements publics

2.099

-

2.152

-

2,47

-

6ème partie

2.099

-

2.152

-

2,47

-

37-91

Réparations civiles et frais de justice

6

-

6

-

-

-

37-93

Indemnités de représentants français au Parlement européen

55

-

56

-

1,01

-

37-95

Établissements culturels, de coopération et de recherche

459

-

494

-

7,60

-

7ème partie

520

-

556

-

6,81

-

Titre III - Moyens des services

9 063

-

9.552

-

5,40

-

41-43

Concours financiers

160

-

150

-

-6,25

-

42-11

Coopération culturelle et scientifique

1.866

-

1.807

-

-3,20

-

42-12

Coopération technique et au développement

1.713

-

1.621

-

-5,33

-

42-13

Appui à des initiatives privées ou décentralisées

224

-

220

-

-1,81

-

42-14

Subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle

1.065

-

1.078

-

1,22

-

42-26

Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire

95

-

98

-

3,16

-

42-29

Coopération militaire et de défense

755

-

720

-

-4,55

-

42-31

Participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires)

3.138

-

3.991

-

27,17

-

42-32

Participation de la France à des dépenses internationales (contributions volontaires)

307

-

557

-

81,33

-

42-37

Interventions de politique internationale

122

-

123

-

1,03

-

46-91

Frais de rapatriement

4

-

4

-

-

-

46-94

Assistance aux Français à l'étranger et aux réfugiés étrangers

143

-

147

-

3,13

-

Titre IV - Interventions publiques

9.592

-

10.517

-

9,64

-

-

Dépenses ordinaires

18.656

-

20.069

-

7,58

-

 

57-10

Équipements administratif et divers

398

478

309,5

459,5

-22,24

-3,87

Titre V - Investissements exécutés par l'État

398

478

309,5

459,5

-22,24

-3,87

68-80

Action extérieure et aide au développement. Subventions d'investissement

18,5

14,5

35,5

31,5

91,89

117,24

68-91

Fonds de solidarité prioritaire

972

1.510

762

1.147

-21,61

-24,04

68-93

Dons destinés à financer des projets mis en _uvre par l'Agence française de développement

922

1.140

900

1.140

-2,39

0,00

Titre VI - Subventions d'investissement

1.912,5

2.664

1.697

2.318

-11,24

-12,99

Dépenses en capital

2.310,5

3.142,5

2.007

2.778

-13,14

-11,60

Total des dépenses ordinaires et des crédits de paiement

20.965

-

22.076

-

5,30

-

Source : documents budgétaires

Le titre IV augmente de 9,64 % à 10,52 milliards de francs. Il représente 47,64 % des crédits de paiement accordés aux affaires étrangères. Les crédits de paiement pour dépenses en capital seront réduits de 13,14 % à 2,78 milliards de francs, soit 9,09 % du total. Quant aux autorisations de programme, elles baissent respectivement de 4 % et de 13 % sur le titre V et le titre VI, passant de 3,14 milliards de francs à 2,78 milliards de francs.

Sur le titre IV, les moyens nouveaux touchent la coopération culturelle, scientifique et au développement pour 64 millions de francs (chapitres 42-11 et 42-12), et en particulier le programme des bourses Eiffel et des actions dans les Balkans et l'accroissement du soutien aux associations de lutte contre le SIDA. L'action audiovisuelle sur le chapitre 42-14 bénéficie également de moyens nouveaux, à hauteur de 10 millions de francs destinés à adapter l'offre télévisuelle de TV 5 au Maghreb et au Proche-Orient. Les contributions volontaires, sur le chapitre 42-32, seront augmentées de 15 millions de francs. 5 millions de francs viendront abonder les moyens de la coopération décentralisée (chapitre 42-13), en vue de financer les nouveaux contrats de plan États-régions. Le titre IV accueille au total 105 millions de francs de moyens nouveaux.

Cependant, la révision des services votés atteint plus de 134 millions de francs, dont 35 millions de francs au titre de la coopération militaire et de défense (chapitre 42-29), 68 millions de francs au titre de l'expertise de longue durée (chapitre 42-12) et 15 millions de francs au titre de la coopération culturelle et scientifique (chapitre 42-11).

Une part importante de la progression des crédits du titre IV provient de mesures d'ajustement sur le chapitre 42-31 à hauteur de 853 millions de francs correspondant à un ajustement des contributions obligatoires versées à des organismes internationaux de recherche lié notamment à l'effet change-prix et à des organismes internationaux en liaison avec les opérations de maintien de la paix au Kosovo, au Congo, au Liban-Sud, au Timor Oriental et en Sierra-Leone. Il convient de noter également la réimputation sur le chapitre des contributions volontaires de crédits de la francophonie précédemment inscrits sur le titre VI à hauteur de 145,3 millions de francs.

    B.- LA BAISSE DES CRÉDITS POUR DÉPENSES EN CAPITAL

Les crédits du titre V baissent de 22 % en crédits de paiement, passant de 398 millions de francs à 309,5 millions de francs, et de 4 % en autorisations de programme, passant de 478 millions de francs à 459,5 millions de francs. Les crédits du titre VI sont également de réduction. Ils régressent de 1.912,5 millions de francs à 1.697 millions de francs exprimés en crédits de paiement et de 2.664 millions de francs à 2.318 millions de francs exprimés en autorisations de programme. En termes relatifs, ces baisses atteignent respectivement de 13 % et de 12 %. À l'intérieur du titre VI, les crédits du nouveau Fonds de solidarité prioritaire inscrits sur le chapitre 68-91 diminuent fortement de 972 à 762 millions de francs en crédits de paiement et de 1.510 à 1.147 millions de francs en autorisations de programme.

    C.- L'INFLUENCE DE L'EFFET CHANGE-PRIX

S'il n'était pas pris en compte dans l'élaboration de l'ancien budget de la coopération, l'effet change-prix vient traditionnellement perturber l'analyse des crédits du ministère des affaires étrangères. Une partie conséquente de ses dépenses est, en effet, libellée dans une monnaie autre que le franc français. Une prévision erronée d'une devise dans la loi de finances initiale entraîne nécessairement, en gestion, des ajustements. Ils interviennent soit à la baisse (si l'évolution constatée de la devise est favorable), soit à la hausse (par exemple, si le dollar s'apprécie en cours d'année). Ils sont financés soit par transfert en provenance de la section des charges communes, soit par redéploiements au sein de la section des affaires étrangères.

Si l'effet des variations de change et de différentiels d'inflation intervient à trois niveaux, seuls les deux premiers sont compensés en gestion :

· les rémunérations : il s'agit de maintenir, en cours d'exécution budgétaire, le pouvoir d'achat des agents expatriés, conformément aux dispositions du décret du 28 mars 1967. La mise à jour trimestrielle des indices de prix et des taux de change permet une correction rapide des écarts entre prévision et constatation () ;

· les contributions internationales obligatoires : le besoin supplémentaire pouvant résulter d'une évolution défavorable du change est comblé par le budget des charges communes ; le chapitre 42-31 est, en effet, un chapitre provisionnel inscrit à l'état G annexé à la loi de finances ;

· le change-prix fonctionnement-interventions s'applique aux dépenses de fonctionnement ou d'intervention qui sont réalisées à l'étranger et payées en devises. En théorie, les gains ou pertes de change sont compensés dans le projet de loi de finances suivant. En réalité, les pertes de change constatées ces dernières années ne sont pas traduites par des abondements en cours de gestion. En effet, si une dotation de compensation était inscrite, elle était purement nominale puisque se traduisant par une mesure d'économie par ailleurs.

En 1999, l'effet change-prix retenu pour évaluer les dépenses de personnel et de fonctionnement à l'étranger, ainsi que l'évaluation de nos contributions aux organisations internationales étaient fondés sur un dollar des États-Unis à 6,07 francs français, alors même que le taux de change du dollar était prévu à 5,98 francs français par le Gouvernement dans le Rapport économique, social et financier. Au total, près de 312,76 millions de francs avaient été demandés dans le projet de budget pour 1999, afin de compenser cet effet change-prix.

Pour 2000, au titre de la prise en compte des évolutions de change et de prix, 25,74 millions de francs ont été inscrits en négatif sur les rémunérations des personnels du ministère, de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) et des établissements culturels. Ce montant est à comparer avec les plus de 2 milliards de francs que le ministère consacre à ces rémunérations. De la même manière et en vertu des prévisions de variation du taux de change du dollar des États-Unis et du franc suisse, 30 millions de francs étaient venus diminuer la part de la dotation du chapitre 42-31 réservée aux contributions obligatoires de la France à l'Organisation des Nations Unies (ONU). À l'inverse, sur ce même chapitre, 11,72 millions de francs ont augmenté, au titre de l'effet change-prix, la dotation consacrée aux organismes internationaux de recherche, et notamment à l'Organisation européenne pour la recherche nucléaire (CERN). Au total, l'effet change-prix, et les prévisions de change pour les contributions obligatoires se traduisaient, pour 2000, par des mesures négatives à hauteur de 44,02 millions de francs. Or, comme on le sait, le dollar s'est considérablement apprécié.

De plus, contrairement aux années antérieures, aucune mesure d'ajustement n'était intervenue, sur cette base, dans la loi de finances initiale, pour les dépenses de fonctionnement et d'intervention libellées en devises, qui devaient atteindre environ 1,5 milliard de francs en 2000. Le tableau présenté infra montre suffisamment combien était insatisfaisant le système antérieur, en raison des différences qui apparaissaient entre prévisions de la loi de finances initiale et constatations en gestion.

ÉVALUATION DE LA RÉALISATION DES HYPOTHÈSES DE CONSTRUCTION
DE L'EFFET CHANGE-PRIX FONCTIONNEMENT

(1994-2000)

 

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Mesures en projet de loi de finances
(en millions de francs)

113,52

- 32,85

22,37

116,33

131,54

- 25,77

236,46

Prévision pour le dollar (en francs)

5,92

5,50

4,94

5,66

6,07

5,83

6,56

Taux de change moyen pondéré constaté
du dollar (en francs)

5,01

5,11

5,79

5,92

6,14

6,97

(n.s.)

Prévision d'inflation (en %)

1,7

2,2

1,6

1,1

1,3

0,8

0,9

Inflation constatée (en %)

1,6

1,6

1,1

0,7

0,8

1,3

(n.s.)

Source : ministère des affaires étrangères.

En 2000, la prise en compte de l'effet change-prix ne perdure que pour l'évaluation des rémunérations des personnels en poste à l'étranger. Il n'est plus utilisé pour les dépenses d'intervention et de fonctionnement. Quant à l'évaluation des contributions internationales obligatoires, elle ne reposait, grosso modo, comme les années passées, que sur une prévision de change, en dehors de toute considération liée aux niveaux relatifs des prix.

Compte tenu de ces éléments, et pour éviter que tout ajustement sur les dépenses de fonctionnement ne se traduise, en contrepartie, par une mesure d'économie de même montant, il était souhaitable de prolonger ce système. En effet, rien ne servait d'inscrire, dans la loi de finances initiale, pour les dépenses de fonctionnement, un effet change-prix, qui ne reflétait que très artificiellement la réalité des besoins. On le voit en particulier sur l'exercice 2000 avec la dépréciation de l'euro par rapport au dollar : mieux vaut que le ministère assume, sur ce poste de dépenses, les risques liés aux fluctuations de taux de change et aux différentiels d'inflation, à condition que ces risques soient plafonnés et, au-delà, compensés intégralement par le budget des charges communes.

Si, pour les rémunérations, l'effet change-prix non pris en compte dans le projet de loi de finances pour 2000 à hauteur de 125 millions de francs fait l'objet d'un ajustement dans le présent projet de loi, en revanche, s'agissant du change-prix fonctionnement-interventions, en gestion 2000, le ministère devra supporter sans aucune compensation les effets d'une forte hausse du dollar qui se traduira par une perte de pouvoir d'achat de 20 millions de francs sur le chapitre 31-98 (recrutés locaux), de plus de 40 millions de francs sur le chapitre 34-98 (moyens de fonctionnement des postes à l'étranger), et de 11 millions de francs sur le chapitre 37-95 (subventions de fonctionnement des établissements culturels et de recherche). Quant aux contributions internationales, l'ajustement avait été fixé à 11,7 millions de francs dans la loi de finances pour 2000, alors que la seule hausse du dollar a entraîné un surcoût de 350 millions de francs.

Le projet de loi de finances pour 2001 intègre les nouvelles méthodes de prise en compte de l'effet change-prix et prévoit les ajustements de crédits suivants, sur l'hypothèse d'un dollar à 6,57 francs :

· prise en compte de la hausse du dollar à hauteur de 13,45 millions de dollars sur les chapitres 31-12 - Indemnités et allocations diverses et 31-98 - Autres rémunérations ;

· prise en compte des évolutions de change et de prix sur les rémunérations pour 168,59 millions de francs sur le chapitre 31-90 -Rémunérations des personnels ;

· évaluation de l'effet change-prix sur les rémunérations des effectifs de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger à hauteur de 28,96 millions de francs sur le chapitre 36-30 - Subventions aux établissements publics ;

· ajustement de la rémunération des personnels mis à la disposition des alliances françaises à l'effet change-prix pour 7,71 millions de francs sur le chapitre 37-95 - Établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger ;

· ajustement à l'effet change-prix de la dotation consacrée aux organismes internationaux de recherche, et notamment à l'Organisation européenne pour la recherche nucléaire (CERN), à hauteur de 16,62 millions de francs sur le chapitre 42-31 - Participation de la France à des dépenses internationales (dépenses obligatoires).

Au total, pour 2001, ce sont près de 236,46 millions de francs qui seront consacrés à la compensation de l'effet change-prix, alors même que, l'an passé, les dotations avaient été réduites, pour le même motif, de 44,02 millions de francs.

CHAPITRE II :

LA RATIONALISATION DES MOYENS DES SERVICES

Les crédits de rémunérations et de fonctionnement augmentent de 5,4 %, passant de 9.062,53 millions de francs à 9.552,16 millions de francs, après une hausse de 1,26 % l'an passé. En valeur absolue, la hausse atteint 490 millions de francs, dont il convient de soustraire 23,15 millions de francs de crédits transférés à partir du titre IV. Les mesures nouvelles atteignent 513,2 millions de francs. Les moyens des services représentent 45,08 % du total au lieu de 43,27 % dans le projet de loi de finances pour 2000.

Les dépenses de personnel, charges de pensions comprises, progressent de 4,97 %, passant de 4.987,36 millions de francs en 2000 à 5.235,29 millions de francs en 2001. L'an passé, la progression avait atteint 0,68 %. La hausse de ces dépenses masque en fait une baisse des effectifs.

Les dépenses de matériel et de fonctionnement des services (titre III, quatrième partie) augmentent de 1.455,04 millions de francs à 1.609,43 millions de francs pour 2001, soit une croissance forte de 10,61 %, après une réduction de 1,95 % en 2000 et après une stabilisation en 1999. Une grande part de cette progression provient de la budgétisation du fonds de concours alimenté par une fraction du produit des droits de chancellerie (59,5 millions de francs).

Quant aux subventions de fonctionnement, principalement consacrées à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger et à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, elles passent de 2.099,72 millions de francs à 2.151,74 millions de francs, soit une progression de 2,47 % (52 millions de francs), après une hausse de 1,01 % entre 1999 et 2000. Le principal de cette augmentation provient de la progression des moyens de l'OFPRA destinée à faire face au regain d'activité de cet établissement et des crédits réservés aux bourses scolaires et aux bourses d'excellence.

I.- UNE RÉFORME DES STRUCTURES CONSOLIDÉE

    A.- UNE ORGANISATION ADMINISTRATIVE RÉFORMÉE

La réforme de la politique de développement de la France et la modernisation du ministère des affaires étrangères ont reposé, au-delà de l'affirmation du pôle financier constitué par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, sur deux volets : la création d'une nouvelle structure interministérielle et d'une instance de concertation d'une part, la mise en cohérence des administrations de la coopération et des affaires étrangères d'autre part.

Prenant la suite du comité interministériel d'aide au développement (CIAD), le comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), créé par le décret n° 98-66 du 4 février 1998, présidé par le Premier ministre, est devenu l'instance de coordination de la nouvelle politique de coopération (). Ce comité est chargé de déterminer la zone de solidarité prioritaire, de fixer les objectifs et les modalités de la politique de coopération, et d'évaluer la réalisation de cette politique. Dans le cadre des orientations fixées par le CICID, l'essentiel des projets et des programmes d'aide au développement est désormais confié à un opérateur principal, l'Agence française de développement, qui a remplacé, rappelons-le, la Caisse française de développement par le décret n° 98-294 du 17 avril 1998.

En outre, le Haut Conseil de la coopération internationale a été chargé de participer à la réflexion sur la coopération internationale et l'aide au développement. Il permet aux représentants de la société civile de donner un avis dans ces domaines. Il est doté d'un budget de 5,75 millions de francs, inscrits sur le nouvel article 88 du chapitre 34-98 - Matériel et fonctionnement courant.

Par ailleurs, à l'heure où de nombreux ministères ont renforcé leurs services tournés vers l'international (justice, intérieur, éducation nationale, économie), la volonté du Gouvernement de moderniser l'outil diplomatique s'est traduite par l'intégration des services de l'ancien ministère délégué à la coopération au sein du ministère des affaires étrangères.

Tel qu'il résulte du décret n° 98-1124 du 10 décembre 1998, le nouvel organigramme du ministère, en vigueur dans les faits depuis le 1er octobre 1998, à l'exception de la direction générale de la coopération internationale et du développement, dont la mise en place a été effective le 1er janvier 1999, s'articule autour de six pôles :

· un pôle de management et de gestion : les fonctions de gestion sont rassemblées dans un pôle administratif qui regroupe les structures de gestion du ministère des affaires étrangères et de la coopération ; l'unité de gestion est affirmée tant pour les affaires budgétaires, avec la mise en place d'une sous-direction de la déconcentration au sein de la direction des affaires budgétaires et financières, que pour la gestion des ressources humaines. La sous-direction de l'administration des personnels de la coopération qui assurait la gestion transitoire des dossiers des agents de l'ex-ministère délégué à la coopération et à la francophonie a été dissoute le 31 décembre 1999. Une nouvelle sous-direction des personnels culturels et de coopération a été créée le 1er juillet 2000, résultat de la fusion avec l'ancienne sous-direction des coopérants et des assistants techniques. Un comité spécialisé se réunit mensuellement en présence du ministre pour organiser la modernisation du ministère.

    Le service de l'équipement a été reconstitué de façon distincte du service des systèmes d'information et de communication ; en son sein, est mise en place une mission du patrimoine. Les moyens logistiques (valise diplomatique, interprétariat et traduction) sont regroupés avec la gestion des conférences et des voyages officiels dans un même service de la logistique diplomatique ;

· un pôle de la coopération, de l'action culturelle et du développement, issu de la fusion des deux directions compétentes des affaires étrangères et de la coopération, les structures existantes étant intégrées selon une logique fonctionnelle davantage que géographique. La direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) s'est substituée à l'ancienne direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques (DGRCST) du Quai d'Orsay, à l'ancienne direction du développement (DEV) et à l'ancien service de la coordination géographique (FEC) de la Rue Monsieur. Cette nouvelle direction générale est divisée en direction de la stratégie, de la programmation et de l'évaluation (service de la coordination géographique et service de la programmation, des moyens et de l'évaluation), en direction du développement et de la coopération technique, en direction de la coopération culturelle et du français, en direction de la coopération scientifique, universitaire et de recherche et en direction de l'audiovisuel et des techniques de communication. S'y ajoutent la mission pour la coopération non gouvernementale et celle pour la coopération multilatérale, dont le maintien fait l'objet d'une réflexion.

    La création du service de la coordination géographique au sein de la direction de la stratégie, de la programmation et de l'évaluation permet de maintenir des liens privilégiés avec les pays d'Afrique et ceux de la zone de solidarité prioritaire (bénéficiaires de crédits réservés à l'aide bilatérale), tout en favorisant des projets d'aide multilatérale ;

· un pôle des affaires politiques et de sécurité, qui rassemble la direction des Nations Unies et des organisations internationales, la direction des affaires stratégiques, de sécurité et du désarmement et au sein d'une direction de la coopération militaire et de défense les anciens services de la mission militaire de coopération et ceux de la sous-direction de l'aide militaire. Un poste de secrétaire général adjoint a été créé pour renforcer l'échelon d'animation et de coordination autour du secrétaire général ;

· un pôle européen autour de la direction de la coopération européenne qui tient compte de l'extension de l'activité de l'Union européenne et de cette problématique dans les relations avec les pays d'Europe centrale et orientale ;

· un pôle économique avec une direction des affaires économiques, au sein de laquelle a été mise en place une mission entreprises pour renforcer la liaison entre le ministère et le monde de l'entreprise ;

· un pôle « Français à l'étranger et étrangers en France », dans lequel la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France a vu ses missions précisées, notamment au regard de la Mission de l'adoption internationale et de la Maison des Français de l'étranger, tandis que la sous-direction de l'état-civil est devenue un service à compétence nationale par arrêté du 16 février 2000 ;

· un pôle formé des directions géographiques, animatrices du réseau diplomatique sur lequel elles s'appuient et qui ont en charge la définition et le suivi des relations bilatérales.

Un pôle transversal de la communication et de l'information s'est greffée à cette nouvelle architecture. Désormais, la direction de la communication et de l'information, renforcée d'une sous-direction de la documentation, assure l'ensemble de la communication extérieure du ministère des affaires étrangères.

Votre Rapporteur spécial souligne que, si la réorganisation et la rationalisation de l'administration centrale étaient souhaitables et ont permis des progrès notables, elles nécessiteront du temps pour entrer dans les m_urs et développer leur pleine efficacité. En effet, les transformations qu'elles impliquent, notamment dans les relations entre l'administration centrale et les postes diplomatiques, ne peuvent se dérouler sans des ajustements qui, dans un premier temps, sont sources d'apparente complexité. Ainsi, à l'occasion des missions qu'il a pu accomplir dans le cadre de son rapport d'information sur les visas () ou de celui sur la francophonie (), votre Rapporteur spécial a pu constater que nos services à l'étranger avaient eu du mal à trouver, dans les premiers mois de la réforme, leurs repères au sein de l'organigramme de la nouvelle direction générale notamment, les services géographiques demeurant in fine leur interlocuteur naturel. Dans certains cas, ils ont pu servir de liens et de coordinateurs entre ces services géographiques et les directions thématiques.

    B.- UNE CARTE DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE RELATIVEMENT RIGIDE

Quant au réseau diplomatique français, situé au deuxième rang mondial (), il est appelé à évoluer de façon progressive, sans qu'il y ait de plan préétabli de fermeture et d'ouverture de postes ().

L'exercice d'adaptation de notre carte diplomatique et consulaire se heurte à une contradiction de fond. Comment concilier notre statut de puissance nucléaire, membre permanent du Conseil de sécurité, impliquant un maximum de présence de par le monde, avec les restrictions imposées d'année en année par les impératifs budgétaires ? La restructuration se justifie donc, bien souvent, par la réduction des effectifs.

Le ministère a régulièrement subi une érosion de ses moyens : son budget, hors section coopération, est passé, une nouvelle fois en 1996, au-dessous de 1 % du budget de l'État à 0,93 %. Dans ces conditions, l'exercice de programmation pluriannuelle des effectifs (PPE) a mis le Département dans la situation suivante : si l'enveloppe des rémunérations et des crédits reste constante, sans inclure le paiement des pensions, il faudrait supprimer annuellement 130 emplois. Si elle inclut les pensions, ce sont plus de 180 emplois qui devraient être supprimés.

Le corollaire de cette pression est donc la baisse des effectifs, régulière depuis 1990. Ainsi, sur la période 1993-1997, ont été supprimés 488 emplois. Le chiffre a été porté à 610 emplois en 1998. Sur la période 1992-1996, les effectifs du Département diminuaient de 7,51 % alors que ceux de la fonction publique civile ont augmenté de 2,67 % ().

En définitive, le Département n'est pas prioritaire du point de vue des effectifs budgétaires, des moyens et des crédits. Ainsi, les priorités hexagonales n'ont pas de prolongements à l'étranger.

      1.- Un réseau comparable à celui de nos principaux partenaires

Le réseau diplomatique et consulaire français est l'un des plus importants. La France est présente presque partout dans le monde, pour des raisons politiques et pour le service de nos communautés à l'étranger.

    LES PRINCIPAUX RÉSEAUX DIPLOMATIQUES

    Pays

    Nombre d'ambassades bilatérales

    Nombre de missions multilatérales

    Nombre de postes consulaires

    États-Unis

    168

    11

    79

    France

    149

    17

    106

    Russie

    153

    4

    73

    Royaume-Uni (1)

    145

    10

    62

    Allemagne (2)

    141

    12

    62

    Italie

    117

    12

    124

    (1) Il convient d'ajouter 6 sections d'intérêt ou représentations commerciales qui relèvent du Foreign
    Office.

    (2) On peut ajouter à ce réseau 7 autres missions (centres d'information, etc.), qui dépendent de
    l'Auswärtiges Amt.

    Source : ministère des affaires étrangères.

Deuxième par sa taille, le réseau diplomatique français est inférieur à celui des États-Unis, avec 166 implantations contre 179 (). Le nombre de nos ambassades bilatérales est légèrement supérieur à celui du Royaume-Uni, de l'Allemagne et de l'Italie. En incluant les représentations permanentes, la France se place également devant le Royaume-Uni, l'Allemagne, la Russie et l'Italie. Au cours des dix dernières années et à partir de réseaux différents en raison de liens historiques particuliers, l'évolution de la carte diplomatique des États-Unis, du Royaume-Uni, de l'Allemagne et de l'Italie a tendu, comme pour la France, vers le renforcement de la présence dans les États issus de l'ex-Union soviétique et de l'ex-Yougoslavie. L'élargissement des réseaux diplomatiques a eu souvent pour corollaire un rétrécissement des réseaux consulaires.

Quant au réseau consulaire, le réseau français arrive en deuxième position, derrière l'Italie, avec 106 postes et se situe nettement devant les États-Unis (79 postes), l'Allemagne (62 postes) et le Royaume-Uni (62). La répartition géographique des postes consulaires montre des différences notables. La France dispose d'un nombre supérieur de consulats, notamment en raison de l'existence de ses consulats généraux dans un certain nombre de capitales. Son réseau est particulièrement dense en Afrique francophone et au Maghreb, zones où d'autres pays disposent de peu d'implantations.

Le nombre élevé de postes consulaires et diplomatiques français se justifie, selon le ministère des affaires étrangères, par une protection consulaire offerte à nos compatriotes résidents ou de passage particulièrement complète et contraignante, par la mission menée en faveur de la francophonie et par le fait que les différents métiers diplomatiques sont traités et représentés à l'étranger par des ministères différents.

Enfin, il est intéressant de noter que la proportion d'agents en poste dans l'administration centrale par rapport à ceux affectés à l'étranger diffère sensiblement d'un pays à l'autre. Si environ 40 % des agents du ministère des affaires étrangères sont en poste dans les services centraux (hors auxiliaires, vacataires et établissements culturels et d'enseignement), ce chiffre est de 60 % au Foreign Office du Royaume-Uni, mais il tombe à 30 % à l'Auswärtiges Amt de la République fédérale d'Allemagne.

    2.- L'évolution récente de la carte diplomatique et consulaire

L'examen des différentes réponses aux questions posées par des parlementaires et relatives aux causes de fermeture de certains consulats tend à montrer que ces deux préoccupations sont souvent difficiles à concilier. Un seul exemple suffira à illustrer cet état de fait, celui de la fermeture de l'antenne consulaire d'Oujda au Maroc, située à la frontière avec l'Algérie () :

« Dans le cadre du remodelage de la carte diplomatique et consulaire, le Département a décidé de la fermeture de l'antenne consulaire à Oujda à la date du 30 mai 1992. L'évolution de la colonie française constatée ces dernières années entraîne une baisse de volume des activités consulaires classiques. Le secteur d'activité susceptible de justifier notre présence à Oujda est celui de la délivrance des visas. Or, il est apparu impossible d'installer le réseau mondial visa à Oujda alors que notre consulat à Fès, en voie de modernisation, pourra, grâce à ce réseau, traiter efficacement l'ensemble des demandes de visas. En outre, la sécurité de l'antenne consulaire à Oujda n'apparaissait plus satisfaisante du fait de l'impossibilité d'utiliser la valise diplomatique et de la suppression de la gratuité des visas qui pose des problèmes de sécurité afférents à la collecte, à la centralisation et au transfert de fonds. »

Se limiter à une perspective stricte d'économies budgétaires aurait été fâcheux pour la justification première de notre réseau diplomatique et consulaire, qui est de servir les intérêts de la France partout dans le monde. De ce fait, l'aménagement de la carte a conduit à des fermetures, mais aussi à des ouvertures de postes, à des redéploiements d'emplois rendus nécessaires par la limitation des effectifs du ministère des affaires étrangères, au renforcement des synergies dans le cadre de la réforme de l'État et à l'expérimentation de formules nouvelles.

Le démembrement de l'URSS, de la Yougoslavie et de la Tchécoslovaquie a conduit la France à réorienter la structure de son implantation à l'étranger au profit du réseau diplomatique (création de 17 ambassades dont 15 dans cette seule zone, pour trois fermetures entre 1991 et 1994, par redéploiement du réseau existant et avec l'apport de mesures nouvelles en loi de finances 1993) au détriment du réseau consulaire (fermeture, pour la même période, de 30 consulats pour seulement 4 ouvertures). L'effort d'adaptation du réseau diplomatique et consulaire s'est globalement traduit, néanmoins, par une diminution de 15 postes en 15 ans (62 fermetures contre 47 ouvertures entre 1981 et 1986, toutes catégories confondues - non compris les ambassadeurs « en mission »).

Du fait de la contrainte budgétaire, le ministère des affaires étrangères a privilégié une formule légère et novatrice consistant à nommer des chargés d'affaires ou des ambassadeurs « en mission » à partir de Paris. Cette expérience a été mise en _uvre dès 1993 en Bosnie-Herzégovine, Géorgie et Macédoine, puis au Turkménistan (1994), en Moldavie (1995), enfin en Mongolie et en Érythrée (1996). Cette formule subsiste actuellement dans ces trois derniers États, ainsi qu'en Afghanistan (depuis 1990) au niveau du chargé d'affaires.

Les ambassadeurs « en mission » offrent plusieurs avantages : politique (un représentant officiel est accrédité dans un pays dans lequel l'intensité de nos relations ne justifie pas la nomination d'un ambassadeur résident), financier (le coût se situe dans un rapport très inférieur à celui d'une ambassade « en dur ») et psychologique (l'ambassadeur peut partager son temps entre le poste et Paris).

Des mesures significatives ont aussi été décidées à l'été 1996 : création d'une ambassade de plein exercice au Turkménistan et réouverture de notre consulat général à Canton, au prix d'un sérieux réajustement du réseau diplomatique et consulaire qui s'est traduit par la fermeture de quatre ambassades (Kingston, Freetown, Monrovia et Lilongwe) et de cinq consulats (Florence, Edmonton, Honolulu, San Juan de Porto-Rico et Mons).

Quelques aménagements du réseau sont intervenus ultérieurement, en 1997 : transformation du consulat général à Bâle en chancellerie et du consulat de Niamey en section consulaire, ouverture d'une antenne consulaire à Gaborone, fusion des fonctions de consul et de conseiller commercial à Osaka, Houston, Vancouver, et Dubai en 1998 et fermeture du consulat général à Venise, le 31 décembre, devenu un poste mixte culturel, comme cela sera le cas en 1999 pour Cracovie. En 1998, un bureau d'ambassade, rattaché à Saravejo, a été créé à Banja Luka (République serbe de Bosnie). Nous avons également ouvert un nouveau consulat général en Chine à Wuhan. Enfin, Gaborone et Majunga sont devenues des chancelleries détachées.

En 1999, l'ambassade de Kingston (Jamaïque) a réouvert, tandis qu'étaient fermés les consulats généraux de Leipzig et de Mayence (Allemagne), ainsi que les chancelleries détachées de Calcutta (Inde), Bâle (Suisse) et Bélem (Brésil). Dans presque tous les cas de fermeture de postes, des structures d'accueil sont systématiquement maintenues ou créées (centres culturels, alliances françaises, agences consulaires, etc.).

En outre, les consulats généraux d'Alicante (Espagne) et de Tamatave (Madagascar) ont été transformés en chancelleries consulaires détachées. Le consulat général de Rome et le consulat de Tokyo ont été transformés en sections consulaires d'ambassade, tandis les consulats généraux d'Alexandrie et de la Nouvelle-Orléans ont été fusionnés avec l'institut culturel. Celui de Bombay a été fusionné avec le poste d'expansion économique.

En 2000, la revitalisation de nos relations avec l'Algérie conduira à la réouverture de notre consulat à Annaba, tandis le consulat général de France à Melbourne devrait être fermé.

Pour sa part, la direction des relations économiques extérieures (DREE) du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie dispose d'un réseau de 165 postes commerciaux (postes d'expansion économique - PEE) établis dans 118 pays. Étalé sur quatre ans (1996-2000), le redéploiement des moyens de l'expansion économique a permis de créer 210 emplois dans les pays émergents (105 en 1996-1997) par diminution dans les pays de l'OCDE (141 en 1996-1997), dont 105 par redéploiement et 36 par suppression. L'expérience de postes mixtes permettant de cumuler les fonctions de consul général et de conseiller commercial, commencée au milieu des années 1980, s'est poursuivie, mais à un rythme relativement lent : un poste mixte a été créé à Miami en 1985, à Atlanta en 1989, à Houston et Osaka en 1997, à Vancouver en 1998, à Dubaï et Bombay en 1999. Votre Rapporteur spécial regrette que ce mode de représentation novateur et plus proche de l'idéal d'unité des services de l'État à l'étranger ne soit pas plus développé.

II.- DES EFFECTIFS EN CONTRACTION

Les emplois budgétaires, en 1999, ont été réduits de 143 unités à 9.474. En 1998, ils atteignaient 8.588 postes au ministère des affaires étrangères et 1.029 postes au ministère de la coopération. Les emplois réels, évalués à 8.720, ont, en comparaison, peu évolué. Mais le contrôle financier souligne les difficultés que cette évaluation rencontre, compte tenu d'un mode de comptage différent entre les deux ministères. En 2000, les effectifs budgétaires avaient légèrement progressé à 9.475 postes. En 2001, ils baisseront à 9.471 postes.

Au total, les effectifs employés peuvent être estimés à 17.700 personnes, dont un peu plus de la moitié d'agents recrutés localement. Selon la Cour des comptes, qui inclut une partie des enseignants rémunérés par l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, ce chiffre s'élève en fait à 24.133 personnes.

Le mouvement de renforcement de l'administration centrale a été poursuivi, avec environ 60 agents en 1999. Ce mouvement est compensé par une diminution des effectifs en poste, en particulier dans les services et instituts culturels, ce qui permet des économies en termes de rémunérations.

Quant aux personnels recrutés locaux, financés sur le chapitre 31-98 - Autres rémunérations, leur chiffre est estimé à 5.801, dont 1.233 Français, en fin de gestion 2000 pour une dotation de 539 millions de francs. Pour les seuls services du ministère des affaires étrangères dans son ancienne configuration, il était évalué à 5.337 personnes en 1999. Les 3.200 agents recrutés locaux des établissements à autonomie financière peuvent être ajoutés à ces effectifs. Pour 2001, il est prévu une dotation de 551 millions de francs.

    A.- DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES EN RÉDUCTION

      1.- La reprise de la baisse des emplois budgétaires

Entre 1995 et 1999, les effectifs budgétaires du ministère des affaires étrangères, personnel de la coopération compris, ont baissé de 5,14 % passant de 9.987 à 9.474 personnes, alors que, dans le même temps, les effectifs des ministères civils progressaient de 0,13 %.

En 2001, cette baisse n'interdit pas la création de 14 emplois à l'administration centrale (chapitre 31-90, article 11), transférés intégralement sur le budget de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides et sur celui de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (chapitre 36-60). Par ailleurs, 6 emplois sont supprimés par le biais de transformations, tandis que 1 emploi est transféré sur la section des services généraux du Premier ministre et 4 emplois sont créés par transfert en provenance de la section de l'économie, des finances et de l'industrie.

Le tableau ci-après donne le détail des évolutions des effectifs budgétaires.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
(1996-2001)

 

LFI 1996

LFI 1997

LFI 1998

LFI 1999

LFI 2000

(1)

PLF 2001

2001/2000

(en %)

 

Administration centrale

3.064

3.042

3.072

3.039

3.806

3.949

3,76

Affaires étrangères

Postes

4.752

4.678

4.579

4.490

4.366

4.250

- 2,66

 

Services culturels

986

963

937

929

1.303

1.272

- 2,38

Sous-total

 

8.802

8.683

8.588

8.458

9.475

9.471

- 0,04

 

Administration centrale

649

637

630

625

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

Coopération

Missions

375

366

364

356

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

 

Centres médico-sociaux

38

38

35

35

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

Sous-total

 

1.062

1.041

1.029

1.016

(n.s.)

(n.s.)

(n.s.)

Total

 

9.864

9.724

9.617

9.474

9.475

9.471

- 0,04

(1) intégration des emplois de la coopération dans les corps du ministère des affaires étrangères.

Source : documents budgétaires.

En 1990, les effectifs des affaires étrangères, stricto sensu, s'élevaient à 10.775 personnes. La chute reste donc brutale. La régression des effectifs en poste à l'étranger est patente et continue.

La fin du schéma d'adaptation du réseau diplomatique 1994-1998, qui s'est traduit par une réduction de 610 emplois et par une substitution progressive de certains emplois d'expatriés par des emplois de recrutés locaux, parallèlement à des mises en réserve d'emplois (« gels »), n'a pas signifié cependant la fin de la chute des effectifs des affaires étrangères. En 2001, elle reprend légèrement.

La tendance à long terme d'augmentation des effectifs d'administration centrale se fait au détriment d'une forte réduction des effectifs budgétaires dans les postes diplomatiques et consulaires et des services culturels.

Mais, dans la réalité, les opérations de reclassement et de transferts permettent de créer des emplois qui ne sont pas retracés en tant que tels dans le budget du ministère mais figurent dans ceux de certains établissements publics, tels que l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger ou l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ou encore des associations.

      2.- Les agents recrutés localement

Votre Rapporteur spécial souhaiterait attirer de nouveau l'attention sur la situation des personnels recrutés localement, qui constituent 75 % des agents d'exécution dans les postes diplomatiques et consulaires, problème qui existe également chez nos homologues européens. Il reste que ces personnels ne peuvent bénéficier de l'application du droit du travail français et sont soumis au droit du travail local. La loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits du citoyen dans leurs relations avec l'administration dispose ainsi que les agents de recrutement local sont « des personnels contractuels recrutés sur place sur des contrats de travail soumis au droit local ».

Le rapport de M. Patrick Amiot a permis de faire un état des lieux, sur la base duquel plusieurs mesures ont été prises dans le cadre d'un « plan d'action pour la valorisation et l'amélioration de la gestion du recrutement local », signé le 5 novembre 1999. Les rémunérations, gelées pendant deux ans, ont été réajustées à la hausse. Les inégalités restent importantes d'un pays à l'autre, mais également entre les différents services de l'État (les services extérieurs du ministère chargé de l'économie et des finances rémunèrent mieux leur personnel local que ceux du ministère des affaires étrangères). En 2001, 12 millions de francs viendront compenser partiellement la perte de change due à la hausse du dollar en 2000.

Quant aux effectifs, ils ont baissé de 7,1 % entre 1997 et 2000, s'établissant 5.801 personnes à la fin de l'année 2000 selon les prévisions du ministère.

      3.- La mise en place du volontariat civil

La création de volontariats civils a constitué l'étape finale de la réforme du service national engagée par la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 et insérée dans le code du service national (articles L. 111-1 et suivants). Cette loi avait explicitement prévu la mise en place de volontariats, « destinés à développer la solidarité et le sentiment d'appartenance à la Nation » et ayant également pour objectif de permettre une continuité d'exécution des tâches confiées aux appelés accomplissant un service national dans ses formes actuelles. Dans son article 8, elle renvoyait à une loi ultérieure l'encadrement des volontariats civils.

La loi du 14 mars 2000 relative au volontariat civil destiné à remplacer les formes civiles du service national obligatoire concerne à la fois la France métropolitaine, les départements et territoires d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie et les collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte et l'étranger.

Au titre de la coopération internationale, la loi prévoit que « les volontaires civils participent à l'action de la France dans le monde en matière culturelle et d'environnement, de développement technique, scientifique et économique et d'action humanitaire. Ils contribuent également à l'action de la France en faveur du développement de la démocratie et des droits de l'homme, éléments indissociables d'une politique de paix, et au bon fonctionnement des institutions démocratiques. »

Ainsi, les Français et les Françaises âgés de plus de 18 ans et de moins de 28 ans à la date du dépôt de leur candidature peuvent demander à accomplir un volontariat civil. En outre, ils devront être en règle avec les obligations résultant du code du service national c'est-à-dire pour les garçons nés avant le 1er janvier 1979 être dégagés des obligations militaires et pour ceux nés après cette même date, avoir accompli l'appel de préparation à la défense (APD). S'agissant des jeunes filles, pour celles nées après le 1er janvier 1983 elles devront avoir accompli l'APD, celles nées avant cette date en étant dispensées. Ce service volontaire est également ouvert dans les mêmes conditions aux ressortissants des pays membres de l'Union européenne ou d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen. Cependant ils pourront être écartés des fonctions inséparables de l'exercice de la souveraineté ou de prérogatives de puissance publique. L'engagement de volontariat civil est conclu pour une durée de six à vingt-quatre mois et devra être accompli auprès d'un seul organisme.

Le volontaire pourra être affecté auprès des services de l'État, dans les établissements scolaires ou culturels français, dans les organisations internationales ou non gouvernementales, les implantations et les représentations d'entreprises françaises ou les entreprises liées à ces dernières par un accord de partenariat, ainsi qu'auprès d'États, de collectivités territoriales ou d'organismes étrangers engagés dans une coopération avec la France ou une collectivité territoriale française. Tout comme les anciens volontaires du service national, les volontaires civils seront placés sous l'autorité d'un ministre et relèveront à cet égard des règles résultant de la loi. À l'étranger, ils seront placés sous l'autorité du chef de mission diplomatique ayant compétence pour le pays d'affectation.

Les volontaires civils percevront une indemnité de base équivalente à cinquante pour cent de l'indice brut 244 de la fonction publique soit environ 3.460 francs (527 euros). Lorsqu'ils sont affectés à l'étranger, les volontaires perçoivent une indemnité supplémentaire, variable selon les pays et représentative du coût de la vie. Leur revenu pourrait atteindre jusqu'à 18.000 francs. Ces deux indemnités sont exonérées de tout impôt et cotisation sociale. Ainsi l'indemnité mensuelle totale des volontaires sera très proche de celle versées aux actuels CSN. Par ailleurs, les volontaires bénéficieront d'une couverture sociale complète (maladie, maternité, évacuation sanitaire, hospitalisation, accident du travail...) pour eux-mêmes et leurs ayants droit. Les frais afférents sont à la charge de l'organisme d'accueil.

Le ministère des affaires étrangères, qui a mis en place un Centre d'information sur le volontariat international (CIVI) en octobre 2000, n'a pas été en mesure d'indiquer la date d'envoi des premiers volontaires.

    B.- DES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATIONS EN HAUSSE

Les dépenses de personnel, charges de pensions comprises, progressent de 4,97 %, passant de 4.987,36 millions de francs en 2000 à 5.235,29 millions de francs en 2001. Les frais de personnel, charges de pensions comprises, avaient progressé, en 2000, de 0,68 %.

Les rémunérations représentent 3,82 milliards de francs en 1996, 3,95 milliards de francs en 1997, 4,23 milliards de francs en 1998 et 4,33 milliards de francs en 1999, soit une progression de 13,37 % entre 1996 et 1999. Outre les incidences des revalorisations générales des traitements de la fonction publique, divers facteurs peuvent expliquer la hausse de la dépense en 1999 :

· la dépense imputée au chapitre 31-02 augmente de 25,2 millions de francs, en raison notamment de l'alignement des indemnités allouées aux personnels des affaires étrangères sur celle des agents de la coopération, pour un montant de l'ordre de 18 millions de francs ;

· l'augmentation de l'indemnité exceptionnelle représente 86,6 millions de francs ;

· l'effet « change-prix » correspond à une charge de l'ordre de 120 millions de francs sur le chapitre 31-90 et de 25 millions de francs sur le chapitre 31-96.

En 1999, une majoration de 52 millions de francs en cours de gestion a été rendue nécessaire par la stabilité des effectifs réels alors même que la loi de finances initiale comportait des suppressions d'emplois budgétaires et impliquait une réduction des crédits.

Pour 2000, les principales mesures étaient les suivantes :

· 8,7 millions de francs au titre des transformations d'emplois, entraînant la suppression de 760 emplois et la création de 664 emplois et comprenant quatre volets : réforme de la filière des communications (constitution du corps des attachés des systèmes d'information et de communication), fusion affaires étrangères-coopération (intégration des administrateurs civils de la coopération, prise en compte des déroulements de carrière différenciés, création d'emplois plénipotentiaires, transformation des emplois contractuels des services de coopération), adaptation des emplois, reclassement (harmonisation de l'imputation budgétaire des agents servant dans les établissements culturels et des directeurs d'alliances françaises, régularisation de la situation de militaires, régularisation de l'imputation budgétaire de personnels de la gendarmerie nationale) ;

· 63,99 millions de francs au titre de créations d'emplois, de la rémunération de gendarmes en renforts temporaires ;

· 67,69 millions de francs d'ajustements, liés à l'incidence en année pleine des mesures intervenues en 1999, à l'aménagement du régime indemnitaire des attachés d'administration centrale et à la revalorisation des rémunérations hors échelle, à l'application de l'accord salarial de la fonction publique, et à l'application de ces mesures aux personnels de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE).

En 2001, la progression des rémunérations est due à une revalorisation de l'indemnité exceptionnelle attribuée à certains agents non titulaires en poste à l'étranger (décret n° 97-215 du 10 mars 1997 modifié) pour 4,75 millions de francs, à un ajustement des crédits de pension et de cotisations sociales de 9,87 millions de francs, à une prise en compte de la hausse du dollar sur les rémunérations des agents pour 38,38 millions de francs ainsi que de l'effet change-prix pour 168,59 millions de francs, et à une série de transformations d'emplois pour 6,2 millions de francs. Il convient également de rappeler le transfert, en provenance du budget des charges communes, de 114,9 millions de francs au titre de l'inscription des crédits de cotisations employeurs du régime d'assurance maladie des personnels civils titulaires de l'État.

Les agents en poste à l'étranger sont rémunérés selon un système dont la particularités principales sont l'indemnité de résidence et l'effet change-prix. Des avantages familiaux s'y ajoutent. Il s'agit du supplément familial servi aux agents dont le conjoint n'exerce pas d'activité rémunérée ou ayant au moins un enfant à charge, égal à 10 % de l'indemnité de résidence, et des majorations familiales pour enfants à charge.

Après une première étape en 1994, la réforme des rémunérations a été relancée en 1998 avec la modification des modalités d'attribution des majorations familiales. À partir du 1er septembre 2000, le taux des majorations familiales servies pour enfant à charge a été unifié, quels que soient le grade et la fonction de l'agent expatrié pour lequel ce droit est ouvert. Cette harmonisation est passée par deux étapes transitoires : la première est effective depuis le 1er septembre 1998, la seconde a débuté le 1er septembre 1999. L'objet de la refonte est de supprimer la hiérarchie qui préside au versement, les majorations familiales les plus fortes étant accordées aux agents dont la rémunération principale est déjà la plus élevée. La réforme sera menée à coût nul : les montants servis dans un groupe unique pour l'ensemble des agents seront fusionnés sans majoration de la dépense en gestion.

III.- DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT RENFORCÉS
ET RÉORGANISÉS

La modernisation de la gestion des crédits des affaires étrangères se manifeste, notamment, par une déconcentration et une globalisation croissantes des crédits. Dans les postes, l'objectif est de constituer autour de l'ambassadeur un pôle de gestion spécialisé, doté d'une autonomie relative et réunissant l'ensemble des services de l'État. Ces mouvements s'accompagnent d'un renforcement et de la réorganisation des moyens de fonctionnement.

    A.- LA MODERNISATION DE LA GESTION DU MINISTÈRE ET DES POSTES

Longtemps ignorée, voire dédaignée, la fonction de gestion, notamment sous l'effet des contraintes budgétaires, a suscité ces dernières années un intérêt certain au sein du ministère. Désormais pilotée par le comité de management réuni autour du ministre, la modernisation de la gestion du ministère et des postes connaît depuis trois ans une accélération notable.

Dans les discussions que le ministère des affaires étrangères mène avec le ministère chargé du budget, l'amélioration de cette fonction de gestion prend un relief particulier. C'est pourquoi votre Rapporteur spécial s'attachera à analyser de manière particulière cette dynamique.

      1.- La réforme des procédures budgétaires et comptables

      a) La réforme de la préparation des budgets des postes

Les moyens de fonctionnement des postes sont fixés, chaque année, à partir des propositions formulées par les ambassades et les consulats. Ces propositions sont saisies depuis 1997 sur une application informatique (GLOBE) qui permet à l'administration centrale d'en faire la synthèse et de procéder à des arbitrages.

Afin d'associer les postes à la détermination de leurs moyens de fonctionnement, la procédure d'élaboration de leurs budgets a été modifiée dès 1999.

Dans la procédure budgétaire qui avait cours, les postes recevaient, en début d'année, une dotation de fonctionnement courant anticipée, représentant 70 % de celle dont ils ont bénéficié l'année précédente. Ils faisaient parvenir, dans le courant du mois de janvier, leurs propositions budgétaires pour l'année en cours. Une fois les dotations arrêtées (avril), le solde des crédits accordés était mis en place, sous forme d'enveloppe globalisée. En fonction des disponibilités budgétaires et des priorités, une deuxième tranche de crédits pour équipements et travaux pouvait être déléguée dans le courant de l'été.

Le calendrier a été maintenu. Toutefois, une nouvelle procédure a été appliquée en 1999. Les postes ont ainsi été invités à présenter leurs prévisions de dépenses de fonctionnement courant à partir d'une analyse de l'évolution de leurs consommations sur les trois dernières années, différenciant charges conjoncturelles et structurelles et faisant apparaître les perspectives d'évolution de certaines données locales : tarifs des services publics (énergie, téléphone), prix des biens et services de consommation courante, taux de change.

Les opérations relatives aux équipements et aux travaux d'aménagement font désormais l'objet de propositions sur une base pluriannuelle que le Département analysera en fonction de sa propre grille de priorités (par exemple : amélioration de l'accueil dans les services des visas, sécurité, ...).

Le Département propose aux postes de fixer de façon concertée des objectifs en matière de rationalisation de leurs moyens de fonctionnement. Ainsi, certaines demandes de mesures nouvelles, dûment argumentées, peuvent être retenues lorsqu'elles s'accompagneront d'efforts pour réaliser des économies de gestion. De telles économies ont déjà pu être constatées après la mise en place des comités de gestion dans tous les postes, institués dans le cadre du comité interministériel des moyens de l'État à l'étranger (CIMEE), et l'expérimentation dans vingt postes de centres de gestion unique en 1997 et 1998.

Un document général, complétant un premier bilan des enseignements à retenir de ce type de structures interministérielles, devait être diffusé, afin de faire bénéficier chacun des postes de l'expérience des autres.

      b) La réforme comptable

Depuis le 1er janvier 1997, une réforme de la comptabilité a été engagée. L'expérimentation concerne quinze pays et a été étendue à une dizaine de nouveaux postes dès 2000. En 2002, elle devrait être généralisée et faire de tous les ambassadeurs les ordonnateurs des crédits, quelles que soient leur administration d'origine et la nature des crédits. Cette réforme a deux objectifs : l'unification du réseau et des procédures comptables et la déconcentration des opérations.

En premier lieu, tous les ambassadeurs seront désormais ordonnateurs secondaires de l'ensemble des dépenses de l'État dans leur pays de résidence. Au même titre que les préfets, tous les ambassadeurs (et représentants permanents auprès d'organisations internationales) peuvent assurer la gestion de crédits publics émanant de toutes les administrations agissant à l'étranger. Ils peuvent déléguer cette responsabilité aux consuls généraux, consuls et à leurs proches collaborateurs (n° 2, conseiller culturel, chef du service de coopération) d'une part, aux chefs de service des autres administrations représentées localement devenus ordonnateurs secondaires délégués, d'autre part. Une transparence totale des informations budgétaires et comptables est assurée afin que l'ambassadeur puisse jouer pleinement ce rôle.

En deuxième lieu, le trésorier-payeur général pour l'étranger devient le comptable unique des opérations de l'État à l'étranger exécutées localement soit par le régisseur diplomatique et consulaire, soit par un trésorier, comptable secondaire, implanté dans certains pays dits à enjeux financiers.

En troisième lieu, l'ordonnancement de délégation sera substitué à l'ordonnancement provisionnel et ouvrira à terme la voie à une déconcentration véritable. Cette démarche amplifie et élargit, notamment aux crédits d'intervention, la dynamique engagée par la globalisation des crédits de fonctionnement, en recouvrant, de ce fait, des opérations (versement de subventions, manifestations) pour lesquelles la lisibilité de l'action vis-à-vis des interlocuteurs étrangers est forte.

Enfin, les dépenses du Fonds d'aide et de coopération, devenu Fonds de solidarité prioritaire, payées jusqu'à présent par la Caisse française de développement, devenue Agence française de développement, seront introduites dans le circuit du Trésor public. Ce volet a été expérimenté en 1999.

      2.- L'unification de la gestion des services de l'État à l'étranger

L'objectif poursuivi dans le cadre de la modernisation de l'État est, notamment, d'obtenir une gestion unifiée des services de l'État à l'étranger, sous l'autorité de l'ambassadeur.

Depuis la réunion du Comité interministériel des moyens de l'État à l'étranger (CIMEE) du 2 novembre 1995, les décisions du Premier ministre concernant l'amélioration de la gestion des moyens de fonctionnement des services à l'étranger ont été mises en _uvre par la création d'un comité de gestion dans chaque poste, d'un centre de gestion unique dans vingt postes expérimentaux, et d'un comité de suivi au sein des administrations centrales. En 1997, les travaux du CIMEE ont essentiellement porté sur le bilan de l'expérience des centres de gestion unique et sur leur éventuelle généralisation.

Dans le but de mieux coordonner la gestion des différents services de l'État à l'étranger, des comités de gestion, compétents pour les questions administratives et financières communes aux différents services, ont été créés dans chaque poste à partir de janvier 1996. Le comité est présidé par l'ambassadeur dans les capitales, et le consul ou le consul général hors les capitales. Il s'agit d'une instance collégiale qui fixe les orientations de gestion. Dans certains cas, des résultats importants ont été enregistrés en matière de gestion du personnel local, de rationalisation des dépenses courantes de fonctionnement, et d'amélioration de la circulation de l'information entre les services. Dans d'autres, il semble que le comité de gestion a été fondu dans l'administration traditionnelle, sans valeur ajoutée particulière.

Le centre de gestion unique va plus loin que le simple comité de gestion et l'échange d'informations. Destiné à répondre à une contrainte budgétaire forte et au souci d'une meilleure organisation des moyens de fonctionnement, il agit en tant qu'organe exécutif des orientations fixées par le comité de gestion pour l'ensemble des services composant la mission française. Sa mise en place initiale dans vingt postes a favorisé une coopération entre les chefs de services et une meilleure implication des chefs de poste dans les problèmes de gestion. Il reste que le centre de gestion unique ne dispose ni d'un budget de fonctionnement commun, ni de moyens humains et administratifs propres. Le ministère des affaires étrangères a proposé au comité permanent du CIMEE du 7 juillet 1997 une généralisation du système. Le ministère de l'économie et des finances a souhaité quant à lui que l'expérience se prolonge.

La réforme de la comptabilité, on l'a vu, va de fait permettre d'unifier le réseau et les procédures comptables dans la suite des expériences coordonnées par le CIMEE. Il s'agit de mettre un terme à la diversité actuelle des comptables principaux (trésorier-payeur général pour l'étranger, paieries ou intervenants, Agence française de développement pour les dépenses du Fonds d'aide et de coopération) en désignant le trésorier-payeur général pour l'étranger comme comptable principal unique des opérations de l'État à l'étranger.

Votre Rapporteur spécial souligne l'intérêt de ce type d'expérience, compte tenu de la nécessité de parvenir à une meilleure coordination des moyens dont dispose l'État à l'étranger. La représentation de la France doit être unifiée dans tous les domaines d'activité : politique, économique, et culturelle.

Une expérimentation de « budgets pays » sera lancée dans un certain nombre de pays, dans lesquels est déjà mise en _uvre la réforme des structures et des procédures comptables. Les crédits de fonctionnement pourront être mis en place, non plus poste par poste, mais pour l'ensemble des représentations. Une expérimentation a été conduite dès 1999 dans certains pays (en 1999 : Allemagne, Maroc, Chine) sur la possibilité d'effectuer une seule délégation déconcentrée à l'ambassadeur ; en sa qualité d'ordonnateur secondaire, ce dernier établit un « budget pays » et met en place lui-même les dotations des consulats et consulats généraux de son pays de résidence (par la procédure de subdélégation de crédits), avec possibilité, pendant l'année budgétaire, d'effectuer des transferts entre consulats déficitaires et consulats excédentaires.

Cette procédure contribuera à entraîner une baisse significative des mouvements budgétaires entre les postes et l'administration centrale (remises en fonds libres et mise en place de crédits exceptionnels) et à accélérer la déconcentration vers les ambassades les plus importantes, à charge pour elles d'exercer leurs nouveaux pouvoirs d'arbitrage budgétaire en concertation étroite avec les consulats concernés.

      3 - De la déconcentration à l'autonomie financière

      a) Le développement de la déconcentration

Aujourd'hui, les budgets des ambassades sont délégués sous une seule autorisation de paiement, pour permettre des transferts de crédits entre sites. Les redéploiements doivent être communiqués à l'administration centrale, notamment par le biais des états trimestriels de suivi de gestion. Pour certaines dépenses jugées indispensables, telles que celles découlant de prestations de service contractuelles, de contrats d'entretien immobilier et de travaux immobiliers, les redéploiements restent soumis à l'accord préalable du Département, qui doit répondre dans un délai de dix jours.

Les crédits de déplacement ont progressivement fait l'objet d'une délégation, même si les règlements restent centralisés à Paris par le biais d'une « refacturation ». La fusion avec le ministère délégué à la coopération, qui a obligé en 1999 à harmoniser les différents marchés de transport, a donc été l'occasion de réaliser une réforme radicale en confiant aux postes, comme ils en ont jusqu'à maintenant fait la demande, la gestion de leurs crédits de déplacement. Doivent ainsi être délégués dans les ambassades et les consulats retenus pour une expérimentation, dans une perspective de globalisation ultérieure, les crédits destinés à financer les déplacements vers la France (congés administratifs, appels par ordre, ruptures d'établissement) et les déplacements régionaux qui font actuellement l'objet d'ordres de mission établis par les directions sectorielles concernées par le déplacement (réunions régionales essentiellement).

Depuis le 1er mars 1998, une procédure d'émission délocalisée des titres de transport à été mise en place à titre expérimental. Cette expérience a été menée dès 1999 dans trente-cinq postes diplomatiques ou consulaires. Elle leur a permis de disposer d'un service de proximité et d'optimiser leur budget de déplacement en bénéficiant des tarifs locaux et en faisant jouer la concurrence entre les différentes agences de voyage. Aujourd'hui généralisée, cette procédure concerne environ 160 postes.

POSTES EXPÉRIMENTANT LA DÉCONCENTRATION

Depuis 1997

Depuis 1998

Depuis 1999

Allemagne

- Bonn, ambassade

- Berlin, bureau de

- Dusseldorf consulat général

- Francfort, consulat général

- Hambourg, consulat général

- Leipzig consulat général

- Mayence consulat général

- Munich consulat général

- Sarrebruck consulat général

- Stuttgart, consulat général

Andorre

- Andorre, ambassade

Belgique

- Bruxelles, ambassade

- Bruxelles, consulat général

- Anvers, consulat général

- Liège, consulat général

- Bruxelles, OTAN

- Bruxelles, Union européenne

- Bruxelles, UEO

Burkina Faso

- Ouagadougou, ambassade

- Service de coopération

- Centre médico-social

- Mission assistance militaire

Espagne

- Madrid, ambassade

- Madrid, consulat général

- Alicante, consulat général

- Barcelone, consulat général

- Bilbao, consulat général

- Séville, consulat général

Guinée Bissao

- Bissao, ambassade

- Service de coopération

- Centre médico-social

Togo

- Lomé, ambassade

- Lomé, consul général

- Service de coopération

- Centre médico-social

Cap-Vert

- Praia, ambassade

- Service de coopération

- Centre médico-social

Chine

- Pékin, ambassade

- Shanghai, conseil général

- Canton, conseil général

- Hong-Kong, conseil général

- Wuhan, conseil général

Équateur

- Quito, ambassade

Indonésie

- Jakarta, ambassade

Maroc

- Rabat, ambassade

- Rabat, consulat général

- Agadir, consulat général

- Casablanca, consulat général

- Fès, consulat général

- Marrakech, consulat général

- Tanger, consulat général

Mauritanie

- Nouakchott, ambassade

- Service de coopération

- Centre médico-social

Sénégal

- Dakar, ambassade

- Dakar, consulat général

- Saint-Louis, consulat général

- Service de coopération

- Centre médico-social

-Mission assistance militaire

Bénin

- Cotonou, ambassade

- Cotonou, consulat général

- Service de coopération

- Centre médico-social

Italie

- Rome, ambassade

- Rome, consulat général

- Milan

- Naples

- Turin et Gênes

- Gênes, bureau

- Rome, OAA

Tunisie

- Tunis, ambassade

- Tunis, consulat général

- Sfax, chancellerie détachée

Vatican

- Rome Saint-Siège

Zimbabwe

- Harare, ambassade

Source : rapport du contrôle financier, gestion 1999.

En outre, les frais de représentation des chefs de poste, budgétisés, ont également fait l'objet d'une déconcentration. Cette réforme vise à traiter les frais de représentation comme une dépense ordinaire du poste, financée sur délégation de crédits et non plus sous forme d'indemnités assimilées à un élément de rémunération. Expérimentée avec succès dans sept postes pilotes en 1998, elle a été généralisée à l'ensemble des postes à compter du 1er janvier 1999. Elle permet d'introduire une plus grande transparence et un meilleur contrôle de la dépense. L'essentiel des dépenses de représentation est couvert par ce crédit. Une partie est néanmoins, comme dans l'ancien système, laissée à la charge du chef de poste qui la financera sur la part de l'indemnité de résidence qui doit être réservée à cet effet.

Dans cette réforme, les crédits de représentation sont destinés non seulement au chef de poste mais aussi à ses collaborateurs, exclusion faite des agents des services culturels et des services de presse qui bénéficient par ailleurs d'une dotation similaire. Ces crédits couvriront également les dépenses du 14 juillet. Une répartition indicative de ces quatre sous-enveloppes sera communiquée au chef de poste qui pourra s'en écarter, de sa propre initiative, sauf dans deux cas nécessitant un accord préalable de l'administration centrale : diminution des crédits de l'adjoint et augmentation de l'enveloppe du 14 juillet.

La déconcentration des crédits de rémunération des personnels de recrutement local paraît plus complexe, compte tenu de la nature de ces crédits et des garanties en terme de recrutement, de gestion des carrières et de fin de fonction. Une éventuelle déconcentration, souhaitable dans son principe, suppose cependant une étude préalable approfondie, le cas échéant dans le cadre du CIMEE.

Au total, en matière de crédits de fonctionnement, si l'on exclut la question des crédits pour les recrutés locaux resteraient en dehors de l'enveloppe globalisée, les dépenses relatives à l'équipement informatique (pour des raisons de sécurité et de compatibilité entre les différents outils informatiques) ainsi que celles concernant les équipements spécifiques de sécurité.

Par ailleurs, la DGCID a d'ores et déjà déconcentré ses crédits d'intervention vers les postes appartenant au champ de la réforme comptable. Ainsi, sur l'article 50 des chapitres 42-11 et 42-12 d'appui local aux projets de coopération, la part des crédits déconcentrés, rapportée au total des crédits ouverts, a représenté respectivement 22 % et 21 % en 1999. À la fin du premier semestre 2000, ces proportions s'établissent à 52 % et 48 %. Le montant des crédits déconcentrés sur les chapitres précités auprès des postes s'est élevé à 162,26 millions de francs depuis le début de l'exercice 2000 contre 46,36 millions de francs en 1999.

En vertu d'une définition juridique stricte, le volume des crédits déconcentrés, tels qu'évalués en 1999 par le contrôle financier, reste relativement restreint. Il atteint 156 millions de francs sur les titres III et IV et 76 millions de francs sur le titre V. Ces montants assez faibles s'expliquent par le caractère encore expérimental de la déconcentration, avec vingt pays concernés en 1999.

Or, la déconcentration pourrait être mesurée selon une acception plus large, selon une définition fonctionnelle, qui intégrerait les moyens attribués à des services ou institutions dotés d'une autonomie de fonctionnement : crédits globalisés de fonctionnement des postes et des centres culturels, dotations aux établissements publics ou à des « associations apparentées.

La déconcentration de la gestion peut poser des problèmes. Ainsi, les postes se sont vus délégués des crédits centraux pour assurer le subventionnement, directement sur place, des organisations non gouvernementales, notamment le paiement des personnels. Cette déconcentration s'est accompagnée d'un alourdissement des procédures de gestion pour les postes.

      b) Le reflux de l'autonomie financière

      · La création de centres culturels et de coopération à autonomie élargie

L'article 6 de la loi n° 73-1150 du 27 décembre 1973 a prévu qu'un décret en Conseil d'État déterminerait les conditions dans lesquelles l'autonomie financière pourrait être conférée à des établissements et des organismes de diffusion culturelle situés à l'étranger ainsi que les règles administratives et comptables afférentes à l'exercice de cette autonomie. Le décret n° 76-832 du 24 août 1976 en a fixé l'organisation financière. Ces organismes, désignés sous le terme d'« établissements » ne sont pas dotés de la personnalité juridique. Ils ne peuvent en conséquence être propriétaires d'immeubles. Ils sont créés par arrêté interministériel. Localement, ils développent leurs activités dans le cadre des accords de coopération signés entre la France et ses partenaires. Placés sous l'autorité de l'ambassadeur, ils doivent toutefois se conformer aux règles en vigueur dans le pays d'accueil. Le directeur, qui est souvent le responsable du service de coopération et d'action culturelle a la qualité d'ordonnateur principal, tandis que l'agent comptable agit en qualité de comptable principal.

Dans ce cadre, une expérience d'autonomie élargie a été engagée à partir de 1996, avec la création de onze centres culturels et de coopération (CCC), chargés d'intégrer, sous l'autonomie financière, l'ensemble des activités culturelles et de coopération de la France dans un pays. Le 20 avril 1999, un arrêté a été pris, arrêtant la liste des établissements culturels et précisant les compétences et les champs d'intervention de ces établissements. Ils sont désormais regroupés sous l'appellation d'établissements à vocation pluridisciplinaire, chargés au cas par cas et sous l'autorité de l'ambassadeur, de la mise en _uvre des actions de diffusion et de coopération approuvées par le ministère des affaires étrangères dans les domaines culturels et artistiques, linguistiques et de promotion du français, scientifiques et universitaires, de développement et de coopération technique, audiovisuels et des techniques de communication.

À la suite de la création d'établissements à autonomie financière dans les postes impliquant un transfert des moyens des services culturels vers les centres de coopération culturelle et vers les centres de coopération culturelle et linguistique, un transfert d'un montant de 4,79 millions de francs a été réalisé dans la loi de finances pour 1999 vers le chapitre de fonctionnement des établissements à autonomie financière (chapitre 37-95 géré par la nouvelle direction générale de la coopération internationale et du développement).

      · Le reflux de la réforme de l'autonomie élargie

La création des CCC est entrée en contradiction avec la réforme comptable, qui est la voie choisie pour donner aux ambassadeurs la capacité de bénéficier pleinement de la déconcentration des crédits. Ainsi, les établissements à vocation pluridisciplinaires qu'étaient les CCC ne seront plus destinataires des crédits d'intervention de titre IV à l'horizon 2002. Les activités de ces établissements seront recentrées sur leurs missions culturelles et linguistiques définies par le décret du 24 août 1976 précité. Les CCC de Beyrouth et celui de Séoul seront supprimés dès le 1er janvier 2001. Le projet de loi de finances propose de transférer à partir du chapitre 37-95 - Établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger 1,9 million de francs vers les chapitres 31-98 - Autres rémunérations et 34-98 - Matériel et fonctionnement courant. Il devrait être mis fin aux neuf autres CCC au 1er janvier 2002, date de généralisation de la réforme comptable.

Ces suppressions impliqueront la reconstitution d'un service de coopération et d'action culturelle. Ainsi, les moyens humains et matériels du CCC devront être transférés vers l'ambassade. Hors Beyrouth et Séoul, les postes devront calculer et demander les transferts budgétaires de crédits entre le chapitre 37-95 de l'autonomie financière et les chapitres 31-98 et 34-98 à l'occasion de la préparation du projet de loi de finances pour 2002. Selon la même logique, il pourrait être mis fin au cumul, par un même agent, du poste de conseiller de coopération et d'action culturelle et de directeur d'établissement. Au vu du contre-exemple allemand ou britannique de séparation entre le poste de conseiller culturel et de directeur d'institut, votre Rapporteur s'interroge sur la nécessité de mettre fin à ce cumul, qui garantit une certaine cohérence de la politique culturelle menée par la France dans un pays étranger.

La fin des CCC impliquera également un transfert des crédits de coopération. Ce transfert nécessitera de distinguer plusieurs types d'enveloppes. La première englobe les opérations de coopération qui ont vocation à être mises en _uvre par le service de coopération et d'action culturelle. Les crédits correspondants seront déconcentrés auprès de l'ambassadeur. La deuxième enveloppe réunit les opérations de coopération qui ont vocation à être mises en _uvre par le même service, mais qui requièrent pour leur réalisation technique des compétences, notamment en matière linguistique et éducative, présentes dans l'établissement à autonomie financière. Les crédits correspondants seront déconcentrés auprès de l'ambassadeur qui, ensuite, pourra avoir recours, en tant que de besoin, à l'établissement comme opérateur. Une convention type de prestations de service sera mise au point. Enfin, la troisième catégorie de crédits rassemble les opérations qui relèvent de la vocation des établissements à autonomie financière. Les crédits correspondants seront intégrés dans la dotation de fonctionnement sur titre III de l'établissement.

      · Le mise en place d'une autonomie raisonnée

Il semble que le mouvement d'autonomisation des centres culturels connaît aujourd'hui, sous l'influence de la Cour des comptes et de la réforme comptable à l'étranger, un certain reflux. Il faut cependant constater que, si l'on compare les taux d'engagement des crédits d'intervention des ambassades elles-mêmes et ceux des établissements dotés de l'autonomie financière, les premiers sont souvent très inférieurs aux seconds (au Liban, au mois de juin, respectivement moins de 10 % et plus de 40 %)

Par ailleurs, la direction de la coopération culturelle et du français, au travers du bureau des établissements culturels et des alliances françaises créé au sein de la sous-direction de la coopération culturelle et artistique, est devenue l'interlocuteur principal de ces établissements. Des progrès ont été réalisés en matière de gestion, puisque des modalités de suivi garantissant aux autonomies financières la souplesse indispensable mais exigeant en retour une transparence ont été mises en place.

Les centres culturels franco-étrangers restent quant à eux soumis à la double tutelle du ministère des affaires étrangères et des autorités du pays d'accueil. Ils ont été créés dans le cadre des accords des accords de coopération signés entre la France et les pays où ils sont implantés : Guinée-Conakry, Mozambique, Namibie et Niger.

      4.- La globalisation des crédits de fonctionnement

La globalisation constitue une condition sine qua non de l'unification de la gestion des services de l'État à l'étranger et de la déconcentration. Elle consiste à regrouper les dépenses de fonctionnement sur un article unique et à fixer ainsi une enveloppe de crédits de fonctionnement fongibles. Ses objectifs sont de simplifier l'exécution de la dépense et, lors des opérations de clôture de gestion, de mieux planifier et rationaliser la dépense à l'étranger, grâce aux possibilités de redéploiement des disponibilités dégagées par des mesures de rationalisation, telles que la mise en concurrence, la renégociation des contrats ou le recours à des achats groupés.

Ce mouvement de globalisation se situe directement dans l'effort entrepris dans le sens de la modernisation de la gestion entrepris depuis 1991. La phase expérimentale qui s'est achevée en 1994 a concerné deux ambassades (Dakar et Bucarest), puis treize autres postes. Elle a été jugée suffisamment probante pour être généralisée, le 1er janvier 1995, à l'ensemble du dispositif diplomatique et consulaire. En 1995, les dépenses de fonctionnement présentant un caractère inéluctable et reconductible d'un exercice sur l'autre (contrats, frais de correspondance, tournées, énergie, etc.) ont été globalisées. Elles ont été regroupées sur les articles 61, 62, 63 et 64 du chapitre 34-98. Les ambassades ont été décomposées en trois sites : résidence, chancellerie, logements de fonction, tandis qu'une seule enveloppe était réservée pour les consulats.

En 1996, une partie des crédits des services de presse, les impôts et taxes, les achats de mobilier et l'entretien immobilier sont venus s'ajouter à cette enveloppe. En 1997, elle a été étendue aux travaux, aux achats de pièces détachées et de matériels d'entretien. La gestion de ce type de dépenses méritait d'être rationalisée puisqu'elle était auparavant scindée entre deux services qui déléguaient des crédits selon des procédures distinctes. Au cours de cette même année, les articles 61 à 64 ont été fusionnés dans un article unique 34-98-60 - Dépenses regroupées de fonctionnement des postes diplomatiques, consulaires et culturels. La délégation des crédits par site a été maintenue, mais les ambassades peuvent désormais opérer des transferts entre chancellerie, résidence et logements de fonction sur simple autorisation du service gestionnaire et sans avoir, par conséquent, recours à la procédure de remise en fonds libres.

En 1998, le champ de la globalisation a été de nouveau étendu. Ont été inclus dans l'enveloppe les dépenses d'informatique et de télématique, la documentation des postes, les frais de valise diplomatique, le transport de matériel, l'achat de machines et de matériel, les dépenses des services de presse, l'achat de véhicules, la formation linguistique, ainsi qu'une partie des crédits consacrés à l'information des Français de l'étranger. Le total de ces transferts a atteint 53,61 millions de francs.

Parallèlement à la constitution d'une enveloppe unique globalisée sur le titre III, il conviendrait de réfléchir aux possibilités de mettre en _uvre une « enveloppe d'interventions du poste » qui pourrait, par exemple, regrouper des moyens actuellement dispersés sur les chapitres de la coopération culturelle et technique, de la coopération de défense, de l'action humanitaire et des Français à l'étranger.

Dans le cadre de la réforme du dispositif de la coopération, les crédits de fonctionnement des missions de coopération avaient été inscrits dans un article identifié dans la loi de finances pour 1999 (chapitre 33-98, article 52). Depuis la suppression des missions de coopération et d'action culturelle, survenue avec le décret n° 98-1238 du 29 décembre 1998, ces crédits ont donc pu être regroupés avec ceux des ambassades, et donc globalisés.

En effet, en 2000, dans la logique de la fusion des services de la coopération et des services des affaires étrangères, les crédits de fonctionnement des services de coopération et des centres médico-sociaux ont été intégrés dans les budgets des ambassades. La globalisation a été étendue aux locations immobilières (transfert de 136,79 millions de francs en provenance des articles 34-98, articles 21, 22 et 23), aux dépenses de fonctionnement des missions de coopération militaire et de défense (11,1 millions de francs en provenance du chapitre 42-29, article 30), ainsi qu'aux frais de représentation des conseillers de coopération et d'action culturelle. Cette globalisation, notamment sur le chapitre 34-98, a permis d'amortir une partie de la perte constatée en 2000 en liaison avec l'appréciation du dollar par rapport au franc et évaluée à 45 millions de francs.

En 2001, outre l'expérimentation dans plusieurs postes de l'intégration des frais de déplacement et des frais de représentation des chefs de poste et de leurs collaborateurs, on peut noter que la nomenclature a été adaptée aux progrès de la gestion et plusieurs articles ont été créés au sein du chapitre 34-98 - Matériel et fonctionnement courant afin de répondre au développement de cette déconcentration et d'introduire, dans la nomenclature, la distinction entre crédits simplement délégués et crédits réellement déconcentrés. Ainsi ont été regroupés sur l'article 21 - Services à l'étranger. Dépenses de fonctionnement et de déplacement les crédits qui étaient inscrits sur deux articles supprimés : les articles 23 - Services à l'étranger. Frais de déplacement et 26 - Services à l'étranger. Agences consulaires. De plus, sont créés en 30 les articles destinés aux postes ne relevant pas encore de la réforme comptable et appelés à disparaître avec la généralisation de la réforme en 2002 :

· article 31 - Crédits délégués. Dépenses regroupées de fonctionnement ;

· article 32 - Crédits délégués pour frais de déplacement ;

· article 34 - Crédits délégués pour frais de représentation ;

Les articles en 40 regroupent les crédits destinés aux postes relevant du champ de la réforme comptable :

· article 41 - Crédits déconcentrés. Dépenses regroupées de fonctionnement ;

· article 42 - Crédits déconcentrés pour frais de déplacement ;

· article 43 - Crédits déconcentrés pour dépenses informatiques et de télématiques.

De fait, l'expérience de globalisation des crédits pour les postes s'est poursuivie. Ces crédits représentaient 67,2 % des crédits du chapitre 34-98, soit 419 millions de francs en 1999. Ils en représenteront 66 % en 2000 avec près de 558 millions de francs, compte tenu de l'élargissement du processus aux locations immobilières et aux crédits des délégations à la coopération militaire et de défense ().

      5.- La mise en place d'une véritable administration de gestion

Votre Rapporteur spécial insiste sur ce point : la déconcentration des crédits nécessite de renforcer les services administratifs et financiers, qui doivent devenir, au plan local de véritables pôles de gestion communs à l'ensemble des services du ministère des affaires étrangères. Le service administratif et financier de l'ambassade, lieu où sont regroupés les agents en charge de la gestion des crédits budgétaires, doit être mesure, non seulement d'assurer une fonction financière et comptable, mais également de jouer un rôle d'information de l'ambassadeur (tenue de tableaux de bord sur les opérations de l'État) et de prendre sous son autorité les mesures nécessaires pour garantir une gestion efficace des moyens de l'État. Dans les pays disposant d'un important volume de crédits, notamment de coopération sur titre IV ou du Fonds de solidarité prioritaire, les services administratifs et financiers devront être dirigés par des agents de catégorie A, formés aux spécificités et aux outils relevant des actions de coopération.

Afin de mettre en _uvre les différentes réformes engagées ou expérimentées par le ministère (réforme comptable, réforme de la coopération, expérimentation de déconcentration, postes mixtes, ...), il apparaît nécessaire de constituer progressivement des cellules susceptibles à la fois d'assurer la fonction financière et comptable et de prendre, sous l'autorité du chef de poste, les mesures nécessaires pour garantir le succès de ces réformes.

Ces cellules regrouperont tous les agents des différents services du ministère des affaires étrangères (chancellerie diplomatique, consulat, mission d'action et de coopération) ayant la responsabilité de gérer les moyens de fonctionnement.

La constitution de ces cellules devra s'accompagner d'un renforcement des instruments de suivi. Pour accompagner les mesures de déconcentration, les outils de gestion des postes à l'étranger ont été développés ou sont en cours d'amélioration (tableaux de bord pour l'ambassadeur sur l'ensemble des crédits concourant à l'action extérieure dans le cadre de la réforme comptable, tableaux de suivi de gestion semestriels pour les frais de représentation, états synthétiques trimestriels de consommation des crédits globalisés, ...).

L'informatisation des budgets de fonctionnement des postes diplomatiques et consulaires permet à l'administration centrale de disposer d'informations indispensables sur la gestion des moyens de fonctionnement.

Les états synthétiques trimestriels permettent aux postes de suivre au quotidien l'exécution des dépenses. Ces états, étudiés par l'administration centrale, font l'objet d'une réponse de l'administration centrale soit pour confirmer que la situation budgétaire ne pose aucun problème, soit pour alerter les postes concernés sur le rythme anormal de consommation sur une ou plusieurs catégories de dépense, soit pour demander des précisions.

Jusqu'à aujourd'hui, les données incluses dans les tableaux fournis par les postes doivent faire l'objet d'une nouvelle saisie de la part du service gestionnaire, ce qui a pour inconvénient une perte de temps mais permet aussi parfois de détecter des erreurs. Les postes disposant d'un logiciel comptable adressent à l'administration centrale sur disquette les opérations comptables qu'ils ont réalisées au cours du mois, voire au cours de la quinzaine lorsqu'il y a eu modification du taux de chancellerie. À terme, l'objectif est d'unifier les différents logiciels (établissement des budgets, contrôle de gestion, états synthétiques trimestriels, remontée des informations comptables), afin d'aboutir au traitement de la comptabilité d'un poste dans son intégralité, depuis ses propositions budgétaires jusqu'au suivi quotidien de la dépense.

Une application facilitant le contrôle de gestion pour les postes a été élaborée, par l'intermédiaire de laquelle la comptabilité est informatisée ce qui donnera la possibilité aux postes d'établir automatiquement leurs états trimestriels de suivi des crédits globalisés. Installée d'abord en Allemagne, cette application permettra également de relier les postes entre eux, afin d'échanger leurs informations comptables et d'établir à l'ambassade une synthèse des dépenses réalisées à l'échelle du pays.

La nouvelle procédure de détermination des budgets de fonctionnement s'inscrit également dans le cadre du développement des outils de gestion dans la mesure où ils seront construits à partir de l'analyse sur trois ans des données structurelles et conjoncturelles.

    B.- L'AUGMENTATION DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT

Les moyens de fonctionnement sont regroupés sur trois chapitres : les chapitres 34-03 et 34-04 pour les voyages présidentiels, du Premier ministre et du ministre des affaires étrangères, et pour les frais de réception du ministère ; le chapitre 34-98 pour le matériel et le fonctionnement courant, les frais de déplacement de l'administration et l'informatique.

      1.- Les frais de réception et de voyages exceptionnels

Les frais de déplacement et de réception sont pris en charge sur les chapitres 34-03 et 34-04.

Le chapitre 34-03 - Frais de réception et de voyages exceptionnels est un chapitre provisionnel au sens de l'article 10 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Il est donc inscrit à l'état G annexé au projet de loi de finances. Il est doté de 123 millions de francs en 2001, montant qui n'a pas varié depuis 1996. Ce chapitre supporte la charge, inégale dans le temps, des réceptions, voyages officiels et sommets organisés par les services du Président de la République et du Premier ministre. Étant donné sa nature, ce chapitre a été constamment abondé en cours d'exercice : 118,6 millions de francs en 1996, 54,5 millions de francs en 1997, 50,8 millions de francs en 1998, 189 millions de francs au 30 août 2000 selon les chiffres fournis par l'Agence comptable centrale du Trésor. Il convient de relever que nombre de manifestations qui font l'objet d'ouvertures de crédit en cours de gestion sont programmées et que leur tenue est certaine. Compte tenu de cet état de fait, votre Rapporteur spécial rappelle, comme les années précédentes, qu'il ne jugerait pas inutile d'augmenter la dotation initiale, de telle manière que le Parlement adopte des crédits qui reflètent, de manière plus exacte, la réalité de l'exécution. La Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1999, « ne peut que critiquer à nouveau l'imputation des charges liées aux déplacements du Président de la République sur les crédits du titre III ».

Les dotations inscrites au chapitre 34-04 - Frais de réceptions courantes et de déplacements ministériels servent aux opérations menées par le ministère des affaires étrangères lui-même. Elles resteront stables à 38,04 millions de francs en 2001.

      2.- Le fonctionnement courant

En 2001, hors transferts et budgétisation du fonds de concours, la dotation du chapitre 34-98 est reconduite en francs courants. Sans neutralisation du périmètre, les crédits de matériel et de fonctionnement courant du chapitre 34-98 passent de 1.294,02 millions de francs à 1.448,39 millions de francs, soit une progression de 154 millions de francs et de 11,93 % en termes relatifs.

Une partie substantielle de cette progression, soit 59,5 millions de francs, provient de la budgétisation du fonds de concours qui accueille une fraction du produit des droits de chancellerie, mouvement que votre Rapporteur spécial avait appelé de ses v_ux dans son rapport d'information sur les services des visas (). La budgétisation a été réalisée sur la base des crédits attribués en 1999, soit 119 millions de francs, répartis à parts égales entre le chapitre 34-98 et le chapitre 57-10 - Équipements administratif et divers.

On rappellera qu'une part des recettes des visas affectées au budget général de l'État alimente un fonds de concours réparti entre les lignes budgétaires destinées aux dépenses immobilières et informatiques du ministère. La procédure de fonds de concours nécessite un décret créant ce fonds (en ce qui concerne les droits de chancellerie, il s'agit du décret du 15 janvier 1992 modifié par le décret du 2 octobre 1992, puis par celui du 29 mai 1997 et celui du 31 juillet 2000), un arrêté du ministre du budget portant ouverture des crédits d'un montant égal aux recettes recouvrées, et un arrêté de répartition visé par le contrôleur financier du ministère des affaires étrangères répartissant le crédit ouvert entre les chapitres et les articles. Ce fonds de concours autorise le rattachement au budget du ministère des affaires étrangères d'une fraction des droits de chancellerie. Elle représentait initialement le cinquième des recettes encaissées. Puis, elle a été portée, par le décret du 29 mai 1997, à 30 % pour une période de trois ans, à compter du 1er juin 1997. L'accord obtenu en 1997 a été prolongé en juillet dernier pour six mois supplémentaires, jusqu'au 31 décembre 2000, en attendant la budgétisation réalisée par le présent projet de loi.

L'autre partie de la progression de la dotation du chapitre provient d'un transfert de 95,5 millions de francs en provenance du chapitre 31-12 - Indemnités et allocations diverses au titre des indemnités de représentation. Par référé du 13 mai 1997 adressé au ministre des affaires étrangères, la Cour des comptes posa la question de la qualification juridique des frais de représentation - indemnités ou crédits de fonctionnement - et, par voie de conséquence, de leur mode de gestion. L'opération de transfert résulte de la substitution au régime indemnitaire des frais de représentation d'une procédure de crédits délégués auprès de la régie du poste, semblable à la gestion des autres crédits de fonctionnement des postes.

En outre, on peut rappeler que, inscrits depuis la loi de finances pour 2000 à l'état H annexé au projet de loi de finances, l'ensemble des crédits du chapitre 34-98 peuvent être reportés d'un exercice sur l'autre, ce qui en assouplit leur gestion. On peut noter, par ailleurs, que d'importants changements de nomenclature interviennent dans le présent projet de loi, avec l'introduction d'une distinction entre crédits délégués et crédits déconcentrés, avec l'apparition d'un article réservé aux crédits délégués pour frais de représentation (article 34) et avec la création de deux articles, l'un pour la Commission nationale pour l'élimination des mines antipersonnel et l'autre pour le Haut Conseil à la coopération internationale, tandis que disparaissent les articles réservés au Centre d'analyse et de prévision, à la sous-direction des conférences internationales et à la formation professionnelle.

La rationalisation des procédures de gestion, étudiée ci-dessus, permettra, malgré la stagnation de la dotation, de couvrir les pertes de change supportées par la dotation des moyens des services à l'étranger, estimée à 20 millions de francs, sur la base d'une prévision d'un taux de change avec le dollar des États-Unis fixée à 6,57 francs. Elle financera également les charges nouvelles, dont le fonctionnement du Haut Conseil de la coopération internationale pour 5,75 millions de francs, l'amélioration de l'accueil des étrangers en France par le biais des dépenses d'interprétation et les frais de fonctionnement de la commission d'examen des recours administratifs contre les refus de visa d'entrée en France qui bénéficient de 1,5 million de francs de mesures nouvelles, tandis que les dépenses liées aux conférences internationales d'un niveau infraministériel seront couvertes par 1 million de francs supplémentaires.

ÉVOLUTION DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT
(Chapitre 34-98)

 

(en millions de francs)

   

1996

1997

1998

1999

2000

2001 (1)

Administration centrale

126,2

187,6

187,6

185,5

417,3

447

Services à l'étranger

608,2

570,3

572,8

587,5

614,3

822,4

Archives et documentation

11,4

9,7

9,6

7

-

-

Information et presse

50,7

37,2

23,3

29,8

-

-

Conseil de défense franco-allemand

0,3

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

Formation professionnelle

6,4

5,4

3,9

4

10,3

-

Centre d'analyse et de prévision

3,5

3,0

2,6

2,6

3

-

Haut Conseil de la francophonie

-

-

1

0,8

0,8

0,8

Centre de conférences international

-

-

-

5,1

5,8

-

Maison des Français de l'étranger

-

-

-

1,3

1,3

2,1

Mission de l'adoption internationale

-

-

-

-

0,3

0,3

Service central de l'état civil

-

-

-

-

12

12

Frais de déplacement (34-90 ancien)

264,2

235,8

255,61

263,5

27

53,24

Informatique (34-05 ancien)

158,2

145

141,6

160,8

83,3

104

Commission coopération développement

-

-

-

-

0,1

0,1

Commission nationale pour l'élimination des mines antipersonnel

-

-

-

-

-

0,5

Haut Conseil de la coopération

-

-

-

-

-

5,8

Total

1.408,4

1.321,1

1.295,2

1.323,4

1.294

1.448,4

(1) projet de loi de finances.

 

Source : ministère des affaires étrangères.

Sur les 447 millions de francs destinés à l'administration centrale, 120 millions de francs sont consacrés aux services de l'administration centrale de Paris et de Nantes, 133 millions de francs sont réservés au fonctionnement informatique et aux télécommunications, 68 millions de francs au frais de déplacement, 32 millions de francs à l'information et à la communication, 37 millions de francs sont affectés au service de la valise diplomatique, 25 millions de francs au service de l'équipement, 10 millions de francs au service de la formation. 7 millions de francs sont proposés pour la direction générale de la coopération internationale et du développement, 7 millions de francs pour la sous-direction des conférences internationales intégrés par le présent projet de loi à l'article 11, 7 millions de francs pour la direction des archives et 1 million de francs pour le service de la traduction.

Il convient de rappeler que les dépenses de fonctionnement du secrétariat du conseil de défense franco-allemand, du Haut Conseil de la francophonie et de la Maison des Français de l'étranger sont rattachées à l'administration centrale. Les crédits du Centre d'analyse et de prévision sont transférés, soit 4 millions de francs pour 2001, sur le chapitre 42-37 - Autres interventions de politique internationale.

Les crédits de fonctionnement des services à l'étranger sont répartis entre les moyens globalisés de fonctionnement des postes pour 587 millions de francs, les dépenses d'informatique et de télématique pour 104 millions de francs, les frais de déplacement pour 136 millions de francs, les frais de représentation pour 93 millions de francs, le service de l'équipement pour 58 millions de francs, les agences consulaires pour 8 millions de francs et la valise diplomatique pour 10 millions de francs.

S'agissant plus particulièrement des crédits informatiques, une dotation totale de 146,5 millions de francs est proposée, intégrant également des crédits du chapitre 68-80 du titre VI. L'équipement informatique et bureautique représentera 74,2 millions de francs, les infrastructures et systèmes de communication 30,5 millions de francs, les applications et logiciels 30 millions de francs et la sécurité 11,8 millions de francs. Il est ainsi prévu de généraliser le travail en réseau dans l'ensemble des représentations diplomatiques et consulaires, ce qui implique un développement sur les trois prochaines années d'un Intranet ministériel mondial, se déclinant en trois phases : l'adaptation des infrastructures de communication, la fédération de l'ensemble des logiciels employés sur un serveur standard et la modernisation des applications informatiques. L'administration centrale et les centres régionaux informatiques de Bruxelles, Vienne, Moscou, Rabat, Dakar, Abidjan et Libreville seront couverts par ce plan en 2000. En 2001, le programme de déploiement devrait toucher les centres de Nairobi, Prétoria, Beyrouth, Manama, New-Delhi, Kuala-Lumpur, Pékin et Caracas.

IV.- DES INVESTISSEMENTS IMMOBILIERS EN RÉGRESSION

Le ministère dispose d'un seul véritable chapitre d'équipement, le chapitre 57-10 - Équipements administratif et divers. Il réunit la dotation du chapitre 57-10 de l'ancienne section coopération et celle du ministère des affaires étrangères proprement dite. Il finance les opérations d'investissement de l'administration centrale, des services diplomatiques et consulaires, des services de coopération et d'action culturelle, des établissements d'enseignement et des instituts et centres culturels. Il accueille également les crédits destinés à la modernisation des équipements de télécommunications et du chiffre.

Après une forte progression en 2000, les crédits de paiement baissent en 2001 de 22,24 %, passant de 398 millions de francs à 309,5 millions de francs. Parallèlement, les autorisations de programme sont en réduction de 3,87 %, diminuant de 478 millions de francs à 459,5 millions de francs. Ces crédits incluent désormais 59,5 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement au titre de la budgétisation du fonds de concours qui accueille le produit d'une fraction des sommes perçues au titre des droits de chancellerie. On rappellera qu'une somme équivalente est budgétisée sur le chapitre 34-98.

Votre Rapporteur spécial souligne que le contrôle financier a émis, dans son rapport sur la gestion 1999, des critiques importantes sur la gestion par le ministère des affaires étrangères des marchés. « La quasi-absence de mise en concurrence et l'imprécision sur le service émetteur des demandes (administration centrale ou poste) constitue les risques les plus sérieux dans le domaine de la coopération internationale. (...) un audit a été décidé et réalisé par l'inspection des finances et celle du ministère. Sans exprimer de critique grave, il a cependant souligné les faiblesses de la définition des besoins, l'explication souvent sommaire du choix des titulaires, les difficultés à faire entrer l'action d'urgence et la coopération internationale dans le cadre réglementaire et l'insuffisance des fonctions de conseil interne. »

De nombreuses opérations importantes sont en cours. C'est le cas notamment de la construction d'une nouvelle ambassade de France à Berlin pour un coût global de 390 millions de francs, de la reconstruction du lycée français de Milan pour 110 millions de francs, de la relocalisation du centre culturel français de Tunis pour 60 millions de francs et de la construction d'une nouvelle ambassade à Tokyo pour 250 millions de francs.

À titre indicatif, les principales opérations prévues en 2001 seraient donc les suivantes :

· la construction d'une nouvelle ambassade à Tokyo avec 20 millions de francs pour une opération de 250 millions de francs ;

· la poursuite des travaux de l'ambassade de France à Berlin pour 150 millions de francs ;

· la reconstruction du lycée français de Milan avec 55 millions de francs en 2001 pour un coût total de 110 millions de francs ;

· la construction d'un nouveau lycée à Moscou avec 40 millions de francs pour un coût total de 80 millions de francs ;

· la rénovation et la restructuration de l'ambassade de France à Varsovie avec 60 millions de francs en 2001 pour un total de 85 millions de francs ;

· la construction d'une résidence diplomatique à Abuja pour 27 millions de francs dégagés en 2001 sur 43 millions de francs au total ;

· la construction d'une nouvelle ambassade à Prétoria avec 22 millions de francs ;

· la deuxième tranche de la reconstruction du consulat général d'Annaba avec 15 millions de francs en 2001 pour un coût total estimé à 25 millions de francs ;

· la rénovation des installation électriques de l'Hôtel du ministre pour un coût de 11 millions de francs (52 millions de francs de coût total) ;

· la construction de l'Institut français d'Amérique latine à Mexico avec 8 millions de francs sur un total de 40.

Votre Rapporteur spécial souligne, comme il l'a déjà fait dans son dernier rapport d'information (), l'intérêt de poursuivre certains projets, et notamment celui de la construction d'un lycée à Damas, susceptible de rassembler sur un même lieu des élèves aujourd'hui dispersés. Ce projet apparaît d'autant plus urgent que les autorités syriennes ont consenti à rétrocéder un terrain, auparavant occupé par l'armée, en plein centre de la capitale syrienne. C'est pourquoi il serait particulièrement opportun d'inscrire cette opération dans le budget pour 2001 sous peine de perdre le bénéfice des avancées réalisées à ce jour.

Une attention particulière doit également être portée sur la situation de nos implantations dans la capitale de l'Indonésie, pays majeur de la zone du sud-est asiatique. En effet, si la France est propriétaire de la Chancellerie de Djakarta, elle doit acquitter, pour la résidence de l'ambassadeur, un loyer très élevé pour un service qui ne répond pas à l'image que l'on doit donner de notre pays. Dans ces conditions, il serait particulièrement opportun de permettre l'installation de notre ambassadeur dans des locaux décents, qu'une récente mission a identifiés, mais dont le prix de vente, situé à 19,8 millions de francs, dépassait l'enveloppe de 13,5 millions de francs calculée sur la base du temps de retour sur investissement d'un loyer mensuel de 10.000 dollars des États-Unis sur quinze ans. La vente de terrains, dont un de 4.470 mètres carrés évalué à 25 millions de francs, permettrait de financer la différence. Il faut noter que la France est le seul pays, parmi les pays équivalents, qui ne dispose pas à Djakarta d'une résidence pour son ambassadeur.

LAISSER CETTE PAGE SANS NUMEROTATIONCHAPITRE III :

LA PROGRESSION DES MOYENS D'INTERVENTION

L'action du ministère des affaires étrangères, si elle s'appuie sur ses moyens humains et matériels, se traduit par une série d'interventions politiques et culturelles dont les crédits sont inscrits au budget du Département. Parmi ces interventions, les actions de nature politique, qu'il s'agisse des contributions obligatoires ou volontaires aux organismes internationaux, de l'aide alimentaire et humanitaire, des concours financiers aux pays en situation d'ajustement structurel, ou bien de la manifestation de notre solidarité à l'égard des Français de l'étranger, retracent l'essentiel des actions extérieures de la France.

Les crédits d'intervention et d'investissement soutiennent, également, les actions menées en faveur de la coopération culturelle, incluant les crédits de la francophonie et ceux de l'enseignement français à l'étranger, mais aussi de la coopération technique et des projets de développement, à travers notamment le Fonds de solidarité prioritaire et les dons destinés à financer les projets mis en _uvre par l'Agence française de développement.

Les crédits d'intervention du titre IV augmentent en 2001 de 9,64 %, passant de 9.592 millions de francs à 10.516,76 millions de francs. Parmi ceux-ci, les crédits destinés à l'assistance et à la solidarité, que ce soit à l'égard de nos ressortissants à l'étranger ou des étrangers en France (), progressent de 5,94 % à 263,29 millions de francs. Quant aux subventions d'investissement du titre VI, en grande partie orientées vers l'aide au développement, elles baissent de 11,24 % à 1.697 millions de francs, exprimées en crédits de paiement, et de 13 % à 2.318 millions de francs, exprimées en autorisations de programme.

I.- L'AUGMENTATION SIGNIFICATIVE DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA POLITIQUE INTERNATIONALE

Les crédits consacrés à la politique internationale au sens strict (contributions aux organisations internationales, concours financiers aux gouvernements étrangers, aide alimentaire et humanitaire... ) connaîtront, en 2001, une augmentation de 28,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2000, après une baisse, l'an passé, de 3,2 %. Ils passeront de 3.877,27 millions de francs à 4.974,58 millions de francs, comme l'indique le tableau infra. L'essentiel de cette progression provient de l'augmentation des contributions obligatoires (852,55 millions de francs) et d'un transfert de crédits en provenance du titre VI (145,3 millions de francs).

ÉVOLUTION DES CRÉDITS D'INTERVENTION INTERNATIONALE

(en millions de francs)

Chapitre

Intitulé

Loi de finances initiale
1998

Loi de finances initiale
1999

Loi de finances initiale
2000

Projet de loi de finances
2001

Évolution
2001/2000

(en %)

37-93

Indemnités de représentants français au Parlement européen

54,54

55,14

55,14

55,7

1,02

41-43

Concours financiers

570

265

160

150

- 6,25

42-26

Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire

105

105

95

98

3,16

42-31

Participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires)

3.180,85

3.156,51

3.138,23

3.990,78

27,17

42-32

Participation de la France à des dépenses internationales (contributions volontaires)

228,06

298,06

307,34

557,3

81,33

42-37 (10-60)

Interventions de politique internationale

100,60

94,44

105,563

106,8

1,17

42-37 (90)

Promotion de Strasbourg capitale parlementaire européenne

28,66

29

16

16

-

Total

4.267,71

4.003,15

3.877,273

4.974,58

28,30

Source : documents budgétaires.

    A.- UNE CROISSANCE DES CONTRIBUTIONS FRANÇAISES AUX ORGANISATIONS INTERNATIONALES

La progression de ces contributions françaises aux organisations internationales, qui s'élève à 27 % pour les contributions obligatoires et à 81,33 % pour les contributions volontaires, résulte principalement de quatre phénomènes :

· la forte appréciation du dollar par rapport au franc ;

· la hausse du coût des opérations de maintien de la paix, notamment avec les opérations du Liban-Sud, de Timor Oriental ou en Sierra-Leone ;

· la poursuite de la reconstitution des contributions volontaires, qui connaissent à ce titre un abondement de 15 millions de francs ;

· le transfert sur le chapitre 42-32 à partir des chapitres 42-11 et 42-12 et du titre VI des crédits finançant les projets et programmes francophones multilatéraux pour un total de 237,3 millions de francs, mesure qui va dans le sens de la clarification demandée par votre Rapporteur spécial dans son dernier rapport d'information ().

1.- La reprise à la hausse des contributions obligatoires

Pour 2001, les contributions obligatoires bénéficieront à 133 organisations internationales et à, au moins, 15 opérations de maintien de la paix, pour un montant total de 3.990,78 millions de francs. Les dotations inscrites au chapitre 42-31 - Participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires) progresseront ainsi de 27 % par rapport à 2000, après une baisse de 0,58 % en 2000 et après une réduction de 0,77 % en 1999 et de 2,57 % en 1998. Elles représenteront 18,07 % du budget des affaires étrangères au lieu de 14,98 % dans le projet de loi de finances pour 2000.

Parmi ces contributions obligatoires, les versements à l'ONU et à ses institutions spécialisées s'élèveront à 2.104,68 millions de francs, soit une augmentation de 52 % par rapport à 2000, après trois exercices consécutifs de baisse.

Ces progressions résultent d'un ajustement de 16,62 millions de francs des contributions obligatoires versées à des organismes internationaux de recherche en liaison notamment avec l'effet change-prix et d'un autre ajustement de 835,93 millions de francs résultant en particulier des dépenses des opérations de maintien de la paix au Kosovo, au Congo, au Liban-Sud, au Timor Oriental et en Sierra-Leone.

Il a existé, pendant plusieurs années, un écart important entre les dotations en loi de finances initiale et la consommation effective sur le chapitre 42-31, à tel point que la sincérité de la présentation budgétaire pouvait être mise en cause. Depuis 1996, nous avons assisté à un rétablissement de la situation. Le chapitre 42-31 est un chapitre provisionnel au sens de l'article 10 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, et donc inscrit à l'état G annexé au projet de loi de finances. Il peut ainsi être complété en cours d'année en fonction des besoins. L'abondement du chapitre a atteint 500 millions de francs en 1992, 690 millions de francs en 1993, 142 millions de francs en 1994 et 900 millions de francs en 1995. En 1996 et 1997, les dotations initiales ont été suffisantes. Mais, en 1998, un abondement de 152 millions de francs a été nécessaire. En 1999, près de 400 millions de francs supplémentaires ont été ouverts en gestion. En 2000, au 31 août, la dotation avait été abondée par 372,5 millions de francs.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES AUX ORGANISATIONS INTERNATIONALES EN LOI DE FINANCES INITIALE
(1987-2000)

(en francs)

 

Contributions obligatoires (chapitre 42-31)

Évolution
(en %)

ONU et institutions de l'ONU
(Chapitre 42-31 articles 11 et 12, puis article 10)

Évolution
(en %)

1987

2.101.317.613

-

976.734.620

-

1988

2.097.202.613

- 0,19

893.734.620

- 8,50

1989

2.126.000.862

1,37

866.992.176

- 2,99

1990

2.277.267.002

7,11

1.023.940.747

18,10

1991

2.300.631.701

1,02

1.012.236.777

- 1,14

1992

2.757.419.735

19,85

1.240.425.048

22,54

1993

2.778.279.416

0,75

1.149.546.375

- 7,33

1994

3.272.942.772

17,8

1.649.638.772

43,50

1995

3.460.400.772

5,72

1.697.074.835

2,88

1996

3.520.627.878

1,74

1.718.588.895

1,27

1997

3.264.882.645

- 7,26

1.488.588.895

- 13,38

1998

3.180.845.645

- 2,57

1.451.015.645

- 2,52

1999 (1)

3.156.505.801

- 0,77

1.411.435.801

- 2,73

2000 (2)

3.138.225.801

- 0,58

1.381.435.801

- 2,12

2001

3.990.780.000

27

2.104.679.000

52

(1) 3.516 millions de francs ont été effectivement versés en 1999.

(2) 4.448 millions de francs ont été effectivement versés en 2000.

Source :  ministère des affaires étrangères.

S'agissant des opérations de maintien de la paix, dont le poids est particulièrement important, la France était le quatrième contributeur, avec une quote-part de 7,93 % en 1999. En 1998, elle avait versé à ce titre environ 410 millions de francs. Les appels à contribution, en 1998, ont reflété la tendance à la baisse des budgets adoptés par l'Assemblée générale des Nations Unies. Une partie des dépenses - celle qui correspond aux dépenses engagées au titre de l'envoi de « casques bleus » - fait l'objet d'un remboursement de la part des Nations Unies. Ainsi entre 1996 et le premier semestre 1999, près de 160,34 millions de dollars ont été remboursés, soit environ 990 millions de francs.

Les prévisions de dépenses pour 1999, qui auraient pu faire apparaître une baisse sensible des appels à contribution, en raison de la liquidation probable de quelques opérations de grande ampleur (Sahara Occidental, Angola, Slavonie... ), ont été contredites par le développement des opérations au Kosovo, qui ont absorbé, pour cette seule année, près de 300 millions de francs, financés, en grande partie, par des gels et des redéploiements de crédits.

CONTTRIBUTIONS VERSÉES EN 2000 SUR LE CHAPITRE 42-31

(en millions de francs)

Organisation

Montant versé

Opérations de maintien de la paix

1.173,02

Organisation européenne pour la recherche nucléaire (CERN)

671,67

Organisation des Nations Unies

447,83

Organisation mondiale de la santé

176,33

Conseil de l'Europe

174,42

Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO)

147,42

Organisation du traité de l'Atlantique Nord

145,98

Organisation européenne pour les recherches astronomiques dans l'hémisphère austral

125,71

Organisation de la sécurité et la coopération en Europe

124,84

Organisation de coopération et de développement économique

121,15

Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO)

120,67

Agence internationale de l'énergie atomique

117,76

Organisation internationale du travail

96,34

Agence de la francophonie

67,69

Institut du monde arabe

60

Laboratoire européen de biologie moléculaire

50,32

Tribunal international pour l'ex-Yougoslavie

42,21

Organisation des Nations Unies pour le développement industriel

40,77

Centre européen de prévision météorologique à moyen terme

38,87

Tribunal international pour le Rwanda

37,85

Union de l'Europe occidentale

36,64

Organisation mondiale du commerce

30,75

Comité international de la Croix-Rouge

30,05

Organisation internationale sur l'interdiction des armes chimiques

12,05

Union latine

11,19

Total

4.488,33

Source : ministère des affaires étrangères.

En raison de l'apparition tardive des coûts associés à la Mission d'administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK), créée par la résolution 1244 du Conseil de sécurité en date du 10 juin 1999, et des coûts de la mission de l'Organisation sur la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), l'estimation des dotations initiales du chapitre 42-31, en 2000, n'a pas pris en compte les modifications substantielles qui n'ont pas manqué d'apparaître en cours d'exercice. En 2001, la multiplication et le renforcement des opérations exigent une augmentation substantielle de la dotation initiale.

      2.- D'importants transferts internes à l'origine d'une forte hausse des contributions volontaires

Les contributions volontaires à des dépenses internationales inscrites au chapitre 42-32 augmentent cette année, pour la deuxième fois, avec l'inscription de 557,3 millions de francs au lieu de 307,34 millions de francs en 2000. Cette progression succède, en effet, à une longue période de baisse. Entre 1990 et 1998, les dotations avaient chuté de 67,3 %.

CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES DE LA FRANCE
À DES DÉPENSES INTERNATIONALES
(Chapitre 42-32)

(en millions de francs)

 

Dotations en loi de finances initiale

Modifications

Consommation

1992

645,54

- 25

675,03

1993

697,18

- 101,34

603,98

1994

600,06

- 48,01

563,54

1995

551,99

- 313,5

242,67

1996

405,06

- 60

349,58

1997

345,52

- 76,99

268,43

1998

228,06

+ 34

262,06

1999

298,06

+ 34,28

332,34

2000 (1)

307,34

+ 13,04

320,38

2001 (2)

557,3

-

-

(1) au 31 août 2000.

(2) projet de loi de finances.

Source : états d'exécution de la comptabilité publique et contrôle financier.

Cette contraction de l'enveloppe des contributions volontaires a eu des conséquences importantes pour la défense des intérêts français. Ce phénomène a fait sentir progressivement ses effets, à mesure que les programmes que les contributions finançaient arrivent à terme et ne sont plus relayés par de nouveaux. Or, les recrutements dans les institutions spécialisées des Nations Unies sont liés aux moyens de financement. Le processus d'entrée dans les organisations s'en trouve interrompu. Les programmes voient ainsi diminuer le nombre de consultants français ou d'agents français sous contrat à durée limitée, population qui alimentait ensuite les recrutements sur le budget régulier de l'organisation et assurait la présence française à moyen terme. Certains recrutements, particulièrement pour de jeunes experts français, ne sont plus obtenus. Le français est progressivement abandonné, par insuffisance de moyens pour assurer l'interprétation et les traductions dans les programmes financés sur une base volontaire.

La France a perdu de son influence dans des situations de crise où ses intérêts sont en jeu, faute d'allouer aux programmes humanitaires les crédits nécessaires. Plusieurs organismes, qui ont leurs bureaux à Paris ou en province, envisagent de les fermer ou de déménager vers des pays qui leur consentiraient des aides financières plus avantageuses. Enfin, nous perdons des marchés pour nos entreprises de biens et de services, alors que nous bénéficions de taux de retour ou de parts de marché proportionnellement beaucoup plus importants que le volume de nos contributions (de un pour deux à un pour quatre).

Cette tendance a commencé à s'inverser avec les nouveaux crédits ouverts pour 1999, qui ont été exclusivement attribués au Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Elle a été accentuée, pour 2000, par une progression des crédits de 30 millions de francs, diminuée d'un ajustement négatif de 0,72 million de francs sur les contributions volontaires aux organismes de recherche.

ÉVOLUTION DES CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES FRANÇAISES VERSÉES
À CERTAINS FONDS ET PROGRAMMES DES NATIONS UNIES

(en millions de francs)

 

1996

1997

1998

1999

2000

PNUD (développement)

93,5

80

51,6

80

100

FNUAP (population)

4

5,5

6

7

8

UNICEF (enfance)

50

48

50,3

48

48

HCR (réfugiés)

70

43,5

48

44

48

PAM (alimentation)

25

20

15

18

20

UNESCO (culture)

3

1,5

1

1

1

OIT (travail)

0,5

2

2

0

1

OMS (santé)

2,9

3,4

1,6

1,6

3,6

PNUE Paris (environnement)

0

2,5

3,5

4,5

6

Total du chapitre 42-32

339,4

266,9

220,1

278,1

307,3

Source : d'après ministère des affaires étrangères.

En 2001, l'augmentation atteint 250 millions de francs, qui proviennent de 237,3 millions de francs de transfert de crédits (145,3 millions de francs en provenance du titre VI, 70 millions en provenance du chapitre 42-11) et de 22 millions de francs en provenance du chapitre 42-12. Ces mesures correspondent à une « réimputation » des crédits finançant des projets ou programmes francophones multilatéraux. Pour accueillir ces crédits, un article 40 - Francophonie (FMU) a été créé.

S'y ajoute une mesure nouvelle de 15 millions de francs destinée principalement au Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, le PNUD et à l'Organisation mondiale de la santé.

Le graphique ci-après présente une évolution comparée des participations de la France.

La comparaison des évolutions relatives des dotations consacrées, depuis plus dix ans, aux participations obligatoires et volontaires de la France aux dépenses des organisations internationales met en évidence cinq types de phénomènes :

· une augmentation continue jusqu'en 1996 des contributions obligatoires, avec une accélération à partir de 1992, due à la montée en charge des opérations de maintien de la paix auxquelles la France a largement participé ;

· une stabilisation en 1996, puis une réduction en 1997 et 1998 des dépenses obligatoires, mouvements justifiés par la forte réduction des opérations de maintien de la paix de l'ONU en ex-Yougoslavie ;

· une reprise très forte à la hausse des dépenses obligatoires avec la multiplication des opérations de maintien de la paix en 2000 ;

· une progression parallèle des contributions volontaires jusqu'en 1993, date à partir de laquelle on assiste à une forte réduction des participations françaises, due à une moindre implication financière de la France dans certaines organisations (PNUD, ONUDI, etc.) ;

· une inversion de tendance pour les contributions volontaires en 1999, qui se confirme pour 2000 et s'accélère en 2001, notamment grâce à un important transfert en provenance du titre VI.

Votre Rapporteur spécial se réjouit de cette inversion de tendance, à un moment où le système des Nations Unies est entré dans une phase de réformes profondes, à laquelle notre pays se doit de participer. La France ne peut se contenter d'un siège permanent au Conseil de sécurité. Elle doit mener une action multilatérale forte.

    B.- UNE NOUVELLE CONTRACTION GLOBALE DES AUTRES CRÉDITS D'INTERVENTION DE POLITIQUE INTERNATIONALE

Le montant de ces crédits baisse légèrement de 1,2 % pour atteindre 426,5 millions de francs en 2001, après s'être établi à 431,7 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 2000. Les concours financiers aux gouvernements des pays en développement baissent de nouveau.

      1.- Les interventions de politique internationale

Les dotations finançant les crédits alloués à la politique internationale, hors contributions aux organisations internationales et hors concours financiers, sont inscrites sur les chapitres 37-95 - Indemnités des représentants français au Parlement européen, 42-26 - Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire et 42-37 - Interventions de politique internationale (). Elles connaissent globalement une hausse, passant de 271,7 millions de francs en 2000 à 276,5 millions de francs pour 2001. La part réservée, au sein de ces crédits, aux indemnités des représentants français au Parlement européen reste stable à 55,7 millions de francs. La légère progression est due, cette année, à la fois aux crédits d'intervention de politique internationale entendus au sens strict et aux crédits de l'aide alimentaire.

      a) La hausse des crédits de l'aide alimentaire

Les crédits destinés à financer le transport et diverses opérations liées à l'aide alimentaire seront augmentés en 2001, de 95 millions de francs à 98 millions de francs. Ce mouvement maintient la dotation du chapitre 42-26 à ce qu'elle était en 1994.

Cette aide alimentaire bilatérale financée sur les crédits des affaires étrangères (ex-section coopération) vient à l'appui de l'achat des marchandises nécessaires sur les crédits du ministère de l'agriculture (207 millions de francs sur le chapitre 44-43).

      b) La progression des crédits d'intervention internationale

Ces interventions sont inscrites sur le chapitre 42-37, dont les dotations augmentent dans le projet de loi de finances pour 2001 de 121,55 millions de francs à 122,8 millions de francs, soit une hausse de 1,03 %. Cette hausse masque plusieurs mouvements : la non-reconduction de 3,55 millions de francs, une révision des services votés à hauteur de 2,5 millions de francs, une mesure nouvelle de 3,5 millions de francs pour la création d'un Centre d'accueil de la presse étrangère, et l'imputation sur ce chapitre des crédits du Centre d'analyse et de prévision auparavant inscrits sur le chapitre 34-98 - Matériel et fonctionnement courant pour un montant de 3,8 millions de francs.

      · Le Fonds d'urgence humanitaire

Le décret n° 97-730 du 19 juin 1997 a confié la tâche au ministre délégué chargé de la coopération, sous l'autorité du ministre des affaires étrangères et par délégation, de préparer et de mettre en _uvre l'action humanitaire internationale de la France, ainsi que son action en matière de droits de l'homme. Le Fonds d'urgence humanitaire rassemble les crédits d'intervention dont l'affectation est proposée par le service de l'action humanitaire de la direction générale des affaires politiques et de sécurité au ministre délégué chargé de la coopération et au ministre des affaires étrangères.

Ces crédits, qui constituent près de la moitié de la dotation du chapitre, servent à financer :

· l'assistance aux États frappés de catastrophes naturelles ;

· le suivi des déplacements du service de l'action humanitaire d'urgence ;

· les actions de déminage ;

· l'assistance aux métropoles du tiers monde ;

· les opérations en faveur des droits de l'homme ;

· la réforme du Service national.

L'aide humanitaire est mise en _uvre par le Fonds d'urgence humanitaire, dont les crédits pour 1997 avaient été ramenés dans la loi de finances initiale à 85,6 millions de francs au lieu de 99,5 millions de francs en 1996. En 1998, le fonds a dû s'efforcer de continuer de financer, au-delà des opérations d'urgence immédiate, des actions dans des domaines prioritaires : développement des interventions en matière des droits de l'enfant (organisation d'un séminaire à Paris au printemps 1999) et renforcement de l'appui aux projets liés au « déminage humanitaire » (déminage de proximité). En 1999 comme en 1998, alors que les crédits initiaux du fonds ont été, de nouveau, réduits à 54,81 millions de francs, soit une baisse de 8,92 %, les dotations ont été en dessous de la masse critique évaluée par le service de l'action humanitaire.

La relative faiblesse des dotations initiales a été néanmoins palliée par des abondements en gestion. Ainsi, les crédits du fonds ont été portés de 62,76 millions de francs à 104,17 millions de francs en 1998, pour répondre aux besoins nés du cyclone « Mitch », et de 54,81 millions de francs à 278,88 millions de francs en 1999, afin d'assurer une aide aux réfugiés du Kosovo. En 2000, les crédits initiaux de l'aide humanitaire ont augmenté de 6 millions de francs. Au 1er septembre 2000, 27,86 millions de francs avaient été utilisés, notamment en faveur du Kosovo (15,2 millions de francs).

En 2001, la dotation du Fonds d'urgence humanitaire fait l'objet d'une réduction de 2,35 millions de francs à 60,79 millions de francs. Cette somme ne tient pas compte des événements exceptionnels susceptibles de se produire l'an prochain. La dotation correspond donc à une année sans catastrophe humanitaire exceptionnelle, le chapitre pouvant toujours recevoir un abondement en cours d'exercice.

ÉVOLUTION DES DOTATIONS DU FONDS D'URGENCE HUMANITAIRE

(en millions de francs)

LFI 1997 (1)

LFI 1998 (2)

LFI 1999 (4)

LFI 2000

PLF 2001

votée

régulée

votée

abondée

votée

abondée

votée

rectifiée

 

85,58

72,13

62,76

104,17 (3)

54,81

278,88 (5)

63,14

60,78

60,79

(1) Une réduction d'au moins 15 % par an, calquée sur le gel de crédits mis en place en cours de gestion, a été appliquée au Fonds d'urgence humanitaire entre 1994 et 1997.

(2) Le budget 1998 a enregistré une baisse de 26 % de la dotation initiale par rapport à 1997.

(3) dont 38 millions de francs au titre du cyclone « Mitch ».

(4) La loi de finances initiale pour 1999, après correction, comporte une dotation en baisse de 13 % par rapport à 1998.

(5) dont 215 millions de francs au titre de la crise née de la guerre au Kosovo (et 20 millions de francs obtenus par redéploiement interne).

Source : ministère des affaires étrangères.

Votre Rapporteur spécial rappelle que le ministère de l'intérieur (sécurité civile), le ministère de la défense (Bioforce, Élément militaire médical d'intervention rapide) et les services généraux du Premier ministre (chapitre 37-06 - Action en faveur des droits de l'homme), sont également susceptibles de participer à des actions humanitaires.

      · Les crédits de promotion de Strasbourg, capitale parlementaire européenne

Les indemnités des représentants français au Parlement européen, inscrits sur le chapitre 37-93, progressent de 55,1 millions de francs à 55,7 millions de francs. Les crédits destinés à la promotion de Strasbourg capitale parlementaire européenne () ont été transférés en 2000 du chapitre 41-03, qui a disparu, aux articles 70 et 80 du chapitre 42-37 - Autres interventions de politique internationale. En 2001, les deux articles ont été rassemblés dans un article 90 - Subvention d'exploitation pour la desserte aérienne de Strasbourg et actions de promotions et sont stables à 16 millions de francs. Cet article bénéficiera de 43,48 millions de francs de reports prévisibles, soit un montant total de crédits utilisables de 59,48 millions de francs. Cette dotation devrait permettre de faire face aux aménagements importants à venir en 2001 dans les conventions avec les compagnies aériennes permettant l'acheminement des parlementaires européens. En effet, les conventions actuelles prendront fin au mois de mars 2001. Des appels d'offres devront être lancés, afin d'établir de nouvelles conventions pour la période 2001-2004.

      · Les autres crédits d'intervention de politique internationale

Dans un souci de simplification, l'article 20 - Subventions à divers organismes, subventions qui étaient destinées à des associations dont l'activité s'inscrivait dans le champ d'intervention du ministère des affaires étrangères et aux frais de fonctionnement du centre d'information sur l'Europe créé à Paris en partenariat avec la Commission des Communautés européennes, ainsi que l'article 30 - Aide d'urgence à des pays étrangers, dont les crédits permettaient à la France de manifester sa solidarité à des pays touchés par une catastrophe naturelle ou d'apporter une aide médicale à des victimes de troubles, ont été supprimés et fusionnés dans l'article 10
- Aides, secours et subventions à divers organismes dans la loi de finances initiale pour 1998.

Outre les mesures financées auparavant sur les articles 20 et 30, l'article 10 reçoit les sommes versées mensuellement à des personnalités étrangères amies de la France. Les crédits consacrés à l'ensemble de ces actions sont passés de 17,86 millions de francs en 2000 à 14,31 millions de francs en 2000. Cette réduction traduit une mesure de non-reconduction d'une dotation ouverte sur initiative parlementaire.

L'article 40 - Interventions du ministre des affaires européennes sera doté de 24 millions de francs en 2000, soit une quasi-stabilité. Il sert au versement de subventions à des associations à vocation européenne et à la réalisation d'études et de brochures.

En outre, l'article 60 - Interventions en matière de presse a été doté de 3,4 millions de francs en 2001 et permettra de créer un Centre d'accueil pour la presse étrangère.

      2.- La poursuite de la réduction des concours financiers inscrits en loi de finances initiale

Les concours financiers du chapitre 41-43 sont gérés par l'Agence française de développement (AFD), ex-Caisse française de développement (CFD). Ils servent à financer des dons en faveur de l'ajustement structurel, des prêts d'ajustement structurel et l'aide budgétaire d'urgence, servant au paiement des fonctionnaires notamment.

Ces concours passeront, en effet, de 265 millions de francs en 1999 à 160 millions de francs en 2000 et à 150 millions de francs pour 2001, soit une réduction de 6,25 %, après une diminution de 39,62 % en 2000 et après une baisse de 53,51 % en 1999.

La plupart des programmes d'ajustement structurel ont été conclus entre 1994 et 1996 et soutenus par une facilité d'ajustement structurel renforcée du Fonds monétaire international. Ils se sont achevés au cours des années 1997, 1998 ou 1999. La réduction des moyens ouverts en 1999, en 2000 et en 2001 se justifie donc par une diminution des besoins. Cette évolution traduit deux phénomènes : l'amélioration de la situation en Afrique et la préférence du Gouvernement pour le financement de projets au lieu des traditionnelles aides budgétaires directes aux États.

Par ailleurs, près d'un milliard de francs n'ont pas été programmés au titre des budgets antérieurs. Il convient, en effet, de relativiser la régression des crédits inscrits en loi de finances initiale, puisque au 31 août 2000, près de 1.082,9 millions de francs étaient ouverts pour 88,6 millions de francs de crédits consommés, soit un taux de consommation très faible de 8,2 %.

Le chapitre 41-43 est inscrit à l'état H annexé au projet de loi de finances, ce qui autorise des reports de crédits non consommés de 2000 à 2001.

II.- L'AMÉLIORATION DES ACTIONS D'ASSISTANCE ET DE SOLIDARITÉ

Les crédits d'assistance et de solidarité se répartissent comme suit :

CRÉDITS D'ASSISTANCE ET DE SOLIDARITÉ

(en millions de francs)

 


1998


1999


2000


2001 
(1)

Évolution

2001/2000

(en %)

Office français de protection des réfugiés et apatrides (ancien chapitre 36-91, chapitre 36-30, article 30)


100,58


101,52


101,52


111,82


10,16

Frais de rapatriement (chapitre 46-91)

4,24

4,24

4,24

4,24

-

Assistance aux Français à l'étranger et aux réfugiés étrangers en France (chapitre 46-94)

127,07

140,78

142,76

147,23

3,13

Total

231,89

246,54

248,52

263,29

5,94

(1) projet de loi de finances.

Source : ministère des affaires étrangères, documents budgétaires.

    A.- L'AIDE AUX FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

924.726 Français étaient immatriculés au 31 décembre 1996 dans les postes à l'étranger. Ils étaient 960.939 au 31 décembre 1997, soit une progression de 3,92 %. Au 31 décembre 1998, leur nombre avait progressé de 2,84 %, à 988.247 immatriculations. Et au 31 décembre 1999, leur nombre dépassait le million à 1.015.026.

Le nombre des non-immatriculés est estimé par les postes, pour 1999, à 866.987 personnes. En conséquence, la population française totale à l'étranger s'élèverait à 1.882.013 personnes, soit une nouvelle augmentation significative (1.774.207 personnes en 1998 et 1.725.231 personnes en 1997).

Une partie importante de l'augmentation des immatriculations est due aux politiques d'information déployées par les postes consulaires en faveur de cette démarche. Cinq pays dans le monde accueillent des communautés françaises supérieures à 60.000 personnes : la Suisse avec 115.082 immatriculés, la République fédérale d'Allemagne avec 96.450 immatriculés, les États-Unis d'Amérique avec 85.124 immatriculés, la Belgique avec 71.208 immatriculés, et le Royaume-Uni avec 68.362 immatriculés. Plus de 50 % des ressortissants français immatriculés vivent en Europe, moins de 20 % en Amérique, et environ 15 % en Afrique. La proportion de non-immatriculés augmente de manière significative dans les pays développés, et en particulier aux États-Unis et en Europe.

L'aide aux Français de l'étranger, entendue au sens large, c'est-à-dire incluant les crédits pour rapatriements et une part des crédits du chapitre 46-94, recevra une dotation de 148,12 millions de francs en 2001, soit une progression de 3,14 % par rapport à la loi de finances pour 2000. Depuis 1997, la reconstitution de ce chapitre est progressive et un effort a été fait dans le présent projet de budget en faveur des Français de l'étranger à faible revenu, conformément aux propositions faites par Mme Monique Cerisier-ben Guiga, sénatrice, dans son rapport au Gouvernement sur la paupérisation dans certaines communautés françaises.

      1.- Les crédits d'assistance et de solidarité

Les crédits consacrés plus particulièrement à l'assistance et à la solidarité envers les Français de l'étranger correspondent aux :

· chapitre 46-91 - Frais de rapatriement ;

· chapitre 46-94, article 11 - Assistance à l'étranger ;

· chapitre 46-94, article 12 - Subventions aux organismes d'aide aux Français à l'étranger, dont le Comité d'entraide aux Français rapatriés ;

· chapitre 46-94, article 13 - Fonds de secours pour les Français à l'étranger ;

· chapitre 46-94, article 14 - Sécurité des Français à l'étranger ;

· chapitre 46-94, article 16 - Contribution à la couverture santé des personnes à faible revenu dans le cadre de la caisse des Français de l'étranger.

En 2001, les dotations initiales du chapitre 46-91, chapitre provisionnel inscrit à l'état G annexé, sont maintenues à 4,24 millions de francs, tandis que celles des articles 11, 12, 13, 14 et 16 du chapitre 46-94 baissent de 0,05 % à 119,4 millions de francs.

      a) Les actions de rapatriement

On distingue les rapatriements pour indigence, les rapatriements pour formation professionnelle et les rapatriements sanitaires. Les rapatriements pour indigence bénéficient aux plus démunis des Français, qui peuvent ainsi espérer trouver en France une situation meilleure qu'à l'étranger. Les rapatriements pour formation professionnelle ont lieu dans le cadre de la réinsertion professionnelle et sociale, en liaison avec le Comité d'entraide aux Français rapatriés (CEFR). Ils s'adressent plus particulièrement aux jeunes Français dépourvus de qualifications et sans perspectives d'emploi à l'étranger. Les rapatriements sanitaires sont destinés à nos compatriotes dont l'état de santé, le manque de ressources et l'inadaptation des structures médicales lourdes justifient un retour en France.

Depuis 1991, la crise du Golfe, les événements survenus en Éthiopie, au Zaïre, en Angola, au Rwanda, au Yémen, en Centrafrique, en Sierra Leone et au Congo-Brazzaville ont constamment entretenu les flux de rapatriés et ont demandé des moyens importants. Le nombre de rapatriements et d'évacuations médicales s'est élevé à 343 pour la période du 1er juin 1999 au 31 mai 2000, l'essentiel concernant l'Afrique francophone. Sur l'année civile 1999, le nombre de rapatriements a atteint 517.

La demande de crédits pour l'exercice 2001 est identique à celle réalisée en 1998, 1999 et en 2000. Le chapitre 46-91, étant de caractère provisionnel au sens de l'article 10 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, peut être abondé en cours d'exercice au gré des crises, par nature imprévisibles. Ainsi, le chapitre concerné a été abondé à hauteur de 5,21 millions de francs en 1998 pour faire face à la crise au Congo. Il n'a été abondé ni en 1999, ni en 2000.

      b) Les actions de sécurité et d'assistance

Les crédits pour l'assistance aux Français en difficulté augmentent de 4,7 millions de francs dans le présent projet de loi de finances. Cette mesure nouvelle intervient dans le cadre des conclusions du rapport précité de Mme Monique Cerisier-ben Guiga, tandis que le nombre de binationaux, souvent en situation de plus en plus précaire, croît.

Les crédits d'assistance à l'étranger (chapitre 46-94, article 11) constituent plus de 75 % des dotations du chapitre et connaissent, en 2001, une baisse de près de 1,81 % à 111,7 millions de francs en raison d'un redéploiement. Ils servent à financer des actions réunies dans un fonds de secours ou fonds d'action sociale :

· le versement d'allocations aux nécessiteux et aux personnes âgées. Les Français âgés de plus de 60 ans dont les moyens d'existence sont insuffisants peuvent bénéficier d'allocations de solidarité qui correspondent au minimum vieillesse sur le territoire national. Leur taux varie selon les pays (entre 500 francs en Inde et 3.100 francs à Los Angeles) ;

· l'aide aux handicapés à l'étranger. Des allocations sont versées aux Français à l'étranger qui présentent un taux d'incapacité d'au moins 80 % pour les adultes et de 50 % pour les moins de 20 ans ;

· les médicaments des dix-neuf cabinets médicaux, auprès de missions à l'étranger, destinés à apporter une aide médicale aux Français résidant à l'étranger, en particulier à ceux appartenant à d'anciennes communautés de peuplement en Afrique du Nord, à Madagascar, en Inde et au Vietnam et de répondre aux besoins spécifiques de certains de nos ressortissants de passage dans les cas d'urgence médicale manifeste survenant dans des pays où les infrastructures locales sont déficientes ;

· l'aide aux Français de passage en difficulté. Cette aide prend la forme de transferts de provisions, d'avances remboursables, de secours exceptionnels, voire de rapatriements, qui peuvent concerner des Français non immatriculés, détenus ou de passage en difficulté ;

· la Commission permanente pour la protection sociale des Français à l'étranger. Cette commission est chargée d'examiner chaque année le montant des allocations de solidarité servies aux nécessiteux et personnes âgées.

Les subventions aux organismes d'entraide (chapitre 46-94, article 12) sont principalement versées à des organismes métropolitains, tels que le CEFR, principal opérateur du ministère en matière de rapatriement (0,7 million de francs), ou les associations ayant pour objet la défense des intérêts de nos compatriotes établis hors de France. C'est le CEFR qui a été chargé depuis 1993 d'accueillir et d'héberger les Français rentrant d'Algérie (2.913 personnes accueillies depuis 1994). Les crédits de l'article 12 sont maintenus, pour 2001, à 1,57 million de francs.

La dotation pour la sécurité des Français à l'étranger connaît une mesure positive de 1,1 million de francs en 2001 et s'établit à 5,1 millions de francs.

Est créée une contribution à la couverture santé des personnes à faible revenu dans le cadre de la caisse des Français de l'étranger fixée, pour 2001, à 1 million de francs.

      2.- Les crédits facilitant la vie des Français à l'étranger

Les autres dotations du chapitre 46-94 concernent, en dehors de l'assistance et de l'action sociale, les actions destinées à faciliter la vie des Français à l'étranger. Il s'agit :

· des crédits du Conseil supérieur des Français de l'étranger, qui sont maintenus à 9,7 millions de francs  (on peut relever qu'un arrêté en date du 7 septembre 2000 a mis en place une commission chargée de la réforme du Conseil supérieur) ;

· des crédits d'emploi et de formation professionnelle qui augmentent fortement à 11,19 millions de francs (6,8 millions de francs en 2000) ;

· de la dotation de la Mission de l'adoption internationale, qui est stable à 1,98 million de francs ;

· des cimetières français à l'étranger qui font l'objet d'une dotation de 1,61 million de francs en 2001, en légère progression par rapport à 2000.

La mission emploi-formation, outre le contrôle du fonctionnement des comités consulaires pour l'emploi et la formation professionnelle, a été chargée de créer un réseau public de placement international, en concertation avec l'Office des migrations internationales (OMI) et l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE). Elle met en _uvre des unités de formation pour publics en difficulté au Sénégal et en Côte-d'Ivoire. Elle a vu ses moyens renforcés.

    B.- LA PRISE EN CHARGE DES RÉFUGIÉS

La France accueillait au 31 décembre 1999 près de 108.102 réfugiés en France au lieu 121.340 en 1997 et de 132.287 en 1994. La plupart, soit 68.265 personnes, est originaire d'Asie. 21.945 sont originaires d'Europe et 14.462 d'Afrique.

La prise en charge des réfugiés est assurée, d'une part, par les crédits de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) inscrits sur l'article 30 du chapitre 36-30 - Subventions aux établissements publics et, d'autre part, par les subventions du chapitre 46-94, article 52 - Assistance aux réfugiés étrangers.

      1.- L'Office français de protection des réfugiés et apatrides

      a) Le statut et les missions de l'Office

L'OFPRA est un établissement public administratif créé par la loi du 25 juillet 1952 et le décret du 2 mai 1953, en vue d'appliquer la convention de Genève du 28 juillet 1951 ratifiée par la loi du 17 mars 1954 et d'organiser la protection des réfugiés en France. Il se prononce, dans un premier temps, sur les dossiers présentés par les étrangers qui demandent la reconnaissance de la qualité de réfugié et assure, dans un second temps, leur protection juridique et administrative. Il a reçu des missions identiques pour les apatrides après la ratification par la France de la convention de New-York du 28 septembre 1954 relative au statut des apatrides.

Cet établissement public est placé sous la tutelle du ministre des affaires étrangères. Il est géré par un directeur, nommé pour une durée de trois ans. Ce directeur est assisté d'un conseil présidé par un représentant du ministre des affaires étrangères et comprenant un représentant du garde des sceaux, ministre de la justice, un représentant du ministre de l'emploi et de la solidarité, et un représentant, nommé par décret, des organisations officiellement habilitées à s'occuper des réfugiés. Un délégué du Haut commissaire des Nations Unies pour les réfugiés assiste aux séances du conseil.

Les décisions du directeur de l'OFPRA sont opposables à l'administration. Les décisions refusant la reconnaissance de la qualité de réfugié sont soumises au contrôle de la commission des recours des réfugiés, qui relève elle-même, pour la cassation, du Conseil d'État.

      b) Le budget et les activités de l'Office

Les crédits budgétaires consacrés de l'OFPRA devraient atteindre, en 2001, 111,8 millions de francs, en progression de 10,5 % par rapport à 2000.

En 1999, les effectifs budgétaires s'élevaient à 262 emplois et les effectifs réels à 233, soit un taux de vacance relativement important. Les dépenses de personnel représentent près des deux tiers du budget de fonctionnement de l'Office (62,6 millions de francs en 1999).

ACTIVITÉ DE L'OFFICE FRANÇAIS DE PROTECTION DES RÉFUGIÉS ET APATRIDES

 
 

1996

1997

1998

1999

Demandes

17.402

22.637

22.375

31.857

Décisions

22.202

24.167

22.405

24.151

Accords

4.344

4.112

4.342

4.659

Rejets

17.858

20.055

18.063

19.492

Source : Office français de protection des réfugiés et apatrides.

Avec la montée forte du nombre de demandes, le stock des dossiers a augmenté de nouveau. Ce stock se compose des dossiers incomplets, des dossiers en cours d'instruction (délai de trois semaines entre la convocation et l'audition), et d'un « fonds de roulement » incompressible correspondant à l'équivalent de quatre à six semaines de demandes. Ce dernier connaît des fluctuations saisonnières liées, d'une part, aux variations aléatoires de la demande et, d'autre part, au taux de présence des effectifs. Fin 1997, le stock de dossiers atteignait 7.500 demandes. Fin 1998, il était de 6.600. Il a atteint 18.000 fin 1999 et était de 24.500 au 1er août 2000.

Les nouveaux moyens accordés en 2001 devraient permettre de faire face à cet afflux de dossiers. Le recrutement déjà réalisé de 36 agents et celui à venir de 45 agents, s'ajoute à la mise en place de 12 officiers de protection le 1er janvier 2000 et de 7 secrétaires de protection en septembre de cette année.

      2.- Les subventions d'assistance aux réfugiés

Les subventions d'assistance aux réfugiés en 2001 sont fixées à 3,4 millions de francs, soit une stricte reconduction de la dotation inscrite dans les lois de finances initiales pour 1998, 1999 et 2000, après une baisse régulière et forte les années précédentes.

Ces crédits gérés par la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France et par la direction d'Afrique du Nord et du Moyen-Orient, sont répartis, à titre principal, entre trois associations ou organismes qui participent à des opérations d'assistance aux réfugiés ou bien recueillent et diffusent des informations les concernant :

· le comité médical pour les exilés (COMEDE), qui dispose d'un centre de soins médico-psycho-social ouvert aux demandeurs d'asile et aux réfugiés sous statut et offrant des consultations médicales et des entretiens psychothérapeutiques en faveur des exilés ;

· l'Inter Service Migrants (ISM), spécialisé dans le traitement des documents administratifs et juridiques ;

· l'Association pour les victimes de la répression en exil (AVRE), spécialisée dans l'aide aux victimes de tortures et qui assiste l'OFPRA.

Le travail effectif de ces associations étant lié, d'une part, au flux des demandeurs d'asile et des réfugiés, d'autre part, au nombre des services demandés, il apparaît difficile de pouvoir effectuer des prévisions budgétaires à long terme.

III.- LE RENFORCEMENT DES MOYENS
DE LA POLITIQUE DE COOPÉRATION

Cet ensemble, rémunérations des personnels non comprises, représentait, en 2000, 10.090,68 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement soit près de 50 % de la section affaires étrangères. Il atteindra 9.766,32 millions de francs en 2001, soit une diminution de 3,2 %, qui peut s'expliquer partiellement par des transferts sur d'autres chapitres, à l'exemple des contributions françaises aux programmes multilatéraux francophones. Les postes les plus importants de cet ensemble sont constitués par les dotations de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (2.035,89 millions de francs), les crédits destinés à la coopération culturelle et scientifique (1.806,61 millions de francs), ceux destinés à la coopération technique et au développement (1.621,39 millions de francs) et par les dotations du Fonds de solidarité prioritaire (762 millions de francs en crédits de paiement, 1.147 millions de francs en autorisations de programme), ainsi que par les dons destinés à financer des projets mis en _uvre par l'Agence française de développement (900 millions de francs en crédits de paiement, 1.140 millions de francs en autorisations de programme).

Coopération culturelle et scientifique et coopération économique et technique ne sont pas tout à fait séparables. Ainsi, le soutien aux opérateurs de l'action audiovisuelle peut apparaître à la fois comme un moyen de diffusion de la culture francophone et comme un vecteur de la transmission des technologies audiovisuelles. Cependant, la présentation des crédits impose de séparer les deux.

    A.- LA COOPÉRATION CULTURELLE

La coopération culturelle, au sens large, englobe les crédits de coopération culturelle et scientifique (chapitre 41-11), les crédits destinés à financer l'enseignement français à l'étranger (chapitre 36-30, articles 10 et 20), ainsi que les crédits de l'action audiovisuelle extérieure (article 42-14).

      1.- Les crédits de coopération culturelle et scientifique

Ces crédits répartis principalement entre les chapitres 37-95 - Établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger, 42-11 - Coopération culturelle et scientifique et 68-80, article 40 - Établissements culturels et de coopération (ancien Alliances françaises) constituent le noyau dur des moyens mis au service de la nouvelle politique de coopération dans le domaine culturel et scientifique.

Les crédits du chapitre 37-95 servent à financer les 27 centres de recherche dépendant du ministère des affaires étrangères, ainsi que 151 établissements à vocation pluridisciplinaires du réseau culturel. Le centre de documentation universitaire, scientifique et technique de Bagdad, les centres culturels français de Chiraz, d'Ispahan et de Tabriz en Iran ont été fermés en 2000, tandis que le centre culturel franco-norvégien de Stavanger est devenu une antenne du centre culturel et de coopération linguistique d'Oslo. De la même façon, le centre culturel français de Beersheva et du Neguev en Israël est devenu une antenne de l'institut français de Tel Aviv. Par ailleurs, un centre culturel français Romain Gary a été ouvert à Jérusalem en 2000.

Les crédits de fonctionnement de ces établissements s'établiront, en 2001, à 494 millions de francs, soit une progression de 7,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2000 (459 millions de francs). Cette augmentation nette recouvre des mouvements contradictoires. En effet, elle provient à titre principal :

· d'un ajustement de 7,7 millions de francs destiné à compenser l'effet change-prix sur les rémunérations des personnels mis à disposition des alliances françaises ;

· d'une mesure nouvelle de 6 millions de francs destinée à la réouverture des centres culturels en Algérie ;

· d'un transfert négatif de 1,96 million de francs à destination des chapitres 42-11 et 42-12 dans la logique de réimputation des dépenses de fonctionnement des services de coopération et d'action culturelle, dépenses susceptibles d'être assimilées à des dépenses d'intervention ;

· d'un transfert de 23,15 millions de francs en provenance des chapitres 42-11 et 42-14 au titre de la réimputation des dépenses de fonctionnement des établissements dotés de l'autonomie financière ;

LES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-95 - ÉTABLISSEMENTS CULTURELS

(en millions de francs)

Nomenclature

LFI 1998

LFI 1999

(chapitre 37-95)

LFI 2000

(chapitre 37-95)

PLF 2001

(chapitre 37-95)

Chapitre

Dotation

     

Section affaires étrangères

     

31-98

- Autres rémunérations

6,87

     

34-98

- Matériel et fonctionnement courant

4,79

372,44

459,14

494,09

42-10

- Action culturelle et aide au développement

241,65

     

Section coopération

     

36-82

- Établissements culturels

113,13

     

Source : d'après documents budgétaires.

Les crédits du chapitre 42-11 baissent, quant à eux, de 3,2 %, passant de 1.866,31 millions de francs en 2000 à 1.806,61 millions de francs en 2001. Cette évolution résulte :

· d'une mesure négative de non-reconduction de 7,73 millions de francs ;

· d'une révision négative des services votés de 15 millions de francs ;

· du développement du dispositif de bourses d'excellence (programme Eiffel) et de l'enseignement du français comme langue maternelle, avec 32 millions de francs de mesures nouvelles ;

· d'une mesure de transfert positive de 21 millions de francs en provenance du chapitre 42-12 correspondant à la réimputation des crédits de l'expertise de longue durée pour la coopération culturelle et scientifique ;

· d'un transfert positif de 2,34 millions de francs en raison de la modification de la nomenclature du budget civil de la recherche et du développement (BCRD) ;

·  d'un transfert négatif de 21,85 millions de francs en direction du chapitre 37-95 au titre de la réimputation des dépenses de fonctionnement des établissements dotés de l'autonomie financière ;

·  d'un autre transfert négatif de 70 millions de francs en direction du chapitre 42-32 afin d'imputer les crédits destinés à financer des programmes et projets francophones multilatéraux sur le chapitre des contributions volontaires de la France à des organisations internationales.

Ainsi, à structure constante 2000, le chapitre 42-11 connaît une légère croissance de 0,5 % à 1.875,6 millions de francs.

LES CRÉDITS DU CHAPITRE 42-11 -  COOPÉRATION CULTURELLE ET SCIENTIFIQUE

(en millions de francs)

Nomenclature

LFI 1998

LFI 1999

(chapitre 42-11)

LFI 2000

(chapitre 42-11)

PLF 2001

(chapitre 42-11)

Chapitre

Dotation

     

Section affaires étrangères

     

42-10

- Action culturelle et aide au développement

1.392,16

     

Section coopération

1.746,67

1.866,31

1.806,61

36-82

- Établissements culturels

2,35

     

42-23

- Coopération technique

346,27

     

36-82

- Établissements culturels

113,13

     

Source : d'après documents budgétaires.

Ces moyens inscrits sur les titres III et IV vont servir à financer les personnels de coopération qui agissent, notamment, dans les centres de coopération culturelle et linguistique (CCCL), mais aussi les bourses, les actions de formation, les échanges et transferts de savoir-faire, ainsi que l'appui aux organismes qui concourent à la coopération culturelle et scientifique. Ils vont soutenir les activités de recherche et les échanges scientifiques et technologiques, ainsi que les projets de coopération définis de manière locale. Enfin, une partie de ces crédits sera consacrée aux actions entreprises en propre par le service des affaires francophones pour un montant de 8,1 millions en francs en 2001 au lieu de 61,61 millions de francs, l'essentiel des crédits gérés par ce service ayant été transféré sur le chapitre 42-32.

Rappelons que les CCCL constituent de nouveaux outils qui résultent de la fusion de deux entités distinctes, un centre culturel et un bureau de coopération linguistique et éducative. Ils disposent d'un cadre administratif, budgétaire et juridique leur permettant de proposer de multiples services : formation de boursiers, recyclage d'enseignants de français, cours de français de spécialité, coordination des certifications linguistiques, informations sur la France, études sur la France, missions d'enseignement, de formation et d'expertise.

      2.- Le développement de l'enseignement français à l'étranger

Les crédits du ministère consacrés à l'enseignement français à l'étranger sont détaillés dans le tableau suivant :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS POUR L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

(en millions de francs)

   

Loi de finances initiale
2000

Projet de loi de finances
2001


Évolution

(en %)

Chapitre 36-30-article 10

Agence pour l'enseignement français à l'étranger

1.994,32

2.035,89

2,08

Chapitre 36-30-article 20

Office universitaire et culturel français pour l'Algérie

4

4

-

Total

1.998,32

2.039,89

2,08

Source : documents budgétaires.

Les crédits de l'enseignement français à l'étranger sont regroupés principalement au chapitre 36-30, qui rassemble, depuis 1991, les dotations destinées à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (article 10) et à l'Office universitaire et culturel français pour l'Algérie (article 20). On doit noter que ce chapitre accueille, depuis 1998, dans un article 30, les subventions destinées à l'OFPRA, dont il a déjà été question supra.

En 1998, la liste des établissements scolaires homologués par le ministère de l'éducation nationale compte 410 établissements totalisant 223.000 élèves, dont environ 160.000 dans les établissements de l'Agence. Le nombre de boursiers était, au début de l'année 1999, de 17.428.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS SCOLARISÉS DANS LES ÉTABLISSEMENTS
DE L'AGENCE POUR L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

 


1996-1997


1997-1998


1998-1999

Répartition des élèves par nationalité
(en %)

Français

64.090

64.423

67.138

41,96

Nationaux

71.735

70.316

71.168

44,48

Étrangers tiers

21.190

20.745

21.691

13,56

Total

157.015

155.484

159.997

100

Source : AEFE.

L'Europe centrale et orientale est la zone qui a connu la plus forte progression des effectifs scolarisés dans des établissements gérés ou conventionnés par l'AEFE, avec un taux d'évolution de 13,3 % depuis 1994-1995. La zone Asie-Océanie a, quant à elle, enregistré une progression de 11 %. Les effectifs dans les pays d'Afrique relevant du champ de compétence du ministre délégué chargé de la coopération ont évolué, sur la même période, de 9,1 %. Toutes les autres zones, à l'exception notable du Maghreb et, dans une moindre mesure, de l'Amérique du Nord, ont enregistré également une hausse des effectifs scolarisés dans des établissements français. De fait, l'augmentation générale des effectifs enregistrée ces dernières années a été répartie sur l'ensemble des continents.

L'AEFE est au centre du dispositif français d'enseignement à l'étranger, même s'il convient de signaler que des organismes tels que le Centre national d'études par correspondance (CNED), dépendant du ministère de l'éducation nationale, interviennent également.

L'AEFE, avec son réseau de près de 270 établissements en gestion directe ou conventionnés, scolarise 67.138 enfants français et 71.168 enfants nationaux des pays d'implantation et 21.691 enfants de pays tiers.

Le budget initial de l'AEFE a progressé de 6,12 % en 1999 par rapport à celui de 1998. Le budget pour 2000 a augmenté de 1,62 %. Il s'élève à 2.395 millions de francs au lieu de 2.357 millions de francs en 1999.

L'État fournit l'essentiel de ce budget, le solde étant financé principalement par les contributions des parents d'élèves. La subvention, autrefois partiellement versée par le ministère de la coopération, est aujourd'hui entièrement versée par le seul ministère des affaires étrangères. Elle s'élève à 1.994 millions de francs (+ 1,25 %), soit 83,25 % des produits prévus. 18,39 millions de francs de mesures nouvelles ont été intégrés, dont 15 millions de francs pour les bourses. Parallèlement, la contribution des parents d'élèves à la rémunération des enseignants résidents a augmenté de 3,67 %, passant de 371,64 millions de francs à 385,28 millions de francs. Cette progression a permis de couvrir partiellement la hausse générale de rémunération des résidents (6,08 %). Enfin, les placements financiers ont progressé de 1,31 % en 1999.

Côté dépenses, les charges de personnel pour 2000 sont évaluées dans le budget primitif à 1.938,27 millions de francs, dont 980,73 millions de francs pour les personnels expatriés et 764,62 millions de francs pour les personnels résidents. L'aide aux familles françaises atteint 232 millions de francs, celle aux élèves étrangers 11,68 millions de francs.

Pour 2001, la progression de la dotation s'élève à 2,08 %. Elle résulte des mouvements suivants :

· d'une mesure de non-reconduction de 0,2 million de francs ;

· d'une mesure de transfert de 1,6 million de francs correspondant au transfert de 7 emplois en provenance de l'administration centrale du ministère des affaires étrangères ;

· d'une compensation de l'effet change-prix à hauteur de 28,96 millions de francs ;

· d'une mesure de revalorisation des carrières des enseignants pour 1,47 million de francs ;

· d'une mesure négative de 1,33 million de francs pour la transformation d'emplois ;

· d'une mesure de révision des services votés de 1 million de francs au titre de la rationalisation du réseau ;

· d'une revalorisation des bourses scolaires et des bourses d'excellence pour 10 millions de francs et d'un renforcement des nouvelles technologies de l'information et de la communication dans l'enseignement pour 2 millions de francs.

Votre Rapporteur spécial tient de nouveau à souligner la relative faiblesse des crédits disponibles pour les dépenses d'investissement, l'essentiel des dotations étant consacré aux rémunérations de personnel et aux bourses, même si les établissements en gestion directe bénéficient de dotations financées sur le titre V du budget des affaires étrangères. Ces dotations, inscrites désormais sur l'article 31 du chapitre 57-10, sont de nouveau en progression de plus de 12 % à 65 millions de francs en crédits de paiement. Les autorisations de programme suivent la même tendance, en passant de 69,6 millions de francs à 109 millions de francs.

La situation de l'Office universitaire et culturel français pour l'Algérie (OUCFA) demeure marquée par la fermeture de ses établissements scolaires intervenue en 1994 après des événements dramatiques. Aujourd'hui, l'Office est dirigé par le conseiller culturel près l'ambassade de France à Alger. Les perspectives de reprise de la coopération culturelle avec l'Algérie ne concernent pas la réouverture des établissements scolaires. En conséquence, le budget de l'Office se maintient dans le projet de loi de finances à 4 millions de francs, dotation suffisante pour assurer l'entretien des locaux et la rémunération des 45 membres du personnel (y compris les allocataires chômage) et des 32 gardiens.

      3.- Un nouveau renforcement de l'action audiovisuelle extérieure

L'action audiovisuelle extérieure (chapitre 42-14) prend une place de plus en plus importante au sein des crédits d'intervention du ministère : plus de 10,25 % en 2001, soit 1.078 millions de francs.

Cette progression est le résultat d'un accroissement de la dotation attribuée à TV 5, à hauteur de 10 millions de francs, de façon à adapter l'offre de la chaîne au Maghreb et au Proche-Orient. Par ailleurs, une mesure de transfert de 4,3 millions de francs en provenance du chapitre 42-12 permet d'harmoniser les imputations budgétaires et d'inclure dans le chapitre de l'audiovisuel extérieur la contribution française à TV 5 Afrique. Enfin, 1,3 million de francs sont transférés sur le chapitre 37-95 conformément à la poursuite de la réimputation des dépenses de fonctionnement des établissements dotés de l'autonomie financière.

TV 5 est organisée autour de deux pôles. Le premier, situé à Paris, produit une version France-Belgique-Suisse, une version asiatique et une version africaine, ainsi qu'une version pour le monde arabe, depuis octobre 1999. À Montréal, le deuxième pôle, on fabrique deux versions : l'une pour le Québec et le Canada ; l'autre pour le reste de l'Amérique. Les deux grilles sont totalement différentes. À Paris, la grille a été réorganisée avec un rendez-vous journalistique à heure ronde, l'introduction de la fiction et du sport, ce que la grille fabriquée à Québec n'offre pas. 600 millions de personnes peuvent potentiellement recevoir TV 5. Si l'on additionne câble, satellites analogiques et numériques, 7 millions de foyers, soit le tiers des téléspectateurs français, reçoivent la chaîne francophone. Nombreux sont ceux qui regardent la seconde retransmission du journal de France 2 en décalé. Il reste que la télévision francophone ne doit pas avoir pour objet d'offrir en France une seconde chance de regarder le journal télévisé.

Le problème le plus important posé par TV 5 porte sans doute sur le signal américain, aujourd'hui géré entièrement par les Canadiens. C'est en effet sur ce continent que les résultats sont les moins bons. Les gouvernements bailleurs de fonds, au premier rang desquels se trouve la France, ont engagé un processus de réforme destiné à redresser la situation et à moderniser la branche américaine de la chaîne.

En avril 2000, un nouveau plan de développement a été accepté, incluant la mise en place d'une nouvelle grille de programmes divisés en blocs thématiques, ainsi que la séparation des signaux à destination des États-Unis et de l'Amérique latine, aujourd'hui desservis par un programme commun. Par ailleurs, des bureaux ou des correspondants le représentant seront créés à travers le territoire américain, tandis que des opérations promotionnelles seront menées.

Les partenaires européens de la chaîne ont estimé que les moyens supplémentaires demandés par TV 5-USA devraient à l'avenir relever de compléments de financements spécifiquement canadiens, dès lors que les Canadiens en assurent seuls la gestion. Il apparaît néanmoins utile qu'une présidence commune à toutes les composantes de TV 5 soit créée.

En outre, il conviendrait de permettre plus systématiquement à France Télévision de s'implanter à l'étranger. Ainsi, il ne semble pas logique que le Liban puisse recevoir toutes les chaînes polonaises ou espagnoles et ne reçoive que TV 5. De ce point de vue, votre Rapporteur spécial se réjouit du rapprochement qui s'opère entre les deux pôles de télévision publique.

    B.- LA COOPÉRATION TECHNIQUE

Également réorganisé, le pôle de la coopération technique au sens large comprend la coopération technique et au développement et la coopération militaire et de défense.

      1.- La rationalisation de la coopération technique et au développement

Prise en charge par la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), la coopération technique et au développement est identifiée par une seule ligne budgétaire, le chapitre 42-12. Ses crédits baissent de 5,33 %.

LES CRÉDITS DU CHAPITRE 42-12 -  COOPÉRATION TECHNIQUE ET AU DÉVELOPPEMENT

(en millions de francs)

Nomenclature

LFI 1998

LFI 1999

(chapitre 42-12)

LFI 2000

(chapitre 42-12)

PLF 2001

(chapitre 42-12)

Chapitre

Dotation

     

Section affaires étrangères

     

42-10

- Action culturelle et aide au développement

411,16

1.887,1

1.712,76

1.621,39

Section coopération

     

42-23

- Coopération technique

1.473,9

     

Source : d'après documents budgétaires.

L'assistance technique proprement dite, répartie entre deux nouveaux articles pour expertises de longue durée et missions d'experts de courte durée, représente près de 61,12 % des dotations du chapitre, soit 991 millions de francs. Elle repose principalement sur le financement de coopérants, l'aide aux projets étant financée sur le titre VI du budget recomposé des affaires étrangères.

De nouveau cette année, la baisse des crédits accompagne la rationalisation des structures de la coopération déjà évoquée à plusieurs reprises. Le détail des mouvements se présente comme suit : 

· une mesure de non-reconduction de 0,84 million de francs ;

· un ajustement de 0,25 million de francs des crédits d'études et de finalisation des projets du Fonds de solidarité prioritaire ;

· une révision forte des services votés de 67,53 millions de francs ;

· une mesure nouvelle de 32 millions de francs, destinée en particulier à financer des actions dan les Balkans et à financer les fonds fiduciaires et les experts associés auprès des organisations internationales ;

· un transfert négatif de 21 millions de francs en direction du chapitre 42-11 correspondant à la réimputation des crédits d'expertise de longue durée pour la coopération culturelle et scientifique ;

· une mesure négative de transfert de 0,85 million de francs en direction du chapitre 37-95 ;

· un autre transfert négatif de 22 millions de francs en direction du chapitre 42-32 afin d'imputer les crédits destinés à financer des programmes et projets francophones multilatéraux sur le chapitre des contributions volontaires de la France à des organisations internationales ;

· une mesure de transfert négative de 4,3 millions de francs en direction du chapitre 42-14 permettant d'harmoniser les imputations budgétaires et d'inclure dans le chapitre de l'audiovisuel extérieur la contribution française à TV 5 Afrique ;

· un transfert de 7 millions de francs en direction de la section de l'outre-mer correspondant à la création de fonds de coopération régionale.

La coopération technique restera largement orientée vers les pays de notre zone de solidarité prioritaire et sa diversité sera maintenue (santé, travaux publics, environnement, urbanisme, forêts, agriculture et hydraulique, mines et énergie, transports et tourisme, etc.).

      2.- La diminution de la coopération militaire et de défense

Avant 1999, la coopération et l'assistance militaires s'organisaient autour de trois pôles distincts : la direction des affaires stratégiques au ministère des affaires étrangères, la mission militaire de coopération à titre principal au ministère délégué à la coopération et à la francophonie, et le ministère de la défense. Dans le cadre de la réforme de la coopération, le principe a été retenu du transfert au sein du ministère des affaires étrangères de la mission militaire de coopération de la Rue Monsieur, désormais intégrée à la direction de la coopération militaire et de défense.

La structure unifiée s'occupe donc de l'élaboration des accords bilatéraux de coopération et d'assistance, sur la base des accords de défense existants ou des intérêts communs qui ont pu être déterminés en matière de sécurité et de défense, de la mise en place des missions militaires de conseil, de formation et d'assistance placées sous l'autorité des ambassadeurs, de l'attribution, en commission interministérielle, des places de stages offertes aux militaires étrangers dans les différentes catégories d'enseignement militaire en France, mais également de l'envoi de coopérants pour des missions temporaires, de l'aide au développement des forces militaires de sécurité intérieure, de la dotation en matériels performants de certaines unités, et de l'aide au versement régulier des soldes.

La Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1999, a pu souligner que la rémunération des personnels de la défense sur les crédits du chapitre 42-29 - Coopération militaire de défense, contrevient à la règle de la spécialité des crédits. La loi de finances pour 2000 a mis fin à cette situation.

Dans le projet de loi de finances pour 2001, les crédits du chapitre 42-29 baissent de 754,76 millions de francs à 720,41 millions de francs, soit une diminution de 4,55 %. Cette réduction résulte :

· d'une mesure de révision des crédits votés de 34,76 millions de francs ;

·  d'une mesure de réimputation de dépenses d'appui aux coopérants militaires de 0,41 million de francs sur le titre III.

L'essentiel des dépenses concerne les rémunérations des coopérants militaires (409,5 millions de francs dans le projet de loi), ainsi que la formation des stagiaires étrangers (157,3 millions de francs) et l'achat et l'entretien de matériel en soutien aux armées locales (149,3 millions de francs).

Inscrits à l'état H du projet de loi de finances, les crédits non consommés du chapitre 42-29 peuvent être reportés de 2000 à l'exercice 2001. Au 31 août 2000, 995 millions de francs étaient ouverts sur ce chapitre, pour un taux de consommation de 37,1 %.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE COOPÉRATION MILITAIRE

(Chapitre 42-29)

(en millions de francs)

Années

Section coopération

(chapitre 41-42)

Section affaires étrangères

(chapitre 42-29)

Total

1994

821,00

101,72

992,72

1995

783,40

90,60

874,00

1996

776,00

88,50

864,5

1997

739,31

85,50

824,81

1998

703,315

86,12

789,44

1999 (1)

(n.s.)

780,53

780,53

2000 (2)

(n.s.)

754,76

754,76

2001

(n.s.)

720,41

720,41

(1) suppression de la section coopération et transfert des crédits sur la section affaires étrangères.

(2) La différence de la dotation inscrite sur le chapitre 42-29 entre 1999 et 2000 résulte de transferts opérés vers d'autres chapitres de la section (31-90, 31-98, 34-98).

Source : ministère des affaires étrangères.

    C.- LES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT DE LA COOPÉRATION

Les crédits d'investissement de la coopération regroupent, pour une part, les subventions d'investissement de l'action extérieure et de l'aide au développement (chapitre 68-80) destinées à financer l'aide à des projets de développement particulièrement importants, ainsi que les alliances françaises, et, pour une autre part, le Fonds de solidarité prioritaire (), ex-Fonds d'aide et de coopération (chapitre 68-91), et les dons-projets mis en _uvre par l'Agence française de développement (chapitre 68-93).

Les crédits du chapitre 68-80 progressent de 91,89 % en crédits de paiement (35,5 millions de francs), et augmentent de 117,24 % en autorisations de programme (31,5 millions de francs).

Les subventions d'investissement de la coopération baissent de 13 %, à 2.318,45 millions de francs d'autorisations de programme, au lieu de 2.664,5 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 2000. Les crédits de paiement correspondants diminuent de 11,24 %, passant de 1.912,5 millions de francs à 1.697,45 millions de francs, dont 900 millions de francs pour l'Agence française de développement.

Une partie de la baisse enregistrée sur le chapitre 68-91 provient du transfert des crédits alimentant le Fonds multilatéral unique francophone vers le chapitre 42-32 à hauteur de 145,3 millions de francs, ainsi que du transfert de 17 millions de francs vers le chapitre 68-80 destinés aux centres culturels franco-africains.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT DE LA COOPÉRATION

(en millions de francs)

Nomenclature

LFI 2000

PLF 2001

Évolution

2001/2000

(en %)

 

CP

AP

CP

AP

CP

AP

66-80 -

Action extérieure et aide au développement. Subventions d'investissement

18,5

14,5

35,5

31,5

91,89

117,24

66-91 -

Fonds de solidarité prioritaire

972

1.510

761,5

1.147

- 21,66

- 24,04

10 -

Dons destinés à financer des projets

922

1.460

711,5

1.097

- 22,83

- 24,86

20 -

Opérations exceptionnelles

50

50

50

50

-

-

68-93 -

Dons destinés à financer les projets mis en _uvre par l'Agence française de développement

922

1.140

900

1.140

- 2,39

-

Total

 

1.912,5

2.664,5

1.697

2.318,5

- 11,27

- 12,99

Source : documents budgétaires.

Au 30 juin 2000, 623,8 millions de francs étaient engagés sur le Fonds de solidarité prioritaire pour 1.009 millions de francs de crédits ouverts. En 1999, 809,5 millions de francs ont été engagés sur le Fonds d'aide et de coopération (1.273,1 millions de francs en 1998). Sur le premier semestre 2000, 399,3 millions de francs étaient engagés au titre d'opérations d'intérêt général et 221,5 millions de francs au titre de programmes par État : 13,9 millions de francs au profit de la Guinée, 17 millions de francs pour Madagascar, 14 millions de francs pour le Mali, 23,3 millions de francs pour le Cambodge, 13 millions de francs pour la Palestine et le Zimbabwe, 12 millions de francs pour le Cameroun. Les tableaux ci-dessous retracent le montant des engagements par type d'action financée et par État.

RÉPARTITION SECTORIELLE DES ENGAGEMENTS DU FONDS D'AIDE ET DE COOPÉRATION DE 1997 À 1999
ET DU FONDS DE SOLIDARITÉ PRIORITAIRE AU PREMIER SEMESTRE 2000


(en millions de francs)

Secteurs

1997

Part du total
(en %)

1998

Part du total
(en %)

1999

Part du total
(en %)

2000

Part du total
(en %)

Opérations inter-sectorielles

20,8

1,99

56,2

4,41

25,5

3,15

44

7,05

Développement rural/environnement

112,5

10,76

178,3

14,01

112

13,84

68,2

10,93

Développement industriel et minier

20

1,91

10

0,79

15

1,85

0

0

Infrastructures

6

0,57

7,5

0,59

10

1,24

15,4

2,47

Santé/développement social

154

14,73

184,6

14,5

105,35

13,02

67

10,74

Enseignement/formation/jeunesse et sports

186,7

17,86

162,5

12,76

106,6

13,18

44

7,05

Action culturelle/information

65,05

6,22

102

8,01

82,3

10,17

69,8

11,19

Développement institutionnel

144

13,78

223,5

17,56

60,55

7,48

25,5

4,09

Recherche

35

3,35

5

0,39

10

1,24

63,5

10,18

Crédits déconcentrés/fonds social de développement

75,3

7,2

93,5

7,34

92

11,37

49,5

7,94

Évaluation et contrôle

1,5

0,14

10

0,79

4,5

0,56

10

1,6

Francophonie

120,5

11,53

135

10,6

99

12,24

133,3

21,37

Organisations non gouvernementales

80

7,65

80

6,28

56,25

6,95

25,1

4,02

Coopération décentralisée

24

2,30

25

1,96

30

3,71

8,5

1,36

Total

1.045,35

100

1.273,1

100

809,35

100

623,8

100

Source : ministère des affaires étrangères.

RÉPARTITION PAR PAYS DES OUVERTURES DE CRÉDITS DU FONDS DE SOLIDARITÉ PRIORITAIRE AU PREMIER SEMESTRE 2000

 

Total
(en francs)

Part du total
(en %)

Opérations d'intérêt général

399.300.000

64,01

Opérations inter-États

3.000.000

0,48

Programme des États

221.500.000

35,51

    Afrique du Sud

3.000.000

0,48

    Angola

4.000.000

0,64

    Bénin

6.000.000

0,96

    Burkina-Faso

8.000.000

1,28

    Cambodge

23.300.000

3,74

    Cameroun

12.000.000

1,92

    Cap-Vert

2.500.000

0,40

    Centrafrique

6.000.000

0,96

    Congo

13.000.000

2,08

    Cuba

6.300.000

1,01

    Djibouti

8.500.000

1,36

    Éthiopie

3.000.000

0,48

    Ghana

2.000.000

0,32

    Guinée

13.900.000

2,23

    Guinée-Équatoriale

5.000.000

0,8

    Haïti

8.000.000

1,28

    Liban

6.000.000

0,96

    Madagascar

17.000.000

2,73

    Mali

14.000.000

2,24

    Mozambique

15.000.000

2,4

    Niger

10.000.000

1,6

    Palestine

13.000.000

2,08

    République dominicaine

3.000.000

0,48

    Sénégal

6.000.000

0,96

    Vietnam

13.000.000

2,08

Total général

623.800.000

100

Source : ministère des affaires étrangères.

IV.- L'IMPÉRATIF FRANCOPHONE

La francophonie mérite d'être défendue. Elle est le support de la diversité culturelle. Il faut le rappeler, sa définition est extensive et dépasse la simple défense de la langue : linguistique, culturelle, politique, juridique et économique. Sa diffusion en tant que système de pensée doit être favorisée, y compris par le biais de l'anglais et des langues vernaculaires. Elle doit être défendue en France même.

    A.- LA NÉCESSITÉ DE CLARIFIER L'EFFORT FRANCOPHONE DE LA FRANCE

Votre Rapporteur spécial a eu l'occasion de le souligner à plusieurs reprises dans le présent rapport, l'identification sur le chapitre 42-32 des crédits réservés aux programmes et projets multilatéraux francophones (237,3 millions de francs) constitue une avancée non négligeable dans la clarification et la communication de l'effort considérable réalisé par la France en faveur de la francophonie, dimension essentielle de notre politique extérieure.

La francophonie est un portail d'entrée à la diversité culturelle. Celle-ci ne peut se satisfaire de bonnes intentions, il lui faut des moyens. Ce combat passe de nos jours par la maîtrise des nouvelles technologies. La diversité des sources de communication et le pluralisme de leur contenu constitue un enjeu majeur si nous voulons éviter la chape de plomb de la pensée unique au service des intérêts des multinationales à dominante nord-américaine. Ainsi, le français qui « n'est plus la langue du Pouvoir » selon l'heureuse formule de Lionel Jospin pourrait être utilement « la langue d'un Contre-Pouvoir ».

Dans son récent rapport d'information sur la francophonie (), votre Rapporteur spécial a pu constater que la francophonie avait mauvaise presse. Son périmètre budgétaire semble incertain et oscille, pour ce qui concerne la part française, entre quelques centaines de millions de francs et 5 ou 10 milliards de francs, selon les sources. Partant de ce constat, votre Rapporteur spécial s'est attaché à appréhender les différents visages de cette francophonie, incarnée à la fois par des institutions multilatérales, qui ont fait l'objet de réformes importantes ces dernières années, sous l'impulsion principale de la France, et par un réseau d'institutions nationales, dont les missions et les activités paraissent parfois se chevaucher.

Face à cette situation, il semble nécessaire de mettre en avant la dimension politique du mouvement francophone, en tant que représentation de la diversité culturelle et linguistique, de l'universel, face au global, entendu comme uniformisation des modes de vie. Et pour redonner à la francophonie la place qu'elle mérite, il apparaît urgent de conduire une évaluation précise des moyens qui y sont consacrés. On pourrait, par ailleurs, envisager de rassembler l'ensemble des organismes nationaux chargés de la francophonie autour d'un pôle interministériel unique.

    B.- LES VOIES DE L'AMÉLIORATION

Depuis 1997, le Gouvernement, à travers en particulier le ministre délégué à la coopération et à la francophonie, a entrepris un effort important de rationalisation de l'action francophone de la France qu'il convient de poursuivre.

      1.- Renforcer la place de la francophonie dans la réforme de la coopération

      a) Redonner à la francophonie une visibilité perdue

Dans les médias, la francophonie est trop souvent perçue de manière superficielle comme une notion dépassée, destinée à justifier le maintien d'une influence française sur un « pré-carré » hérité de la période coloniale. Dans le meilleur des cas, l'indifférence règne. Et, dans le pire, les mêmes arguments qu'utilisent les groupes de pression anglo-saxons pour dénigrer les relations francophones et placer leurs propres intérêts sont repris par certains médias français, sans recul ni esprit critique.

Afin d'éviter ce genre de dérives et de redonner à la francophonie la place qu'elle mérite dans le débat public, il conviendrait d'organiser de manière plus cohérente le discours officiel sur la francophonie tout en l'accompagnant d'actions mieux définies et ciblées.

Cela passe, notamment, par la promotion systématique du trilinguisme, voie ouverte et d'ores et déjà développée par le ministre délégué à la francophonie. Ainsi, il faut concentrer les moyens dans les pays où l'introduction dans l'enseignement d'une deuxième langue étrangère obligatoire, comme en Syrie ou en Roumanie par exemple, donne une nouvelle chance au français, les parents ayant de plus en plus tendance à orienter leurs enfants vers le choix de l'anglais lorsqu'une seule langue étrangère est obligatoire. La défense de la francophonie doit devenir celle du trilinguisme - la langue vernaculaire, l'anglais et le français -, voire du plurilinguisme. Cette démarche doit également être suivie en France même.

L'enseignement des langues étrangères dans notre pays exige une profonde rénovation. La plupart des élèves, au terme de leur scolarité du second degré, sont incapables de s'exprimer dans une langue qu'ils ont étudiée pendant sept ans. Il serait souhaitable que l'apprentissage des langues étrangères commence dès l'école primaire, qu'il soit assuré par des enseignants qualifiés. Il n'est pas paradoxal, tant s'en faut, d'affirmer que de telles dispositions renforceraient la francophonie.

L'enseignement supérieur a compris la nécessité d'accorder une place importante aux langues étrangères dans le cursus des étudiants.

      b) Maintenir la vigilance sur la place du français dans les instances internationales

Le français, langue internationale, est reconnu comme langue officielle dans tous les organismes internationaux. Mais la pratique est bien différente. Il arrive souvent que « par commodité » l'anglais soit utilisé comme seule langue de travail. On peut alors regretter que les représentants de la France, par conformisme ou par faiblesse, n'exigent pas le respect du pluralisme.

Il est même arrivé, lors de l'Assemblée générale d'une grande institution des Nations Unies, que l'administrateur français s'exprime en anglais devant son ministre de tutelle. De tels errements doivent être sanctionnés. L'État doit exiger que ses représentants s'expriment en français. Ils y gagneront en efficacité. Ils développeront leur pensée avec plus de finesse et de rigueur, s'ils utilisent toute la richesse de leur langue maternelle. Leur démission entraîne la démission générale. Leur résistance fait des émules parmi les représentants des autres pays.

Évitons le ridicule d'une situation où le français n'est utilisé que par les représentants, de moins en moins nombreux, de nations étrangères. Le Gouvernement doit rappeler avec force la règle et les principes et se montrer intransigeant en cas de non-respect.

      c) Concentrer les efforts dans le domaine de la communication

La télévision, le cinéma et Internet sont aujourd'hui les vecteurs essentiels de la culture, de l'information, de la communication. Or, les moyens d'expression dont dispose l'univers francophone demeurent modestes, sinon marginaux.

La chaîne internationale de télévision est certes utile, mais il lui reste des progrès importants à accomplir pour être vraiment opérationnelle et attractive. Le téléspectateur francophone syrien attend de TV 5 une vision française des problèmes mondiaux. Le journal de Radio Canada, dont l'univers va des Rocheuses aux rives du Saint-Laurent, ne répond pas exactement à son attente.

Une juxtaposition d'émissions belges, suisses, canadiennes, françaises ne fait pas une chaîne de télévision. Aussi les appréciations portées sur TV 5 à l'étranger sont-elles pour le moins contrastées. Il lui reste des efforts à entreprendre pour être plus près de l'actualité et pour donner une image plus moderne et plus dynamique de la France. Il convient de lui accorder des moyens financiers supplémentaires pour atteindre ces objectifs. En contrepartie, notre place et notre influence au sein de la chaîne doivent être conformes à nos engagements financiers, qui représentent l'essentiel de son budget.

Par ailleurs, TV 5 ne peut pas avoir le monopole de la télévision française dans un certain nombre de pays qui reçoivent toutes les chaînes généralistes européennes. Il serait de bonne politique que France Télévision, notamment, ait accès au public francophone du Proche-Orient.

La volonté de promouvoir un espace francophone dans le domaine des nouvelles technologies de l'information et de la communication est une impérieuse nécessité. La place du français y est marginale. Pour lui donner une importance significative, notre collègue Patrick Bloche a présenté quatre-vingt six propositions dans un rapport remis au Premier ministre en décembre 1998. Elles sont toujours d'actualité. Il appartient au Gouvernement de les mettre en _uvre avec toute la célérité qu'exige une situation d'urgence.

      d) Choisir les objectifs du réseau d'enseignement français à l'étranger

Le réseau français d'enseignement français se trouve dans une situation contrastée. Tantôt archaïque, tantôt à la pointe du progrès, ici bien enraciné, et là marginalisé, reflet plus ou moins fidèle des transformations pédagogiques de l'éducation nationale, système productif pour les élites locales ou système de rupture et de déracinement, ce réseau souffre d'un manque d'orientation certain. Ses finalités sont multiples et les contraintes budgétaires restreignent les choix.

Initialement conçu pour donner une formation à la française aux élites locales, le système s'est légitimement réorienté vers la scolarisation de type métropolitain des enfants français de l'étranger. Un autre objectif lui a été assigné, celui de concourir, directement ou indirectement, à l'enseignement de la langue française dans les systèmes éducatifs locaux, mais aussi de participer, dans les structures d'éducation des pays développés, ou en voie de développement, à l'enseignement de la langue et de la civilisation françaises pour les adultes. Enseignement français, du français, en français, à la française, ces différentes vocations sont toutes présentes, entremêlées, chacun des acteurs ayant l'impression de mener une mission sans fin et trop diffuse.

Cette situation appelle la définition de messages plus clairs, destinés en particulier à l'AEFE. De la même manière que nous sommes parvenus à dégager des priorités dans notre politique de coopération, nous devrions circonscrire l'action de notre réseau d'enseignement à l'étranger. Les travaux du groupe interministériel destinés à définir un projet pédagogique et éducatif cohérent méritent ainsi d'être salués. Il faut parvenir à la réalisation d'une grille d'analyse qui, pour chaque pays, présente les moyens en place, les objectifs précis à atteindre, et l'adaptation des premiers aux seconds.

      2.- Favoriser la francophonie économique

La place d'une langue sur la scène internationale est liée à la place que le pays où elle est parlée occupe sur cette même scène. Aussi convient-il, si notre objectif est d'asseoir la francophonie sur une base solide, de favoriser la présence des entreprises francophones à l'étranger. Des efforts considérables sont portés par les pouvoirs publics pour favoriser ces implantations. En retour, les entreprises seraient bien avisées de soutenir l'action culturelle et l'action francophone. Il ne s'agit pas pour elles de changer d'objectif et de passer de la recherche du profit à la générosité gratuite en faveur du développement des beaux-arts, mais bien de répondre à leur intérêt. Soutenir la francophonie dans un pays, c'est faciliter leur propre implantation et disposer de relais susceptibles de comprendre les nuances de leur culture et de leurs modes de production. Quel intérêt un jeune Ouzbek a-t-il d'apprendre le français s'il ne trouve pas un débouché professionnel dans une entreprise française ou dans une entreprise locale en relation avec les pays francophones ? Dans beaucoup de pays, l'enseignement du français attire principalement les jeunes filles parce qu'il relève du simple enrichissement culturel et débouche essentiellement sur l'enseignement. Il faut rompre avec cette vision réductrice qui, à terme, ferait du français une langue morte.

De nombreux exemples étrangers, allemands, hollandais ou japonais montrent que l'action culturelle extérieure peut être relayée par des partenaires privés rassemblés dans une Fondation. En France la tendance est forte de tout attendre de l'argent public. Or, celui-ci est naturellement limité. Certes, de grandes entreprises pratiquent un mécénat individuel et ciblé. Mais il n'existe pas une grande Fondation qui à l'image des grandes fondations anglo-saxonnes ou germaniques, rassemblerait un grand nombre de donateurs privés, et disposerait de moyens puissants. Une telle fondation France Entreprise en faveur de la francophonie et de la diffusion de la culture française dans le monde serait un instrument incomparable de notoriété et d'influence pour le monde des affaires français. Un tel investissement serait utile et rentable.

      3.- Rassembler la francophonie et la défense de la langue dans une seule structure

      a) Au niveau central

Défense de la langue dans sa pureté et dans son unité d'une part, diffusion de cette langue d'autre part, sont les deux facettes d'une même nécessité.

Il faut constater l'impossibilité de rattacher la francophonie à un ministère en particulier. Le système actuel ne fait que disperser les efforts et noyer la francophonie dans un dédale d'organismes, qui s'occupent de tout sans véritable coordination, et dans une multitude d'actions, où le label francophone fait parfois figure de postiche. Il manque une structure de veille, de coordination entre les différents départements ministériels, s'occupant de francophonie. Cela n'existe pas. Autrefois, il y avait un comité de suivi des sommets. Il faut le recréer.

Le nouvel organisme devra étudier les mesures propres à assurer la défense et l'expansion de la langue française, établir les liaisons nécessaires avec les organismes publics et privés compétents, notamment en matière de coopération culturelle et technique, susciter et encourager toutes les initiatives se rapportant à l'expansion de la langue française. Il faut placer cet organisme auprès du Premier ministre, à l'exemple du secrétaire d'État à la francophonie créé en mai 1986.

En outre, l'évaluation mérite d'être développée de manière prioritaire. Des indices de performance sont en cours de réalisation au sein de la direction générale de la coopération internationale et du développement. En matière de francophonie, cette évaluation pourrait passer par la caractérisation des actions de formation linguistique (nombre de stages, de stagiaires, durée des formations...), par le recensement des moyens consacrés à l'enseignement et à la diffusion de la langue française, par la définition des effectifs de professeurs, d'élèves, de locuteurs francophones et de leur évolution, par la prise en compte de la situation et du statut de la langue française dans les pays partenaires.

      b) Dans les postes

Dans chaque poste diplomatique, en relation avec la création d'un service central de la francophonie, un correspondant francophonie doit être désigné, l'attaché culturel ou l'attaché de coopération linguistique par exemple. Il faut accompagner cette désignation d'une grille d'analyse systématique de l'action francophone menée par le poste et définir, en conséquence, des indicateurs et des instruments de suivi. L'exemple des observatoires de la francophonie mis en place par l'Agence universitaire de la francophonie apparaît, de ce point de vue, comme un progrès appréciable, qui mériterait d'être mieux exploité au plan bilatéral.

Parallèlement, il conviendrait de mettre en place une politique de communication cohérente dans l'ensemble de nos implantations diplomatiques et culturelles. Aujourd'hui, chacun doit déployer des efforts d'imagination pour obtenir du matériel destiné à illustrer ce qu'est la France d'aujourd'hui (cartes, affiches,...). Il serait utile de créer, au sein du ministère, une cellule chargée de déployer dans tous les postes un matériel documentaire, qui pourrait servir à décorer les espaces publics : services des visas, salles de cours, bibliothèques-médiathèques, alliances françaises.

Cette cellule pourrait, par exemple, commander auprès des organismes publics et des entreprises des affiches et des panneaux illustratifs de la France classique (paysages, Châteaux de la Loire, grands écrivains, etc.) et contemporaine (TGV, laboratoires,...). Une série d'équipements de diffusion servant à présenter des films vidéos représentatifs de notre dimension technologique ou économique pourrait être financée par des entreprises et installée, par exemple, dans les halls d'accueil de nos représentations.

Cette proposition peut paraître anecdotique ou légère. Elle est importante pour contribuer à améliorer et à actualiser l'image de la France à l'étranger. Aujourd'hui, combien de salles d'accueil des visas offrent à ceux qui veulent découvrir notre pays, la tristesse de murs blancs agrémentés de quelques notes administratives ? Ces salles devraient être au contraire la vitrine du premier pays touristique du monde, d'un pays d'inventeurs et de grandes réussites technologiques et industrielles.

      4.- Poursuivre l'effort budgétaire en faveur de la francophonie

On a pu constater combien le flou qui régnait sur la définition budgétaire de la francophonie, en particulier sur un plan bilatéral, pouvait avoir des répercussions dommageables sur la représentation même de la francophonie. Faute de pouvoir être évaluée avec précision, elle donne lieu à tous les fantasmes et on lui prête plus de moyens qu'elle ne peut en disposer. Et, par un glissement subreptice, on l'accuse de tous les gaspillages.

C'est pourquoi il apparaît nécessaire que soit entrepris un effort de clarification et de définition de ce qui peut contribuer ou non, parmi les dépenses de l'État, à la francophonie. Une série de critères (action en faveur de la langue, programme mené dans un pays francophone, intervention de tel ou tel service de l'État chargé spécifiquement de la francophonie...) pourrait être appliquée par chaque ministère, ce qui permettrait de déterminer, à l'exemple de ce qui existe pour le budget civil de recherche et de développement, les crédits qui concourent spécifiquement à la francophonie.

Il s'agirait de donner au « jaune », non plus une valeur relative, soumise aux aléas des définitions choisies par chaque ministère, mais une valeur de référence, susceptible de fonder tout débat sur la francophonie sur des éléments sérieux, comparables avec certitude d'une année sur l'autre.

      5.- Sanctionner les dérives

Votre Rapporteur spécial propose de supprimer les crédits publics des organismes et institutions français qui ne respectent pas les textes sur l'utilisation de la langue française et qui, sous prétexte de modernité, qui n'est en fait qu'un cache-misère, font un usage immodéré de l'anglais. Ainsi, ne devrait-on plus accorder, dans la droite ligne de ce que prévoit la loi du 4 août 1994 relative à l'emploi de la langue française, les subventions accordées à l'Institut Pasteur, qui, s'il doit favoriser la maîtrise des langues parmi ses chercheurs, ne doit pas dériver vers le monolinguisme anglo-américain, sous peine, à terme, d'aligner la recherche française sur les méthodes et les champs de recherche américains, ce qui serait préjudiciable à la nécessaire diversité culturelle et marginaliserait la science francophone du Sud. En cette matière, le contenu risque, en effet, de suivre la forme.

De même, il doit être fait obligation à tous les fonctionnaires français de veiller au respect du plurilinguisme dans les institutions internationales. Leur vigilance doit être appréciée dans le jugement porté sur la qualité de leur action.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du 24 octobre 2000, la Commission a examiné les crédits des Affaires étrangères.

Votre Rapporteur spécial a tout d'abord indiqué que le budget des affaires étrangères ne constituait pas un budget prioritaire, mais bénéficiait depuis 1999, après plusieurs années de baisse, d'une consolidation qui se confirmerait en 2001 avec, même, une progression affichée de 5,3 %, qui succède à une baisse de 0,7 % entre 1998 et 1999 et à une légère hausse de 0,74 % entre 1999 et 2000. Ainsi, en 2001, transferts, budgétisation et compensations de l'effet change-prix compris, les crédits des affaires étrangères atteindront 22,08 milliards de francs au lieu de 20,97 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 2000. L'essentiel de cette augmentation correspond à une forte hausse des contributions obligatoires aux Nations Unies, en général, et aux opérations de maintien de la paix, en particulier. Hors changement de structure, hors effet change-prix et hors ajustement de la dotation des contributions obligatoires, la progression réelle atteint 41 millions de francs. La part des crédits des affaires étrangères dans le budget de l'État sera de 1,28 % en 2001 au lieu de 1,25 % dans la loi de finances initiale pour 2000.

En 2001, le total des moyens au service de l'action extérieure de la France au sein du budget de l'État, y compris les comptes spéciaux du Trésor et la contribution de la France aux dépenses d'action extérieure de l'Union européenne, s'élèvera à 55,49 milliards de francs soit une augmentation de 1,82 % par rapport à 2000. Les crédits du ministère des affaires étrangères représenteront moins de 40 % de ce total.

Deux mesures de transparence méritent d'être saluées. La première permet la budgétisation de 119 millions de francs de crédits du fonds de concours alimenté par une fraction du produit des droits de chancellerie, qui pérennise ainsi le dispositif, conformément aux v_ux émis par le Rapporteur spécial dans son rapport sur la politique des visas. La deuxième permet l'individualisation des 237,3 millions de francs de crédits destinés à financer les programmes et projets francophones multilatéraux, auparavant répartis sur plusieurs chapitres. Il s'agit d'un premier pas vers l'identification budgétaire de l'action francophone de la France, là encore conformément aux propositions émises par le Rapporteur spécial dans son rapport d'information sur la francophonie. Il faut également se féliciter de la mise à niveau de la dotation initiale des contributions obligatoires aux organisations internationales, qui augmentera ainsi de plus de 852,5 millions de francs en 2001 pour atteindre 3.991 millions de francs.

Comme chaque année, l'effet-change influe sur le niveau des crédits disponibles en cours d'exercice, puisque le ministère réalise de nombreuses dépenses en devises, et principalement en dollars. Le projet de loi de finances est construit sur la base d'un dollar à 6,57 francs, ce qui est très loin du niveau actuel. Si une baisse du dollar est à espérer, on peut craindre que le niveau de change utilisé pour calculer l'effet change-prix en 2001 ne soit sous-évalué.

Le titre III progresse de 5,4 % passant de 9,06 milliards de francs à 9,55 milliards de francs. Les emplois budgétaires, en 1999, ont été réduits de 143 unités pour atteindre 9.474 postes. En 2000, les effectifs budgétaires avaient insensiblement augmenté et s'élevaient à 9.475 postes. En 2001, ils baisseront à 9.471 postes. Les sous-effectifs dans les postes sont patents, ce qui implique un recours massif à des recrutés locaux, y compris pour des services aussi sensibles que les services des visas.

Les crédits de paiement pour les investissements réalisés par l'État, inscrits sur le titre V, après une forte progression en 2000, baissent en 2001 de 22,24 %, passant de 398 millions de francs à 309,5 millions de francs. Parallèlement, les autorisations de programme sont en réduction de 3,87 %, diminuant de 478 millions de francs à 459,5 millions de francs. Néanmoins, ces crédits d'investissement permettront, notamment, la construction d'une nouvelle ambassade à Tokyo, la poursuite des travaux de l'ambassade de France à Berlin, la reconstruction du lycée français de Milan, la construction d'un nouveau lycée à Moscou, ainsi que la rénovation et la restructuration de l'ambassade de France à Varsovie. Il reste que certaines situations, telles que l'absence de résidence pour l'ambassadeur de France dans un pays aussi important que l'Indonésie ou l'état déplorable de l'école française de Damas, alors même que la France dispose d'un terrain pour construire un bâtiment, sont regrettables.

Les contributions volontaires aux organisations internationales, qui sont particulièrement importantes pour l'influence de la France sur la scène internationale, augmentent de nouveau cette année de manière significative, alors que ce poste avait subi de fortes réductions avant 1997. L'aide aux Français de l'étranger progresse de 3,14 % et les crédits de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) de 10,3 %.

Les crédits consacrés à la coopération, rémunérations des personnels non comprises, représentaient, en 2000, 10.090,68 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement. Ils représenteront 9.766,32 millions de francs en 2001, soit une diminution de 3,2 %. Les dotations de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger connaissent une hausse de 2,08 %, les crédits destinés à la coopération culturelle et scientifique avec 1.806,61 millions de francs diminuent de 3,2 % et ceux destinés à la coopération technique et au développement de 5,33 %, tandis que les crédits destinés aux opérateurs de l'action audiovisuelle extérieure progressent de 1,22 %. Les dotations du Fonds de solidarité prioritaire baissent de 21,61 % en crédits de paiement et de 24 % en autorisations de programme. Les dons destinés à financer des projets mis en _uvre par l'Agence française de développement avec 900 millions de francs en crédits de paiement et 1.140 millions de francs en autorisations de programme sont en position de quasi-stabilité par rapport à la loi de finances initiale pour 2000.

M. Alain Rodet a demandé des précisions sur le montant des crédits consacrés à la francophonie et s'est interrogé sur l'évolution de notre réseau diplomatique, à l'heure où les États-Unis et le Royaume-Uni, après une période de réduction de leurs capacités, entreprennent des réouvertures d'ambassades.

M. Yves Deniaud a souligné qu'aucune politique de résistance à la quasi-hégémonie de l'anglais ne serait efficace sans des investissements importants dans le réseau de l'enseignement français à l'étranger. Dans ce cadre, si la rénovation de l'ambassade de France à Varsovie ne peut être contestée, il est regrettable que le lycée français, aujourd'hui en très mauvais état, ne bénéficie d'aucun crédit supplémentaire, alors qu'il connaît une demande croissante dans un pays très francophile et qu'il refuse des élèves. Par ailleurs, le Haut Conseil de la francophonie semble toujours manquer cruellement de moyens.

En réponse aux intervenants, votre Rapporteur spécial a indiqué que le budget des affaires étrangères prévoyait 237 millions de francs de crédits pour l'action francophone multilatérale, tandis que le total des moyens alloués à la francophonie au sein du budget de l'État, tous ministères confondus, pouvait être estimé à 5,7 milliards de francs environ. En 2000, la revitalisation de nos relations avec l'Algérie conduira à la réouverture du consulat à Annaba. 2001 pourrait, de manière aujourd'hui encore incertaine, voir rouvrir le consulat de France à Oran. Par ailleurs, les investissements dans le réseau d'enseignement français à l'étranger souffrent d'une faiblesse chronique et mériteraient d'être augmentés, surtout dans le contexte de l'introduction dans le système éducatif de nombreux pays d'une deuxième langue vivante obligatoire, en particulier en Europe centrale et orientale. Le Haut Conseil de la francophonie, présidé par le Président de la République, manque assurément de moyens. Si ceux-ci ne pouvaient être abondés, il conviendrait de s'interroger sur l'avenir de cette structure.

La commission a ensuite adopté, sur la proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits des affaires étrangères et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

2624-01 Rapport de M. Yves Tavernier (commission des finances)sur le projet de loi de finances pour 2001 : Affaires étrangères

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() Il s'agit principalement de la budgétisation à hauteur de 119 millions de francs du fonds de concours alimenté par une fraction du produit des droits de chancellerie et du transfert sur le chapitre 33-90 - Cotisations sociales. Part de l'État, en provenance du budget des charges communes, de 114,9 millions de francs correspondant à l'inscription des crédits de cotisations employeurs au titre du régime d'assurance maladie des personnels civils titulaires de l'État, ainsi que du transfert au profit du budget de l'outre-mer d'une dotation de 7 millions de francs correspondant à la création du fonds régional de coopération régionale au secrétariat d'État à l'outre-mer.

() Yves Tavernier, Les services des visas, parents pauvres des affaires étrangères, Assemblée nationale, XIème législature, n° 1803, 8 septembre 1999.

() Yves Tavernier, Du global à l'universel : les enjeux de la francophonie, Assemblée nationale, XIème législature, n° 2592, 21 septembre 2000.

() Cour des comptes, Rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1999, 2000, page 315.

() C'est-à-dire hors budgétisation de fonds de concours (119 millions de francs) et hors transferts entre sections, ce qui concerne principalement le transfert sur le chapitre 33-90 - Cotisations sociales. Part de l'État, en provenance du budget des charges communes, de 114,9 millions de francs correspondant à l'inscription des crédits de cotisations employeurs au titre du régime d'assurance maladie des personnels civils titulaires de l'État. Par ailleurs, 1,23 million de francs viennent du budget de l'emploi et correspondent au transfert des crédits finançant l'association pour la formation professionnelle française à l'étranger pour les centres de Pondichéry et d'Antsirabé.

() En 1998, 117 millions de francs avaient été inscrits dans le projet de loi de finances au titre de l'effet change-prix rémunérations (hors personnel de l'enseignement), alors que les besoins, en gestion, se sont révélés atteindre seulement 3,7 millions de francs. En 1999, l'écart entre le projet de loi de finances et les ajustements en gestion serait nettement moindre : 71,32 millions étaient inscrits en prévision ; on s'achemine vers des ajustements, en gestion, de 69,77 millions de francs.

() Le CICID s'est réuni, pour la première fois, le 28 janvier 1999. Il a, notamment, approuvé l'organisation d'un débat parlementaire, non budgétaire, relatif à la politique de coopération internationale, et à ses orientations, et défini la zone de solidarité prioritaire (ZSP), zone de concentration de l'aide publique au développement bilatérale de la France (61 États y figurent).

() Yves Tavernier, Les services des visas, parents pauvres des affaires étrangères, Assemblée nationale, XIème législature, n° 1803, 8 septembre 1999.

() Yves Tavernier, Du global à l'universel : les enjeux de la francophonie, Assemblée nationale, XIème législature, n° 2592, 21 septembre 2000.

() 149 ambassades, 3 ambassadeurs en mission, 1 chargé d'affaires, 17 représentations permanentes, 4 délégations auprès d'organismes internationaux, 87 consulats généraux, 18 consulats, 8 chancelleries détachées.

(2) Ouverture d'un bureau d'ambassade à Banja Luka et d'un consulat à Wuhan en 1998, d'une ambassade à Kingston en 1999 ; fermeture la même année des consulats généraux de Leipzig et de Mayence.

() Source : Séries longues sur l'emploi de la direction générale de l'administration et de la fonction publique, juin 1998.

() La France ne dispose pas d'ambassade dans les pays suivants : Antigua-et-Barbuda, Bahamas, Barbade, Belau, Belize, Bhoutan, Botswana, Corée du Nord, Dominique, Gambie, Grenade, Guyana, Kirghizistan, Kiribati, Lesotho, Liberia, Liechtenstein, Malawi, Maldives, îles Marshall, Micronésie, Nauru, Saint-Christophe-et-Niévès, République de Saint-Marin, Saint-Vincent-et-les Grenadines, îles Salomon, Samoa, Sao Tomé-et-Principe, Sierra-Leone, Somalie, Swaziland, Tadjikistan, Tonga, Tuvalu. Des ambassadeurs non résidents y sont accrédités sauf en Corée du Nord et en Somalie.

() Réponse du ministère des affaires étrangères à une question écrite déposée par le sénateur Pierre Biarnes (groupe socialiste) n° 20811 publiée au Journal officiel -  Questions du Sénat en date du 16 avril 1992.

() Il convient de relever que la base de calcul a elle-même été élargie puisque l'exercice 2000 a vu le regroupement des crédits des ex-chapitres 34-05 et 34-90 sur le chapitre 34-98.

() Yves Tavernier, Les services des visas, parents pauvres des affaires étrangères, Assemblée nationale, XIème législature, n° 1803, 8 septembre 1999.

() Yves Tavernier, Du global à l'universel : les enjeux de la francophonie, Assemblée nationale, XIème législature, n° 2592, 21 septembre 2000.

() Subvention à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), frais de rapatriement et assistance aux Français de l'étranger et aux réfugiés étrangers en France.

() Yves Tavernier, Du global à l'universel : les enjeux de la francophonie, Assemblée nationale, XIème législature, n° 2592, 21 septembre 2000.

() Ces chapitres sont inscrits à l'état H annexé au projet de loi de finances et peuvent donc voir reportés de 1999 à 2000 les crédits non consommés.

() Prise en charge par l'État du déficit d'exploitation de la desserte aérienne et financement d'actions de promotion complémentaires.

() La réforme du Fonds d'aide et de coopération, rebaptisé Fonds de solidarité prioritaire, a été décidée par le Premier ministre, après que les membres du comité interministériel de la coopération internationale et du développement l'aient préconisée.

() Yves Tavernier, Du global à l'universel : les enjeux de la francophonie, Assemblée nationale, XIème législature, n° 2592, 21 septembre 2000.