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Document mis en distribution le 24 octobre 2000
N° 2624 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. -- ANNEXE N° 8
Rapporteur spécial : M. Jean-Pierre KUCHEIDA Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Éric Besson, Alain Bocquet, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Julien Dray, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, José Rossi, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Jean Vila. INTRODUCTION 7 I._ LES MOYENS DES INSTITUTIONS AU SERVICE DU MONDE COMBATTANT 9
3.- Une fondation nationale de la monnaie combattante 15 II.- LA RÉPARATION ET LA RECONNAISSANCE 17
III.- L'EXERCICE DE LA SOLIDARITÉ À L'ÉGARD DU MONDE COMBATTANT 32
IV.- LA POLITIQUE DE LA MÉMOIRE 54
EXAMEN EN COMMISSION 64
Du fait de l'insertion du Secrétariat d'État au sein du ministère de la Défense, en vertu du décret du 23 mars 1999, les crédits figurant au fascicule Anciens Combattants ne comprennent que des crédits relevant du titre III - les moyens de fonctionnement des établissements publics - et du titre IV. Les crédits de fonctionnement du secrétariat d'État figurent au fascicule budgétaire Défense, mais ne sont pas individualisables. Les crédits du titre V sont tous inscrits au budget du ministère de la Défense. Les crédits du secrétariat d'État à la Défense chargé des Anciens combattants, connaissent une baisse de 1,32 % par rapport aux crédits ouverts dans la loi de finances initiale pour 2000. Cette diminution doit toutefois être relativisée car les crédits de l'exercice 2000 étaient en baisse de 2 % par rapport à l'année 1999. De plus, les crédits baissent trois fois moins vite que le nombre de parties prenantes (_ 4 %). Donc, le secrétariat d'État aura les moyens nécessaires à la mise en place de mesures nouvelles en faveur de ses ressortissants. Cette contribution du département ministériel à la nécessaire maîtrise de la dépense publique ne compromet pas la stabilité générale du dispositif juridique, administratif et financier de réparation et de solidarité dû au monde combattant. Cet écart permet d'orienter l'effort en faveur du monde combattant, autour d'objectifs clairs : le renforcement du droit à réparation et de la solidarité, l'affirmation d'une politique de la mémoire plus cohérente et un soutien accru aux actions de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), en matière sociale, essentiellement. La dette viagère, comprenant la retraite du combattant et les pensions d'invalidité est marquée cette année par une double évolution. Les crédits finançant les pensions d'invalidité connaissent une baisse limitée à 709,4 millions de francs (- 4,1 %) du fait du rapport constant et d'une mesure nouvelle. En revanche, les crédits de la retraite du combattant enregistrent une très forte augmentation, en raison de l'entrée massive dans le dispositif d'Anciens Combattants atteignant l'âge de 65 ans en 2001. Si l'on ajoute les effets de l'application du rapport constant et d'une mesure nouvelle, les crédits consacrés à la retraite du combattant augmentent, au total, de 449 millions de francs, soit une progression de 17,3 % par rapport à 1999. Dans l'ensemble, ces deux évolutions opposées conduisent à une légère baisse des crédits de la dette viagère (_ 1,3 % par rapport à 2000). Le projet de budget pour 2001 met l'accent sur la reconnaissance et le renforcement du droit à réparation et sur l'action sociale de solidarité à travers quatre mesures nouvelles significatives. Les périodes de référence pour l'obtention du titre de reconnaissance de la Nation seront élargies par décret, nécessitant une mesure nouvelle de 84 millions de francs destinée à couvrir l'accroissement des dépenses du fonds de solidarité. L'attribution de la carte du combattant est étendue aux rappelés d'Afrique du Nord par l'article 51 du présent projet, rattaché au budget des Anciens combattants, impliquant une dépense de 118 millions de francs sur la retraite du combattant. Le plafond majorable de cette dernière est porté de 105 à 110 points, pour un coût de 13 millions de francs. Enfin, le rattrapage du point de pension des grands invalides se poursuit, impliquant une mesure nouvelle de 21 millions de francs. L'ONAC et l'INI bénéficient d'un renforcement de leurs moyens, tant au niveau de leur fonctionnement que de leurs investissements pour lesquels 21,3 millions de francs en autorisations de programme et 15,9 millions de francs en crédits de paiement sont prévus afin de réhabiliter des maisons de retraite. L'effort en faveur de la mémoire est considérablement accentué puisque ces crédits progressent, à périmètre constant, de 134 % par rapport à 2000. L'ensemble de ces dispositions a semblé à la commission des Finances de nature à renforcer l'imprescriptible droit à réparation et à reconnaissance liés aux services rendus à la Nation, même si votre Rapporteur spécial aurait souhaité le maintien du niveau du budget de l'an dernier, en francs courants. Un tel budget aurait permis de financer un élargissement des mesures prévues pour 2001 ainsi que d'autres mesures nouvelles. I._ LES MOYENS DES INSTITUTIONS Créé en 1920, sous la dénomination de ministère des pensions, l'actuel secrétariat d'État aux Anciens combattants constitue une spécificité française à laquelle le monde combattant est légitimement attaché. Son rôle est, en effet, essentiel en matière de réparation et de solidarité envers ceux qui ont tant donné pour défendre le pays. Il l'est tout autant dans sa mission de préservation du devoir de mémoire. La réforme, initiée par un décret du 22 mars 1999, a conduit à un adossement du secrétariat d'État au ministère de la Défense tout en maintenant cette spécificité. Le souci d'assurer le traitement des droits des Anciens combattants, en particulier, le droit à réparation, conduit à préserver un « socle structurel » au sein du secrétariat d'État. Dans le cadre de cette réforme, le monde combattant continue ainsi d'avoir un interlocuteur unique tandis qu'est maintenue une structure d'administration centrale, la Direction des pensions, des statuts et de la réinsertion sociale (DPSRS). Un budget autonome individualisé est également maintenu, qui permet d'apprécier l'ensemble des crédits consacrés aux dépenses liées aux activités de réparation et de solidarité en faveur des Anciens combattants. Par ailleurs, l'existence des deux établissements publics au service du monde combattant, à savoir l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) et l'Institution nationale des invalides (INI), n'est pas remise en cause. Elle est même renforcée, comme l'atteste la progression de leurs moyens, dans le projet de budget. Cette réforme se traduit, par ailleurs, par une refonte des administrations centrales. En premier lieu, la fusion des corps de fonctionnaires et ouvriers d'État des deux départements ministériels a conduit à la suppression de la direction de l'administration générale (DAG) du secrétariat d'État. En second lieu, la direction en charge des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS), dont la structure spécifique n'a pas été modifiée, a été rattachée au secrétariat général pour l'administration du ministère de la Défense. Enfin, la délégation à la mémoire et à l'information historique du secrétariat d'État a été regroupée avec le service du patrimoine du ministère au sein d'une direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA), qui reprend l'ensemble des activités de ces structures. Cette nouvelle organisation vise à mettre en synergie les activités de mémoire (sauvegarde du patrimoine, commémoration, musées et expositions, archives et recherche, initiatives pédagogiques, etc.) ainsi que celles liées à la nécessaire réparation et à la réinsertion sociale des anciens combattants et des militaires (pensions, écoles de rééducation professionnelles, aide sociale). Cette réforme se traduit, sur le plan de la nomenclature budgétaire, par un important transfert de crédits du budget du secrétariat d'État sur le budget du ministère de la Défense. L'adossement du secrétariat d'État aux Anciens combattants au ministère de la Défense se traduit, sur le plan budgétaire, par deux séries de transferts de crédits. Du fait de la refonte des administrations centrales, les crédits du titre III - à l'exception des crédits de fonctionnement de l'ONAC et l'INI - du fascicule Anciens combattants sont transférés sur le budget du ministère de la Défense Le regroupement des activités de mémoire au sein du ministère de la Défense est à l'origine du transfert de l'intégralité des crédits du titre V du budget des Anciens combattants sur le fascicule Défense. Malgré ce transfert non négligeable, la notion du budget autonome des Anciens combattants garde tout son sens et sa réalité, puisqu'il s'élèvera, en 2001, à 23,77 milliards de francs. Le tableau ci-après illustre le nouveau périmètre du budget du secrétariat d'État à la Défense chargé des Anciens combattants, par agrégat :
Les crédits de personnel de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), inscrits sur le chapitre 36-50 (article 10), enregistrent 15 suppressions d'emplois budgétaires, liées à la cessation d'activité de deux maisons de retraite à Villebrun et Boulleville. L'évolution des suppressions d'emplois enregistrées par l'ONAC, depuis 1990, est retracée dans le tableau ci-après : BILAN DES SUPPRESSIONS D'EMPLOIS INTERVENUES A L'ONAC DEPUIS 1990 ET PROGRAMMÉES POUR 2001
Ces suppressions s'accompagnent d'importantes mesures de transformation d'emplois, dans le cadre, notamment, du programme « Nouvel Elan » pour l'ONAC qui permet la création de 26 emplois non budgétaires dont 10 emplois d'assistants de service social, 4 d'animateurs et 3 de conseillers pour la recherche d'emploi. Le coût total de cette mesure, qui s'élève à 3,8 millions de francs, est financé à hauteur de plus de 1,6 millions de francs sur les ressources propres de l'établissement. Les moyens administratifs de l'Office sont, en outre, renforcés grâce à la transformation de 22 emplois non budgétaires, pour un montant total de 468.546 francs financés par l'établissement. Par ailleurs, le repyramidage du corps des adjoints administratifs se traduit par la transformation de 19 emplois non budgétaires pour un coût total de 508.300 francs, pris en charge en totalité par l'État. Le repyramidage du corps des secrétaires généraux se poursuit pour un coût de 386.206 francs, assumés par l'État, alors que celui du corps des aides-soignantes est pris en charge par l'Office, pour un coût de 182.917 francs. En outre, l'Office met l'accent sur la rééducation professionnelle puisque parmi les créations d'emplois, 9 concernent des professeurs des écoles de rééducation professionnelle. Enfin, 500.000 francs sont prévus pour assurer la formation continue des personnels départementaux. Au total, l'effectif global de l'ONAC devrait s'établir à 1.589 personnes en 2001. Les dépenses (hors interventions en matière d'action sociale) et les ressources sont retracées dans le tableau suivant : MOYENS DE L'ONAC (en millions de francs)
Le projet de budget prévoit de renforcer les moyens en personnel médical et paramédical de l'Institution nationale des invalides (INI), à hauteur de 793.446 francs sur le chapitre 36-50 (article 20). Ces crédits permettront d'assurer la dernière phase du remplacement des personnels du contingent. L'évaluation du coût total lié au départ du contingent est détaillé dans le tableau ci-après :
Le repyramidage du corps des adjoints administratifs, engagé depuis 1998, se poursuit. Il se traduit par la transformation de deux emplois non budgétaires, pour un coût de 52.333 francs dont 26.166 francs sont pris en charge par l'Établissement. Le même processus se poursuit pour le corps des aides-soignantes pour lequel 9 emplois non budgétaires sont transformés (coût de 140.076 francs dont 70.380 francs assumés par l'Institution). Deux emplois non budgétaires sont, par ailleurs, transformés dans le cadre du projet d'établissement. Trois emplois d'ouvrier sont, eux aussi, transformés. Les moyens administratifs de l'INI seront, en outre, renforcés par la transformation de deux emplois. De plus, le remplacement du contingent militaire implique la transformation d'un emploi de praticien hospitalier pour un coût de 247.912 francs (dont 66.863 francs sont assumés par l'Établissement). Afin de garantir la qualité des services rendus au monde combattant, l'INI s'est engagé dans une démarche d'accréditation qui devrait aboutir en 2001. Dans ce cadre, 4 emplois sont créés pour un coût total de 919.156 francs, financé pour moitié sur les ressources propres de l'Établissement. Au total, l'effectif de l'INI s'élèvera à 399 personnes pour 2001. La subvention de fonctionnement de l'ONAC (chapitre 36-50, article 10) passe de 238,3 millions de francs en 2000 à 245,3 millions de francs en 2001, soit une progression de 2,94 %. Cette augmentation de 7 millions de francs correspond, pour l'essentiel, aux mesures nouvelles salariales et transformations d'emplois, destinées à conforter l'Office dans ses missions de service de proximité auprès de ses ressortissants. Il convient de noter que l'effort important en matière informatique, engagé depuis deux ans dans les maisons de retraite et écoles de rééducation professionnelle gérées par l'ONAC, se poursuit. La dotation de l'INI pour 2001 augmente de 1,8 %, pour s'établir à 44,8 millions de francs. Les mesures nouvelles inscrites dans le projet de loi de finances permettront la poursuite de l'application du projet d'établissement 1998/2002 qui intègre, d'une part, une programmation pluriannuelle des effectifs sous contrainte de déflation des personnels du contingent, d'autre part, une planification des investissements à réaliser. La subvention d'investissement allouée aux deux établissements publics, imputée sur le chapitre 67-10, article 70, du budget du ministère de la Défense, s'établira à 21,3 millions de francs (+ 63 %) en autorisations de programme et à 15,9 millions de francs (+ 99 %) en crédits de paiement. Cette augmentation des crédits de paiements permettra de poursuivre l'effort de réhabilitation des maisons de retraites gérées par l'ONAC et notamment d'assurer la mise aux normes d'hygiène et de sécurité. De même, ces crédits permettront à l'INI, dans le cadre du projet d'établissement, de poursuivre le processus de restructuration du service de la restauration, de continuer les travaux de mise en sécurité et la rénovation des chambres d'hospitalisation. 3.- Une fondation nationale de la mémoire combattante À la suite des conflits qui ont marqué le siècle dernier, de nombreuses associations ont été créées et ont accumulé un patrimoine parfois important. Aujourd'hui, la disparition progressive des derniers acteurs de ces conflits amène à réfléchir à l'affectation de ce patrimoine mais aussi au devenir des missions de mémoire. C'est pourquoi, pour se prémunir contre tout risque de dérive financière, voire idéologique, de la part de certaines associations, il est rappelé l'importance de la proposition consistant à créer une fondation nationale de la mémoire combattante. Ainsi pourraient être rassemblés les biens immobiliers des différentes associations afin que celles-ci contribuent efficacement au renouvellement du nécessaire devoir de mémoire, ainsi définitivement pérennisé. Par ailleurs, cette fondation éviterait, comme c'est actuellement trop souvent le cas, une approche trop partiale des opérations d'entretien des sites et des lieux de mémoire. À cet effet, la fondation participerait efficacement à la sauvegarde d'une réalité historique objective. Laisser la page blanche II.- LA RÉPARATION ET LA RECONNAISSANCE Le présent projet de loi de finances se donne pour objectif de garantir le respect de l'imprescriptible droit à réparation lié aux services rendus à la Nation. L'ensemble de la dette viagère regroupe les crédits imputés sur le chapitre 46-21, qui finance la retraite du combattant et le chapitre 46-20, qui comprend les pensions d'invalidité, les allocations qui y sont rattachées et les pensions des ayants cause (article 10) ainsi que les indemnités et allocations diverses (article 20). Il convient de rappeler que les versements opérés au titre de ces chapitres ne sont pas imposables au titre de l'impôt sur le revenu et sont cumulables avec les autres pensions que les intéressés pourraient toucher par ailleurs. Votre Rapporteur spécial souligne que ces avantages sont justifiés par le légitime droit à réparation envers ceux qui ont tant souffert pour la Nation. A législation constante, les crédits de la dette viagère évoluent en fonction, à la fois, de la diminution des parties prenantes et de la prise en compte des revalorisations des traitements de la fonction publique dans le cadre du rapport constant. Votre Rapporteur spécial regrette que l'agrégat « dette viagère », qui permettait de visualiser l'ensemble des crédits afférents à celle-ci ait disparu au profit d'un agrégat « Réparation de l'invalidité, retraite du combattant et Institution nationale des invalides » qui confond les pensions et retraites, les dépenses de soins médicaux et appareillage ou encore les crédits de l'Institution nationale des invalides. Le projet de loi de finances pour 2001 repose sur l'hypothèse d'une diminution de 4 % du nombre des parties prenantes, mais l'impact de cette baisse doit être apprécié de manière différenciée. L'évaluation des crédits de la dette viagère pour 2001 repose, en effet, sur des hypothèses d'évolution différentes pour le calcul des crédits de pensions d'invalidité (chapitre 46-20), qui diminuent fortement, et celui des retraites du combattant (chapitre 46-21) qui, au contraire, progresse. _ Évaluation des crédits du chapitre 46-21 : une consommation de crédits en 2000 très supérieure aux estimations initiales La diminution du nombre de titulaires de la retraite du combattant est désormais compensée par les attributions nouvelles en faveur des appelés du contingent ayant servi en Afrique du Nord, dont les premières classes d'âge atteignent, à présent, l'âge de 65 ans. On observe que, pour la deuxième année consécutive, le chapitre 46-21 a connu une consommation supérieure aux prévisions, au cours de l'exercice 1999. En effet, la forte consommation des crédits a nécessité un virement de crédits représentant 10 % des crédits ouverts, portant la dotation de ce chapitre à 2.451,9 millions de francs. Pour autant, la consommation s'est révélée encore plus forte puisque les ordonnancements ont représenté 2.455,2 millions de francs. Au total, la surconsommation par rapport aux dotations initiales a été de 226,2 millions de francs, soit beaucoup plus que dans l'exécution du budget pour 1998, où le dépassement était de 170 millions de francs. Cette forte augmentation des crédits de la retraite du combattant s'explique notamment par l'arrivée à l'âge de la retraite des Anciens combattants rappelés pour les opérations en Afrique du Nord (classe d'âge 1933). De plus, l'article 51 du projet de loi de finances permettra à 44.000 rappelés d'Algérie de bénéficier de cette retraite. Notons enfin que la consommation des crédits sur ce chapitre s'élevait à 50,69 % au 30 juin 2000. Ce taux est nettement inférieur à celui constaté au 30 juin 1999 - 53,41 % - qui laissait déjà apparaître la surconsommation qui s'est, depuis, avérée. _ Évaluation des crédits du chapitre 46-20 Les pensions militaires d'invalidité diminuent sans phénomène de compensation. Cette évolution est largement imputable à la disparition progressive des classes d'âge ayant participé à la Deuxième Guerre Mondiale : l'effectif des invalides pensionnés à titre militaire de ce conflit est, en effet, passé de 147.649 au 31 décembre 1997 à 135.204 au 31 décembre 1998, soit un écart de _ 8,43 %. Compte tenu de ces évolutions, les crédits inscrits sur le chapitre 46-20 baisseront, globalement, de 709,4 millions de francs. Cette évolution est retracée dans le tableau ci-après :
Au total, la diminution de 4 % des parties prenantes se traduit par une diminution de 763,3 millions de francs des dotations des chapitres de la dette viagère, même si les ajustements, le mécanisme du rapport constant et une mesure nouvelle en limitent l'ampleur. L'estimation de l'évolution des crédits de la dette viagère s'avère délicate, chaque année. Le tableau ci-après témoigne, toutefois, de l'effort de rigueur accompli en matière de prévision de l'évolution des charges liées à la dette viagère :
Il convient d'observer que le taux de consommation des crédits à été de 99,82 % pour l'exercice 1999, permettant de parvenir à un équilibre presque parfait entre crédits votés et crédits consommés. Malgré la complexité des paramètres pris en compte, les prévisions d'évolution de la dette viagère se sont donc révélées très proches de la réalité, depuis 1994. Les premiers résultats de l'exercice 2000 (au 30 juin) font état d'un rythme de consommation des crédits conforme aux prévisions. Le chapitre 46-21, qui a connu de fortes surconsommations lors des exercices précédents, présente un état de consommation des crédits plus satisfaisant.
Votre Rapporteur spécial rappelle que le mécanisme du rapport constant permet de revaloriser les pensions militaires d'invalidité versées aux anciens combattants de manière à leur assurer une évolution similaire à celle des traitements de la fonction publique. Mis en _uvre par l'article L.8 bis du code des pensions, ce mécanisme intègre, depuis 1990, les mesures catégorielles attribuées à divers corps de fonctionnaires de l'État et non plus seulement les revalorisations générales du point de la fonction publique. Les montants correspondants à son application en loi de finances initiale ont été déterminés sur les bases détaillées ci-après. Les calculs sont effectués à partir de la loi de finances initiale pour 2000, en appliquant aux chapitres de la dette viagère une majoration correspondant aux revalorisations des traitements de la fonction publique décidées en 2000 et, habituellement, une « provision », au même titre, pour l'année concernée. Ainsi, les crédits des pensions d'invalidité sont majorés, pour 2001, de 32,9 millions de francs nécessaires à la revalorisation du point de pension en fonction des évolutions des rémunérations publiques constatées en 2000. En l'absence de revalorisation programmée pour 2001, aucune provision n'a été inscrite à cet effet. Toute revalorisation des rémunérations des fonctionnaires qui serait décidée postérieurement à la préparation du budget serait cependant appliquée automatiquement lors du versement des pensions et des retraites du combattant, dotées de crédits évaluatifs. Parallèlement, une majoration de 5,85 millions de francs est effectuée, au même titre, sur les crédits afférents à la retraite du combattant. Comme pour les pensions d'invalidité, aucune provision n'a été inscrite pour 2001 puisqu'aucune revalorisation des rémunérations des fonctionnaires n'est décidée. Au total, l'application du rapport constant à la dette viagère entraîne une majoration des dépenses de 38,8 millions de francs. Par ailleurs, il convient d'ajouter à ce calcul l'inscription d'une mesure nouvelle de 118 millions de francs sur le chapitre 46-21, liée aux modifications apportées aux conditions d'attribution de la carte du combattant, prévues à l'article 51 du présent projet de loi de finances, ainsi que l'inscription d'une mesure nouvelle de 21 millions de francs sur le chapitre 46-20, liée au processus de rattrapage du point de pension militaire pour les grands invalides. Par conséquent, les crédits de la dette viagère s'établiront, en 2001, à 19.633 millions de francs. Alors que ce montant était stable (- 0,08 %) l'année dernière, il sera, en revanche, en légère baisse en 2001, comme le montre le tableau ci-après :
Comme cela a été évoqué, le mécanisme du rapport constant a été modifié en 1990, afin de prendre en compte, dans la revalorisation des pensions, non seulement les mesures générales de revalorisation des traitements dans la fonction publique, mais également les mesures catégorielles qui ne concernent que certains corps de fonctionnaires. La mise en oeuvre de ce dispositif se fait en deux temps. Le point de pension militaire d'invalidité est, tout d'abord revalorisé, de la même manière que le point d'indice des traitements de la fonction publique, c'est-à-dire, au même taux et à compter de la même date. Ensuite, une fois par an, une comparaison est effectuée entre l'évolution des traitements des fonctionnaires (mesurée par l'indice INSEE) et celle des pensions militaires d'invalidité de l'année précédente, ce qui permet d'intégrer l'impact des mesures catégorielles. Une mise à niveau d'évolution de la valeur du point de pension est alors réalisée au 1er janvier de l'année en cours (recalage en niveau) puis un versement de supplément de pension compensant le manque à gagner de l'année précédente (rattrapage en masse) est effectué. Une commission tripartite, composée de parlementaires, de représentants des associations et de l'administration, créée par la loi, est chargée de donner son avis sur la revalorisation des pensions. L'incidence budgétaire du système actuel d'indexation des pensions militaires d'invalidité est la suivante : · pour 1997, la base de recalage de la valeur du point de pension militaire d'invalidité retenue au 1er janvier 1997 est de + 0,1 % ; · pour 1998, aucune modification de la valeur du point n'est intervenue au 1er janvier. En effet, la politique salariale pour 1997 a privilégié une approche globale, au travers de l'augmentation de la valeur du point fonction publique ; · pour 1999, le recalage reflétera uniquement l'attribution au 1er juillet 1998, en vertu de l'accord salarial du 10 février 1998, de points différenciés aux fonctionnaires, qui est répercutée dans l'indice INSEE. · pour 2000, aucune mesure de revalorisation particulière du point Fonction Publique n'est décidée. Cette méthode d'indexation, bien que peu lisible, reste plus favorable tant en masse qu'en niveau, que le dispositif en vigueur avant 1990, comme le montre le tableau ci-après :
Ce tableau montre que, sur la période 1990-2000, un pensionné à 100 % avec allocation de grand mutilé (indice 100) aura perçu 6.283,53 francs de plus par rapport au montant qui lui aurait été versé au titre de l'ancien article L. 8 bis. En définitive, ce dispositif s'avère avantageux comme en témoigne d'ailleurs l'absence de revendication motivée par un éventuel décrochage monétaire de pensions, comme ce fut le cas dans les années 80. Il n'en reste pas moins que le système actuel d'indexation nécessite absolument une simplification de son mode de calcul, dont les modalités sont en cours d'études. C.- UNE INNOVATION MAJEURE DANS L'ATTRIBUTION DE LA CARTE DU COMBATTANT AUX ANCIENS D'AFRIQUE DU NORD L'amélioration des conditions d'attribution de la carte du combattant aux anciens d'Afrique du Nord est une préoccupation motivée par la recherche, légitime, d'une égalité de traitement entre les générations de feu. L'article 51 du présent projet de loi rattaché aux crédits des anciens combattants innove en permettant l'attribution de la carte du combattant aux rappelés d'Afrique du Nord ayant servis au moins quatre mois en Algérie. Ce dispositif s'inscrit dans un long processus d'élargissement des conditions d'obtention de la carte du combattant. La carte du combattant a été créée par la loi du 19 décembre 1926, codifiée à l'article L. 253 du code de pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre. Elle bénéficie aux Anciens combattants des conflits de 1914-1918 et 1939-1945 ainsi qu'à ceux ayant participé aux opérations d'Indochine et de Corée et, depuis 1974, d'Afrique du Nord, dans les conditions fixées dans le code des pensions militaires d'invalidité. L'attribution de cette carte ouvre aux anciens d'Afrique du Nord un certain nombre de droits, dont celui aux rentes mutualistes « Anciens combattants » ainsi qu'au bénéfice des allocations versées par le Fonds de solidarité. Cette carte donne, en outre, droit à la retraite du combattant, servie à tous ses titulaires à partir de 65 ans. L'attribution de la carte du combattant au titre du conflit d'Afrique du Nord résulte de la loi n° 74-1044 du 9 décembre 1974 donnant vocation à la qualité de combattant aux personnes ayant participé aux opérations effectuées en Afrique du Nord entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962. Les conditions d'attribution actuelles, qui résultent d'une série de modifications destinées à améliorer le dispositif initialement prévu, sont fixées par l'article L.253 bis du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, ainsi que par les textes réglementaires pris pour son application. Les conditions d'attribution de la carte du combattant aux Anciens d'AFN ont été progressivement assouplies, ce qui a eu pour effet d'accroître le nombre de ses bénéficiaires. Les principales étapes de cette évolution ont été les suivantes : La loi du 9 décembre 1974 donne droit à la carte du combattant aux militaires des armées françaises ainsi qu'aux membres de forces supplétives françaises possédant la nationalité française à la date de présentation de leur demande ou domiciliés en France à la même date, qui ont pris part à des actions de feu ou de combat au cours de ces opérations. Elle institue, par ailleurs, une procédure exceptionnelle qui permet aux personnes ayant participé aux actions de feu ou de combat et dont l'unité a connu, pendant leur temps de présence, 9 actions de feu ou de combat, de rentrer dans le dispositif Malgré cette avancée, aucune des ces deux procédures n'a permis de reconnaître la qualité de combattant à la majorité des anciens combattants d'Afrique du Nord. C'est pourquoi, une série d'aménagements a été apportée à ce dispositif afin d'élargir le champ de ses bénéficiaires. La loi n° 82-843 du 4 octobre 1982 a modifié ce dispositif en abaissant à six actions de feu ou de combat le seuil nécessaire à l'obtention de la carte. Elle confirme la règle dite des « 36 points » (qui correspondent à 6 actions de combat personnelles ou 9 actions de feu ou de combat). La circulaire ministérielle du 10 décembre 1987 a, en outre, étendu la vocation à la carte du combattant aux titulaires d'une citation individuelle homologuée, cette disposition s'appliquant aussi bien aux civils qu'aux militaires. Puis la circulaire du 3 décembre 1988 a abaissé de 36 à 30, le nombre de points nécessaires à l'obtention de la carte du combattant à titre individuel. Enfin, la loi n° 93-3 du 4 janvier 1993 a réduit de six (soit 36 points) à cinq (soit 30 points) le nombre d'actions de feu ou de combats exigé dans le cadre du décompte « en point » de la durée de présence en unité combattante en Afrique du Nord. On constate que ces modifications, malgré leur caractère favorable aux Anciens d'AFN, sont autant de variations sur le principe traditionnel de 90 jours de présence en unité combattante. Une amélioration significative est intervenue grâce à l'arrêté du 30 mars 1994 qui accorde à tous les anciens combattants ayant participé aux opérations d'Afrique du Nord, une bonification de 4 points par trimestre de présence en Afrique du Nord, dans la limite d'un total de 20 points. Il faut souligner qu'il s'agit d'une majoration de points en fonction du temps de service accompli qui ne peut, à elle seule, entraîner l'attribution de la carte. Cette mesure met ainsi en place un système qui tient compte à la fois du temps de service accompli en Afrique du Nord et de la nécessité de conserver à la carte du combattant toute sa valeur et sa signification profonde. Enfin, l'arrêté du 14 mai 1997 attribue un quota de 12 points pour la possession du titre de reconnaissance de la Nation et de 6 points pour celle de la médaille commémorative des opérations en Afrique du Nord, sous réserve de pouvoir justifier d'une participation effective à des combats, reconnue par l'attribution d'au moins une action de feu ou de combat collective. Ces points sont cumulables avec ceux acquis en application de l'arrêté du 30 mars 1994, dans la limite de deux trimestres (8 points). _ L'article 108 de la loi de finances pour 1998 rompt avec la logique antérieure en modifiant le critère traditionnel de 90 jours en unité combattante, valable pour les guerres classiques, pour tenir compte des conflits de nature différente par les méthodes de combat utilisées. Sans rien enlever aux adaptations antérieures de ce critère, il est apparu nécessaire d'assimiler à la participation personnelle à une action de feu ou de combat, une durée de présence sur le sol algérien supérieure à la durée normale du service national, soit 18 mois. Cette modification a permis la délivrance de 36.455 cartes du combattant supplémentaires. Cette assimilation se justifie par l'exposition prolongée au risque diffus et à l'insécurité générale, qui régnaient sur l'ensemble du territoire algérien à cette époque. _ L'article 123 de la loi de finances pour 1999 a aménagé le critère de durée d'exposition au risque en le ramenant à quinze mois de présence en Afrique du Nord. _ L'article 120 de la loi de finances pour 2000 a ramené à douze mois la durée minimale permettant d'obtenir la carte du combattant. L'article 51 du présent projet de loi de finances prolonge cette évolution en permettant aux rappelés d'Afrique du Nord d'obtenir la carte du combattant. Cette nouvelle disposition ne remet en aucun cas en cause le mécanisme d'obtention existant, qui repose sur une durée de séjour en Afrique du Nord de 12 mois. Les rappelés sont des Français ayant effectué en totalité leur service militaire et qui ont été de nouveau appelés sous les drapeaux en 1956, du fait de la situation en Algérie. Ils l'ont été pour une durée généralement comprise entre cinq et six mois. Dès lors, en fixant à quatre mois la durée minimale de séjour en Algérie, le présent dispositif s'applique à l'ensemble des rappelés. L'introduction de ces dispositions dans le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre permet à la Nation de témoigner sa légitime reconnaissance à l'égard de ceux qui étaient jusqu'alors bien souvent exclus de toute réparation. Le Secrétariat d'État à la défense chargé des Anciens Combattants évalue à 44 000 le nombre de nouvelles cartes du combattant susceptibles d'être délivrées en application de cet article. À cet effet, une mesure nouvelle de 118 millions de francs (17,99 millions d'euros) est inscrite au chapitre 46-21 afin de prendre en compte l'incidence de cette disposition sur les dépenses de la retraite du combattant. Dans un souci de correction de certains effets excessifs du mécanisme de calcul des pensions militaires d'invalidité, l'article 120 de la loi de finances pour 1991 avait bloqué, au premier franc, la valeur du point d'indice des pensions d'invalidité dont le montant annuel dépassait 360.000 francs. Dès lors toute revalorisation ultérieure des pensions militaires d'invalidité concernées était rendue impossible. Rompant avec cette logique de blocage en vigueur du 1er janvier 1991 au 1er janvier 1995, l'article 78 de la loi de finances pour 1995 a remis en place un mécanisme de revalorisation de ces pensions. Depuis le 1er janvier 1995, ces dernières sont calculées sur la base d'un indice bénéficiant du pourcentage normal d'augmentation. Cependant, le point d'indice servant de référence à cette revalorisation annuelle a subi quatre années de blocage, du 1er janvier 1991 au 1er janvier 1995. Dès lors, même si la revalorisation des pensions supérieures à 360.000 francs s'effectue depuis cette date au même rythme que pour les autres pensions, il subsiste un décalage correspondant aux quatre années de blocage. Lors de l'examen de la loi de finances initiale pour 2000, le Gouvernement s'est engagé devant le Parlement à combler progressivement cet écart. C'est ainsi que l'article 123 de la loi de finances pour 2000 a prévu un revalorisation exceptionnelle de 1,5 % de ces pensions. Un crédit de 15 millions de francs avait été inscrit à ce titre. Le présent article s'inscrit dans ce processus de rattrapage. Il prévoit en effet une revalorisation de ces pensions de 3 % au 1er janvier 2001, dans la limite des émoluments qui résultent de l'application de la valeur du point de l'ensemble des autres pensions militaires d'invalidité. Si le rattrapage opéré par la loi de finances pour 2000 avait entraîné un coût de 15 millions de francs, celui résultant du présent projet de loi de finances est encore plus significatif, puisque 21 millions de francs ont été inscrits à cet effet au chapitre 46-20. Votre Rapporteur spécial aurait souhaité un rattrapage immédiat et intégral du niveau des pensions des grands mutilés. Le coût supplémentaire de cette mesure peut être estimée à 35 millions de francs. E.- LA CRISTALLISATION DES DEMANDES DE PENSION DES RESSORTISSANTS DES ÉTATS ANTÉRIEUREMENT PLACÉS SOUS SOUVERAINETÉ FRANÇAISE Votre Rapporteur spécial est tout particulièrement sensible à la question de la cristallisation des pensions des ressortissants des États antérieurement placés sous souveraineté française. Rappelons qu'aux termes de l'article 71 de la loi n° 59-1454 du 26 décembre 1959 portant loi de finances pour 1960 : « A compter du 1er janvier 1961, les pensions, rentes ou allocations viagères imputées sur le budget de l'État ou d'établissements publics, dont sont titulaires les nationaux des pays ou territoires ayant appartenu à l'Union française ou à la Communauté ou ayant été placés sous le protectorat ou sous la tutelle de la France, seront remplacées pendant la durée normale de leur jouissance personnelle par des indemnités annuelles en francs, calculées sur la base des tarifs en vigueur pour lesdites pensions ou allocations, à la date de leur transformation ». Dès 1962, ces dispositions de « cristallation » s'appliquaient à la quasi-totalité des États d'Afrique Noire (exceptés le Sénégal, le Gabon, le Tchad et la République Centrafricaine) et aux trois États du Maghreb. L'article 14 de la loi de finances rectificative pour 1979 a étendu ces dispositions aux quatre États susvisés, avec une date d'entrée en vigueur fixée au 1er janvier 1975. En ce qui concerne les États d'Indochine devenus indépendants (Vietnam, Cambodge et Laos), les pensions ont été cristallisées dès 1959 en application de l'article 170 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959. Rentrent dans le champ d'application de la cristallisation tous les avantages servis au titre du code des pensions civiles et militaires de retraite et du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, ainsi que les traitements de la Légion d'Honneur et de la médaille militaire. Les modalités de cristallisation sont différentes suivant que l'on se place dans le cadre de l'article 71 de la loi de finances pour 1960, qui constitue le « droit commun » de la cristallisation, ou dans celui de l'article 170 de la loi de finances pour 1959. En vertu du paragraphe I de l'article 71 de loi de finances pour 1960, les pensions en cours de jouissance à la date d'effet dudit article sont remplacées, jusqu'à l'expiration normale de leur validité, par des indemnités annuelles en francs, calculées sur la base du tarif en vigueur à cette date. Aucun droit nouveau fondé sur l'invalidité, la situation de famille ou le décès (ou sur l'intervention de « mesures nouvelles ») n'est plus ouvert à compter de cette date d'effet. En outre, pour les décès survenus antérieurement à la date d'application de l'article 71, le droit aux avantages soumis à des conditions spéciales (pensions d'ascendant, supplément exceptionnel des pensions de veuve) n'est ouvert que si ces conditions étaient remplies à cette date. Plus draconiennes sont les conditions dans lesquelles les pensions des ressortissants indochinois ont été cristallisées par l'article 170 de la loi de finances pour 1959. En effet, toute possibilité de déroger par décret à la cristallisation des droits et des tarifs a d'emblée été écartée. Les indemnités annuelles et viagères substituées aux pensions sont calculées sur la base du tarif des pensions en vigueur au 31 décembre 1956, soit 3,14 francs, qui n'a jamais été revalorisé depuis 40 ans. Toutefois, l'article 100 de la loi de finances pour 1996 a permis l'ouverture de droits nouveaux au titre de l'année 1996. Cette mesure a été reconduite pour un an par l'article 126 de la loi de finances pour 1997. Les demandes de pension des invalides et de leurs ayants cause ainsi que les demandes de retraite du combattant ont donc été recevables jusqu'au 31 décembre 1997. Enfin, l'article 26 de la loi de finances rectificative pour 1981 cristallise les pensions des nationaux algériens à compter du 3 juillet 1962 en lieu et place de l'article 71 de la loi de finances rectificative pour 1960. Une mesure générale de décristallisation intégrale représentrerait, pour les seules pensions militaires d'invalidité, un coût de l'ordre d'un milliard de francs (3,5 milliards de francs en englobant les pensions de retraite). Malgré ce coût, votre Rapporteur spécial juge indispensable de sortir de cette logique de cristallisation et appelle, une nouvelle fois à ce que des mesures d'harmonisation puissent au moins être adoptées pour les Anciens Combattants de Tunisie et du Maroc, les plus gravement touchés. Ces anciens combattants méritent des pensions dignes des souffrances consenties pour la France. III.- L'EXERCICE DE LA SOLIDARITÉ Le rôle du secrétariat d'État ne se limite pas à la seule réparation du préjudice physique ou psychologique des anciens combattants et victimes de guerre. Il est également d'assurer la réparation de certains préjudices matériels et moraux. L'exercice de cette mission de solidarité vis-à-vis de ses ressortissants traduit le devoir de reconnaissance de la Nation face aux sacrifices consentis. Cette mission essentielle ne relève pas du seul département ministériel : elle s'accomplit en complémentarité avec l'Office national des Anciens combattants et victimes de guerre (ONAC). Elle comprend des interventions diverses telles que l'offre de soins gratuits aux pensionnés de guerre, le soutien à la constitution de la rente mutualiste du combattant et l'aide apportée aux anciens combattants d'Afrique du nord et d'Indochine, en situation de chômage de longue durée. Le Fonds de solidarité a été créé par l'article 125 de la loi de finances pour 1992, initialement au bénéfice des seuls anciens combattants d'Afrique du Nord chômeurs de longue durée, puis son champ a été étendu en 1997 aux personnes en situation de travail réduit, aux veuves (sous la forme d'un capital-décès) et aux anciens combattants d'Indochine. Compte tenu de ces évolutions, le Fonds se compose, désormais, de deux allocations non cumulables : l'allocation différentielle (AD), d'une part, et l'allocation de préparation à la retraite (APR), d'autre part, pour lesquelles aucune condition d'âge n'est plus requise. Ce Fonds est aujourd'hui parvenu à maturité puisqu'il voit son nombre de bénéficiaires diminuer en raison de l'arrivée massive à l'âge de la retraite de la classe d'âge la plus importante de ses allocataires. La dotation du Fonds de solidarité pour les anciens d'Indochine et d'Afrique du Nord, inscrite sur le chapitre 46-10, passe de 1.126,65 millions de francs en 2000 à 999 millions de francs en 2001, soit une forte diminution de 11,33 % (à comparer avec la baisse de 28,5 % observée en 2000). Ce montant comprend la reconduction d'une dotation de 20 millions de francs pour la mise en _uvre du dispositif « ARPE - Anciens combattants » institué par l'article 121 de la loi de finances pour 1999, ainsi qu'une mesure nouvelle, examinée infra. Le dispositif initial du Fonds repose sur l'allocation différentielle (AD), accordée aux personnes seules. Il s'agit d'un complément de ressources spécifique qui assure à tout bénéficiaire un revenu mensuel minimum garanti de 4.670 francs au 1er janvier 1999. En application de l'article 109 de la loi de finances pour 1998, ce revenu peut être porté à 5.668 francs, dans les conditions définies ci-après. Cette allocation ne supportant aucune cotisation, elle n'est constitutive ni de droits propres ni de droits supplémentaires à ceux de l'avantage principal qu'elle complète, le cas échéant. Au dispositif initial s'est ajoutée, en 1995 (article 79 de la loi de finances initiale pour 1995), une allocation de préparation à la retraite (APR), destinée à répondre, en partie, à la demande d'octroi de la retraite anticipée, formulée par les associations du monde combattant. Cette allocation n'est accessible qu'aux personnes ayant bénéficié pendant six mois consécutifs de l'AD à la date de leur demande si elles totalisent moins de 160 trimestres de cotisations à l'assurance maladie et sans délai si elles en totalisent au moins 160. Il s'agit d'un revenu complet servi à titre principal. L'APR est constitutive de droits en matière d'assurances maladie-maternité-invalidité et décès ainsi qu'en matière d'assurance vieillesse. A cet égard, les périodes de versement de l'APR sont validées comme périodes assimilées à des périodes de cotisation pour le calcul des droits à pension de vieillesse dans les régimes de base. Le montant de l'APR est égal à 65 % d'un revenu de référence. Ce revenu est déterminé : · en ce qui concerne les salariés, par rapport aux bases de cotisations à l'assurance vieillesse, telle qu'elles résultent du relevé de carrière. Jusqu'à l'annulation de cette disposition par le Conseil d'État (), la meilleure des six dernières années sur la période précédant la demande d'allocation différentielle était prise en compte ; · en ce qui concerne les non salariés, par rapport aux revenus professionnels bruts retenus pour le calcul de l'impôt sur le revenu au titre de la dernière année civile complète d'activité professionnelle. Le montant de l'allocation est plafonné à 7.265 francs net au 1er janvier 2000 et ne peut être inférieur au revenu minimum assuré par l'AD (4.670 francs). Les deux allocations sont indexées, ainsi que le plancher et le plafond de l'APR, sur la base mensuelle de calcul des allocations familiales, à compter du 1er janvier 1996. Ces deux allocations cessent d'être versées dès lors que le bénéficiaire reprend une activité professionnelle ou est en mesure de faire valoir ses droits à une pension de vieillesse à taux plein ou atteint son 65ème anniversaire. Votre Rapporteur rappelle que les procédures d'instruction de l'APR, particulièrement longues, ont été réformées par un arrêté du 13 mars 1997, à effet du 1er janvier 1997. L'objectif de cette réforme était à la fois de réduire les délais d'instruction, d'harmoniser les prises de décisions et d'alléger le nombre de pièces justificatives demandées aux intéressés. Désormais, les préfets de département sont les ordonnateurs secondaires de l'AD, alors que celle-ci était précédemment ordonnancée par les directions interdépartementales des anciens combattants. Ces dernières retrouvent, pour leur part, une compétence non partagée en matière d'instruction des dossiers d'APR. Cette réforme a permis de simplifier les circuits de travail, de réduire les coûts de fonctionnement et de clarifier les responsabilités. Depuis sa création, les conditions d'attribution de l'allocation différentielle (AD) ont fait l'objet de modifications, dans le sens d'un élargissement afin d'en faire bénéficier le plus grand nombre. La Cour des comptes observait que « l'ensemble de ces aménagements a permis de faire passer de 1992 à 1997, le nombre de bénéficiaires de 5.888 à 28.417 allocataires et l'avantage moyen mensuel de 1.150 francs à 1.973 francs ». Cependant, un mouvement significatif de décrue a été amorcé en 1997, sous l'effet conjugué des départs à la retraite et de la montée en charge de l'APR. Le nombre des allocataires, qui a augmenté de 10.000 en 1996, a ainsi diminué de 10.000 en 1997, de 6.800 en 1998 et de 6.700 en 1999. Cette évolution se poursuit en 2000, ramenant le nombre de bénéficiaires à 11.900, fin mai. Elle pourrait conduire à un nombre de bénéficiaires s'établissant à 10.500 en fin d'exercice 2000. Le montant moyen de l'aide versée s'élève à 2.000 francs. Les conditions d'attribution de l'AD ont été modifiées dans la loi de finances pour 1998, en vue d'améliorer la situation des anciens combattants d'Afrique du Nord chômeurs en fin de droits justifiant d'une durée d'assurance vieillesse d'au moins 160 trimestres. En application de cette disposition (article 109 de la loi de finances), les bénéficiaires de l'allocation différentielle qui remplissaient cette condition de durée d'assurance ont vu, à effet du 1er janvier 1998, le montant de ressources qui leur est garanti à travers l'AD porté à 5.600 francs, puis à 5.640 francs en 1999 et à 5.668 francs en 2000. Par ailleurs, votre Rapporteur rappelle que deux mesures doivent, en principe, être soumises au Parlement afin de permettre à certains anciens combattants ayant dû subir une longue rééducation suite à de graves infirmité contractées en Afrique du Nord de remplir, dès l'âge de 60 ans, la condition d'assurance requise pour bénéficier du taux plein de pension vieillesse. Il s'agit, d'une part, de reconnaître la possibilité de valider, pour la retraite, des périodes de stage effectuées dans les écoles de rééducation professionnelle de l'ONAC, avant 1969, les cotisations y afférentes pouvant être rachetées et, d'autre part, d'attribuer un trimestre de réduction de durée d'assurance pour deux années de stage dans ces écoles. Ces mesures avaient été annoncées par le précédent Gouvernement, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1997, mais n'ont pas jusqu'ici, pour des raisons techniques, pu recevoir de traduction législative. Au total, même si elles ne pèsent pas directement sur le budget des Anciens combattants, le coût de ces deux dernières mesures avait été évalué, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 1997, d'après le rapport de M. Claude Gatignol, au nom de la commission des Finances de l'Assemblée, sur le budget des Anciens combattants (n° 3080, annexe 8), respectivement à 134 et 88 millions de francs. _ L'allocation de préparation à la retraite A sa création, cette allocation n'a pas suscité un grand nombre de demandes d'attribution pour plusieurs raisons. En premier lieu, l'absence de plancher d'allocation dissuadait les bénéficiaires de l'AD dont le salaire d'activité était peu élevé d'opter en faveur d'une allocation qui ne leur assurait pas un niveau de revenu au moins équivalent. En second lieu, les revenus d'activité servant de base au calcul de l'allocation n'étaient pas actualisés. Enfin, de nombreux ressortissants craignaient que les caisses de retraite complémentaires ne leur appliquent un coefficient d'abattement, dès lors de la liquidation de la retraite s'effectuait avant 65 ans. C'est pourquoi, des mesures ont été prises en 1995 et 1996, afin de lever ces blocages, notamment la création, en 1996 d'un plancher d'aide de 4.500 francs brut, proche de la garantie de ressources assurée par l'allocation différentielle, puis aligné sur celle-ci par l'article 127 de la loi de finances pour 1997. Par ailleurs, l'arrêté interministériel du 26 avril 1996 a créé une revalorisation de la rémunération d'activité sur la base des coefficients utilisés par le régime général de la sécurité sociale pour le calcul de la retraite de base. Enfin, le problème de la menace d'abattement en matière de retraite complémentaire a été réglé grâce à l'accord des partenaires sociaux du 23 décembre 1996 qui a supprimé tout coefficient d'abattement sur la future retraite complémentaire, relevant de l'AGIRC et de l'ARRCO liquidée entre 60 et 65 ans. Ces mesures ont permis un rattrapage du rythme de progression du nombre de bénéficiaires, renforcé par l'effet des dispositions arrêtées en loi de finances pour 1997. Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1998, la Cour des comptes observait qu'« entre 1995 et 1997, le nombre de titulaires de l'aide à la préparation à la retraite est ainsi passé de 1.593 à 10.998 et le montant mensuel moyen de l'allocation de 5.791 francs à 6.159 francs. Les dépenses d'aide à la préparation à la retraite en 1997 ont atteint 682 millions de francs ». La croissance du nombre d'APR s'est ralentie et la tendance s'est inversée en 1998, après un maximum de 12.361 allocataires. L'exercice 1999 a vu la perte de 1500 allocataires et leur nombre pour 2000 s'élève à 8.924. On remarquera que le plancher de l'APR étant aligné sur le montant garanti par l'allocation différentielle, il en résultait que les bénéficiaires d'une APR inférieure à 5.668 francs devaient voir leur allocation portée à ce montant, dès lors qu'ils avaient validé 160 trimestres. Si cette disposition découlait logiquement de l'article 109 de la loi de finances pour 1998, sa mise en _uvre nécessitait l'intervention d'un arrêté interministériel, qui a été publié au Journal officiel du 14 mai 1998. En définitive, le nombre de bénéficiaires du Fonds de solidarité a évolué de la manière suivante :
L'évolution des crédits imputés sur le chapitre 46-10 - Fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du Nord et d'Indochine a été, depuis 1995, la suivante :
Votre Rapporteur rappelle que les crédits inscrits sur le chapitre 46-10 sont des crédits limitatifs, c'est-à-dire qu'en principe, l'administration ne peut ni modifier l'objet de la dépense, ni dépasser le montant du crédit fixé par la loi de finances. En 1999, la dotation initiale du chapitre 46-10, qui s'élevait à 1.556,8 millions de francs, a subi deux mouvements de crédits. Un virement négatif de 152,9 millions de francs et une annulation de crédits de 50,5 millions de francs. En conséquence, les crédits du chapitre 46-10 (article 10) se sont établis à 1.353 millions de francs. Cette dotation n'a été consommée qu'à hauteur de 92,77 %.
On rappellera qu'une mesure d'économie a été prise en loi de finances pour 1998, qui écarte du bénéfice du Fonds, les anciens combattants dont le foyer fiscal perçoit un revenu imposable supérieur à quatre fois le seuil d'entrée (4.563,90 francs), soit 18.255 francs par mois. Si cette mesure repose sur le principe de la prise en compte des revenus du foyer fiscal, elle ne remet pas en cause le régime du 30 juin 1992 et a concerné moins de 1 % des effectifs actuels, soit 310 personnes environ. Elle a permis une économie de 9 millions de francs sur le chapitre 46-10, augmentée de 2,6 millions de francs grâce à une rationalisation des procédures d'attribution des allocations. Aucune nouvelle mesure d'économie n'est prévue dans le projet de budget pour 2001. Enfin, votre Rapporteur rappelle que la classe d'âge la plus importante a actuellement 59 ans. Beaucoup d'allocataires partiront en retraite au cours des trois prochaines années. On assistera à une décroissance très rapide du nombre d'allocations. On peut pressentir qu'en 2005, il n'y en aura plus qu'un nombre résiduel : une ou deux centaines. L'évolution qui vient d'être décrite résulte de ce que la classe d'âge la plus importante des allocataires du Fonds de solidarité auront 60 ans en 2000. Plus des deux tiers d'entre eux réuniront les conditions pour bénéficier de leur retraite de base à taux plein : ils quitteront donc le Fonds au cours de cette année. Les prévisions établissent le nombre d'allocataires, en 2000, à 21.000, se répartissant en 10.500 bénéficiaires de l'allocation différentielle (AD) et 10.500 bénéficiaires de l'allocation de préparation à la retraite, ce qui justifie les dotations inscrites dans le projet de budget, à hauteur de 264,6 millions de francs pour la première et 788,6 millions de francs pour la seconde. Dans ces conditions, la question de l'instauration d'une retraite anticipée pour tous, avant l'âge de 60 ans, en fonction du temps de service sous les drapeaux, qui a suscité de nombreuses controverses sur le chiffrage de son incidence budgétaire, perd une grande partie de son fondement. Il faut ajouter que les systèmes de préretraite accessibles à la plupart des salariés du secteur privé comme public permettent de répondre avantageusement aux aspirations de la plupart des intéressés lorsqu'ils sont en activité. S'agissant des anciens combattants se trouvant dans une situation précaire, le Fonds de solidarité permet aux chômeurs de longue durée de disposer d'un niveau de ressources égal au double du RMI grâce à l'allocation différentielle, ainsi que de l'allocation de préparation à la retraite, proportionnelle au salaire d'activité et plafonnée à 7.228 francs. Le Fonds de solidarité en faveur des anciens d'Afrique du Nord a permis d'assurer la dignité matérielle des plus démunis grâce à une série d'améliorations successives. La loi de finances de 1999 a conforté cette évolution en permettant l'ouverture du Fonds de solidarité aux anciens d'Afrique du Nord, salariés de l'industrie et du commerce. Le dispositif prévu repose sur le versement de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) _ allocation de préretraite contre embauche mise en place par les partenaires sociaux en 1995 _ aux titulaires de la carte du combattant pour avoir servi en Afrique du Nord, se trouvant à 18 mois au moins de l'âge de la retraite et réunissant la condition d'assurance requise, à savoir 160 trimestres. Dans son principe, ce dispositif est avantageux dans la mesure où les bénéficiaires de l'allocation perçoivent, jusqu'à l'âge de 60 ans, l'équivalent de 65 % de leur salaire brut antérieur (l'allocation mensuelle moyenne s'élève à 8.897 francs). Il présente, en outre, l'intérêt de contribuer à l'effort en faveur de l'emploi des jeunes en instituant une obligation d'embauche compensatrice. L'aménagement prévu par l'article 121 de la loi de finances pour 1999 maintient les conditions requises pour accéder à l'ARPE de « droit commun », en termes d'ancienneté, à la fois dans l'entreprise (un an) et dans l'affiliation à l'UNEDIC (au moins douze années) mais modifie la condition relative à l'acceptation de la cessation d'activité par l'employeur en précisant que l'ARPE peut être versée aux salariés anciens combattants, même en cas de refus de cessation d'activité. Il importe, cependant, qu'à la suite de ce refus, les salariés concernés aient démissionné, pour ce motif, de leur emploi. L'article 121 précise, par ailleurs, que les salariés anciens combattants d'Afrique du Nord pourront bénéficier de l'ARPE jusqu'au 31 décembre 2001, dans les conditions définies par un avenant à l'accord du 6 septembre 1995, qui a institué cette allocation. La mise en place du dispositif prévu par l'article 121 de la loi de finances pour 1999 était subordonnée à la signature d'un avenant à l'accord du 6 septembre 1995 instituant l'ARPE, rendue d'autant plus difficile que le mécanisme de l'ARPE a été modifié en décembre 1998. Le 9 décembre 1999, une convention a été signée entre l'UNEDIC et le Secrétaire d'État à la défense chargé des anciens combattants. Celle-ci stipule que sont admis à l'ARPE les anciens combattants d'Afrique du Nord qui, ayant présenté à leur employeur une demande de cessation d'activité postérieurement au 1er janvier 1999, en vue d'obtenir l'allocation de remplacement pour l'emploi, ont démissionné de leur emploi du fait du refus de l'employeur d'accéder à leur demande (le refus devant être enregistré auprès des ASSEDIC avant le 1er janvier 2000). L'article 122 de la loi de finances pour 2000 a fixé au 31 décembre 1999 la date de clôture d'entrée dans le dispositif. Un premier bilan de la mesure fait apparaître que sur 56 demandes, 32 ont donné lieu à l'attribution de l'ARPE et que 24 autres sont encours d'instruction. Le coût moyen annuel par allocation est de 81.473 francs, soit une allocation mensuelle d'environ 6.789 francs. La population des bénéficiaires ne peut que décroître au fur et à mesure des sorties du système, car l'article 122 précité ne permet plus d'entrer dans le dispositif après le 31 décembre 1999. Il n'est pas prévu d'extension du dispositif. De plus, les partenaires sociaux ont mis fin au dispositif général de l'ARPE à compter du 30 juin 2000. La dotation budgétaire de 20 millions de francs sur l'article 20 du chapitre 46-10, destinée à financer ce dispositif, n'a pas été utilisée en 1999. Le projet de budget reconduit cette dotation pour 2001. Actuellement, les Anciens Combattants d'Algérie et d'Indochine doivent avoir été en poste avant le 2 juillet 1962 en Algérie et avant le 11 août 1954 en Indochine pour se voir attribuer le titre de reconnaissance de la Nation. Le décret n°93-1117 du 16 septembre 1993, qui est le texte de référence en ce domaine va être modifié afin de prendre en compte des séjours en Algérie et en Indochine ultérieurs aux dates actuellement en vigueur. Cette modification réglementaire - qui ne trouve donc pas sa place dans le projet de loi de finances - va permettre de prolonger au 1er juillet 1964 la période ouvrant droit à l'obtention du titre pour les anciens d'Algérie et au 1er octobre 1957 celle ouvrant droit à cette obtention pour les anciens d'Indochine En conséquence, une mesure nouvelle de 84 millions de francs est inscrite au chapitre 46-10. Elle est destinée à couvrir l'accroissement des dépenses du fonds de solidarité. Poursuivant l'effort engagé depuis deux ans, l'article 53 du présent projet de loi, rattaché aux crédits des anciens combattants prévoit une mesure nouvelle de relèvement de 105 à 110 points d'indice de pension de la référence servant au calcul du plafond majorable. La retraite mutualiste des anciens combattants, majorée par l'État, est une rente viagère accordée à une catégorie particulière de rentiers, les mutualistes anciens combattants. Elle constitue le type même du fruit du travail et de l'épargne et ne peut être considérée comme un titre de réparation, puisqu'il s'agit d'une souscription individuelle effectuée à titre volontaire, et entraînant une rémunération. L'État encourage cette forme de placement individuel par le versement d'une majoration spécifique ce qui permet de créer un lien de solidarité entre l'effort personnel d'épargne des anciens combattants et la reconnaissance de la Nation. Tous les contribuables anciens combattants peuvent, chaque année, déduire de leur revenu imposable, dans la limite d'un plafond, les versements effectués en vue de la constitution d'une rente donnant lieu à majoration de l'État. En outre, la retraite mutualiste se cumule avec toutes les autres pensions et retraites et est exonérée d'impôt pour sa part inférieure au plafond légal. Au-delà de ce plafond, le régime fiscal est celui de l'assurance-vie. Le régime des retraites mutualistes des anciens combattants constitue un avantage particulièrement apprécié, comme en témoigne la situation favorable des sociétés mutualistes qui gèrent cette forme d'épargne. Cet effort, qui profite actuellement essentiellement aux anciens d'Afrique du Nord, s'ajoute aux autres dispositions dont ils bénéficient, demi-part du quotient familial à l'impôt sur le revenu à 75 ans, action sociale de l'Office national des Anciens combattants, notamment. Le nombre de bénéficiaires est estimé à 320.000, pour une rente d'un montant moyen de 5.700 francs. La loi de finances pour 1998 avait prévu d'aligner le remboursement par l'État de la majoration versée par les mutuelles à leurs adhérents sur le régime de droit commun (majoration légale des rentes mutualistes instaurée par la loi de 1948). Cet alignement consistait à ne faire intervenir le remboursement qu'à la clôture des comptes des mutuelles pour l'année, c'est-à-dire au cours du premier trimestre de l'année suivante. Cette mesure a connu une traduction budgétaire spectaculaire, en ce qu'elle a conduit, pour la seule année 1998, à la disparition des crédits prévus au chapitre 47-22 (soit 390 millions de francs). La loi de finances pour 1999 a rétabli la dotation habituelle du chapitre 47-22 qui finance le versement par l'État des sommes dues aux organismes gérant la rente mutualiste, au titre de la majoration spécifique accordée aux anciens combattants, en l'abondant de 390 millions de francs correspondants au remboursement des caisses autonomes mutualistes. La loi de finances initiale pour 1999 avait doté de 402,9 millions de francs le chapitre 47-22. Une loi de finances rectificative a augmenté ces crédits de 50,5 millions de francs afin de faire face à la montée en charge du dispositif. La dotation de 453,4 millions de francs a été consommée à 99,99 %. La loi de finances initiale pour 2000 a porté cette dotation à 492,5 millions de francs. Cette dotation augmente de 18,37 % dans le présent projet de budget, la portant ainsi à 583 millions de francs. Cette évolution permet de tenir compte de l'augmentation du nombre des crédirentiers. En application de l'article L 321-9 du code de la mutualité, les membres des sociétés mutualistes ayant la qualité d'anciens combattants, désireux de se constituer une rente mutualiste, bénéficient, en plus de la majoration légale attachée à toute rente viagère, d'une majoration spéciale de l'État égale, en règle générale, à 25 % du montant de la rente résultant des versements personnels de l'intéressé. On rappellera que la majoration légale est financée à partir du budget des charges communes (chapitre 46-94) et servie à tout créditrentier afin de préserver les rentes de l'érosion monétaire, tandis que la majoration spécifique dont il est question est financée par le budget des Anciens combattants (chapitre 47-22). Rappelons que pour garantir le pouvoir d'achat de la rente mutualiste, la loi de finances pour 1996 avait prévu que le plafond majorable serait indexé sur l'indice des prix hors tabac (article 101 de la loi de finances pour 1996). Toutefois, une transformation du plafond majorable en points de pension a été jugée préférable. C'est pourquoi, la loi de finances pour 1998 a modifié le calcul du plafond donnant lieu à majoration par l'État des rentes mutualistes souscrites par les anciens combattants, par référence à 95 points d'indice des pensions militaires d'invalidité. Le tableau ci-après permet de mesurer l'importance de cet effort, compte tenu de l'évolution du montant du plafond majorable depuis 11 ans.
Ce tableau montre que le plafond majorable a été relevé de près de 52 % sur les dix dernières années. _ Le relèvement progressif du plafond majorable de la rente L'article 107 de la loi de finances pour 1998 a modifié le dispositif en indexant le plafond majorable de la retraite mutualiste sur l'indice de pension militaire d'invalidité 95, étant précisé que cet indice est revalorisé automatiquement au 1er janvier de chaque année, en fonction de la valeur du point des pensions militaires d'invalidité. Ce nouveau mode d'indexation permet de faire évoluer le montant du plafond majorable en application du rapport constant et garantit une progression plus favorable que celle liée à l'évolution des prix hors tabac. L'article 122 de la loi de finances pour 1999 a porté l'indice de 95 à 100. L'article 121 de la loi finances pour 2000 l'a porté à 105 points. L'article 53 du projet de loi de finances poursuit cet effort en proposant un relèvement de l'indice de référence du plafond majorable de 105 à 110 points. Ainsi, le plafond de la rente a-t-il été porté de 7.091 francs (1.081,02 euros) en 1997 à 8.960 francs (1.365,94 euros) pour 2001. Si l'on tient compte, en plus du relèvement du nombre de points, de l'indexation de ce même point, le plafond a augmenté de 28 % depuis 1997. Toutefois, on rappellera que la Caisse autonome de l'Union des mutuelles de retraite des Anciens combattants revendique un rattrapage pour parvenir à 130 points en 5 ans. Le coût de cette mesure, estimé à 13 millions de francs, sera imputé sur le chapitre 47-22 du budget des Anciens combattants. Au total, les crédits de la rente mutualiste du combattant s'élèveront à 583 millions de francs en 2001. L'article 66 de la loi n° 95-116 du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social permet désormais aux souscripteurs de bénéficier de la majoration accordée par l'État à la rente constituée auprès d'une société mutualiste, à la condition que l'adhésion ait eu lieu dans un délai de dix ans à compter de l'obtention de la carte du combattant ou du titre de reconnaissance de la Nation, et non plus dans un délai de dix ans après l'ouverture du droit à majoration pour la catégorie à laquelle appartenait le sociétaire (anciens combattants de 1939-1945, d'Indochine, d'Afrique du Nord, etc.). Cette disposition est applicable à toutes les générations du feu. Votre Rapporteur rappellera qu'au-delà de ce délai la majoration d'État n'est pas supprimée mais qu'elle est réduite de moitié. Les actions d'assistance et de solidarité au profit du monde combattant regroupent des interventions diverses qui vont du versement de subventions aux associations du monde combattant, au soutien aux actions de l'ONAC dans ce domaine et, bien entendu, à la participation au Fonds de solidarité, évoquée supra. Les crédits affectés à ces actions font, chaque année, l'objet d'ajustements mécaniques aux besoins; mais un effort important est prévu, comme l'année dernière, au bénéfice des interventions de l'ONAC. En 2001, l'effort particulier, engagé depuis deux ans, en faveur des interventions de l'ONAC est poursuivi comme le montre le tableau ci-après :
Le chapitre 46-03 assure le financement des dépenses obligatoires de prise en charge des frais de voyage engagés par les familles pour se rendre sur les tombes des ressortissants bénéficiant de la sépulture perpétuelle aux frais de l'État et du remboursement à la SNCF des réductions de tarifs de transport. En 1999, les crédits imputés sur ce chapitre ont, en effet, été consommés à 81 % . Cette diminution est accentuée en raison de la rationalisation de la procédure de délivrance des cartes d'invalidité. En effet, elle est particulièrement différenciée : les crédits de l'article 10 (frais de voyage des familles) sont consommés à 41,3 % alors que ceux de l'article 30 (réductions de tarifs de transport) sont consommés à près de 82 %. Au total, le montant des crédits du chapitre 46-03 s'élèveront, en 2001, à 42,4 millions de francs. Cette dotation est identique, y compris dans sa répartition, à celle de 2000. _ Les actions de soutien (chapitre 46-04) La réforme du secrétariat d'État conduit à un changement de nomenclature budgétaire : le chapitre 46-04 (dont l'intitulé devient « Subventions, indemnités et pécules ») regroupe, désormais, les subventions et secours (article 10 inchangé) ainsi que les subventions en faveur de la mémoire (nouvel article 20) et les indemnités et pécules (nouvel article 30) tandis que les crédits de l'article 50 sont transférés sur le chapitre 46-51. L'évolution des crédits de ce chapitre peut être retracée de la manière suivante : · l'article 10 est affecté par une mesure de non-reconduction · l'article 20 voit sa dotation passer de 599.880 francs en 2000 à 18,27 millions de francs en 2001 suite, notamment, à un transfert provenant du budget de la Défense (voir analyse infra) ; · l'article 30, intitulé « indemnités et pécules » retrace les crédits antérieurement affectés sur le chapitre 46-31 à hauteur de 300.000 francs ; En définitive, les crédits du chapitre 46-04 s'élèveront à 20,64 millions de francs en 2001. Rappelons que l'article 30 du chapitre 46-04 a notamment pour vocation de régler les indemnités pour pertes de biens et les pécules liés à l'attribution d'un titre de victime de la Seconde Guerre Mondiale. Sa dotation est maintenue en raison de la réouverture du dossier de la spoliation de la communauté juive durant l'Occupation. L'ONAC joue un rôle essentiel dans l'exercice du devoir de solidarité de la Nation à l'égard des Anciens combattants, qui justifie entièrement la progression continue de ses crédits d'action sociale. _ Les modalités de financement des interventions sociales de l'ONAC Au cours de l'exercice 1999, la subvention de l'État a été utilisée à hauteur de 50,4 millions de francs pour des interventions sociales, se répartissant de la manière suivante :
Source : secrétariat d'État chargé des Anciens combattants En complément de la subvention de l'État, l'Office a consacré 8,5 millions de francs en ressources affectées et 6,66 millions de francs sur le fonds des prêts (prêts individuels) à l'action sociale, dont le budget s'est élevé, au total, à 65,57 millions de francs. Cette enveloppe a été répartie entre les interventions suivantes :
Source : secrétariat d'État chargé des Anciens combattants. A ces interventions, il convient d'ajouter les dépenses correspondant aux prises en charge destinées à compléter le prix de journée des ressortissants impécunieux dans les maisons de retraite de l'Office et les prises en charge du prix de journée des pensionnés militaires d'invalidité accueillis dans les écoles de rééducation professionnelle de l'ONAC, pour lesquels l'Office se substitue à la Sécurité sociale. En 1999, ces participations se sont élevées à 8,16 millions de francs. _ L'évolution des subventions de l'État versées à l'ONAC La loi de finances initiale pour 2000 a poursuivi l'effort engagé en 1999 en portant la dotation d'action sociale de l'ONAC à 61,76 millions de francs, dont 5 millions de francs sont issus d'un amendement parlementaire. L'évolution des moyens financiers consacrés par l'ONAC à l'action sociale, tous financements confondus, est retracée dans le tableau ci-après :
Le montant des crédits alloués pour 2000 a permis à l'ONAC de multiplier ses interventions sociales, notamment en faveur des veuves d'anciens combattants, mais également de majorer le montant individuel des aides accordées à l'ensemble des ressortissants de l'Office. _ Les moyens prévus pour 2001 Le projet de loi de finances poursuit l'effort engagé en faveur des actions sociales de l'ONAC en dotant le chapitre 46-51 de 59,76 millions de francs. Rappelons que la dotation 2000 a été portée à 61,76 millions de francs du fait de l'adoption d'une mesure nouvelle non reconductible de 5 millions de francs. Votre Rapporteur souligne que cette mesure devrait être reconduite, afin de poursuivre l'effort accompli, notamment en faveur des veuves d'anciens combattants. Dans le prolongement des actions engagées en matière d'action sociale, l'ONAC développera, en 2001, toutes formes d'interventions concourant à la résolution des problèmes liés au vieillissement de la population. A cette fin, il accroîtra ses aides au maintien à domicile, il s'efforcera de s'adapter à la diversité des situations connues par les veuves. Les crédits budgétaires consacrés à la prise en charge des soins dus aux pensionnés de guerre diminuent de 32,1 millions de francs (- 1,48 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2000. Les principales évolutions sont retracées dans le tableau ci-après :
La section « invalides de guerre » du régime général de l'assurance maladie a été créée par une loi du 29 juillet 1950, codifiée aux articles L. 381-19 et suivants du code de la sécurité sociale, en faveur des invalides pensionnés à 85 % et plus et des ayants -causes pensionnés (quel que soit le taux de pension du défunt). Ceux-ci y sont obligatoirement affiliés s'ils n'ont pas déjà la qualité d'assuré social (articles L. 381-20 et R 381-85 dudit code). Il s'agit donc d'une couverture subsidiaire. Comme tous les invalides militaires relevant du régime général, ceux affiliés à la section « invalides de guerre » du régime général sont dispensés du ticket modérateur (mais non leurs ayants cause). Le financement de la section comptable est assuré par les crédits du chapitre 46-24 du budget des Anciens combattants. La consommation des crédits de ce chapitre résultant de l'application de dispositions légales obligatoires, il apparaît sur le tableau des crédits provisionnels. En 1999, la dotation initiale de 1.318,6 millions de francs a été augmentée de 15 millions de francs par virement de crédits. La dotation de 1.333,6 millions de francs a été consommée à 100 % en 1999. Au 31 août 2000, les crédits n'ont été consommés qu'à hauteur de 49,1 %. En conséquence, les crédits proposés pour 2001 s'élèvent à 1.335 millions de francs, soit l'exacte reconduction du niveau de 2000. En application de l'article L. 115 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (loi du 31 mars 1919), l'État doit fournir gratuitement aux titulaires d'une pension militaire d'invalidité les prestations médicales, paramédicales, chirurgicales et pharmaceutiques nécessitées exclusivement par les infirmités qui ouvrent droit à pension. En outre, certains frais annexes tels que les frais de transports exposés par les pensionnés pour les hospitalisations en rapport avec les infirmités pensionnées, sont, sous certaines conditions, à la charge de l'État. Le nombre total de bénéficiaires, correspondant au nombre d'invalides pensionnés (militaires ou victimes civiles) était de 357.480 au 31 décembre 1998. L'évolution des montants consommés sur le chapitre 46-27 dont les crédits financent la prise en charge de ces prestations est retracée dans le tableau ci-après :
En 1999, ces crédits ont fait l'objet de virements de crédits négatifs de 85 millions de francs. Les dotations prévues par le présent projet de loi de finances s'élèvent à 748 millions de francs, soit une diminution de 3,98 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2000. Cette diminution de 31 millions de francs se justifie par la baisse du nombre des bénéficiaires. En application de l'article L. 128 du code des pensions militaires d'invalidité, les pensionnés bénéficient de la fourniture, de l'entretien et du remplacement gratuits, aux frais de l'État, des appareils et accessoires requis par leur infirmité. Le chapitre 46-28 regroupe les crédits destinés à l'appareillage des ressortissants du code des pensions militaires d'invalidité et ceux versés au centre d'études et de recherche sur l'appareillage des handicapés (CERAH) ou à la cellule médico-technique de l'appareillage des handicapés. Le ministère de la Défense dispose de 18 centres régionaux d'appareillage en métropole et d'environ 116 lieux de consultations rattachés ou annexes, placés sous l'autorité des chefs des services déconcentrés chargés des anciens combattants et de 2 centres en Afrique du Nord (Maroc et Tunisie). Ces centres d'appareillage interviennent dans les procédures administratives et médico-techniques selon lesquelles s'effectue l'appareillage orthopédique des ressortissants du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, mais également d'un grand nombre de bénéficiaires des différents régimes de protection sociale. Pour 2001, les prévisions budgétaires s'élèvent à 58,19 millions de francs pour l'article 10 du chapitre 46-28, alimenté par fonds de concours. Au total, la dotation prévue pour ce chapitre s'élèvera à 61,1 millions de francs en 2010, soit une augmentation de 100.000 francs par rapport à 2000. Une réflexion a été entreprise, à la demande du secrétaire d'État, sur les adaptations à apporter au secteur de l'appareillage, compte tenu de la perte du monopole qui a entraîné une mise en concurrence avec le secteur privé, dans le but d'assurer la pérennité d'un service public. De même, la place du CERAH au sein du ministère de la Défense n'est pas encore totalement définie. Le Centre pourrait être rattaché à la Direction centrale du service de santé des armées ; d'autant plus que les hôpitaux des armées sont ouverts aux civils. Dans cette optique l'hôpital militaire Percy de Clamart pourrait approfondir les relations existant déjà entre l'antenne du CERAH à Créteil et son service de médecine physique et de réadaptation. Une autre possibilité consiste à rattacher l'ensemble de la chaîne d'appareillage et le CERAH au ministère de la Santé dans le cadre de la création des pôles départementaux du handicap. Ces pôles auraient pour vocation de réunir en un seul et même lieu tous les acteurs institutionnels de ce secteur de façon à mettre en place les moyens utiles aux compensations du handicap. Dans ce cadre, le CERAH pourrait être le « référent » médico-technique. Il est prévu d'attendre les résultats de ces travaux, menés par le ministère de la Santé, pour arrêter une orientation. Laisser cette page blanche sans numérotation. IV.- LA POLITIQUE DE LA MÉMOIRE Le projet de budget pour 2001 est marqué par une volonté de promouvoir une politique active de la mémoire dynamique, s'adressant notamment aux jeunes générations, et dont les moyens sont renforcés. La Direction de la Mémoire, du Patrimoine et des Archives (DMPA) a désormais la responsabilité de mettre en _uvre toutes les actions décidées par le secrétaire d'État à la Défense, chargé des Anciens combattants qui visent à promouvoir les valeurs de la citoyenneté combattante et l'esprit de défense. Les crédits consacrés à la mémoire et à l'information historique enregistrent une augmentation de 19,08 millions de francs (+ 40,1 %) et passent ainsi de 47,57 millions de francs en loi de finances initiale pour 2000 à 66,65 millions de francs dans le cadre du présent projet de loi de finances. Les progressions les plus significatives portent sur le chapitre 54-41 -Remise en état sépultures de guerre et le chapitre 46-04 -Subventions en faveur des actions de mémoire. Il convient toutefois de rappeler que la politique de la mémoire relève, désormais, de deux départements ministériels, depuis la réforme du secrétariat d'État aux Anciens combattants. Ces évolutions sont retracées dans le tableau suivant :
Parce que notre mémoire collective nationale joue un rôle essentiel dans la vie quotidienne, elle doit être sauvegardée et ses enjeux clairement explicités auprès des jeunes, notamment. L'information historique participe de cet effort, en favorisant, par son action de sensibilisation, le rassemblement, l'intégration, la construction européenne et la vigilance face aux manifestations d'intolérance. Chaque famille française a eu un ou plusieurs de ses membres qui ont participé aux batailles de 1914-1918, à la campagne de France de 1940, ont été prisonniers de guerre, ont participé à la Résistance ou ont subi l'épreuve des camps de concentration. En outre, beaucoup de Français ont vécu les drames indochinois et algériens. L'action du secrétariat d'État aux Anciens combattants apparaît, dans cette perspective, d'autant plus importante qu'il s'agissait, jusqu'à présent, de la seule administration de mission dont la vocation explicite est de cultiver le devoir de mémoire à des fins pédagogiques et de pratiquer l'information historique. Cette action s'inscrit aujourd'hui dans un cadre institutionnel élargi, du fait de l'adossement du secrétariat d'Etat au ministère de la Défense. Créée par décret du 15 novembre 1999, la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA) est chargée, notamment, de conduire les actions culturelles et éducatives du ministère de la Défense et a ainsi un rôle essentiel pour conduire des actions fortes dans ces domaines. La totalité des effectifs et des moyens de fonctionnement est financée par le budget de la Défense. L'action de la DMPA s'inscrit dans la continuité de celle menée par l'ancienne Délégation à la mémoire et à l'information historique. Mais, soucieuse de contribuer pleinement, par le biais de la mémoire, au lien armées-nations, et d'adresser en priorité aux jeunes générations un message fort sur la signification de l'Histoire récente au regard des valeurs républicaines, elle s'est fixé pour objectifs d'affirmer plus encore sa vocation pédagogique en orientant une grande partie de sa production vers les jeunes, de créer de nouvelles synergies en développant les partenariats, d'atteindre de nouveaux publics en diversifiant ses productions, de donner à ses actions une dimension internationale, et en particulier européenne. L'activité de la DMPA peut être partagée en sept domaines principaux, dont le financement est assuré, depuis 2000, principalement par le budget de la Défense, mais aussi par le budget des Anciens combattants : · les commémorations ; · l'action pédagogique ; · l'information historique ; · l'édition et la production de films ; · les musées (musée de la marine, musée de l'armée et musée de l'aéronautique et de l'espace) ; · les sépultures et lieux de mémoire ; · la valorisation du patrimoine et le tourisme de mémoire. Votre Rapporteur spécial souhaite cependant qu'un rapport détaillant les actions menées par la DPMA, permettant d'apprécier la pertinence des grandes orientations de celle-ci, soit remis au Parlement. Ce rapport devra indiquer dans quelles perspectives de long terme s'inscrivent les actions de la DPMA et préciser quels partenariats elle entend entretenir avec les associations, les écoles ou bien encore le ministère de la Culture. La politique de la mémoire constitue désormais une priorité essentielle qui se traduit par un effort continu, poursuivi dans le présent projet de budget. Les crédits figurant au chapitre 46-04, article 20 (subventions aux actions de mémoire) connaissent une très forte augmentation. Ils passent de 5,1 millions de francs en 2000 à 18,27 millions de francs en 2001. Cependant cette hausse comprend une part purement mécanique puisque les crédits destinés à l'information historique avaient été affectés par erreur en 2000 au chapitre 34-01 du budget du ministère de la Défense, pour un montant de 6,6 millions de francs Ces crédits sont intégrés, pour un montant de 6,3 millions de francs au chapitre 46-04 du budget des Anciens combattants. Corrigée de cet effet de structure, la progression des moyens de la politique de la mémoire atteint tout de même 134,7 %. Depuis la réforme de novembre 1999, les crédits gérés par la DMPA sont inscrits pour partie au budget de la défense, notamment en ce qui concerne les actions en faveur du patrimoine, des commémorations ou cérémonies ou des manifestations culturelles, et au budget des anciens combattants pour les actions de mémoire. A cet effet, en 2001, les principales actions menées en faveur de la mémoire seront : · la valorisation des territoires de mémoire des guerres et conflits du siècle dans un cadre européen ; · le développement de toutes les actions pédagogiques destinées aux jeunes générations, en leur rappelant le sacrifice de leurs aînés, en insistant sur les devoirs de chacun envers sa Patrie et en les sensibilisant à leurs responsabilités de citoyens ; · l'aide aux grandes Fondations qui font _uvre de mémoire, grâce à des subventions d'un montant financier significatif. À cet effet, une mesure nouvelle de 4 millions de francs est inscrite au chapitre 46-04 (fascicule Anciens combattants). La vocation culturelle de la DMPA permet de valoriser le patrimoine de la défense par des manifestations qui associent la mémoire et la culture. C'est ainsi qu'en 2000, à l'occasion de la fête de la musique, a été expérimentée la formule du parcours musical destiné à permettre à un public qui n'en était pas familier de découvrir un monument, en l'occurrence les Invalides. Le succès de cette formule incite au développement de ces formes d'action, en particulier en province. Les journées du patrimoine, dont le thème en 2000 était « patrimoine du XXe siècle », sont également apparues comme l'occasion d'introduire une dimension commémorative, en liaison avec le thème de l'année 40, en autorisant sur une grande échelle la visite des ouvrages de la ligne Maginot. Mais c'est surtout le tourisme de mémoire qui paraît, dans cette perspective, le plus prometteur. Considéré comme un outil à vocation pédagogique, il se fonde sur la mise en valeur des lieux de mémoire concernant les conflits contemporains. Les actions précédentes ont visé avant tout à coordonner les actions des Commissions départementales de l'information historique pour la paix, placées auprès des services départementaux de l'ONAC, et dont l'action a été renforcée grâce au dispositif des « assistants-mémoire ». Pour donner une dimension nouvelle aux actions menée par l'ancienne délégation à la mémoire et à l'information historique, la DMPA se fonde sur le concept de « territoires de mémoire ». Un territoire de mémoire correspond à un espace géographique et à une thématique homogènes. Cet espace doit être riche de traces significatives des conflits contemporains qui puissent être mises en valeur. Dans un premier temps, huit territoires ont ainsi été définis. Une mesure nouvelle de 2,6 millions de francs est inscrite au chapitre 46-04 du budget des Anciens combattants afin de favoriser le développement des initiatives et du tourisme de mémoire. Entre 1987 et 1990, un programme de rénovation des sépultures de la guerre 1914-1918 a été mis en _uvre pour un montant total de 27,82 millions de francs (4,24 millions d'euros). Malgré l'interruption qu'il a subie en 1991, ce plan, quinquennal à l'origine, a permis la rénovation de 204.472 tombes. Toutefois, beaucoup restait à faire, notamment au niveau des ossuaires, des carrés communaux, des cimetières à l'étranger et de l'environnement des lieux de sépulture (entrées, clôtures, aménagements paysagers, monuments en nécropoles nationales). A partir de 1994, un nouveau programme de travaux a été décidé pour un montant global de 50 millions de francs (7,62 millions d'euros), à répartir sur les exercices jusqu'en 2000, les crédits étant inscrits sur l'article 20 du chapitre 57-91, spécialement créé à cet effet. A partir de 2000, ils figurent au budget du ministère de la défense, sur le chapitre 54-41 crédité de 22 millions de francs (3,35 millions d'euros) de crédits de paiement. Ce nouveau plan de rénovation concerne, pour l'essentiel, la restauration de nécropoles et de carrés de la guerre 1914-1918 qui, crées dans les années 1920, ont considérablement souffert du temps. L'évolution des opérations de travaux de 1994 à 1999 est retracée par le tableau ci-après :
Rappelons que les deux premières tranches, en 1994 et 1995, respectivement dotées de 6 millions de francs d'autorisations de programme et 3 millions de francs de crédits de paiement et de 10 millions de francs d'autorisations de programme et 6 millions de francs de crédits de paiement, ont été menées à bien. En revanche, en 1996, seulement 7 millions de francs d'autorisations de programme et 7,5 millions de francs de crédits de paiement avaient été ouverts, alors que l'échéancier prévisionnel prévoyait 8 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement. En outre, ces dotations ont contribué à hauteur de 2,75 millions de francs pour les autorisations de programme et de 1,35 million de francs pour les crédits de paiement, à l'effort de régulation budgétaire. Contrairement aux attentes du secrétariat d'Etat aux Anciens combattants, la diminution des crédits de paiement n'a été que partiellement compensée par l'importance des fonds de concours affectés à l'exercice 1996. Pour 1997, les crédits inscrits en loi de finances initiale se montaient à 3,25 millions de francs d'autorisations de programme et 8,125 millions de francs de crédits de paiement, alors que l'échéancier prévisionnel prévoyait 6 millions de francs et 8 millions de francs de crédits de paiement. L'arrêté du 9 juillet 1997 a annulé 6 millions de francs d'autorisations de programme et 6,5 millions de francs de crédits de paiement, ce qui conduira, ainsi que l'indique le secrétariat d'État aux Anciens combattants, à ce que « le bilan des opérations réalisées en 1997 soit nettement inférieur au niveau initialement prévu. » Pour 1998, une ouverture de 3,25 millions de francs d'autorisations de programme (contre 6 millions de francs programmés par l'échéancier) et de 3,25 millions de francs de crédits de paiement (contre 8 millions de francs programmés par l'échéancier) était prévue. En 1999, une dotation de 5 millions de francs en autorisations de programme et 3,25 millions de francs en crédits de paiement a été allouée afin de permettre un rééchelonnement des crédits votés, sur trois ans. Le tableau ci-après retrace les retards accumulés par rapport à l'échéancier des travaux :
Compte tenu de la baisse observée du montant des crédits, le programme initial (sur la période 1994-2000) n'a été réalisé qu'à 60 %. Cette situation nécessite le lancement d'un nouveau programme de réparation et de construction de sépultures de guerre, d'un montant global de 24 millions de francs, sur les exercices 2000, 2001 et 2002. La nouvelle impulsion budgétaire dans ce secteur observée en 2000 est donc érigée en priorité pour 2001. En effet, la loi de finances pour 2000 a ouvert 12 millions de francs d'autorisations de programme et 8 millions de francs de crédits de paiement sur le chapitre 57-91 (article 20). Cette priorité se traduit, dans le projet de loi de finances pour 2001, par l'inscription de 23 millions de francs d'autorisations de programme et de 22 millions de francs de crédits de paiement. Il convient de noter que ces crédits figurent désormais sur le chapitre 54-41 (article 98) du fascicule budgétaire Défense. Cette progression apparaît dans le tableau ci-après, qui intègre également les crédits d'entretien des sépultures, examinés infra.
Source : secrétariat d'Etat chargé des Anciens combattants L'État assume la charge de l'entretien des sépultures perpétuelles des soldats « Morts pour la France » dans les conditions prévues par le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre. Ces 900.000 tombes individuelles ou collectives sont réparties dans divers lieux de sépultures désignés sous le vocable de « nécropoles » : nécropoles nationales proprement dites, carrés en cimetières communaux, cimetières militaires français à l'étranger. En outre, le département ministériel assure en métropole l'entretien de sépultures étrangères en application de conventions : allemandes, belges, néerlandaises, roumaines, etc. Cet entretien est assuré soit par l'intervention directe du département ministériel (nécropoles nationales), soit par l'attribution de concessions à des prestataires tels que communes, départements, régions, associations ou entreprises privées (cas habituel des carrés communaux), soit enfin, à l'étranger, par le recours à un personnel local sous la direction des consulats. Pour les nécropoles nationales, la mise en place d'équipes mobiles en remplacement du système d'agents affectés dans les cimetières s'achève. Cette réforme permet de faire face, dans une certaine mesure, à la réduction des effectifs et d'obtenir une meilleure efficacité par la rationalisation des méthodes de travail dans les zones à forte concentration de nécropoles (Nord-Pas-de-Calais, Picardie, Champagne-Ardenne, Alsace et Lorraine). La réforme du dispositif d'entretien ne peut faire l'objet que d'une mise en _uvre progressive. Elle suppose en outre un financement par des crédits spécifiques. Si un réel effort a été réalisé en 1991 et 1992 couvrant le matériel d'équipement (véhicules, matériels de motoculture), il reste à maintenir le niveau des crédits nécessaire à la logistique et aux moyens en fonction des besoins nouveaux apparus du fait de cette réorganisation (frais de mission, carburants ainsi que la dotation en matériel, plus adapté à ces techniques nouvelles). S'agissant des cimetières à l'étranger, une action est menée pour réduire les coûts d'entretien grâce à un meilleur contrôle des contrats et, le cas échéant, à des opérations de regroupement des tombes (le regroupement du cimetière d'Alep à Dmeir en Syrie est achevé et les projets concernant les cimetières de Venise, Tarente et Livourne sont en cours de réalisation). Il convient toutefois de signaler certaines difficultés rencontrées par la politique d'entretien des nécropoles, telles que les menaces qui pèsent sur l'entretien, voire la pérennité, de certains lieux de sépultures : c'est le cas notamment des cimetières d'Algérie (Petit Lac à Oran et Sidi Ferruch, près d'Alger). L'entretien des sépultures de guerre (en dehors des salaires des personnels en francs et des frais de mission) est financé par les crédits imputés sur les chapitres 37-61 (article 10) et 31-96 (article 30), transférés sur le budget du ministère de la Défense. L'évolution des coûts d'entretiens des nécropoles depuis 1992 est retracée dans le tableau suivant :
Le projet de budget pour 2001 maintient les dotations du chapitre 37-61 (article 10) qui passent de 7,59 millions de francs à 7,8 millions de francs (1,19 millions d'euros). Ces crédits financent les dépenses d'entretien des sépultures de guerre. Par ailleurs, les crédits servant à rémunérer les personnels recrutés à l'étranger pour l'entretien des sépultures augmentent de 8 %. En effet, la dotation du chapitre 31-96 (article 30) passe de 3,7 millions de francs à 4 millions de francs (0,61 millions d'euros). Au total, le projet de loi de finances augmente de 11,3 % les crédits liés à l'entretien des sépultures. Lors de sa séance du 17 octobre 2000, la Commission a examiné, le budget des Anciens combattants. Après l'exposé de votre Rapporteur spécial, M. Jean-Louis Dumont s'est félicité de l'attribution de la carte du combattant aux rappelés d'Afrique du Nord. Il s'est cependant interrogé sur les différences de traitements entre les rappelés et les maintenus en Algérie. Compte tenu de l'importance du patrimoine des associations d'Anciens Combattants dont les plus anciennes voient le nombre de leurs adhérents baisser, il serait judicieux de créer une fondation pour rassembler et valoriser ce patrimoine. L'intégration du Secrétariat d'État dans le ministère de la Défense avait pour but de lui donner plus de capacités. Dans ce contexte, il faut que l'action de mémoire permette de mettre en lumière le rôle des Anciens Combattants dans l'histoire républicaine de la Nation. A cet égard, les appelés du contingent jouaient un rôle important, la suppression du service national obligatoire pourra poser un problème. Enfin, il semble que le secteur de l'appareillage connaisse des difficultés. Après s'être félicité de l'attribution de la carte du combattant aux rappelés d'Afrique du Nord, M. Alain Rodet s'est inquiété du fonctionnement de la direction de la mémoire, du patrimoine et des Archives. En effet, il s'agit là d'une machine complexe dont on peut discuter de l'efficacité pour informer correctement l'opinion sur le monde combattant. M. Jean-Pierre Delalande a rappelé que le Parlement faisait beaucoup d'efforts pour améliorer le contrôle de l'exécutif notamment à travers la MEC. Pourtant, MM. Pierre Bourguignon et Jean-Pierre Kucheida rencontrent des difficultés pour obtenir des informations de la part des administrations. En conséquence, il convient soit de refuser de voter, soit de demander que des sanctions soient prises au niveau des administrations, soit de lancer une grève des parlementaires. M. Louis Mexandeau s'est réjoui des efforts accomplis en faveur des crédits de la mémoire. Celle-ci appartient à la Nation et non pas seulement au ministère de la défense dans lequel le Secrétariat d'État aux Anciens Combattants s'est fondu. Il faut que le Parlement soit informé plus clairement sur les actions menées dans ce cadre et sur les conséquences de la réorganisation sur la gestion des crédits. L'édition d'un CD Rom a même été financée par des crédits de la réserve parlementaire. Il serait souhaitable que le Parlement dispose d'un bilan d'ensemble sur les actions menées en faveur de la mémoire. En ce qui concerne la décristallisation, il faut que les pensions servies aux Anciens Combattants d'Afrique soient dignes des sacrifices qu'ils ont accomplis pour la France. Il n'est pas tolérable que ces personnes qui ont combattu pour la France n'aient pas droit à une situation matérielle simplement compatible avec la dignité. Il convient de rappeler la véritable hécatombe qu'a subi la troupe d'Afrique pendant la campagne d'Italie. M. Didier Chouat s'est associé sans réserve aux propos de M. Louis Mexandeau sur le problème de la décristallisation. La situation actuelle est inacceptable. M. Pierre Hériaud a rappelé que si le budget était en baisse il comportait tout de même quelques mesures positives, dont la revalorisation du plafond majorable de la retraite du combattant à 110 points. Il apparaît cependant difficile d'atteindre l'objectif d'un indice à 130 points pour 2003, réclamé par les associations. M. Gérard Bapt s'est interrogé sur l'existence d'accords binationaux destinés à régler des difficultés en matière de décristallisation. Le Président Henri Emmanuelli a indiqué à M. Jean-Pierre Delalande que les questions qu'il soulève méritent un examen sérieux. En réponse aux intervenants, votre Rapporteur spécial a apporté les précisions suivantes : _ les maintenus en Algérie peuvent se voir attribuer la carte du combattant dès lors qu'ils y ont séjourné douze mois ; _ la création d'une fondation chargée de veiller sur le patrimoine des associations est une bonne idée ; _ la mise en _uvre des actions de mémoire ne présente pas de difficultés, même si la demande de M. Louis Mexandeau visant à améliorer l'information du Parlement en la matière peut être retenue ; _ les structures relatives à l'appareillage semblent avoir pour vocation de rester au sein du ministère de la défense ; _ il est regrettable que le dossier de la décristallisation n'ait pas avancé. La visite du Premier ministre au Maroc permet cependant quelques espérances. _ le plafond majorable de la rente mutualiste du combattant a augmenté de près de 30 % depuis 1997, ce qui est très positif. Après que M. Jean-Pierre Delalande eut annoncé qu'il refusait de prendre part au vote, la Commission a adopté, sur la proposition du rapporteur spécial, les crédits des Anciens Combattants et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption. Laisser cette page blanche sans numérotation. Attribution de la carte du combattant aux rappelés d'Afrique du Nord Texte du projet de loi : Le dernier alinéa de l'article L. 253 bis du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre est complété par les dispositions suivantes : « Pour les militaires rappelés en Algérie, cette durée est fixée à quatre mois. ». Exposé des motifs du projet de loi : Le Gouvernement, devant la nécessité de disposer d'effectifs suffisants en Afrique du Nord afin d'y assurer la sécurité, a décidé en 1956 de rappeler certaines classes d'appelés ayant déjà effectué leur période de service militaire obligatoire ; 128.3000 d'entre eux furent rappelés pour accomplir une nouvelle période de service de 5 à 6 mois en Algérie. L'article 108 de la loi de finances pour 1998 a instauré une nouvelle possibilité d'attribution de la carte du combattant via un temps minimal de séjour en Algérie ; initialement établie à 18 mois (loi de finances pour 1998) puis 15 mois en loi de finances pour 1999, cette durée a été réduite à 12 mois par l'article 120 de la loi de finances pour 2000. Le présent article propose une disposition spécifique permettant à tous les rappelés d'obtenir la carte du combattant : 44.000 nouvelles cartes devraient être attribuées. Cette adaptation à la condition générale de 12 mois de temps de séjour, qui n'est pas remise en cause, a pour objet de reconnaître à cette catégorie spécifique leur engagement particulier au service de la Nation. Le versement de la seule retraite du combattant induit une dépense annuelle, sur le budget des anciens combattants, de 118 millions de francs. Observation et décision de la Commission : Le présent article, qui modifie l'article L. 253 bis du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, tend à attribuer la carte du combattant aux rappelés d'Afrique du Nord. a) L'assouplissement progressif des conditions d'attributions de la carte du combattant : d'une prise en compte des actions de feu à celle d'une durée de service en Afrique du Nord La carte du combattant a été créée par la loi du 19 décembre 1926, codifiée à l'article L. 253 du code de pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre. Elle bénéficie aux Anciens combattants des conflits de 1914-1918 et 1939-1945 ainsi qu'à ceux ayant participé aux opérations d'Indochine et de Corée et, depuis 1974, d'Afrique du Nord, dans les conditions fixées dans le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (PMI). Depuis la loi n°74-1044 du 9 décembre 1974 donnant vocation à la qualité de combattant aux personnes ayant participé aux opérations effectuées en Afrique du Nord entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962, les conditions d'attribution de la carte du combattant ont été progressivement assouplies afin d'élargir le nombre de ses bénéficiaires, au sein de la catégorie des Anciens combattants d'Afrique du Nord. A l'origine, les critères retenus pour l'obtention de la carte du combattant reposaient sur une approche en termes de durée de séjour minimale de trois mois dans une unité combattante. Puis la loi n°82-843 du 4 octobre 1982 a permis de retenir les actions de feu ou de combat. Cependant, cette évolution, certes favorable aux anciens combattants d'Afrique du Nord, ne prenait pas en compte la spécificité de ces opérations, qui tient moins à la nature même des opérations qu'à une situation permanente d'insécurité et de prise de risques. C'est pourquoi la loi de finances pour 1998 a rompu avec cette logique en reconnaissant l'équivalence entre l'exposition au feu et une durée de service en Algérie. Ainsi, et quelle que soit l'unité d'affectation, une durée minimale de séjour de 18 mois en Algérie ouvre-t-elle droit à la carte du combattant. Ce dispositif a depuis été aménagé afin d'en étendre le bénéfice aux anciens combattants ayant 15 mois de service en Algérie, du fait des dispositions de l'article 123 de la loi de finances pour 1999. En dernier lieu, l'article 120 de la loi de finances pour 2000 a ramené à douze mois de service en Afrique du Nord la condition de l'obtention de la carte du combattant. Il s'agit d'un titre important dans la mesure où il donne droit aux rentes mutualistes anciens combattants et au Fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du Nord et d'Indochine. En outre, cette carte ouvre un droit nouveau : le droit à la retraite du combattant, servie à tous ses titulaires à partir de 65 ans (article L. 255 du code des PMI). b) L'article 51 du projet de loi de finances étend le bénéfice de ce dispositif aux rappelés Le présent article prévoit une nouvelle possibilité d'obtention de la carte du combattant en visant un public nouveau : les rappelés d'Afrique du Nord. Cette nouvelle disposition ne remet en aucun cas en cause le mécanisme d'obtention existant, qui repose sur une durée de séjour en Afrique du Nord de 12 mois. Les rappelés sont des Français ayant effectué en totalité leur service militaire et qui ont été de nouveau appelés sous les drapeaux, du fait de la situation en Algérie. Ils l'ont été pour une durée généralement comprise entre cinq et six mois. Dès lors, en fixant à quatre mois la durée minimale de séjour en Algérie, le présent dispositif s'applique à l'ensemble des rappelés. L'introduction de ces dispositions dans le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre permet à la Nation de témoigner sa reconnaissance à l'égard de ces Français qui lui ont tant donné, et qui étaient jusqu'alors bien souvent exclus de toute réparation. Le Secrétariat d'État à la défense chargé des Anciens Combattants évalue à 44 000 le nombre de nouvelles cartes du combattant susceptibles d'être délivrées en application des dispositions du présent article. À cet effet, une mesure nouvelle de 118 millions de francs (17,99 millions d'euros) est inscrite au chapitre 46-21 afin de prendre en compte l'incidence de cette disposition sur les dépenses de la retraite du combattant. * * * Au cours de sa séance du 17 octobre, votre commission des Finances a adopté cet article sans modification. Rattrapage de la valeur du point de pension militaire d'invalidité Texte du projet de loi : Au dernier alinéa de l'article L. 114 bis du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, les dispositions suivantes sont ajoutées : « leur revalorisation dans les mêmes conditions, au 1er janvier 2001, est de 3 % ». Exposé des motifs du projet de loi : Au titre de l'article L. 114 bis les pensions d'invalidité supérieures à 360.000 francs par an ont été bloquées entre le 1er janvier 1991 et le 1er janvier 1995. Depuis cette dernière date, ces pensions sont calculées selon une valeur du point d'indice bénéficiant du pourcentage d'augmentation normale de la valeur du point d'indice appliqué à la valeur du point d'indice à la date du blocage. Le Gouvernement a proposé au Parlement lors du vote de la loi de finances pour 2000 de combler, sur plusieurs exercices, le décalage existant entre la valeur du point de pension militaire d'invalidité pour les grands invalides et celle du point de l'ensemble des autres pensions militaires d'invalidité. Au terme de ce rattrapage, toutes les pensions militaires d'invalidité seront calculées sur la même valeur de point. La loi de finances pour 2000 avait prévu à ce titre un crédit de 15 millions de francs. Le Gouvernement entend accélérer ce rattrapage avec l'inscription, cette année, de 21 millions de francs. Dès lors, une modification de l'article L. 114 bis du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre est nécessaire. Celle-ci prévoit une revalorisation de ces pensions de 3 % dans la limite des émoluments qui résultent de l'application de la valeur du point de l'ensemble des autres pensions militaires d'invalidité. Observations et décision de la commission : Le présent article vise à modifier l'article L.114 bis du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, relatif aux pensions d'invalidité supérieures à 360.000 francs (54.881,65 euros) par an. L'article 120 de la loi de finances pour 1991 avait bloqué le montant de ces pensions, empêchant ainsi toute revalorisation. L'article 78 de la loi de finances pour 1995 a remis en place un mécanisme de revalorisation de ces pensions. Depuis le 1er janvier 1995, ces dernières sont calculées sur la base d'un indice bénéficiant du pourcentage normal d'augmentation. Cependant, le point d'indice servant de référence à cette revalorisation annuelle a subi quatre années de blocage, du 1er janvier 1991 au 1er janvier 1995. Dès lors, même si la revalorisation des pensions supérieures à 360.000 francs (54.881,65 euros) s'effectue depuis cette date au même rythme que pour les autres pensions, il subsiste un décalage correspondant aux quatre années de blocage. Lors de l'examen de la loi de finances pour 2000, le Gouvernement s'est engagé devant le Parlement à combler progressivement cet écart. C'est ainsi que l'article 123 de la loi de finances initiale pour 2000 a prévu une revalorisation exceptionnelle de 1,5 % de ces pensions. Un crédit de 15 millions de francs avait été inscrit à ce titre. Le présent article s'inscrit dans ce processus de rattrapage. Il prévoit en effet une revalorisation de ces pensions de 3 % au 1er janvier 2001 dans la limite des émoluments qui résultent de l'application de la valeur du point de l'ensemble des autres pensions militaires d'invalidité. Si le rattrapage opéré par la loi de finances pour 2000 avait impliqué un coût de 15 millions de francs, celui résultant du présent projet de loi de finances est encore plus significatif puisque 21 millions de francs (3,20 millions d'euros) ont été inscrits à cet effet au chapitre 46-20. * * * Au cours de sa séance du 17 octobre, votre commission des Finances a adopté cet article sans modification. Laisser cette page blanche sans numérotation. Relèvement du plafond donnant lieu à majoration de la retraite mutualiste du combattant Texte du projet de loi : Au dernier alinéa de l'article L. 321-9 du code de la mutualité, les mots : « à l'indice 105 » sont remplacés par les mots : « à l'indice 110 ». Exposé des motifs du projet de loi : Les rentes constitués par les anciens combattants, après constitution d'un capital auprès d'une caisse autonome mutualiste, donnent droit à une majoration spécifique de l'État en plus de la majoration légale, dans la limite d'un plafond (article L. 321-9 du code de la mutualité). Depuis la loi de finances initiale pour 1998, ce plafond constitué de la rente et de la majoration spécifique est exprimé par un indice en point de pension militaire d'invalidité (indice 95) indexé sur l'évolution des traitements bruts de la fonction publique. Ce plafond a été fixé au 1er janvier 2000, à la suite de l'article 121 de la loi de finances initiale pour 2000, à l'indice 105. La mesure proposée porte ce plafond à l'indice 110, équivalent à 8.960 francs, soit une augmentation de plus de 400 francs (+ 4,8 %). Le coût du relèvement de l'indice entraîne une dépense, sur le budget des anciens combattants, de 13 millions de francs. Depuis 1997, compte tenu de l'indexation du point et des relèvements successifs du nombre de points composant le plafond, ce dernier aura augmenté de 28 %. Observation et décision de la Commission : Le présent article a pour objet de relever le plafond donnant lieu à majoration de la retraite mutualiste du combattant, de l'indice 105 à l'indice 110 des pensions militaires d'invalidité. a) Le principe de la retraite mutualiste des anciens combattants Créée par la loi du 4 août 1923, la retraite mutualiste des anciens combattants est une rente viagère accordée à une catégorie particulière de rentiers, les mutualistes anciens combattants. Cette rente mutualiste constitue une forme de placement de l'épargne individuelle que l'État encourage par le versement d'une majoration spécifique : il ne s'agit donc pas à proprement parler d'un titre de réparation, dans la mesure où elle provient d'une souscription individuelle volontaire et donne lieu à rémunération. Il convient de rappeler que la retraite mutualiste se cumule avec toutes les autres pensions et retraites. En outre, tous les contribuables anciens combattants peuvent, chaque année, déduire de leur revenu imposable, dans la limite d'un plafond, les versements effectués en vue de la constitution d'une rente donnant lieu à majoration. On notera également que la souscription d'une rente mutualiste est soumise à un délai de forclusion, qui est, depuis 1996, de 10 ans à compter de l'obtention de la carte du combattant ou du titre de la reconnaissance de la Nation. Cette disposition est applicable à toutes les générations de feu. En application de l'article L.321-19 du Code de la mutualité, les membres des sociétés mutualistes ayant la qualité d'anciens combattants et souhaitant constituer une rente mutualiste, bénéficient, en plus de la majoration légale attachée à toute rente viagère, d'une majoration spéciale de l'État égale, en règle générale, à 25 % du montant de la rente résultant des versements personnels de l'intéressé. Une majoration supplémentaire est accordée en fonction de l'âge du demandeur. Le total formé par la rente et la majoration spéciale de l'État est limité à un plafond fixé en valeur absolue : il s'agit du « plafond majorable » visé par le présent article. b) Ce nouveau relèvement du plafond majorable de la rente mutualiste s'inscrit dans un processus engagé depuis 1997 Au cours de ces dernières années, le mode de revalorisation du plafond majorable a connu des évolutions importantes, portant à la fois sur les mécanismes d'évolution et le montant des revalorisations. Depuis 1996, les crédits prévus pour financer le paiement de la majoration due par l'État, auparavant inscrits au chapitre 47-22 du budget des Affaires sociales, ont été transférés sur le chapitre 47-22, article 10, créé à cet effet, du budget des Anciens combattants. En outre, la revalorisation du plafond majorable de la rente a été fixée au 1er janvier de chaque année, en fonction de l'indice des prix à la consommation, hors tabac. Ce mode d'indexation présentait, en effet, l'avantage d'introduire un certain automatisme dans le mécanisme d'évolution du plafond tout en garantissant le pouvoir d'achat de la rente mutualiste. L'article 107 de la loi de finances pour 1998 a modifié ce dispositif en indexant le plafond majorable de la retraite mutualiste sur l'indice de pension militaire d'invalidité 95, étant précisé que cet indice est revalorisé automatiquement au 1er janvier de chaque année, en fonction de la valeur du point des pensions militaires d'invalidité. Ce nouveau mode d'indexation permet de faire évoluer le montant du plafond majorable en application du rapport constant et garantit une progression plus favorable que celle liée à l'évolution des prix hors tabac. L'article 122 de la loi de finances pour 1999 a porté l'indice de 95 à 100. L'article 121 de la loi finances pour 2000 l'a porté à 105 points. Le présent article poursuit cet effort en proposant un relèvement de l'indice de référence du plafond majorable de 105 à 110 points. Ainsi, le plafond de la rente a-t-il été porté de 7.091 francs (1.081,02 euros) en 1997 à 8.960 francs (1.365,94 euros) pour 2001. Si l'on tient compte, en plus du relèvement du nombre de points, de l'indexation de ce même point, le plafond a augmenté de 28 % depuis 1997. Le coût de cette mesure, estimé à 13 millions de francs (1,98 millions d'euros), sera imputé sur le chapitre 47-22 du budget des Anciens combattants. * * * Au cours de sa séance du 17 octobre, votre commission des Finances a adopté cet article sans modification. 2624-08-Rapport de M. Jean-Pierre Kucheida (commission des finances) sur le projet de loi de finances pour 2001 : Anciens combattants - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
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