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          mis en distribution

          le 16 novembre 2000

          N° 2624

          ______

          ASSEMBLÉE NATIONALE

          CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

          ONZIÈME LÉGISLATURE

          Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2000.

          RAPPORT

          FAIT

            AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2001 (n° 2585)

          PAR M. DIDIER MIGAUD

          Rapporteur Général

          Député.

          --

          ANNEXE N° 11


          CHARGES COMMUNES



          Rapporteur spécial : M. THIERRY CARCENAC

          Député.

          ____

          (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

                      Lois de finances.

          La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de :

              M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Yves Cochet, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Jean-Pierre Delalande, M. Francis Delattre, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Jean Rigal, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.

          SOMMAIRE

          -

            Pages

      INTRODUCTION 7

      CHAPITRE PREMIER : LA CHARGE DE LA DETTE DE L'ÉTAT, RYTHME DE CROISIÈRE OU RISQUE DE TAUX ? 19

      I.- UN BESOIN DE FINANCEMENT DE L'ÉTAT ALLÉGÉ EN 2001 25

        A.- LES INTERACTIONS ENTRE LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE ET L'ACCROISSEMENT DE LA DETTE DE L'ÉTAT 25

        B.- UNE DIMINUTION SENSIBLE DU BESOIN DE FINANCEMENT DE L'ÉTAT EN 2001 32

        1.- Le financement définitif du Trésor en 1999 32

        2.- Les prévisions initiales de financement du Trésor en 2000 37

        3.- Un allégement du besoin de financement en 2001 39

        C.- L'ÉCHÉANCIER ANNUEL DE LA DETTE NE REFLÈTE PAS LES CONTRAINTES DE TRÉSORERIE ISSUES DE LA POLITIQUE D'ASSIMILATION ET DE DÉMEMBREMENT DES OAT 41

      II.- UNE DETTE MODERNE ET GÉRÉE DE FAÇON DYNAMIQUE, DONC ATTRACTIVE POUR LES INVESTISSEURS EUROPÉENS 44

        A.- UNE POLITIQUE D'ÉMISSION STRUCTURÉE AUTOUR DE PRODUITS STANDARDISÉS ET DE PROCÉDURES TRANSPARENTES 45

        1.- Les instruments d'endettement de l'État : une diversification maîtrisée dans le cadre d'une standardisation éprouvée 45

        2.- Une procédure d'émission transparente 48

        B.- LA LIQUIDITÉ DE LA DETTE FRANÇAISE, UN FACTEUR IMPORTANT DE COMPÉTITIVITÉ POUR L'ÉTAT EMPRUNTEUR 51

        1.- Un marché secondaire arrivé à maturité, qui supporte un volume d'échanges considérable 52

        2.- La convalescence bienvenue du MATIF 56

        C.- UNE DETTE RENDUE DYNAMIQUE PAR UNE POLITIQUE VOLONTARISTE DE GESTION ACTIVE 60

        1.- La gestion « au fil de l'eau » : la mécanique bien huilée du Fonds de soutien des rentes 60

        2.- La création prochaine de l'Agence de la dette : le renouveau programmé de l'animation organisée du marché secondaire 67

      III.- L'AUGMENTATION DES TAUX D'INTÉRÊT : UNE MENACE QUI PEUT ÊTRE CONTENUE 72

        A.- UN ESPOIR RAISONNABLE DE VOIR LES TAUX D'INTÉRÊT SE STABILISER EN 2001 72

        1.- Les hypothèses de taux associées au projet de loi de finances pour 2001 72

        2.- Les perspectives d'évolution des taux d'intérêt 75

        B.- LA CHARGE NETTE DE LA DETTE DEVRAIT LÉGÈREMENT RALENTIR EN 2001 79

        1.- Le service de la dette négociable 79

        2.- Le service de la dette non négociable 82

        3.- Une augmentation modeste des recettes d'ordre 87

        C.- LA DIMINUTION DU RATIO D'ENDETTEMENT PUBLIC SE CONFIRMERAIT EN 2001 89

      CHAPITRE II : LES CHARGES BUDGÉTAIRES COMMUNES 93

      I.- LES CRÉDITS DES POUVOIRS PUBLICS 93

      II.- LES DÉPENSES RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE : RÉMUNÉRATIONS, PENSIONS, CHARGES SOCIALES 96

        A.- UNE PROVISION GÉNÉRALE DE 3,3 MILLIARDS DE FRANCS POUR LES RÉMUNÉRATIONS D'ACTIVITÉ 97

        B.- LES CHARGES DE PENSION SUPPORTÉES PAR L'ÉTAT 98

        1.- Une imputation budgétaire complexe des crédits pour charges de pension 98

        2.- Les charges liées aux mécanismes de compensation généralisée et spécifique entre régimes d'assurance vieillesse 101

        3.- L'équilibre du régime des pensions civiles et militaires de l'État 104

        4.- Les perspectives du régime de retraite des fonctionnaires de l'État : un élément de la réflexion conduite par le Conseil d'orientation des retraites 107

        5.- Le régime de pension des ouvriers des établissements industriels de l'État 112

        C.- UN EFFET DE STRUCTURE IMPORTANT SUR LES CRÉDITS POUR CHARGES SOCIALES DE L'ÉTAT 114

      III.- LES DÉPENSES ET « QUASI DÉPENSES » DE FONCTIONNEMENT COURANT DES ADMINISTRATIONS 118

        A.- UNE PROGRESSION TOUJOURS TRÈS VIVE DES DÉPENSES EN ATTÉNUATION DES RECETTES DE L'ÉTAT 119

        1.- Les remboursements et dégrèvements de recettes d'État 119

        2.- Les frais de poursuite, décharges de responsabilité et remises de débets 124

        B.- UN PÉRIMÈTRE STABILISÉ POUR LES « CHARGES COMMUNES » DE FONCTIONNEMENT 125

      CHAPITRE III : LES DÉPENSES D'INTERVENTION DU TRÉSOR 133

      I.- LES INTERVENTIONS À CARACTÈRE SOCIAL : UNE SENSIBLE MAJORATION DES CRÉDITS EN 2001 133

        A.- LES VERSEMENTS À DIVERS RÉGIMES OBLIGATOIRES DE SÉCURITÉ SOCIALE 133

        1.- Une forte majoration de la subvention d'équilibre au profit du BAPSA 133

        2.- La contribution de l'État au Fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines 136

        3.- La participation de l'État au financement d'autres régimes spéciaux de sécurité sociale 137

        B.- LES INTERVENTIONS SOCIALES À DESTINATION DES PARTICULIERS 138

        1.- La majoration « exceptionnelle » de l'allocation de rentrée scolaire : pérennisation et transfert 138

        2.- Une légère érosion des crédits destinés aux rapatriés 140

        3.- Les majorations légales de rentes viagères 142

        4.- L'indemnisation des transfusés et hémophiles victimes du SIDA 144

      II.- UN LÉGER REDRESSEMENT DES CRÉDITS D'INTERVENTION ÉCONOMIQUE 145

        A.- L'ENCOURAGEMENT À LA CONSTRUCTION IMMOBILIÈRE 146

        1.- Un rebond transitoire des transferts venant du budget du Logement ? 146

        2.- La gestion des crédits en 1999 et 2000 et les demandes budgétaires pour 2001 149

        3.- Le paradoxe de l'épargne-logement : chute des prêts mais augmentation des primes d'État 152

        B.- LE TASSEMENT DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX GARANTIES 155

        1.- Les crédits des garanties afférentes à l'exportation 155

        2.- Les autres garanties 159

      III.- LES INTERVENTIONS INTERNATIONALES DU TRÉSOR 163

        A.- LA CONTRIBUTION DE LA FRANCE AU FONDS EUROPÉEN DE DÉVELOPPEMENT : UNE POSSIBLE OUVERTURE EN COLLECTIF 2000 DE FIN D'ANNÉE 163

        B.- NATEXIS, PIVOT DES CRÉDITS D'AIDE BILATÉRALE INSCRITS SUR LE BUDGET DES CHARGES COMMUNES 166

        1.- La quasi disparition des dépenses pour annulations et remises de dettes 166

        2.- La garantie accordée aux prêts de BFCE/Natexis à des États étrangers 168

      IV.- LES RELATIONS FINANCIÈRES DU TRÉSOR AVEC LES COLLECTIVITÉS LOCALES 169

        A.- L'ÉVOLUTION DES DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS LOCAUX EN 2001 : UNE MESURE TROUBLÉE PAR LA SINGULARITÉ DE L'ANNÉE 2000 170

        1.- Les dégrèvements de taxe professionnelle 171

        2.- Les dégrèvements de taxe d'habitation 175

        3.- Les dégrèvements de taxes foncières 177

        B.- LES AUTRES ACTIONS DU TRÉSOR EN DIRECTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES 178

        1.- Le taux réduit de taxe de publicité foncière ou de droit d'enregistrement au profit des jeunes agriculteurs 178

        2.- Le fonds national de péréquation 179

        3.- Les dépenses du plan en faveur de la sécurité dans les écoles financées par les disponibilités en crédits existantes 181

        4.- Le plan d'urgence en faveur des lycées 184

      EXAMEN EN COMMISSION 187

          INTRODUCTION

          Après les transferts de crédits décidés en 1999 et en 2000, le budget des Charges communes est désormais recentré sur sa vocation première, la couverture des « charges communes » de l'État, c'est-à-dire les dépenses qui ne peuvent être rattachées à une politique sectorielle et un département ministériel, ou qui, au contraire, concernent plusieurs d'entre eux. En ce sens, le budget des Charges communes abandonne le caractère « interministériel » qui faisait de lui un reflet fidèle des différents domaines d'intervention de l'État. Plusieurs catégories de « charges communes » peuvent être distinguées :

          - les charges qui ne sauraient figurer dans aucun budget : les dépenses budgétaires relatives à la dette publique, les remboursements et dégrèvements d'impôts, les dépenses en atténuation de recettes, les dépenses relatives au fonctionnement des pouvoirs publics, etc. font partie du domaine naturel des « charges communes » ;

          - les charges qui possèdent un caractère interministériel : le budget des Charges communes porte par exemple des crédits globaux destinés à être répartis en cours d'exercice, notamment pour des dépenses accidentelles (secours aux victimes de calamités) ou éventuelles (abondement des chapitres du budget général dotés de crédits provisionnels).

          - certaines charges qui relèvent des compétences propres de l'administration des finances : celle-ci, à travers ses différentes directions, assure au nom de l'État les relations avec les organismes de sécurité sociale ou les organismes financiers internationaux.

          Concrètement, les charges communes sont gérées et liquidées par le « ministère chargé des finances ». Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ainsi que le secrétaire d'État au budget, le cas échéant, sont normalement les ordonnateurs principaux des crédits inscrits sur ce budget.

          Traditionnellement, le budget des Charges communes constitue la section budgétaire la plus largement dotée. Avec 721,3 milliards de francs de crédits bruts demandés pour 2001, il représente près de 34,5% des crédits bruts du budget général (2.090,8 milliards de francs).

          Les crédits bruts incluent les remboursements et dégrèvements, dépenses en atténuation de recettes, qui sont portés, au sein du budget général, par le seul budget des Charges communes. Les crédits nets de remboursements et dégrèvements, qui apparaissent plus représentatifs des dépenses réelles de l'État, atteindraient 354,3 milliards de francs, soit 20,6% des crédits nets du budget général en 2001.

          Une approche en termes de dette nette - plus pertinente lorsque l'analyse porte sur l'impact économique des dépenses budgétaires - impose de déduire des crédits nets les recettes d'ordre découlant de la gestion de la dette de l'État, qui viennent en atténuation de la charge de la dette.

          Pour 2001, les recettes d'ordre sont estimées à 18,5 milliards de francs. Les crédits des Charges communes, nets de remboursements, de dégrèvements et de recettes d'ordre s'élèveraient ainsi à 335,8 milliards de francs, soit 19,7% du total des crédits nets hors dépenses d'ordre inscrits sur le budget général.

          En exécution, les dépenses nettes du budget des Charges communes représentent près du tiers des dépenses nettes du budget général. En effet, les crédits pour charges de pension, répartis entre les différents fascicules budgétaires dans la loi de finances initiale, sont transférés en cours de gestion sur le budget des Charges communes, qui inclut les chapitres d'imputation de la dépense.

          ÉVOLUTION DU BUDGET DES CHARGES COMMUNES
          (charges nettes de remboursements et dégrèvements)

         

        1995

        1996

        1997

        1998

        1999

        LFI 2000

        PLF 2001

        I.- Budget des Charges communes (a) (en milliards de francs)

                     

        1) Crédits initiaux

        344,21

        381,09

        401,67

        396,63

        373,98

        370,84

        354,30

        2) Crédits ouverts (b)

        536,28

        582,31

        545,38

        559,68

        522,02

        -

        -

        3) Dépense nette

        540,22

        546,25

        549,26

        553,68

        516,20

        -

        -

        II.- Part des Charges communes dans le budget général (en pourcentage)

                     

        1) Crédits initiaux

        23,1%

        24,5%

        25,4%

        24,8%

        22,2%

        22,0%

        20,6%

        2) Crédits ouverts

        32,6%

        37,0%

        34,6%

        32,1%

        29,0%

        -

        -

        3) Dépense nette

        33,8%

        33,3%

        33,2%

        33,1%

        29,9%

        -

        -

    (a) Hors remboursements et dégrèvements d'impôts (chapitres 15-01, 15-02 et 15-07) qui s'élevaient à 331,23 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 2000, et atteindraient 366,97 milliards de francs en 2001.

    (b) Dont le transfert en gestion sur le budget des Charges communes des crédits de pension inscrits en loi de finances initiale sur les différents budgets.

          CHARGES COMMUNES :
          RÉPARTITION DES CRÉDITS BRUTS PAR TITRE ET PAR PARTIE

          (en millions de francs)

        Part dans les crédits bruts 2001
        (en %)

            NATURE DE LA DÉPENSE

        LFI 2000

        PLF 2001

        Écart

         

        TITRE I - Dette publique et dépenses en atténuation de recettes

             

        34,8

        Partie 1 : Dette négociable à long, moyen ou court terme

        243.155

        251.258

        + 3,3%

        0,9

        Partie 2 : Dette non négociable, dette à vue

        8.403

        6.619

        - 21,1%

        0,0

        Partie 3 : Charges diverses résultant de la gestion de la dette et frais de trésorerie

        310

        310

        0%

        0,1

        Partie 4 : Garanties

        1.240

        1.080

        - 12,9%

        51,2

        Partie 5 : Dépenses en atténuation de recettes

        333.480

        369.070

        + 10,7%

        87,1

          Total pour le titre I

        586.588

        628.337

        + 7,1%

         

        TITRE II - Pouvoirs publics

             

        0,7

          Total pour le titre II

        4.745

        4.905

        + 3,4%

         

        TITRE III - Moyens des services

             

        0,5

        Partie 1 : Personnel. Rémunérations d'activité

        230

        3.250

        n.s.

        5,0

        Partie 2 : Personnel. Pensions et allocations

        35.849

        36.226

        + 1,1%

        3,2

        Partie 3 : Personnel en activité et en retraite. Charges sociales

        52.393

        22.944

        - 56,2%

        0,0

        Partie 6 : Subventions de fonctionnement

        5

        5

        + 0,9%

        0,2

        Partie 7 : Dépenses diverses

        1.940

        1.250

        - 35,6%

        8,8

          Total pour le titre III

        90.417

        63.676

        - 29,6%

         

        TITRE IV - Interventions publiques

             

        0,1

        Partie 1 : Interventions politiques et administratives

        842

        964

        + 14,4%

        1,3

        Partie 4 : Action économique. Encouragements et interventions

        7.834

        9.258

        + 18,2%

        1,8

        Partie 6 : Action sociale. Assistance et solidarité

        9.889

        12.728

        + 28,7%

        3,2

          Total pour le titre IV

        18.565

        22.950

        + 23,6%

        99,8

        Total pour les dépenses ordinaires

        700.315

        719.868

        + 2,8%

         

        TITRE VI - Subventions d'investissement accordées par l'État

             

        0,00

        Partie 7 : Équipement administratif et divers

        300

        0

        - 100,0%

        0,19

        Partie 8 : Investissements hors de la métropole

        1.450

        1.400

        - 3,4%

        0,19

          Total pour le titre VI

        1.750

        1.400

        - 20,0%

        0,19

        Total pour les dépenses en capital

        1.750

        1.400

        - 20,0%

        100

        Total pour les Charges communes

        702.065

        721.268

        + 2,7%

         

        Pour mémoire :

             

        49,1

          Remboursements et dégrèvements

        330.730

        366.970

        + 11,0%

        50,9

          Crédits nets de remboursements et dégrèvements

        371.335

        354.298

        - 4,6%

            A.- UN UNIQUE CHANGEMENT DE STRUCTURE, POUR UN MONTANT DE 23,6 MILLIARDS DE FRANCS

          En 1999 comme en 2000, le budget des Charges communes avait subi des changements de structure importants, provoqués, pour l'essentiel, par une nouvelle répartition des actions de l'État entre les fascicules des Charges communes, de l'Emploi, de la Santé et de la solidarité et du budget Économie, finances et industrie. Près de 85 milliards de francs de crédits avaient été déplacés au total.

          En 2001, le Gouvernement propose d'inscrire sur chaque fascicule budgétaire le montant des cotisations d'assurance maladie versées par l'État au titre de ses personnels titulaires. Celles-ci sont actuellement inscrites sur le chapitre 33-91 du budget des Charges communes.

          Le mouvement proposé constitue, en fait, la deuxième et dernière étape de la réforme des modalités de versement des cotisations patronales d'assurance maladie dues par l'État. Engagée en 1997, cette réforme a d'abord conduit à ce que ces cotisations maladie soient versées aux URSSAF directement par les services gestionnaires de la paye des agents publics alors qu'elles étaient auparavant versées, de façon centralisée, à partir du budget des Charges communes.

          La réforme serait ainsi parachevée, les services gestionnaires disposant, dès la loi de finances initiale, des crédits nécessaires pour assumer leur mission, sans être tributaires des arrêtés de transfert effectués en début et en fin de gestion à partir du budget des Charges communes.

          Par ailleurs, la modification d'imputation budgétaire proposée par le Gouvernement permet d'avoir, dès la loi de finances initiale, une meilleure appréciation du « coût complet » du personnel employé par chaque ministère. Elle s'inscrit donc, à quelque 23 ans de distance, dans la continuité du processus qui avait conduit à inscrire sur chaque fascicule budgétaire, dès la loi de finances initiale, un montant représentatif des charges de pension découlant des personnels en retraite qui relevaient des différents ministères.

            B.- LES GRANDS BLOCS DE CRÉDITS DANS LE PROJET DE BUDGET 2001 DES CHARGES COMMUNES

          Trois grands blocs de crédits représentent au total près de 95,3% du budget des Charges communes : les remboursements et dégrèvements (50,9% du total des crédits bruts), la charge de la dette publique (35,8% des crédits), les charges de personnel (8,6%).

              1.- Les remboursements et dégrèvements : accélération ou ralentissement ?

          Après une augmentation de 7,8% en 2000, les remboursements et dégrèvements connaîtraient en 2001 une hausse de 11%, soit 36,3 milliards de francs en valeur absolue. Ils atteindraient ainsi 367 milliards de francs.

          En fait, les remboursements et dégrèvements étant à la fois des dépenses et des recettes, leur montant pour l'exercice 2000 fait l'objet d'une révision dans le cadre du présent projet, comme pour toutes les recettes.

          Le montant des crédits prévus au titre des remboursements et dégrèvements dans la loi de finances pour 2000 était de 330,7 milliards de francs. L'évaluation révisée pour 2000, inscrite dans l'annexe des voies et moyens au présent projet, s'élève à 360,5 milliards de francs. Cette évaluation révisée est une base plus pertinente pour juger des prévisions de dépenses présentées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2001.

          Les crédits de remboursements et dégrèvements pour l'exercice 2001 apparaissent ainsi en augmentation de 6,5 milliards de francs par rapport à l'évaluation révisée pour 2000 (soit + 1,8%). Ceci correspond à un ralentissement sensible par rapport au taux de croissance attendu pour l'exercice 2000, qui s'établirait à + 9,5%.

          Les remboursements et dégrèvements représenteraient, en 2001, 18,3% des ressources fiscales brutes, après 18,5% en 2000 (sur la base de l'évaluation révisée). Cette proportion se situe toujours, dans le projet de loi de finances pour 2001, à un niveau très nettement supérieur au niveau moyen observé depuis 1990.

          · Les remboursements de TVA constitueraient le facteur principal du dynamisme des remboursements et dégrèvements totaux en 2001 (+ 2,7% par rapport à l'évaluation révisée pour 2000). Ils atteindraient ainsi 187 milliards de francs.

          Il semble toujours aussi difficile d'évaluer correctement les remboursements de TVA à venir. L'observation des résultats d'exécution des années précédentes montre, d'ailleurs, des à-coups sensibles, une progression de 1,2% ayant été enregistrée en 1997, puis 28,1% en 1998, puis 2,9% en 1999 et enfin 6,8% dans l'évaluation révisée pour 2000 et 2,7% dans l'évaluation initiale pour 2001.

          Pour l'année 2001, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie estime que divers phénomènes macro-économiques exercent une influence sur les remboursements de TVA. Ainsi, la bonne tenue des exportations et des investissements prévue dans le cadrage économique associé au projet de loi de finances l'amène à retenir une nouvelle augmentation des crédits nécessaires.

          · Les dégrèvements au titre des impôts locaux diminueraient de 6% par rapport à l'évaluation révisée pour 2000, après une augmentation de 0,5% en 1999. Ils atteindraient 66 milliards de francs en 2001, après 70,2 milliards de francs en 2000 (évaluation révisée).

          En fait, l'année 2000 apparaît très spécifique du fait du comportement des dégrèvements de taxe d'habitation. La loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000) a supprimé la part régionale de la taxe d'habitation et a institué, pour cette année et pour des raisons techniques, un dégrèvement d'office de la totalité de la cotisation afférente. Ainsi, le montant des dégrèvements de taxe d'habitation désormais prévu pour l'exercice 2000 s'élève à 24 milliards de francs alors qu'il était évalué à 12,3 milliards de francs dans la loi de finances initiale. En 2001, la compensation par l'État de la perte de recettes pour les collectivités locales prend sa forme définitive, par l'intermédiaire d'une dotation imputée sur le budget de l'Intérieur.

          En faisant abstraction de cet effet propre à l'année 2000, les dégrèvements sur impositions locales progressent en moyenne, entre 1999 et 2001, de 5,6% chaque année alors que leur glissement annuel moyen sur la période 1995-1999 ressort à 4,1%. Pris ensemble, les deux exercices 2000 et 2001 marquent donc une accélération de cette catégorie de dégrèvements.

          Les dégrèvements de taxe professionnelle constituent le poste de dépenses le plus important. Depuis les réformes du dispositif de plafonnement en fonction de la valeur ajoutée, en 1995 et 1996, l'évolution des ordonnancements et des dépenses budgétaires a singulièrement ralenti. Cependant, en 2001, l'effet modérateur attendu de la suppression de la part salariale, engagée en 1999, (- 2,1 milliards de francs) serait plus que compensé par l'évolution spontanée des dégrèvements (+ 3,6 milliards de francs).

          · Les restitutions d'impôt sur les sociétés s'élèveraient à 46 milliards de francs, soit une progression de 4,5%. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « la poursuite de la croissance de l'activité économique devrait permettre à certaines sociétés de réduire ou de résorber leurs déficits », ce qui, en leur permettant de dégager des bénéfices imposables, devrait avoir un impact sur le volume d'impôt perçu, donc le volume des restitutions à opérer.

          En fait, le mouvement correspondant doit être apprécié sur l'ensemble des deux exercices 2000 et 2001 : alors que l'évaluation initiale pour 2000 était égale à 38 milliards de francs, une première réévaluation, effectuée à l'occasion de la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000, avait porté ce montant à 41 milliards de francs. Le présent projet majore à nouveau cette évaluation pour la porter à 44 milliards de francs. C'est donc par rapport à cette base très sensiblement « décalée » par rapport à la prévision initiale pour 2000 que doit être jugé le montant proposé pour 2001, soit 46 milliards de francs.

              2.- La charge de la dette positionnée sur un sentier de croissance régulier mais modéré

          · La charge brute de la dette - somme des crédits des première, deuxième et troisième parties du titre I du budget des Charges communes -atteindrait 258,2 milliards de francs, en augmentation de 6,3 milliards de francs par rapport à 2000. Par ailleurs, les recettes d'ordre augmenteraient de 1,3 milliard de francs entre 2000 et 2001 (en prévisions initiales). Ainsi, entre la loi de finances initiale pour 2000 et le projet de loi de finances pour 2001, la charge nette de la dette augmenterait de 5 milliards de francs pour s'établir à 239,7 milliards de francs.

          Cependant, selon des informations en provenance du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les évaluations relatives à la charge de la dette en 2000 devraient connaître une légère révision dans le cadre du projet de loi de finances rectificative qui sera déposé prochainement sur le bureau de l'Assemblée nationale : la révision des recettes de l'exercice 2000, effectuée dans le cadre du présent projet de loi, évalue à près de 20 milliards de francs le montant des recettes venant en atténuation des charges de la dette, au lieu de 17,2 milliards de francs dans la loi de finances initiale. Par ailleurs, la charge brute de la dette serait quasiment identique à son évaluation initiale. Au total, la charge nette de la dette en 2000 serait révisée en baisse à hauteur de 2,7 milliards de francs.

          Dans ces conditions, la charge nette de la dette en 2001 serait supérieure de 7,7 milliards de francs à la meilleure évaluation disponible aujourd'hui pour l'exercice 2000.

          La rupture avec la première moitié des années 90 est confirmée : la progression annuelle de la charge nette de la dette est environ égale à 4 milliards de francs depuis 1997, alors qu'elle a pu atteindre, auparavant, environ 20 milliards de francs à plusieurs reprises.

          En effet, depuis plusieurs années, les charges d'intérêt ont enregistré les effets bénéfiques de la baisse du déficit et de la baisse des taux. Sur ce dernier point, le renouvellement progressif de la dette amène à remplacer des titres anciens, émis à taux élevés, par des titres nouveaux, émis à des taux plus faibles, qui génèrent donc de moindres charges d'intérêt. Cet « effet taux » ne dure que lorsqu'il subsiste un décalage entre le taux moyen de la dette et le taux moyen du marché.

          Or, justement, la dette de l'État semble être aujourd'hui parvenue à un tournant : le taux moyen de la dette de l'État ressort à 5,3%, alors que les taux d'intérêt relevés sur le marché sont désormais très proches de ce taux moyen.

          Si l'effet taux s'affaiblit, voire disparaît, la charge de la dette sera gouvernée par l'« effet volume », qui résulte de l'accroissement de l'encours découlant principalement du déficit budgétaire. Un déficit de 200 milliards de francs par an financé au taux moyen de 5% génère une charge d'intérêt supplémentaire de 10 milliards de francs. Cette évaluation sommaire rappelle combien est nécessaire une réduction continue du déficit budgétaire, réduction qui reste l'unique moyen de maîtriser vraiment, sur le long terme, la charge de la dette.

          · Les crédits budgétaires afférents à la charge de la dette ne donnent qu'une vue tronquée des réalités financières sous-jacentes à la dépense publique. Ils sont la résultante d'interactions complexes entre le volume des capitaux que l'État doit se procurer sur le marché et les taux d'intérêt retenus à titre d'hypothèse dans la construction du projet de loi de finances.

          Le besoin de financement de l'État est constitué, à titre principal, du déficit budgétaire et du montant des amortissements de titres arrivés à échéance. En 2001, le déficit budgétaire s'établirait à 186 milliards de francs, le montant des OAT échues serait égal à 108 milliards de francs et le montant des BTAN échus serait égal à 240 milliards de francs. Si l'on ajoute à ces sommes l'amortissement d'engagements divers de l'État, pour 8 milliards de francs, il apparaît que le besoin de financement de l'État s'élèvera à 542 milliards de francs.

          Ce besoin serait couvert à hauteur de 295 milliards de francs par des émissions d'OAT et 229 milliards de francs par des émissions de BTAN. Par ailleurs, la mise à disposition progressive de La Poste des fonds des particuliers aux CCP continuerait de modifier la composition des ressources de financement du Trésor en 2001 : les dépôts des correspondants (fonds CCP) diminueraient de 34 milliards de francs, ce mouvement étant plus que compensé par des émissions nettes de BTF () à hauteur de 66 milliards de francs environ.

          · Enfin, 14 milliards de francs issus de la vente des licences de téléphonie mobile UMTS seraient affectés au désendettement de l'État, par l'intermédiaire de la Caisse d'amortissement de la dette publique.

          A cet égard, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a annoncé son intention de dynamiser la politique de gestion active de la dette, à travers trois actions :

          - la définition par son « bras armé » en matière de dette, France Trésor, d'un programme de rachat de titres à hauteur de 10 milliards d'euros ;

          - la mise en place, par France Trésor, d'un portefeuille de swaps de taux sur le stock existant de dette ;

          - la création d'une agence de la dette, dont les contours restent encore imprécis à ce jour.

              3.- Les dépenses de personnel imputées sur le budget des Charges communes

          · Une dotation provisionnelle de 3,25 milliards de francs est demandée sur le chapitre 31-94 « Mesures générales intéressant les agents du secteur public », afin de prendre en compte les répercussions éventuelles des négociations salariales qui devraient s'engager dans les prochains jours entre le Gouvernement et les syndicats de la fonction publique.

          L'expérience montre que la notion de « rémunération » doit être entendue dans le sens le plus large puisque le chapitre 31-94 a donné lieu, en 1997, à une répartition de 762 millions de francs vers le chapitre 32-97 portant les crédits pour charges de pension.

          · Les crédits pour charges de pension (chapitre 32-97) passent de 35,7 milliards de francs à 36,1 milliards de francs. Cependant, les dotations inscrites en loi de finances initiale sur le chapitre 32-97 du budget des Charges communes ne sont pas représentatives des dépenses effectives de pension : le chapitre est abondé en gestion par le transfert des crédits inscrits sur chaque section ministérielle.

          Votre Rapporteur spécial rappelle que la charge totale du régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires pour le budget général peut être évaluée à 146 milliards de francs en 2001.

          · Les crédits pour cotisations et prestations sociales atteindraient 10,2 milliards de francs en 2001. Ils diminuent de 23,6 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 2000, du fait du transfert entre fascicules budgétaires évoqué ci-avant.

          Enfin, les crédits destinés au versement de l'État au titre de la compensation des ressources et des charges des régimes de sécurité sociale diminuent de 5,9 milliards de francs et s'établissent à 12,7 milliards de francs. Cette diminution résulte, en partie, de l'abaissement de 34% à 30% du taux de surcompensation entre régimes spéciaux d'assurance vieillesse, auquel le Gouvernement s'était engagé dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2000.

          2000 - 2001 : RÉCAPITULATION DES PRINCIPAUX ÉCARTS DE CRÉDITS

          (en millions de francs)

        Imputation

        Mesures

        PLF 2001

        Écarts sur LFI 2000

         

          A.- Charges de la dette publique

           

        11-05

          Service des obligations et emprunts d'État à moyen et long terme

        187.251

        + 6.746

        11-06, art. 10

          Intérêts des bons du Trésor à court terme (BTF)

        15.750

        + 4.348

        11-06, art. 20

          Intérêts des bons du Trésor à moyen terme (BTAN)

        48.257

        - 2.990

        12-01, art. 10

          Intérêts des comptes de dépôt au Trésor

        320

        - 190

        12-01, art. 20

          Rémunération de La Poste au titre du dépôt au Trésor des avoirs créditeurs privés des CCP

        4.000

        - 2.004

        Titre I, 2ème partie

          Autres charges de la dette non négociable et de la dette à vue

        2.299

        + 410

        Titre I, 3ème partie

          Charges diverses résultant de la gestion de la dette et frais de trésorerie

        310

        0

         

          B.- Garanties

           

        14-01, art. 70

          Garanties afférentes à l'exportation

        430

        - 160

        14-01 (autres)

          Autres dépenses de garantie

        650

        0

         

          C.- Dépenses en atténuation de recettes

           

        15-01 §16, 17, 18

          Dégrèvements de contributions directes locales

        66.000

        + 5.500

        15-01 (autres)

          Autres dégrèvements et remboursements sur contributions directes

        108.400

        + 18.320

        15-02

          Remboursements sur produits indirects et divers

        192.570

        + 11.920

        15-03 et 15-06

          Frais de poursuites et de contentieux, décharges de responsabilité et remises de débets

        2.100

        - 150

        Titre II

          D.- Pouvoirs publics

        4.905

        + 161

         

          E.- Charges de personnel

           

        31-94

          Provision au titre des rémunérations d'activité des agents publics

        3.250

        + 3.020

        32-92

          Fonds spécial de retraite des ouvriers de l'État

        99

        0

        32-97

          Ajustement du crédit global de pensions civiles et militaires

        36.127

        + 377

        33-91, art. 10

          Versement à la Caisse nationale d'allocations familiales (apurement)

        9.900

        - 319

        33-91, art. 20

          Cotisations patronales d'assurance-maladie de l'État

        0

        - 23.309

        33-91, art. 30

          Cotisations de l'État au Fonds national d'aide au logement

        305

        + 39

        33-91, art. 40

          Versement de l'État au titre de la compensation et de la surcompensation

        12.739

        - 5.860

         

          F.- Moyens de fonctionnement des administrations

           

        37-94

          Ajustement du crédit global pour dépenses éventuelles

        300

        0

        37-95

          Ajustement du crédit global pour dépenses accidentelles

        1.640

        + 1.190

         

          G.- Interventions

           

        41-23, art. 20

          Fonds national de péréquation

        859

        + 32

        44-91, art. 30

          Primes d'épargne-logement

        9.000

        + 1.500

        46-90

          Versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale

        10.048

        + 2.904

        46-91

          Diverses aides en faveur des rapatriés.

        195

        - 21

        46-93

          Majoration de rentes

        2.420

        - 44

        46-98

          Subvention au fonds d'indemnisation des transfusés contaminés par le sida

        50

        0

         

          H.- Dépenses en capital (crédits de paiement)

           

        67-04

          Soutien à l'activité économique : travaux de sécurité dans les écoles

        0

        - 300

        68-02

          Fonds européen de développement

        1.400

        - 50

        CHAPITRE PREMIER :
        LA CHARGE DE LA DETTE DE L'ÉTAT,
        RYTHME DE CROISIÈRE OU RISQUE DE TAUX ?

          (en milliards de francs)

        LA CHARGE DE LA DETTE DE l'ÉTAT EN 2001

        I.- HYPOTHÈSES RETENUES

        - Déficit à financer (en exercice) : 186,0 (215,4 en 2000)

        - Amortissements de titres à moyen et long terme : 348 (376 en 2000)

        - Émissions à moyen et long terme : 524 (590 en 2000)

        - Émissions nettes à court terme (BTF) : + 66 (+ 85 en 2000)

        - Taux d'intérêt moyens : - court terme (BTF) en 2001 : 5,0% (LFI 2000 : 2,9%)

                          - moyen terme (BTAN) en 2000 : 5,4% (LFI 2000 : 3,8%)

                          - long terme (OAT) en 2000 : 5,6% (LFI 2000 : 4,7%)

        II.- ÉVOLUTION ATTENDUE

        - Encours nominal de dette constaté fin 1999  : 4.286,2 = 48,6% du PIB

            dont dette négociable : 3.825,1 (89,2% du total)

        - Projections : - 4.500 fin 2000 : 49,0% du PIB

              4.685 fin 2001 : 48,7% du PIB

        - Dette publique totale au sens de Maastricht : 57,2% du PIB en 2001

        - Charge nette : - constatée en 1999 : 227,7

                    - prévue en 2000 : 234,7

                    - prévue en 2001 : 239,7

        - Charge nette de la dette négociable à moyen et long terme en 2001 = 118,4% du déficit.

        - Excédent primaire : 53,7 en 2001.

        NOTIONS FONDAMENTALES SUR LES « VALEURS DU TRÉSOR »

        Au milieu des années quatre-vingts, il est apparu que les besoins de financement de l'État devaient s'accroître très fortement et que le Trésor ne pourrait plus recourir à ses moyens traditionnels de financement, à savoir principalement l'accès à des ressources non négociables, à bon marché.

        Le Trésor s'est fait alors l'instigateur et l'acteur principal d'une réforme visant à modifier profondément la nature des titres émis par l'État, ainsi que les conditions de leur mise sur le marché et de leur négociation sur le marché secondaire. Par là même, il a impulsé des mutations essentielles pour le financement de l'économie française. Trois principes structurent la politique d'émission.

        1/ La simplicité. La dette négociable de l'État a été réorientée autour de trois composantes standardisées, les « valeurs du Trésor ». Elles se distinguent par leurs échéances, qui couvrent tous les domaines de la courbe des taux :

            - les BTF (bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés) couvrent les besoins de trésorerie à court terme : leur durée de vie à l'émission est inférieure à un an. Ils financent les décalages temporaires de trésorerie entre les encaissements et les décaissements. Cependant le Trésor utilise aussi les BTF comme variable d'ajustement dans son programme de financement ; ainsi, l'encours des BTF peut varier d'une année sur l'autre ;

            - les BTAN (bons du Trésor à taux fixe et intérêt annuel), dont la durée de vie à l'émission est de 2 ou 5 ans, assurent un financement à moyen terme ;

            - les OAT (obligations assimilables du Trésor) sont l'instrument du financement à long terme du Trésor : leur durée de vie à l'émission peut aller jusqu'à 30 ans. Une ligne d'OAT à 10 ans est émise chaque année, et sert d'emprunt de référence au marché obligataire français.

        Le Trésor n'a plus recours que de façon exceptionnelle à des emprunts spécifiques. Depuis 1990, seul l'emprunt 6% 1997 émis en juillet 1993 échappe aux trois catégories définies plus haut.

        2/ La transparence. Pour assurer le placement de ses titres, le Trésor a fait le choix d'une procédure assurant l'égalité de tous les investisseurs et leur mise en concurrence : l'adjudication « à prix demandé ». Les offres des investisseurs soumissionnaires sont compilées par la Banque de France et présentées, de façon anonyme, au Trésor. Celui-ci décide du montant des soumissions qu'il retient, pour chacune des propositions qui lui sont faites, dans la limite de la fourchette annoncée auparavant pour le volume total de titres qu'il souhaite émettre.

        Par ailleurs, le Trésor publie en début d'année un calendrier prévisionnel d'émission et s'attache à respecter la régularité des appels au marché. Ainsi, une adjudication d'OAT a lieu le premier jeudi de chaque mois, tandis que les BTAN sont adjugés le troisième jeudi de chaque mois. Les BTF sont adjugés chaque lundi.

        La procédure de syndication, qui consiste à préplacer le montant de l'emprunt auprès d`un syndicat d'établissements financiers chargé d'assurer ensuite son véritable placement auprès des investisseurs, n'est plus utilisée que de façon exceptionnelle. L'État y a essentiellement recours pour le premier placement de titres aux caractéristiques innovantes.

        3/ La liquidité. Attirer les investisseurs vers la dette de l'État supposait que fût rénové par ailleurs, pour le dynamiser, le marché secondaire. Le dynamisme du marché repose en partie sur la liquidité des titres qui peuvent s'y négocier. C'est pourquoi le Trésor a fait le choix d'émettre des titres dits « assimilables », qui peuvent être rattachés à des lignes déjà existantes présentant les mêmes caractéristiques. Les titres nouvellement émis deviennent, après le versement de leur premier coupon, totalement indiscernables des titres anciens composant la ligne.

        Le gisement total de la ligne peut ainsi devenir important, favorisant la liquidité des échanges. Une dizaine de lignes ont un encours dépassant 100 milliards de francs, constitué à la suite de plusieurs émissions parfois séparées de plusieurs mois.

          Avec 258,2 milliards de francs de crédits bruts et 18,5 milliards de francs de recettes d'ordre, la charge nette de la dette s'établirait en 2001 à 239,7 milliards de francs. Elle serait donc :

          - en augmentation de 5 milliards de francs (soit + 2,1%) par rapport à la loi de finances initiale pour 2000 (qui s'inscrit en augmentation de 7 milliards de francs sur le résultat définitif constaté pour 1999) ;

          - en augmentation de 7,7 milliards de francs (+ 3,3%) par rapport à l'évaluation révisée pour 2000, qui prévoit 232 milliards de francs de dépenses (soit 4,3 milliards de francs de plus qu'en 1999).

          En effet, la révision des recettes de l'exercice 2000, effectuée dans le cadre du présent projet de loi, évalue à près de 20 milliards de francs le montant des recettes venant en atténuation des charges de la dette, au lieu de 17,2 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 2000. Par ailleurs, la charge brute de la dette serait quasiment identique à son évaluation initiale. Au total, la charge nette de la dette en 2000 serait révisée en baisse à hauteur de 2,7 milliards de francs, ce qui affecte à due concurrence la mesure de l'évolution prévue en 2001.

          Le projet de loi de finances pour 2001 confirme la rupture qui est apparue, depuis 1997, dans le rythme de progression de la charge de la dette de l'État. Alors que, depuis le début des années quatre-vingt-dix, cette charge augmentait chaque année d'environ 20 milliards de francs (), un ralentissement est apparu dès 1996, avec une augmentation limitée à 13,7 milliards de francs.

          1999 apparaît comme une année d'exception : la charge nette de la dette a reculé de 300 millions de francs. Cette évolution surprenante est la résultante de deux mouvements quasi parallèles : une diminution de 5,5 milliards de francs de la charge brute de la dette ; une diminution de 5,2 milliards de francs des recettes d'ordre.

          CHARGE DE LA DETTE

          (en millions de francs)

         

        1996

        1997

        1998

        1999

        LFI 2000

        PLF 2001

          1ère PARTIE - DETTE NÉGOCIABLE :

                   

        11-05 Emprunts d'État et OAT

        152.471,1

        161.854,4

        165.419,6

        169.508,2

        180.505,2

        187.250,7

        11-06 Bons du Trésor à court et moyen terme

        72.327,9

        66.273,8

        72.732,1

        62.988,4

        62.649,7

        64.007,4

          - art. 10 : BTF

        12.772,4

        9.858,9

        11.801,4

        7.231,1

        11.402,2

        15.750,0

          - art. 20 : BTAN

        59.555,5

        56.414,9

        60.930,8

        55.757,3

        51.247,5

        48.257,4

          - art. 30 : Autres bons négociables

        -

        -

        -

        -

        -

        -

        Total Première partie

        224.799,0

        228.128,2

        238.151,7

        232.496,7

        243.154,9

        251.258,1

          2ème PARTIE - DETTE NON NÉGOCIABLE, DETTE À VUE :

                   

        12-01 Intérêts des comptes de dépôt au Trésor

        8.115,5

        7.844,2

        7.845,7

        8.345,8

        6.514,0

        4.320,0

          - art. 10 : comptes de dépôts

        722,8

        494,0

        327,1

        507,6

        510,0

        320,0

          - art. 20 : rémunération des avoirs CCP

        7.392,6

        7.350,2

        7.518,6

        7.838,2

        6.004,0

        4.000,0

        12-02 Bons du Trésor non négociables

        1.214,6

        810,0

        586,3

        450,9

        741,0

        799,2

        12-03 Rémunération des dépôts de divers instituts
        d'émission et banques centrales

        2.176,4

        1.464,5

        1.777,5

        1.405,9

        1.070,0

        1.445,0

        12-05 Prise en charge par l'État de la dette de divers organismes

        1.077,9

        533,6

        269,9

        111,8

        78,1

        54,7

        12-06 et 12-07 Remboursement de créances afférentes à la distribution d'actions ; service d'emprunts, d'annuités et d'intérêts divers (a)

        70,4

        49,9

        42,4

        36,5

        suppr.

        -

        Total Deuxième partie

        12.654,8

        10.702,2

        10.521,7

        10.350,9

        8.403,1

        6.618,9

          3ème PARTIE - CHARGES DIVERSES
          RÉSULTANT DE LA GESTION DE LA
          DETTE ET FRAIS DE TRÉSORERIE :

                   

        13-01 Charges diverses résultant de la gestion de la dette

        745,7

        459,1

        370,3

        448,1

        -

        -

          (dont charges FSR) (b)

        (745,7)

        (457,4)

        (347,7)

        (399,5)

        -

        -

        13-03 Frais divers de trésorerie (hors FSC) (b)

        886,5

        617,6

        1.126,2

        1.372,1

        310,0

        310,0

          (pour mémoire : charges FSC)

        (932,2)

        (1.011,5)

        (1.299,7)

        (0,0)

        -

        -

        Total Troisième partie (hors charges FSC) (b)

        1.632,2

        1.076,7

        1.496,5

        1.820,2

        310,0

        310,0

        Charge brute de la dette (hors charges FSC) (b)

        239.086,0

        239.907,2

        250.169,9

        244.667,8

        251.868,0

        258.187,0

        Pour mémoire : charge brute y compris FSC (b)

        240.018,2

        240.918,7

        251.469,7

        244.667,8

        -

        -

        A déduire : Recettes d'ordre (hors FSC) (b)

        19.596,1

        17.377,1

        22.180,1

        16.998,5

        17.168,0

        18.500,0

        (pour mémoire : recettes FSC)

        (932,3)

        (1.013,8)

        (1.301,8)

        (0,4)

        -

        -

        _ ligne 806 (c)

        19.383,6

        17.107,8

        21.858,0

        16.603,9

        17.168,0

        18.500,0

          - intérêts du compte du Trésor à la Banque de France et intérêts sur pensions de titres Banque de France ; pensions de titres

        2.742,9

        3.027,9

        3.358,7

        3.296,3

        2.033,0

        2.500,0

          - recettes sur coupon couru

        14.579,5

        13.249,6

        17.403,8

        12.288,1

        15.135,0

        15.250,0

          - recettes FSR

        911,9

        501,9

        399,5

        443,7

        -

        -

          - divers

        1.149,3

        328,3

        696,0

        575,8

        -

        -

        _ intérêts d'avances (d)

        212,5

        269,3

        322,1

        394,6

        -

        -

          - sur avances à l'ACOSS

        0,0

        0,0

        0,0

        0,0

        -

        -

          - sur avances au FSR

        212,5

        269,3

        322,1

        394,6

        -

        -

        Charge nette de la dette (hors FSC) (b)

        219.489,9

        222.530,1

        227.989,9

        227.669,3

        234.700,0

        239.687,0

        Écart sur l'année précédente (en milliards de F)

        + 13,7

        + 3,0

        + 5,5

        - 0,3

        + 7,0

        + 5,0

    (a) Dont rémunération des créances de TVA. Le chapitre 12-06 est supprimé depuis la loi de finances pour 1998.

    (b) FSC : Fonds de stabilisation des changes ; FSR : Fonds de soutien des rentes.
    Leur activité donne lieu à des ressources et des charges budgétaires, qui ne font pas l'objet de prévision en loi de finances.

    (c) Ligne de recettes non fiscales retraçant les recettes en atténuation des charges de la dette et des frais de trésorerie.
    Montant hors FSC (sous-ligne 806-72 jusqu'à 1996 ; ligne 817-02 à partir de 1997).

    (d) Sous-lignes 499-05 et 499-03 de la ligne 499 des recettes non fiscales jusqu'à 1996 ; ligne 411-02 à partir de 1997.

          Ces deux mouvements ne sont pas totalement indépendants. On peut, en première analyse, estimer qu'ils ont deux origines :

          - en 1998, le Trésor a effectué une opération d'échanges de titres importante, portant sur 10,5 milliards d'écus. Or, la reprise des titres apportés à un échange donne lieu au remboursement anticipé par le Trésor des intérêts dus jusqu'à la prochaine date de détachement de coupon, ce qui gonfle les dépenses budgétaires. En contrepartie, l'émission de titres nouveaux conduit à encaisser par anticipation les coupons courus entre la date anniversaire de détachement du coupon (un an auparavant) et la date de l'opération, ce qui gonfle les recettes d'ordre. Enfin, le Trésor paye des frais de gestion, ce qui majore les dépenses budgétaires de la troisième partie du titre premier. Ces phénomènes ne se sont pas reproduits en 1999 ;

          - l'hiver 1998-1999 a connu un « point bas » dans le niveau des taux d'intérêt, qui a fait sentir ses pleins effets en 1999, modérant par là même à la fois certaines charges d'intérêt et les recettes d'ordre.

          Votre Rapporteur spécial tient à souligner le caractère très singulier de 1999. Depuis plusieurs années, les charges d'intérêt ont enregistré les effets bénéfiques de la baisse du déficit et de la baisse des taux. Sur ce dernier point, le renouvellement progressif de la dette amène à remplacer des titres anciens, émis à taux élevés, par des titres nouveaux, émis à des taux plus faibles, qui génèrent donc de moindres charges d'intérêt. Cet « effet taux » ne dure que tant qu'il subsiste un décalage entre le taux moyen de la dette et le taux moyen du marché.

          Or, justement, la dette de l'État semble être aujourd'hui arrivée à un tournant. Avec une charge nette de 239,7 milliards de francs prévue en 2001, pour un encours de dette d'environ 4.500 milliards de francs estimé pour la fin de l'année 2000, le taux moyen de la dette de l'État ressort à 5,3%. Par ailleurs, en 1999, un resserrement marqué a succédé au caractère plutôt accommodant des politiques monétaires mises en _uvre en 1998. En moyenne, les taux d'intérêt de marché sont désormais très proches du taux moyen calculé sur le stock de dette de l'État.

          Si, ainsi, l'effet taux s'affaiblit, voire disparaît, la charge de la dette sera gouvernée par l'« effet volume », qui résulte de l'accroissement de l'encours découlant du déficit budgétaire et des flux nets de dettes. Un déficit de 200 milliards de francs par an financé au taux moyen de 5% génère une charge d'intérêt supplémentaire de 10 milliards de francs. Cette évaluation sommaire rappelle combien est nécessaire une réduction continue du déficit budgétaire, réduction qui reste l'unique moyen de maîtriser vraiment, sur le long terme, la charge de la dette.

          Le Gouvernement s'est donné les moyens de réduire le déficit sans peser sur la croissance. Depuis 1997, la part des marges de man_uvre de la politique budgétaire « préemptée » par l'alourdissement du service de la dette est plus limitée. Les interventions de l'État peuvent être redéployées au profit de priorités qui répondent aux aspirations de nos concitoyens.

          RATIO DES CHARGES NETTES DE LA DETTE AUX RECETTES FISCALES NETTES

          Le ressaut du ratio observé en LFI 2000 résulte du transfert de compétences entre l'État et le Fonds de réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, qui a entraîné le transfert au profit de celui-ci de 39,5 milliards de francs de recettes fiscales.

          Par rapport à la période précédente, les exercices 1997 à 2000 ont vu une modération très importante, en valeur absolue, des charges de la dette. Celles-ci se sont accrues chaque année en moyenne de 1,8%, soit un peu plus de 4 milliards de francs. Pour que ce rythme persiste, il faudrait que le déficit soit ramené au niveau tendanciel de 80 milliards de francs (toujours dans l'hypothèse d'un financement au taux moyen de 5%).

          Un tel objectif n'est pas hors de portée : si le Gouvernement maintient son effort de réduction du déficit de 30 milliards de francs par an, un tel niveau pourrait être atteint peu après 2005. Cependant, votre Rapporteur spécial souligne qu'en termes de politique budgétaire, l'essentiel est que l'évolution des charges de la dette laisse suffisamment de place à l'expression des priorités gouvernementales. Dans cette perspective, un indicateur tel que le ratio des charges de la dette aux recettes fiscales paraît mieux adapté pour juger de la soutenabilité de la dette à moyen terme.

          I.- UN BESOIN DE FINANCEMENT DE L'ÉTAT ALLÉGÉ EN 2001

            A.- LES INTERACTIONS ENTRE LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE ET L'ACCROISSEMENT DE LA DETTE DE L'ÉTAT

          Intuitivement, le lien entre le déficit budgétaire et l'accroissement de la dette de l'État est évident. Le déficit ne représente rien d'autre que l'excédent des charges supportées par l'État sur les ressources qu'il perçoit. L'article d'équilibre du projet de loi de finances vise précisément à autoriser le ministre chargé du budget à procéder à des emprunts « pour couvrir l'ensemble des charges de trésorerie », en particulier celles qui ne peuvent être couvertes par des ressources permanentes.

          Pour autant, le déficit budgétaire tel qu'il est déterminé par la loi de finances ne peut expliquer en totalité les variations annuelles de l'encours de dette. D'une part, le déficit « en exercice », relatif à l'exercice budgétaire, n'est pas égal au déficit « en gestion », qui porte sur l'année calendaire ; seul celui-ci peut permettre de déterminer la contribution annuelle du déficit à la dette. D'autre part, l'État enregistre des flux nets de dette qui concourent à la variation totale de son encours, sans avoir de traduction budgétaire.

          Un exercice budgétaire se déroule sur trois années calendaires : certaines dépenses sont payées par anticipation l'année précédente ; l'essentiel du budget s'exécute au cours de l'année éponyme ; certaines dépenses et recettes sont enregistrées l'année suivante, au cours de la « période complémentaire ». Réciproquement, une année calendaire voit s'exécuter trois exercices budgétaires distincts : l'exercice précédent (pour sa période complémentaire), l'exercice principal et l'exercice suivant (pour les dépenses payées par anticipation).

          L'évaluation des flux nets de dette est délicate. Elle ne peut reposer sur la présentation traditionnelle de l'encours de la dette de l'État, telle qu'elle figure, par exemple, dans le tableau de la page 27 du présent rapport spécial. En effet, la dette y est considérée sous l'angle de ses instruments de financement : titres de la dette négociable (OAT, BTAN et BTF) et postes de la dette non négociable (dépôts des correspondants du Trésor, engagements de l'État, etc.). Au contraire, la notion de « flux net de dette » se réfère au fait générateur de l'endettement, indépendamment de son mode de financement. A ce titre, la prise en charge par l'État, certaines années, d'engagements divers - créances de TVA, emprunts repris à divers organismes, etc. - participe clairement des flux nets de dette enregistrés ces mêmes années.

          EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES EN 1999 (y compris FMI et FSC)

          (en millions de francs)

         

        Année 1998

        Année 1999

        Année 2000

        Solde d'exécution des lois de finances pour 1999 (exercice)

        Exercice 1998

         

        - 72.556

           

        Exercice 1999

        - 16.051 (a)

        - 172.516

        - 36.498 (b)

        - 225.065

        Exercice 2000

         

        - 16.532

           

        Comptes d'attente

         

        + 232

           

        Solde d'exécution des lois de finances en 1999 (gestion)

         

        - 261.372

           

        (a) Dépenses payées par anticipation en 1998.

        (b) Solde de la période complémentaire en 2000.

          Source : Situation résumée des opérations du Trésor (SROT) au 31 décembre 1999.

          La détermination des flux annuels nets de dette et leur interprétation nécessitent d'une part, de définir précisément le périmètre retenu pour la mesure de la dette, d'autre part d'analyser dans le détail la nature des opérations de trésorerie effectuées au cours de l'année calendaire.

          Dans l'ensemble du présent rapport, la dette de l'État est définie comme la somme des agrégats suivants, inscrits au tableau I. « Éléments d'actif et de passif » de la Situation résumée des opérations du Trésor (SROT), qui est publiée chaque mois au Journal officiel :

          - les titres de la dette négociable, hors titres émis au profit du Fonds de soutien des rentes (qui n'ont pas vocation à être vendus sur le marché et qui ne portent pas intérêt) ; ces titres sont détaillés dans les tableaux F, G et H du document de développement n° 1 de la SROT ;

          - plusieurs agrégats de dette non négociable, dont certains sont détaillés dans les tableaux du document de développement n° 1 de la SROT :

          _ les engagements divers de l'État (tableau I) ;

          _ les bons du Trésor sur formule et bons du Trésor souscrits par des organismes internationaux (tableau J) ;

          _ les emprunts anciens à caractéristiques spéciales (tableau K) ;

        - -

          ENCOURS DE LA DETTE DE L'ÉTAT AU 31 DÉCEMBRE (a)

          (en milliards de francs)

         

        1980

        1990

        1991

        1992

        1993

        1994

        1995

        1996

        1997

        1998

        1999

        1.- Dette négociable

        196,88

        1.367,53

        1.466,38

        1.771,97

        2.133,59

        2.480,36

        2.829,33

        3.112,14

        3.377,60

        3.674,97

        3.825,05

            Part dans la dette publique totale (en %)

        47,1%

        76,8%

        78,7%

        84,1%

        86,7%

        85,4%

        86,9%

        87,9%

        89,1%

        91,4%

        89,2%

        A.- Dette à long terme

        113,90

        817,63

        909,32

        1.057,26

        1.352,56

        1.559,96

        1.774,27

        2.022,23

        2.170,37

        2.384,59

        2.592,13

          dont OAT

         

        678,46

        789,25

        1.005,55

        1.216,06

        1.429,95

        1.652,44

        1.900,28

        2.160,99

        2.375,26

        2.588,95

            (pour mémoire : OAT émises au profit du FSR)

           

        -

        (4,66)

        (11,62)

        (10,82)

        (12,24)

        (19,69)

        (2,65)

        (4,61)

        (4,61)

        B.- Bons du Trésor à court et moyen terme

        82,98

        549,91

        557,06

        714,71

        781,04

        920,40

        1.055,06

        1.089,91

        1.207,23

        1.290,38

        1.232,92

          BTF

           

        139,36

        258,49

        188,88

        238,73

        294,63

        270,66

        270,48

        309,57

        220,98

            (pour mémoire : BTF émis au profit du FSR)

           

        -

        -

        -

        (1,00)

        -

        -

        -

        -

        -

           BTAN

           

        417,71

        456,22

        592,16

        681,67

        760,42

        819,25

        936,75

        980,81

        1.011,94

            (pour mémoire : BTAN émis au profit du FSR)

           

        -

        -

        (0,99)

        (4,92)

        (5,96)

        (1,30)

        (1,65)

        (1,31)

        (0,98)

        II.- Dette non négociable

        221,45

        414,01

        397,82

        334,70

        328,16

        424,15

        425,01

        430,12

        412,68

        346,28

        461,11

        A.- Engagements de l'État et dette d'organismes supprimés prise en charge par l'État

        6,00

        79,64

        71,49

        50,16

        77,60

        74,89

        68,45

        54,70

        37,24

        28,21

        22,20

        B.- Bons du Trésor sur formules

        48,62

        30,27

        24,57

        19,07

        15,19

        12,61

        10,19

        9,64

        14,03

        15,15

        13,44

        C.- Bons souscrits par des organismes internationaux

        13,81

        38,24

        37,78

        55,38

        57,87

        62,62

        58,95

        57,08

        56,36

        49,83

        67,44

        D.- Dépôts des correspondants du Trésor et des particuliers

        163,03

        323,33

        314,24

        304,43

        324,84

        362,66

        382,59

        395,31

        414,37

        451,24

        486,67

        E.- Dette nette du Trésor envers la Banque de France (b)

        - 18,06

        - 73,98

        - 63,11

        - 108,05

        - 161,73

        - 101,48

        - 44,48

        - 4,32

        - 26,69

        - 75,16

        3,71

        F.- Créances nettes (-) des opérations de pension (c)

                   

        - 64,01

        - 96,00

        - 96,86

        - 137,64

        - 147,48

        G.- Divers (d)

        8,05

        16,52

        12,86

        13,71

        14,38

        12,86

        13,31

        13,73

        14,23

        14,65

        15,13

        Dette totale de l'état

        418,33

        1.781,54

        1.864,20

        2.106,67

        2.461,75

        2.904,52

        3.254,34

        3.542,26

        3.790,27

        4.021,25

        4.286,16

        En % du PIB

        14,9%

        27,4 %

        27,6%

        30,1%

        34,8%

        39,3%

        42,4%

        45,1%

        46,6%

        47,0%

        48,6%

      (a) Hors titres émis au profit du Fonds de soutien des rentes (FSR).

      (b) Concours de la Banque de France au Trésor (= dette du Trésor) - compte courant du Trésor à la Banque de France (= créance du Trésor).

      (c) Valeur des titres pris en pension - valeur des titres mis en pension. Ces créances nettes, venant en atténuation de la dette de l'État, sont affectées d'un signe (-).

      (d) Depuis 1990, est prise en compte uniquement la dette résultant de l'émission des monnaies métalliques.

          Source pour les années 1990 à 1999 : SROT au 31 décembre. Source pour les années antérieures : Compte de la dette publique.

          _ les dépôts des correspondants et des particuliers (tableau L) ;

          _ les concours de la Banque de France au Trésor ;

          _ la dette résultant de l'émission des monnaies métalliques.

          Par ailleurs, pour tenir compte des modalités de gestion de la dette par le Trésor, il est effectué une « consolidation » entre le concours de la Banque de France au Trésor et le compte courant du Trésor à la Banque de France, afin de raisonner en termes de dette nette de la position créditrice du Trésor auprès de la Banque de France. Dans le même esprit, le montant des créances résultant des prises en pension de titres publics par le Trésor est défalqué du montant brut de la dette.

          Enfin, votre Rapporteur spécial ne peut passer sous silence la modification essentielle qui consiste à comptabiliser la dette en « droits constatés » dans la comptabilité générale de l'État. Cette modification a été intégrée dans les comptes de l'État relatifs à l'exercice 1999. Le rapport sur L'exécution des lois de finances pour l'année 1999, établi par la Cour des comptes à l'appui du projet de loi de règlement pour 1999, donne, à cet égard, des informations très détaillées, auxquelles votre Rapporteur spécial ne peut que renvoyer ().

          Pour sa part, le présent rapport spécial doit analyser la dette de l'État au regard de considérations financières et budgétaires, et non de considérations comptables. C'est pourquoi le tableau sur l'encours de la dette de l'État, présenté en page 27, ainsi que l'ensemble des montants relatifs à la dette font référence à des valeurs nominales et non à des valeurs comptables intégrant les droits constatés.

          Le tableau présenté en page 31 décrit, depuis 1992, les facteurs de l'endettement de l'État. Il permet, dans un premier temps, d'isoler l'accroissement de dette résultant du déficit en gestion de l'accroissement résultant d'un flux net de dettes. Leurs contributions respectives peuvent connaître de fortes variations d'une année sur l'autre.

          Ainsi, la diminution sensible du déficit en gestion de l'année 1994 (à hauteur de 30 milliards de francs) est plus que compensée par un flux d'endettement net positif de 155 milliards de francs, qui porte l'accroissement annuel de la dette à la valeur record de + 443 milliards de francs cette année là.

          Par ailleurs, le tableau permet d'identifier précisément les facteurs élémentaires d'endettement. Certaines années, les « opérations diverses relatives à la dette », ensemble de facteurs d'endettement difficilement identifiables, peuvent porter sur des montants conséquents : - 10,7 milliards de francs en 1995 ou + 8,3 milliards de francs en 1996. Il n'en reste pas moins que l'on discerne l'impact des événements suivants :

          - la prise en charge des premières créances de TVA en 1993, pour 57,4 milliards de francs (ligne 1.b) ; l'amortissement d'une partie de ces créances dès l'année 1993, pour 23,5 milliards de francs (ligne 1.c) ;

          - la prise en charge des créances de TVA en 1994, pour 24,2 milliards de francs (ligne 1.b) ; l'amortissement d'une partie de ces créances en 1994, pour 18,9 milliards de francs (ligne 1.c) ;

          - l'amortissement décroissant, sur l'ensemble de la période 1990-1997, de divers engagements repris par l'État en 1988 et 1989 : Fonds spécial de grands travaux (15,8 milliards de francs d'encours à l'origine), Caisse d'amortissement pour l'acier (9,2 milliards de francs), Caisse nationale de l'industrie (11,9 milliards de francs), Caisse nationale des banques (12,5 milliards de francs), Fonds d'intervention sidérurgique (16,4 milliards de francs) ;

          - l'apurement, dès 1998, de l'écart d'intégration des dépôts CCP de l'ex-budget annexe des PTT (18,2 milliards de francs, imputés sur la ligne 2.b), décidé par l'article 15 de la loi n° 99-2 du 5 janvier 1999 portant règlement définitif du budget de 1995, bien que celle-ci n'ait été promulguée que le 5 janvier 1999.

          Enfin, le tableau permet de constater que le rythme de traitement des règlements bancaires et la fluctuation des encaisses peuvent avoir une influence de plusieurs milliards de francs sur l'encours de dette.

        ANALYSE DES FACTEURS DE VARIATION DE LA DETTE DE L'ÉTAT :
        PRÉSENTATION DU TABLEAU

        _ La ligne « Dette » reprend l'avant-dernière ligne du tableau général de l'encours de la dette de l'État au 31 décembre, présenté page 27.

        _ Les facteurs concourant à l'accroissement de la dette sont affectés d'un signe (+), ceux concourant à sa diminution son affectés d'un signe (-).

        _ La ligne A.  « Dette Monnaies métalliques » est nécessaire pour éviter un défaut de comptabilisation dû à la nature de la ligne « Déficit ». En effet, la variation de dette résultant de l'émission des monnaies métalliques a une traduction budgétaire dans les écritures du compte d'opérations monétaires n° 906-04 « Compte d'émission des monnaies métalliques ». Du fait des règles d'imputation en recettes et en dépenses applicables au compte n° 906-04, une augmentation de la dette Monnaies métalliques se traduit par un excédent du compte spécial, donc par une diminution du déficit. La contribution apparente du déficit à l'accroissement de dette en est ainsi minorée, d'où la nécessité de réintroduire explicitement le poste « Dette Monnaies métalliques » dans le tableau des facteurs d'endettement.

        _ Cependant, la ligne « Dette Monnaies métalliques » n'est pas égale au solde du compte spécial n° 906-04. Ce compte retrace des dépenses diverses afférentes à la circulation des pièces, qui ne ressortissent pas d'un flux net de dette : frais de fabrication et de commercialisation des nouvelles pièces, frais de dénaturation des pièces retirées de la circulation, etc. Seules doivent être retenues pour leur solde, au titre du calcul de la variation de la dette Monnaies métalliques :

            - la ligne de dépenses n° 30 « Charges liées à la diminution de la circulation de pièces ayant cours légal » (débit du compte 17 du CGAF) ;

            - les lignes de recettes n° 11, 12 et 13 « Recettes liées à l'augmentation de la circulation des monnaies métalliques » en métropole, dans les DOM et à Mayotte (crédit du compte 17 du CGAF).

        _ La ligne 3. « Opérations diverses sur la dette » regroupe des provisions sur emprunts, des opérations sur emprunts gérés par l'État, des opérations avec des tiers, des régularisations diverses et des liaisons internes.

        _ La ligne C. « Opérations bancaires » concerne les règlements bancaires en cours d'exécution.

        _ La ligne D. « Variations de liquidité » est relative aux variations des effets et encaisses diverses détenus par le Trésor, à l'exception du compte courant du Trésor à la Banque de France et des créances résultant de la prise en pension de titres d'État, qui sont « consolidés » dans le calcul du montant total de la dette de l'État.

        _ Les primes d'émission (ligne 1.a) sont amorties progressivement, les dotations aux amortissements constituant une partie des « autres pertes et profits » constatés sur emprunts les années suivantes (ligne 2.b).

        _ Les amortissements d'engagements (ligne 1.c) viennent, chaque année, diminuer l'encours des engagements de l'État antérieurement constatés. Ces amortissements relèvent, soit d'une opération de trésorerie : ils sont alors imputés sur la ligne 2.a « Amortissements non budgétaires », soit d'une opération budgétaire : ils sont alors intégrés au déficit en gestion de l'année considérée, ce qui était le cas de l'amortissement des engagements constitués pour l'indemnisation des rapatriés, achevé en 1997.

        _ Certains engagements amortis l'année même de leur prise en charge sont imputés directement sur la ligne 2.b, sans transiter par les comptes retraçant les engagements de l'État étalés sur plusieurs années. Il en est ainsi de la dette reprise à l'ACOSS en 1994, pour 110 milliards de francs.

        - -

          ANALYSE DES FACTEURS DE VARIATION DE LA DETTE DE L'ÉTAT (a) (b)

        (en milliards de francs)

         

        1992

        1993

        1994

        1995

        1996

        1997

        1998

        1999

        Dette

        2.106,67

        2.461,75

        2.904,52

        3.254,34

        3.542,26

        3.790,27

        4.021,25

        4.286,16

        Écart sur l'année précédente

        + 242,47

        + 355,08

        + 442,76

        + 349,82

        + 287,92

        + 248,01

        + 230,98

        + 264,91

        Déficit (en gestion)

        + 241,11

        + 318,86

        + 287,61

        + 344,52

        + 301,00

        + 263,95

        + 220,08

        + 261,37

        A. Dette Monnaies métalliques

        + 0,85

        + 0,68

        - 1,53

        + 0,46

        + 0,42

        + 0,50

        + 0,42

        + 0,48

        B. Opérations relatives à la dette

                       

          1. Frais amortissables

        - 10,82

        + 25,84

        - 4,61

        - 14,12

        - 13,56

        - 13,06

        - 9,09

        - 4,83

          a. primes d'émission

        (+ 2,85)

        (+ 0,16)

        (- 1,78)

        (- 0,62)

        (- 1,19)

        (- 2,37)

        (- 2,60)

        (+ 0,08)

          b. prise en charge d'engagements

        (+ 0,84)

        (+ 57,47)

        (+ 24,28) (c)

        (+ 0,75)

        (+ 0,50)

        (+ 0,12)

        (+ 0,02)

        (- 0,00)

          c. à déduire : amortissement d'engagements (-)

        (- 14,50)

        (- 31,80)

        (- 27,11)

        (- 14,25)

        (- 12,87)

        (- 10,81)

        (- 6,52)

        (- 4,90)

          2. Pertes (+) et profits (-)

        + 15,12

        + 18,04

        + 144,52

        + 15,22

        + 1,99

        + 2,53

        + 21,58

        + 4,83

          a. amortissements non budgétaires

        (+ 11,08)

        (+ 28,87)

        (+ 24,00)

        (+ 10,63)

        (+ 9,25)

        (+ 7,95)

        (+ 6,50)

        (+ 4,90)

          b. autres pertes et profits

        (+ 4,04)

        (- 10,83)

        (+ 120,52) (c)

        (+ 4,58)

        (- 7,26)

        (- 5,42)

        (+ 15,09)

        (- 0,07)

          3. Opérations diverses sur la dette

        - 1,88

        + 1,37

        - 1,62

        - 10,65

        + 8,29

        - 4,14

        + 0,22

        - 1,15

          Sous-total Opérations relatives à la dette

        + 2,43

        + 45,24

        + 138,29

        - 9,55

        - 3,28

        - 14,67

        + 12,72

        - 1,15

        C. Opérations bancaires

        - 0,23

        - 3,87

        + 12,53

        + 9,14

        - 7,72

        - 3,43

        + 6,78

        + 4,33

        D. Variations de liquidité

        - 1,71

        - 5,83

        + 5,86

        + 5,24

        - 2,54

        + 1,66

        - 8,99

        - 0,12

        Flux net de dettes (A+B+C+D)

        + 1,35

        + 36,22

        + 155,15

        + 5,30

        - 13,12

        - 15,94

        + 10,92

        + 3,54

      (a) Dans le tableau, les nombres sont affectés d'un signe (+) lorsqu'ils accroissent la dette, d'un signe (-) lorsqu'ils la font décroître.

    (b) Les lignes A, B, C, D, 1, 2 et 3 sont calculées à partir de la SROT, Document de développement n° 2, tableau D « Opérations diverses » ;
    les lignes a, b et c sont calculées à partir du Compte général de l'administration des finances (CGAF).

      (c) En 1994, la reprise par l'État de la dette de l'ACOSS (110 milliards de francs), amortie l'année même, a donné lieu directement à la constatation d'une perte sur engagement (ligne 2b du tableau), par débit du compte 667.8 « Pertes diverses sur emprunts et engagements », sans transiter par le compte 482.7 « Engagements à répartir sur plusieurs exercices » (lignes 1.b et 1.c du tableau).

          Sources : SROT au 31 décembre, Compte général de l'administration des finances

            B.- UNE DIMINUTION SENSIBLE DU BESOIN DE FINANCEMENT DE L'ÉTAT EN 2001

          L'analyse des facteurs d'endettement ne suffit pas à décrire les opérations que doit effectuer le Trésor pour couvrir, chaque année, l'ensemble des charges de trésorerie supportées par l'État. Aux besoins découlant de l'exécution des lois de finances, il faut en effet ajouter les charges résultant de l'amortissement des dettes et engagements échus.

          Votre Rapporteur spécial se réjouit que, comme les années précédentes, puisse être publié dans le présent rapport un tableau de financement du Trésor portant à la fois sur les résultats définitifs de l'année écoulée, sur les prévisions initiales de l'année en cours et, surtout, sur le financement prévisionnel de l'année à venir. C'est, en effet, en fonction de sa configuration que sont bâties certaines des hypothèses relatives à la détermination de la charge de la dette en 2001.

          Pour autant, le tableau de financement du Trésor pour 2001 qui est présenté en page 35 ne saurait préjuger ni des besoins qui seront effectivement constatés durant l'exécution des lois de finances en 2001, ni des modalités de couverture de ces besoins. Celles-ci seront arrêtées par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie à la fin de l'année 2000 ou au tout début de l'année 2001.

          A la date d'élaboration du présent rapport, le tableau de financement de l'État pour 2001 ne peut donc prétendre correspondre qu'à des hypothèses purement conventionnelles.

              1.- Le financement définitif du Trésor en 1999

          Après le sommet constaté en 1997 (644,6 milliards de francs), le besoin de financement à moyen et long terme de l'État a décru en 1998 puis en 1999 et s'est établi, cette dernière année, à 567,1 milliards de francs, soit 47,1 milliards de francs de plus que ce qui était prévu à l'occasion de la loi de finances initiale pour 1999 (520 milliards de francs).

          · L'augmentation du besoin de financement de l'État entre les évaluations associées à la loi de finances initiale pour 1999 et les résultats d'exécution résulte de deux phénomènes opposés :

          - l'amélioration du déficit en exercice (- 225,1 milliards de francs) par rapport au déficit prévu en loi de finances initiale (- 236,6 milliards de francs) ;

          - le fait que le déficit en gestion (- 261,4 milliards de francs) est très supérieur au déficit en exercice (- 225,1 milliards de francs).

          Dans son rapport sur L'exécution des lois de finances pour l'année 1999, la Cour des comptes estime que « les opérations de fin d'exercice entre le budget de l'État et le Fonds de soutien des rentes [...] induisent, dans le tableau des flux de trésorerie, des distorsions de nature à altérer la signification des chiffres fournis ». En fait, le Fonds de soutien des rentes n'a remboursé au budget général qu'en période complémentaire l'avance qui lui avait été consentie en cours d'année, ce qui a grevé le déficit en gestion de 32,8 milliards de francs (sans affecter le déficit en exercice).

          LE BESOIN DE FINANCEMENT DE L'ÉTAT EN 1999 : DE LA PRÉVISION À L'EXÉCUTION

      (en milliards de francs)

        Besoin de financement prévu en LFI 1999

        520,0

        Détérioration du solde de gestion (a)

        + 24,8

          1. Déficit en exercice (LFI 1999)

        (236,6)

          2. Déficit en exercice (résultat 1999)

        (225,1)

          3. Déficit en gestion 1999

        (261,4)

          Écart (3. - 1.)

        (+ 24,8)

        Rachats d'OAT avant échéance

        + 11,2

        Rachats de BTAN avant échéance

        + 18,4

        Amortissement d'engagements de l'État

        - 4,1

        Autres

        - 3,2

        Besoin de financement constaté en 1999

        567,1

          (a) La détérioration du solde de gestion est affectée du signe (+) puisqu'elle augmente le besoin de financement.

          Dans le même sens, les rachats de titres avant échéance (OAT et BTAN) ont majoré à due concurrence le besoin de financement de l'État, tandis que l'amortissement des engagements repris par l'État a été plus faible que prévu, réduisant le besoin de financement de 4,1 milliards de francs. Ce dernier écart est dû, pour l'essentiel, à la différence des méthodes de comptabilisation entre les prévisions fournies par la direction du Trésor et les calculs effectués ex post par votre Rapporteur spécial, à partir des documents établis par la direction de la comptabilité publique.

          · Les amortissements des titres obligataires arrivés à échéance se sont élevés à 75,5 milliards de francs en valeur nominale. Trois lignes ont été ainsi amorties : l'OAT TMB janvier 1999 (23,9 milliard de francs), l'OAT 8,125% mai 1999 (45,5 milliards de francs) et l'emprunt 11% émis en février 1985 et prorogé jusqu'en 1999 (6,1 milliards de francs). Par ailleurs, la rente 4,5% 1952 à capital garanti a donné lieu à 26 millions de francs de remboursements et les comptes retraçant les échéances à court terme ont été débités (pour leur solde net) d'un montant nul.

          Les amortissements de BTAN se sont élevés à 194,3 milliards de francs en valeur nominale. Trois lignes ont été amorties : le BTAN 5% mars 1999 (15 milliards de francs), le BTAN 4,75% avril 1999 (120,7 milliards de francs) et le BTAN 7% novembre 1999 (58,7 milliards de francs).

        CONSTRUCTION DU TABLEAU DE FINANCEMENT DE L'ÉTAT

        _ Le tableau de financement de l'État est construit sur la base des entrées et sorties de trésorerie. Cependant, à titre d'information, sont également portés dans le tableau, en caractère de corps inférieur, les émissions et remboursements en valeur nominale ainsi que les pertes et profits à l'émission et au remboursement. De même, il est distingué entre les remboursements de titres échus et les rachats sur le marché avant échéance.

        _ Par souci de cohérence avec le tableau analysant les facteurs de variation de la dette de l'État, le tableau de financement du Trésor se réfère au besoin de financement y compris les opérations avec le Fonds monétaire international (FMI) et le Fonds de stabilisation des changes (FSC). De même, les émissions et rachats de titres effectués au profit du Fonds de soutien des rentes (FSR) ne sont pas pris en compte.

        _ Toutes les prévisions relatives à l'année en cours (2000) ou à venir (2001) sont fournies par la direction du Trésor.

        _ La valeur nominale des remboursements de titres échus, des rachats avant échéance, du paiement par remise de titres de l'emprunt 6% 1997, des émissions d'OAT et de BTAN est extraite du Compte de la dette publique pour chaque année considérée.

        _ Les résultats de pertes et profits sont calculés à partir du tableau « Analyse de la variation de la dette » de la Situation mensuelle des opérations du Trésor au 31 décembre.

        _ Le poste « Amortissement des engagements repris par l'État » reprend le total des mouvements de débit enregistrés chaque année sur le compte 16 du Compte général de l'administration des finances, duquel sont défalqués l'amortissement des engagements vis-à-vis des rapatriés (qui donne lieu à des dépenses budgétaires déjà incluses dans le déficit en gestion) et, pour les années antérieures à 1996, le montant des dépenses budgétaires correspondant au provisionnement des primes des PEP, portées en crédit du compte 167. Cette dernière opération résulte de ce que le provisionnement budgétaire, constituant une écriture d'ordre dans les comptes de l'État, ne pèse pas sur le besoin de financement de l'année. En revanche, le décaissement des primes abonde le besoin de financement, même si, actuellement, aucune dépense budgétaire n'est à enregistrer tant que la totalité de la provision constituée de 1991 à 1996 n'aura pas été épuisée.

        _ Le solde net des émissions de BTF, la variation des comptes de dépôt des correspondants du Trésor et la diminution des avoirs nets du Trésor auprès de la Banque de France (avant effet des opérations de prise et de mise en pension) sont déterminés à partir de la SROT au 31 décembre.

        - -

          TABLEAU DE FINANCEMENT DE L'ÉTAT (y compris FMI et FSC)

          (en milliards de francs)

           

        1995

        1996

        1997

        1998

        1999

        2000 (initial)

        2001
        (conventionnel)

        Pour mémoire : Déficit en exercice

        318,86

        292,94

        267,50

        243,44

        225,07

        215,3

        186,0

         

        Déficit en gestion

        344,52

        301,00

        263,95

        220,08

        261,37

        215,3

        186,0

        Remboursement des OAT et titres longs émis par l'État

        49,68

        50,11

        188,17

        78,04

        86,89

        93,0

        108,0

          Amortissement des OAT et titres échus

        (47,64)

        (33,38)

        (185,68)

        (71,31)

        (75,53)

           

          Rachats de titres avant échéance et paiement par remise du 6% 1997

        (2,03)

        (16,35)

        (2,41)

        (6,50) (b)

        (11,20)

           

          Pertes (+) et profits (-) sur remboursements

        (0,01)

        (0,38)

        (0,07)

        (0,24)

        (0,16)

           

        Remboursement des BTAN

        159,28

        202,04

        176,96

        268,81

        212,81

        283,0

        240,0

          Amortissement des titres échus

        (159,28)

        (194,87)

        (167,54)

        (264,28)

        (194,33)

           

          Rachats de titres avant échéance

        (0,00)

        (7,00)

        (9,33)

        (4,50) (b)

        (18,41)

           

          Pertes (+) et profits (-) sur remboursements

        (0,00)

        (0,17)

        (0,09)

        (0,03)

        (0,07)

           

        Amortissement des engagements repris par l'État

        3,88

        10,61

        15,47

        8,99

        6,02

        7,7

        8,0

        Besoin de financement à moyen et long terme

        557,37

        563,76

        644,55

        575,92

        567,09

        599,0

        542,0

        Recettes en trésorerie des émissions obligataires

        262,97

        300,77

        335,72

        342,78

        286,48

        328,0

        295,0

          Émission d'OAT (valeur nominale)

        (267,96)

        (293,78)

        (333,92)

        (331,72) (b)

        (293,91)

           

          Pertes (-) et profits (+) sur émissions

        (- 4,99)

        (6,99)

        (1,80)

        (11,06)

        (- 7,43)

           

        Recettes en trésorerie des émissions de BTAN

        240,41

        261,12

        295,10

        269,47

        242,84

        262,0

        229,0

          Émission de BTAN (valeur nominale)

        (239,44)

        (259,05)

        (293,61)

        (267,62) (b)

        (243,87)

           

          Pertes (-) et profits (+) sur émissions

        (0,97)

        (2,07)

        (1,49)

        (1,85)

        (- 1,03)

           

        Financement à moyen et long terme

        503,38

        561,89

        630,83

        612,25

        529,33

        590,0

        524,0

        Solde net des émissions de BTF

        55,90

        - 23,97

        - 0,18

        39,09

        - 88,59

        85,0

        66,0

        Variation des comptes de dépôt des correspondants du Trésor

        19,93

        12,68

        19,06

        36,90

        35,42

        - 76,0

        - 34,0

        Diminution des avoirs nets du Trésor auprès de la Banque de France (a)

        - 7,01

        8,16

        - 23,22

        - 89,26

        69,03

        -

        -

        Affectation directe de recettes au désendettement de l'État

        - 6,50

                 

        - 14,0

        Divers

        - 8,33

        4,99

        18,06

        - 23,06

        21,90

        -

        -

        Capacité de financement

        557,37

        563,76

        644,55

        575,92

        567,09

        599,0

        542,0

      (a) Avant opérations de pensions. Une contribution positive des avoirs nets du Trésor à la couverture du besoin de financement se traduit par la diminution de ces avoirs, ce qui explique l'intitulé de la ligne correspondante dans le tableau. Ainsi, un signe (+) indique que les avoirs nets du Trésor ont diminué, ce qui équivaut à une apport de ressources ; réciproquement, un signe (-), qui traduit une augmentation des avoirs du Trésor, signifie qu'une partie des ressources disponibles a été utilisée à cette fin et n'a donc pu servir à couvrir le besoin de financement.

      (b) Ne sont pas pris en compte les mouvements résultant de l'opération d'échange de titres effectuée en avril-mai 1998.

        Sources : SROT, Compte de la dette publique, Situation mensuelle des opérations du Trésor au 31 décembre.

          Les engagements divers de l'État ont donné lieu à 6 milliards de francs d'amortissements, dont 3,6 milliards de francs au titre des créances de TVA et 1,1 milliard de francs au titre des primes de plans d'épargne populaire (PEP). Les derniers engagements résultant de la dette reprise au Fonds spécial de grands travaux en 1988 et à la Sodeva en 1990 ont été amortis, pour une charge de 1,5 milliard de francs en 1999.

          Au total, les charges de trésorerie ont représenté 261,4 milliards de francs au titre du déficit en gestion et 305,7 milliards de francs au titre des remboursements et amortissements.

          · Pour couvrir ces charges de trésorerie, l'État a eu recours à des émissions d'OAT, à hauteur de 293,9 milliards de francs en valeur nominale, et à des émissions de BTAN, à hauteur de 243,9 milliards de francs en valeur nominale :

          - deux nouvelles lignes d'OAT ont été créées, recueillant un montant total de 156,1 milliards de francs ;

          - six lignes d'OAT préexistantes ont été abondées par émission de titres assimilables, pour un montant total de 137,8 milliards de francs ;

          - trois nouvelles lignes de BTAN ont été créées, recueillant un montant total de 238,6 milliards de francs ;

          - une ligne de BTAN existante a été abondée par émission de titres assimilables, pour un montant de 5,3 milliards de francs.

          Les montants émis représentent respectivement, pour les OAT et les BTAN, 1,1 milliard de francs de moins et 13,9 milliards de francs de plus que ce qui était prévu, en début d'année, par le programme prévisionnel de financement du Trésor. Cet « excédent » de ressources à moyen et long terme doit, en fait, être interprété à la lumière des faits suivants :

          - les pertes et profits à l'émission ont ramené à + 4,3 milliards de francs l'apport supplémentaire en trésorerie des ressources à moyen et long terme ;

          - l'aggravation du besoin de financement par rapport à la prévision initiale (soit + 47,1 milliards de francs) a été principalement couvert par un supplément de ressources à court terme, à hauteur de 42,7 milliards de francs ;

          - les ressources à court terme ont été profondément modifiées par rapport à la prévision initiale : le solde des émissions de BTF a été inférieur de 113,6 milliards de francs à son niveau prévisionnel ; les correspondants du Trésor ont apporté des ressources supplémentaires de 65,4 milliards de francs ; le Trésor a réduit de 69 milliards de francs ses avoirs nets auprès de la Banque de France ; les ressources diverses ont été majorées de 21,9 milliards de francs (principalement sous l'effet de la souscription par le Fonds monétaire international de bons du Trésor non négociables émis en contrepartie du paiement par la France de sa participation à la onzième révision générale des quotes-parts).

          Votre Rapporteur spécial rappelle que la mise à disposition de La Poste des avoirs créditeurs privés des comptes courants postaux (CCP), dont la première étape était prévue en 1999, a été reportée à l'année 2000. En conséquence, de ce seul fait, un basculement de 30 milliards de francs a eu lieu, minorant les émissions nettes de BTF et majorant les dépôts des correspondants du Trésor.

              2.- Les prévisions initiales de financement du Trésor en 2000

          En 2000, le besoin de financement serait majoré de 32 milliards de francs par rapport à 1999, principalement sous l'effet de l'augmentation des amortissements de BTAN. Ceux-ci passeraient, en effet, de 212,8 milliards de francs en 1999 à 283 milliards de francs en 2000. En revanche, les amortissements d'OAT ne croîtraient que modérément entre les deux années : 93 milliards de francs en 2000 après 86,9 milliards de francs en 1999. De même, les charges dues à l'amortissement des engagements repris par l'État seraient quasiment stables, à 7 milliards de francs environ.

          Seul le déficit budgétaire exercerait une influence modératrice, à hauteur de 46 milliards de francs. Ce chiffre doit être relativisé. En effet, par convention, les déficits en gestion pris en compte dans le tableau de financement pour les exercices en cours (2000) et à venir (2001) sont égaux aux déficits en exercice des années éponymes, prévus dans les lois de finances initiales. Il est impossible de connaître actuellement le montant des dépenses et recettes effectuées en 2000 au titre de l'exercice 2000, le montant des dépenses et recettes effectuées en 2001 au titre de la période complémentaire de l'exercice 2000, et le montant des dépenses de l'exercice 2001 payées par anticipation en 2000.

          En termes d'exercice, le déficit prévisionnel initial de 2000 est supérieur de 9,2 milliards de francs environ au déficit de 1999 constaté en exécution (soit 206 milliards de francs, hors FMI). Cette prévision n'a été modifiée qu'à la marge par la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000), qui a amélioré le solde budgétaire de 64 millions de francs. Cependant, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a d'ores et déjà indiqué que l'exécution effective de l'année 2000 serait meilleure que prévue et qu'un déficit effectif de 185 milliards de francs pour l'exercice ne pouvait pas être exclu.

          Enfin, par effet de miroir, la dégradation du déficit en gestion de l'année 1999, relevée par la Cour des comptes et relative aux opérations avec le FSR, se traduira, en 2000, par une amélioration à due concurrence du solde de gestion.

          Les considérations précédentes suggèrent que toute comparaison directe entre les besoins de financement de l'année écoulée et de l'année en cours ou à venir, notamment au regard de la contribution du déficit budgétaire, est délicate et entachée de nombreux facteurs de perturbation.

          Au total, le besoin de financement de l'État en 2000, tel que déterminé à la fin de l'année 1999, s'élèverait à 599 milliards de francs. Le programme indicatif de financement pour 2000 indique que ces charges de trésorerie devraient être couvertes par l'émission de 328 milliards de francs d'OAT et 262 milliards de francs de BTAN - ces montants s'entendant des recettes en trésorerie, nettes des éventuels rachats effectués sur le marché - et par un solde net positif des émissions de BTF de 85 milliards de francs, destiné à compenser une diminution des dépôts des correspondants évaluée à 76 milliards de francs.

          Votre Rapporteur spécial précise sur le champ que ces informations doivent être analysées avec un certain détachement, puisqu'il est quasiment certain d'une part, que l'exécution budgétaire sera meilleure que prévu et, d'autre part, que le programme de rachat de dette décidé par M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, en juillet dernier, modifiera de façon importante les conditions de financement de l'État en 2000. Ce programme de rachat sera présenté plus en détail dans les développements ci-après consacrés à la gestion active de la dette de l'État.

          En revanche, la réduction de 76 milliards de francs des dépôts des correspondants du Trésor retrace dans son intégralité le processus de mise à disposition de La Poste des fonds privés des CCP, évoqué ci-avant.

          A cet égard, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a fourni à votre Rapporteur spécial les précisions suivantes : « une filiale de La Poste créée à cet effet - Efiposte - est ainsi chargée d'assurer la gestion financière de la contrepartie des fonds des CCP déposés par les clients de La Poste dans les conditions suivantes :

          - « la filiale est dotée d'un statut d'entreprise d'investissement et, à ce titre, est soumise aux obligations, règles prudentielles et comptables découlant de ce statut, dans le respect du contrat de plan et sous le contrôle de la Commission bancaire ;

          - « la filiale est détenue à 100% par La Poste ;

          - « La Poste continue d'assurer la tenue des comptes des titulaires des CCP;

          - « le personnel de la filiale est essentiellement composé de spécialistes de gestion financière et cela, à partir des compétences internes au siège de La Poste.

          « Le décret n° 2000-165 du 28 février 2000 a modifié le cahier des charges de La Poste afin de préciser les modalités de gestion des fonds reçus en contrepartie des fonds CCP. Il prévoit que les titres d'investissement d'Efiposte sont constitués uniquement de titres d'émetteurs dont la pondération Cooke est nulle. Une convention entre l'État et La Poste précise ces conditions en prévoyant la gestion du risque de liquidité au travers d'un scénario de référence choisi par le comité stratégique de La Poste et approuvé, après avis du comité d'audit d'Efiposte, par le conseil d'administration de La Poste. Compte tenu des travaux nécessaires à la réalisation des opérations de décentralisation des fonds de CCP de l'État vers La Poste, aucun versement n'a été effectué par le Trésor au profit de La Poste en 1999. Les premiers transferts sont intervenus en avril 2000 ».

          En août 2000, 51 milliards de francs avaient ainsi été transférés, pour une prévision de 76,4 milliards de francs sur l'ensemble de l'année.

              3.- Un allégement du besoin de financement en 2001

          · Eu égard aux observations méthodologiques présentées ci-avant, le déficit retenu pour construire le tableau de financement du Trésor passerait de 215,3 milliards de francs (prévision de la loi de finances initiale pour 2000) à 186 milliards de francs (prévision de la loi de finances initiale pour 2001), soit une diminution de 29,3 milliards de francs.

          En 2001, l'amortissement des emprunts arrivés à échéance devrait représenter une charge de trésorerie de 348 milliards de francs, au lieu de 376 milliards de francs en 2000. Les amortissements sont désormais, depuis plusieurs années, très supérieurs au montant du déficit :

          - les amortissements de titres longs s'élèveraient à 108 milliards de francs, au lieu de 93,3 milliards de francs en 2000. Seraient ainsi amorties quatre lignes d'OAT, dont trois lignes portant des taux faciaux élevés (OAT 9,5% janvier 2001, OAT 10% février 2001 et OAT 7,5% juillet 2001) ;

          - les amortissements de BTAN diminueraient de 43 milliards de francs par rapport à 2000 et s'établiraient à 240 milliards de francs. Quatre lignes seraient amorties, dont une ligne portant un taux d'intérêt de 6% et une ligne portant un taux d'intérêt de 5,75%.

          Enfin les amortissements d'engagements repris par l'État seraient stables, à 8 milliards de francs environ. En l'absence de reprise par l'État de nouveaux engagements, ces charges de trésorerie tendent à décroître régulièrement, sauf événement exceptionnel. A cet égard, l'année 1997 avait enregistré l'effet du décaissement anticipé des primes d'épargne populaire pour les plans ouverts en 1990, à hauteur de 5,8 milliards de francs environ.

          · Le programme prévisionnel de financement pour 2001 indique que les ressources de trésorerie seront constituées par 295 milliards de francs d'OAT et 229 milliards de francs de BTAN, ces évaluations portant sur les entrées nettes en trésorerie, après prise en compte des pertes et profits à l'émission, qui découlent des choix techniques retenus pour chaque ligne émise.

          Votre Rapporteur spécial rappelle que l'encaissement des coupons courus à l'émission vient abonder les recettes budgétaires de l'exercice et de la gestion en cours. Dans le tableau de financement, les coupons courus ne figurent donc pas sur les lignes relatives aux ressources procurées par les OAT et les BTAN : ils sont inclus dans l'évaluation du déficit, dont ils atténuent le montant.

          Par ailleurs, le tableau de financement intègre l'impact de l'affectation à la Caisse d'amortissement de la dette publique (CADEP) de 14 milliards de francs, versés à partir du compte d'affectation spéciale n° 902-33 dont le présent projet de loi de finances propose la création. Ces 14 milliards de francs, consacrés à des rachats de dette, sont des recettes budgétaires affectées à l'amortissement de la dette de l'État : ils atténuent le montant du déficit budgétaire, mais viennent en déduction des ressources que l'État peut consacrer à la couverture de son besoin de financement. Ainsi, les 14 milliards de francs sont portés, affectés d'un signe (-), dans la moitié basse du tableau de financement.

          Les principales hypothèses de ressources de trésorerie et de recettes budgétaires établies par la direction du Trésor sont récapitulées dans le tableau ci-après. Il convient de rappeler, là encore, que les chiffres présentés doivent être interprétés avec la plus grande prudence, compte tenu du caractère très conventionnel des hypothèses effectuées à ce stade de l'année.

          ÉMISSION DE TITRES, RESSOURCES EN TRÉSORERIE ET RECETTES BUDGÉTAIRES EN 2001

      (en milliards de francs)

         

        OAT

        BTAN

        Accroissement de la dette

           

          Émission en valeur nominale

        293,12

        228,59

        Ressources du tableau de financement

           

          Gain (+) ou perte (-) en trésorerie

        + 1,88

        + 0,41

          Entrée en trésorerie hors coupons courus

        295,00

        229,00

        Recettes et dépenses budgétaires

           

          Coupons courus

        + 8,36

        + 6,89

        Entrée totale en trésorerie

        303,36

        235,89

          Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

            C.- L'ÉCHÉANCIER ANNUEL DE LA DETTE NE REFLÈTE PAS LES CONTRAINTES DE TRÉSORERIE ISSUES DE LA POLITIQUE D'ASSIMILATION ET DE DÉMEMBREMENT DES OAT

          L'échéancier de la dette négociable à moyen et long terme, tel qu'il est déterminé à la dernière date connue (30 septembre 2000), montre une concentration des échéances de remboursement sur une période de dix ans, de 2001 à 2010. Les échéances postérieures sont toutes largement inférieures à 100 milliards de francs, à l'exception de l'échéance à « 30 ans », à savoir la somme des encours de l'OAT 5,5% avril 2029 et de l'OATi 3,4% juillet 2029.

          Pour autant, pendant ces dix ans, les charges de trésorerie dues au remboursement des titres échus peuvent varier dans de larges proportions, de 243 milliards de francs (en 2007) à 419 milliards de francs (en 2009).

          L'échéancier présenté ci-après (tableau et graphique) donne une vue tronquée de ce que seront réellement, dans le futur, les charges de remboursement d'emprunts. En effet, il ne peut retracer que l'encours et la structure de la dette tels qu'ils sont définis aujourd'hui. L'ampleur des déficits des années à venir ainsi que les modalités de leur financement sont, par nature, éludés. Ainsi, le volume des BTAN et des OAT a vocation d'une part, à « glisser » progressivement sur l'axe du temps au fil du refinancement de la dette, d'autre part à s'accroître à due proportion des déficits futurs.

          Surtout, l'analyse des remboursements en termes d'échéances annuelles masque la concentration de ceux-ci sur un nombre de jours de plus en plus limité dans l'année, notamment le 25 avril et le 25 octobre pour la plupart des OAT d'échéance postérieure à 2001. Ceci est la conséquence de la politique d'assimilation des titres d'une part, de la volonté de développer le secteur des titres démembrés d'autre part ().

          Il en résulte de fortes contraintes sur la gestion de la trésorerie de l'État, qui impose, par exemple, de recourir à un volume croissant de BTF afin de « préfinancer » de façon progressive l'arrivée à échéance de titres dont les volumes sont plus importants au fil des années... et des déficits successifs. Ainsi, la modernisation de la dette engagée voici plus de quinze années nécessite désormais de moderniser la gestion des liquidités de l'État.

          C'est à cette condition que pourront perdurer les principes mis en _uvre à partir de 1985, qui ont fait de la dette de la République française l'un des véhicules d'investissement les plus attractifs au sein de la zone euro, dans un contexte rendu plus concurrentiel par la création de la monnaie unique européenne.

          ÉCHÉANCIER DE LA DETTE NÉGOCIABLE À LONG ET MOYEN TERME (a)
          (selon l'encours au 30 septembre 2000, hors réserve du FSR)

        Année

        OAT
        et emprunts à moyen et long terme

        BTAN

        Total

        Valeur
        (en milliards d'euros)

        Contrevaleur
        en milliards de francs

        Valeur
        (en milliards d'euros)

        Contrevaleur
        en milliards de francs

        (en milliards de francs)

        2000

        -

        -

        8,46

        55,52

        55,52

        2001

        16,15

        105,96

        36,56

        239,82

        345,77

        2002

        17,43

        114,33

        45,97

        301,52

        415,85

        2003

        30,72

        201,49

        26,42

        173,30

        374,79

        2004

        36,77

        241,17

        17,98

        117,91

        359,07

        2005

        33,77

        221,54

        17,23

        112,99

        334,53

        2006

        46,75

        306,68

           

        306,68

        2007

        37,10

        243,35

           

        243,35

        2008

        43,08

        282,56

           

        282,56

        2009

        63,86

        418,88

           

        418,88

        2010

        21,39

        140,34

           

        140,34

        2011

        11,40

        74,76

           

        74,76

        2012

        5,49

        35,98

           

        35,98

        2019

        9,55

        62,65

           

        62,65

        2022

        1,50

        9,84

           

        9,84

        2023

        13,41

        87,95

           

        87,95

        2025

        9,42

        61,77

           

        61,77

        2028

        0,05

        0,30

           

        0,30

        2029

        16,88

        110,70

           

        110,70

        Total

        414,70

        2.720,25

        152,61

        1.001,05

        3.721,30

            (a) 1 euro = 6,55957 francs, sur la base du taux irrévocable de conversion.

        Source : bulletin mensuel Valeurs du Trésor, n° 125, octobre 2000.

          Source : bulletin mensuel Valeurs du Trésor, n° 125, octobre 2000.

          II.- UNE DETTE MODERNE ET GÉRÉE DE FAÇON DYNAMIQUE, DONC ATTRACTIVE POUR LES INVESTISSEURS EUROPÉENS

          Depuis le 1er janvier 1999, la disparition des monnaies nationales au profit de l'euro a fait disparaître la dernière barrière derrière laquelle les gouvernements des États membres pouvaient développer leur politique d'émission de titres publics dans un cadre purement national.

          Assurément, la naissance de l'euro n'a pas provoqué à elle seule l'unification du marché européen des capitaux. Elle s'inscrit dans une histoire plus longue, qui prend sa source au traité de Rome, la libre circulation des capitaux constituant l'une des quatre libertés fondamentales définies par ce traité. Elle parachève cependant le régime de liberté des mouvements de capitaux, approfondi et étendu par l'article 73 B du traité sur l'Union européenne, entré en vigueur en novembre 1993.

          Aujourd'hui, le cloisonnement des marchés de capitaux par l'intermédiaire des relations de change n'existe plus. Les États membres de la zone euro ont perdu, ipso facto, leur statut privilégié d'« émetteur de référence » sur leur territoire national et se trouvent confrontés, de ce fait, à la concurrence des autres signatures souveraines. En consacrant la stabilité des changes au sein de la zone euro - par la disparition du concept même de « change » dans cette zone - l'euro expose à nu les qualités financières intrinsèques des États membres et soumet celles-ci au dur jugement des marchés. En zone euro, la signature étatique est désacralisée et les États membres ne disposent plus d'un « réservoir » d'épargne nationale plus ou moins captive.

          Pour continuer de se financer au meilleur coût, les États émetteurs doivent donc affiner les arguments techniques qui leur permettent d'asseoir leur crédit auprès des investisseurs. Ils font ainsi l'apprentissage d'un contexte concurrentiel plus difficile, heureusement tempéré par la réduction des besoins de financement qui découle de la consolidation des situations budgétaires observée ces dernières années.

          Pour autant, l'avènement de la monnaie unique européenne n'est pas seulement synonyme de nouvelles contraintes pour les États membres. En offrant plus largement aux capitaux européens la possibilité de s'investir sur les titres nationaux, elle réduit le poids relatif de chaque État sur le marché pour en faire un acteur certes toujours plus important que les acteurs privés, mais moins envahissant qu'auparavant.

          Le marché échappe, en quelque sorte, à l'emprise des émissions publiques. Un État « banalisé » est alors mieux à même de développer des stratégies dynamiques pour son endettement, tant en ce qui concerne l'émission des titres que, surtout, leur gestion.

          A cet égard, le Trésor français peut faire valoir de nombreux atouts. La démarche de modernisation de la dette de l'État, engagée en 1985 et poursuivie avec constance et imagination au cours des quinze dernières années, peut trouver sur le marché européen des capitaux un espace suffisamment large où affirmer ses acquis.

            A.- UNE POLITIQUE D'ÉMISSION STRUCTURÉE AUTOUR DE PRODUITS STANDARDISÉS ET DE PROCÉDURES TRANSPARENTES

          Votre Rapporteur spécial ne reviendra pas sur la description générale des instruments financiers offerts par l'État aux investisseurs. L'encadré présenté au début du présent chapitre rappelle succinctement les principales caractéristiques des titres à court, moyen et long terme qui constituent aujourd'hui l'essentiel de la dette négociable, nonobstant le fait que subsistent certains emprunts anciens pas encore échus.

              1.- Les instruments d'endettement de l'État : une diversification maîtrisée dans le cadre d'une standardisation éprouvée

          · Dès avant la généralisation des titres assimilables, le Trésor avait éprouvé le besoin d'étendre la panoplie des effets financiers offerts aux investisseurs en mettant au point des emprunts à taux variable. Pendant plusieurs années, il a donc proposé des produits dont les taux étaient indexés, au choix, sur :

          - une référence courte : une moyenne de taux mensuels de BTF à treize semaines (taux dit « TMB »), un taux révisable à périodicité trimestrielle fondé sur le taux de rendement des BTF (taux dit « TRB ») ;

          - une référence longue : taux révisable en fonction des taux de rendement moyens mensuels des emprunts d'État à taux fixe d'échéance supérieure à sept ans (taux dit « TRA ») ou taux de rendement d'un échantillon d'emprunts d'État sur le marché secondaire (taux dit « TME »).

          Ces produits se sont révélés être en décalage avec les souhaits des investisseurs vers la fin des années quatre-vingts. Par ailleurs, la stabilisation de la hausse des prix à un niveau modéré, la diminution générale des taux et leur moins grande volatilité ont rendu moins attractives les émissions de titres à taux variable. Ainsi, le Trésor a interrompu ses émissions à partir de novembre 1990. Au 30 septembre 2000, ne subsiste plus que l'emprunt TME 25 janvier 2001, pour un encours de 3,8 milliards d'euros, soit 24,7 milliards de francs, qui n'a donc plus que quelques mois d'existence devant lui...

          Pourtant, le souci de fournir aux investisseurs un produit simple à utiliser et performant, ainsi que la volonté d'occuper un segment du marché susceptible d'asseoir sa position comme émetteur de référence, ont amené le Trésor à concevoir, en 1996, une nouvelle OAT à taux variable. Cette OAT est indexée sur un nouvel indice de rendement des emprunts d'État à long terme, plus représentatif du marché des taux d'intérêt à long terme : le TEC 10 (« taux de l'échéance constante à 10 ans »).

          L'indice TEC 10 est calculé quotidiennement par interpolation des taux observés sur les deux OAT encadrant au plus près la maturité exacte de 10 ans, dont l'encours est supérieur à 20 milliards de francs. Le TEC 10 est donc le taux de rendement d'une OAT fictive de maturité exactement égale à 10 ans. La référence choisie par le Trésor est homogène à d'autres références largement connues des investisseurs internationaux, comme les Constant Maturities Treasuries aux États-Unis. Le produit ainsi proposé par le Trésor français est immédiatement accessible à tous les investisseurs.

          Les OAT TEC 10 sont dotées d'un coupon trimestriel. En effet, ces titres offrant l'intérêt de présenter un coupon proche du taux du marché, il a été jugé préférable d'opter pour un détachement trimestriel plutôt que pour un coupon « classique » à détachement annuel.

          Au 30 septembre 2000, l'encours des deux lignes d'OAT TEC 10 existantes s'établit à 20,7 milliards d'euros (122,71 milliards de francs), dont 11,89 milliards d'euros (77,98 milliards de francs) pour l'OAT 25 octobre 2006 et 8,81 milliards d'euros (57,77 milliards de francs) pour l'OAT 25 janvier 2009. Ensemble, les OAT TEC 10 représentent 5% de l'encours total des OAT, à la même date.

          En 1998, le Trésor a souhaité offrir un autre produit innovant, à travers une obligation dont le taux d'intérêt serait indexé sur l'inflation, l'OATi, afin de répondre aux besoins de certains investisseurs. A cette fin, l'article 19 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a autorisé l'indexation sur le niveau général des prix, dans des conditions fixées par décret, des titres de créances et des instruments financiers à terme mentionnés au 2° et au 4° de l'article premier de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières.

          L'émission de titres indexés sur l'inflation a pour but de proposer aux investisseurs un support qui leur garantisse un rendement réel déterminé, assorti d'une part variable de rémunération visant à compenser le plus exactement possible l'érosion du capital due à la hausse générale des prix. Cette formule présente des avantages tant pour l'investisseur que pour l'émetteur :

          - le premier bénéficie d'une garantie sur la valeur réelle de son capital, ce qui est essentiel pour des investisseurs dont les placements doivent couvrir des engagements à long terme (caisses de retraite, assureurs, etc.) ;

          - le second évite d'intégrer au taux d'intérêt servi sur son titre la « prime de risque » généralement exigée des souscripteurs pour se protéger contre le risque d'erreur dans la prévision d'inflation sous-jacente à la formation des taux. Très concrètement, l'émetteur allège sa charge des intérêts dus sur cette catégorie de titres.

          Sous le bénéfice de l'autorisation parlementaire accordée en juillet 1998, le Trésor a conçu une première ligne d'OATi, émise en septembre 1998, arrivant à échéance en avril 2009. Le succès rencontré par ce produit a amené le Trésor à proposer, en septembre 1999, une seconde ligne d'OATi, calée cette fois sur une échéance à trente ans (juillet 2029). Les caractéristiques générales des OATi sont les suivantes :

          - le taux facial retenu est égal à 3% pour l'OATi d'échéance avril 2009 et 3,4% pour l'OATi d'échéance juillet 2029 ;

          - l'indicateur d'inflation retenu est l'indice des prix hors tabac de l'INSEE ;

          - l'indexation repose sur la méthode dite « multiplicative » : le coupon est calculé en appliquant le taux facial du titre au capital revalorisé en fonction de l'indice d'indexation au moment du détachement du coupon ; par ailleurs, le montant du capital remboursé à l'échéance est lui aussi égal au montant nominal revalorisé de l'inflation écoulée sur l'ensemble de la durée de vie du titre désormais échu ;

          - le coupon est détaché chaque année, le 25 juillet.

          Conformément à un engagement constant du Trésor, les OATi n'ont pas vocation à devenir un instrument essentiel du financement de l'État. Elles doivent être considérées comme un élément de la gamme diversifiée de titres négociables que la République française est susceptible de proposer aux investisseurs. Ainsi, au 30 septembre 2000, l'encours total des OATi s'élève à 11,8 milliards d'euros (77,5 milliards de francs).

          · Enfin, le Trésor est le premier emprunteur souverain en Europe à avoir autorisé, en 1991, le démembrement de ses titres. Le démembrement consiste à séparer les différents flux financiers d'une obligation, à savoir le principal et les coupons, en plusieurs titres négociables séparément, qui deviennent, chacun pour ce qui le concerne, des titres dits « à zéro coupon ».

          Les raisons de l'acquisition d'une obligation démembrée sont essentiellement la couverture d'un engagement à un horizon déterminé, par un actif de même duration () et sans risque de réinvestissement d'un coupon annuel. Par ailleurs, en raison de la duration plus élevée de l'obligation démembrée par rapport à l'obligation « complète » sous-jacente, les investisseurs peuvent augmenter la sensibilité de leur portefeuille obligataire aux variations de taux d'intérêt, donc améliorer leur performance - au risque de pertes supérieures si les évolutions du marché sont contraires aux anticipations desdits investisseurs.

          Depuis janvier 1994, toutes les OAT d'échéance avril et octobre sont démembrables. En moyenne, l'encours des titres démembrés s'établit à 10,1% de l'encours de la ligne sous-jacente, mais ces proportions peuvent varier de 0,2% à 73,6% selon les lignes considérées ().

              2.- Une procédure d'émission transparente

          Le Trésor a organisé des procédures permettant d'assurer la plus grande transparence et la meilleure prévisibilité autour de ses émissions.

          · La prévisibilité s'appuie sur la publication, dans les tout premiers jours de l'année, d'un programme prévisionnel de financement de l'État qui fixe de façon quasi intangible le volume prévu des appels au marché pour les OAT, les BTAN et les BTF, compte tenu du besoin de financement évalué pour l'année calendaire.

          Ce programme prévisionnel est complété, chaque trimestre, par un calendrier des émissions de BTF précisant les lignes sur lesquelles le Trésor émettra pendant la période sous revue. Les émissions de BTAN obéissent aux mêmes règles, dans le cadre d'un calendrier semestriel.

          Enfin, la régularité des appels au marché découle du choix de fixer des rendez-vous réguliers avec les investisseurs, avec une indication prévisionnelle du montant recherché par le Trésor :

          - les émissions de BTF ont lieu chaque lundi (une ligne de BTF à treize semaines est toujours proposée au marché, accompagnée d'une ligne à vingt-six ou cinquante-deux semaines selon le cas) ; le règlement des titres intervient le jeudi suivant ;

          - les émissions de BTAN ont lieu le troisième jeudi de chaque mois, le règlement des titres ayant lieu le jeudi suivant ;

          - les émissions d'OAT se déroulent le premier jeudi de chaque mois, le règlement des titres intervenant le jeudi suivant.

          Depuis 1986, la République française n'a jamais annulé, reporté ou même diminué le montant d'une émission prévue. Ce n'est pas le cas d'autres pays européens, y compris dans les années les plus récentes. En 1998, l'Autriche a annulé une adjudication quelques jours avant sa tenue. De même, en juillet 1999, le gouvernement fédéral allemand a annulé avec une semaine de « préavis » une adjudication de titres à trente ans qui avait été annoncée dans le programme d'émission trimestriel.

          · La transparence résulte du choix d'une procédure d'adjudication pour procéder au placement des titres, en lieu et place de la formule plus classique de la « prise ferme » des titres assurée par un syndicat d'émission, charge à celui-ci de replacer les titres ainsi acquis auprès de leur clientèle d'investisseurs finaux. L'adjudication consiste à mettre en concurrence, par le biais d'un appel d'offres, les établissements soumissionnaires qui proposent leur prix d'achat pour les titres émis par le Trésor. Les offres sont recueillies et classées par la Banque de France, qui les transmet au Trésor en conservant l'anonymat des soumissionnaires.

          L'adjudication se fait selon la technique dite « à la hollandaise » : les titres sont servis au prix demandé par le soumissionnaire, en commençant par celui qui propose le prix le plus élevé. Au vu des prix et des volumes offerts pour chaque mise en adjudication, le Trésor arrête le montant des soumissions qu'il retient sur chacune des lignes, le total se situant à l'intérieur de la fourchette globale annoncée pour les BTAN et les OAT et respectant, aux arrondis près, le montant exact annoncé pour les BTF.

          Les offres passées à des prix supérieurs au prix limite sont servies intégralement ; les offres passées au prix limite se voient affectées d'un coefficient de réduction de façon à servir les soumissionnaires concernés proportionnellement au volume de leur offre.

          La France est aujourd'hui, parmi les grands émetteurs souverains, celui dont les délais d'adjudication sont les plus courts. Moins de dix minutes s'écoulent entre la clôture des offres et l'annonce des résultats par le Trésor.

          La procédure de syndication reste cependant utilisée pour la première émission de titres innovants (OAT TEC 10 en avril 1996, OATi avril 2009 en septembre 1998 et OATi juillet 2029 en septembre 1999, pour les plus récentes).

          · Cette politique d'émission s'appuie, depuis 1986, sur un réseau d'établissements chargés d'assurer le placement des valeur du Trésor et la liquidité du marché secondaire de la dette. Directement inspiré du système américain des Primary Dealers, les « spécialistes en valeurs du Trésor » (SVT) s'engagent à respecter les termes d'un cahier des charges spécifique.

          Au nombre des obligations auxquelles doivent satisfaire les SVT, il y a la participation à la formation de prix représentatifs sur l'ensemble des valeurs du Trésor négociées, la réalisation d'un pourcentage minimum de transactions et l'affichage en tout temps, pour des montants déterminés, de prix d'achats et ventes fermes, la promotion de la dette de l'État à l'étranger, l'information régulière du Trésor sur l'état des marchés et le conseil pour sa politique d'émission, etc.

          En contrepartie de ces engagements, les SVT disposent de deux droits spécifiques par rapport aux autres intervenants de marché : ils peuvent présenter des offres non compétitives () lors des adjudications, avant ou après la séance ; ils peuvent démembrer et remembrer les OAT.

          La composition du groupe des SVT s'est rapidement élargie pour refléter la volonté du Trésor d'augmenter le placement international de ses emprunts : lors de la sélection effectuée par le Trésor en avril 1998, ont été retenus dix établissements français et dix établissements étrangers, dont cinq américains.

          Grâce aux contacts étroits que les SVT entretiennent avec les investisseurs, le Trésor peut connaître en temps utile et avec suffisamment de précision les tendances du marché. Il peut, en conséquence adapter en tant que de besoin les caractéristiques de ses émissions, tout en conservant à l'ensemble du stock de dette la « profondeur » qui résulte de la concentration de la dette sur un nombre limité de lignes. En ce sens, l'adaptabilité des émissions ne se fait pas au détriment de la liquidité des titres.

            B.- LA LIQUIDITÉ DE LA DETTE FRANÇAISE, UN FACTEUR IMPORTANT DE COMPÉTITIVITÉ POUR L'ÉTAT EMPRUNTEUR

          La constitution d'un encours important sur une ligne donnée de titres élargit les possibilités de transaction sur le titre considéré et contribue à améliorer sa liquidité, c'est-à-dire la capacité d'un investisseur à acheter ou à vendre le titre sur le marché, pour des volumes importants, sans exposer de ce seul fait le marché à un déséquilibre susceptible de provoquer des fluctuations de prix.

          Ainsi, l'assimilation des titres accroît la souplesse de gestion des emprunts de l'État dans les portefeuilles des investisseurs et contribue à rendre ceux-ci plus attractifs. La liquidité du marché, c'est-à-dire la faculté de pouvoir y entrer et en sortir librement avec un risque financier minimum, constitue un « appel d'air » pour les capitaux disponibles et facilite, par contrecoup, le placement des nouvelles émissions.

          Votre Rapporteur spécial ne peut, à cet égard, que reprendre les considérations développées dans ses rapports antérieurs, tout en se félicitant du regain d'animation observé depuis quelques mois sur le Marché à terme international de France (MATIF), alors que, l'an dernier, on pouvait nourrir des inquiétudes légitimes sur ce marché organisé de produits dérivés.

              1.- Un marché secondaire arrivé à maturité, qui supporte un volume d'échanges considérable

          · Selon des statistiques compilées en 1999 par la Banque des règlements internationaux, le marché des titres d'État français est l'un de ceux où l'on peut observer le taux de rotation du portefeuille le plus important parmi les grands marchés du monde industrialisé. Pour leur part, les informations publiés par la direction du Trésor montrent que le volume moyen des échanges sur les valeurs du Trésor était de 8,7 milliards d'euros (57 milliards de francs) en 1994, puis est passé à 19,8 milliards d'euros (130 milliards de francs) en 1998 et a encore progressé de plus de 30% en 1999, en s'établissant à 26,2 milliards d'euros (plus de 170 milliards de francs).

          L'activité de l'année 1999 a été exceptionnellement forte au premier semestre, confirmant par là même que l'introduction de la monnaie unique européenne a sinon provoqué, du moins accompagné et accéléré la recomposition de certains portefeuilles obligataires. Au second semestre, l'activité s'est ensuite quelque peu repliée, tout en restant nettement supérieure à la moyenne de l'année 1998.

          Sur les neuf premiers mois de l'année 2000, l'activité a été à peu près équivalente à celle du second semestre 1999, mais le troisième trimestre semble marquer une forte reprise des échanges, dont l'explication reste incertaine, pour l'heure. Globalement, l'activité quotidienne s'établit en moyenne, de janvier à octobre 2000, à 91,4 milliards d'euros, soit près de 600 milliards de francs.

          Le graphique ci-avant retrace le volume quotidien des transactions dénouées en Sicovam (en moyenne mensuelle) pour les OAT et les bons du Trésor (BTF et BTAN), ainsi que le nombre total d'opérations effectuées. Ces indicateurs incluent les transactions réalisées de gré à gré et les transactions réalisées sur le marché réglementé de la Bourse de Paris. En revanche, ne sont pas présentées les transactions effectuées dans les deux centrales internationales de conservation de titres : Cedel et Euroclear. Celles-ci représentent un volume supplémentaire d'environ 10%.

          · Le marché secondaire des valeurs du Trésor bénéficie aussi du développement des opérations temporaires sur titres, notamment de la pension livrée. Les avantages de la pension livrée sur les prêts-emprunts en blanc ont amené à l'encadrer par un véritable statut juridique en 1994 (), alors que les opérations de pension étaient auparavant régies par une simple convention de place.

          Assortie de la mise en place par le Trésor d'un réseau de spécialistes en pensions sur valeurs du Trésor (SPVT) la même année, cette clarification du régime juridique de la pension a conduit à un essor considérable des échanges temporaires de titres et espèces effectués dans ce cadre (). Le montant mensuel des pensions à taux fixe traitées par les SVT, qui s'élevait à l'équivalent de 100 milliards d'euros au milieu de 1994, a atteint environ 300 milliards d'euros en décembre 1994. Le cap des 500 milliards d'euros mensuels a été franchi en août 1995. Après, la tendance se révèle irrégulière, certains mois étant l'occasion d'échanges soutenus, jusqu'à 600 milliards d'euros, d'autres enregistrant une baisse à 400 milliards d'euros.

          Après un record absolu au mois de septembre 1998, où les opérations de pension ont porté sur plus de 750 milliards d'euros, le dernier trimestre de 1998 et l'année 1999 ont connu un repli assez marqué de l'utilisation des pensions livrées, dont l'interprétation est difficile. Ce repli s'est poursuivi sur les premiers mois de l'année 2000 et l'activité sur pensions livrées à taux fixe semble se limiter désormais à une moyenne mensuelle de 150 milliards d'euros.

          Source : direction du Trésor.

          Le Trésor est lui-même un intervenant usuel sur le marché de la pension livrée. Il utilise cet outil pour réguler sa trésorerie et lisser le niveau de son compte courant auprès de la Banque de France, en s'efforçant de placer ses liquidités à un taux supérieur à celui offert par la Banque.

          L'encours des titres pris en pension en fin de mois est publié dans l'arrêté mensuel récapitulatif des émissions de valeurs du Trésor, publié au Journal officiel, ainsi que l'encours moyen pendant le mois. Toutes ces pensions s'effectuent à taux fixe. En 1997, le Trésor a réalisé 280 opérations de pension livrée, pour un volume total d'opérations enregistré dans les écritures du Compte général de l'administration des finances égal à 1.547,2 milliards de francs (pour les pensions en francs). En 1998, les nombre et montants respectifs étaient égaux à 296 et 1.709,3 milliards de francs. En 1999, le Trésor a réalisé 282 opérations de pensions livrées, pour un montant total de 373,46 milliards d'euros, soit près de 2.450 milliards de francs.

          LE RÉGIME JURIDIQUE DES PENSIONS LIVRÉES

          L'essentiel de ce régime juridique découle des dispositions de la loi n° 93-1444 du 31 décembre 1994. La mise en pension est l'opération par laquelle une personne, le cédant, vend à une autre personne, le cessionnaire, des valeurs, titres ou effets, ces deux personnes s'engageant respectivement et irrévocablement, l'une à reprendre les titres et la seconde à les rétrocéder, pour un prix et à une date convenus à l'avance. Il s'agit donc d'une cession temporaire de créances, accompagnée d'un transfert intégral de propriété des titres (transfert des droits de vote et des droits financiers).

          Les opérations de pension peuvent être effectuées non seulement par les établissements de crédit, mais également par toutes les personnes morales aines que par les fonds communs de créances et les fonds communs de placement. Toutefois, seuls les établissements de crédit peuvent mettre ou prendre en pension des effets privés. La loi précise également la nature des titres susceptibles de faire l'objet d'une pension et les régimes comptables et fiscaux de ces opérations.

          La loi du 8 août 1994 a autorisé la compensation des pensions « réciproques » entre deux contreparties. Une nouvelle convention de place, approuvée par le gouverneur de la Banque de France le 15 décembre 1994, apporte des précisions complémentaires, notamment sur la possibilité de substitution de titres pendant la durée de la pension, sur les conditions de résiliation de l'opération, sur le régime des appels de marge mis en _uvre par les cessionnaires pour se couvrir contre les fluctuations quotidiennes du marchés.

          La loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a encore renforcé la sécurité juridique des opérations de pension livrée : la loi bancaire garantit désormais l'irrévocabilité des transactions effectuées sur les systèmes de règlement/livraison d'instruments financiers et prévoit le transfert intégral au créancier de la propriété des titres remis en garantie via ces systèmes et son opposabilité aux tiers sans formalités.

          Source originelle : Rapport d'activité 1998-1999. Les valeurs du Trésor,
          direction du Trésor.

          Les opérations de pension permettent au Trésor de percevoir des intérêts sur les liquidités qu'il fournit à ses contreparties en échange de la conservation de leurs titres pendant la durée spécifiée de la pension.

          Réciproquement, le Trésor peut être amené à se procurer des liquidités, de façon ponctuelle et très exceptionnelle. Le besoin en liquidités et le recours à la mise en pension de titres détenus par le Trésor ne surviennent qu'en cas de décalage entre la prévision d'encaisse sur le compte courant à la Banque de France et sa réalisation effective. Il s'agit donc d'une situation rare car les méthodes de prévision de son encaisse par le Trésor sont très fiables. Par ailleurs, le Trésor n'étant pas habilité à détenir un « fonds de portefeuille » de titres publics, la mise en pension ne peut que reposer sur la mobilisation de titres auparavant pris en pension par le Trésor auprès des SVT. De façon symétrique à l'encaissement d'intérêts sur les prises en pension, le Trésor paie des intérêts à ses contreparties sur les titres mis par lui en pension auprès d'elles.

          Enfin, l'ensemble de ces opérations génère des frais de gestion, dus à la Sicovam au titre de la gestion des OAT et BTAN sur le compte ouvert dan ses livres par le Trésor, dont le volume dépend essentiellement du volume des prises en pension effectuées par le Trésor. Le solde global des ressources et charges afférentes aux opérations de pension est très largement positif et vient donc en atténuation des charges de la dette de l'État.

          RESSOURCES ET CHARGES GÉNÉRÉES PAR LES OPÉRATIONS DE PENSION

        (en millions de francs)

        Année

        Intérêts perçus

        Intérêts payés

        Frais de gestion

        Solde

        1997

        + 2.149,0

        - 1,1

        - 29,1

        + 2.118,9

        1998

        + 2.751,5

        - 9,7

        - 43,1

        + 2.698,7

        1999

        + 2.779,9

        0,0

        - 57,6

        + 2.722,3

          L'efficacité remarquable du marché de la pension livrée est désormais avérée : seul un incident sérieux a été enregistré, en décembre 1996, par défaut de livraison des titres dus par une contrepartie. Selon les informations fournies par la direction du Trésor à votre Rapporteur spécial, aucun autre incident n'a eu lieu depuis cette date. En particulier, la transition monétaire entre le franc et l'euro, au cours du premier week-end de janvier 1999, puis le passage à l'an 2000 se sont déroulés sans problème.

          La grande liquidité du marché français de la dette de l'État aurait pu pâtir de l'effondrement des parts de marché détenues par le MATIF sur les marchés à terme de taux.

              2.- La convalescence bienvenue du MATIF

          Le MATIF (Marché à terme d'instruments financiers) a été créé par l'article 8 de la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, afin de répondre aux besoins de couverture du risque financier inhérent à la gestion de portefeuilles de valeurs mobilières. Le MATIF a, dès l'origine, concentré son offre sur la couverture du risque de taux. Puis la loi n°87-1158 du 31 décembre 1987 relative au marché à terme a unifié les Bourses de commerce et le MATIF, ce sigle changeant alors de signification pour prendre celle de « Marché à terme international de France ».

          La couverture contre le risque de taux repose sur l'achat ou la vente de contrats à terme. Un contrat à terme ferme est un engagement d'acheter ou de vendre à une date déterminée (échéance) et à un prix fixé à l'avance (le jour de négociation) un actif dont les spécifications sont standardisées.

          En matière de couverture contre le risque de taux, les contrats à terme ferme portent sur un emprunt fictif d'échéance donnée et portant un taux facial déterminé. Cet emprunt fictif est assis sur un panier d'emprunts réels, appelé « gisement », dont les caractéristiques sont le plus proche possible de celles de l'emprunt fictif. Les emprunts du gisement ont vocation à être échangés entre les parties au contrat lorsque celui-ci arrive à échéance sans avoir été dénoué par une transaction inverse. Cette situation ne concerne cependant qu'environ 5% des contrats.

          Le MATIF a tout d'abord mis au point le contrat « Notionnel » (février 1986), qui permettait de se couvrir contre le risque de taux à échéance 10 ans. Le contrat portait à l'origine sur un emprunt fictif (d'où l'appellation de « notionnel ») d'échéance dix ans et de coupon égal à 10%. Le gisement était constitué d'emprunts d'État obligataires de maturité résiduelle s'étalant entre sept et dix ans. A compter de l'échéance décembre 1997 (), le coupon du notionnel a été ramené à 5,5% afin d'être plus en accord avec les conditions de taux prévalant alors sur le marché (). Dans le même temps, la composition du gisement a été ajustée de façon que la maturité résiduelle des titres le composant soit comprise entre huit ans et demi et dix ans et demi, fourchette encadrant l'échéance exacte de dix ans et répondant ainsi au souhait manifesté par les investisseurs.

          Un an après la première émission du Trésor libellée en écus, le MATIF a proposé, en octobre 1990, un contrat visant à couvrir le risque de taux en écu à échéance de huit ans. Le gisement était constitué de titres émis par des gouvernements ou des organisations supranationales européennes disposant de signatures de qualité supérieure, dont la maturité résiduelle était comprise entre six et dix ans.

          Enfin, à partir de septembre 1997, le contrat « MATIF - cinq ans » a étendu la panoplie des outils de couverture à l'échéance cinq ans grâce à un contrat fictif de coupon égal à 4,5% assis sur un gisement de BTAN à cinq ans et d'OAT de maturité résiduelle comprise entre quatre et cinq ans et demi.

          Pendant onze ans, grâce à ces instruments et à l'appétence des investisseurs pour le « risque » français, le MATIF a occupé la deuxième place au classement des marchés à terme de taux longs, derrière le prestigieux contrat T-Bond du Chicago Board of Trade (CBoT), portant sur les obligations fédérales américaines.

          Mais le MATIF allait bientôt se trouver emporté dans le vaste processus de restructuration des infrastructures financières et des marchés, à l'approche de l'introduction de l'euro. Au regard de la « course à l'innovation » en matière de produits proposés aux investisseurs, le MATIF n'a pas fait preuve de timidité ou d'indécision : il a, comme ses homologues et concurrents, étendu sa palette de contrats et adapté leurs caractéristiques aux contours de la future union monétaire. Le MATIF n'a pas non plus été en reste en matière d'alliances internationales : la création d'Euroglobex, en 1998, montrait bien la volonté de créer, autour des partenaires espagnol et italien, un pôle structurant de l'infrastructure financière en matière de gestion des taux d'intérêt.

          En revanche, le passage à la négociation électronique et l'abandon de la cotation à la criée ne se sont pas passés dans un contexte des plus sereins : leur contestation par les Négociateurs individuels de parquet a pu dégrader l'image du marché français auprès de ses partenaires étrangers. De même, la transition vers l'électronique a été le théâtre de certains déboires techniques et financiers - y compris pour certains clients - qui n'ont pas constitué un argument publicitaire particulièrement convaincant.

          Parallèlement, le consortium germano-suisse Eurex mettait en _uvre une stratégie agressive de conquête du marché de taux. Celle-ci s'est révélée redoutablement efficace puisque les contrats proposés par Eurex se sont progressivement adjugés des proportions croissantes des transactions et ont quasiment monopolisé les opérations de gestion du risque de taux en Europe, entre les années 1998 et 1999.

          Le MATIF s'est trouvé peu à peu enfermé dans un « piège d'illiquidité » : pourquoi abandonner le contrat Eurex dès lors que sa liquidité permet tous les mouvements sans grand risque de provoquer de décalage de cours ? Pourquoi, au contraire, aller prendre position sur un marché à terme peu liquide - par exemple l'Euro-notionnel du MATIF - si l'on n'est pas certain de pouvoir y mener des stratégies actives d'ajustement de sa position en fonction des fluctuations du marché ?

          Conscients des risques que cette situation faisait courir non seulement au MATIF lui-même, mais aussi aux instruments de taux qui en sont le support sous-jacent - c'est-à-dire la dette de l'État, plusieurs établissements financiers ont décidé, à l'automne 1999, d'unir leurs efforts pour ranimer l'activité sur les contrats de taux proposés par le MATIF, sous les auspices de la direction du Trésor.

          Selon les informations publiées dans le rapport d'activité 1999-2000 de la direction du Trésor, « en termes de volumes de transactions, la moyenne quotidienne enregistrée sur l'Euronotionnel, le principal contrat du MATIF, est passée de 25.000 lots à la fin de 1999 à plus de 150.000 à partir de la fin du mois de janvier 2000, ce qui représente plus de 20% de parts de marché sur les contrats de taux à 10 ans en euro. Cette performance, qui devrait se confirmer et s'amplifier cette année, suscite un intérêt renouvelé des intervenants sur les marchés de taux en euro, qui trouvent dans l'Euronotionnel une couverture efficace et adaptée à leurs opérations ».

          Le contrat Euronotionnel a été activement traité tout au long de l'année 2000, les transactions quotidiennes atteignant près de 200.000 contrats en mars, plus de 290.000 contrats en avril et plus de 250.000 contrats en juin. Le troisième trimestre semble avoir connu une légère diminution de l'activité, mais il faut tenir compte de l'impact négatif du mois d'août sur les statistiques de transactions.

          De toute évidence, le MATIF n'est plus dans l'état critique qui prévalait à la fin de l'année 1999, grâce à l'action des « teneurs de marché », qui ont réussi à ranimer l'intérêt des investisseurs en garantissant une liquidité minimale sur les contrats de taux proposés par le marché parisien.

          Tel qu'il est actuellement structuré, autour d'un système de pension livrée qui fait des valeurs du Trésor un instrument sûr et efficace de refinancement à court terme, avec un volume de transactions qui assure une grande sécurité aux échanges en termes de limitation des écarts de cours, et avec des mécanismes de protection contre le risque de taux qui couvrent les grandes catégories d'échéances, le marché des valeurs du Trésor peut à juste titre apparaître comme suffisamment liquide.

          Pourtant, le Trésor a souhaité pouvoir intervenir lui-même à tout moment, de façon ponctuelle et délimitée, afin de conforter la liquidité de la dette publique négociable. Il a, à ce titre, développé une politique élaborée de gestion active de sa dette, que M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a récemment déclaré vouloir approfondir.

            C.- UNE DETTE RENDUE DYNAMIQUE PAR UNE POLITIQUE VOLONTARISTE DE GESTION ACTIVE

          Depuis 1991, l'article d'équilibre de la loi de finances autorise le ministre chargé des finances à utiliser diverses procédures pour intervenir sur le marché secondaire de la dette de l'État. Ces autorisations ont été complétées et précisées par décret en 1995.

          Tout en ayant organisé, en 1991, 1992, 1994 et 1998, plusieurs opérations d'échange qui visaient à remodeler rapidement la structure de la dette de l'État, le Trésor a orienté son action vers un développement de la gestion « au fil de l'eau », intervenant sur le marché directement ou, plutôt, par l'intermédiaire du Fonds de soutien des rentes.

              1.- La gestion « au fil de l'eau » : la mécanique bien huilée du Fonds de soutien des rentes

          En intervenant sur le marché, le Trésor ne cherche pas à saisir des opportunités de taux. Ses opérations ont deux vocations : lisser l'échéancier de la charge de trésorerie occasionnée par le service financier et le remboursement de certaines lignes de titres importantes - c'est en quelque sorte la contrepartie inéluctable de la politique d'assimilation - et retirer du marché des lignes jugées décotées.

          Ces opérations sont ensuite retracées dans les arrêtés mensuels récapitulatifs des émissions de valeurs du Trésor évoqués ci-avant. Si une certaine confidentialité est évidemment nécessaire préalablement aux opérations de rachat, leur publication ultérieure au Journal officiel assure une publicité tout aussi nécessaire, dans le cadre d'un contrôle démocratique sur l'activité de l'administration.

          · A l'origine, les premières interventions du Trésor ont pris la forme d'adjudications dites « à l'envers », dont la procédure est identique à celle des adjudications classiques. Au lieu de proposer un prix d'achat pour des titres qui seraient mis par l'État sur le marché, les SVT proposent un prix de vente pour les titres dont ils souhaitent se défaire. Le Trésor annonce à l'avance les lignes qu'il se propose de racheter et indique, sous forme de fourchette, le volume de l'opération.

          Puis, le Trésor s'est orienté vers des achats directs de marché. Jusqu'en 1999, la règle qu'il s'était fixée consistait à attendre le dernier trimestre de l'année afin de disposer d'une meilleure visibilité sur l'exécution budgétaire et les conditions de réalisation du programme de financement arrêté en début d'année. Le rapprochement des entrées en trésorerie déjà comptabilisées - pour les émissions accomplies - ou calées sur le programme de financement - pour les émissions restant à venir - avec les perspectives des besoins de trésorerie permettent de dégager des marges de man_uvre pour procéder au rachat de certaines lignes décotées ou souffrant d'un manque de liquidité signalé par les SVT.

          Les rachats sur le marché ont trois conséquences :

          - ils sont suivis de l'annulation des titres rachetés, qui intervient à la date de règlement ; ces titres « disparaissent » ainsi définitivement de la dette de l'État : le Trésor ne dispose pas d'un portefeuille de titres ;

          - ils donnent lieu à la constatation de pertes et profits, selon que les titres sont rachetés respectivement au-dessus ou au-dessous de leur valeur nominale. Ces pertes et profits ne sont pas retracés dans les documents budgétaires, puisqu'ils constituent des opérations de trésorerie au sens de l'article 15 de l'ordonnance organique. Le Parlement ne peut officiellement en prendre connaissance qu'à l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement, sous une forme agrégée. Cependant, la publication par la direction de la comptabilité publique dans les Notes bleues de la Situation mensuelle des opérations du Trésor permet aux initiés de découvrir chaque mois le montant des pertes et profits dus aux opérations de tous ordres faites sur la dette. La Situation résumée des opérations du Trésor, publiée chaque mois au Journal officiel et qui a donc seule valeur probante, ne comporte, pour sa part, pas d'indications très précises sur les pertes et profits supportées par l'État du fait de la gestion active de la dette. Peut-être conviendrait-il de remédier à cette obscurité ;

          - ils donnent lieu à une dépense budgétaire correspondant au paiement par l'État du coupon ayant couru depuis la date du dernier versement de coupon.

          Depuis 1999, le Trésor a décidé de ne plus limiter ses interventions au dernier trimestre mais d'y procéder tout au long de l'année, en fonction des besoins et des opportunités. il faut voir là, peut-être, l'une des libertés supplémentaires procurées aux émetteurs par l'atténuation de leur poids relatif au sein d'un marché européen des capitaux plus vaste que les simples marchés nationaux.

          En 1999, pourtant, la nouvelle stratégie n'a connu qu'une application limitée : un seul achat, portant sur l'OAT 8,125% mai 1999 a été effectué avant la période « classique » qu'est le dernier trimestre, en l'espèce le 18 mars. Tous les autres ont eu lieu à partir de la fin du mois d'octobre.

          Les rachats effectués en 1999 ont porté sur trois lignes de BTAN, deux lignes d'OAT et l'emprunt TRA septembre 2000, pour un montant total de 29,6 milliards de francs en valeur nominale et de 29,8 milliards de francs en valeur de marché (hors coupon couru). Ils ont occasionné 225,3 millions de francs de pertes de trésorerie et 1.118,3 millions de francs de dépenses budgétaires au titre du paiement des coupons courus ().

          En 2000, les achats se sont faits importants dès le premier semestre puisque, sur cette période, la valeur nominale des titres acquis est égale à 23,6 milliards de francs. Ces interventions, concentrées sur le BTAN juillet 2000, l'OAT mars 2000 et, de façon plus marginale, sur l'OAT mai 2000, ont occasionné 138,1 millions de francs de pertes de trésorerie et 1.172,5 millions de francs de dépenses budgétaires au titre des coupons courus.

          · Créé en 1937 pour succéder à l'ancienne Caisse d'amortissement de la dette, le Fonds de soutien des rentes (FSR) avait déjà pour objectif de réguler les écarts de cours anormaux observés sur le marché des titres d'État. Le développement des marchés de capitaux et la limitation des moyens alloués au FSR ont progressivement fait tomber en désuétude son utilisation. En 1985, cependant, il est apparu que le Fonds pouvait utilement redevenir l'instrument d'une gestion active de la dette, dans le cadre de la politique de modernisation décidée et engagée à l'époque.

          En conséquence, le décret du 27 janvier 1986 a élargi les capacités d'intervention du FSR. Le FSR a désormais vocation à intervenir sur les marchés secondaires des titres de la dette publique afin de garantir la bonne tenue de la signature de l'État, de limiter les irrégularités de l'échéancier de sa dette, de saisir les opportunités de marché permettant d'en alléger la charge et de garantir la liquidité de ces marchés.

          Le Trésor est naturellement fondé à poursuivre également ces objectifs. Toutefois, historiquement, le FSR a été affilié aux systèmes de place (Saturne, Sicovam et Cedel) avant le Trésor, lui permettant ainsi d'intervenir sur la dette de l'État. De plus, « l'action du FSR est préférée lorsque la confidentialité d'une opération est nécessaire à son succès », selon les termes de la réponse adressée par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie au questionnaire budgétaire de votre Rapporteur spécial.

          Le FSR peut désormais intervenir sur les titres de toute nature émis par l'État, sur tous les marchés où ils sont négociés, et effectuer toutes opérations en vue de gérer la dette de l'État. Il en résulte que le FSR peut opérer sur les marchés au comptant, les marchés à terme, les marchés de swaps, etc.

          Concrètement, le FSR est un service non personnalisé de l'État (un simple ensemble de comptes ouverts dans les écritures du Trésor) géré par le Trésor dans le cadre des instructions données par un comité de direction composé du directeur du Trésor, du gouverneur de la Banque de France et du directeur général de la Caisse des dépôts et consignations. La gestion quotidienne du FSR est assurée par la direction du Trésor, qui décide de ses interventions et effectue un suivi régulier de ses résultats. Les opérations administratives (notamment comptabilité propre du FSR et service post-marché) sont assurées par la Caisse des dépôts et consignations.

          Les activités du FSR sont soumises au contrôle interne du comité de direction, qui établit les cadres d'emploi et les limites de risques sur les activités régulières ou exceptionnelles du Fonds. Les interventions du Fonds, ses comptes de bilan et de résultat sont exposés au comité de direction lors de chaque réunion semestrielle. Par ailleurs, le FSR est soumis au contrôle de la Cour des comptes.

          Les charges qui résultent de l'activité du FSR donnent lieu à des dépenses budgétaires inscrites sur le chapitre 13-01, article 10, paragraphe 30 du budget des Charges communes. Les recettes procurées par les interventions du FSR sont inscrites sur la ligne 806-56.

          L'instrument du FSR le plus « visible » - tout au moins dans les documents largement publiés par la direction du Trésor - est la « réserve de titres » dont le Fonds était doté depuis juin 1992. Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie est autorisé à émettre au profit exclusif du FSR, indépendamment des procédures traditionnelles de syndication et d'adjudication, des OAT ou des BTAN identiques à ceux des lignes offertes par ailleurs aux investisseurs, qui constituent la « réserve ».

          Les titres de la réserve ne peuvent jamais faire l'objet de ventes fermes et, à ce titre, ne sont généralement pas inclus dans l'évaluation du montant de la dette de l'État. Ils sont destinés à faire l'objet de cessions temporaires (pensions livrées) avec les SVT, afin d'améliorer la liquidité de certaines lignes. Les émissions de titres au profit de la réserve du FSR ont lieu, en général, à l'occasion de la première mise sur le marché de titres composant des lignes nouvelles, au moment où la liquidité potentielle de la ligne est la plus faible. Les annulations de titres émis au profit de la réserve interviennent lorsque la liquidité du titre semble bien assurée. Les émissions et les annulations sont récapitulées dans les arrêtés mensuels relatifs aux émissions de valeurs du Trésor.

          La réserve du FSR a été essentiellement utilisée pour assurer la liquidité des titres libellés en écus, dans le but de soutenir le développement de ce marché que le Trésor considérait comme crucial pour asseoir sa place d'émetteur de référence au sein de ce qui n'était encore à l'époque que le projet de zone euro. Compte tenu des conditions de liquidités prévalant sur la dette de l'État, notamment à la suite de sa conversion intégrale et immédiate en euro, la réserve du FSR n'a pas été utilisée pendant l'année 1999 et a été ramenée à zéro au début du mois de janvier 2000.

          Le FSR reçoit également des avances du Trésor, dont le montant apparaît dans les dépenses budgétaires, puisqu'il est imputé sur le compte spécial du Trésor n° 903-58 « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics ». Tant qu'elles ne sont pas consommées, les avances ne sont pas rémunérées, puisqu'elles constituent de simples écritures d'ordre entre deux comptes de l'État. En revanche, les avances consommées portent intérêt, ceux-ci étant portés en recettes de la ligne 411 « Intérêts versés par diverses services de l'État ou organismes gérant des services publics au titre des avances ». Les avances budgétaires sont remboursables avant le 31 décembre de chaque année, par crédit du compte spécial n° 903-58.

          L'utilisation des avances consenties par le Trésor au FSR ne fait pas l'objet de documents détaillés. Le Rapport d'activité publié chaque année par la direction du Trésor est muet sur cette question. Il est vrai que le FSR a quelquefois servi de support à des opérations dont la confidentialité conditionnait le succès. Il en fut ainsi, par exemple, de l'opération d'échange de taux conclue en 1990-1991, au moment des perturbations provoquées par la guerre du Golfe sur les taux d'intérêt. La confidentialité découlait de la nécessité pour les établissements qui s'étaient portés contrepartie du Trésor de se retourner vers le marché pour couvrir leur position.

          Le FSR a pu, certaines années, détenir un portefeuille de titres. Ce portefeuille a été entièrement liquidé en 1997. Selon les informations fournies par la direction du Trésor, le FSR s'était porté acquéreur d'un fonds de portefeuille de titres en écus à une époque où de véritables anomalies de marché justifiaient, aux yeux des responsables d'alors, une intervention sous forme d'achats fermes.

          Pour éviter tout risque de marché, le FSR avait couvert ce portefeuille de titres en vendant des contrats de taux sur le MATIF. Conformément au principe de gestion très prudente consistant à minimiser l'exposition du portefeuille, ces contrats ont été progressivement rachetés au fur et à mesure que le FSR vendait les titres composant le fonds de portefeuille.

          En revanche, les comptes du FSR portent encore les traces d'opérations retournées ou « bloquées » par des opérations inverses. Il en est ainsi des échanges de taux susmentionnés, qui génèrent des flux d'intérêt pendant toute la durée de vie des titres sous-jacents mais traduisent une exposition totale nulle du FSR sur le marché des contrats d'échange de taux.

          Aujourd'hui, le FSR a surtout vocation à servir de « flotteur de trésorerie » pour le compte courant de l'État à la Banque de France, selon le mécanisme décrit ci-après.

          Le FSR, service non personnalisé de l'État, dispose de deux comptes : le premier est un « compte de tiers » auprès de l'agent comptable central du Trésor (ACCT), le second est un compte « classique » ouvert auprès de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Les développements suivants retracent les différents événements (écritures, mouvements de numéraires) qui scandent l'exemple particulier d'un rachat de titres sur le marché avec intervention du FSR :

          - la constitution de l'avance est opérée par imputation d'une dépense budgétaire sur le compte spécial n° 903-58. Elle ne donne lieu à aucun mouvement en numéraire ;

          - la consommation de l'avance se traduit par l'alimentation en numéraire du compte du FSR auprès de la Caisse des dépôts et consignations, à partir des liquidités déposées sur le compte courant du Trésor à la Banque de France ;

          Constitution de l'avance

          · Compte spécial n° 903-58 : débité du montant de l'avance (dépense budgétaire)

          · Compte FSR auprès de l'ACCT : crédité du montant de l'avance

          · Compte courant du Trésor à la Banque de France : aucun mouvement de numéraire

          · Compte du FSR auprès de la CDC : aucun mouvement de numéraire

          Consommation de l'avance

          · Compte spécial n° 903-58 : aucun mouvement

          · Compte FSR auprès de l'ACCT : débité du montant de l'avance (solde nul)

          · Compte courant du Trésor à la Banque de France : débité du montant de l'avance

          · Compte du FSR auprès de la CDC : crédité du montant de l'avance

          Achat des titres sur le marché par le Trésor

          · Compte spécial n° 903-58 : aucun mouvement

          · Compte FSR auprès de l'ACCT : aucun mouvement

          · Compte courant du Trésor à la Banque de France : débité du montant de l'achat

          · Compte du FSR auprès de la CDC : aucun mouvement

          Remboursement simultané par le FSR du montant de l'achat

          · Compte spécial n° 903-58 : aucun mouvement

          · Compte FSR auprès de l'ACCT : crédité du montant du remboursement

          · Compte courant du Trésor à la Banque de France : crédité du montant du remboursement

          · Compte du FSR auprès de la CDC : débité du montant du remboursement

          Reversement du solde de l'avance

          · Compte spécial n° 903-58 : aucun mouvement

          · Compte FSR auprès de l'ACCT : crédité du montant du solde d'avance ; solde = montant total de l'avance

          · Compte courant du Trésor à la Banque de France : crédité du montant du solde d'avance ; solde = montant de l'achat

          · Compte du FSR auprès de la CDC : débité du montant du solde d'avance ; solde nul

          Remboursement de l'avance (apurement des comptes)

          · Compte spécial n° 903-58 : crédité du montant total de l'avance (recette budgétaire) ; solde nul

          · Compte FSR auprès de l'ACCT : débité du montant total de l'avance ; solde nul

          · Compte courant du Trésor à la Banque de France : aucun mouvement de numéraire

          · Compte du FSR auprès de la CDC : aucun mouvement de numéraire

          - les achats de titres sur le marché sont effectués directement par le Trésor, ces opérations donnant lieu à un tirage de liquidités sur le compte courant du Trésor à la Banque de France. Simultanément, le FSR verse une somme équivalente sur ce compte courant à partir du compte ouvert auprès de la CDC. Ainsi, quel que soit le rythme et le volume des rachats effectués par le Trésor, le niveau de son compte courant auprès de la Banque de France reste inchangé - dans la limite de l'avance qui a été déposée au préalable auprès de la Caisse des dépôts et consignations. Ce dispositif donne au Trésor toute souplesse pour procéder aux rachats de titres en fonction des impératifs de marché uniquement et non sous la contrainte des paramètres multiples qui peuvent affecter par ailleurs le niveau de son compte courant auprès de la Banque de France ;

          - lorsque le programme de rachats est achevé, le solde de l'avance du FSR est reversé au compte courant du Trésor auprès de la Banque de France. Le remboursement de l'avance s'effectue par imputation d'une recette budgétaire sur le compte spécial n° 903-58.

          Enfin, le FSR dispose également de « fonds propres », pour un montant d'environ 200 millions d'euros. Ces « fonds propres » sont placés sur le marché, soit auprès de la Caisse des dépôts et consignations, où ils sont rémunérés à un taux calé sur le marché monétaire, soit par le biais d'opérations de pension.

          Ainsi, le FSR peut disposer en compte de titres pris en pension et se comporter à cet égard comme n'importe quelle contrepartie « banale » sur le marché de la pension. Les titres pris en pension sont à cet égard totalement distincts des titres de la réserve et peuvent être utilisés en toute liberté, dans le cadre des possibilités offertes par la convention de place sur les pensions livrées.

              2.- La création prochaine de l'Agence de la dette :
              le renouveau programmé de l'animation organisée du marché secondaire

          Les achats « au fil de l'eau » ont prouvé leur efficacité et le Trésor continuera certainement de les pratiquer régulièrement. Pourtant, une nouvelle étape - ou peut-être, aussi, un retour aux sources - a été décidé par M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, au milieu de l'été 2000.

          · Intervenant au cours des entretiens annuels organisés par les acteurs de la place financière de Paris, le 10 juillet dernier, M. Laurent Fabius a annoncé qu'il avait demandé à France Trésor - la structure qui regroupe, au sein d'une même plate-forme consacrée à la dette, les services de la direction du Trésor et de la direction générale de la comptabilité publique - de travailler à la mise en place rapide d'un portefeuille de swaps de taux et de procéder à un « allégement de l'encours de la dette » d'ici à la fin de l'année 2000, sous la forme d'un programme de rachat de titres publics à hauteur de 10 milliards d'euros.

          L'expression d'« allégement de l'encours de la dette » ne renvoie pas, bien évidemment, à une diminution de l'encours global de la dette de l'État, impossible tant que persiste un déficit budgétaire, mais à une action volontariste et publiquement annoncée sur le stock de dette existant. En termes de volume, une exécution budgétaire meilleure que prévu suffit par elle-même à modifier le programme de financement de l'État et à assurer qu'en fin d'exercice, l'encours de dette est inférieur à ce qui avait été prévu lors de la publication du programme de financement.

          Comme l'a indiqué M. Laurent Fabius, le programme de rachat répond aussi à la volonté du Trésor de conforter son statut incontestable d'émetteur des titres de référence sur la partie courte et moyenne de la courbe des taux, le statut d'émission de référence sur l'échéance 10 ans restant, pour l'heure, l'apanage des titres de l'État fédéral allemand.

          Dans ces conditions, la décision du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie traduit la volonté d'accroître l'offre de titres courts et moyens, afin de renforcer leur liquidité et de les rendre toujours plus attractifs pour les investisseurs opérant sur ces segments du marché.

          Les ressources supplémentaires dégagées par ce surcroît d'émissions doivent pouvoir être employées à conforter le positionnement stratégique des titres d'État sur la partie longue de la courbe des taux. Il n'est d'ailleurs pas impossible de penser qu'une diminution de l'offre de titres prêtables sur ce segment long pourrait, à terme, provoquer des phénomènes de rareté relative, donc de renchérissement de la valeur des titres concernés, ou encore - ce qui est strictement équivalent - d'une diminution de leur taux.

          Si un tel scénario se vérifiait, les autorités françaises pourraient se réjouir d'avoir, tout à la fois, renforcé le statut d'émissions de référence pour les titres français dans le secteur où ils occupent déjà le premier rang et, d'autre part, d'avoir rétréci le différentiel de taux qui les sépare encore des émissions allemandes de référence sur la partie longue de la courbe des taux.

          Conclure en ce sens serait assurément prématuré aujourd'hui. A la connaissance de votre Rapporteur spécial, France Trésor n'a pas encore fait connaître la nature de son portefeuille de swaps de taux. Il est vrai qu'en la matière, une certaine confidentialité est nécessaire, la conclusion de ces contrats de gré à gré avec les contreparties concernées ne pouvant, à l'évidence, faire l'objet de mesures de publicité auprès des autres intervenants de la place financière.

          En revanche, élaboré en liaison avec les SVT, le programme de rachat de titres a été présenté à la communauté financière le 25 août 2000. La note d'information publiée à cette occasion précise qu'il est organisé autour des cinq principes suivants :

          - « France Trésor ciblera le programme de rachats sur les obligations correspondant à une demande des intervenants de marché et présentant une opportunité en termes de prix. Pour autant, France Trésor veillera à préserver la liquidité de l'ensemble de ses titres ;

          - « en conséquence, France Trésor exclut le rachat de certaines obligations, notamment les titres émis depuis le début de l'année 2000 et les titres constituant une spécificité de la dette française (TEC et OATi). Les rachats pourront porter sur toutes les autres obligations qui sont regroupées en 4 groupes de maturité : inférieure à un an, zone 2002 - 2005, zone 2007 -2009 et zone 2019 - 2025 ;

          - « si les conditions de marché le permettent, France Trésor utilisera majoritairement pour ses rachats les adjudications à l'envers. En complément, des opérations de gré à gré seront réalisées au fil de l'eau d'ici la fin de l'année. Ces dernières porteront essentiellement sur les titres dont la maturité est inférieure à un an. Les titres retenus pour les adjudications à l'envers seront choisis en fonction des conditions de marché ;

          - « France Trésor réalisera les adjudications à l'envers selon une méthode identique à celles des adjudications classiques. La première adjudication à l'envers aura lieu le 5 septembre 2000 et portera sur des obligations de la zone 2002 - 2005 figurant dans la liste jointe. La date des adjudications suivantes ainsi que le ou les groupes de maturité concernés seront annoncés au moins une semaine à l'avance ;

          - « jusqu'à six obligations pourront être proposées à chaque adjudication. La liste des titres concernés, ainsi que le montant maximal de rachat en trésorerie, seront annoncés au plus tard deux jours avant la date de l'adjudication à l'envers. France Trésor se réserve le droit de ne pas procéder au rachat d'un ou plusieurs titres proposés à l'adjudication à l'envers si les offres ne lui paraissent pas favorables ».

          Le programme de France Trésor a identifié les lignes d'OAT qui sont susceptibles de faire l'objet de rachat. Toutes les échéances sont concernées, de moins d'un an à 25 ans, pour un encours potentiel total de 254 milliards d'euros.

          Le rapprochement entre les moyens que France Trésor entend consacrer à son programme de rachat, compte tenu des conditions de l'exécution budgétaire et de l'augmentation des ressources procurée par les émissions nouvelles de titres courts, amène à relativiser l'impact des rachats envisagés en termes d'action sur l'encours de la dette.

          Derrière le programme de rachat apparaît en fait la volonté d'animer le marché de la dette française et de susciter ainsi un intérêt renouvelé des investisseurs pour les titres portant la signature de la République française. En ce sens, le programme de rachat est autant un outil de marketing qu'un outil technique de gestion. Son affichage permet tout à la fois d'animer de façon « institutionnelle » le marché secondaire de la dette tout en maintenant inchangé le programme brut d'émission de l'État, ce qui vise à ne pas perturber les prévisions effectuées en début d'année par les investisseurs.

          Il semble, d'ailleurs, que les marchés ne s'y soient pas trompés, puisque quelques heures après l'annonce de M. Fabius, le rendement des emprunts français s'est détendu de quelques points de base par rapport aux emprunts allemands de même échéance.

          Les premières opérations ont commencé le 5 septembre 2000, avec une adjudication à l'envers portant sur quatre lignes d'OAT, pour un montant total de 11,6 milliards de francs.

          · L'intensification et le caractère plus médiatisé des opérations de gestion active de la dette s'inscrivent dans le même logique que la création, également annoncée par M. Laurent Fabius le 10 juillet dernier, d'une agence de la dette.

          A la date de rédaction du présent rapport spécial, votre Rapporteur spécial dispose de peu d'informations sur cette future agence de la dette. Directement rattachée au directeur du Trésor, elle semble devoir constituer un instrument technique de haut niveau, apte à intervenir directement et de façon quasi immédiate sur les marchés. A ce titre, selon M. Laurent Fabius, elle « disposera de moyens nouveaux et recrutera des professionnels de marché, pour une gestion encore plus active de notre dette. Cette structure disposera de la réactivité et de la visibilité nécessaires à sa mission ».

          La forme juridique que prendra l'agence de la dette est donc encore, pour l'heure, assez mal déterminée.

          Votre Rapporteur spécial ne méconnaît pas les facteurs purement circonstanciels qui entourent la naissance annoncée de cette agence. Clairement, une telle institution n'a vocation à exister que si elle dispose des moyens financiers qui lui permettent d'intervenir sur les marchés. En un sens, la création l'agence de la dette peut être interprétée comme un effet indirect de la consolidation des finances publiques entreprise dans le milieu des années 1990.

          Se limiter à ces considérations circonstancielles serait pourtant passer à côté d'une dimension capitale de la décision prise, en juillet dernier, par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. L'agence de la dette répond aussi à la volonté de montrer sans ambiguïté que l'État a la volonté de faire en sorte que, malgré les contraintes fortes qu'imposent les principes retenus en 1985, notamment la constitution de gisements importants au profit de la liquidité des lignes d'emprunts, le coût de la dette reste maîtrisé et - mieux encore - géré activement au profit du contribuable.

          Votre Rapporteur spécial approuve sans réserve ces orientations. Il conviendra, évidemment, que soient réglés certains points techniques essentiels, par exemple les règles prudentielles appliquées par l'agence au regard des risques de taux et de marché qu'elle semble devoir se préparer à assumer. Mais le mouvement est là, qu'il faut accompagner dans le cadre d'un contrôle parlementaire vigilant mais serein.

          Pendant plusieurs années, le Trésor a construit patiemment une image et une réalité financière performantes, organisées autour de la transparence, de la régularité et du respect de l'investisseur. Il tente aujourd'hui de capitaliser sur ces acquis et de passer à une étape suivante, plus exigeante : celle d'une action beaucoup directe sur la charge d'intérêt générée par l'endettement de l'État. En affichant sa volonté de dynamiser le marché secondaire, le Trésor vise à susciter une offre croissante de capitaux vers les titres proposés au marché par l'État ; en mettant en place un portefeuille de swaps de taux, il vise à « déconnecter » quelque peu le lien naturel entre la durée de vie moyenne de la dette et le taux moyen servi sur son encours.

          L'avenir dira si ces paris sont pertinents, mais votre Rapporteur spécial estime qu'en tout état de cause, ils valent la peine d'être tentés.

          III.- L'AUGMENTATION DES TAUX D'INTÉRÊT : UNE MENACE QUI PEUT ÊTRE CONTENUE

          Le budget des Charges communes proposé pour 2001 suggère que la charge nette de la dette semble désormais devoir augmenter à un rythme tendanciel plus modéré qu'au début des années 1990.

          Pour autant, cette prévision reste largement conditionnée à une poursuite de la réduction du déficit budgétaire vers un niveau inférieur à 100 milliards de francs. En effet, le renouvellement progressif du stock de dette a ramené le taux moyen de la dette à un niveau comparable à celui des taux de marchés actuels. Ainsi, les finances de l'État ne devraient plus bénéficier aussi largement qu'auparavant de cet « effet taux » favorable qui permettait, les années précédentes, d'engranger des économies substantielles du seul fait que les emprunts anciens à taux élevé, arrivant à échéance, étaient refinancés par des emprunts nouveaux, émis à taux plus faible.

          De plus, les perspectives en matière de taux d'intérêt sont beaucoup plus incertaines aujourd'hui que pendant la phase de préparation de l'union économique et monétaire.

            A.- UN ESPOIR RAISONNABLE DE VOIR LES TAUX D'INTÉRÊT SE STABILISER EN 2001

              1.- Les hypothèses de taux associées au projet de loi de finances pour 2001

          Conformément à une tradition désormais établie, le Gouvernement a choisi de retenir pour référence de taux le « consensus de marché » constaté pendant l'été 2000, moyenne des prévisions des principaux intervenants sur le marché obligataire. Cette méthode a l'avantage de fonder les hypothèses de taux sur des évaluations en phase avec le sentiment des opérateurs.

          Elle peut contribuer à éviter les erreurs d'appréciation qui entachaient inévitablement les évaluations à caractère normatif affichées avant 1996. Dans le projet de loi de finances pour 1996, le choix avait été fait, pour la première fois, de s'éloigner de cette approche normative, pour retenir le niveau des taux constaté en septembre 1995. Le recours au « consensus de marché », s'il ne peut bien sûr prétendre à l'infaillibilité, donne cependant plus de garantie.

          HYPOTHÈSES DE TAUX D'INTÉRÊT MOYENS PONDÉRÉS DANS LE PLF 2001

         

        Court terme
        (BTF 3 mois)

        Moyen terme
        (BTAN)

        Long terme
        (OAT 10 ans)

        2000

        -

        5,40%

        5,60%

        2001

        5,0%

        -

        -

          Source : direction du Trésor.

          Les hypothèses présentées dans le tableau ci-avant ne constituent pas une prévision des choix à venir en matière de politique monétaire, et ne sauraient être interprétées comme une anticipation officielle de l'évolution des taux.

          L'intérêt des bons du Trésor à court terme étant précompté, le taux le plus approprié pour déterminer la charge de la dette y afférente en 2001 est le taux à court terme prévu pour l'année 2001.

            Graphique établi d'après les données contenues dans les arrêtés mensuels récapitulatifs des émissions de valeurs du Trésor.

          En revanche, pour les titres émis à moyen et long terme, la technique d'assimilation impose de percevoir, à l'émission, le montant du coupon couru depuis la date de versement du coupon précédent. Ainsi, les émissions de référence changeant tous les six mois, la charge brute des émissions d'une année est compensée à hauteur des trois quarts, environ, par les recettes de coupons courus encaissées cette même année.

          Dans ces conditions, la charge nette de la dette à moyen et long terme dépend, pour l'essentiel, du niveau des taux d'intérêt servis sur l'encours à moyen et long terme de l'année précédente.

            Graphiques établis d'après les données contenues dans les arrêtés mensuels récapitulatifs des émissions de valeurs du Trésor.

          Pour les taux à moyen et long terme, le meilleur accord entre prévision et réalisation découle, évidemment, du fait que la prévision est formulée pendant l'été de l'année concernée et bénéficie donc d'un acquis portant sur un semestre environ.

              2.- Les perspectives d'évolution des taux d'intérêt

          L'hypothèse de taux à court terme retenue pour l'année 2001 est en forte hausse par rapport à l'hypothèse sur laquelle était fondée la loi de finances initiale pour 2000. Cependant, le taux de 5% ne fait que refléter la forte augmentation des taux constatés à l'émission des BTF à treize semaines émis pendant les neuf premiers mois de l'année 2000, comme l'évolution globale des taux d'intérêt sur le marché monétaire de la zone euro. Le mouvement de renchérissement des liquidités à court terme en 2000 traduit moins l'apparition d'anticipations inflationnistes qu'un accompagnement plus ou moins obligé des décisions de politique monétaire du Système européen de banques centrales (SEBC).

          TAUX D'INTÉRÊT DE LA BCE ET TAUX DU MARCHÉ MONÉTAIRE EN 2000

               

          Le 4 novembre 1999, le SEBC avait décidé de relever de 50 points de base le taux de ses opérations principales de refinancement, qui constitue le taux directeur de la politique monétaire dans la zone euro. Il estimait qu'avait disparu le risque déflationniste pesant sur la zone euro et que la politique monétaire devait, en conséquence, retrouver une orientation plus neutre. Puis, le SEBC a manifesté sa sensibilité au risque inflationniste en procédant, tout au long de l'année 2000, à plusieurs relèvements rappelés dans le tableau ci-après.

          LES MODIFICATIONS DE TAUX D'INTÉRÊT DÉCIDÉES PAR LE SEBC EN 2000

        (au 12 novembre 2000)

         

        Taux des opérations principales de refinancement

        Modification

        Niveau

        au 1er janvier

        -

        3,00%

        3 février

        + 0,25%

        3,25%

        16 mars

        + 0,25%

        3,50%

        27 avril

        + 0,25%

        3,75%

        8 juin (a)

        + 0,50%

        4,25%

        31 août

        + 0,25%

        4,50%

        5 octobre

        + 0,25%

        4,75%

        Variation totale

        + 1,75%

        -

          (a) A la suite du passage à des opérations de refinancement par voie d'appels d'offres à taux variable, le taux des opérations principales de refinancement s'entend désormais comme le taux d'intérêt minimum accepté par la Banque centrale européenne pour procéder à un refinancement.

          Selon la BCE, le comportement des indicateurs monétaires, financiers et économiques sur lesquels elle fonde ses décisions a, pendant plusieurs mois, montré que les risques sur la tendance future de l'inflation se situaient clairement du côté de la hausse. Votre Rapporteur spécial souhaite en rappeler les principaux déterminants :

          - en premier lieu, la croissance de l'agrégat monétaire M3
          - indicateur privilégié, dont l'analyse constitue ce que la Banque centrale européenne appelle le « premier pilier » de sa stratégie monétaire - s'est constamment située au-delà de sa valeur de référence, fixée à 4,5% ;

          - les crédits aux agents non financiers se sont accrus à des taux voisins de 10%, en moyenne, procurant ainsi une situation de liquidité généreuse au sein de la zone euro ;

          - l'indice des prix à la consommation harmonisé a progressivement intégré l'impact de la hausse des prix énergétiques, appelant l'attention des autorités monétaires sur le risque que ne se mettent en place les « effets de second tour », c'est-à-dire la compensation salariale des pertes de pouvoir d'achat provoquées par la hausse des prix à la consommation. D'ailleurs, la vigueur de la croissance a fait apparaître, dans certains secteurs, des tensions sur les capacités de production ou sur le marché du travail, créant ainsi un contexte favorable à l'apparition de ces effets de second tour.

          A cet égard, lors de chaque décision tendant à relever ses taux directeurs, la BCE a estimé que la croissance économique n'était pas menacée, du fait même qu'elle était désormais fermement engagée sur le continent européen et qu'elle pouvait trouver en elle-même ses propres limites, à travers l'apparition de « goulets d'étranglement ».

          Le niveau des taux courts pourrait-il à nouveau augmenter en 2001 ? Il semble que, si de nouvelles hausses devaient se produire, elles seraient vraisemblablement limitées dans leur ampleur, sous réserve d'une normalisation des prix du pétrole - paramètre extérieur au contrôle des autorités monétaires - qui devrait pouvoir ramener le prix du baril aux alentours de 25 dollars d'ici au milieu de l'année 2001.

          En effet, malgré les turbulences récentes qui ont affecté sa valorisation sur les marchés des changes, la plupart des économistes de marchés considèrent que la valeur de l'euro devrait au moins se stabiliser par rapport au dollar, voire connaître une revalorisation plus en accord avec les fondamentaux macroéconomiques de la zone euro. Le ralentissement prévu de l'économie américaine semble effectivement amorcé et la réduction du différentiel de croissance avec l'Europe devrait réduire les pressions vendeuse sur l'euro et les pressions acheteuses sur le dollar. De même, les autorités monétaires des principaux pays du G 7 ont semblé vouloir fixer un plancher à la valeur de l'euro et la Banque centrale européenne, comme certaines de ses homologues étrangères, sont intervenues sur les marchés des changes à une ou plusieurs reprises ces dernières semaines. La stabilisation de la valeur externe de l'euro élimine un facteur d'inflation importée.

          Par ailleurs, les paramètres monétaires et financiers semblent connaître depuis quelques semaines une évolution plus modérée : par exemple, le rythme de croissance de M3 a diminué sensiblement, tout en restant légèrement supérieur à sa valeur de référence, ce qui suggère que les décisions de politique monétaire mises en _uvre depuis une année commencent à porter leurs fruits. De même, la croissance considérée au niveau européen semble avoir achevé la phase de rattrapage et d'accélération observée ces derniers trimestres, ce qui devrait soulager les tensions sur l'appareil de production et limiter les risques d'apparition de tensions inflationnistes internes à la zone euro.

          Ces grandes tendances de la fin de l'année 2000 ne seraient pas remises en cause en 2001. Votre Rapporteur spécial remarque, à cet égard, que les taux à long terme sont restés très stables au cours de l'année 2000, ce qui est gage que la crédibilité de la politique monétaire pratiquée au sein de la zone euro est forte, nonobstant les inquiétudes qui ont pu se manifester à la suite de l'augmentation des prix du pétrole.

          Ainsi, les analystes de Morgan Stanley estiment que les perspectives d'inflation à moyen terme restent bénignes, y compris au vu des facteurs purement intérieurs à la zone euro. Le taux directeur principal resterait inchangé sur l'année 2001 et la vigueur confirmée de la croissance ne provoquerait qu'un ajustement modéré des taux de marché à long terme, qui passeraient de 5,0% sur le dernier trimestre 2000 à 5,5% en décembre 2001 ().

          Mettant l'accent sur le retour de l'activité économique sur un sentier de croissance moins dynamique, les économistes de la Société générale jugent que l'inflation devrait rester contenue dans la limite de 2% en moyenne sur l'année 2001. Le taux directeur de la Banque centrale européenne ne serait porté qu'à 5% au cours du deuxième trimestre 2001, tandis que les taux longs se tendraient très légèrement pour atteindre 5,6% à la fin du premier semestre 2001, avant de revenir à 5,5% à la fin de l'année ().

          Pour la direction des études économiques du Crédit commercial de France, l'essentiel des tensions récentes sur les prix provient des produits énergétiques et non de facteurs internes. Il n'y a donc pas de craintes inflationnistes à avoir, à l'horizon 2001. Cependant, un certain penchant de la Banque centrale européenne et des banques centrales nationales en faveur de la prudence pourrait amener le SEBC à décider de porter son taux principal de refinancement à 5% d'ici à la fin de l'année 2000. Ensuite, aucune modification ne devrait être observée au cours du premier semestre 2001 ().

          Le département des études économiques et bancaires du Crédit agricole partage cette analyse, dans ses grandes lignes. Il envisage une stabilité du taux directeur de la BCE, assortie d'une légère détente sur les taux d'intérêt à long terme. Ceux-ci pourraient ainsi revenir de 5,5% en moyenne que l'année 2000 à 5% en décembre 2001 ().

          Seule la Deutsche Bank détonne quelque peu par son analyse plutôt pessimiste en matière d'inflation, qui amènerait le SEBC à porter son taux directeur à 5,5% dans le courant de l'année 2001, l'inflation prévue par la Deutsche Bank restant faiblement, mais durablement, supérieure à la valeur limite de 2% déterminée par le SEBC. Ce phénomène provoquerait, par ailleurs, une tension des taux longs, qui atteindraient 5,6% vers la mi-2001 et 5,8% à la fin de l'année 2001 (). Selon les recherches effectuées par votre Rapporteur spécial, ces analyses semblent assez peu partagées au sein des économistes de marché.

            B.- LA CHARGE NETTE DE LA DETTE DEVRAIT LÉGÈREMENT RALENTIR EN 2001

          Les crédits demandés au titre de la charge brute de la dette publique sont retracés dans la première partie du titre I du budget des Charges communes. Une fois effectuée la compensation avec les recettes d'ordre (18,5 milliards de francs), le montant de la charge nette de la dette s'établirait en 2001 à 239,7 milliards de francs.

          Elle augmenterait de 5 milliards de francs par rapport à l'évaluation initiale pour 2000 (234,7 milliards de francs). On devrait constater une augmentation un peu plus élevée par rapport à l'évaluation révisée pour 2000, qui devrait s'établir aux alentours de 232 milliards de francs.

          En fait, indépendamment des inévitables fluctuations qui font dévier les résultats annuels de leur tendance de moyen terme, les finances de l'État ont largement profité de la baisse des taux, qui a allégé peu à peu la charge du stock de dette et a limité les charges découlant de l'endettement annuel supplémentaire.

              1.- Le service de la dette négociable

          Avec un montant de crédits demandés égal à 251,3 milliards de francs, le service de la dette négociable représente plus de 97,3% de la charge brute totale de la dette.

          La technique de l'assimilation utilisée pour les émissions de titres à moyen et long terme exige de considérer de préférence la charge de la dette, nette des recettes de coupons courus.

          Celle-ci s'élèverait en 2001 à 236 milliards de francs, progressant de 8 milliards de francs par rapport à l'évaluation initiale pour 2000 (229,6 milliards de francs). Cette évaluation initiale devrait cependant être légèrement révisée dans le projet de loi de finances rectificative qui sera bientôt déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale.

          CHARGE NETTE DE LA DETTE NÉGOCIABLE (titre I, première partie)

          (en millions de francs)

         

        1997

        1998

        1999

        LFI 2000

        PLF 2001

        Charge brute de la dette négociable

        228.128,2

        238.151,7

        232.496,7

        243.154,9

        251.258,1

        à déduire : recettes sur coupon couru

        - 13.249,6

        - 17.403,8

        - 12.288,1

        - 15.135,0

        - 15.250,0

        Charge nette de la dette négociable

        214.878,6

        220.747,9

        220.208,6

        228.019,9

        236.008,1

          Conformément à ce que suggère l'augmentation du taux d'intérêt servi sur les BTF, la dette à court terme engendrerait en 2001 une charge budgétaire plus importante qu'en 2000 : la dotation proposée sur l'article 10 du chapitre 11-06 se monte à 15,75 milliards de francs, soit 4,3 milliards de francs de plus que dans la loi de finances initiale pour 2000. Cette charge d'intérêt correspond à un encours moyen de 315 milliards de francs supportant le taux d'intérêt retenu comme hypothèse, c'est-à-dire 5%.

          Selon les informations rassemblées par votre Rapporteur spécial, la charge effective pour l'année 2000 devrait être voisine de 10,9 milliards de francs, du fait de l'intervention de deux phénomènes de sens opposés : l'encours moyen des BTF devrait être limité à 260 milliards de francs environ, alors qu'il était évalué à 393 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 2000 ; le taux d'intérêt moyen sur l'année peut être évalué à 4,2% environ, alors que l'hypothèse de taux à court terme ayant servi à construire la loi de finances initiale pour 2000 était de 2,9%.

          Dans ces conditions, l'évolution prévue entre les paramètres réels pour 2000 et prévus pour 2001 montre que :

          - l'augmentation des taux d'intérêt à court terme entre 2000 (4,2%) et 2001 (5,0%), appliqué à l'encours moyen de BTF pendant l'année 2000, générerait une charge d'intérêt supplémentaire de 2,08 milliards de francs (« effet taux ») ;

          - l'augmentation de l'encours moyen de 260 milliards de francs à 315 milliards de francs pendant l'année 2001 générerait une charge d'intérêt supplémentaire de 2,75 milliards de francs (« effet volume »).

          Il est possible de justifier de façon similaire l'économie ou l'aggravation de la charge budgétaire découlant de l'évolution simultanée des encours et des taux servis sur les BTAN et les OAT. L'année 2001 devrait, à cet égard, enregistrer de nouveaux gains dus au refinancement de titres échus en 2000, qui portent des taux faciaux supérieurs aux conditions actuelles du marché. Cet « effet taux » favorable est compensé par un « effet volume » important, dû aux émissions d'OAT et de BTAN une fois tenu compte des amortissements de titres échus.

          ÉVALUATION DE L'ÉVOLUTION DE LA CHARGE À MOYEN ET LONG TERME

        (en milliards de francs)

         

        Montant

        Charge

          A.- Évaluation de l'effet taux

           

        1. Titres échus en 2000

           

          OAT (taux moyen constaté = 8,07%)

        93,1

        7,52

          BTAN (taux moyen constaté = 5,41%)

        281,8

        15,25

          Sous-total titres échus

        374,9

        22,76

        2. Titres émis en contrepartie

           

          OAT (hypothèse de taux = 5,60%)

        93,1

        5,21

          BTAN (hypothèse de taux = 5,40%)

        281,8

        15,22

          Sous-total titres émis

        374,9

        20,43

        3. Effet taux (2 - 1)

         

        - 2,33

          B.- Évaluation de l'effet volume

           

        1. OAT émises hors amortissement (taux = 5,60%)

        234,9

        13,16

        2. BTAN émis hors amortissements (taux = 5,40%)

        - 19,8

        - 1,07

        3. Effet volume (1 + 2)

         

        + 12,08

          Le refinancement de 93,1 milliards de francs d'OAT et de 281,8 milliards de francs de BTAN devrait permettre de constater en 2001 une économie nette de plus de 2,3 milliards de francs. En revanche l'augmentation de l'encours des OAT devrait générer une charge de 13,2 milliards de francs, que ne compenseraient pas les économies procurées par la diminution de l'encours des BTAN (- 1,1 milliard de francs).

          CHARGE NETTE DE LA DETTE NÉGOCIABLE À MOYEN ET LONG TERME

          (en milliards de francs)

         

        1997

        1998

        1999

        LFI 2000

        PLF 2001

        A.- Service des emprunts d'État et des obligations assimilables du Trésor (OAT) (chapitre 11-05)

        161,85

        165,42

        169,51

        180,51

        187,25

        B.- Recettes de coupon couru sur OAT

        - 9,27

        - 10,30

        - 7,33

        - 9,61

        - 8,36

        C.- Charge nette des emprunts et OAT (A-B)

        152,59

        155,12

        162,18

        170,89

        178,89

        D.- Intérêts des bons du Trésor à taux fixes et intérêts annuels (BTAN) (chapitre 11-06, article 20)

        56,41

        60,93

        55,76

        51,25

        48,26

        E.- Recettes de coupon couru sur BTAN

        - 3,98

        - 7,10

        - 4,96

        - 5,52

        - 6,89

        F.- Charge nette des BTAN (D-E)

        52,43

        53,83

        50,80

        45,72

        41,37

        Total des charges brutes (A+D)

        218,27

        226,35

        225,27

        231,75

        235,51

        Total des recettes de coupon couru (B+E)

        - 13,25

        - 17,40

        - 12,29

        - 15,14

        - 15,25

        Total des charges nettes (C+F)

        205,02

        208,95

        212,98

        216,62

        220,26

          Source : direction du Trésor.

          Avec un montant total de 220,3 milliards de francs, la charge nette de la dette négociable à moyen et long terme augmenterait de 3,6 milliards de francs seulement par rapport à l'évaluation faite dans la loi de finances initiale pour 2000. Les intérêts d'OAT s'alourdiraient de 8 milliards de francs mais les intérêts de BTAN diminueraient de près de 4,4 milliards de francs.

              2.- Le service de la dette non négociable

          Avec moins de 2,7% des dépenses enregistrées au titre de la charge de la dette, le service de la dette non négociable représente encore, en valeur absolue, 6,6 milliards de francs. La rémunération versée à La Poste pour le dépôt au Trésor des encours collectés sur les CCP y contribue pour un peu plus de 60%, au lieu de 70% dans la loi de finances initiale pour 2000.

          · La dotation demandée au titre des comptes de dépôt au Trésor diminue de 190 millions de francs et s'élève à 320 millions de francs (chapitre 12-01, article 10). La plupart des comptes de dépôt ne sont pas rémunérés.

          · La rémunération des avoirs des particuliers et des entreprises aux comptes chèques postaux (chapitre 12-01, article 20) s'établirait en 2001 à 4 milliards de francs soit une diminution de 2 milliards de francs par rapport à la loi de finances pour 2000. Cette diminution résulte, notamment, de la mise progressive à la disposition de La Poste des fonds privés des CCP, auparavant déposés au Trésor.

          En 2000, 76 milliards de francs devraient être transférés, dont une partie importante dans la première moitié de l'année. Votre Rapporteur spécial estime que la poursuite de ce mouvement en 2001 pourrait conduire à une diminution de l'encours des fonds CCP déposés au Trésor de 40 milliards de francs en équivalent année pleine. Le taux à court terme retenu pour l'année 2001 étant supérieur au taux plancher servant à définir la rémunération de La Poste au titre des fonds déposés par elle auprès du Trésor, l'économie réalisée sur ce poste de dépenses peut être évaluée en appliquant le taux de 5% à la diminution moyenne de l'encours, soit un montant de 2 milliards de francs.

          · Les bons du Trésor sur formule, ainsi que les bons en compte de dépôt, voyaient traditionnellement leur encours décroître régulièrement. Les années 1997 et 1998 ont vu, au contraire, une augmentation de l'encours des bons en compte de dépôt, due vraisemblablement au caractère attractif des taux d'intérêt servis sur cette catégorie de bons par rapport aux autres supports d'investissement. Ce renversement de tendance s'est révélé de courte durée puisque l'encours a diminué en 1999. Depuis le 1er janvier 1999, l'émission de bons sur formule est définitivement arrêtée.

          L'encours de cette dernière catégorie ira donc décroissant au fur et à mesure des remboursements. D'après les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, les bons émis une année sont amortis, en moyenne, à hauteur de 20% de l'encours total dans les années précédant l'échéance normale et à hauteur de 80% de l'encours total à la date normale d'échéance.

          ENCOURS DES BONS NON NÉGOCIABLES ET CHARGE D'INTÉRÊT

(en millions de francs)

        Année

        Bons sur formules

        Bons en compte de dépôt

        Intérêts
        (article 10)

        1990

        30.266,6

        4.096,9

        4.490,5

        1991

        24.553,8

        1.841,1

        3.779,9

        1992

        19.057,4

        1.083,0

        2.887,7

        1993

        15.188,2

        844,5

        2.224,1

        1994

        12.606,4

        831,0

        1.704,7

        1995

        9.228,2

        819,5

        1.765,5

        1996

        8.528,6

        852,9

        1.212,8

        1997

        8.708,4

        4.993,7

        808,6

        1998

        7.210,2

        7.631,1

        585,3

        1999

        6.364,5

        6.798,7

        449,0

          Source : direction du Trésor.

          Le regain de faveur pour les bons en compte de dépôt n'a pas eu pour conséquence d'enrayer, en 1999, la diminution tendancielle de la dépense enregistrée sur le chapitre 12-02, article 10. Celle-ci s'est établie en effet à 449 millions de francs, alors qu'une dépense de 561,4 millions de francs était prévue dans la loi de finances initiale pour 1999.

          En revanche, des dépenses supérieures sont prévues en 2000 (740 millions de francs) et en 2001 (799,2 millions de francs), sous l'influence de la remontée des taux courts par rapport aux niveaux moyens constatés sur l'année 1999 et, de façon plus limitée, de la décroissance moins vive qu'auparavant des encours des bons en compte de dépôt.

          · La rémunération des dépôts de divers instituts d'émission et banques centrales (chapitre 12-03) a une double vocation.

          L'État doit, en premier lieu, rémunérer les avances non encore remboursées à la Banque de France (article 20). La loi n° 73-7 du 3 janvier 1973 prévoyait la possibilité de concours de la Banque de France au Trésor, dans la limite d'un plafond fixé à 20,5 milliards de francs. La fraction de ces concours inférieure à 10,5 milliards de francs n'était pas rémunérée.

          Les résultats semestriels du Fonds de stabilisation des changes (FSC) étaient imputés sur le montant des concours, de façon à compenser en trésorerie les gains et pertes du FSC. Les concours de la Banque de France au Trésor diminuaient lorsque le FSC faisait des bénéfices et augmentaient lorsque le FSC réalisait des pertes.

          Ce mécanisme a eu pour effet de ramener à zéro, en 1982, le montant des concours accordés par la Banque de France. Depuis cette date, aucun concours n'a été mobilisé pour les besoins de trésorerie de l'État. Le montant des concours inscrits en 1993 à l'actif de la Banque de France constituait donc le cumul des résultats semestriels du FSC depuis 1983.

          La loi du 4 août 1993 relative au statut de la Banque de France prévoit le remboursement des avances (« concours ») précédemment consenties par la Banque au Trésor. En vertu de la convention du 10 juin 1993, passée entre l'État et la Banque de France, le remboursement s'effectue chaque année à hauteur du dixième du montant initial des avances constaté en 1993, c'est-à-dire 24 milliards de francs (). Le solde des avances est rémunéré au taux de 5%. Par suite du mécanisme de remboursement, le montant des crédits destinés à cette rémunération diminue chaque année de 120 millions de francs. Il s'établirait ainsi pour 2001 à 360 millions de francs, compte tenu d'un solde non remboursé de 7,2 milliards de francs au 31 décembre 2000.

          En second lieu, l'État doit rémunérer les dépôts des instituts d'émission d'outre-mer et des banques centrales africaines de la zone franc (article 10), qui font partie des « correspondants du Trésor ».

          _ L'institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) et l'institut d'émission d'outre-mer (IEOM) effectuent les transferts publics et privés entre la métropole et les collectivités situées dans leur zone de compétence : les DOM et Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte (depuis 1999) pour l'IEDOM, les TOM pour l'IEOM.

          A la suite d'observations émises par l'Institut monétaire européen, le compte d'opérations de l'IEDOM a été transféré le 3 février 1997 dans les écritures de la Banque de France, qui le rémunère au taux des appels d'offres pour la totalité du solde moyen journalier.

          Le compte de l'IEOM demeure dans les livres du Trésor. Cependant il a été décidé, en accord avec la Banque de France, de maintenir à titre permanent, sur le compte du Trésor, une encaisse minimale supérieure au montant de l'avance octroyée à l'IEOM.

          Depuis 1997, les crédits du paragraphe 11 de l'article 10 financent donc uniquement la rémunération du compte d'opérations de l'IEOM auprès du Trésor. Celui-ci applique un taux de rémunération de 8,5% sur une assiette égale à 60% du solde moyen de ce compte.

          En 1999, la dépense s'est établie à 74 millions de francs, en diminution de 33 millions de francs par rapport à 1998. En effet, l'encours moyen du compte de l'IEOM a diminué du fait que Mayotte relève désormais de la compétence de l'IEDOM. La dotation prévue pour 2001 s'élève à 85 millions de francs, compte tenu du taux de progression du solde moyen du compte d'opérations observé ces dernières années.

          _ Le paragraphe 12 du même article retrace les crédits consacrés à la rémunération des dépôts de certaines banques centrales de la zone franc. L'accord de coopération monétaire entre la République française et les pays de la zone franc institue pour chacune des trois banques centrales un compte courant, intitulé « compte d'opérations » ouvert à l'agence comptable centrale du Trésor.

          La libre convertibilité de la monnaie de chaque zone est assurée par le compte d'opérations ouvert auprès du Trésor par la banque centrale concernée, sur lesquel cette banque a un droit de tirage illimité en cas d'épuisement de ses réserves en devises. En contrepartie de ce droit de tirage, les banques centrales sont tenues de déposer 65% au moins de leurs avoirs extérieurs nets (réserves de change) sur leur compte d'opérations.

          Les soldes positifs des comptes sont rémunérés trimestriellement par l'État, au taux de la facilité marginale de la Banque centrale européenne. Avant l'instauration de l'euro, le taux de rémunération était celui de la Banque de France pour les prises en pension de 5 à 10 jours.

          Entre 1994 et 1998, les avoirs versés par les banques centrales de la zone franc sur leur compte d'opérations ont quasiment triplé. La dévaluation du franc CFA et les mesures d'allégement de la dette ont contribué à l'amélioration de la balance des paiements des États de la zone franc et à un redressement des disponibilités extérieures. Outre la situation de la balance des paiements, le niveau du compte dépend également de la politique de placement des banques centrales, puisque celles-ci ont la faculté, mais non l'obligation, de placer jusqu'à 35% de leurs disponibilités en devises hors du compte d'opérations.

          Pour 1999, les besoins étaient estimés à 680 millions de francs, mais la dépense effective s'est établie à 740,8 millions de francs. Une dotation d'un milliard de francs est demandée pour 2001, compatible avec la hausse des taux d'intérêt à court terme et l'augmentation prévisible du solde moyen des comptes d'opération.

          En définitive, les crédits demandés pour l'article 10 s'établissent à 1.085 millions de francs en 2001.

          · Le chapitre 12-05 « Service de la dette de divers organismes, d'emprunts, d'annuités et d'intérêts divers » retrace les charges d'intérêt afférentes aux emprunts ou engagements pris en charge par l'État. Le remboursement du principal relève des opérations de trésorerie et n'apparaît donc pas dans le budget, en conformité avec les dispositions de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

          DETTES DE DIVERS ORGANISMES PRISES EN CHARGES PAR L'ÉTAT

          (en millions de francs)

        Organisme concerné

        Référence

        Prise en charge

        Dernière échéance

        Encours initial

        Intérêts en 2001

        Société pour la mise en valeur agricole de la Corse (SOMIVAC)

        art. 19 LFR 1984

        1984

        2015

        67,2

        3,4

        Pour mémoire :

                 

          · UNEDIC

        art. 115 LFI 1985

        1985

        1990

        6.000,0

        -

          · Caisse d'amortissement pour l'acier (CAPA)

        art. 104 LFI 1988

        1988

        1995

        9.249,8

        -

          · Caisse nationale de l'énergie (CNE)

        art. 96 LFR 1992

        1993

        1996

        11,5

        -

          · Caisse nationale de l'industrie (CNI)

        art. 82 LFI 1989

        1989

        1997

        11.899,3

        -

          · Caisse nationale des banques (CNB)

        art. 82 LFI 1989

        1989

        1997

        12.507,6

        -

          · Fonds d'intervention sidérurgique (FIS)

        art. 39 LFR 1990

        1989

        1998

        16.381,5

        -

          · Fonds spécial de grands travaux (FSGT)

        art. 104 LFI 1988

        1988

        2000

        15.791,1

        -

          · Société de développement de véhicules automobiles (SODEVA)

        art. 60 LFR 1990

        1990

        2000

        7.750,3

        -

          Source : direction de la Comptabilité publique.

          Après l'amortissement définitif, en 2000, de la dette reprise par l'État du Fonds spécial de grands travaux et de la Société de développement de véhicules automobiles, seule devrait rester servie par l'État la dette reprise de la Société pour la mise en valeur agricole de la Corse, qui génère une charge d'intérêt de 3,4 millions de francs seulement.

          Pourtant, le fascicule budgétaire des Charges communes porte, sur son article 30 « Service de la dette de la SODEVA » une dotation de 16,9 millions de francs, alors que, selon les informations fournies par la direction du Trésor, la dernière échéance de cette dette reprise tombait en septembre 2000.

          La dotation demandée au titre de la rémunération de la créance de TVA détenue sur l'État par les entreprises s'élève à 20,9 millions de francs. Là encore, le fascicule budgétaire s'écarte des informations fournies à votre Rapporteur spécial par la direction du Trésor. Celle-ci indique que la prévision de dépenses est obtenue en appliquant à la balance d'entrée en 2000 du compte enregistrant la créance (13,8 milliards de francs), le taux de 0,1% déterminé dans l'arrêté du 15 mars 1996, puis en appliquant une majoration forfaitaire de 50% au vu de l'exécution des années antérieures.

          Selon la réponse au questionnaire budgétaire de votre Rapporteur spécial, la dotation ainsi demandée serait égale à 16,15 millions de francs. Cette somme est différente de celle portée sur l'article 21 du fascicule des Charges communes.

          · Les dotations demandées pour couvrir les charges diverses résultant de la gestion de la dette et des frais de trésorerie, qui forment la 3ème partie du titre I, s'élèveraient en 1999 à 310 millions de francs, montant reconduit par rapport à la loi de finances pour 2000. L'évaluation proposée n'a pas de réelle signification puisque beaucoup de lignes ne sont dotées que pour mémoire dans la loi de finances initiale.

          L'essentiel des crédits initiaux se rapporte aux commissions de placement et de services financiers, en particulier pour toutes les OAT émises au profit des particuliers. La charge de ces commissions, versées aux établissements financiers, trouve sa contrepartie en recettes d'ordre, au titre des « recettes diverses » de la ligne 806.

              3.- Une augmentation modeste des recettes d'ordre

          Depuis la loi de finances pour 1995, la notion de « recettes d'ordre », au sens où l'entend le Gouvernement, recouvre trois catégories différentes d'opérations :

          - les recettes en atténuation des charges de la dette et des frais de trésorerie ; en cohérence avec la présentation habituelle des dépenses hors FSC, ces recettes d'ordre sont elles aussi présentées hors FSC ; elles sont retracées à la ligne 806, tandis que les recettes en provenance du FSC sont isolées sur la ligne 817 depuis la loi de finances initiale pour 1997 ; cette catégorie de recettes inclut les intérêts servis par les titres émis au profit du Fonds de soutien des rentes ;

          - les intérêts versés par le Fonds de soutien des rentes, au titre des avances que lui accorde l'État ; ces recettes sont inscrites à la ligne 411 depuis la loi de finances pour 1997 ;

          - jusqu'en 1995, les « recettes d'ordre » incluaient également les intérêts des avances versées par le Trésor à l'ACOSS ; en effet, il était admis que les intérêts de ces avances venaient « directement » en atténuation des charges d'intérêt exposées par le Trésor au titre des BTF émis à cette occasion. La Cour des comptes a plusieurs fois contesté cette interprétation extensive de la notion de recettes d'ordre. Depuis la loi de finances pour 1997, les recettes au titre des intérêts d'avances à l'ACOSS ont vocation à figurer à la ligne 411 () ; cependant, l'État n'a plus consenti d'avances à l'ACOSS depuis 1995.

          Les recettes d'ordre sont évaluées dans le projet de loi de finances pour 2001 à 18,5 milliards de francs, soit 1,3 milliard de francs de plus que dans la loi de finances initiale pour 2000. Cependant l'évaluation des recettes d'ordre en 2000 devrait être portée à 19,95 milliards de francs, selon la révision associée au présent projet de loi de finances.

          La forte augmentation du taux à court terme (210 points de base), retenue à titre d'hypothèse dans le présent projet de loi de finances, ne se reflète pas dans l'augmentation attendue des recettes de la rémunération du compte du Trésor à la Banque de France et des opérations de pension sur titres. Cependant, les recettes effectivement encaissées à ce titre dépendent très largement des conditions générales d'exécution de la loi de finances, qui sont un déterminant essentiel du niveau des encaisses liquides du Trésor, et des opérations visant à préparer le refinancement de lignes importantes d'OAT et de BTAN arrivant à échéance.

          Les recettes de coupon couru sont difficiles à évaluer ex ante. En particulier, selon la direction du Trésor, il n'est pas approprié de rapprocher le tableau de financement prévisionnel et les anticipations de taux. En effet, le volume des recettes de coupon couru résulte majoritairement de paramètres liés à la technique d'émission : dates d'adjudication, choix des lignes de titres et volumes d'émission assurés sur ces lignes.

          ÉVOLUTION RÉCENTE DES RECETTES EN ATTÉNUATION DES CHARGES DE LA DETTE

          (En millions de francs)

         

        1997

        1998

        1999

        LFI 2000

        Révision 2000

        PLF 2001

        I.- Ligne 806

                   

          Rémunération du compte du Trésor à la Banque de France (806-02)

        878,9

        607,2

        516,4

        2.033,0

        3.160,0

        2.500,0

          Rémunérations des pensions sur titres d'État (806-05)

        2.149,0

        2.751,5

        2.779,9

          Coupons courus sur OAT (806-12)

        9.267,8

        10.300,7

        7.327,4

        9.611,0

        8.060,0

        8.360,0

          Coupons courus sur BTAN (806-22)

        3.981,8

        7.103,1

        4.960,7

        5.524,0

        7.880,0

        6.890,0

          Recettes du FSR (806-52)

        501,9

        399,5

        443,7

        -

        -

        -

          Divers (806-15, 806-55, 806-82, 806-92)

        328,3

        696,0

        575,8

        0,0

        850,0

        750,0

        Sous-total Ligne 806 (hors FSC)

        17.107,8

        21.858,0

        16.603,9

        17.168,0

        19.950,0

        18.500,0

        II.- Intérêts d'avances au FSR (ligne 411)

        269,3

        322,1

        394,6

        -

        -

        -

        TOTAL Recettes d'ordre hors FSC

        18.390,9

        22.180,1

        16.998,5

        17.168,0

        19.950,0

        18.500,0

        FSC (817 ; ligne 806-72 avant 1997)

        1.013,8

        1.301,8

        0,4

        -

        -

        -

        TOTAL Recettes d'ordre y compris FSC

        18.390,9

        23.481,9

        16.998,9

        17.168,0

        19.950,0

        18.500,0

          Sources : direction du budget et Situation du recouvrement des recettes de l'État au 31 décembre (direction générale de la comptabilité publique).

            C.- LA DIMINUTION DU RATIO D'ENDETTEMENT PUBLIC SE CONFIRMERAIT EN 2001

          Depuis plus d'une vingtaine d'années, le ratio d'endettement public s'accroît inexorablement. La dette de l'État ne représentait que 15% du PIB environ en 1980 ; elle atteindrait 49% du PIB en 2000 et 48,7% en 2001 (en comptabilité budgétaire).

          A cette évolution préoccupante, il faut trouver trois origines : d'une part la persistance de déficits budgétaires élevés pendant plusieurs années de la période considérée ; d'autre part une croissance en moyenne trop faible ; enfin une configuration des taux d'intérêt favorable à la rente et préjudiciable à l'activité économique.

          L'endettement public n'est ni une fatalité inéluctable ni une charge improductive qui pèserait sur la nation. La théorie économique a, depuis bien longtemps, établi la « règle d'or » des finances publiques, selon laquelle le déficit public n'introduit pas de distorsions et reste supportable s'il est inférieur au montant de l'investissement public. Mais les caractéristiques du processus réel d'endettement constaté ces dernières années diffèrent largement des conditions idéales posées par la « règle d'or ». Par ailleurs, l'endettement public n'est pas grave en soi : une économie qui connaît des taux de croissance suffisamment élevés peut absorber sans dommage l'augmentation de la dette.

          Cependant, il est des situations où la dette peut devenir « proliférante ».

          A l'évidence, le ratio d'endettement public reste stable dès lors que l'encours de la dette s'accroît au même rythme que le PIB en valeur. Or, sous réserve de la non prise en compte des flux nets de dettes, la variation de la dette découle directement du déficit budgétaire. Celui-ci peut se décomposer en deux parties : la charge des intérêts de la dette d'une part, le solde budgétaire dit « primaire », d'autre part, qui est justement défini comme la différence entre le solde total et la charge d'intérêt. Celle-ci peut être calculée en appliquant à l'encours de dette un taux d'intérêt représentatif de son coût moyen, appelé « taux apparent » de la dette.

          Il apparaît que, si le taux apparent de la dette est supérieur au taux de croissance en valeur du PIB, la proportion de la dette dans le PIB s'accroît même en présence d'un solde primaire nul : c'est l'effet « boule de neige ». Stabiliser la dette nécessite alors de dégager un solde primaire positif.

          Le niveau du solde primaire qui permet de stabiliser le ratio dette / PIB dépend de trois paramètres : le taux de croissance du PIB (r), le coût moyen de la dette (d) et le montant de la dette (de l'année précédente). L'effort budgétaire qu'il convient d'accomplir doit tendre à égaliser le coût moyen de la dette et le taux de croissance du PIB en valeur. Le solde primaire stabilisant est donc déterminé par l'application à l'encours de dette existant du différentiel d - r. Comme cela était prévisible, l'effort budgétaire à fournir est d'autant plus important que le pays est endetté et que le taux de croissance est faible.

          Le tableau ci-après, extrait du Rapport, social économique et financier annexé au présent projet, retrace l'évolution du solde primaire stabilisant et du solde primaire effectif depuis 1996, pour l'ensemble des administrations publiques.

          A l'automne 1999, au moment où votre Rapporteur spécial analysait le budget des Charges communes proposé pour 2000, il était envisagé que le ratio d'endettement public continue à s'accroître en 1999 pour ne commencer à décroître qu'en 2000. Or, du fait de la vigueur de la croissance et de la bonne tenue des comptes publics, c'est dès l'exercice 1999 que l'écart entre les soldes effectifs et stabilisants est devenu positif, à hauteur de 0,1% du PIB, alors qu'il était négatif à hauteur de 5,4% du PIB en 1993.

          SOLDES EFFECTIFS ET SOLDES STABILISANTS DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

        (en % du PIB)

         

        1996

        1997

        1998

        1999

        2000

        2001

        Données de base

                   

        Dette publique au sens du traité de Maastricht

        57,1

        59,3

        59,7

        58,9

        58,4

        57,2

        Intérêts de la dette

        3,9

        3,7

        3,6

        3,4

        3,3

        3,2

        Coût moyen de la dette (en %)

        7,4

        6,7

        6,3

        5,8

        5,8

        5,8

        Taux de croissance du PIB nominal (en %)

        2,6

        3,2

        4,0

        3,3

        4,2

        4,8

        Analyse en termes de solde primaire

                   

        Solde primaire stabilisant

        + 2,6

        + 1,9

        + 1,3

        + 1,4

        + 0,9

        + 0,6

        Solde primaire effectif

        - 0,2

        + 0,7

        + 0,9

        + 1,6

        + 1,9

        + 2,2

        Analyse en termes de solde global

                   

        Solde global stabilisant

        - 1,4

        - 1,8

        - 2,3

        - 1,9

        - 2,4

        - 2,6

        Solde global effectif

        - 4,2

        - 3,0

        - 2,7

        - 1,8

        - 1,4

        - 1,0

        Écart entre les soldes stabilisants
        et les soldes effectifs

        - 2,8

        - 1,2

        - 0,3

        + 0,1

        + 1,0

        + 1,6

          Source : Rapport économique, social et financier.

          Cette tendance se poursuivrait en 2001, au regard du cadrage macroéconomique associé au présent projet et de la réduction du déficit poursuivie avec constance par le Gouvernement et nonobstant le comportement moins favorable du coût apparent de la dette publique, qui se stabiliserait à 5,8% sur les années 1999, 2000 et 2001, au lieu de diminuer régulièrement comme c'était le cas les années précédentes.

          CHAPITRE II :
          LES CHARGES BUDGÉTAIRES COMMUNES

          Le budget des Charges communes supporte les dépenses de l'État qui ne peuvent pas relever d'un département ministériel particulier. Ces charges concernent les pouvoirs publics, la fonction publique, les dépenses en atténuation des recettes de l'État et certains moyens de fonctionnement courant des administrations.

          I.- LES CRÉDITS DES POUVOIRS PUBLICS

          Les crédits relatifs aux pouvoirs publics constituent le titre II éponyme du budget des Charges communes, qui n'a pas d'autre équivalent au sein du budget de l'État.

          Les dépenses constatées sur le titre II sont, en général, égales aux crédits initiaux. Ceux-ci seraient de 4,9 milliards de francs en 2001, soit une hausse de 3,4% par rapport aux crédits initiaux pour 2000. Cette augmentation est supérieure à celle des moyens des services civils pour l'ensemble du budget général, qui atteint 2,3%.

          Une nouvelle fois, les dotations demandées pour la Présidence de la République s'établissent en hausse et passent de 59 millions de francs à 62 millions de francs, soit plus du triple des crédits initiaux de 1997. Ce mouvement n'est en fait que la traduction dès la loi de finances initiale des besoins manifestés par la Présidence, dont les crédits étaient sous-évalués depuis quelques années. D'ailleurs, en 1999, une majoration de crédits de 30,1 millions de francs a été effectuée au profit du chapitre 20-12 « Secrétariat général. Cabinet. État-major particulier. Services administratifs. Frais de mission et de documentation. Bibliothèque (présidence de la République) », par un décret de « dépenses accidentelles » daté du 4 octobre 1999, non publié au Journal officiel. Seuls les documents annexés au projet de loi de règlement pour 1999 retracent l'existence et le montant de cette majoration de crédits.

          Le principe d'autonomie financière est expressément inscrit dans l'article 7 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Celui-ci dispose que « les crédits nécessaires au fonctionnement des assemblées parlementaires font l'objet de propositions préparées par les questeurs de chaque assemblée et arrêtées par une commission commune composée des questeurs des deux assemblées. Cette commission délibère sous la présidence d'un président de chambre à la Cour des comptes désigné par le premier président de cette juridiction. Deux magistrats de la Cour des comptes désignés par la même autorité assistent la commission ; ils ont voix consultative dans ses délibérations ».

          « Les propositions ainsi arrêtées sont inscrites au projet de loi budgétaire auquel est annexé un rapport explicatif établi par la commission mentionnée à l'alinéa précédent ». Concrètement, les demandes de crédits sont inscrites sur le budget des Charges communes.

          CRÉDITS ET DÉPENSES DES « POUVOIRS PUBLICS » (Titre II)

          (en millions de francs)

         

        1993

        1994

        1995

        1996

        1997

        1998

        1999

        LFI 2000

        PLF 2001

        Présidence de la République
        (chapitres 20-11, 20-12, 20-13 et 20-14)

                         

          Crédits initiaux

        19,0

        19,4

        19,8

        20,3

        20,3

        40,5

        57,3

        59,0

        62,0

          Dépenses

        19,0

        19,4

        29,8

        36,3

        47,9

        85,1

        87,4

        -

        -

          Évolution (en %)

        + 3,3

        + 2,1

        + 53,6

        + 21,8

        + 32,0

        + 77,7

        + 2,7

        + 3,0

        + 5,1

        Assemblée nationale (chapitre 20-21)

                         

          Crédits initiaux

        2.355,6

        2.402,7

        2.504,1

        2.654,4

        2.718,7

        2.789,9

        2.849,9

        2.952,7

        2.986,6

          Dépenses

        2.355,6

        2.402,7

        2.504,1

        2.654,4

        2.718,7

        2.789,9

        2.923,4

        -

        -

          Évolution (en %)

        + 4,7

        + 2,0

        + 4,2

        + 6,0

        + 2,4

        + 2,6

        + 4,8

        + 3,6

        + 1,1

        Sénat (chapitre 20-31)

                         

          Crédits initiaux

        1.383,8

        1.380,5

        1.391,9

        1.478,4

        1.502,5

        1.531,8

        1.561,6

        1.698,1

        1.666,6

          Dépenses

        1.383,8

        1.380,5

        1.391,9

        1.478,4

        1.502,5

        1.554,8

        1.615,4

        -

        -

          Évolution (en %)

        + 4,9

        - 0,2

        + 0,8

        + 6,2

        + 1,6

        + 3,5

        + 3,9

        + 8,7

        - 1,9

        Sénat - Jardin et Musée du Luxembourg
        (chapitre 20-32)

                         

          Crédits initiaux

                       

        64,2

        Chaîne parlementaire (chapitre 20-41)

                         

          Crédits initiaux

                       

        86,0

        Conseil constitutionnel
        (chapitres 20-51, 20-52 et 20-53)

                         

          Crédits initiaux

        20,4

        23,8

        33,8

        25,2

        28,7

        26,3

        26,2

        28,1

        33,3

          Dépenses

        20,9

        23,8

        33,8

        22,9

        28,7

        26,3

        26,2

        -

        -

          Évolution (en %)

        + 9,4

        + 13,9

        + 42,0

        - 32,2

        + 25,2

        - 8,3

        - 0,3

        + 7,3

        + 18,2

        Haute Cour de Justice (chapitre 20-61)

                         

          Crédits initiaux

        0

        0

        0

        0

        0

        0

        0

        0

        0

          Dépenses

        0,1

        0

        0

        0

        0

        0

        0

        -

        -

          Évolution (en %)

        n.s.

        n.s.

        0

        0

        0

        0

        0

        0

        0

        Cour de justice de la République

        (chapitres 20-62 et 20-63)

                         

          Crédits initiaux

        -

        -

        6,7

        6,7

        6,7

        6,7

        6,7

        6,7

        6,7

          Dépenses

        -

        -

        3,7

        3,6

        4,1

        4,1

        6,0

        -

        -

          Évolution (en %)

        -

        -

        n.s.

        n.s.

        n.s.

        n.s.

        n.s.

        -

        -

        Total du Titre II

                         

          Crédits initiaux

        3.778,8

        3.826,4

        3.956,3

        4.184,9

        4.276,8

        4.395,3

        4.501,8

        4.744,6

        4.905,3

          Dépenses

        3.779,4

        3.826,4

        3.963,3

        4.195,6

        4.301,9

        4.460,2

        4.658,5

        -

        -

          Évolution (en %)

        + 4,8

        + 1,2

        + 3,6

        + 5,9

        + 2,5

        + 3,7

        + 4,4

        + 5,4

        + 3,4

          Les crédits de l'Assemblée nationale augmenteraient de 1,1% et ceux du Sénat diminueraient de 1,9%. Ils atteindraient ainsi respectivement 2,99 milliards de francs et 1,67 milliard de francs. En fait, ces éléments ne portent que sur les chapitres 20-21 et 20-31 du titre II, qui concernent les dépenses « classiques » de l'Assemblée nationale et du Sénat. Or, la structure du titre II serait affectée, dans le présent projet, par deux modifications :

          - la commission commune a souhaité décomposer les crédits alloués à chacune des assemblées, pour faire apparaître plus clairement les dépenses nécessaires au fonctionnement de la chaîne de télévision parlementaire, créée par la loi n° 99-1174 du 30 décembre 1999 portant création de La Chaîne parlementaire (Journal officiel du 31 décembre 1999). En conséquence, le chapitre 20-41 « Assemblée nationale et Sénat - Chaîne parlementaire » (nouveau) serait créé, doté de 86 millions de francs, dont 45 millions de francs en provenance de l'Assemblée nationale et 41 millions de francs en provenance du Sénat ;

          - les dépenses supportées par le Sénat et relatives au Musée du Luxembourg et à l'entretien du Jardin du Luxembourg seraient désormais isolées sur un chapitre 20-32 « Sénat - Jardin et Musée du Luxembourg » (nouveau), pour un montant total de 64,2 millions de francs, dont 57,2 millions de francs au titre du jardin du Luxembourg et 7 millions de francs au titre des prévisions de dépenses pour l'organisation des expositions prévues dans le musée du Luxembourg en 2001. Cette clarification s'explique par le fait que le jardin du Luxembourg est ouvert au public, donc que les dépenses supportées par le Sénat ne concernent pas le fonctionnement proprement dit de cette institution, et, d'autre part, par le fait que le Sénat assurera désormais la gestion du musée du Luxembourg, prenant ainsi le relais du ministère de la Culture.

          ÉVOLUTION DES CRÉDITS LIÉS AU FONCTIONNEMENT DES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

          (en millions de francs)

         

        LFI 2000

        PLF 2001

        Évolution

        A. Assemblée nationale

             

        chapitre 20-21

        2.952,7

        2.986,6

         

        Chaîne parlementaire (chap. 20-41, article 10)

        -

        45,0

         

        Total Assemblée nationale

        2.952,7

        3.031,6

        + 2,7%

        B. Sénat

             

        chapitre 20-31

        1.698,1

        1.666,6

         

        Chaîne parlementaire (chap. 20-41, article 20)

        -

        41,0

         

        Jardin du Luxembourg

        - 54,6

        -

         

        Total Sénat

        1.643,5

        1.707,6

        + 3,9%

          En tenant compte de ces modifications, les crédits directement liés au fonctionnement de l'Assemblée nationale et du Sénat augmenteraient respectivement de 2,7% et 3,9%.

          Depuis la loi de finances initiale pour 2000, les crédits du Conseil constitutionnel sont portés par le seul chapitre 20-51, au lieu de trois précédemment. Ils augmentent de 5,1 millions de francs, soit 18,2%, par rapport aux crédits initiaux pour 2000, et atteignent 33,3 millions de francs. Votre Rapporteur rappelle que ce chapitre a bénéficié d'une ouverture de crédits de 15 millions de francs par la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000) puis, à nouveau, de 2,7 millions de francs par le décret d'avance n° 2000-760 du 1er août 2000 pour couvrir les frais liés à l'organisation du référendum constitutionnel du 24 septembre 2000.

          Les crédits de la Cour de justice de la République seraient reconduits au niveau des crédits votés de 1995, soit 6,7 millions de francs. Le chapitre 20-62 a bénéficié, en 1999, d'un « report du dixième » (soit 520.000 francs) à partir de l'exercice 1998, par le biais d'un arrêté du 31 mars 1999 pris sur la base de l'article 17, alinéa 3, de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Puis, les crédits de ce chapitre ont à nouveau été augmentés de 480.000 francs par prélèvement sur le chapitre 37-95 du budget des Charges communes, qui porte des crédits consacrés à la couverture de « dépenses accidentelles ». La dépense effective s'est établie à 5,5 millions de francs, supérieure à la dotation initiale mais restant dans les limites des crédits ouverts après majoration par le report du dixième. Le niveau de la dépense a donc laissé en fin d'exercice un crédit disponible égal à 650.302 francs, que le projet de loi de règlement pour 1999 propose d'annuler.

          II.- LES DÉPENSES RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE : RÉMUNÉRATIONS, PENSIONS, CHARGES SOCIALES

          Le budget des Charges communes comporte plusieurs chapitres ayant vocation à porter des crédits intéressant l'ensemble de la fonction publique : crédit global destiné à compléter d'autres budgets en tant que de besoin, chapitres-réservoirs destinés à recevoir des crédits en provenance d'autres ministères, chapitres spécifiques retraçant les transferts de l'État avec divers organismes sociaux, etc.

          En ce sens, les dotations demandées sur le budget des Charges communes dans tout projet de loi de finances n'ont qu'une faible valeur démonstrative des sommes réellement consacrées à la fonction publique.

            A.- UNE PROVISION GÉNÉRALE DE 3,3 MILLIARDS DE FRANCS POUR LES RÉMUNÉRATIONS D'ACTIVITÉ

          A titre principal, les crédits pour rémunérations d'activité sont inscrits sur le budget de chaque ministère. Le budget des Charges communes ne comporte, éventuellement, que des crédits destinés à les abonder, inscrits sur le chapitre 31-94 « Mesures générales intéressant les agents du secteur public ».

          Aucune dotation n'avait été demandée sur ce chapitre en 1999. La loi de finances initiale pour 2000 a ouvert un crédit de 230 millions de francs, qui a été majoré de 50 millions de francs par la loi de finances rectificative pour 2000. A cette occasion, M. Didier Migaud, Rapporteur général de la Commission des finances, avait précisé que cette dernière ouverture était motivée par la décision gouvernementale d'attribuer à certains agents publics, dans le cadre de la politique de la ville, des points NBI supplémentaires (« nouvelle bonification indiciaire »), décision assortie de la définition de nouveaux emplois éligibles à la NBI (). Aucune dépense n'a été enregistrée sur le chapitre 31-94 à la date du 31 août, dernière situation disponible.

          Après une rencontre avec les organisations syndicales de fonctionnaires, le 11 juillet dernier, M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'État, a affirmé que l'année 2000 ne serait pas « une année blanche » et que des « discussions » sur les salaires devraient être engagées dans le courant de l'automne 2000. Au mois d'octobre, M. Michel Sapin a également indiqué qu'il souhaitait que l'année 2001 soit intégrée aux négociations.

          Dans cette perspective, le Gouvernement a décidé d'inscrire une provision générale de 3,25 milliards de francs sur le chapitre 31-94 pour contribuer à financer les dépenses supplémentaires qui pourraient découler, en 2001, d'un éventuel accord avec les organisations syndicales. Cette somme n'est pas significative du « plafond » que se fixe le Gouvernement dans les discussions avec les syndicats. Les dotations des chapitres de rémunération inscrits sur les autres fascicules budgétaires peuvent, en effet, comporter elles aussi une part de provision.

            B.- LES CHARGES DE PENSION SUPPORTÉES PAR L'ÉTAT

              1.- Une imputation budgétaire complexe des crédits pour charges de pension

          · Le chapitre 32-92, sur lequel sont inscrits les crédits relatifs au versement de l'État au fonds spécial du régime de retraite des ouvriers des établissements industriels de l'État, et le chapitre 32-97, relatif aux pensions, sont les chapitres d'imputation des dépenses afférentes aux diverses charges de pension.

          Depuis la loi de finances pour 1977, les crédits de pension sont, pour leur grande majorité, inscrits sur les budgets des différents ministères (). Ils sont ensuite transférés sur le budget des Charges communes au début de l'exercice. En effet, les pensions des fonctionnaires civils et militaires sont gérées par un seul service gestionnaire, le Service des pensions, sis à Nantes.

          Cette méthode permet d'afficher sur chaque fascicule budgétaire, à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances, le « coût complet » des fonctionnaires relevant ou ayant relevé du département ministériel considéré. Elle constitue un facteur bienvenu de clarté en termes de ressources humaines et de gestion du personnel.

          Pour autant, certains crédits pour charges de pension ne peuvent être imputés à un fascicule budgétaire déterminé. Les chapitres 32-92 et 32-97 du budget des Charges communes portent donc une dotation initiale, dont l'encadré ci-après détaille les modalités de calcul.

          Pour l'exercice 2000, un arrêté du 19 janvier 2000 (JO du 26 janvier 2000) a transféré les crédits des chapitres 32-92 de six budgets vers le chapitre 32-92 du budget des Charges communes. La dotation initiale de 98,8 millions de francs a ainsi été augmentée de 5.803,5 millions de francs pour être portée à 5.902,3 millions de francs.

          De même, un second arrêté du 19 janvier 2000 (JO du 28 janvier 2000) a transféré les crédits des chapitres 32-97 de douze budgets vers le chapitre 32-97 du budget des Charges communes. La dotation initiale de 35,7 milliards de francs a été augmentée de 150,5 milliards de francs pour être portée à 186,3 milliards de francs.

        MODALITÉS DE CALCUL DE LA DOTATION INITIALE
        DES CHAPITRES 32-92 ET 32-97 DU BUDGET DES CHARGES COMMUNES

          _ La dotation initiale du chapitre 32-92 regroupe le montant de la subvention d'équilibre correspondant à la prise en charge des pensions des anciens ouvriers des budgets annexes (hors Aviation civile), de la SEITA et de Météo-France, soit 98,8 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2001.

          _ Pour la loi de finances de l'année n, les budgets des différents ministères portent, sur leurs chapitres 32-97 respectifs, les crédits correspondant au montant des dépenses de pension de leurs fonctionnaires retraités pour la dernière année connue (soit n - 2), actualisé à la valeur du point « mesures nouvelles » de l'année n.

          Le chapitre 32-97 du budget des Charges communes (articles 10 et 20) voit inscrire les crédits correspondant au différentiel entre le besoin de l'année n et le total des chapitres 32-97 des divers ministères. Cette contribution correspond ainsi à la prise en compte de l'augmentation estimée du nombre et du montant unitaire des pensions pour les années n - 1 et n.

          La dotation est complétée par des crédits correspondant aux charges de pension dues au titre des agents de France Télécom et de La Poste (article 30), des pensions d'Alsace-Lorraine (article 40) et, à compter de la loi de finances initiale pour 2000, aux charges de pension dues au titre des agents fonctionnaires de l'État employés dans divers organismes publics et semi-publics (article 20).

          Le traitement des charges de pension des budgets annexes relève d'une logique différente :

          - en règle générale, les fascicules des budgets annexes ne contiennent pas de chapitre équivalent aux chapitres 32-92 ou 32-97 : les fonctionnaires retraités des budgets annexes sont inclus dans les effectifs des ministères de rattachement et les fascicules du budget général portent, à ce titre, les crédits de pension y afférents ;

          - cependant, reprenant la logique de « coût complet » retenue pour les fascicules du budget général, le budget annexe de l'Aviation civile comporte un chapitre 64-11 « Participation aux charges du fonds spécial des ouvriers de l'État » et un chapitre 64-12 « Participation aux charges de pension ». Les dépenses du chapitre 64-11 sont effectuées à destination du fonds concerné, tandis que les dépenses du chapitre 64-12 sont des dépenses « pour ordre », donnant lieu à un rétablissement de crédits sur le chapitre 32-97 du budget des Charges communes, à partir duquel est effectué la véritable dépense au profit des agents retraités de l'Aviation civile.

          Enfin, votre Rapporteur rappelle que, depuis l'exercice 2000, la loi de finances initiale retrace l'intégralité des crédits pour charges de pension, le Gouvernement ayant décidé de supprimer le financement de certaines de ces charges par voie de fonds de concours, à l'invitation du Conseil constitutionnel.

          · Les crédits budgétaires de pension progressent de 2,9% par rapport à la loi de finances initiale pour 2000, sous l'effet conjugué de trois facteurs :

          - une correction négative de la base au vu des perspectives d'exécution de l'exercice 2000 (- 91 millions de francs) ;

          - une augmentation de 3,2% des pensions civiles et militaires hors La Poste et France Télécom, au titre de la progression du nombre et du montant unitaire des pensions versées ;

          - une augmentation de 1,4% des dépenses prévues au titre des retraites de La Poste et de 1,24% pour France Télécom.

          LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES POUR CHARGES DE PENSION

        (en millions de francs)

         

        LFI 2000

        PLF 2001

        Affaires étrangères

        450,9

        455,9

        Agriculture et pêche

        2.167,7

        2.193,8

        Charges communes

        35.749,8

        36.127,3

          - dont pensions civiles

        (34.694,1)

        (35.197,8)

          - dont pensions militaires

        (1.055,7)

        (929,4)

        Culture et communication

        313,5

        322,0

        Économie, finances et industrie

        11.384,1

        11.487,6

        Enseignement scolaire

        62.433,0

        66.149,0

        Emploi

        420,1

        418,4

        Santé et solidarité

        1.187,2

        1.182,3

        Équipement. Services communs

        5.680,6

        5.679,0

        Intérieur et décentralisation

        13.918,4

        14.253,3

        Justice

        2.649,7

        2.726,6

        Services généraux du Premier ministre

        360,3

        344,1

        Défense

        49.576,3

        50.426,0

          - dont pensions civiles

        (2.792,2)

        (2.912,8)

          - dont pensions militaires

        (46.784,1)

        (47.513,2)

        Total Crédits de pension du budget général

        186.291,6

        191.765,3

        Budget annexe de l'Aviation civile

        522,6

        527,8

              2.- Les charges liées aux mécanismes de compensation généralisée et spécifique entre régimes d'assurance vieillesse

          · L'article 40 du chapitre 33-91 retrace la contribution de l'État aux mécanismes de compensation généralisée et de compensation spécifique entre les régimes d'assurance vieillesse. Elle s'établirait en 2001 à 12,7 milliards de francs, diminuant de près de 5,9 milliards de francs par rapport aux crédits votés pour 2000, alors que ceux-ci avaient diminué d'environ 1,8 milliard de francs par rapport aux crédits votés pour 1999.

          CRÉDITS ET DÉPENSES DU CHAPITRE 33-91, ARTICLE 40

          (en millions de francs)

         

        1995

        1996

        1997

        1998

        1999

        2000

        2001

        LFI

        15.357,0

        16.461,0

        18.975,0

        18.618,0

        20.395,0

        18.599,0

        12.739,0

        Dépense

        15.372,0

        17.149,7

        18.529,0

        19.265,0

        20.781,5

        -

        -

          Il apparaît des décalages récurrents entre la prévision de dépenses inscrite dans la loi de finances initiale et le niveau effectif de la dépense. Ces décalages résultent de ce que les compensations généralisée et spécifique reposent sur un système d'acomptes et d'apurements :

          - le montant des crédits retenu dans le projet de loi de finances résulte de calculs effectués à partir de données arrêtées au mois d'août. Ces données sont ensuite révisées à l'occasion de la réunion de la commission de compensation, qui a lieu généralement au mois de novembre, puis une nouvelle fois révisées au début de l'année n + 1, au moment où sont arrêtés définitivement le montant et le calendrier des acomptes à verser ou à recevoir par les différents régimes. Or, les montants de compensation sont très sensibles aux fluctuations des paramètres de calcul. Ceci explique que les acomptes à verser par l'État durant l'année n + 1 diffèrent souvent des crédits initiaux ;

          - par ailleurs, la dépense enregistrée pendant l'année n + 1 doit tenir compte de l'apurement des comptes relatifs aux exercices antérieurs. Les apurements portent, en général, sur l'année n - 1. Il faut noter, à cet égard, que certains apurements négatifs (mais pas tous) donnent lieu à un encaissement de recettes non fiscales, inscrites sur la ligne 805 de l'état A.

          Les crédits du chapitre 33-91, article 40, supportent les dépenses afférentes au régime des pensions civiles et militaires, au fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE), décrit plus en détail ci-après, ainsi qu'à France Télécom depuis 1997. En revanche, la Poste verse directement, sur le compte « compensations » ouvert dans les livres de la Caisse des dépôts et consignations, les sommes dues par elle du fait des mécanismes de compensation.

          · Depuis 1998, les charges supportées par le budget de l'État au titre des compensations généralisée et spécifique subissent l'influence des dispositions du contrat de plan entre l'État et la Poste, signé le 25 juin 1998.

          Le contrat de plan prévoit de « stabiliser en francs constants au niveau des charges dues au titre de 1997 les charges de retraite de la Poste dues au titre des années du contrat d'objectifs et de progrès ». Selon les informations communiquées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à votre Rapporteur spécial, « la stabilisation concerne l'ensemble des charges de retraite, c'est-à-dire les charges de pension et les charges de compensation, dont sont défalquées les retenues pour pensions versées par les agents de la Poste et que la Poste conserve sur son budget. Par ailleurs, cette stabilisation se fait en francs constants, c'est-à-dire qu'elle est révisée en fonction de l'inflation chaque année.

          « Au total, les charges nettes de pensions de la Poste ont ainsi été stabilisées à hauteur de 12.758 millions de francs constants. Ce chiffre provient du montant des pensions remboursées par la Poste à l'État au titre de 1997 (13.626 millions de francs), auquel le total des compensations payées est rajouté (1.520 millions de francs) et dont les retenues pour pensions collectées par la Poste sont retirées (- 2.388 millions de francs). Ce dispositif a permis à la Poste de réduire ses charges de pensions de près de 500 millions de francs sur 1998 et 1999 ».

          Selon d'autres informations recueillies par votre Rapporteur spécial auprès du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le mécanisme de stabilisation s'impute sur les charges de compensation dues par la Poste. Le montant des acomptes dus au titre de 1998 s'élevait à 1.083 millions de francs, mais à 736 millions de francs seulement au titre de 1999 et 83 millions de francs au titre de 2000.

          · Les mécanismes de compensations généralisée et spécifique ont donné lieu, au cours de l'exercice 1999, aux mouvements suivants ;

          - les acomptes dus par l'État pour les deux mécanismes de compensation, au titre de l'exercice 1999, s'élevaient à 21.255 millions de francs. Sur cette somme, 736 millions de francs ont été payés directement par la Poste (contraction de 913 millions de francs à payer au titre de la compensation généralisée et 177 millions de francs à recevoir au titre de la compensation spécifique). Le montant des dépenses imputées sur le chapitre 33-91, article 40, a donc été ramené à 20.519 millions de francs ;

          - l'apurement de la compensation généralisée au titre de l'exercice 1997 a montré que l'État devait recevoir 409 millions de francs. Sur cette somme, 22 millions de francs devaient revenir directement à la Poste ; la différence, soit 387 millions de francs, a été encaissée sous forme de recette non fiscale sur la ligne 805 ;

          - l'apurement de la compensation spécifique au titre de 1997 a montré que l'État devait verser un complément de 184,5 millions de francs et que la Poste devait recevoir un complément de 78 millions de francs. L'intégralité de la dépense, soit 262,5 millions de francs, a été en conséquence imputée sur le chapitre 33-91, article 40.

          En définitive, le montant des dépenses inscrites en 1999 sur cet article a atteint 20.781,5 millions de francs, tandis que le montant des recettes non fiscales encaissées au cours de l'exercice s'est élevé à 387 millions de francs.

          · Pour l'exercice 2000, le montant des acomptes dus par l'État a été déterminé par un arrêté du 2 octobre 2000, qui a fixé à 11.631 millions de francs les acomptes dus au titre de la compensation généralisée et à 6.483 millions de francs ceux dus au titre de la compensation spécifique, soit 18.114 millions de francs au total. Pour ces deux mécanismes, les acomptes relevant directement de la Poste sont respectivement égaux à 118 millions de francs (à payer) et 35 millions de francs (à recevoir). La dépense imputée sur le chapitre 33-91, article 40, s'élèvera donc en fin d'année à 18.031 millions de francs. Il faudra également y ajouter les éventuelles dépenses découlant de l'apurement de l'exercice 1998 - sans préjudice, le cas échéant, de l'encaissement de recettes non fiscales. Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, cet apurement devrait intervenir aux environs de la mi-novembre.

          · La dotation demandée pour l'exercice 2001 prévoit une forte diminution des dépenses, due à quatre facteurs :

          - les facteurs démographiques et les données financières des régimes expliquent une baisse des acomptes 2001 de près d'un milliard de francs. En effet, la reprise de l'emploi et le dynamisme des salaires ont conduit à une évolution des cotisations du régime général beaucoup plus rapide que prévu, effet qui s'est conjugué avec une régularisation comptable de l'ACOSS pour faire de l'année 1999 une référence « particulièrement élevée », sur laquelle ont été rebasées les perspectives 2000 et 2001. Par ailleurs, la masse salariale des fonctionnaires civils a été revue légèrement à la baisse, cet effet étant partiellement compensé par une révision en sens inverse de la masse salariale des militaires ;

          - l'impact prévisionnel des comptes définitifs pour 1999 permet de réduire la dotation nécessaire pour 2001. Les révisions démographiques et financières évoquées ci-avant ont entraîné un trop versé en 1999 par le régime des fonctionnaires, évalué à 2,8 milliards de francs en données encore provisoires. Ce trop versé viendra en diminution de la charge de compensation totale pour 2001 au titre de l'apurement de l'exercice 1999 ;

          - il a été décidé de raccourcir les délais d'apurement, afin de se rapprocher d'une logique comptable de « droits constatés ». En conséquence, l'exercice 2001 devrait connaître l'apurement de l'exercice 1999, évoqué ci-avant, ainsi que celui de l'exercice 2000. Or, pour les mêmes raisons que précédemment, les révisions démographiques et financières ont entraîné un trop versé du régime des fonctionnaires en 2000, dont l'apurement en 2001 allégera la charge globale de compensation pour l'État. Votre Rapporteur spécial signale, à cette occasion, que l'impact desdites révisions sur les régimes spéciaux subventionnés par l'État dégradera leur situation financière. Cette dégradation sera supportée par l'État à travers les subventions d'équilibre qu'il verse chaque année à ces régimes. En définitive, l'impact global sur le budget de l'État des révisions évoquées ci-avant sera légèrement moins favorable ;

          - enfin, la nouvelle diminution du taux de surcompensation, qui sera ramené de 34% à 30%, entraînerait une baisse de la charge supportée par l'État approximativement égale à 700 millions de francs. Cependant, là encore, il faut tenir compte de l'effet induit sur les subventions aux différents régimes spéciaux de sécurité sociale, qui devraient augmenter de 1,8 milliard de francs du fait du passage à 30% du taux de surcompensation. Au total, les dépenses du budget général seraient majorées de 1,1 milliard de francs.

              3.- L'équilibre du régime des pensions civiles et militaires de l'État

          · Pour 2001, le besoin de financement du régime des pensions (y compris charges dues à la compensation et à la surcompensation entre régimes spéciaux de sécurité sociale) est évalué à 205 milliards de francs. Ce besoin de financement est intégralement retracé par les crédits budgétaires demandés sur :

          - le chapitre 32-97 du budget des Charges communes (36.127,3 millions de francs) ;

          - les chapitres 32-97 des autres sections (155.638 millions de francs) ;

          - le chapitre 64-12 « Participation aux charges de pension » du budget annexe de l'Aviation civile (527,8 millions de francs) ;

          - le chapitre 33-91, article 40, du budget des Charges communes (12.739 millions de francs), pour le versement de l'État au titre de la compensation des ressources et des charges des régimes de sécurité sociale.

          · La capacité de financement du régime de retraite provient de la contribution du budget général (qui peut s'analyser comme une cotisation fictive de l'État employeur ou comme une subvention au régime) et des contributions diverses venant en déduction de la charge budgétaire supportée par l'État, portées sur plusieurs lignes de recettes de l'état A :

          - ligne 501 : les retenues sur traitement indiciaire des agents de l'État sont calculées à hauteur de 7,85% du traitement brut ou de la solde brute, à l'exclusion d'indemnités de toute nature (27,93 milliards de francs) ;

          - ligne 508 : la contribution de La Poste aux charges de pension de ses fonctionnaires retraités (15,52 milliards de francs) ;

          - ligne 502 : la contribution de France Télécom, versée en application des dispositions de l'article 6 de la loi n° 96-660 du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise nationale France Télécom. Elle est constituée du montant de la retenue pour pension à la charge des fonctionnaires en activité (7,85% du traitement indiciaire) et d'une contribution « employeur » assise sur la masse salariale indiciaire, dont les modalités de calcul sont fixées par le décret n° 97-139 du 13 février 1997, soit 36,75% de cette masse salariale indiciaire. La contribution de France Télécom est fixée à 8,77 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2001 ;

          - ligne 509 : la contribution des organismes publics et semi-publics au titre des retraites de leurs personnels (titulaires ou agents de l'État détachés) soumis au régime général des pensions civiles et militaires (5,03 milliards de francs). Le taux de la contribution de ces organismes est fixé à 33% du montant des émoluments soumis à retenue. ;

          L'ÉQUILIBRE FINANCIER DU RÉGIME DE PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES DE L'ÉTAT

          (en millions de francs)

         

        1998

        1999

        LFI 2000

        PLF 2001

          I.- Besoin de financement

               

        A.- Charges de pension

               

        · Pensions militaires

        45.884,2

        46.933,6

        47.839,8

        48.442,6

        · Pensions civiles (y compris Aviation civile)

        124.931,9

        131.360,7

        138.974,4

        143.850,5

          - pensions civiles hors PTT

        (102.068,8)

        (107.577,8)

        (114.056,0)

        (118.651,7)

          - pensions de La Poste

        (14.183,4)

        (14.795,0)

        (15.349,7)

        (15.522,5)

          - pensions de France Télécom

        (8.679,7)

        (8.987,9)

        (9.568,7)

        (9.676,3)

        Sous-total Charges de pension

        170.816,1

        178.294,3

        186.814,2

        192.293,1

        B.- Transferts inter-régimes

               

        · Compensations vieillesse

        19.265,0

        20.781,5

        18.599,0

        12.739,0

        Total Besoin de financement

        190.081,1

        199.075,9

        205.413,2

        205.032,1

          II.- Capacité de financement

               

        A.- Contributions salariales et patronales

               

        · Retenues pour pensions civiles et militaires
        (part « agent »)
        (état A, ligne 501)

        26.666,8

        26.910,4

        27.950,0

        27.930,0

        · Contribution de La Poste aux charges de pensions (état A, ligne 508) (a)

        14.381,6

        14.663,4

        15.350,0

        15.522,0

        · Contribution de France Télécom aux charges de pensions (état A, ligne 502)

        8.575,7

        8.830,2

        8.903,0

        8.770,0

          - part salariale (lignes 502-01 et 02) (b)

        (1.559,7)

        (1.558,7)

        (1.567,0)

        (1.543,6)

          - part patronale (ligne 502-12) (b)

        (7.016,0)

        (7.271,5)

        (7.336,0)

        (7.226,4)

        · Contributions de divers organismes publics ou semi-publics (état A, ligne 509) (c)

        4.983,2

        4.374,0

        5.026,0

        5.026,0

        Sous-total Contributions salariales et patronales

        54.607,3

        54.777,9

        57.229,0

        57.248,0

        B.- Transferts

               

        · Versement de l'établissement public chargé de gérer la « soulte France Télécom » (état A, ligne 818)

        1.100,0

        1.210,0

        1.331,0

        1.464,0

        · Contribution du budget général
        (solde assurant l'équilibre)

        134.373,7

        143.088,0

        146.853,2

        146.320,1

        Total Capacité de financement

        190.081,1

        199.075,9

        205.413,2

        205.032,1

      (a) Fonds de concours n° 20-2-6-768 jusqu'en 1998.

      (b) Pour la LFI 2000 et le PLF 2001, les parts salariale et patronale sont estimées par l'application de taux de retenue respectifs de 7,85% et 36,75% à une masse indiciaire évaluée à partir du montant porté à la ligne 502 du fascicule des voies et moyens annexé au PLF 2001.

      (c) Fonds de concours n° 20-2-6-745 jusqu'en 1999.

          - ligne 818 : le versement, prévu par l'article 46 de la loi de finances initiale pour 1997, effectué par l'établissement public gestionnaire de la « soulte France Télécom » (1,46 milliard de francs).

          L'ensemble de ces contributions s'élèverait à 57,25 milliards de francs en 2001.

          · La charge nette du régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires pour le budget général serait donc de 146,32 milliards de francs en 2001, montant légèrement inférieur à celui attendu pour 2000.

              4.- Les perspectives du régime de retraite des fonctionnaires de l'État : un élément de la réflexion conduite par le Conseil d'orientation des retraites

          · Les retraités de la fonction publique représentent, au 31 décembre 1999, plus de 1 280 000 personnes pour les pensions civiles (y compris La Poste et France Télécom) et 560 000 personnes pour les pensions militaires. Le nombre de retraités militaires est à peu près stable, alors que celui des pensionnés civils augmente de façon significative, d'environ 2,8% par an.

          ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PENSIONS DE RETRAITE EN PAIEMENT AU 31 DÉCEMBRE (a)

         

        1990

        1995

        1996

        1997

        1998

        1999

        I.- Pensions civiles

                   

        _ Droits directs

        706.411

        828.192

        854.083

        884.833

        915.791

        946.415

        _ Droits dérivés

        238.949

        255.721

        259.981

        265.044

        269.370

        270.789

        _ Allocations temporaires d'invalidité

        56.838

        62.050

        62.547

        62.891

        63.497

        64.422

        Sous-total pensions civiles

        1.002.198

        1.145.963

        1.176.611

        1.212.768

        1.248.658

        1.281.626

        II.- Pensions militaires

                   

        _ Droits directs

        391.918

        374.572

        371.818

        372.370

        374.914

        369.706

        _ Droits dérivés

        186.040

        189.317

        189.686

        190.542

        191.127

        186.753

        _ Soldes de réserve

        4.866

        5.178

        5.265

        5.367

        5.498

        5.595

        Sous-total pensions militaires

        582.824

        569.067

        566.769

        568.279

        571.539

        562.054

        III.- Régime local Alsace-Lorraine

                   

        _ Droits directs

        645

        643

        648

        685

        705

        689

        _ Droits dérivés

        529

        316

        283

        264

        239

        208

        Sous-total Alsace-Lorraine

        1.174

        959

        931

        949

        944

        897

        IV.- Pensions diverses (b)

        45

        44

        46

        45

        47

        46

        TOTAL

        1.586.241

        1.716.033

        1.744.357

        1.782.041

        1.821.188

        1.844.623

      (a) Ce tableau ne recense que les pensions principales et non les accessoires de pension (majorations pour enfants, majorations pour tierce personne, pensions temporaires d'orphelins, etc.).

      (b) Pensions exceptionnelles, dotations sur les canaux d'Orléans et du Loing.

          Source : Situation de la dette viagère au 31 décembre (Service des pensions)

          Cependant, le régime des pensions de l'État bénéficie toujours d'un rapport démographique plus favorable que celui du régime général : le rapport du nombre des actifs cotisants au nombre de pensionnés directs est légèrement inférieur à 1,9 pour le premier au lieu de 1,7 environ pour le second, étant entendu que le rapport démographique des fonctionnaires civils est nettement supérieur à celui des militaires : 2,2 contre 0,8.

          Cet avantage devrait s'amenuiser progressivement, du fait de l'augmentation inéluctable des effectifs pensionnés. L'année dernière, votre Rapporteur spécial évoquait le rapport présenté au Premier ministre, le 30 avril 1999, par M. Jean-Michel Charpin, commissaire général du Plan. Celui-ci dressait un panorama des projections démographiques des différents régimes de retraite, sur la base de deux scénarios macro-économiques définis par le commissariat du Plan.

          Le travail de M. Charpin montrait que le rapport démographique de presque tous les régimes étudiés devenait inférieur à un à l'horizon 2040, traduisant en fait une convergence entre les régimes dont la situation démographique est déjà précaire à l'heure actuelle, mais qui ne connaîtraient qu'une dégradation limitée voire une stabilisation, et les régimes plutôt favorablement placés aujourd'hui, qui ressentiraient les effets conjugués du vieillissement de la population et de leur arrivée à maturité, avec la fin de leur « montée en charge ».

          Dans sa réponse au questionnaire budgétaire de votre Rapporteur spécial, la direction du budget apporte un éclairage complémentaire. « En terme de calendrier, à législation et comportements inchangés, le choc démographique propre au régime des fonctionnaires s'accentue à compter de 2005, puis atteint un point haut situé en 2010, avec une progression annuelle du nombre des pensionnés de + 2,5%. C'est la conséquence directe du départ à la retraite des classes d'âge nombreuses nées entre 1945 et 1950. En conséquence, d'ici 2012, plus de la moitié des fonctionnaires aujourd'hui en activité auront pris leur retraite. Il convient de distinguer deux périodes :

          « - de 1997 à 2010, le nombre de départs en retraite passe de 56.000 à 95.000 par an ;

          « - de 2010 à 2020, le nombre de départs en retraite passe de 95.000 à 80.000 par an, pour se stabiliser à ce niveau jusqu'en 2040. »

          A long terme, la professionnalisation des armées devrait exercer une influence modératrice sur les effectifs de pensionnés militaires. Selon les analyses communiquées à votre Rapporteur spécial par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « la nouvelle armée privilégiera les carrières courtes, puisqu'on estime, à l'heure actuelle, que seuls 2% du total des engagés pourraient avoir la possibilité de souscrire un contrat long, prolongeant leur service au-delà de 15 ans. Il s'ensuit que, compte tenu de la règle de durée minimale de services effectifs nécessaires pour bénéficier d'une pension au titre du code des pensions civiles et militaires de retraite, les effectifs des pensionnés militaires devraient être sensiblement réduits. Tous les engagés (hors cas de radiation des cadres pour invalidité) n'ayant pas accompli 15 ans de services seront en effet affiliés rétroactivement au régime général d'assurance vieillesse et à l'IRCANTEC (régime complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques ».

          · Indépendamment de l'évolution démographique, les mécanismes de valorisation des retraites et l'évolution des rémunérations des cotisants exercent une influence déterminante sur la charge budgétaire supportée par l'État. De 1990 à 1999, le montant des pensions civiles exprimé en francs constants de 1999 est passé de 97 milliards de francs à 131,4 milliards de francs, soit une hausse annuelle moyenne de 3,5%. Dans le même temps, le montant total des pensions militaires (en francs constants de 1999) passait de 44 milliards de francs à 46,9 milliards de francs, soit une augmentation annuelle moyenne de 0,8%.

          Or, sur la même période, les effectifs de pensionnés ont augmenté de 27,8% pour les pensions civiles et ont diminué de 3,6% pour les pensions militaires. L'accroissement de la charge budgétaire découle donc en partie de l'amélioration de la pension moyenne servie aux retraités, qui résulte de cinq facteurs :

          - l'élévation de l'indice retenu pour la liquidation des pensions nouvelles, qui résulte à la fois de l'effet des mesures générales ou catégorielles et de l'élévation des qualifications individuelles. L'indice moyen des pensions des fonctionnaires civils partant à la retraite est passé de 471 en 1990 à 561 en 1999 ;

          - l'augmentation du taux de liquidation des pensions nouvelles, due à l'allongement de la carrière des personnes faisant valoir leur droit à pension. Ce taux est passé de 65,2% en 1990 pour les fonctionnaires civils ou militaires à 68,1% pour les fonctionnaires civils et 67,0% pour les militaires en 1999 ;

          - l'effet sur les pensions déjà liquidées des revalorisations du point de la fonction publique. Les pensions sont, en effet, libellées en points indiciaires et servies chaque mois en fonction de la valeur du point fonction publique en vigueur ;

          - l'application aux pensions déjà liquidées de certaines mesures incluses dans les accords salariaux de la fonction publique, notamment celles qui concernent l'attribution de points d'indice uniformes ou différenciés ;

          - l'application des dispositions de l'article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite, qui prévoient l'octroi aux pensionnés de mesures statutaires octroyées aux actifs, sous conditions.

          Les principales révisions en hausse des pensions déjà liquidées l'ont été au titre des dispositions de l'article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite. Sur longue période, les données disponibles à partir de 1979 permettent de dégager un impact structurel positif sur le pouvoir d'achat estimé à + 0,3% par an en moyenne, avec une accélération sur la période la plus récente.

          Selon la direction du budget, « depuis 1990, les révisions indiciaires au titre de l'article L. 16 ont généré, pour l'ensemble des civils et des militaires, un montant cumulé de charges supplémentaires de plus de 37 milliards de francs pour le budget de l'État. En 1999, le coût, en année pleine, des révisions effectuées en application de l'article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite a représenté près de 379 millions de francs (99 millions de francs au titre des pensions militaires et 285 millions de francs au titre des pensions des fonctionnaires civils). Ainsi, le montant de la base budgétaire par rapport à 1990 au titre de L. 16 est passé à près de 6,2 milliards de francs [supplémentaires par an] (total civils dont PTT et militaires, mais hors correction des radiations) ».

          Votre Rapporteur rappelle que, dans le cadre de son questionnaire sur le projet de loi de finances pour 2000, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie estimait que le coût en année pleine des révisions au titre de l'article L. 16 pourrait atteindre 162 millions de francs en 1999, dont 70 millions de francs pour les militaires et 92 millions de francs pour les fonctionnaires civils. On voit que cette estimation a été très largement dépassée, le coût total atteignant en fait 379 millions de francs.

          · Synthétisant l'impact de ces influences conjuguées sur la charge pour l'État du régime des pensions de ses fonctionnaires, la direction du budget indique que « l'évolution démographique combinée à la croissance de la pension moyenne devrait conduire à un coût croissant des charges de pensions du régime et générer, à l'horizon 2040, un besoin de financement supplémentaire de plus de 40 points de cotisations à financer en 40 ans. Le financement à dégager est donc équivalent en moyenne à 1 point de cotisation supplémentaire par an sur toute la période, soit + 1,5 point par an sur la période 2005 à 2015 et + 0,8 point de 2015 à 2040 ».

          Les finances publiques doivent donc se préparer à subir, dans les années qui viennent, un choc de grande ampleur, car on imagine difficilement que seuls les fonctionnaires de l'État doivent, à terme, assumer l'équilibre de leur régime de retraite.

          Pour autant, on ne saurait limiter la réflexion sur l'avenir des retraites au seul régime des fonctionnaires civils et militaires de l'État. A cet égard, le Gouvernement a fait le choix de développer une démarche progressive et globale, soucieux d'éviter les blocages qu'ont connus certains de ses prédécesseurs, afin de garantir réellement la pérennité des régimes par répartition.

          Le 21 mars dernier, le Premier ministre a prononcé une déclaration sur l'avenir des retraites et a tracé les grandes lignes de son action pour les mois qui viennent. Le Gouvernement oriente sa démarche autour de cinq principes : élaborer les mesures nécessaires dans la concertation et les mettre en _uvre de façon réfléchie ; respecter la diversité et l'identité des régimes ; rechercher une plus grande équité et une solidarité plus forte entre les régimes ; introduire plus de souplesse pour mieux respecter les choix des individus ; anticiper les évolutions démographiques afin d'équilibrer les charges entre les générations.

          Sur ces fondements, les premières décisions du Gouvernement peuvent être réparties en trois groupes :

          - inciter les responsables des régimes de retraites à ouvrir des discussions sur l'ensemble des paramètres susceptibles d'assurer la consolidation de ces régimes à l'horizon 2020. Pour le régime des fonctionnaires civils et militaires de l'État, le Premier ministre s'est dit ouvert à discuter tout ensemble d'un éventuel allongement de la durée de cotisations, de la nécessité de mieux tenir compte de la pénibilité de certains emplois, de la possibilité de prendre en compte, « selon des modalités à définir et en contrepartie de l'allongement de la durée de cotisation », une partie des primes des fonctionnaires dans le calcul des retraites, etc.

          - renforcer le fonds de réserve pour les retraites afin de faire face aux déséquilibres de la période 2020-2040. Votre Rapporteur spécial rappelle qu'aux termes de la loi qui l'a créé, le fonds de réserve pour les retraites n'a pas vocation à financer le régime des fonctionnaires de l'État ;

          - mettre en place un Conseil d'orientation des retraites, pour organiser dans la durée la concertation sur l'avenir des retraites. Composé de représentants des partenaires sociaux, de parlementaires, de représentants de l'État et de personnalités qualifiées, le Conseil d'orientation des retraites a été installé le 29 mai 2000 et a commencé ses travaux en septembre 2000.

          Sur ces trois groupes de décisions, votre Rapporteur spécial relève que les avancées les plus importantes ont concerné les deux derniers. Le retour durable à une croissance élevée a peut-être reculé quelque peu les échéances à l'horizon desquelles les difficultés commenceront à apparaître, mais la stratégie du Gouvernement ne pourra trouver son plein équilibre que si les trois domaines où elle vise à se développer progressent de concert.

              5.- Le régime de pension des ouvriers des établissements industriels de l'État

          Le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE), institué par la loi du 21 mars 1928 et organisé actuellement par le décret n° 65-836 du 24 septembre 1965, est chargé d'assurer le service des pensions (invalidité et vieillesse) concédées ou révisées au profit des ouvriers des établissements relevant du ministère de la défense et des services industriels de l'État.

          ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PENSIONS SERVIES PAR LE RÉGIME

         

        1990

        1995

        1996

        1997

        1998

        1999

        2000 (a)

        I.- Effectifs cotisants

        93.147

        80.355

        78.066

        74.771

        71.479

        66.406

        64.253

        II.- Effectifs pensionnés

                     

        _ Droits directs

        67.541

        71.367

        70.650

        71.014

        71.351

        71.307

         

          - vieillesse

        (59.273)

        (62.865)

        (62.261)

        (62.734)

        (63.221)

        (63.390)

         

          - invalidité

        (8.268)

        (8.502)

        (8.389)

        (8.280)

        (8.130)

        (7.917)

         

        _ Droits dérivés

        41.560

        41.178

        42.105

        41.966

        41.667

        41.366

         

          - vieillesse

        (27.849)

        (27.528)

        (27.839)

        (27.726)

        (27.522)

        (27.321)

         

          - invalidité

        (13.711)

        (13.650)

        (14.266)

        (14.240)

        (14.145)

        (14.045)

         

        Total Effectifs pensionnés

        109.101

        112.545

        112.755

        112.980

        113.018

        112.673

        113.045

(a) Estimation du FSPOEIE

          Source : direction du budget

          Ce fonds est partiellement financé par une retenue sur les salaires, fixée à 7,85% depuis le 1er février 1991 (diminués de la remise forfaitaire) et une contribution patronale égale à 10,34% du 1er mars 1991 au 1er janvier 1999. En effet, le Gouvernement a engagé, dans la loi de finances pour 1999, un processus de clarification du financement du FSPOEIE. Le taux de cotisation employeur a été relevé, avec effet au 1er janvier 1999, de 10,34% à 24%. Ce relèvement permettra d'apprécier de façon plus fine le coût effectif des personnels employés par les ministères concernés.

          Toutefois, la principale ressource du régime est constituée par la subvention d'équilibre accordée par l'État (chapitre 32-92), qui est répartie entre les budgets de divers ministères et les budgets annexes de l'Aviation civile et des Monnaies et médailles au prorata du nombre de retraités. Ce régime de pension subit en effet un très fort déséquilibre démographique, dû pour l'essentiel aux possibilités de départ avant 60 ans et à la baisse des effectifs employés par le ministère de la défense.

          ÉQUILIBRE DE FINANCEMENT DU RÉGIME DES PENSIONS DES OUVRIERS DE L'ÉTAT

          (en millions de francs)

         

        1990

        1996

        1997

        1998

        1999

        2000 (a)

        PLF 2001

        I.- Dépenses

                     

          Pensions

        6.902,1

        8.683,2

        8.925,1

        9.128,2

        9.445,1

        9.640,6

        9.875,8

          Autres charges

        65,9

        75,2

        73,8

        66,4

        59,0

        59,5

        60,1

        Total Dépenses

        6.968,0

        8.758,4

        8.998,9

        9.194,6

        9.504,1

        9.700,1

        9.935,9

        II.- Recettes

                     

          Cotisations

        1.849,0

        1.857,0

        1.849,4

        1.797,2

        3.062,4

        3.016,2

        2.961,3

          - salariales

        (919,6)

        (802,7)

        (798,5)

        (777,3)

        (766,2)

        (754,7)

        (740,9)

          - patronales

        (929,4)

        (1.054,3)

        (1.050,9)

        (1.019,8)

        (2.296,2)

        (2.261,5)

        (2.220,4)

          Remboursement Défense

        -

        577,6

        616,6

        741,8

        868,9

        885,2

        940,5

          Autres produits

        198,4

        62,0

        58,5

        59,4

        64,4

        63,1

        62,8

          Sous-total

        2.047,4

        2.496,6

        2.524,5

        2.598,3

        3.995,7

        3.964,5

        3.964,6

          Subvention de l'État

        4.800,1

        6.430,0

        6.670,0

        6.867,9

        5.374,8

        5.733,6

        5.971,2

        Total Recettes

        6.847,5

        8.926,6

        9.194,5

        9.466,2

        9.370,5

        9.700,1

        9.935,8

        Solde du régime

        - 120,5

        + 168,2

        + 195,6

        + 271,6

        - 133,6

        0,0

        0,0

(a) Perspectives d'exécution pour l'exercice 2000, évaluées au mois de juillet 2000.

          Source : direction du budget

          Le taux de cotisation implicite global assurant l'équilibre du régime (dépenses totales rapportées à la masse salariale soumise à cotisations) est estimé à 100,9% pour l'exercice 2000 et 105,3% pour 2001. La subvention versée par l'État représente 59,1% du total des dépenses en 2000 et 60,1% en 2001.

          Le rapport démographique de ce régime spécial est appelé à se dégrader de façon continue pour les années à venir, sous l'effet de la progression des effectifs de pensionnés (+ 0,5%) et de la baisse des effectifs cotisants (- 3,7%) résultant, notamment, des plans de dégagement des cadres mis en place au ministère de la défense. Votre Rapporteur spécial rappelle que la « contribution Défense » au financement du FSPOEIE correspond au financement du dispositif de cessation anticipée d'activité des ouvriers du ministère de la défense, mis en place en 1993 et régulièrement prorogé depuis. Ce ministère rembourse ainsi au FSPOEIE le surcoût des départs anticipés à 55 ans avec bonification d'annuité, sur une période de deux ans suivant le soixantième anniversaire des agents concernés.

          L'individualisation de cette dépense budgétaire particulière participe de l'effort de clarification des ressources du FSPOEIE, la dépense supplémentaire supportée par le fonds étant induite par les seuls agents du ministère de la défense.

          Les prévisions d'évolution sont donc élaborées à partir des évolutions constatées pour les années passées tout en intégrant les phénomènes spécifiques liés au ministère de la défense. A l'horizon 2003, le régime devrait compter environ 59.000 cotisants pour 115.000 pensionnés.

          En définitive, le montant total de la subvention d'équilibre devrait s'établir, en 2001, à 5.971,2 millions de francs (dont 98,8 millions de francs imputés dès la loi de finances initiale sur le chapitre 32-92 du budget des Charges communes), montant stable par rapport aux crédits votés dans la loi de finances initiale pour 2000. Cependant, la dotation demandée pour 2001 montre une augmentation de 4,1% par rapport à la perspective d'exécution de l'exercice 2000 (5.735,6 millions de francs).

            C.- UN EFFET DE STRUCTURE IMPORTANT SUR LES CRÉDITS POUR CHARGES SOCIALES DE L'ÉTAT

          Certains des crédits pour charges sociales de l'État employeur sont inscrits aux articles 10, 20 et 30 du chapitre 33-91 « Personnel en activité. Prestations et versements obligatoires », doté de crédits évaluatifs. Ils s'élèveraient en 2001 à 10,2 milliards de francs, en diminution de 23,6 milliards de francs par rapport à 2000.

          · En effet, les cotisations maladie versées au titre des personnels civils titulaires, retracées à l'article 20, seraient désormais portées par les chapitres 33-90 des différents fascicules budgétaires, ramenant ainsi à zéro la dotation de l'article 20 du chapitre 33-91 du budget des Charges communes.

          Ce mouvement constitue la deuxième et dernière étape de la réforme des modalités de versement des cotisations patronales d'assurance maladie dues par l'État :

          - jusqu'au 1er janvier 1997, l'État versait directement, de manière centralisée, à partir du chapitre 33-91 du budget des Charges communes, les cotisations maladie qu'il devait au titre de l'ensemble de ses personnels titulaires (hors militaires) ;

          - en vertu des dispositions du décret n° 96-1165 du 26 décembre 1996, et à compter du 1er janvier 1997, les cotisations maladie de l'État sont versées mensuellement aux URSSAF par les services chargés de la paie des agents de l'État, le 5 de chaque mois au titre du mois précédent. Cette réforme a conduit à transposer à l'État les modalités de versement applicables aux employeurs privés. Sur le plan budgétaire, la dotation au budget des Charges communes a été maintenue jusqu'à la loi de finances pour 2000. En cours d'exercice, deux arrêtés de transfert (pris en début et en fin d'année) permettent de répartir ces crédits du budget des Charges communes vers les chapitres 33-90 des différents fascicules budgétaires. Cependant, le budget de la Défense a été doté de ses crédits de cotisations maladie afférents à ses personnels civils dès la loi de finances initiale pour 1997. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, l'ensemble de cette procédure permettait « de mieux contrôler l'exécution de la dépense des différents ministères : l'arrêté de transfert de fin d'année était ajusté en fonction de la dépense effectivement constatée pour les personnels titulaires concernés » ;

          - le projet de loi de finances pour 2001 tire les ultimes conséquences de la réforme en proposant d'inscrire directement les crédits correspondants sur les chapitres qui supportent effectivement la dépense.

          On observera que l'administration sait faire preuve de souplesse dans son appréciation des réalités. En effet, répondant à une question de votre Rapporteur spécial dans le cadre du projet de loi de finances pour 2000, elle justifiait le système en vigueur jusqu'à la loi de finances initiale pour 2000 par le souhait « de ne pas induire un bouleversement de la présentation des charges des différentes sections ministérielles ».

          Cependant, votre Rapporteur spécial apprécie le fait que le « bouleversement » auquel semble s'être résignée l'administration permet, dès le projet de loi de finances pour 2001, d'avoir une meilleure appréciation du « coût complet » du personnel relevant d'un ministère. En ce sens, la réforme de la présentation budgétaire des cotisations d'assurance maladie s'inscrit dans la logique de la réforme similaire qui avait affecté les crédits de pension, en 1977.

          L'assiette de calcul des cotisations de sécurité sociale maladie pour les fonctionnaires de l'État est constituée par le traitement indiciaire brut soumis à retenue pour pensions tel que défini à l'article L. 61 du code des pensions civiles et militaires.

          Le taux de cotisations patronales d'assurance maladie à la charge de l'État est de 9,7% pour ses fonctionnaires en métropole, dans les DOM, en Polynésie et à l'étranger. En revanche, un taux dérogatoire de 2,95% est appliqué aux fonctionnaires détachés dans les TOM (hors Polynésie et Saint-Pierre-et-Miquelon) pour les périodes de présence sur le territoire métropolitain. Enfin, un taux dérogatoire de 4,8% est appliqué pour les fonctionnaires détachés à Saint-Pierre-et-Miquelon.

          · Le versement de l'État à la Caisse nationale d'allocations familiales (article 10) est égal à la différence entre le montant des cotisations dues par l'État employeur sur les rémunérations de ses agents permanents en poste en métropole et celui des prestations familiales directement servies par lui à ses agents. Un arrêté du 26 novembre 1996 a porté de 4,8% à 5,2% le taux de cotisation de l'État. Ce taux est inférieur de 0,2 point au taux de droit commun (5,4%) « en raison des charges de gestion supportées par l'État ».

          Au cours des derniers exercices, les crédits consacrés à l'apurement CNAF ont nettement augmenté en raison de l'évolution limitée du montant des prestations familiales servies par l'État à ses fonctionnaires. En particulier, il a été constaté que les allocations familiales et le complément familial de traitement - qui représentent près de 75% du montant des prestations versées - connaissaient une croissance sensiblement inférieure à celle des mêmes prestations versées directement par les caisses d'allocations familiales. Or, par effet de ciseau, le montant de l'apurement à verser à la CNAF augmente comme le différentiel de croissance entre le montant dû à la CNAF et le montant des prestations directement versées.

          Les transferts de l'État intègrent, par ailleurs, l'effet des modifications de périmètre entre l'État et la CNAF. Ainsi, l'allocation de parent isolé a été mise à la charge de l'État en 1999, ce qui a conduit à exclure cette prestation du champ des dépenses de l'État compensables. A contrario, la pérennisation de la majoration dite « exceptionnelle » de l'allocation de rentrée scolaire, qui sera en 2001 intégralement à la charge de la CNAF, conduira à déduire les dépenses de majoration payées par l'État pour ses agents des cotisations familiales auxquelles il est assujetti.

          Enfin, les versements effectués par l'État prennent en compte les régularisations des acomptes versés au titre des exercices passés ainsi que, le cas échéant, leur impact sur les résultats prévisibles de l'exercice courant.

          APUREMENT CNAF : DE 1999 À 2001

          (en millions de francs

         

        1999 (définitif)

        2000 (prévision)

        PLF 2001

          A.- Apurement dû en exercice

             

        1. Assiette salariale

        295.278

        301.863

        304.278

        2. Cotisations dues (taux = 5,2%)

        15.534

        15.697

        15.822

        3. Prestations versées

        5.746

        5.717

        5.922

          - allocations familiales

        3.676

        3.639

        3.645

          - complément familial

        348

        340

        335

          - autres prestations

        1.722

        1.738

        1.941

        4. Apurement dû (2. - 3.)

        9.608

        9.980

        9.900

          B.- Premier ajustement

             

        1. Crédits initiaux

        9.940

        10.129

        9.900

        2. Ajustement LFR

        - 132

        - 239

        -

        3. Apurement versé ou à verser

        9.808

        9.980

        9.900

        4. Solde à régulariser en n + 1

        - 200

        0

        0

          C.- Versements

             

        1. Apurement versé

        9.808

        9.980

        9.900

        2. Régularisation n - 1

        - 23

        - 200

        -

        3. Régularisation n - 2

        - 254

        - 383

        -

        4. Versements à la CNAF (1. - 2. - 3.)

        9.530

        9.398

        9.900

          Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

          Pour 2001, le projet de loi de finances intègre une dotation d'apurement CNAF de 9.900 millions de francs, soit une diminution de 3,1% par rapport à la dotation de loi de finances initiale pour 2000 (10.219 millions de francs). Ces crédits correspondent aux charges prévisibles d'apurement pour 2001, indépendamment des éventuelles régularisations à effectuer au titre des exercices antérieurs. L'évolution retenue repose sur les éléments suivants :

          - une masse salariale prise en compte de 304.278 millions de francs (+ 0,8% par rapport à 2000), soit une cotisation théorique de 15.822 millions de francs ;

          - des prestations versées de 5.922 millions de francs (+ 3,6% par rapport à 2000) ;

          - un apurement dû en exercice égal à 15.822 - 5.922 millions de francs, soit 9.900 millions de francs.

          Votre Rapporteur spécial remarque que, dans son rapport sur L'exécution des lois de finances pour 1999, la Cour des comptes relève que « la direction du budget a modifié les modalités de calcul des cotisations d'allocations familiales. La nouvelle méthode se fonde sur une évaluation plus précise des rémunérations entrant dans le champ de la masse salariale famille, alors qu'auparavant, on ne faisait que transposer le calcul opéré sur la base des cotisations maladies. [...] Le nouveau calcul conduit à des évaluations de masse salariale plus basses que l'ancienne. Celles-ci se rapprochent ainsi des estimations réalisées par la Cour des comptes, qui faisaient apparaître un écart notable avec celles de la direction du budget sur les dernières années ». On doit se réjouir de voir ainsi converger les évaluations pratiquées par ces deux institutions de référence que sont la Cour des comptes et la direction du budget. Votre Rapporteur spécial ne peut cependant manquer de s'étonner des conditions assez approximatives dans lesquelles semblent être déterminées des masses budgétaires aussi importantes.

          · Comme tout employeur, l'État est tenu de verser une contribution au Fonds national d'aide au logement. Conformément au droit commun, cette contribution est égale à 0,1% de l'assiette salariale plafonnée. Les crédits demandés pour 2001 à ce titre s'élèvent à 305 millions de francs (article 30 du chapitre 33-91).

          III.- LES DÉPENSES ET « QUASI DÉPENSES » DE FONCTIONNEMENT COURANT DES ADMINISTRATIONS

          A plusieurs reprises, les rapporteurs spéciaux successifs sur le budget des Charges communes ont souligné combien la distinction était parfois malaisée entre les chapitres inscrits sur ce budget qui avaient une réelle légitimité à y figurer, au titre des « charges communes », et ceux qui auraient plutôt dû être inscrits sur le budget des Services financiers, au titre des dépenses de fonctionnement courant des administrations.

          Ces réflexions réitérées semblent avoir été entendues, puisque la loi de finances initiale pour 2000 a réduit de sept unités le nombre des chapitres de cette nature relevant du budget des Charges communes. Dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2001, votre Rapporteur spécial souhaite inclure dans le présent rapport ces « quasi-dépenses » que sont les dépenses en atténuation de recettes de l'État, notamment les remboursements et dégrèvements sur recettes de l'État. Incluses dans les remboursements et dégrèvements, ou adjacentes à ceux-ci, elles s'apparentent, dans une large mesure, à des dépenses de fonctionnement courant et, en tous les cas, ne méritent pas d'être passées sous silence.

            A.- UNE PROGRESSION TOUJOURS TRÈS VIVE DES DÉPENSES EN ATTÉNUATION DES RECETTES DE L'ÉTAT

          Les « quasi-dépenses » de l'État s'ordonnent, d'une part, autour des remboursements et dégrèvements des recettes d'État et, d'autre part, autour des autres dépenses en atténuation de recettes que sont les remises de débets et les frais de poursuites et de contentieux.

              1.- Les remboursements et dégrèvements de recettes d'État

          Les crédits de remboursements et dégrèvements de recettes d'État sont inscrits sur les différents articles et paragraphes des chapitres 15-01 et 15-02, abstraction faite des paragraphes 16, 17, 18 et 32 de l'article 10 du chapitre 15-01, qui portent, respectivement, les crédits des remboursements et dégrèvements de taxe professionnelle, de taxe d'habitation, des taxes foncières et des admissions en non valeur sur impositions locales.

          Votre Rapporteur spécial rappelle, par ailleurs, que les remboursements et dégrèvements étant à la fois des dépenses et des recettes, ils sont présentés dans le fascicule des « voies et moyens » et que l'évaluation de leur montant pour l'exercice en cours, en l'espèce 2000, fait l'objet d'une révision, comme pour toutes les recettes de l'État.

          Les crédits de remboursements et dégrèvements de recettes d'État s'élèveraient, en 2001, à 296,5 milliards de francs au total, soit 282,5 milliards de francs pour les remboursements et dégrèvements proprement dits (+ 4,3% par rapport à l'évaluation révisée pour 2000) et 14 milliards de francs pour les admissions en non valeur sur impôts d'État (- 6,7% par rapport à l'évaluation révisée pour 2000).

          REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS SUR RECETTES D'ÉTAT

          (en millions de francs)

         

        LFI 1999

        Exécution 1999

        LFI 2000

        Révision 2000

        PLF 2001

        Sur impôts directs

        71.200,0

        79.083,8

        75.080,0

        83.900,0

        89.900,0

        Sur produits indirects (a)

        160.570,0

        173.894,6

        180.650,0

        186.920,0

        192.570,0

        Admissions en non valeur

        8.970,0

        12.884,4

        12.500,0

        15.000,0

        14.000,0

        Total hors ANV (b)

        231.770,0

        252.978,4

        255.730,0

        270.820,0

        282.470,0

        Total y.c. ANV

        240.740,0

        265.862,8

        268.230,0

        285.820,0

        296.470,0

        (a) Contributions indirectes (chapitre 15-02 sauf article 50) et produits non fiscaux (chapitre 15-02, article 50).

        (b) ANV : admissions en non valeur (elles s'imputent sur les impôts directs uniquement).

          · Les remboursements, dégrèvements et restitutions sur impôts directs, imputés sur le chapitre 15-01, augmentent de 7,2% par rapport à l'évaluation révisée pour 2000 et atteignent près de 90 milliards de francs.

          Les restitutions d'impôt sur les sociétés, qui constituent le poste le plus important (46 milliards de francs en 2001), exercent une influence modératrice sur cette catégorie de dépenses : elles ne progresseraient que de 4,5%. Ce taux de croissance reste cependant respectable. En effet, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « la poursuite de la croissance de l'activité économique devrait permettre à certaines sociétés de réduire ou de résorber leurs déficits », ce qui, en leur permettant de dégager des bénéfices imposables, devrait avoir un impact sur le volume d'impôt perçu, donc le volume des restitutions à opérer. En fait, le mouvement correspondant doit être apprécié sur l'ensemble des deux exercices 2000 et 2001 : alors que l'évaluation initiale pour 2000 était égale à 38 milliards de francs, une première réévaluation, effectuée à l'occasion de la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000, avait porté ce montant à 41 milliards de francs. Le présent projet majore à nouveau cette évaluation pour la porter à 44 milliards de francs. C'est donc par rapport à cette base très sensiblement « décalée » par rapport à la prévision initiale pour 2000 que doit être jugée le montant proposé pour 2001, soit 46 milliards de francs.

          Les restitutions relatives à des retenues à la source et aux prélèvements sur les revenus des capitaux mobiliers progresseraient de 1 milliard de francs et atteindraient 11 milliards de francs (+ 10%). A l'exception de l'exercice 1997, qui avait vu une diminution de 6,6% du montant desdites restitutions, votre Rapporteur spécial remarque que ce poste de dépenses, pour modeste qu'il reste, connaît depuis plusieurs années une progression très vive : il ne représentait que 4,2 milliards de francs de dépenses en 1995. Le glissement annuel moyen de la dépense (exécutée ou prévue) entre 1995 et 2001 s'élève donc à 17,4%. Votre Rapporteur spécial n'a pu recueillir aucune information sur les raisons de ce dynamisme.

          Les autres remboursements sur impôts directs (32,9 milliards de francs en 2001) incluent les remboursements afférents à l'impôt sur le revenu et aux autres impôts sur rôle, dont les rappels d'impôt sur les sociétés et de taxe sur les salaires. Ce poste de dépenses connaît des variations assez erratiques, une augmentation de 10% étant prévue en 2001 près une hausse modeste de 1,6% en 2000, qui succédait à un « saut » de 14,4% en 1999, lui-même faisant suite à une diminution de 5,7% en 1998. Là encore, les informations contenues dans les documents budgétaires sont pour le moins lacunaires.

          · Les remboursements de produits indirects, rassemblés sur le chapitre 15-02, sont essentiellement constitués de remboursements de crédits de TVA non imputables (187 milliards de francs en 2001), qui représentent 97,1% du total du chapitre.

          Ces remboursements de TVA sont effectués principalement par la direction générale des impôts (186,9 milliards de francs) et à titre résiduel par la direction générales des douanes et des droits indirects (120 millions de francs). En effet, depuis 1993, cette dernière direction n'effectue plus les opérations de perception de la TVA intracommunautaire, qui ont été transférées à la direction générale des impôts.

          Comme les années précédentes et à la lumière des interrogations qui s'étaient fait jour dans la seconde moitié des années 1990 sur les évolutions des remboursements de TVA et de la TVA nette perçue par l'État, votre Rapporteur spécial a souhaité savoir s'il n'était pas souhaitable de revenir sur une « contraction » de la nomenclature budgétaire opérée en 1992. Cette contraction avait eu pour objet de regrouper sur un seul paragraphe les crédits de TVA non imputables et les remboursements aux exportateurs. Votre Rapporteur spécial a reçu du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie la réponse présentée dans l'encadré ci-après.

          Indépendamment de ces questions de nomenclature, il reste que les fondements théoriques des évaluations relatives aux remboursements de TVA paraissent toujours aussi fragiles. Votre Rapporteur spécial ne peut manquer, à cet égard, de relever un certain « décalage » entre les diverses explications fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sur les évolutions des prévisions de dépenses.

          Ainsi, dans une réponse au questionnaire budgétaire élaboré par votre Rapporteur spécial, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie estime qu'« alors que le mécanisme fiscal de la TVA permet de suivre l'évolution des recettes nettes annuelles via un indicateur économique de suivi relativement fiable (indicateur des emplois taxables), les remboursements résultent de phénomènes plus complexes dont la prévision est délicate. En particulier, aucun lien n'a pu être établi entre l'évolution des remboursements de crédits de TVA et l'activité économique ».

          Pourtant, un peu plus loin dans la même réponse, il apparaît que les phénomènes économiques ne sont pas dénués de tout lien avec les remboursements de TVA. « Pour 2000, la prévision révisée au mois de septembre des remboursements de crédits de TVA s'établit à 182.000 millions de francs. Cette prévision repose sur la prise en compte des facteurs suivants :

          - « une hypothèse de croissance économique résultant de l'analyse de l'évolution enregistrée à la fin août, soit +10% environ, qui a été directement retenue pour l'évolution annuelle. Cette évolution correspond à la bonne tenue des exportations et des investissements, qui progressent respectivement d'environ 13% et 6% au premier semestre 2000 par rapport à la même période de 1999 (source INSEE) ;

        LA REFONTE 1992 DE LA NOMENCLATURE

        La refonte de la nomenclature réalisée en 1992 a regroupé sur un seul paragraphe les crédits de TVA non imputables et les remboursements aux exportateurs. Cet aménagement a fait suite au rapport sur « l'amélioration de la prévision des remboursements et dégrèvements d'impôts et de la présentation des recettes ». Dans ce rapport, il a été estimé que « la variation des remboursements et dégrèvements de TVA n'a aucune signification particulière au regard du rendement de l'impôt et n'est pas représentative de certains éléments d'assiette. C'est, au contraire, un amalgame hétérogène de différents chefs de déduction, d'une grande complexité et d'une grande variabilité dans le temps. Il serait illusoire de recenser, de manière comptable, les différents composants des remboursements et dégrèvements qui doivent être considérés comme des éléments constitutifs du rendement de l'impôt dont l'analyse n'est pas séparable de celle de l'impôt brut ».

        La distinction opérée entre les crédits remboursés selon la procédure générale et ceux remboursés selon la procédure exportateur n'est plus justifiée dès lors qu'il s'agit des mêmes crédits de TVA, remboursés aux mêmes redevables et que ces derniers ont la possibilité d'utiliser l'une et l'autre des procédures au cours d'un même trimestre. Au plan des statistiques, la ventilation comptable des dépenses ne permet pas d'obtenir de renseignements valables sur le niveau des exportations puisque les entreprises exportatrices ont (décret n° 88-776 du 22 juin 1988) la possibilité d'utiliser la procédure spéciale exportateur au cours des deux premiers mois d'un trimestre, puis d'adopter la procédure générale en fin de trimestre.

        Néanmoins, la direction générale des impôts dispose de la ventilation des ordonnancements selon les deux procédures.

        Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

          - « des mesures nouvelles dont l'effet est contradictoire sur les remboursements de crédits de TVA de l'année 2000 : baisse du taux normal de TVA au 1er avril 2000 (LFR 2000, article 2), application du taux réduit de TVA sur les travaux portant sur les locaux d'habitation à compter du 1er septembre 1999 (LFR 2000, article 5) ;

          - « de certains phénomènes d'ordre juridique (restructuration de certaines grandes entreprises, qui ont entraîné un surcroît de remboursements, compensé par ailleurs par un surcroît équivalent de recettes ».

          Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie indique, enfin, que « pour 2001, il a été estimé que les remboursements de crédits de TVA augmenteraient par rapport à 2000 pour atteindre 187.000 millions de francs. Cette progression résulte de l'augmentation de l'activité économique. L'hypothèse d'un niveau élevé des exportations, entraînant par là même des remboursements importants accordés aux entreprises sous la procédure exportateurs, et des investissements conduit en outre à prévoir une hausse des remboursements de crédits de TVA pour 2001 ».

          Bien qu'ils ne représentent qu'une part modeste des remboursements de produits indirects, votre Rapporteur spécial ne peut manquer de signaler le fort accroissement prévu des remboursements de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) :

          - l'évaluation révisée pour 2000 intègre l'incidence des dispositions proposées à l'article 10 du présent projet, concernant le remboursement d'une fraction de la TIPP aux transporteurs routiers pour l'année 2000, dont le coût est estimé à 920 millions de francs ;

          - l'évaluation proposée pour 2001 intègre l'incidence de l'instauration d'un remboursement de TIPP au profit des transporteurs routiers de marchandises et des exploitants de transport routier en commun de voyageurs. L'impact de cette mesure est évalué à 1,5 milliard de francs et 70 millions de francs, respectivement.

          Au total, compte tenu des « évolutions spontanées » et des « autres facteurs de variation » au sens du fascicule des voies et moyens, le montant des remboursements de TIPP atteindrait 1.240 millions de francs en 2000 et 1.690 millions de francs en 2001. Ces évolutions sont à rapprocher du montant habituel des remboursements susvisés, qui s'établissait ces dernières années à 420 millions de francs environ, en croissance moyenne de 2,8% par an.

          · Le recul des prévisions de dépenses relatives aux admissions en non valeur (chapitre 15-01, article 31) n'est assorti d'aucun élément d'explication. L'évolution des dépenses depuis 1998 - année où la nomenclature budgétaire a commencé à distinguer les admissions en non valeur sur impôts d'État des admissions en non valeur sur impositions locales - incite plutôt à penser que la dotation initiale demandée pour 2001 risque d'être insuffisante.

          ADMISSIONS EN NON VALEUR SUR IMPÔTS D'ÉTAT

      (en millions de francs)

         

        1998

        1999

        2000

        2001

        LFI

        8.300,0

        8.970,0

        12.500,0

        14.000,0

        Exécution

        10.178,6

        12.884,4

        15.000,0

        -

        Évolution

        n.s.

        + 20,2%

        + 16,4%

        - 6,7%

              2.- Les frais de poursuite, décharges de responsabilité et remises de débets

          Ces dépenses sont retracées sur les chapitres 15-03 « Frais de poursuites et de contentieux » et 15-06 « Décharges de responsabilité et remises de débets », qui portent des crédits évaluatifs.

          En matière de frais de poursuite et de contentieux, la décennie 1990 a été marquée par une vive progression des dépenses. Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie attribue cette progression à trois facteurs, qui ont surtout joué entre 1990 et 1994 :

          - l'augmentation du nombre de procédures civiles d'exécution, notamment après l'intervention de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 et son décret d'application n° 92-755 du 31 juillet 1992, qui ont rénové le droit des poursuites en mettant à la disposition des créanciers (y compris le Trésor public) des moyens plus efficaces pour amener les débiteurs au paiement de leurs dettes ;

          - l'augmentation des indemnités versées aux agents de poursuites du Trésor public. Globalement, les sommes allouées aux agents du Trésor public ont augmenté de 40% entre 1990 et 1994 ;

          - l'augmentation des contentieux intentés par des particuliers, concernant les oppositions à poursuites ou la mise en jeu de la responsabilité de l'État, ou les procédures collectives, résultant notamment de la dégradation du contexte économique au début des années 1990. L'accroissement du nombre des contentieux a généré une hausse du montant des honoraires, émoluments et frais payés aux avocats et avoués du Trésor, ainsi que des frais de procédure.

          Entre 1990 et 1994, les dépenses sont passées de 1.079,8 millions de francs à 1.609,4 millions de francs. Depuis cette date, elles sont comprises entre 1.530 millions de francs et 1.730 millions de francs.

          Depuis 1990, pas un seul exercice budgétaire n'aura vu les crédits ouverts sur le chapitre 15-06 « Décharges de responsabilité et remises de débets » suffisants pour couvrir le niveau de la dépense effective. La situation la plus critique a été observée en 1992, où une dépense de 2.254,8 millions de francs a largement excédé les crédits ouverts (200 millions de francs), mais cette situation s'est reproduite chaque année.

          Les crédits initiaux ont, en effet, été stabilisés à 200 millions de francs de 1993 à 1998. La loi de finances initiale pour 1999 a engagé un timide mouvement de réévaluation, en les portant à 300 millions de francs, puis ils ont atteint 550 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 2000. Le présent projet fait preuve d'un optimisme peut-être déplacé, puisqu'il réduit la dotation demandée sur ce chapitre à 500 millions de francs pour 2001.

          Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a justifié les dépassements observés ces dernières années par la mise en place d'une application informatique relative à la gestion des restes à recouvrer sur impôts directs « qui a permis de visualiser dans des délais très brefs la situation des créances non perçues et frappées de prescription, quelle que soit la date de leur prise en charge ». Pour autant, votre Rapporteur spécial s'explique mal la persistance avérée des dépassements de crédits. Il espère, comme le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, que les montants exécutés en 1998 puissent effectivement être « considérés comme exceptionnels ».

            B.- UN PÉRIMÈTRE STABILISÉ POUR LES « CHARGES COMMUNES » DE FONCTIONNEMENT

          · Conformément à l'article L. 135-4 du code de la sécurité sociale, l'État prend en charge les frais de gestion administrative du Fonds de solidarité vieillesse, sur le chapitre 36-01 éponyme. Ceux-ci sont essentiellement constitués des charges de personnel (75% des dépenses) et de frais de location (15%). Les crédits demandés pour 2001 (5,4 millions de francs), supérieurs de 50.000 francs à ceux ouverts pour 2000, ont été calibrés en tenant compte de moindres besoins d'équipement du Fonds après cinq années de fonctionnement, et des produits exceptionnels dégagés par le FSV en 1996 (fonds de roulement) et 1997-99 (rémunération des prestations fournies par le FSV à la CADES en matière de suivi de la recette CRDS).

          En 2000, la création du fonds de réserve pour les retraites, par l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, logé au sein du FSV, ne semble pas s'être traduite, à court terme, par une majoration des coûts de fonctionnement du FSV.

          Il est permis de s'interroger sur le maintien de ce chapitre au budget des Charges communes. Peut-être serait-il plus conforme à sa vocation de relever du budget de la Santé et de la solidarité. Il est vrai que le budget des Charges communes a désormais vocation à retracer une grande part des dépenses de l'État relatives aux systèmes de retraite.

          · Pour leur part, relèvent sans ambiguïté des « charges communes » les chapitres de dépenses éventuelles (37-94) et de dépenses accidentelles (37-95). Portant des crédits globaux, ils ont vocation à compléter, en cours de gestion et sous des conditions précisément définies, des chapitres qui s'avéreraient insuffisamment dotés.

          Le chapitre 37-94 « Dépenses accidentelles » porte le crédit global ayant vocation à abonder les chapitres doté de crédits provisionnels, dont la liste est fixée à l'état G annexé à l'article 44 du présent projet de loi de finances. Le lecteur pourra se reporter au commentaire de l'article précité, dans le tome III du rapport général sur le projet de loi de finances pour 2001.

          La dotation demandée sur le chapitre 37-94 (300 millions de francs) correspond à 3,4% du montant total des crédits provisionnels demandés dans le présent projet.

          GESTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-94 EN 1999

        Service

        Chapitre, Montant

        Objet de la dépense

        Référence de l'arrêté

        Charges communes

        46-02
        134.980.000 F

        Indemnisations relatives aux dégâts causés par le cyclone Georges en Guadeloupe, par la sécheresse en Guadeloupe, Martinique et Réunion, et par divers événements climatiques survenus en Polynésie française

        15/1
        JO du 22/1

         

        46-02
        10.500.000 F

        Indemnisations relatives aux dégâts des eaux causés par les cyclones Dani et Frank et la dépression Ella, survenus en Nouvelle-Calédonie, en février 1999

        7/7
        JO du 14/7

        Intérieur

        46-91
        300.000 F

        Premier secours aux victimes de l'avalanche de Chamonix (hameau de Montroc-le Tour)

        17/2
        JO du 24/2

         

        46-91
        200.000 F

        Abondement du chapitre 46-91 « Secours d'extrême urgence aux victimes de sinistres et calamités »

        24/6
        JO du 30/6

         

        37-61
        63.000.000 F

        Financement du surcoût des élections européennes du 13 juin 1999

        20/10
        JO du 28/10

         

        46-91
        500.000 F

        Premier secours aux victimes des inondations survenues dans l'Aude, les Pyrénées orientales et le Tarn, en novembre 1999

        15/11
        JO du 24/11

         

        46-91
        1.500.000 F

        Idem

        19/11
        JO du 26/11

         

        46-91
        2.000.000 F

        Premier secours aux victimes des intempéries survenues sur le territoire métropolitain les 25 et 27 décembre 1999

        28/12
        JO du 29/12

        Outre-mer

        46-93
        2.000.000 F

        Secours aux victimes de l'ouragan Lenny survenu aux Antilles en novembre 1999

        19/11
        JO du 26/11

        Affaires étrangères

        34-03
        27.250.000 F

        Frais de réceptions et de voyages exceptionnels : ajustement lié :

        7/6
        JO du 12/6

           

        - à l'incidence des modifications de la convention passée avec Aéroports de Paris, relative à l'accueil des personnalités

         
           

        - aux arriérés de la Mission interministérielle pour la célébration du 50e anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l'homme

         
         

        42-31
        25.000.000 F

        Contributions obligatoires de la France : besoin de financement du chapitre résultant notamment des appels de financement de la MINUK (Mission des Nations-Unies au Kosovo)

        17/11
        JO du 24/11

        Industrie

        37-61
        6.000.000 F

        Remboursement de TVA à la société TRAPIL relative à la gestion des oléoducs de l'OTAN

        17/11
        JO 19/11

        Charges communes

        37-95
        26.000.000 F

        Virement au chapitre 37-95 pour le financement du plan POLMAR

        Décret du 29/12
        JO du 30/12

          GESTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-94 EN 2000
          (premier semestre)

        Service

        Chapitre, Montant

        Objet de la dépense

        Référence de l'arrêté

        Intérieur

        46-91
        62.000.000 F

        Secours d'urgence aux victimes des inondations de novembre 1999 et des tempêtes de décembre 1999 survenues en France métropolitaine

        5/1
        JO du 21/1

         

        46-91
        100.000.000F

        Idem

        24/1
        JO du 30/1

         

        46-91
        1.000.000 F

        Secours d'urgence aux victimes des inondations survenues en mai 2000, en Seine-Maritime

        26/5
        JO du 7/6

        Charges communes

        46-02
        40.000.000 F

        Indemnisation des victimes du cyclone Lenny (Guadeloupe et Martinique, 19-20 novembre 1999)

        2/2
        JO du 3/2

        Affaires étrangères

        34-03
        60.000.000 F

        Dépenses relatives à la Présidence française de l'Union européenne

        19/6
        JO du 7/7

          Le chapitre 37-95 « Dépenses accidentelles » porte le crédit global ayant vocation à faire face aux « calamités » ou « dépenses urgentes ou imprévues » mentionnées à l'article 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Des décrets pris sur le rapport du ministre chargé des finances peuvent ouvrir des crédits à ce titre sur tout chapitre de toute section budgétaire, y compris les chapitres dotés de crédits limitatifs.

          GESTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-95 EN 1999

        Service

        Chapitre, Montant

        Objet de la dépense

        Référence de l'arrêté

        Services communs et finances

        57-90
        7.700.000 F

        Travaux d'urgence de mise hors eau et air du c_ur historique du château de Villers-Cotterêts

        1/4
        JO du 2/4

        Affaires étrangères

        41-03
        20.000.000 F

        Financement urgent des 2/3 des travaux supplémentaires concernant l'immeuble d'accueil du Parlement européen à Strasbourg (remise de l'immeuble au parlement à la mi-juin)

        23/4
        JO du 30/4

         

        42-32
        20.000.000 F

        Plan humanitaire français en faveur des réfugiés du Kosovo

        29/4
        JO du 30/04

         

        42-37
        215.000.000 F

        Idem

         

        Plan

        34-98
        1.400.000 F

        Ajustement des moyens de fonctionnement du Commissariat général du Plan, pour :

        4/6
        JO du 5/6

           

        - travaux urgents de remise aux normes de sécurité des locaux de la rue de Martignac (0,4 MF)

         
           

        - financement des moyens nécessaires à assurer les missions nouvelles confiées au Plan par le Gouvernement (1 MF)

         

          GESTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-95 EN 1999 (suite)

        Sécurité routière

        37-06
        15.000.000 F

        Campagne de communication

        25/6
        JO du 26/6

        Charges communes

        20-62
        480.000 F

        Cour de justice de la République : dépenses exceptionnelles résultant du procès du sang contaminé (février-mars 1999)

        5/7
        JO du 6/7

         

        37-03
        10.000.000 F

        Études urgentes dans le cadre de diverses opérations de restructurations du secteur public

        8/9
        JO du 9/9

        Outre-mer

        67-54
        6.700.000 F

        Indemnisation des dégâts causés aux équipements communaux, suite aux fortes pluies survenues en Polynésie française, en février 1998, et au passage du cyclone Frank en Nouvelle-Calédonie, en février 1999

        12/7
        JO du 13/7

        Santé et solidarité

         

        Éclipse solaire du 11 août 1999 :

        2/8
        JO du 4/8

         

        34-98
        1.833.000 F

        Financement de l'achat de un million de paires de lunettes de protection

         
         

        47-11
        4.000.000 F

        Financement de la campagne de communication du Comité français d'éducation pour la santé « Éclipse : attention danger »

         

        Jeunesse et sport

        43-90
        10.000.000 F

        Financement de l'achat de 3 millions de paires de lunettes de protection pour les centres de vacances et de loisirs et subventions à diverses associations d'astronomie pour la campagne de communication et d'animation relative à l'éclipse

         

        Urbanisme et logement

        34-30
        15.000.000 F

        Financement des premières mesures d'urgence relatives au saturnisme (mise en _uvre des décrets d'application du 9/6/99 relatifs à la loi d'orientation relative à la lutte contre l'exclusion)

        3/8
        JO du 12/8

        Services communs de l'Équipement

        34-96
        452.000 F

        Mise en place de la mission de préfiguration de la Plaine de France

         
         

        34-97
        1.460.000 F

           

        Intérieur

        31-98
        2.400.000 F

        Financement de vacations dans les préfectures, afin de faire face à l'accroissement des demandes de délivrance de carte nationale d'identité

        24/9
        JO du 25/9

        Environnement

        57-1
        10.000.000 F

        Financement par le fonds POLMAR de la coordination des actions de lutte contre la pollution due au naufrage du pétrolier Erika

        21/12
        JO du 28/12

         

        57-10
        20.000.000 F

        Idem

        29/12
        JO du 30/12

          GESTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-95 EN 2000
          (premier semestre)

        Service

        Chapitre, Montant

        Objet de la dépense

        Référence de l'arrêté

        Environnement

        57-10
        90.000.000 F

        Abondement du fonds POLMAR pour le financement des moyens de lutte contre la pollution, suite au naufrage du pétrolier Erika

        24/1
        JO du 25/1

        Environnement

        57/10
        100.000.000 F

        Idem

        9/2
        JO du 10/2

        Mer

        53-30
        40.000.000 F

        Financement de la reconstitution des stocks de matériels du plan POLMAR-Terre (barrages flottants anti-pollution)

         

        Environnement

        57-10
        100.000.000 F

        Abondement du fonds POLMAR pour le financement de la poursuite de la lutte contre la pollution, suite au naufrage du pétrolier Erika

        15/3
        JO du 16/3

        Intérieur

        67-54
        500.000.000 F

        Aides aux collectivités locales pour la remise en état des biens d'équipement non assurables, suite aux dommages causés par les intempéries de décembre 1999 (tempête et inondations)

        28/1
        JO du 29/1

        Intérieur

        67-54
        200.000.000 F

        Idem

        3/2
        JO du 4/2

         

        41-31
        20.000.000 F

        Financement du surcoût de fonctionnement des services départementaux d'incendie et de secours résultant des intempéries de décembre 1999

        3/2
        JO du 4/2

        Tourisme

        44-01
        15.000.000 F

        Financement de la campagne de promotion touristiques des régions affectées par la pollution consécutive au naufrage du pétrolier Erika, réalisée par Maison de France

        3/2
        JO du 4/2

        Agriculture et pêche

         

        Financements décidés suite aux dommages causés par les tempêtes de décembre 1999 :

        31/1
        JO du 1/2

         

        36-22
        13.000.000 F

        - Inventaire forestier national

         
         

        44-36
        125.000.000 F

        - aides aux pêcheurs et conchyliculteurs

         
         

        44-92
        77.000.000 F

        - travaux de déblaiement des pistes forestières

         
         

        61-45
        10.000.000 F

        - aide à la création d'aires de stockage du bois

         

          Les crédits du chapitre 37-95 sont consommés de deux façons :

          - l'augmentation des crédits d'un chapitre du budget général prend la forme d'un décret portant ouverture et annulation de crédits ; les crédits déplacés sont recensés parmi les « répartitions » ;

          - l'augmentation des crédits d'un chapitre d'un compte spécial du Trésor prend la forme d'un décret « portant application de l'article 11 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances ». Ce décret autorise l'ordonnancement d'une dépense sur le chapitre 37-95, au profit du compte spécial du Trésor. Par la suite, un arrêté pris sur le fondement de l'article 25 de l'ordonnance organique constate l'existence d'une recette supplémentaire sur le compte spécial susvisé et procède à l'ouverture des crédits correspondants.

          Votre Rapporteur spécial rappelle que certains décrets de dépenses accidentelles ne sont pas publiés au Journal officiel, notamment ceux qui portent sur des crédits intéressant les activités de défense nationale.

          La mise en _uvre d'un décret pour dépenses accidentelles est conçue explicitement, par l'ordonnance organique précitée, comme une « exception » au principe du caractère limitatif des crédits. Après un très important ajustement de la dotation en loi de finances initiale pour 2000 (1.640 millions de francs), le présent projet propose de ramener à 950 millions de francs le montant des crédits inscrits sur le chapitre 37-95.

          UTILISATION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-95

          (en millions de francs)

         

        1990

        1995

        1996

        1997

        1998

        1999

        2000

        2001

        Crédits LFI

        250,0

        260,0

        210,0

        200,0

        260,0

        450,0

        1.640,0

        950,0

        Dépenses

        0,0

        0,0

        0,0

        39,9

        20,6

        0,0

        -

        -

        Répartitions

        150,3

        194,9

        136,6

        147,6

        223,3

        475,2

        -

        -

        Solde non utilisé

        99,7

        65,1

        73,4

        12,5

        16,2

        0,8

        -

        -

          En 1999, la dotation du chapitre a été fortement sollicitée, en raison des intempéries qui se sont abattues sur plusieurs régions françaises et ont nécessité de débloquer en urgence des crédits supplémentaires, correspondant sans ambiguïté à la vocation du chapitre 37-95. D'ailleurs, un mouvement inhabituel a dû être effectué par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie en fin d'exercice, pour faire face aux besoins : le décret de virement n° 99-1157 du 29 décembre 1999 a viré 26 millions de francs du chapitre 37-94 vers le chapitre 37-95, ce qui a été immédiatement mis à profit pour ouvrir par la procédure de dépenses accidentelles un crédit supplémentaire de 20 millions de francs sur le chapitre 57-10 « Fonds d'intervention contre les pollutions marines accidentelles » du budget de l'Environnement.

          Par ailleurs, sept décrets non publiés au Journal officiel ont prélevé au total 113,8 millions de francs sur le chapitre 37-95.

          En 2000, la dotation initiale de 1.640 millions de francs a été également fortement sollicitée, à la suite des intempéries évoqués ci-avant. Dans le rapport spécial sur le budget des Charges communes pour 2000, votre Rapporteur spécial avait souhaité que la forte majoration qui avait été proposée par le Gouvernement ne « serve pas à remédier de façon commode à des évaluations de dépenses trop imprécises ou calibrées de façon trop juste ». Force est de constater, rétrospectivement, que le Gouvernement a été bien inspiré de proposer un niveau si « exceptionnel » pour cette dotation et que celle-ci a été en grande partie utilisée pour venir en aide aux personnes en situation d'urgence.

          CHAPITRE III :
          LES DÉPENSES D'INTERVENTION DU TRÉSOR

          Alors que les crédits pour dépenses d'intervention du Trésor avaient connu des changements de structure importants dans les lois de finances initiales pour 1999 et pour 2000, leur périmètre est stabilisé dans le présent projet, bien que le Gouvernement ait décidé de transférer à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) la charge de la majoration exceptionnelle de l'allocation de rentrée scolaire.

          Ce transfert n'a pas d'impact sur les crédits du projet de loi de finances puisque la dépense était financée en exécution, au prétexte que la décision de majoration était prise en cours d'exercice et ne « pouvait » donc pas être prise en compte dans la construction du projet de loi de finances.

          I.- LES INTERVENTIONS À CARACTÈRE SOCIAL : UNE SENSIBLE MAJORATION DES CRÉDITS EN 2001

            A.- LES VERSEMENTS À DIVERS RÉGIMES OBLIGATOIRES DE SÉCURITÉ SOCIALE

          La loi de finances initiale pour 2000 a regroupé sur le chapitre 46-90 « Versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale » des dotations précédemment inscrites sur le budget de la Santé et de la solidarité. Ce mouvement a donné plus de cohérence à la présentation des crédits budgétaires, sans pour autant supprimer totalement leur dispersion.

          En effet, la participation de l'État aux charges de retraite de la SNCF reste inscrite sur le budget des Transports et la subvention à l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM) reste inscrite sur le budget de la Mer.

              1.- Une forte majoration de la subvention d'équilibre au profit du BAPSA

          Le financement des prestations sociales des personnes non salariées agricoles repose en partie sur les cotisations sociales. Cependant, leur contribution reste limitée en raison du déséquilibre démographique du régime et du bas niveau des revenus agricoles. Dès lors, de nombreuses ressources externes ont été affectées au budget annexe pour compenser la faiblesse des ressources propres de ce régime. Elles ne suffisent pas, cependant, à équilibrer celui-ci, qui présente depuis l'origine un déficit structurel.

          ÉVOLUTION RÉCENTE DES RECETTES DU BAPSA

          (en millions de francs)

         

        Exécution

        LFI 2000

        PLF 2001

         

        1997

        1998

        1999

        A.- Cotisations créatrices de droits

        14.670,5

        11.620,2

        11.447,9

        12.251,0

        11.839,0

        B.- Cotisations de solidarité

        255,2

        261,1

        226,6

        236,0

        210,0

        C.- Taxes affectées

                 

          _ TVA brute

        27.459,9

        30.234,5

        31.791,9

        32.241,0

        33.256,0

          _ CSG maladie

        839,2

        4.011,5

        4.762,3

        4.239,0

        4.627,0

          _ prélèvement sur C3S

        0,0

        0,0

        1.000,0

        1.000,0

        1.350,0

          _ taxes diverses

        2.145,7

        2.085,0

        1.946,1

        2.069,0

        1.726,0

        Sous-total Taxes affectées

        30.444,7

        36.331,1

        39.500,2

        39.549,0

        40.959,0

        D.- Transferts des organismes sociaux

                 

          _ compensations démographiques

        32.936,0

        33.339,7

        34.821,0

        35.303,0

        34.006,0

          _ contribution CNAF

        1.715,0

        1.445,0

        1.287,0

        1.318,0

        1.503,0

          _ versement Fonds de solidarité vieillesse

        3.592,0

        3.245,6

        2.562,0

        1.981,0

        1.455,0

          _ versement Fonds spécial d'invalidité

        120,7

        104,7

        98,6

        96,0

        96,0

        Sous-total Transferts organismes sociaux

        38.363,7

        38.135,1

        38.768,6

        38.698,0

        37.060,0

        E.- Contributions de l'État

                 

          _ remboursement AAH

        574,0

        518,0

        456,0

        422,0

        400,0

          _ subvention d'équilibre

        6.656,4

        6.979,0

        4.468,0

        3.536,0

        5.753,0

        Sous-total Contributions de l'État

        7.230,4

        7.497,0

        4.924,0

        3.958,0

        6.153,0

        Recettes brutes totales

        90.964,6

        93.844,5

        94.867,3

        94.692,0

        96.221,0

        A déduire : restitutions

        4.552,1

        5.841,7

        6.007,0

        5.511,0

        5.671,0

          dont restitutions de TVA

        4.546,7

        5.825,8

        5.973,7

        5.511,0

        5.671,0

        TVA nette

        22.913,2

        24.408,7

        25.818,2

        26.730,0

        27.585,0

        Recettes nettes totales

        86.412,5

        88.002,8

        88.860,3

        89.181,0

        90.550,0

    C3S : contribution sociale de solidarité sur les sociétés.

          Source : Rapports au Président de la République sur l'exécution du BAPSA

          Les dépenses supportées par le budget général au titre du soutien de l'État au BAPSA concernent, en premier lieu, le remboursement de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). En second lieu, une subvention d'équilibre est inscrite en recettes du BAPSA pour assurer la couverture du déficit résiduel constaté après évaluation prévisionnelle de l'ensemble des ressources et des charges de l'exercice budgétaire. Cependant, la présence, au sein du budget annexe, d'un fonds de roulement permet, le cas échéant de « déconnecter » le niveau de la subvention de l'État de celui du déficit, la variation du fonds de roulement assurant alors l'équilibre comptable.

          Les subventions précitées de l'État sont imputées, respectivement, sur les articles 70 et 50 du chapitre 46-90 du budget des Charges communes. Elles ont leur contrepartie directe sur les lignes de recettes 70-51 et 70-55 du BAPSA.

          L'analyse du BAPSA envisagée sous l'angle des politiques publiques fait l'objet d'un rapport spécial spécifique (). Votre Rapporteur spécial limitera donc son propos à quelques considérations factuelles sur les déterminants de l'équilibre financier du BAPSA en 2001 et de la subvention d'équilibre versée par le budget général :

          - les recettes brutes du BAPSA avant subvention d'équilibre diminuent de 0,8% et reviendraient de 91,2 milliards de francs en 2000 à 90,5 milliards de francs en 2001. Certaines recettes sont dynamiques : la TVA brute ou nette (+ 3,2%) ou encore le produit de la CSG (+ 9,2%). En revanche, le versement reçu au titre de la compensation démographique des ressources et des charges entre régimes obligatoires d'assurance vieillesse diminuerait de 1,3 milliard de francs (- 3,7%) ; de même, le BAPSA perd, en 2001, le bénéfice de l'affectation des cotisations incluses dans les primes d'assurance automobile, ce qui représente une perte de recettes de près de 380 millions de francs ; par ailleurs, les effets du plan gouvernemental visant à améliorer les retraites agricoles les plus modestes réduiraient de 526 millions de francs (- 26,6%) le versement provenant du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) ;

          - pour leur part, les dépenses progresseraient de 1,5 milliard de francs (1,6%) pour s'établir à 96,2 milliards de francs. L'augmentation des dépenses serait due, à hauteur des trois quarts, aux prestations de maladie (34,1 milliards de francs, au total ) et pour un quart environ aux prestations vieillesse (50,9 milliards de francs au total), notamment en raison de la revalorisation des retraites les plus modestes proposée dans l'article 50 du présent projet.

          En conséquence, le montant de la subvention d'équilibre serait fixé à 5.753 millions de francs pour 2001, soit 2.217 millions de francs de plus que dans la loi de finances initiale pour 2000.

              2.- La contribution de l'État au Fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines

          La contribution de l'État au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM) est destinée à assurer l'équilibre de l'ensemble des opérations d'assurance vieillesse, invalidité et décès de ce régime spécial de sécurité sociale. Versée conformément à l'article 99 du décret du 27 novembre 1946 portant organisation de la sécurité sociale dans les mines, cette subvention vient en complément des autres recettes que sont les cotisations professionnelles, la taxe sur les hydrocarbures, les mécanismes de compensation démographique (généralisée et spécifique), les remboursements du FSV et du Fonds spécial d'invalidité (FSI).

          ÉQUILIBRE EMPLOIS-RESSOURCES SIMPLIFIÉ DE LA BRANCHE VIEILLESSE-
          INVALIDITÉ-DÉCÈS DU RÉGIME DE SÉCURITÉ SOCIALE DES MINES

          (en millions de francs)

         

        1996

        1997

        1998

        1999

        2000

        2001

          I.- Emplois

                   

        Prestations sociales légales

        13.002

        12.770

        12.782

        12.680

        12.549

        12.315

        Transferts entre gestions

        1.314

        1.286

        1.347

        1.342

        1.314

        1.314

        Autres dépenses

        880

        2.204

        104

        93

        400

        93

        Total Emplois

        15.196

        16.260

        14.234

        14.114

        14.173

        13.722

          II.- Ressources

                   

        Cotisations sociales

        657

        592

        580

        532

        487

        445

        Subvention de l'État

        2.242

        2.134

        1.506

        1.361

        2.647

        3.307

        Compensation démographique

        11.706

        11.772

        11.772

        12.124

        11.008

        9.946

        Taxe hydrocarbures

        35

        43

        23

        16

        16

        9

        Autres recettes

        991

        1.191

        183

        243

        15

        15

        Total Ressources

        15.630

        15.732

        14.063

        14.276

        14.173

        13.722

        Solde des opérations courantes

        + 434

        - 528

        - 171

        + 162

        0

        0

      Comptes présentés en droits constatés à partir de 1997

          Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

          Les cotisations ne représentent plus qu'une part très marginale des ressources du régime (inférieure à 5%) La part des financements publics est prépondérante. En particulier, la subvention d'équilibre, inscrite sur l'article 60 du chapitre 46-90, se monterait, en 2001, à 3.307 millions de francs, soit une augmentation de 660 millions de francs (+ 24,9%) par rapport à la loi de finances initiale pour 2000.

          Le montant de subvention demandé pour 2001 intègre l'effet de la baisse du taux de surcompensation pour la compensation spécifique entre régimes spéciaux. Votre Rapporteur spécial rappelle que le Gouvernement a réduit de 38% à 34% le taux de surcompensation applicable à l'exercice 2000 et qu'il s'est engagé à réduire à nouveau ce taux de 34% à 30% pour l'exercice 2001, afin de soulager l'équilibre financier de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL).

          Par ailleurs, les hypothèses suivantes ont été retenues : baisse des cotisations de 9% entre 2000 et 2001, baisse de 0,9% du nombre de pensionnés (403.919 bénéficiaires au 31 décembre 1998) () en effectifs pondérés (c'est-à-dire en pondérant le nombre d'ayants-cause par le taux de réversion).

              3.- La participation de l'État au financement d'autres régimes spéciaux de sécurité sociale

          · Les retraites du régime spécial de la SEITA sont garanties par l'État, tant en ce qui concerne leur versement que leur revalorisation. Cette garantie a été maintenue lors de la privatisation de la SEITA. Les prestations sont principalement financées par l'employeur (taux de cotisation fixé à 24,4% des salaires soumis à cotisation), les agents en activité affiliés au régime (taux de cotisation fixé à 7,85%), les transferts de compensation spécifique et une subvention annuelle de l'État, retracée à l'article 20 du chapitre 46-90 « Versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale ».

          La participation des finances publiques au financement du régime spécial est due notamment au déséquilibre démographique consécutif à la décision d'affilier au régime général des salariés et à un régime complémentaire de droit commun les personnels recrutés depuis 1980. En effet, la loi n° 80-495 du 2 juillet 1980 portant modification du statut du service d'exploitation industrielle des tabacs et allumettes a mis en extinction le régime spécial de la SEITA, ce qui a naturellement conduit à aggraver un déséquilibre démographique structurel.

          La prévision de dépenses pour 2001 se fonde sur les premières analyses relatives à l'exécution attendue pour 2000, à laquelle vient s'ajouter un montant de 22 millions de francs destiné à compenser la baisse des transferts de compensation spécifique résultant du passage de 34% à 30% du taux de surcompensation entre 2000 et 2001.

          Par ailleurs, une baisse du nombre des retraités évaluée à 1,3% entraînerait une quasi stabilité des charges de pension, alors qu'une forte diminution du nombre des cotisants (- 9,5%) serait susceptible de provoquer une chute de près de 8% du produit des cotisations.

          Au total, les crédits demandés pour 2001 sont égaux à 586 millions de francs, en augmentation de 49 millions de francs par rapport aux crédits initiaux pour 2000 (+ 9,1%).

          · Depuis la loi de finances initiale pour 2000, le budget des Charges communes accueille également la participation de l'État aux charges de la caisse de retraite de l'Imprimerie nationale. Inscrits auparavant sur l'article 40 du chapitre 37-10 « dépenses diverses » du budget Économie, finances et industrie, ces crédits sont désormais inscrits sur l'article 30 du chapitre 46-90. Un ajustement minime de la dotation est demandé, ramenant le montant de crédits initiaux de 2,26 millions de francs en 2000 à 2 millions de francs en 2001.

          · Le chapitre 46-90 porte également un article 10 non doté relatif aux dépenses susceptibles d'être exposées au titre de l'équilibre des régimes d'assurance vieillesse des travailleurs non salariés des professions artisanales, industrielles et commerciales.

          Concrètement, cet article est le support d'une éventuelle contribution de l'État aux régimes CANCAVA et ORGANIC. La situation financière de ces régimes n'a pas nécessité de dépenses budgétaires depuis 1996.

            B.- LES INTERVENTIONS SOCIALES À DESTINATION DES PARTICULIERS

              1.- La majoration « exceptionnelle » de l'allocation de rentrée scolaire : pérennisation et transfert

          L'allocation de rentrée scolaire (ARS) a été créée par la loi du 16 juillet 1974. Elle est accordée sous condition de ressources à des familles qui, depuis 1999, ne doivent plus nécessairement bénéficier déjà d'une prestation familiale. L'ARS est elle-même une prestation familiale, et à ce titre est intégralement financée par la CNAF, sur le budget du fonds national des prestations familiales. Seules ses majorations éventuelles décidées par l'État sont financées de façon particulière.

          En 1993, 1994 et 1995, l'ARS a été majorée pour être portée au total à 1.500 fr ancs. Jamais le financement afférent à cette opération n'a été inscrit dans la loi de finances initiale. La contribution de l'État a pris la forme d'un remboursement à la CNAF, généralement en fin d'année, inscrit sur l'article 50 du chapitre 46-90 du budget des Charges communes :

          - en 1993, le remboursement a été effectué à l'occasion de la reprise de dette des régimes de sécurité sociale ; 5,8 milliards de francs ont ainsi été remboursés ;

          - en 1994, un crédit de 5,9 milliards de francs a été inscrit sur le chapitre 46-90 dans la loi de finances rectificative ;

          - en 1995, le coût de la majoration a été partagé entre la CNAF et l'État : un décret a porté, à titre dérogatoire, le coût de l'allocation « de base » à 830 francs, tandis que l'État a pris en charge le solde rapporté à 1.500 francs ; 4,6 milliards de francs ont été inscrits en collectif de fin d'année.

          En 1996, l'allocation majorée a été limitée à 1.000 francs ; un crédit de 3,2 milliards de francs a été ouvert dans le décret d'avance du 26 septembre 1996.

          En 1997, pour la première fois depuis sa création, l'allocation a été quadruplée, par le décret du 22 août 1997, qui a porté son montant total à 1.600 francs. Le coût de la majoration a été intégralement supporté par l'État et un crédit de plus de 6,4 milliards de francs a été ouvert par le décret d'avance du 9 juillet 1997.

          En 1998, le montant de l'allocation de rentrée scolaire a été à nouveau porté à 1.600 francs par le décret n° 98-718 du 19 août 1998. La loi de finances rectificative pour 1998 a ouvert 5,75 milliards de francs pour couvrir la dépense correspondante.

          Le décret n° 99-172 du 3 août 1999 a procédé à une revalorisation identique à l'occasion de la rentrée scolaire 1999. Les crédits nécessaires ont été ouverts dans la loi de finances rectificative pour 1999. Les dépenses budgétaires se sont élevées à 6.967 millions de francs, montant déterminé sur l'hypothèse que le coût de la majoration représenterait environ 7,2 milliards de francs pour tous les régimes relevant de l'État. Or, les résultats provisoires établis par la CNAF infirment cette prévision et font apparaître, pour l'exercice 1999, une créance de l'État sur la CNAF de 577 millions de francs, qui devrait être régularisée sur l'exercice 2000.

          Enfin, le décret n° 2000-776 du 1er août 2000 a procédé à un nouveau quadruplement « exceptionnel » de l'ARS, le montant de la majoration étant fixé à 1.170,16 francs pour chaque enfant ouvrant droit à ladite allocation.

          Le 7 juillet 1999, lors de la conférence annuelle de la famille, le Premier ministre a annoncé que la majoration de l'allocation de rentrée scolaire répondait à un réel besoin et qu'elle devait être pérennisée, en ayant vocation à devenir elle même une prestation familiale.

          La loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 a tenu compte de cette décision politique en inscrivant dans les comptes 2000 de la branche famille une prévision de dépenses égale à 2,5 milliards de francs, sur un montant prévisionnel total de 6,6 milliards de francs, le solde (soit 4,1 milliards de francs) devant faire l'objet d'un remboursement de l'État au profit de la CNAF. En fait, selon les dernières prévisions afférentes aux comptes 2000 de la branche maladie, l'État ne prendrait à sa charge que 2 milliards de francs, les crédits devant être ouverts en collectif de fin d'année ().

          Pour 2001, le transfert de charge entre l'État et la CNAF se verrait achevé, la CNAF supportant seule le coût de la majoration d'ARS et l'État supportant le coût du financement du Fonds d'action sociale pour les immigrés et leurs familles, soit 1,1 milliard de francs environ. En deux exercices, l'État aura donc allégé ses charges de façon « structurelle » () à hauteur de 5,5 milliards de francs environ.

              2.- Une légère érosion des crédits destinés aux rapatriés

          L'intégralité des crédits des Charges communes afférents au rapatriés est portée, depuis la loi de finances initiale pour 2000, sur le chapitre 46-91 « Diverses aides en faveur des rapatriés prises en charge par l'État », qui serait doté, en 2001, de 195 millions de francs au lieu de 215,6 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 2000.

          · L'année 1997 a vu s'éteindre le dispositif destiné à assurer l'indemnisation des rapatriés. Des dépenses résiduelles ont été enregistrées sur l'article 20 du chapitre 46-91 au cours de l'exercice 1998 (70,3 millions de francs) et de l'exercice 1999 (17,2 millions de francs). En 1999, les crédits initiaux (80 millions de francs) ont été majorés de 235,3 millions de francs par l'intermédiaire d'un arrêté de report, le chapitre 46-91 étant habituellement inscrit à l'état H annexé à la loi de finances. En fin d'exercice, le reliquat de crédits non utilisés (soit 298,1 millions de francs) a été reporté sur l'exercice 2000. Au 30 septembre 2000, aucune dépense n'a été enregistrée sur l'article 20.

          Dans ces conditions, il pourrait être difficile de comprendre la nécessité d'inscrire sur l'article 20 une mesure nouvelle de 40 millions de francs, d'autant que la description des mesures de dépenses ordinaires présentée dans le fascicule budgétaire ne fait référence, en l'espèce, qu'à un « ajustement en fonction des besoins constatés » dont on appréciera à sa juste valeur la portée explicative ().

          Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, ces crédits sont, en fait, représentatifs des sommes qui seront versées aux personnes spoliées du fait des événements survenus au Cambodge entre 1970 et 1975. L'indemnisation s'effectuera sur la base de l'accord entre la France et le Cambodge, signé en 1995, dont l'Agence nationale pour l'indemnisation des Français d'outre-mer (ANIFOM) devrait être le maître d'_uvre. Les modalités techniques de l'indemnisation doivent faire l'objet de dispositions législatives, qui pourraient être présentées au Parlement au printemps prochain.

          · L'essentiel des dépenses supportées par l'État au titre des rapatriés vient, désormais, de sa participation au rachat de cotisations à l'assurance volontaire vieillesse, dont les dépenses sont imputées sur l'article 40.

          L'effort de l'État pour assurer aux rapatriés le bénéfice de pensions de retraite satisfaisantes a pour origine le souci de pallier les insuffisances, voire l'inexistence, des régimes de retraite dans les territoires où ceux-ci étaient installés. Les rapatriés qui procèdent au rachat de leurs cotisations peuvent bénéficier d'une aide de l'État, la part du rachat prise en charge par l'État étant versée à chacune des institutions des régimes obligatoires d'assurance vieillesse. Le montant des remboursements est égal, pour l'année considérée, à la différence entre la part des pensions liquidées correspondant au rachat des cotisations et le montant des cotisations racheté par les rapatriés.

          De 1996 à 1998, l'État a réglé progressivement des arriérés à l'égard des organismes de retraite concernés (CNAVTS, CNAVPL, ORGANIC et CANCAVA). Les dépenses effectives en 1999 (171,4 millions de francs pour des crédits initiaux égaux à 274 millions de francs), les dotations inscrites pour 2000 (164 millions de francs) et demandées pour 2001 (105,9 millions de francs) reflètent l'érosion structurelle des dépenses attendues, puisque la plupart des demandes d'aide ont été présentées par les intéressés et traitées par les organismes concernés.

          · En dernier lieu, l'État contribue directement au financement de certains régimes spéciaux, dont l'extinction progressive justifie la réduction régulière des dotations inscrites dans la loi de finances. La « participation de l'État aux dépenses de la caisse de retraite des régies ferroviaires d'outre-mer » (article 60) s'établit à 49 millions de francs, en diminution de 1,4 million de francs par rapport aux crédits votés en 2000. Les « versements de l'État à la CNRACL au titre des partis contributives dues par les caisses de retraite d'Algérie, du Maroc et de Tunisie » (article 50) s'élèveraient à 100.000 francs en 2001.

              3.- Les majorations légales de rentes viagères

          Les crédits afférents aux deux catégories de majorations légales sont regroupés, depuis la loi de finances initiale pour 2000, sur un seul chapitre 46-93 « Majoration de rentes », dont le libellé a été modifié pour l'occasion.

          · L'article 10 de ce chapitre porte les remboursements de l'État aux compagnies d'assurance pour les majorations de rentes allouées par les tribunaux en réparation d'un préjudice causé par un accident de la circulation. Les rentes susvisées ont été revalorisées annuellement depuis l'entrée en vigueur de la loi du 27 décembre 1974, afin d'obtenir la permanence de l'effet réparateur. Ces revalorisations étaient à l'origine financées par une taxe sur les contrats d'assurance automobile (environ 0,1% du montant des primes). La loi de finances pour 1990 a supprimé la taxe et a organisé la prise en charge de la dépense par le budget de l'État.

          Les crédits initiaux sont, traditionnellement, insuffisants pour couvrir la dépense afférente à un exercice. Ils sont majorés en cours de gestion, dans le cadre d'une loi de finances rectificative (comme en 1999) ou par décret de virement (comme en 1998). Depuis 1996, la dépense s'établit à environ 80 millions de francs.

          Les crédits demandés pour 2001 s'élèvent à 90 millions de francs, ce qui devrait assurer une couverture correcte des besoins effectifs.

          · L'article 20 porte les crédits et dépenses exposées au titre de la participation de l'État à la majoration légale de rentes viagères (hors accidents de circulation). Des majorations sont aujourd'hui versées aux rentes viagères constituées auprès des compagnies d'assurance vie (loi du 2 août 1949), aux rentes allouées en réparation d'un préjudice (loi du 24 mai 1951), aux rentes constituées auprès des caisses autonomes mutualistes et de la caisse nationale de prévoyance par des anciens combattants (loi du 9 juin 1948 et article L. 321-9 du code de la mutualité).

          L'État participe au financement des majorations légales de rentes viagères selon le mécanisme suivant :

          - pour les contrats conclus avant le 1er janvier 1977 par des rentiers qui ne sont pas anciens combattants, l'État rembourse 97% des majorations versées par la CNP et les caisses autonomes et 80% pour les contrats souscrits auprès des autres compagnies d'assurance ;

          - pour les contrats conclus entre le 1er janvier 1977 et le 31 décembre 1993 par des rentiers qui ne sont pas anciens combattants, l'État rembourse 10% des majorations servies ;

          - pour les contrats conclu après le 31 décembre 1993, en vertu de l'article 104 de la loi de finances pour 1996, les rentes autres que celles servies aux anciens combattants ne donnent plus droit à majoration légale ;

          - pour les rentes d'anciens combattants, l'État rembourse la totalité des majorations versées.

          Le nombre exact de crédirentiers n'est pas connu, les sociétés d'assurance ne fournissant pas comme pièce justificative le nombre de rentes mais le montant total des « pieds de rentes », c'est-à-dire des versements constitutifs des rentes viagères. Depuis la modification législative de 1996, le montant des dépenses afférentes à ces majorations de rentes a été stabilisé aux environs de 2,25 milliards de francs.

          La dotation demandée sur l'article 20 du chapitre 46-93 a été calculée sur la base d'une légère diminution des dépenses exposées au titre des compagnies d'assurance vie et de la CNP (1.750 millions de francs, au lieu de 1.834 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 2000) et d'une hausse des dépenses relevant des caisses autonomes mutualistes (580 millions de francs, au lieu de 550 millions de francs en loi de finances initiale pour 2000).

          Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « cette dotation, en recul de 2,27% par rapport à 2000, tient compte des effets de la réforme effectuée par l'article 104 de la loi de finances pour 1995, qui s'est traduite par : la fermeture du dispositif de majoration légale des rentes viagères constituées auprès de sociétés d'assurance-vie postérieurement au 31 décembre 1993 ; le gel des taux de revalorisation des majorations légales de rentes viagères pour les rentes en service ». Ainsi, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « un double phénomène est constaté : une diminution des majorations de rentes constituées par des crédirentiers de droit commun alors que celles relatives aux anciens combattants connaissent une forte croissance, de l'ordre de 6 à 8% du fait, d'une part, de la prise en charge intégrale des remboursements par l'État et, d'autre part, de l'augmentation du nombre de rentes mutualistes « ancien combattant » à hauteur de 8% par an ».

              4.- L'indemnisation des transfusés et hémophiles victimes du SIDA

          Le fonds d'indemnisation des transfusés et hémophiles (FITH), institué par la loi du 31 janvier 1991 portant diverses mesures d'ordre social, a commencé à fonctionner en 1992. L'objectif visé par le législateur était d'assurer aux personnes contaminés une réparation rapide et intégrale des préjudices subis.

          Initialement constituées par une participation exceptionnelle des assureurs (1,2 milliard de francs en 1992), les ressources du fonds sont intégralement financées par le budget de l'État depuis 1993. Les crédits correspondants sont inscrits sur le chapitre 46-98 « Réparation de préjudices résultant de la contamination par le virus d'immunodéficience humaine de transfusés » du budget des Charges communes. Selon les informations communiquées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les ressources du FITH depuis 1992 totalisent 5.720 millions de francs, montant incluant la participation initiale des assureurs et la dotation de la loi de finances initiale pour 2000.

          Le préjudice subi par les victimes est, en principe, indemnisé en deux étapes : les trois quarts de la somme allouée à la victime sont versés immédiatement, le dernier quart n'étant attribué qu'au moment où la séropositivité se transforme en SIDA déclaré. Ainsi, le FITH doit raisonner en termes d'engagements autant qu'en termes de dépenses.

          Les engagements du FITH depuis 1992 ressortent à 6.223 millions de francs au 31 juillet 2000. Les indemnités effectivement réglées s'élèvent à 5.657 millions de francs, la réparation moyenne accordée étant un peu supérieure à 1,5 million de francs par demandeur. Les engagements du FITH restant à payer s'élèvent actuellement à 566 millions de francs, dont 557 millions de francs pour indemnisations différées ().

          Pour 2001, il est proposé de stabiliser la dotation budgétaire à 50 millions de francs, l'activité du FITH devant reprendre sa décroissance. L'année 1999 avait vu une stabilisation des dépenses liée, d'une part, à un ressaut des demandes des héritiers à la suite du « procès du sang contaminé » et, d'autre part, à la volonté du fonds d'accélérer le règlement des dossiers en instance.

          II.- UN LÉGER REDRESSEMENT DES CRÉDITS D'INTERVENTION ÉCONOMIQUE

          Après les importants redéploiements d'imputations de crédits entre fascicules budgétaires auxquels ont procédé les lois de finances initiales pour 1999 et 2000, le périmètre et la structure des crédits d'intervention économique du Trésor sont stabilisés dans le présent projet.

          En effet, le chapitre 44-94 « Contributions financières exceptionnelles aux provinces néo-calédoniennes », créé par la loi de finances rectificative pour 1999, inscrit à l'état H et doté de 1.040 millions de francs dans cette même loi, est supprimé dans le projet de loi de finances pour 2001, ayant rempli son office (). La structure du projet de loi de finances pour 2001 est donc, à cet égard, identique à celle de la loi de finances initiale pour 2000 telle qu'adoptée par le Parlement.

            A.- L'ENCOURAGEMENT À LA CONSTRUCTION IMMOBILIÈRE

          L'action de l'État en faveur de la construction immobilière fait l'objet du chapitre 44-91 « Encouragements à la construction immobilière. Primes à la construction », doté de 7,8 milliards de francs dans la loi de finances pour 2000, et pour lequel des crédits sont demandés à hauteur de 9,3 milliards de francs en 2001.

              1.- Un rebond transitoire des transferts venant du budget du Logement ?

          Un montant élevé de crédits est transféré chaque année du budget du Logement vers le budget des Charges communes. Ce procédé vise un double objectif :

          - il permet d'afficher sur le budget du Logement le montant total des aides attribuées par les services de ce ministère ;

          - il donne au ministère chargé de la tutelle des établissements financiers la responsabilité du versement effectif des aides.

          Le tableau ci-dessous permet de constater l'ampleur du décalage entre les dotations inscrites dans la loi de finances initiale et les dépenses effectives, permises par le transfert en provenance du Logement.

          La Cour des comptes a d'ailleurs critiqué cette procédure dans son rapport sur Les aides au logement dans le budget de l'État (juin 1994).

          Sans remettre en cause la légitimité même du transfert, qualifié de « procédure formellement régulière », la Cour affirmait que les crédits initialement inscrits sur le budget du Logement concernaient des aides et primes soumises à conditions de ressources, qui autorisaient seules le recours à des subventions budgétaires et conféraient ainsi un caractère « social » à l'intervention publique.

          Or la Cour relevait que, « après transfert au chapitre 44-91 du budget des Charges communes, [ces crédits] ont été partiellement utilisés, pour des montants qui ont atteint ces dernières années près d'une dizaine de milliards de francs, à des dépenses qui ne présentent pas ce caractère, telles les primes d'épargne logement ».

        - -

          UTILISATION DES CRÉDITS INSCRITS SUR LE CHAPITRE 44-91

      (en millions de francs)

         

        1992

        1993

        1994

        1995

        1996

         

        LFI

        Exéc.

        LFI

        Exéc.

        LFI

        Exéc.

        LFI

        Exéc.

        LFI

        Exéc.

        art.10 : HLM

        -

        1.913,2

        -

        1.805,6

        -

        222,3

        -

        208,6

        -

        179,7

        art.20 : Prêts spéciaux du CFF

        -

        1.250,3

        -

        857,4

        400,0

        788,5

        400,0

        739,1

        400,0

        652,8

        art.30 : Autres types de logements

                           

          §10 : primes sans prêt

                           

          §20 : primes d'épargne-logement

        7.300

        7.936,0

        7.800,0

        7.923,1

        7.300,0

        6.970,5

        7.000,0

        5.817,2

        7.000,0

        6.226,9

          §30 : frais pour le relogement des rapatriés

        -

        0,1

        -

        0,1

        -

        0,0

        -

        0,0

        -

        0,0

          §40 : prêts locatifs intermédiaires

        -

        366,4

                       

        art.40 : Prêts consentis aux fonctionnaires

        180,0

        42,2

        180,0

        37,4

        180,0

        32,4

        40,0

        20,3

        30,0

        8,2

        art.50 : Amélioration de l'habitat rural

        -

        488,7

        -

        509,5

        -

        617,5

        -

        647,7

        -

        596,4

        art.60 : Départements d'outre-mer

                           

        art.70 : Prêts locatifs aidés du CFF

        -

        92,1

        -

        67,5

        -

        50,0

        -

        32,2

        -

        6,9

        art.80 : PAP

        -

        6.139,5

        -

        4.415,8

        -

        4.047,0

        -

        4.414,0

        -

        2.205,7

        Transferts vers le chapitre 44-91

         

        7.441,4

         

        7.674,8

         

        4.982,8

         

        4.663,0

         

        2.309,7

        Total (crédits initiaux et dépenses constatées)

        7.480,0

        18.228,5

        7.980,0

        15.617,4

        7.880,0

        12.728,4

        7.440,0

        11.879,2

        7.430,0

        9.876,6

         

        1997

        1998

        1999

        2000

        2001

         

        LFI

        Exéc.

        LFI

        Exéc.

        LFI

        Exéc.

        LFI

        Exéc. (a)

        PLF

        Exéc.

        art.10 : HLM

        -

        153,7

        100,0

        123,7

        75,0

        108,5

        75,0

        18,8

        42,0

         

        art.20 : Prêts spéciaux du CFF

        500,0

        486,3

        400,0

        368,8

        275,0

        275,1

        196,0

        115,1

        144,0

         

        art.30 : Autres types de logements

                           

          §10 : primes sans prêt

                           

          §20 : primes d'épargne-logement

        6.000,0

        6.791,6

        8.100,0

        6.801,9

        8.100,0

        7.000,0

        7.500,0

        4.458,2

        9.000,0

         

          §30 : frais pour le relogement des rapatriés

        -

        0,0

        -

        0,0

        -

        0,0

        -

        0,0

        -

         

          §40 : prêts locatifs intermédiaires

                           

        art.40 : Prêts consentis aux fonctionnaires

        16,0

        0,5

        0,1

        0,0

        0,0

        0,0

        (b) 9,0

        0,0

        18,0

         

        art.50 : Amélioration de l'habitat rural

        -

        577,0

        -

        666,3

        -

        726,4

        -

        362,9

        -

         

        art.60 : Départements d'outre-mer

                           

        art.70 : Prêts locatifs aidés du CFF

        -

        - 1,4

        -

        0,0

        -

        0,0

        -

        0,0

        -

         

        art.80 : PAP

        819,0

        2.537,0

        263,0

        1.653,8

        295,0

        18,2

        63,0

        4,6

        54,0

         

        Transferts vers le chapitre 44-91

         

        811,3

         

        650,0

         

        779,3

               

        Total (crédits initiaux et dépenses constatées)

        7.335,0

        10.544,7

        8.863,1

        9.614,4

        8.745,0

        8.128,2

        7.843,0

        4.959,4

        9.258,0

         

          (a) Crédits engagés au 30 juin 2000.

          (b) Crédit ouvert par la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000).

          Source : direction du budget.

          Indépendamment de la gestion des autres articles du chapitre, cette déviation manifeste était permise par la sous-évaluation chronique, par la loi de finances, de la dotation de l'article 30-20, relatif aux primes d'épargne-logement. L'année 1994 a justement été l'occasion de remédier à ce défaut patent, et les dotations se sont révélées supérieures aux besoins effectifs en 1994, 1995 et 1996. L'année 1997 a donné lieu à une « rechute », le montant final des dépenses au titre des primes d'épargne-logement s'élevant à 6,8 milliards de francs et excédant de 800 millions de francs les crédits ouverts.

          La situation est redevenue plus normale en 1998, le montant des dépenses au titre des primes d'épargne-logement étant stabilisé à 6,8 milliards de francs alors que les crédits initiaux étaient relevés à 8,1 milliards de francs. De même, en 1999, la dépense effective (7 milliards de francs) a été inférieure de 1,1 milliard de francs au montant des crédits ouverts (8,1 milliards de francs).

          Pour autant, la sincérité des évaluations de la loi de finances initiale s'est globalement améliorée depuis quelques années : l'article 10, non doté depuis la loi de finances pour 1990, est à nouveau doté depuis la loi de finances pour 1998 ; l'article 20 est doté depuis 1994 et cette dotation est désormais supérieure au montant effectif de la dépense ; l'article 80 est doté depuis la loi de finances pour 1997. Seul l'article 50 reste non doté, alors que les dépenses constatées ces dernières années oscillent entre 400 et 600 millions de francs.

          De 1993 à 1998, on a pu observer une diminution sensible des transferts en provenance du budget du Logement, qui sont passés de 7,7 milliards de francs à 650 millions de francs entre ces deux dates. L'année 1999 marque un rebond de ces transferts, à propos desquels le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a fait parvenir à votre Rapporteur spécial les éléments d'information suivants : « la procédure de transfert ne concerne plus à ce jour que l'article 50 (amélioration de l'habitat). On note, à cet égard, une différence entre le montant des primes payées par le CFF [Crédit foncier de France] (726,4 millions de francs) et le montant transféré. Ceci provient du fait que la dépense effective du CFF pour une année déterminée n'est connue qu'au cours du premier semestre de l'année suivante, le CFF bénéficiant de simples provisions pour payer les primes du trimestre à venir. Le montant du transfert intervenant en fin d'année tient compte d'une estimation de la dépense. Il faut préciser, à cet égard, que les circuits de consommation des crédits devraient être modifiés pour l'année 2001, conformément aux observations de la Cour des comptes, à l'issue du débat parlementaire sur le projet de loi « solidarité et renouvellement urbains », dont certaines dispositions portent sur les aides à l'amélioration de l'habitat. Toutefois, l'existence d'une période transitoire en 2001 n'est pas exclue à ce stade, pour verser les aides décidées au titre de 2000, selon l'ancien régime ».

              2.- La gestion des crédits en 1999 et 2000 et les demandes budgétaires pour 2001

          L'article 10 porte les crédits relatifs aux bonifications payées à la Caisse des dépôts et consignations au titre des prêts aux organismes HLM, régis par la loi du 24 juin 1950 et le décret du 7 avril 1971. Les dépenses sont en constante diminution par suite de la réduction naturelle de l'encours des prêts. 108,5 millions de francs ont été dépensés en 1999 au lieu de 123,7 millions de francs en 1998.

          La dotation initiale de l'article était égale à 75 millions de francs. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, l'écart entre le niveau des crédits inscrits en LFI 1999 et la dépense constatée s'explique par « une évaluation difficile rythme de remboursement anticipé de ces prêts ».

          Les crédits demandés pour 2001 sur l'article 10 s'élèvent à 42 millions de francs, montant identique à celui de la loi de finances initiale pour 1999. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « cette diminution s'explique par le fait que les bonifications versées au titre des prêts aux organismes HLM sont fonction du capital restant dû de ces prêts, qui diminue constamment, s'agissant d'anciens prêts, et du taux de remboursement anticipé, qui est sensiblement élevé ». Le niveau des dotations pour 2000 et 2001 apparaît compatible avec la consommation constatée au 30 juin 2000 (18,8 millions de francs).

          L'article 20 concerne les prêts spéciaux du Crédit foncier de France (prêts antérieurs aux PAP et prêts dans les DOM). La dépense constatée était, traditionnellement, supérieure à la dotation inscrite dans la loi de finances, avec par exemple 652,8 millions de francs de dépenses en 1996, à rapprocher de 400 millions de francs de dotation initiale. L'exercice 1997 marque un renversement de tendance, puisque les dotations initiales de cet article suffisent, désormais, à couvrir l'intégralité de la dépense constatée à l'exception d'un léger décalage de 0,1 million de francs en 1999.

          Au 30 juin 2000, les crédits consommés s'élèvent à 115,1 millions de francs, montant peut éventuellement présager de quelques tensions en fin d'exercice, la dotation initiale étant de 196 millions de francs. Les crédits demandés pour 2001 diminuent sensiblement par rapport à 2000 puisqu'ils s'établissent à 144 millions de francs. Cette baisse tient, pour l'essentiel, à la réduction prévue des encours de bonifications forfaitaires.

          L'article 30 retrace, à titre principal, les crédits relatifs aux primes d'épargne-logement. La dépense constatée en 1999 (7 milliards de francs) est légèrement supérieure à celle de 1998, pour une dotation initiale de 8,1 milliards de francs. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « cet écart entre les prévisions de consommation des crédits et les consommations effectives de crédit témoigne de la difficulté à prévoir le comportement des souscripteurs de ces produits ».

          Stabilisés en 1999 à 8,1 milliards de francs, les crédits ont été réduits à 7,5 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 2000 et seraient portés à 9 milliards de francs dans le présent projet.

          L'estimation précise des dépenses est délicate puisque, à côté de paramètres facilement accessibles comme le nombre de plans contractés il y a plus de quatre ans et encore ouverts, le versement d'une prime dépend du comportement des épargnants-emprunteurs décidant de clore ou non leur plan en 2000 et du profil moyen des versements intervenus depuis l'ouverture sur les plans qui seront clôturés. A cet égard, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a indiqué à votre Rapporteur spécial que « le montant des primes versées par les établissements de crédit au cours du premier semestre [2000], en nette augmentation par rapport à la même période de l'année 1999, laisse prévoir une dépense de fin d'année comprise entre 8 et 9 milliards de francs ».

          Votre Rapporteur spécial s'étonne de l'appréciation portée par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sur le niveau de la dépense au premier semestre 2000. En effet, la dépense engagée à la fin du premier semestre 1999 était de 4,3 milliards de francs, ce qui montre que l'exécution 2000 ne connaît qu'une dérive de 100 millions de francs environ, sur un semestre, par rapport à l'exécution 1999 à la même date.

          L'article 40 retrace les bonifications versées au titre des prêts complémentaires aux fonctionnaires gérés par le Comptoir des entrepreneurs. Ces prêts connaissent une baisse régulière : s'ils peuvent toujours être accordés en complément d'un prêt conventionné, ils ont perdu de leur caractère attractif. Les derniers prêts ayant été réalisés en 1995, la dépense était en voie d'extinction : ainsi, la consommation des crédits s'est limitée à 0,5 million de francs en 1997 puis est devenue négligeable.

          Cependant, le comité interministériel des villes, tenu le 14 décembre 1999, a prévu une mesure de prêts à l'accession à la propriété dans le cadre du programme d'actions destiné à valoriser le rôle des agents publics impliqués dans la politique de la ville. Une enveloppe de 9 millions de francs avait été ouverte dans la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000) ; une dotation de 18 millions de francs est demandée aux mêmes fins dans le présent projet.

          L'article 50, non doté en loi de finances initiale, est relatif aux primes pour travaux d'amélioration de l'habitat et de suppression de l'insalubrité. Ces primes et subventions sont versées par le Crédit foncier de France après autorisation de la direction départementale de l'Équipement. La dépense s'est élevée à 726,4 millions de francs en 1999, permettant le paiement de près de 65.000 primes et subventions. 362,9 millions de francs étaient déjà consommés au 30 juin 2000, mais, le profil des dépenses n'étant pas linéaire au long de l'année, ce montant n'est pas représentatif du niveau de la dépense en fin d'exercice.

          L'article 70 concerne les prêts locatifs aidés du Crédit foncier de France, dont l'encours et la charge budgétaire y afférente sont en constante diminution. Ces prêts correspondent à d'anciens PLA pour lesquels une bonification était versée par l'État. Aucune dépense n'a été enregistrée au cours de l'exercice 1999.

          L'article 80 est relatif aux bonifications et subventions sur les prêts aidés pour l'accession à la propriété (PAP) et à la dotation d'équilibre du fonds de garantie des prêts aidés. La sensible diminution de la dépense constatée de 1991 (6,6 milliards de francs) à 1998 (1,7 milliard de francs) s'explique, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, par la disparition de ce prêt aidé et la diminution graduelle des encours de prêts PAP dans le bilan des établissements distributeurs. En 1999, la dépense a représenté 18,2 millions de francs pour une dotation initiale de 295 millions de francs. Cet écart peut être expliqué par l'importance des remboursements anticipés ayant affecté l'encours de ces prêts.

          Les crédits demandés pour 2001 sur l'article 80 sont fixés à 54 millions de francs, dont 50 millions de francs destinés à la garantie des prêts aidés par l'État et 4 millions de francs aux bonifications versées au titre de ces prêts.

              3.- Le paradoxe de l'épargne-logement : chute des prêts mais augmentation des primes d'État

          L'épargne-logement est restée, en 1999 comme les années précédentes, l'un des placements favoris des Français. L'encours total des dépôts a progressé de plus de 95,4 milliards de francs par rapport à 1998 pour atteindre le montant de 1.429,4 milliards de francs. Cependant, en pourcentage et en valeur absolue, cette augmentation de 7,2% est inférieure à celle observée les années précédentes.

          Les statistiques établies par la Banque de France () montrent que l'épargne-logement représente près de 51,9% du volume total de l'épargne administrée en août 2000, soit respectivement 1.400,5 milliards de francs et 2.696 milliards de francs, pourcentage qui marque une légère augmentation par rapport à celui de 51,2% calculé au mois d'août 1999. L'encours des PEL déterminé par la Banque de France s'élève, à cette date, à 1.220,7 milliards de francs et celui des CEL atteint 179,7 milliards de francs ().

          L'inertie des caractéristiques financières des comptes et des plans d'épargne-logement explique en grande partie les comportements des déposants et des emprunteurs au cours de la décennie écoulée, dans un contexte de baisse des taux d'intérêt qui n'a trouvé son point bas qu'en 1999, après la remontée des taux constatée pendant l'année 1994 mais effacée ensuite.

          En effet, en matière de dépôts, la baisse des taux d'intérêt de marché observée à partir du début de l'année 1995 a déplacé au profit des supports d'épargne-logement les termes de la comparaison entre revenus de placements à moyen et long terme. De plus, les baisses administratives des taux de rémunération des PEL ne touchent pas les plans ouverts avant la date d'effet de ces baisses, qui conservent le bénéfice de rémunérations élevées pendant les périodes durables de baisse des taux d'intérêt. En revanche, les modifications du taux de rémunération des dépôts sur les CEL concernent tous les comptes, quelle que soit leur date d'ouverture.

          En matière de prêts, la baisse des taux d'intérêt sur les marchés financiers, progressivement répercutée sur le taux de base bancaire et sur les taux appliqués aux emprunts immobiliers, a peu à peu déplacé la ligne de partage entre les financements effectués auprès du secteur privé et ceux effectués par mobilisation d'un instrument d'épargne-logement.

          Comparant l'évolution des dépôts et des prêts d'épargne-logement, votre Rapporteur spécial s'était interrogé l'an dernier sur les ambiguïtés de la politique publique d'encouragement à la construction immobilière. Il est vrai que, sur moyenne période, le rythme de croissance de l'encours total des dépôts est sans commune mesure avec celui de l'encours des prêts : le premier croît de 11% en glissement annuel moyen, alors que le second n'atteint que 2%.

          L'ÉPARGNE-LOGEMENT SERT-ELLE AU LOGEMENT ?

          Le ratio prêts / dépôts a poursuivi une décroissance amorcée en 1992 : il est passé durant la période de 40,3% à 14,1%. Les années 1997 à 1999 ont même vu diminuer l'encours des prêts en valeur absolue. Celui-ci est, en 1999, inférieur au niveau enregistré en 1990.

          ÉVOLUTION COMPARÉE DES ENCOURS DE DÉPÔTS ET DE PRÊTS D'ÉPARGNE-LOGEMENT

        (en millions de francs)

         

        1990

        1995

        1996

        1997

        1998

        1999

        Dépôts CEL

        118.990

        142.517

        153.876

        162.214

        171.008

        177.119

          Évolution (en %)

         

        + 3,2%

        + 8,0%

        + 5,4%

        + 5,4%

        + 3,6%

        Dépôts PEL

        458.946

        753.466

        933.117

        1.061.431

        1.162.973

        1.252.298

          Évolution (en %)

         

        + 15,7%

        + 23,8%

        + 13,8%

        + 9,6%

        + 7,7%

        Total dépôts

        577.936

        895.983

        1.086.993

        1.223.645

        1.333.981

        1.429.417

          Évolution (en %)

         

        + 13,5%

        + 21,3%

        + 12,6%

        + 9,0%

        + 7,2%

        Prêts

        209.817

        283.591

        293.599

        279.766

        246.462

        201.453

          Évolution (en %)

         

        + 4,1%

        + 3,5%

        - 4,7%

        - 11,9%

        - 18,3%

          Source : direction du Trésor.

          En fait, la diminution des prêts d'épargne-logement n'est pas en soi un sujet de préoccupation majeure, puisque les fonds laissés disponibles auprès des collecteurs de l'épargne-logement () sont affectés à des emplois intéressant la construction et l'habitation, définis de façon limitative par la réglementation.

          Votre Rapporteur spécial rappelle, à cet égard, que les règles relatives à l'emploi des fonds libres de l'épargne-logement ont été modernisées en 1998, afin de les rendre plus simples et mieux adaptées à la pratique actuelle du financement du logement. Ainsi, les fonds libres d'épargne-logement peuvent désormais être affectés au financement de prêts aux particuliers pour l'habitat (prêts hypothécaires, conventionnés ou non, et autres types de prêts à l'habitat), à la souscription de parts de fonds communs de créance constitués au minimum à hauteur de 90% de prêts à l'habitat, à la souscription de billets à ordre négociables sur le marché hypothécaire ou de titres émis par la Caisse de refinancement hypothécaire.

          En 1999, les possibilités d'emploi de ces fonds ont été accrues pour prendre en compte la réforme des sociétés de crédit foncier. Ils peuvent désormais, outre les emplois traditionnels « rénovés » en 1998, être affectés à l'achat ou à la souscription d'obligations foncières émises par des sociétés de crédits foncier dont plus de 90% de l'actif hors valeurs de replacement (au sens de l'article 94 de la loi n° 99-531 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière) est constitué de prêts immobiliers.

          En définitive, les évolutions du ratio prêts / dépôts de l'épargne-logement ne signifient pas autre chose qu'un déplacement de la ligne de partage entre l'utilisation purement privée et l'utilisation « privée mais soumise à des objectifs de politique publique » des fonds collectés par l'épargne-logement.

          Se pose alors la question de la légitimité d'une intervention de l'État dans le dispositif, du coût de ce dispositif pour les finances publiques - qu'il convient de rapporter aux objectifs fixés par le législateur à l'épargne-logement - compte tenu du fait qu'il apporte aux établissements financiers des ressources stables à un coût très modique.

          A cet égard, la différence entre les PEL et les CEL au regard de l'aide d'État fournit un angle d'approche intéressant.

          Pour les PEL, la prime d'épargne est versée par l'État dans tous les cas, lors du retrait des fonds, même lorsque le souscripteur ne fait pas valoir son droit à prêt. Au contraire, le versement de la prime afférente aux comptes d'épargne logement (CEL) est conditionné par la demande effective d'un prêt. La dépense budgétaire découle donc de la propension des souscripteurs à concrétiser un projet d'investissement immobilier.

          Le système en vigueur pour le CEL établit ainsi un lien beaucoup plus fort que pour le PEL entre la dépense budgétaire supportée par l'État et le soutien public à la construction immobilière et au logement.

          Autrement dit, le dispositif tel qu'il est actuellement conçu constitue un puissant soutien à l'épargne, en particulier vis-à-vis des foyers aux revenus moyens, mais un instrument moins « clair » de la politique du logement. La légitimité d'une politique de soutien à l'épargne ne saurait être contestée, dans l'absolu, d'autant que les contraintes imposées, notamment les conditions de durée (immobilisation des fonds sur les plans et les comptes), confèrent au système une inertie importante.

            B.- LE TASSEMENT DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX GARANTIES

          Une dotation de 1,08 milliard de francs est demandée sur le chapitre 14-01 « Garanties diverses » pour 2001, qu'il convient de rapprocher des crédits votés pour 2000, soit 1,24 milliard de francs. La diminution porte sur 160 millions de francs, soit 12,9%. Votre Rapporteur spécial rappelle que le chapitre 14-01 est doté de crédits évaluatifs par nature, conformément aux dispositions de l'article 9 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances.

              1.- Les crédits des garanties afférentes à l'exportation

          Les crédits inscrits au chapitre 14-01 pour le soutien public des opérations d'exportation sont destinés à couvrir le besoin de financement de quatre procédures de garantie gérées, pour le compte de l'État, par la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (COFACE).

          L'intervention de l'État consiste à garantir globalement à la COFACE l'équilibre financier de chaque régime. La direction du Trésor verse à cet établissement les fonds nécessaires à l'indemnisation des entreprises assurées, sous forme de provisions périodiques, dès lors que l'on constate ou prévoit un déficit.

          · Une nouvelle fois, l'excédent prévu de l'assurance-crédit à l'exportation, gérée par la COFACE pour le compte de l'État, ne pèserait pas sur les besoins du chapitre 14-01 en 2001.

          BESOIN DE FINANCEMENT DE L'ASSURANCE-CRÉDIT À L'EXPORTATION

          (en millions de francs)

         

        1990

        1995

        1996

        1997

        1998

        1999

        Besoin de financement (I - II)

        13.759

        - 108

        - 5.685

        - 8.097

        - 12.418

        - 4.879

        I. Produits

                   

          Récupérations

        5.778

        9.936

        12.579

        10.378

        13.132

        6.402

          Primes

        1.780

        2.004

        1.963

        1.974

        1.874

        1.974

          Produits divers

        83

        51

        174

        104

        61

        216

        II. Charges

                   

          Indemnités reçues par les assurés

        21.122

        11.264

        8.446

        3.840

        2.195

        3.313

          _ comptabilisées par COFACE

        18.456

        11.264

        8.446

        3.840

        2.195

        3.313

          _ refinancées par BFCE/Natexis

        2.666

        0

        0

        0

        0

        0

          Charges nettes de gestion

        278

        355

        362

        343

        325

        321

          Intérêts versés à BFCE/Natexis

        0

        264

        223

        176

        129

        79

        Couverture du besoin de financement

        14.566

        1.105

        - 589

        - 682

        - 785

        - 753

          Crédits budgétaires

        9.000

        1.580

        0

        0

        0

        0

          Refinancement BFCE/Natexis

        5.566

        - 475

        - 589

        - 682

        - 785

        - 753

          _ refinancement direct

        2.666

        0

        0

        0

        0

        0

          _ remboursements en principal

        0

        - 485

        - 609

        - 717

        - 795

        - 753

          _ remboursements à COFACE

        724

        10

        20

        35

        10

        0

          _ prêts à COFACE

        2.176

        0

        0

        0

        0

        0

          Emprunts COFACE

        0

        0

        0

        0

        0

        0

        Variation de trésorerie

        + 807

        + 1.213

        + 5.096

        + 7.415

        + 11.633

        + 4.126

          Tableau élaboré d'après des informations communiquées par la direction du Trésor.

          Dans ses rapports successifs sur l'exécution des lois de finances pour 1997, 1998, puis 1999, la Cour des comptes a décrit des « opérations de fin d'exercice » ayant sinon pour objet, du moins pour effet, de majorer certaines dépenses des exercices considérés. Évoquant le versement à la COFACE de 2,5 milliards de francs en 1997, la Cour des comptes jugeait que « la pratique du provisionnement n'est pas critiquable, au contraire, mais devrait répondre à des normes comptables prédéfinies et chaque provision devrait être justifiée précisément » ().

          En revanche, la Cour des comptes a estimé que constituait une opération « prise en compte irrégulièrement sur l'exercice 1999 [...] le versement, au titre des opérations effectuées par la Coface avec la garantie de l'État, d'une somme de 644 millions, ordonnancée et payée le 28 janvier 2000, sur la base d'une décision ministérielle du 26 janvier 2000, et de demandes de fonds de la Coface datées du 26 janvier, dont les droits, constatés, par conséquent, après la 31 décembre 1999, ne pouvaient normalement pas être pris en compte au titre de la gestion 1999 » ().

          En réponse à une question de votre Rapporteur spécial sur les règles applicables en matière de provisionnement des risques COFACE, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a apporté la réponse suivante.

          « Les versements de l'État à la Coface, ainsi que les reversements de celle-ci à l'État ont été définis, au cours des dernières années, sur la base du résultat de trésorerie du compte État à la Coface, diminué des montants destinés à couvrir les risques futurs. Cette approche, seule disponible, n'est toutefois pas totalement satisfaisante. En effet, les encours de risques de la Coface sont d'environ 80 milliards d'euros en principal, ce qui est nettement supérieur au montant du résultat de trésorerie (de l'ordre d'un milliard d'euros). Ainsi, une variation de seulement 1% de la valeur des 80 milliards d'euros d'encours de l'État aurait un impact en résultat comptable de 800 millions d'euros, équivalent au résultat de trésorerie.

          « L'État a donné instruction à la Coface de mettre en place une comptabilité d'engagement. Cette comptabilité est celle des entreprises d'assurances. Dans l'immédiat, le niveau du prélèvement à effectuer correspond aux projections de résultat de trésorerie réalisées par le service spécialisé de la Coface. A titre d'exemple et en tenant compte du caractère très préliminaire de la prévision, l'assurance-crédit devrait enregistrer en 2001 un résultat positif de 0,78 millions d'euros », soit environ 5 milliards de francs.

          Votre Rapporteur spécial rappelle que, compte tenu du dynamisme des rentrées fiscales, le Gouvernement a prévu de reporter de l'exercice 2000 vers l'exercice 2001 un prélèvement de 7 milliards de francs sur le résultat de trésorerie de l'ensemble des procédures publiques gérées par la COFACE. En conséquence, « la chronique de ces prélèvements [...] serait de 4 milliards de francs (dont 3 milliards de francs ont déjà été prélevés en août dernier) pour 2000 et 11 milliards de francs sur 2001 ».

          · L'assurance prospection-foire, gérée par la COFACE, a pour objet, d'une part, de couvrir les dépenses de prospection des entreprises, moyennant le paiement d'une prime, lorsqu'elles recherchent de nouveaux marchés, d'autre part, de couvrir les frais engagés à l'occasion de la participation à une manifestation commerciale agréée.

          En 1999, la diminution enregistrée depuis 1997 du nombre de nouveaux contrats signés (- 50% en 2 ans) est à l'origine d'une baisse du coût total de la procédure à 230 millions de francs. Cette baisse de l'activité s'explique notamment par les conséquences persistantes des crises asiatique, russe et sud-américaine intervenues à partir de 1997. Cependant, les effets de cette forte baisse de l'activité ont été contrebalancés par les coûts liés à la décision d'accorder une troisième année de garantie aux bénéficiaires d'un contrat d'assurance prospection simplifiée ayant prospecté majoritairement en Union européenne (1997) et à celle d'ouvrir l'accès à la procédure aux entreprises de création récente appartenant au secteur des nouvelles technologies (1998). Votre Rapporteur spécial rappelle, au demeurant, qu'il était envisagé, l'an dernier, que l'exercice 1999 se solde par un déficit de 280 millions de francs.

          Pour l'exercice 2000, il est désormais prévu une nouvelle baisse de l'activité de la procédure, alors que la loi de finances initiale pour 2000 tablait sur un besoin de financement en augmentation, atteignant 290 millions de francs.

          Pour les mêmes raisons, 180 millions de francs sont demandés pour 2001 sur l'article 72, soit 110 millions de francs de moins que la dotation initiale pour 2000.

          · L'assurance du risque économique, gérée par la COFACE, a pour objet de couvrir les entreprises contre la dérive de leurs prix de revient dans les marchés d'exportation conclus à prix fermes ou à prix révisables plafonnés et relatifs à la fourniture d'équipements élaborés.

          Depuis 1989, le coût de la procédure diminue d'année en année. L'exécution des exercices 1997 et 1998 a été conforme aux prévisions effectuées en loi de finances initiale, soit 400 millions de francs. En 1999, l'exécution de la dépense a été influencée par l'apparition de décalages sur d'importants contrats, qui ont entraîné des reports de décaissements et limité la dépense à 354 millions de francs alors qu'une dotation de 400 avait été inscrite en loi de finances initiale sur l'article 74.

          Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « la prévision pour 2001 retrouve un niveau conforme à la normale et se situe à 250 millions de francs ».

          · En dernier lieu, l'équilibre de la garantie de change gérée par la COFACE (article 73) confirme sa fragilité. Bénéficiaire depuis sa création, cette procédure a constaté un déficit de 60 millions de francs en 1999, expliqué par l'évolution de la conjoncture sur les marchés des changes.

          Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « des mesures de redressement ont été prises, afin de permettre à la procédure de renouer avec l'équilibre (augmentation des primes, modification de la stratégie de couverture pour en diminuer le coût), mais il existe un nouveau risque d'exécution budgétaire négative en 2000 en raison de la persistance des facteurs de dégradation du résultat économique (les taux d'intérêt américains restent très supérieurs aux taux français). Cependant, ces pertes ne sont pas chiffrables aujourd'hui ».

          Le même risque est envisagé pour 2001 : « il est difficile de faire à ce stade des prévisions de résultat pour la garantie de change. Si les mesures de redressement s'avèrent efficaces, on peut tabler sur un résultat nul, sans reversement à l'État. Un nouveau risque de résultat négatif est cependant réel ».

              2.- Les autres garanties

          · Les prévisions de dépenses afférentes aux « garanties diverses », retracées sur l'article 90, nécessiteraient, en 2001, des crédits s'élevant à 593 millions de francs, montant identique aux crédits votés en 2000. Le libellé de l'article 90 n'est pas usurpé, puisque les crédits inscrits sont répartis selon les paragraphes suivants :

          - garanties au profit de la Caisse centrale de réassurance (§ 15) : une dépense de 3 milliards de francs a été inscrite sur ce paragraphe en 1999, destinée à compenser, pour la Caisse centrale de réassurance, la charge des indemnités dues aux sociétés réassurées auprès d'elle à la suite des intempéries de l'automne-hiver 1999-2000. Dans son Rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1999, la Cour des comptes a émis des critiques sévères sur cette opération () ;

          - garanties pour prêts de consolidation aux rapatriés (§ 16) : les dépenses sont quasi nulles depuis 1994 ;

          - garanties « diverses » (§ 17) : elles concernent essentiellement des garanties accordées à la Banque européenne d'investissement (BEI), dans le cadre des interventions que celle-ci conduit sous mandat du Conseil européen, pour les pays d'Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP) signataires de la convention de Lomé :

          _ en cas d'impayés, les États sont appelés par la BEI à faire jouer leur garantie, au prorata de leur souscription à son capital. En 1999, la France a été appelée pour 30 millions de francs ; à la mi-juillet 2000, le montant des échéances de prêts impayées par les États ACP, réglé par les cautions, s'élevait à 42,6 millions de francs, dont 8,5 millions de francs à la charge de la France. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « des appels à la garantie des cautions sont à prévoir au cours du second semestre 2000, notamment en ce qui concerne la Côte d'Ivoire, sans qu'un montant puisse être avancé ». Les incidents de paiement étant imprévisibles, aucune projection n'a été faite pour l'exercice 2001 ;

          _ même si le débiteur fait défaut et que les cautions sont appelées en garantie, la BEI reste titulaire d'une créance sur les bénéficiaires des concours concernés et poursuit ses efforts de recouvrement. En cas de succès, elle reverse aux États le montant des échéances précédemment honorées par eux. Ainsi, en 1999, la France a reçu 121 millions de francs au titre de ces reversements, inscrits dans les ressources non fiscales. Ce montant est particulièrement élevé au regard de la moyenne des années 1990 à 1998, soit 8,7 millions de francs par an ;

          - garanties de change accordées aux institutions financières spécialisées : sociétés de développement régional (§ 31), Crédit national industriel, puis Natexis (§ 32), Crédit d'équipement des petites et moyennes entreprises (§ 33), Caisse française de développement industriel (§ 34), Caisse centrale de crédit coopératif (§ 35). Les emprunts en devises couverts par ces garanties ont été contractés dans les années quatre-vingts. Leur extinction progressive a ramené à des montants insignifiants les dépenses effectives, puis les crédits initiaux. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « le dernier paiement sera effectué en 2001 et le dossier sera clos » ;

          - garanties accordées à la BFCE/Natexis au titre des annulations de dettes au profit des pays les moins avancés (§ 21) et autres garanties BFCE/Natexis (§ 22) : ces procédures sont décrites en détail dans la partie de ce rapport consacrée aux interventions internationales du Trésor.

        - -

          CHARGES DE GARANTIE (chapitre 14-01)

          (en millions de francs)

         

        1996

        1997

        1998

        1999

        LFI
        2000

        PLF
        2001

         

        LFI

        Exécution

        LFI

        Exécution

        LFI

        Exécution

        LFI

        Exécution

        10.- Garanties à des collectivités, établissements publics et services :

                           

          11.- Métropole

        0

        0

        0

        0

        0

        0

        0

        0

        0

        0

          12.- DOM

        0

        0

        0

        0

        0

        0

        0

        0

        0

        0

        20.- Financement du logement

        50,0

        14,14

        45,0

        11,45

        6,0

        8,05

        3,0

        6,35

        3,0

        3

        40.- Financement de l'agriculture

        4,0

        0

        4,0

        0

        4,0

        0

        4,0

        0

        4,0

        4,0

        50.- Financement de l'industrie

        200,0

        142,03

        150,0

        8,16

        100,0

        4,58

        50,0

        41,69

        50,0

        50,0

        70.- Garanties afférentes à l'exportation :

                           

          71.- Assurance-crédit COFACE

        0

        0

        0

        2.530,00

        0

        0

        0

        0

        0

        0

          72.- Ass.-prospection-foire COFACE

        415,0

        284,00

        400,0

        245,00

        400,0

        260,00

        265,0

        230,0

        290,0

        180,0

          73.- Risque de change COFACE

                   

        0

        60,0

        0

        0

          74.- Risque économique COFACE

        400,0

        257,00

        400,0

        400,00

        450,0

        400,00

        400,0

        354,0

        300,0

        250,0

        90.- Garanties diverses

        924,9

        844,50

        552,26

        3.276,24

        606,2

        499,79

        760,2

        13.938,20

        593,0

        593,0

        dont :

                           

          § 15 Caisse centrale de réassurance

        0

        0

        0

        0

         

        0

         

        3.000,0

           

          § 16 Prêts de consolidation aux rapatriés

        5,0

        4,65

        5,0

        0,56

        4,0

        0

         

        2,10

           

          § 31 à 35 IFS (a)

        92,9

        203,11

        82,26

        - 4,62

         

        6,88

         

        8,96

           

          § 36 AFD (b)

        210,0

        211,34

        45,0

        17,51

         

        0

         

        0

           

          § 17 divers

        2,0

        80,79

        20,0

        61,67

        2,0

        265,61

         

        10.926,35

           

          § 21 BFCE (c): annulations de dettes

        625,0

        344,60

        400,0

        198,52

        100,0

        0

         

        5,75

           

          § 22 Autres garanties BFCE

        0

        0

        0

        3.002,60

        0

        227,30

         

        0

           

        Total chapitre 14-01

        1.993,9

        1.541,67

        1.551,26

        6.470,85

        1.556,2

        1.172,41

        1.482,2

        14.630,23

        1.240,0

        1.080,0

      (a) Garantie de change accordée aux institutions financières spécialisées.

      (b) Garantie de change accordée à l'Agence française de développement (ex-Caisse centrale de coopération économique).

      (c) Banque française du commerce extérieur.

          Source : direction du budget.

          - garantie de change accordée à l'Agence française de développement (AFD) (§ 36) : destinée à stabiliser la charge du service des emprunts contractés en devises étrangères, la procédure a été supprimée au 31 décembre 1997. A cet effet, l'AFD a procédé à la couverture de sa dette en devises pendant l'année 1997, sous la forme de remboursements anticipés ou de swaps « franc contre devise ». Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « l'extinction de la garantie de change apportée par l'État répond au souci de simplifier les relations financières entre l'État et l'AFD en mettant fin à un mécanisme de garantie qui a perdu de sa pertinence dans un contexte de banalisation des instruments de couverture contre le risque de change et de limitation de l'intérêt pour l'AFD d'emprunter en devises ».

          Votre Rapporteur spécial souscrit pleinement à cette analyse. Du fait de positions de change favorables à l'AFD, le programme d'extinction de la garantie de change s'est soldé par une recette de 216,1 millions de francs au profit de l'État, en 1997. Une fois imputées des pertes de change de 17,5 millions de francs subies au cours de l'exercice 1997, un reversement de 198,6 millions de francs a pu être effectué au profit du Trésor. Un reversement complémentaire a été effectué en 1998, pour un montant de 8,5 millions de francs. Le paragraphe n'est plus utilisé depuis 1999 ;

          · Les autres garanties supportées par l'État sur le chapitre 14-01 font l'objet d'une demande de 57 millions de francs, identique aux dotations de la loi de finances initiale pour 2000 : 3 millions de francs au titre des garanties afférentes au financement du logement (article 20) () ; 4 millions de francs au titre des garanties afférentes au financement de l'agriculture (article 40) () ; 50 millions de francs au titre des garanties afférentes au financement de l'industrie (article 50) ().

          III.- LES INTERVENTIONS INTERNATIONALES DU TRÉSOR

          La loi de finances pour 2000 a procédé à d'importantes modifications de la nomenclature budgétaire, conduisant, notamment, au transfert de plusieurs chapitres du budget des Charges communes vers le budget Économie, finances et industrie. Pour ce qui concerne les actions internationales du Trésor, votre Rapporteur spécial n'est pas convaincu que ces mouvements améliorent la lisibilité des crédits y afférents.

          Ainsi, les crédits afférents aux annulations de dettes au profit des pays les moins avancés sont désormais inscrits à la fois sur le budget des Charges communes - pour ceux d'entre eux qui concernent la BFCE/Natexis - et sur le budget Économie, finances et industrie - pour ceux d'entre eux qui concernent l'Agence française de développement.

          De même, les crédits relatifs à la participation de la France à divers organismes ou fonds internationaux sont inscrits sur le budget Économie, finances et industrie, à l'exception des dotations afférentes au Fonds européen de développement, qui restent sur le budget des Charges communes.

          A travers ce qui apparaît comme une volonté bienvenue de clarification et de simplification, on voit resurgir aussitôt cette ambiguïté essentielle sur la nature des relations qui unissent le budget des Charges communes et le budget Économie, finances et industrie, déjà plusieurs fois évoquée, sous la plume de plusieurs rapporteurs spéciaux, dans les rapports successifs sur le budget des Charges communes.

          Si l'on pouvait, à la rigueur, concevoir que fussent regroupés sur le budget Économie, finances et industrie les crédits afférents aux charges de gestion des actions internationales du Trésor, il aurait peut-être été plus logique de laisser l'ensemble des crédits d'« intervention » inscrits sur une même section budgétaire.

            A.- LA CONTRIBUTION DE LA FRANCE AU FONDS EUROPÉEN DE DÉVELOPPEMENT : UNE POSSIBLE OUVERTURE EN COLLECTIF 2000 DE FIN D'ANNÉE

          La participation de la France au Fonds européen de développement (FED), imputée sur le chapitre 68-02, ne fait l'objet d'aucune ouverture d'autorisations de programme en 2001. En revanche, 1,4 milliard de francs sont demandés au titre des crédits de paiement, après 1,45 milliard de francs dans la loi de finances initiale pour 2000.

          · L'évolution des contributions françaises aux fonds internationaux multilatéraux est déterminée, en autorisations de programme, par les accords signés par la France, et en crédits de paiement, par le rythme prévisible des appels de fonds des organismes.

          La politique constante du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, à cet égard, est d'inscrire en autorisations de programme l'ensemble des engagements financiers de l'État consécutifs à la signature d'un accord multilatéral, l'année même de cette signature.

          La convention de Lomé IV, applicable depuis le 1er mars 1990, pour une durée de 10 ans, a été modifiée par un accord signé en novembre 1994 (Lomé IV bis). Cet accord est entré en vigueur le 1er juin 1998, après l'achèvement de la procédure de ratification par l'ensemble des États membres de la Communauté européenne et au moins les deux tiers des États ACP. L'entrée en vigueur de l'accorde Lomé IV bis a permis l'engagement des ressources du VIIIe FED, dont la France est le premier contributeur (). Les autorisations de programme correspondantes ont été ouvertes dès l'exercice 1997, à hauteur de 20 milliards de francs.

          La négociation de l'accord successeur de la convention de Lomé s'est conclue avec les États ACP au cours du premier semestre 2000. Signé à Cotonou (Bénin), le 23 juin 2000, cet accord détermine les conditions politiques, commerciales et financières du partenariat entre la Communauté européenne et les États ACP pour les dix prochaines années. Les opérations engagées au titre de cet accord seront financées, pour la période 2000-2005, par le IXe FED, pour un montant total de 13.500 millions d'euros (88,6 milliards de francs), soit une charge de 20,7 milliards de francs pour la France.

          Si le Gouvernement suit la règle traditionnelle, il conviendra d'ouvrir, dans le prochain collectif de fin d'année, les 20,7 milliards de francs d'autorisations de programme correspondant aux engagements de la France au titre du IXe FED.

          · Les versements nationaux annuels sont proportionnels aux besoins de trésorerie de la Commission, eux-mêmes liés au rythme d'exécution des projets : outre les « cycles » naturels de chaque FED (), il faut notamment tenir compte de facteurs exogènes, comme la suspension de l'aide dans les pays en guerre ou en crise, et de la nature cyclique de certains outils (STABEX, SYSMIN, aide aux réfugiés, etc.). Les prévisions conservent donc un caractère approximatif.

          A la demande de plusieurs États membres, dont la France, la gestion de la trésorerie du FED a été améliorée, en particulier pour les opérations du « FED courant » et les opérations au titre du mécanisme STABEX. Le règlement financier du VIIIème FED prévoit que les États membres pourront transformer leur contribution STABEX en une créance ouverte dont le versement est différé. Cette dernière disposition a été utilisée par la France à hauteur de 1,7 milliard de francs en 1998, 573,3 millions de francs en 1999 et 573,3 millions de francs également au 31 juillet 2000.

          Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « les prévisions de la Commission européenne pour l'exercice 2001 portent sur un montant total (FED courant et STABEX) de 2.000 millions d'euros [soit 13,1 milliards de francs], correspondant normalement à une contribution de la France de 486 millions d'euros (3.187 millions de francs). Le montant de l'inscription budgétaire demandée a été fixé à 1.400 millions de francs pour tenir compte :

          « - des reports de crédits prévisibles à fin 2000 ;

          « - d'un surdimensionnement chronique des prévisions de la Commission ;

          « - de la capacité réelle de mobilisation des ressources du FED et pour forcer la Commission à davantage de rigueur budgétaire. »

          Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie précise enfin que « cette contribution, évaluée au plus juste, repose sur l'hypothèse que l'apurement des créances ouvertes ne débute qu'en 2002 ». Cet « apurement des créances ouvertes » fait référence à la discussion en cours au sein des instances communautaires sur l'opportunité de transférer les reliquats du STABEX sur le compte spécial du FED, l'instrument STABEX arrivant à son terme avec la fin de la convention Lomé IV bis. En l'état actuel des discussions, une réserve serait conservée de façon à permettre de couvrir les opérations en cours. L'apurement du solde créditeur important (plus d'un milliard d'euros) permettrait de financer l'initiative de réduction de la dette des pays pauvres les plus endettés. Cet apurement implique, cependant, que soient réalisées les créances ouvertes, dans des délais qui ne sont pas encore fixés.

            B.- NATEXIS, PIVOT DES CRÉDITS D'AIDE BILATÉRALE INSCRITS SUR LE BUDGET DES CHARGES COMMUNES

          Depuis la loi de finances initiale pour 2000, le budget des Charges communes ne recense plus que les crédits d'aide bilatérale à destination de Natexis, par l'intermédiaire des mécanismes de garanties.

              1.- La quasi disparition des dépenses pour annulations et remises de dettes

          · Les remises de dette accordées par le Trésor au profit des pays les moins avancés sont à intégrer à l'action d'aide publique au développement. Ces dépenses sont retracées dans deux chapitres différents :

          - le chapitre 14-01 (article 90, paragraphe 21) porte les crédits nécessaires à l'indemnisation de Natexis ;

          - le chapitre 44-97 (article 36, paragraphe 13) du budget Économie, finances et industrie porte les crédits nécessaires à l'indemnisation de l'Agence française de développement (AFD).

          Par ailleurs, lors du refinancement d'échéances de prêts portés par l'AFD, le compte spécial du Trésor n° 903-17 « Prêts du Trésor à des États étrangers pour la consolidation de dettes envers la France » porte la dépense correspondant à la consolidation de la part non annulée.

          · L'encours des prêts de consolidation dus à Natexis est passé de 42,7 milliards de francs en 1990 à 2,4 milliards de francs de 1990 à 1998 et une projection à 0,2 milliard de francs pour fin 2000. Les charges budgétaires devraient donc rester limitées, dans les années à venir, d'autant que les principaux pays débiteurs (Brésil et Maroc) ne bénéficient d'aucune annulation de dette. Les dernières échéances relatives aux annulations en cours (Dakar I et Dakar II) sont tombées respectivement en 1999 et 1998.

          En conséquence de cette quasi disparition des encours garantis, les indemnisations accordées en 1999 à Natexis ont atteint 790.000 francs seulement, après une dépense nulle en 1998.

          En 1999, la charge des remises de dette concernant l'AFD s'est élevée à 2.405,9 millions de francs, en bonne concordance avec la prévision effectuée lors de la loi de finances initiale (2.406 millions de francs).

          CHARGES DE REMISES DE DETTES À L'AFD ET À LA BFCE/NATEXIS
          (au titre des annulations Club de Paris, Dakar I et Dakar II)

          (en millions de francs)

         

        AFD (chapitre 44-97, art. 36 § 13) (a)

        BFCE (chapitre 14-01, art. 90 § 21)

        Année

        Club Paris

        Dakar I (b)

        Dakar II

        Total

        Club Paris

        Dakar I

        Dakar II

        Total

        1989

        299,8

        968,0

        -

        1.267,8

        226,4

        -

        -

        226,4

        1990

        73,1

        1.759,8

        -

        1.832,9

        379,5

        289,2

        -

        668,7

        1991

        27,3

        1.832,5

        -

        1.859,9

        302,0

        189,0

        -

        491,0

        1992

        8,1

        1.835,3

        -

        1.843,4

        156,7

        181,1

        -

        337,8

        1993

        12,9

        1.859,7

        -

        1.872,6

        115,3

        145,1

        -

        260,4

        1994

        4,4

        1.863,4

        3.773,9

        5.601,7

        880,5

        122,4

        -

        1.002,9

        1995

        0,4

        1.775,9

        1.405,9

        3.182,3

        117,9

        64,5

        284,0

        466,4

        1996

        -

        1.647,1

        1.287,1

        2.934,1

        219,8

        40,0

        84,9

        344,7

        1997

        -

        1.501,6

        1.194,1

        2.695,6

        189,3

        9,3

        -

        198,5

        1998

        -

        1.345,1

        1.204,0

        2.549,2

        -

        -

        -

        -

        1999

        -

        1.155,4

        1.250,5

        2.405,9

        0,8

        -

        -

        0,8

        2000

        n.d.

        936,0

        1.292,4

        2.228,5

        10

        -

        -

        10

        2001

        n.d.

        719,0

        1.248,0

        1.947,0

        n.d.

        n.d.

        n.d.

        n.d.

      (a) Ce chapitre est inscrit sur le budget Économie, finances et industrie.

      (b) Sont incluses les charges de remise de dettes résultant de la conférence de Paris (1990), qui a étendu les mesures « Dakar I » à sept pays non africains.

          Source : direction du Trésor.

          · S'agissant des annulations « Dakar I » et Dakar II », le montant des échéances annulables, année après année jusqu'à bonne fin, est établi de façon certaine par les créanciers.

          Pour les annulations prononcées en Club de Paris, notamment les mécanismes « Toronto », « termes de Londres », « termes de Naples » et « termes de Cologne » (les plus généreux), la marge d'incertitude est plus importante. En effet, l'annulation est directement liée à la conclusion d'un accord bilatéral de consolidation du pays débiteur, après le réaménagement de ses dettes, par les pays créanciers réunis dans le Club de Paris. Ce traitement par le Club de Paris est lui-même conditionné par la conclusion préalable d'un programme d'ajustement économique avec le Fonds monétaire international. Ainsi, le caractère aléatoire du passage des pays débiteurs au Club de Paris ne permet pas d'évaluer précisément, de façon prévisionnelle, le montant des annulations une année donnée.

          Ainsi, pour l'année 2000, une prévision de dépenses de 10 millions de francs a été retenue, à titre conservatoire, pour les indemnisations au profit de Natexis. Aucun chiffrage n'a été effectué pour l'année 2001.

          Pour l'AFD, les prévisions de dépenses relatives à l'année 2000 s'élèvent à 915 millions de francs au titre des annulations « Dakar I », 21 millions de francs au titre des annulations « conférence de Paris » et 1.292 millions de francs au titre des annulations « Dakar II ». En 2001, ces montants seraient respectivement égaux à 710 millions de francs au titre des annulations « Dakar I », 9 millions de francs au titre des annulations « conférence de Paris » et 1.228 millions de francs au titre des annulations « Dakar II ».

              2.- La garantie accordée aux prêts de BFCE/Natexis à des États étrangers

          Indépendamment de l'indemnisation des remises de dettes dont les créances sont détenues par la BFCE/Natexis, l'État est également amené à garantir le service en intérêts et en amortissement des prêts accordés par cet établissement à des États étrangers, dans le cadre d'accords de réaménagement de leurs dettes. Les dépenses afférentes sont inscrites sur le chapitre 14-01, article 90, paragraphe 22 du budget des Charges communes.

          La garantie de l'État est régie par la convention du 30 décembre 1999, qui remplace la convention du 20 août 1981. Les principales dispositions de cette convention peuvent être résumées comme suit :

          - Natexis est chargée, au nom et pour le compte de l'État, d'assurer le service de la trésorerie nécessaire aux accords de réaménagement de dettes signés par la France avec certains États étrangers avant le 1er juillet 1989. La Banque de France est chargée de l'exécution de ces accords ;

          - en accord avec le Trésor et sur notification de celui-ci; Natexis verse à la Banque de France les sommes nécessaires sur appel de cette dernière, pour chaque réaménagement de dettes ;

          - conformément à l'article 41  de la loi de finances rectificative pour 1997, Natexis bénéficie la garantie de l'État et ne supporte ni risque ni charge au titre du financement des accords de réaménagement de dettes ;

          - en cas de non-règlement d'une échéance dans un délai déterminé (en principe 12 mois), le Trésor et Natexis examinent s'il convient de mettre en jeu la garantie de l'État et, le cas échéant, les modalités de cette mise en jeu. Pour toute remise de dettes intervenant dans le cadre d'accords bilatéraux de réaménagement de dettes conclu entre la France et les pays débiteurs concernés, Natexis sera indemnisée de la totalité des montants annulés ;

          - les frais de gestion engagés par la BFCE/Natexis pour l'exécution de cette mission sont arrêtés annuellement avec la direction du Trésor et imputés en charge du compte de gestion qui retrace les charges et produits relatifs aux ressources empruntées par la BFCE/Natexis.

          L'encours des accords de consolidation a diminué régulièrement depuis 1990, où il atteignait 40,6 milliards de francs. Il n'était plus que de 30 millions de francs à la fin de l'année 1999, et de 24 millions de francs au 30 juin 2000. L'évolution de l'encours dépend :

          - de la conclusion de nouveaux accords de consolidation : aucun accord de consolidation faisant l'objet d'un financement par l'intermédiaire de la BFCE/Natexis n'est intervenu de 1996 à 1999 ;

          - du comportement de paiement des pays débiteurs : certains pays, comme le Brésil, ont régulièrement honoré leurs échéances . Dans d'autres cas, la diminution de l'encours résulte, au contraire, de la mise en jeu de la garantie de l'État, notamment pour le Nigeria ou le Gabon, dans les années récentes.

          Il n'est prévu aucune dépense en 2000 et 2001 sur le paragraphe 22.

          IV.- LES RELATIONS FINANCIÈRES DU TRÉSOR AVEC LES COLLECTIVITÉS LOCALES

          Le classement d'un certain nombre d'interventions du Trésor dans les catégories des interventions économiques ou des interventions sociales est parfois peu évident. Il en est ainsi de la majeure partie des relations financières qu'il entretient avec les collectivités locales et qui sont retracées sur le budget des Charges communes.

          Une séparation entre économique et social serait ici forcément arbitraire et sujette à la critique. Aussi a-t-il semblé préférable à votre Rapporteur spécial de maintenir une présentation groupée de ces interventions, donnant ainsi la priorité à un critère organique plutôt qu'à un critère fonctionnel.

            A.- L'ÉVOLUTION DES DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS LOCAUX EN 2001 : UNE MESURE TROUBLÉE PAR LA SINGULARITÉ DE L'ANNÉE 2000

          En 2001, les dégrèvements d'impôts locaux devraient connaître une évolution singulière : atteignant un montant de 66 milliards de francs, ils reculeraient en effet de 6% par rapport à leur évaluation révisée pour 2000.

          Ce taux d'évolution est, en fait, profondément perturbé par le comportement des dégrèvements de taxe d'habitation entre l'exercice 2000 et l'exercice 2001. L'explication de ce phénomène est présentée dans les développements ci-après consacrés à cette catégorie de dégrèvements.

          Si l'on raisonne en glissement annuel moyen entre les années 1999 et 2001, pour « lisser » l'aspérité propre à l'exercice 2000, il apparaît que les remboursements et dégrèvements d'impositions locales augmentent de 5,6% par an, alors que le glissement annuel moyen sur la période 1995-1999 est égal à 4,1%. Pris ensemble, les exercices 2000 et 2001 marquent donc une accélération de tendance par rapport aux exercices antérieurs.

          On analyse souvent les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux comme des subventions implicites aux collectivités locales, qu'il s'agisse de dégrèvements législatifs, de décisions individuelles de dégrèvement ou d'admissions en non valeur. L'argument principal de cette thèse réside dans la substitution de l'État au contribuable local pour la prise en charge effective de l'impôt.

          En ce sens, il est exact que la logique des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux est différente de celle qui préside aux remboursements, restitutions et dégrèvements d'impôts d'État. Celle-ci est en effet la conséquence directe des mécanismes fiscaux.

          C'est pourquoi il serait logique que seuls ces remboursements, restitutions et dégrèvements d'impôts d'État soient déduits des recettes fiscales brutes de l'État, dans le tableau d'équilibre des lois de finances, pour faire apparaître le niveau des recettes fiscales nettes ().

          Le suivi budgétaire et financier des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux est facilité par une heureuse réforme de la nomenclature budgétaire, qui distingue depuis 1994 au sein du chapitre 15-01 les dégrèvements législatifs concernant la taxe professionnelle (§ 16), la taxe d'habitation (§ 17) et les taxes foncières (§ 18). Cet effort de clarification a été poursuivi grâce à la création, à compter du 1er janvier 1998, d'un nouveau paragraphe d'imputation de la dépense, qui permet de séparer les admissions en non-valeur relatives aux impôts d'État (§ 31) de celles relatives aux impôts locaux (§ 32), précédemment regroupées sur le paragraphe 13.

          ÉVOLUTION RÉCENTE DES DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS LOCAUX (chapitre 15-01)

          (en millions de francs)

         

        1996

        1997

        1998

        1999

        LFI 2000

        révisé 2000

        PLF 2001

        Taxe professionnelle (§ 16)

        41.073

        44.389

        45.433

        46.044

        45.800

        43.800

        45.000

        Taxe d'habitation (§ 17)

        9.592

        9.721

        11.178

        11.022

        12.300

        24.000

        18.700

        Taxes foncières (§ 18)

        2.233

        2.324

        2.278

        2.095

        2.400

        2.400

        2.300

        Dégrèvements d'impôts locaux

        52.898

        56.434

        58.888

        59.161

        60.500

        70.200

        66.000

        En % du total des remboursements et dégrèvements d'impôts

        20,3%

        21,2%

        18,6%

        18,0%

        18,3%

        19,5%

        18,0%

          Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

              1.- Les dégrèvements de taxe professionnelle

          Depuis l'année 1994, les dégrèvements législatifs de taxe professionnelle résultent, pour plus de 70%, des mesures de plafonnement des cotisations en fonction de la valeur ajoutée des entreprises. En 1999, cette proportion s'est même élevée même à 80,3%. Par ailleurs, la même année, les dégrèvements dus au plafonnement ont représenté 20,8% du total des rôles émis, contre 11,8% seulement sept ans auparavant. Alors qu'on avait pu croire stoppée la progression de cet indicateur en 1998, sa progression a repris en 1999, bien que la dépense budgétaire montre un ralentissement : + 8,7% en 1997 puis + 2,4% en 1998 et + 1,3% seulement en 1999.

          Les dispositions adoptées en 1995 et 1996 (), destinées à limiter la dérive du coût du plafonnement, commencent peut-être à trouver leur pleine efficacité, comme le montre l'évolution récente des ordonnancements.

          Certes, dès 1995, le taux de croissance des ordonnancements totaux de taxe professionnelle est revenu à + 3,6%. Mais les deux exercices suivants ont montré une accélération puisqu'en 1997, les ordonnancements se sont élevés à 46.780 millions de francs, en augmentation de 8,8% sur l'exercice antérieur. Cette dynamique alarmante a été contenue en 1998 (+ 3,9%) et l'exercice 1999 fait apparaître, pour la première fois, une diminution des ordonnancements de dégrèvements de taxe professionnelle, égale à 1%.

          DÉGRÈVEMENTS DE TAXE PROFESSIONNELLE

          (en millions de francs)

         

        Dépenses budgétaires

        Ordonnancements DGI

         

        Montant

        Variation

        Montant

        Variation

        dont PVA (a)

        PVA / Montant ordonnancé

        PVA / rôles émis dans l'année

        1990

           

        9.684

        + 21,0%

        4.542

        46,9%

        4,4%

        1991

           

        13.909

        + 43,6%

        7.733

        55,6%

        6,7%

        1992

           

        21.169

        + 52,2%

        14.988

        70,8%

        11,8%

        1993

           

        27.697

        + 30,8%

        18.579

        67,1%

        13,2,%

        1994

        34.695

         

        36.554

        + 32,0%

        27.013

        73,9%

        17,6%

        1995

        39.966

        + 15,2%

        41.396

        + 3,6%

        31.242

        75,5%

        19,4%

        1996

        41.073

        + 2,8%

        43.002

        + 3,9%

        33.390

        77,6%

        20,0%

        1997

        44.389

        + 8,1%

        46.780

        + 8,8%

        36.993

        79,1%

        20,4%

        1998

        45.433

        + 2,4%

        48.596

        + 3,9%

        38.337

        78,9%

        20,4%

        1999

        46.044

        + 1,3%

        48.104

        - 1,0%

        38.620

        80,3%

        20,8%

        2000 (LFI)

        45.800

        - 1,9% (b)

                 

        2000 (révisé)

        43.800

        - 4,9% (c)

        46.891

        - 2,5% (c)

        37.294

        79,5%

         

        2001 (PLF)

        45.000

        + 2,7%

        46.505

        - 0,8%

        37.000

        79,6%

         

        (a) PVA : plafonnement en fonction de la valeur ajoutée.

        (b) Variation par rapport à l'évaluation révisée pour 1999 (46.700 millions de francs dans le PLF 2000).

        (c)  Variation par rapport au résultat d'exécution pour 1999.

          Source : direction de la comptabilité publique.

          Au vu de leur évolution récente, la prévision relative à l'évolution des ordonnancements DGI, chiffrée à - 0,8% dans le présent projet de loi de finances, paraît plus crédible que les années précédentes.

          PRÉVISIONS ET RÉALISATIONS : D'UN PROJET DE LOI DE FINANCES À L'AUTRE
          (montant total des ordonnancements DGI)

          (en millions de francs)

        PLF 2000

        PLF 2001

        Année

        Montant

        Variation

        Année

        Montant

        Variation

        1998 (exécution)

        48.627

        + 3,9%

             

        1999 (révision)

        49.484

        + 1,8%

        2000 (exécution)

        48.104

        - 1,0%

        2000 (PLF)

        48.587

        - 1,8%

        2000 (révision)

        46.891

        - 2,5%

             

        2001 (PLF)

        46.505

        - 0,8%

          Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

          Cependant, en termes de dépenses budgétaires, une évolution inverse apparaît : une augmentation de 2,7% est attendue en 2001, après une forte diminution de 4,9% dans l'évaluation révisée pour 2000.

          Le fascicule Voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances montre que l'effet modérateur attendu de la réforme de la taxe professionnelle engagée dans la loi de finances initiale pour 1999
          (- 2,1 milliards de francs) serait plus que compensé par l'effet de l'« évolution spontanée » (+ 3,6 milliards de francs). Par ailleurs, le gel des taux de taxe professionnelle pour le calcul du dégrèvement résultant du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée, décidé par la loi de finances initiale pour 1996 n'aurait plus qu'un impact très marginal (+ 162 millions de francs) alors qu'il était évalué à plus de 2,8 milliards de francs pour 2000 dans le projet de loi de finances pour 2000.

          Cela étant dit, il faut convenir que les explications présentées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, tant pour l'évaluation révisée pour 2000 que pour l'évaluation des dépenses pour 2001, restent plus que sommaires.

          En définitive, il apparaît utile à votre Rapporteur spécial de préciser la place des dégrèvements de taxe professionnelle dans le total du produit reçu par les collectivités au titre de cette taxe. La répartition entre les entreprises et l'État est retracée dans le tableau ci-après.

        - -

          RÉPARTITION DU PRODUIT BRUT DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

        (en millions de francs)

         

        1989

        1990

        1991

        1992

        1993

        1994

        1995

        1996

        1997

        1998

        1999

        Produit à la charge des entreprises

                             

        · Cotisations de taxe professionnelle (a)

        82.673

        93.320

        101.010

        105.982

        113.452

        117.030

        120.014

        129.579

        134.246

        139.505

        137.718

        · A déduire : frais d'assiette et de recouvrement

        3.373

        3.830

        4.678

        5.171

        5.837

        6.335

        6.633

        7.092

        7.437

        7.725

        7.637

        Sous-total

        79.300

        89.490

        96.332

        100.812

        107.615

        110.776

        113.381

        122.487

        126.809

        131.780

        130.081

        Produit à la charge de l'État

                             

        · Compensations d'exonérations

        20.651

        22.284

        24.382

        23.451

        22.773

        18.257

        19.134

        18.401

        19.572

        18.804

        28.565

        dont - réduction de 16% des bases

        13.547

        14.466

        15.381

        15.422

        15.137

        11.306

        11.695

        11.058

        11.143

        10.615

        9.353

            - lissage REI

        3.775

        4.274

        5.234

        4.248

        3.925

        3.498

        3.000

        3.026

        3.222

        2.988

        1.245

        · Dégrèvements et non-valeurs (bruts)

        8.002

        9.684

        13.909

        21.169

        27.697

        36.554

        41.396

        43.002

        46.780

        48.596

        48.104

        · A déduire : frais de dégrèvements et non-valeurs

        - 3.032

        - 4.292

        - 4.827

        - 5.286

        - 5.869

        - 6.493

        - 7.005

        - 7.583

        - 8.161

        - 8.340

        - 6.514

        Sous-total

        25.621

        27.676

        33.464

        39.334

        44.601

        48.318

        53.525

        53.820

        58.191

        59.060

        67.155

        Produit perçu par les collectivités

        104.921

        117.166

        129.796

        140.146

        152.216

        159.035

        166.907

        176.307

        185.000

        190.840

        197.236

          - Part à la charge des entreprises (en %)

        75,6

        76,4

        74,2

        71,9

        70,7

        69,7

        67,9

        69,5

        68,5

        69,1

        66,0

          - Part à la charge de l'État (en %)

        24,4

        23,6

        25,8

        28,1

        29,3

        30,3

        32,1

        30,5

        31,5

        30,9

        34,0

          (a) Les frais de dégrèvements et admissions en non-valeurs font partie des cotisations à la charge des entreprises.

          Source : direction de la comptabilité publique.

          Alors que la part de l'État dans le produit de la taxe professionnelle revenant aux collectivités locales semblait devoir se stabiliser aux alentours de 31%, l'année 1999 voit les premiers effets de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle, le montant des compensations prises en charge par l'État augmentant de près de 10  milliards de francs. La part de l'État dans le produit de la taxe professionnelle revenant aux collectivités locales a atteint 34%.

          Sans adhérer au discours extrême de ceux qui voient dans tout financement de l'État une atteinte à la liberté d'administration des collectivités locales, reconnue au plan constitutionnel, on doit convenir que l'évolution relative des contributions respectives de l'État et des entreprises au produit de la taxe professionnelle ne favorise guère l'initiative locale en matière de fiscalité. Cependant, votre Rapporteur spécial veut espérer que l'implication croissante de l'État puisse être porteuse, à terme, d'une plus grande dimension redistributive et ne soit pas par la simple substitution d'une collectivité publique aux contribuables privés.

              2.- Les dégrèvements de taxe d'habitation

          Jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi de finances pour 1992, des dégrèvements totaux de taxe d'habitation étaient accordés d'office aux personnes atteintes d'invalidité, aux titulaires de l'allocation aux adultes handicapés, aux personnes de plus de 60 ans, aux veufs et veuves, non passibles de l'impôt sur le revenu au sens de l'article 1417 du code général des impôts, aux titulaires de l'allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité, ainsi qu'aux bénéficiaires du RMI. En application de l'article 21 de cette loi de finances, ces contribuables ne sont plus, à compter de 1992, dégrevés d'office mais exonérés, à l'exception des bénéficiaires du RMI et de ceux qui ne sont pas traités par une procédure informatique.

          La perte de recettes correspondante est prise en charge par l'État au moyen d'une compensation, dont le montant s'élève à 7,74 milliards de francs en 2001, soit une augmentation de 3,5% par rapport au montant révisé de la compensation pour 2000. Les taux constituant une constante dans le calcul de la compensation, l'évolution de celle-ci est calquée sur celle des bases exonérées de taxe d'habitation des personnes de conditions modeste de l'année précédente.

          D'autres contribuables de condition modeste bénéficient de dégrèvements partiels, qui représentent la majeure partie du montant total des dégrèvements de taxe d'habitation ordonnancés par la direction générale des impôts. A compter de 1998, l'article 1414 bis du code général des impôts a institué un nouveau dégrèvement, égal au montant de la taxe d'habitation qui dépasse 1.500 francs. Ce dégrèvement est accordé si le revenu de référence (relatif à l'impôt sur le revenu de 1997) n'excède pas 25.000 francs pour la première part de quotient familial, majorée de 10.000 francs pour chaque demi-part supplémentaire.

          Enfin, l'année 2000 connaît deux évolutions importantes :

          - pour les impositions établies au titre de l'année 2000, l'article 11 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000) a institué un dégrèvement d'office de la totalité de la cotisation de taxe d'habitation ou de taxe spéciale additionnelle à la taxe d'habitation perçue au profit des régions ou de la collectivité territoriale de Corse. La suppression de la part régionale de la taxe d'habitation est, à compter de l'exercice 2001, compensée par l'État sous forme de dotation budgétaire ;

          - pour les impositions établies à compter de l'année 2000, l'article 11 de la loi de finances rectificative pour 2000 a modifié le dispositif de plafonnement de la taxe d'habitation en fonction du revenu, en introduisant comme paramètre le mécanisme du quotient familial.

          DÉGRÈVEMENTS DE TAXE D'HABITATION

    (en millions de francs)

         

        Dépenses
        budgétaires

        Ordonnancements DGI

         

        Montant

        Variation

        Montant

        Variation

        dont dgvt total

        dont dgvt partiel

        Autres dgvts

        1990

           

        13.411

         

        7.271

        3.473

        2.667

        1991

           

        13.342

         

        6.900

        3.832

        2.610

        1992

           

        7.333

        n.s. (a)

        662

        3.882

        2.789

        1993

           

        8.693

        + 18,5%

        724

        4.880

        3.089

        1994

        8.277

         

        9.083

        + 4,5%

        783

        5.477

        2.823

        1995

        8.377

        + 1,2%

        9.511

        + 4,7%

        850

        5.813

        2.848

        1996

        9.592

        + 14,5%

        9.962

        + 4,7%