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mis en distribution

le 16 novembre 2000

N^° 2624

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2000.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾
SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2001 (n° 2585)

PAR M. DIDIER MIGAUD

Rapporteur Général

Député

--

ANNEXE N° 16


ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE


SERVICES FINANCIERS, MONNAIES ET MÉDAILLES

Rapporteur spécial : M. HENRY CHABERT

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de :

M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Yves Cochet, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Jean-Pierre Delalande, M. Francis Delattre, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.

CHAPITRE PREMIER LES SERVICES FINANCIERS 5

I.- EXÉCUTION ET ÉVOLUTION DES CRÉDITS 7

A.- L'EXÉCUTION DES BUDGETS DE 1999 ET 2000 7

B.- LES MOYENS PROPOSÉS POUR L'EXERCICE 2001 9

1.- Définition du périmètre budgétaire 9

2.- Le personnel 14

3.- Le fonctionnement courant 18

4.- Les subventions et interventions 19

5.- L'équipement 20

II.- DES AVANCÉES PEU NOMBREUSES 22

A.- L'ACTIVITÉ BANCAIRE ET D'EPARGNE DU TRÉSOR PUBLIC 22

1.- La régularisation des fonds extrabudgétaires 22

2.- La redéfinition des missions d'épargne 25

B.- DES EXPÉRIMENTATIONS MODESTES 34

1.- L'administration fiscale et les particuliers 35

2.- Les relations avec les entreprises 37

C.- LA RÉNOVATION DU RECENSEMENT DE LA POPULATION 40

1.- Pourquoi rénover le recensement ? 40

2.- La collecte des informations 43

3.- L'utilisation des données administratives 44

4.- Les résultats attendus 45

5.- Le calendrier de la rénovation 46

III.- UN MINISTÈRE EN ATTENTE DE RÉFORMES 47

A.- SUPPRIMER LE SERVICE DE LA REDEVANCE 47

1.- Une complication administrative inutile. 48

2.- D'importants moyens qui pourraient servir plus efficacement l'intérêt général en étant affectés à d'autres missions. 49

3.- Un financement peu transparent et peu orthodoxe qui ne favorise pas le contrôle de l'autorité budgétaire 52

B.- RENFORCER LE DISPOSITIF D'APPUI AU CONSOMMATEUR 56

1.- Les associations de consommateurs 56

2.- L'institut national de la consommation 60

C.- VALORISER LES TRAVAUX DE L'INSPECTION GÉNÉRALE DES FINANCES 63

1.- Effectifs et missions 63

2.- Rendre systématique la publicité des rapports de l'IGF 64

3.- Instaurer une saisine de l'IGF par le Parlement 69

D.- ABOLIR LE DOUBLE SYSTÈME D'ÉVALUATIONS CADASTRALES ET LE PRÉLÈVEMENT SUPPLÉMENTAIRE SUR LES IMPÔTS LOCAUX 69

1.- Un surcoût administratif 70

2.- Le maintien d'un prélèvement pour service non rendu 71

3.- Les reports récurrents du chapitre 37-53 71

E.- ASSURER LE FONCTIONNEMENT DU CONSEIL DE LA CONCURRENCE 72

1.- L'activité du Conseil de la concurrence en 1999 73

2.- Des moyens insuffisants 75

F.- RÉVISER LE FONCTIONNEMENT DE LA DIRECTION DE LA COMMUNICATION 80

CHAPITRE II LE BUDGET ANNEXE DES MONNAIES ET MÉDAILLES 85

I.- LE RETOUR DE LA SUBVENTION D'ÉQUILIBRE 86

A.- LES RECETTES 86

1.- Les ressources de nature administrative 87

2.- Les recettes commerciales 89

B.- LES DÉPENSES 92

II.- UNE CERTAINE INERTIE FACE À UNE PERSPECTIVE DE CRISE 94

A.- DES SURCAPACITÉS DE PRODUCTION 94

B.- L'ABSENCE DE STRATÉGIE 96

EXAMEN EN COMMISSION 99

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 101

CHAPITRE PREMIER

LES SERVICES FINANCIERS

Les crédits proposés pour 2001 au titre de la section Économie, finances et industrie, qui regroupe pour la deuxième année consécutive, l'ensemble des crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, s'élèvent à 92.765 millions de francs (14.142 millions d'euros), soit 5,4% des dépenses totales nettes du budget général. Cette section fait l'objet de cinq rapports thématiques de votre commission des finances, dont le présent rapport qui a pour champ les trois réseaux de recouvrement des impôts, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, les juridictions financières, l'INSEE et les dotations transversales du ministère. On peut considérer que ce champ coïncide approximativement avec huit agrégats budgétaires ⁽⁾ qui seraient dotés, ensemble, en 2001, de 67.572 millions de francs, soit une hausse de 5,3% à structure courante.

L'année 2000 a été marquée par l'échec de l'importante réforme des administrations fiscales proposée le 6 janvier 2000 par la mission dite « 2003 », menée par MM. Thierry Bert et Paul Champsaur. Le ministre avait défini, le 20 avril 1999, les trois objectifs de cette mission :

- l'institution d'un correspondant fiscal unique pour les entreprises comme pour les particuliers ;

- la simplification maximale des obligations déclaratives et de paiement dans le domaine fiscal ;

- la création d'un correspondant économique unique pour les petites et les moyennes entreprises.

Malgré l'organisation d'une concertation sans précédent avec les agents, que les faits sanctionnent donc comme insuffisante, un important mouvement social s'est opposé aux propositions émises, notamment celle de l'administration fiscale unique. L'abandon de la réforme de la mission 2003 et un changement de ministre en sont les conséquences. Et depuis lors, le Gouvernement a adopté une approche beaucoup plus modeste quant aux objectifs et au calendrier de réalisation.

Si votre Rapporteur spécial considère qu'une réforme radicale reste indispensable dans les administrations fiscales, afin d'exploiter leurs importants gisements d'efficacité et afin de mettre en _uvre les simplifications attendues par les contribuables, il souhaite faire en sorte que ce sujet n'occulte pas les problèmes réels qui touchent les autres administrations du ministère, problèmes qui donnent parfois l'impression d'une autonomie excessive des administrations par rapport à un pilotage politique déficient.

A titre d'exemples, votre Rapporteur spécial suggérera plus bas plusieurs pistes de réforme qui permettraient d'accroître la transparence, d'améliorer l'efficience interne, ou de rendre plus efficace le service public économique et financier vis-à-vis de ses usagers.

I.- EXÉCUTION ET ÉVOLUTION DES CRÉDITS

A.- L'EXÉCUTION DES BUDGETS DE 1999 ET 2000

Pour la première fois en 1999, du fait d'une plus grande sincérité budgétaire, et notamment de la budgétisation des crédits d'articles, la somme des crédits ouverts diminue au cours de l'exécution ⁽⁾ en passant de 60,6 (9,24 milliards) à 58,6 milliards de francs (8,93 milliards d'euros).

S'agissant des transferts et répartitions, ils ont amputé le budget des Services financiers de 8.483 millions de francs en 1999 à la suite des opérations principales suivantes :

- la participation aux charges du fonds spécial des ouvriers de l'État et aux charges de pensions civiles (- 11.226 millions de francs en 1999) ;

- le transfert de crédits des Charges communes correspondant aux cotisations patronales qui sont payées directement par chaque ministère (+ 2.386 millions de francs) ;

- le remboursement des rémunérations et des charges sociales de certains personnels affectés dans d'autres ministères. Pour 1999, il s'agit notamment de 785 emplois du ministère de l'environnement (+ 141 millions de francs), de 481 emplois de l'INSEE (+108 millions de francs), et de 28 emplois de la DATAR (+ 23 millions de francs).

Les reports de 1998 à 1999 se sont élevés à 3,9 milliards de francs. Les reports de 1999 à 2000 ont légèrement décru, à 3,7 milliards de francs.

Il convient de mentionner ici le cas du chapitre 57-90 « Equipement des services ». Sur ce chapitre doté initialement de 978 millions de francs en 1999, les ouvertures de crédits se sont finalement élevées à 2.315 millions de francs, à la suite d'importants rattachements de fonds de concours (317 millions de francs) et de reports massifs (1.129 millions de francs). Néanmoins, on observe l'interruption de la décrue, continue depuis 1993, de la consommation des crédits de paiement de ce chapitre.

Les rattachements de fonds de concours se sont élevés en 1999 à 2.506 millions de francs, soit 4,1% des crédits initiaux, ce qui constitue un retour à la norme observée pour l'ensemble des sections du budget général.

Au 31 août 2000, les rattachements effectués représentaient 1.655 millions de francs.

B.- LES MOYENS PROPOSÉS POUR L'EXERCICE 2001

Rappelons que le total des crédits demandés au titre de la section Economie, finances et industrie s'élève, pour 2001, à 92.765 millions de francs (14.141,93 millions d'euros). Avant l'examen du contenu des crédits, seront évoqués les changements de périmètre, ainsi que les financements non compris dans les crédits initiaux.

1.- Définition du périmètre budgétaire

Tout d'abord, la section Économie, finances et industrie est affectée notamment par les transferts suivants :

- l'accueil des crédits de cotisations patronales au titre du régime d'assurance maladie des personnels civils titulaires de l'État, auparavant inscrits aux Charges communes ;

- l'inscription à la section de l'environnement des crédits relatifs à l'Institut de protection et de sûreté nucléaire.

Ensuite, le périmètre de la section sera également modifié par des opérations de budgétisation qui tendent à compléter l'effort de plus grande sincérité soutenu depuis quelques années sous la vigilance du Parlement. On peut distinguer trois types de budgétisations :

- la suppression de fonds de concours qui entraîne l'ouverture des crédits dès la loi de finances initiale et non plus en cours d'exercice. Cela concerne une masse de 632 millions de francs avec la suppression du fonds de concours des frais du service de la redevance de l'audiovisuel et de sept fonds de concours de la Douane, soit parce qu'ils finançaient des charges permanentes, soit parce qu'ils portaient des recettes de nature fiscale, comme l'octroi de mer, par exemple ;

- la fin de l'utilisation de certains compte de tiers, encore appelés fonds extrabudgétaires, pour une masse de 1.142 millions de francs, liée essentiellement au Trésor public  ⁽⁾ ;

- le cas de l'inscription en loi de finances initiale de 35% des crédits affectés à des centres techniques industriels et organismes assimilés du secteur de la mécanique, sous forme de taxes parafiscales, soit 163 millions de francs.

En raisonnant à périmètre homogène, on observe que le budget du ministère de l'économie des finances et de l'industrie connaîtra une légère baisse. Le taux calculé par votre Rapporteur spécial (0,6%) est cependant inférieur à celui affiché dans le dossier de presse présentant le PLF 2001 (- 1,4%). En revanche, la réponse au questionnaire parlementaire affiche, elle, une progression de 0,2%. Cette variété de chiffrages peut laisser perplexe.

Le nouveau périmètre étant défini, il convient de tenir compte des fonds qui viendront renforcer les crédits initiaux en cours d'exécution.

Il s'agit, d'une part, de 789 millions de francs de fonds de concours. Désormais, les fonds de concours représentent une proportion tout à fait satisfaisante des crédits initiaux des services financiers, soit seulement 0,9% ⁽⁾.

D'autre part, selon la Cour des comptes, il demeurerait des fonds extrabudgétaires en attente de régularisation, même après la régularisation des ressources retirées de l'activité bancaire du Trésor public. Or il s'agit de sommes non négligeables.

En effet, les services des Hypothèques ⁽⁾ conservent des méthodes financières tout à fait archaïques (voir l'encadré) qui s'articulent autour de trois éléments, selon la Cour :

« - les salaires bruts sont toujours perçus par les conservateurs des hypothèques, pour 2.067 millions en 1999 (...),

« - le salaire demi-net des conservateurs, qui s'élève en 1999 à 241,5 millions, est prélevé sur la masse des salaires bruts directement au profit des intéressés,

« - la participation aux frais de fonctionnement des postes, d'un montant de 243 millions, est financée par fonds de concours sur le prélèvement au profit du Trésor. »

LES SALAIRES DES CONSERVATEURS DES HYPOTHÈQUES

En application des dispositions de l'article 879 du code général des impôts (loi du 21 ventôse an VII), les sommes versées par les usagers de la publicité foncière à titre de salaires selon les tarifs fixés par les articles 285 à 299 de l'annexe III du code général des impôts, constituent leur rémunération, sous déduction d'un prélèvement opéré par le Trésor (article 884) destiné à couvrir les frais de fonctionnement du service de la publicité foncière.

Sur les sommes leur restant acquises, les conservateurs sont tenus de rembourser à l'administration, sous forme de contribution pour frais de régie, les dépenses afférentes aux locaux dans lesquels sont installées les conservations. Ils doivent, également, régler divers frais de fonctionnement de leur service dont les dépenses de reliures des documents dont ils assurent la conservation, conformément à l'obligation fixée par l'article 2150 du code civil. Enfin, répondant personnellement et pécuniairement de tout préjudice causé à un usager à raison d'une faute ou d'une négligence, les conservateurs doivent, à ce titre, constituer une caution en immeubles ou en titres ou couvrir cette responsabilité par une assurance collective souscrite pour un montant minimum par sinistre.

Pour 1999, la rémunération moyenne annuelle d'un conservateur des hypothèques, avant déduction des retenues pour pension civile, s'est élevée à 511.722 francs, la rémunération la plus forte à 1.013.546 francs et la plus faible à 298.373 francs.

De même, la Cour rappelle que « pour les rémunérations pour services rendus aux collectivités locales, directement perçues par les comptables, qui s'élevaient à 170,3 millions en 1998, aucune rebudgétisation n'est prévue à l'heure actuelle. » ⁽⁾. Les données fournies par le ministère à votre Rapporteur spécial font état d'un montant de 177,5 millions de francs.

INDEMNITÉS VERSÉES AUX COMPTABLES PUBLICS PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET LEURS ÉTABLISSEMENTS PUBLICS Seuls les chiffres pour 1998 sont disponibles, selon la direction générale de la comptabilité publique :
(en millions de francs)
Indemnités de conseil	154,2
Indemnité de confection de budget	6,8
Indemnités de gestion	5,3
Indemnités d'agents comptables	11,2
La faculté offerte aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics d'attribuer une indemnité de conseil aux comptables du Trésor chargés de leur gestion financière et comptable est prévue par deux arrêtés du 16 décembre 1983 (communes et établissements publics locaux) et du 12 juillet 1990 (départements et régions) pris en application de l'article 97 de la loi de décentralisation du 2 mars 1982 et du décret n° 82-979 du 19 novembre 1982 relatif aux conditions d'octroi d'indemnités par les collectivités locales au profit des agents des services extérieurs de l'État.
Cette indemnité constitue la contrepartie des prestations de conseil et d'assistance juridique, budgétaire, économique, financière et comptable assurées par les receveurs municipaux, en dehors des prestations de caractère obligatoire résultant de leur fonction de comptable principal des collectivités concernées, notamment dans les domaines relatifs à l'analyse budgétaire, financière et de trésorerie. Les textes l'ayant instituée lui confèrent ainsi un caractère personnel.
Les articles 1er et 2 de l'arrêté du 16 décembre 1983 précisent, quant à eux, que ces prestations revêtent un « caractère facultatif » et sont subordonnées à un accord préalable du comptable concerné.
Par ailleurs, le versement et la fixation du montant de cette indemnité sont en pratique laissés à la libre appréciation des assemblées délibérantes, sous réserve que soient respectées les limites prévues par les textes institutifs.
Son montant est ainsi fixé par une délibération de la collectivité concernée dans la double limite : - d'un barème dégressif appliqué à la moyenne des dépenses budgétaires de ses sections de financement et d'investissement ; - d'un plafond égal au traitement brut annuel correspondant à un indice de référence. Un même chef de poste gérant plusieurs collectivités ou établissements publics locaux peut, en outre, se voir attribuer autant d'indemnités de conseil que de gestions assurées, la seule limite existant en la matière étant constituée par le plafond de cumul des rémunérations publiques applicable à tout agent de l'État. Il n'existe pas de montant minimal, compte tenu du caractère facultatif lié au versement de cette indemnité. Le montant maximal est fixé à 53.626 francs pour 1999. 3.441 chefs de poste sont potentiellement concernés.

2.- Le personnel

La Cour des comptes, dans son rapport public particulier « La fonction publique de l'État » (décembre 1999), dresse un tableau peu honorable, par bien des aspects, de la gestion du personnel au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Ce rapport, qui s'intéresse en particulier à la direction générale des impôts et à la direction générale de la comptabilité publique, attire l'attention sur une quantité assez impressionnante d'irrégularités en matière de gestion de personnel, au regard desquelles on peut s'interroger sur l'intérêt de se fier aux chiffrages budgétaires soumis chaque année à la représentation nationale. Malgré tout, ce manque de transparence et de sincérité budgétaires tend à se combler en ce qui concerne spécifiquement les rémunérations accessoires.

Selon la Cour, « les tableaux d'emplois concernant les deux réseaux du Trésor public et de la DGI comportent des inexactitudes récurrentes », notamment par l'omission des postes de conservateurs des hypothèques, par le recours à des agents de catégorie D, par l'absence de prise en compte de 1.200 emplois budgétaires d'agents à temps plein, rémunérés « sur crédits », ou par une présentation biaisée des emplois en administration centrale. « Il n'est donc pas possible d'apprécier si la direction générale de la comptabilité publique, entre autres, a respecté les consignes de réduction des effectifs des administrations centrales, réitérées par les gouvernements successifs depuis dix ans. »

La Cour évoque également la pratique des surnombres par grade, qui consiste à utiliser un emploi de grade inférieur pour payer un agent de grade supérieur. Ceci a « pour conséquence, outre de violer l'autorisation par grade donnée par le Parlement, d'induire des dépenses de rémunérations supérieures aux crédits indiciaires budgétés. » Ainsi 20% des emplois serviraient à gager des surnombres. Cela étant, le projet de loi de finances pour 2001 opère d'ores et déjà certaines régularisations de surnombres, concernant près de 300 emplois de catégorie A.

Enfin, comme dernier exemple d'atteinte à la sincérité des documents budgétaires, la Cour mentionne le recours excessif aux « lignes souples », qui consiste à prévoir dans les chapitres de rémunérations principales un paragraphe intitulé « ajustement pour tenir compte de la situation réelle des personnels », afin de laisser une marge de man_uvre nécessaire en gestion. Le total des lignes souples correspond, en 2000, pour les services financiers, à 1,6 milliards de francs. Pour la Cour, « le montant des lignes souples des services financiers a atteint un niveau tout à fait excessif qui met en cause la transparence de l'autorisation parlementaire. »

S'agissant des rémunérations accessoires, la Cour détaille le caractère varié et dérogatoire des différentes indemnités mises en place. « Il en résulte une tendance affirmée de l'administration des finances, consistant à réserver à ses propres agents certains traitements préférentiels. Les "plans sociaux" ou "de qualification" qui n'ont pas cessé de se succéder, notamment depuis le début des années 1990, en sont l'illustration patente, s'agissant, en fait, de mesures générales de promotion applicables aux seuls agents du ministère, accordées sans texte à valeur juridique suffisante et en dehors des normes budgétaires et statutaires. (...) Les anomalies relevées témoignent d'une faiblesse des mécanismes de contrôles internes propres à l'administration des finances, alors même que la situation du ministère l'expose à des risques accrus. »

En réponse à l'intervention de votre Rapporteur spécial lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2000 ⁽⁾, M. Christian Sautter, alors ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, prenait l'engagement « d'une réforme essentielle, que je compte mener d'ici à 2001 : la clarification juridique des régimes indemnitaires des agents. (...)

« Je veux redonner un fondement juridique aux régimes indemnitaires, dans l'esprit de la circulaire signée par le directeur du budget et par le directeur général de la fonction publique le 1^er octobre (1999). Il se trouve ainsi que certaines indemnités versées aux agents du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sont fondées sur des textes qui remontent aux années 1950 et qui sont, de ce fait, parfois juridiquement fragiles. Il est donc important, pour les agents en premier lieu et pour la collectivité nationale, de donner une assise juridique solide à ces régimes indemnitaires.

« Il faut également parvenir à une gestion dynamique et juste des personnels du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie - mais cela vaut aussi pour tous les ministères - par la mise en place de dispositifs simples, transparents et équitables.

« Cette réforme sera entreprise en s'appuyant sur trois principes.

« Le premier, c'est que les agents du ministère doivent être assurés du maintien du niveau actuel moyen de leur rémunération par corps et par grade.

« Le deuxième principe, c'est que, en cas de besoin, des dispositifs de garantie individuelle devront être envisagés pour les agents qui seraient susceptibles de subir une perte de revenus.

« Le troisième principe, enfin, coule de source : ces indemnités doivent être fiscalisées dans le cadre des dispositions de droit commun que j'ai mentionnées antérieurement. Certes, l'article 81 du code général des impôts permet de ne pas soumettre à l'impôt sur le revenu des indemnités destinées à couvrir des frais inhérents à la fonction et ou à l'emploi, mais nous allons faire en sorte que toutes ces indemnités soient examinées de façon stricte. Nous allons progresser sur ce point durant l'année 2000. »

A ce jour, la refonte juridique des rémunérations accessoires des services financiers n'est toujours pas intervenue. Du fait de la complexité de la matière, de la nécessité d'une collaboration avec les autres ministères, afin de procéder à une certaine harmonisation des régimes, et d'une concertation avec les personnels, il est probable que les décrets nécessaires n'interviennent qu'au cours de l'année 2001, pour une application à compter de 2002.

Toutefois, s'agissant spécifiquement de la direction générale de la comptabilité publique, un régime transitoire devra être arrêté avant la fin de cette année pour être applicable dès 2001, du fait de la budgétisation des ressources qui alimentent la plupart des indemnités. Ce régime fera sans doute l'objet d'une simple décision ministérielle.

Si ces régularisations juridiques permettront de réaliser un progrès considérable vers la simplicité et la transparence des indemnités du ministère ⁽⁾, elles n'auront qu'un impact limité au niveau individuel tant la variété des situations faisait déjà l'objet d'une péréquation importante.

En conséquence de ce qui vient d'être dit sur le défaut de sincérité des documents budgétaires, c'est avec toutes réserves que votre Rapporteur spécial présente les éléments chiffrés suivants, concernant les dépenses de personnel.

Les effectifs budgétaires représenteront 179.705 emplois en 2001, soit un nombre identique à celui prévu pour 2000. Cette stabilité s'accompagne de redéploiements au sein du ministère qui sont moins importants que ceux réalisés en 2000.

Votre Rapporteur spécial déplore, cette année encore, la politique de stabilité des effectifs, alors qu'on pouvait attendre de la fusion du ministère opérée en 1999, la réalisation de certaines économies d'échelle, sans évoquer les gains d'efficacité générés par les différentes simplifications fiscales et le développement des nouvelles procédures.

Il convient d'ajouter que, depuis dix ans au moins, plus de 3.000 postes ⁽⁾ se libèrent chaque année en raison de départs à la retraite. Il est regrettable que l'importance de ces départs ne soit pas mise à profit pour améliorer l'efficience des services, sans autre incidence sociale ou organisationnelle pour les fonctionnaires en poste.

Le tableau suivant présente les recrutements réalisés en 1999 et envisagés pour 2000 pour l'ensemble du ministère, hormis la direction des Monnaies et médailles.

3.- Le fonctionnement courant

Les crédits de fonctionnement courant du ministère (quatrième et septième parties du titre III), s'élèveront à 13.718 millions de francs (2.091,30 millions d'euros) soit 15% de l'ensemble de la section.

Il convient de noter ici l'apparition d'un nouveau chapitre. Le chapitre 37-92 « Réforme - modernisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie », doté de 458 millions de francs, traduit notamment l'effort de modernisation informatique et de développement des nouvelles technologies, consécutif au comité technique paritaire ministériel du 28 avril 2000.

En effet, un nouveau système d'information des administrations fiscales (NSIF) va être conçu à partir d'une architecture fondée sur les techniques internet, au service d'une organisation décloisonnée et centrée sur l'usager. A ce titre, 265 millions de francs ont été inscrits dans le budget 2001.

Par ailleurs, une dotation de 113 millions de francs est réservée aux financements d'autres actions innovantes, notamment les projets de développement des technologies de l'information qui ne seraient pas liées au NSIF ainsi que des projets portés par d'autres directions du ministère, tels que l'interlocuteur économique unique pour les entreprises. Cette dotation permettra également d'assurer le financement des diverses expérimentations qui vont être lancées dès cet automne.

Enfin, une dotation spécifique de 80 millions de francs permettra d'entreprendre la rénovation de la gestion publique, notamment la refonte des applications du secteur public local.

Dans un autre domaine, signalons l'impact de la réforme de la « vignette » sur le budget des services financiers. En 2000, un montant de 205 millions de francs a été ouvert sur le chapitre 37-50 « Direction générale des impôts : dépenses diverses », pour rétribuer la distribution de vignettes représentatives de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur. Pour 2001, il est proposé une mesure nouvelle négative de 180 millions de francs.

4.- Les subventions et interventions

Les subventions concernant les Services financiers, inscrites au chapitre 36-10 « Subventions de fonctionnement », s'élèveront en 2001 à 94,3 millions de francs (14,38 millions d'euros), en hausse de 28% par rapport au projet de loi de finances pour 2000, soit :

- 25 millions de francs pour l'Institut national de la consommation (I.N.C.). A cela, s'ajoutent les interventions au profit du mouvement consommateur, soit 50 millions de francs inscrits au chapitre 44-42 « Interventions diverses » ⁽⁾.

- 24 millions de francs pour l'Agence nationale pour l'indemnisation des Français d'outre-mer (A.N.I.F.O.M.) ;

- 19 millions de francs pour assurer l'équilibre des Monnaies et médailles ⁽¹⁾ ;

- 18,3 millions de francs au profit de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments ;

- 8 millions de francs pour la Masse des douanes. On peut s'interroger sur l'évolution souhaitable de cette subvention, compte tenu de la trésorerie dont dispose cet établissement public et des améliorations qui devront être apportées à la gestion de son parc immobilier.

5.- L'équipement

Les crédits d'équipement concernant les services financiers, inscrits au chapitre 57-90 « Equipements administratifs et techniques », s'élèvent, pour 2001, à 940 millions de francs (143,30 millions d'euros) en autorisations de programme et à 703 millions de francs (107,17 millions d'euros) en crédits de paiement.

Chaque année, votre Rapporteur spécial notait l'importance des reports et des crédits non consommés sur ce chapitre. Il en a été tenu compte pour 2001, puisque les dotations en crédits de paiement du chapitre 57-90 ont été ajustés à la baisse (- 28%) pour tenir compte des reports attendus de la gestion 2000 en 2001. Le montant des autorisations de programme reste quasiment stable (- 0,27%), afin de maintenir la capacité d'investissements du ministère.

Plus de 90% des crédits d'investissement du ministère sont consacrés à des opérations immobilières, le solde étant utilisé pour l'acquisition de matériel, l'achat de moyens de surveillance du territoire, l'équipement de laboratoires et la dématérialisation du plan cadastral.

Les crédits immobiliers demandés correspondent, à hauteur de 75% environ, à des opérations de rénovation, de maintenance ou de sécurité, le solde de la dotation étant consacré aux opérations de construction, d'achat ou d'extension de locaux.

Les principales opérations nouvelles qu'il est proposé de lancer en 2001 sont :

_  la construction ou l'extension d'hôtels des impôts à Cuers et à Mende, la réalisation d'un hôtel des finances à Vitry-sur-Seine et d'un bureau à contrôles nationaux juxtaposés à Delle-Boncourt (frontière suisse) ;

_  l'acquisition de bureaux à Shanghai (DREE) ;

_  la réhabilitation du Fort Saint-Jean à Lyon afin d'accueillir l'école nationale des contrôleurs du Trésor public. Ce projet s'inscrit dans un processus de modernisation de la formation professionnelle du Trésor public. L'école nationale du Trésor public sera, à terme, constituée de trois établissements, chacun d'entre eux étant dédié à la formation initiale des différents cadres (A, B et C). Les écoles des cadres A et C, créées respectivement en 1948 et 1999, bénéficient de structures et de locaux existants implantés respectivement à Noisiel et Noisy-le-Grand.

Le projet de création de l'école des cadres B à Lyon doit permettre, par le regroupement des moyens et des outils de formation, la mise en _uvre d'une formation de qualité au profit des cadres de catégorie B du Trésor public, mais aussi de ceux des autres administrations financières.

L'affectation du Fort Saint-Jean au profit du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a été prononcée par le Préfet du Rhône le 9 juin 2000. La phase d'études relative à l'opération de réhabilitation du Fort en vue de la construction de l'école a commencé avec la présélection de la maîtrise d'_uvre, le 12 juillet 2000. Les remparts d'enceinte sont en cours de dévolution à la ville de Lyon qui en assurera l'entretien et la mise en lumière. L'installation de l'école nationale des contrôleurs du Trésor public est prévue pour octobre 2003 ;

_  la réfection de l'internat de l'école nationale des douanes de La Rochelle ;

_  la rénovation et la mise aux normes de sécurité des directions régionales de l'INSEE de Bourgogne, du Centre, d'Auvergne et d'Aquitaine ;

_  les travaux de mise en conformité aux normes de sécurité et d'aménagement des espaces communs de l'immeuble situé 20, avenue de Ségur à Paris (administration centrale) ;

_  l'achat de matériel de surveillance : financement du solde de l'achat de deux avions monomoteurs et d'une vedette garde-côtes, poursuite du marché du Polmar III avec le laboratoire national d'essais et commande d'un avion destiné à accueillir ce dispositif, pour un montant total de 46 millions de francs.

La construction de deux trésoreries générales connaît un retard lié, pour l'une, à l'acquisition du terrain d'assiette (Guadeloupe), et, pour la seconde, à la localisation du site de repli durant les travaux (Alpes-de-Haute-Provence). Les travaux de construction du laboratoire d'Oullins risquent également d'être reportés en raison d'une nécessaire dépollution du terrain où il doit être construit.

II.- DES AVANCÉES PEU NOMBREUSES

A.- L'ACTIVITÉ BANCAIRE ET D'EPARGNE DU TRÉSOR PUBLIC

Remontant en partie au XIX^ème siècle, l'activité bancaire des services extérieurs de la direction générale de la comptabilité publique a été mise en cause, depuis quelques années, en raison du non-respect du droit budgétaire s'agissant des recettes qui en sont tirées. L'emploi de ces recettes, notamment comme rémunérations accessoires, s'est fait dans une opacité inacceptable. En outre, cette activité est en partie contestable en tant qu'elle constitue une concurrence déloyale vis-à-vis des banques et assureurs du secteur privé.

Dans ces conditions, votre Rapporteur spécial se réjouit de voir enfin que la régularisation des fonds concernés est prévue par le budget de 2001 et que la redéfinition du périmètre de cette activité sera mise en _uvre à compter de 2002.

1.- La régularisation des fonds extrabudgétaires

Le Parlement a initié depuis quelques années un effort de respect du droit budgétaire et de transparence de la part du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. C'est ainsi que la procédure des crédits d'articles (12,1 milliards de francs soit 1,84 milliards d'euros en 1998) a disparu en 1999. S'agissant des fonds extrabudgétaires, la précédente législature a, pour régler la situation, inséré dans la loi de finances pour 1996 un article 110 imposant la réintégration au sein du budget général de tous ces fonds, à compter de 1997.

Après les régularisations intervenues depuis 1998, les fonds extrabudgétaires qui demeurent en attente de régularisation concernent en grande partie l'activité bancaire et d'épargne de la direction générale de la comptabilité publique ⁽⁾. Ces fonds sont inscrits sur différents comptes de tiers : 451 « Fonds particuliers », 466-171 « Frais de service des comptables du Trésor » et 466-176 « Frais de service des comptables du Trésor en Polynésie française ».

A l'occasion du contrôle de constitutionnalité de la loi de finances pour 1999, le Gouvernement s'est engagé à ce que ces fonds soient « intégralement rebudgétisés d'ici à 2001, au fur et à mesure du traitement des difficultés techniques que soulève cette opération. » ⁽⁾

Répondant à une question de votre Rapporteur général sur le projet de loi portant règlement définitif du budget de 1998, la Cour des comptes estime à 1.459 millions de francs les produits extrabudgétaires de la direction générale de la comptabilité publique, au titre de 1997 ⁽⁾. Elle en donne la ventilation suivante.

La budgétisation de ces fonds s'effectuera de la sorte, dès l'exercice 2001 :

- versement des ressources concernées à une ligne nouvelle de recettes non fiscales de l'État, figurant à l'état A annexé au présent projet de loi de finances. Les prévisions de recettes de cette ligne, qui porte le n° 0327 et s'intitule « Rémunération des prestations assurées par les services du Trésor public au titre de la collecte de l'épargne », s'élèvent à 1.130 millions de francs ;

- inscription des dépenses parmi les crédits initiaux du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, soit 1.062 millions de francs répartis sur les chapitres 31-94 « Indemnités et allocations diverses » et 34-98 « Moyens de fonctionnement des services ».

A ce stade, deux observations s'imposent :

- le montant des recettes budgétisées est supérieur à celui des dépenses. Sans doute faut-il voir là un atavisme des reversements au budget général qui étaient effectués à partir des comptes de tiers et qui se sont élevés en 1997 à 71 millions de francs ;

- le montant des recettes et des dépenses budgétisées est inférieur à celui figurant dans le tableau fourni par la Cour des comptes. L'écart est respectivement de 329 et 397 millions de francs. Il correspond probablement, d'une part, aux rémunérations pour service rendu autres que celles liées à l'épargne, c'est-à-dire principalement les indemnités de conseil aux collectivités territoriales ⁽⁾, et, d'autre part, aux frais de services des comptables du Trésor affectés en Polynésie française, dont la régularisation serait subordonnée, selon le ministère, à l'adoption du projet de loi constitutionnel que le Congrès devait examiner le 24 janvier dernier et qui encadrerait, de façon nouvelle, l'élaboration d'une convention réglementant les relations entre le territoire et le Trésor public. Il va de soi que l'ensemble de ce reliquat devra être régularisé également le plus rapidement possible.

2.- La redéfinition des missions d'épargne

L'intervention du Trésor public dans le domaine de l'épargne s'effectue aujourd'hui dans quatre cadres : les fonds particuliers, les dépôts de fonds au Trésor, la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et CNP Assurances. Une réflexion approfondie, au sein de la direction générale de la comptabilité publique, a abouti à la finalisation, en décembre 1999, d'un Rapport d'études sur le périmètre d'intervention du Trésor public dans sa mission de collecte de l'épargne. A la suite de ces travaux, et conformément aux engagements ministériels, il a été décidé, d'une part, de renforcer les segments d'épargne d'intérêt général (dépôts de fonds au Trésor, professions juridiques et institutionnels d'intérêt général dans le cadre de la relation de préposé de la Caisse des dépôts et consignations...) et, d'autre part, de désengager progressivement le Trésor public des segments concurrentiels contestés (fonds particuliers, clients concurrentiels de la Caisse des dépôts et consignations...).

a) La suppression des fonds particuliers

L'activité dite des fonds particuliers sera supprimée à compter de 2002. Elle constitue, en quelque sorte, une activité bancaire d'État, gérée en régie, sur un segment de marché totalement concurrentiel. Les titulaires de comptes comprennent une majorité de personnes physiques, même s'il y a aussi des sociétés commerciales, des associations, des personnes à statut législatif, des fondations...

Au titre de la gestion des comptes de fonds particuliers, les fonds déposés auprès des trésoriers-payeurs généraux se décomposaient comme suit, au 31 mai 2000 :

Nature du compte	Nombre de comptes	Encours (en millions de francs)
Comptes à vue et à terme	760.334	19.600
Comptes titres	178.458	35.500
Codevi	137.657	1.648
Livret jeune	11.128	52,4

Toutes les activités de placement annexes de la tenue des comptes à vue seront également abandonnées, y compris le placement des valeurs d'État (de l'ordre de 10 milliards de francs d'emprunts et de TCN). En revanche, les services du Trésor public continueront à placer les produits de l'État au titre du service financier auprès de collectivités locales (12 milliards de francs environ), des dépôts de fonds au Trésor (de l'ordre de  15 milliards de francs) et en qualité de préposé de la CDC (de l'ordre de 6 milliards de francs).

Dès l'annonce de la confirmation de la décision d'arrêt des fonds particuliers lors du comité technique paritaire ministériel du 28 avril 2000, le ministre a demandé que soit élaboré un dispositif d'accompagnement, destiné à faciliter le transfert des comptes et des placements des clients du Trésor public auprès de divers organismes. Il a également précisé que cette opération ne serait pas constitutive d'une cession à titre onéreux et ne donnerait donc lieu à aucun enrichissement pour l'État.

Même si l'opération de transfert des comptes s'effectue à titre gratuit, une procédure de consultation totalement ouverte et transparente va être organisée sur la base d'une charte en cours de rédaction. Tout établissement financier s'engageant à participer à l'opération dans les conditions arrêtées dans la charte sera agréé. Les déposants choisiront ainsi librement parmi la liste des organismes financiers agréés.

Ce dispositif d'accompagnement comporte différentes mesures dont les principales peuvent être rassemblées autour de quatre objectifs principaux :

- limiter les démarches, en mettant à la disposition de la clientèle des informations sur la situation de la concurrence en matière de tarification et en lui proposant diverses formules d'ouverture des comptes et de mise à disposition des moyens de paiement ;

- alléger les formalités, en constituant pour chaque client un dossier qui permettra en une seule fois l'ouverture du nouveau compte et la clôture de l'ancien, et en prenant en charge toutes les formalités de changement de domiciliation des prélèvements et des virements ;

- simplifier le transfert des comptes, habituellement complexe et risqué, par des règles de gestion à la fois claires, avec notamment une date précise de basculement des opérations de l'ancien au nouveau compte, et rassurantes, en supprimant les principales causes d'incident ;

- préserver enfin les intérêts financiers des déposants, en neutralisant la plupart des conséquences financières d'un changement de banque.

Dans son audition du 29 juin 2000 devant la mission d'évaluation et de contrôle, M. Bassères a indiqué que « le ministre a demandé qu'on examine avec les organismes financiers publics la possibilité de maintenir pour les agents du ministère un service bancaire, qui ne serait pas, cependant, le service actuel des fonds particuliers. » Cette question n'est pas encore tranchée à ce stade, selon le ministère, mais votre Rapporteur spécial ne voit pas ce qui justifierait le maintien de cette spécificité contraire au principe d'égalité et dont, par ailleurs, la mise en place serait techniquement problématique.

Il convient enfin d'évoquer le devenir de la « prime de fidélité », instituée par décision ministérielle du 1^er octobre 1989. Elle est versée aux agents des finances actifs ou retraités titulaires de comptes ordinaires auprès du Trésor public. Cette prime, calculée sur le solde créditeur du compte, offre une rémunération fixée à 2,25% depuis le 30 septembre 1999. Elle est plafonnée, depuis le 1^er octobre 1996, à 1.000 francs par an et par agent. En 1999, 108.868 comptes à vue ont fait l'objet d'un décompte de prime de fidélité, pour un montant moyen perçu de 398 francs. Cette prime est budgétée au chapitre 31-96 « Remises diverses », à hauteur de 49,8 millions de francs. Il va de soi que ces crédits n'auront plus lieu d'être à compter de 2002, ce qui constitue la première économie certaine résultant de cette réforme, sachant qu'à ce jour, le ministère n'évoque pas la façon dont il compte redéployer les centaines d'agents équivalent temps plein affectés à la gestion des fonds particuliers.

b) Les dépôts de fonds au Trésor

La règle des fonds au Trésor est posée par l'article 15 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 : « le Trésor public exécute sous la responsabilité de l'État des opérations de trésorerie. Celles-ci comprennent (...) des opérations de dépôts sur ordre et pour compte de correspondants (...). Sauf dérogation admise par le ministre des finances, les collectivités territoriales de la République et les établissements publics sont tenus de déposer au Trésor toutes leurs disponibilités. »

L'article 118 du décret du 29 décembre 1962 précise en outre que « les correspondants du Trésor sont les organismes et particuliers qui, soit en application des lois et règlements, soit en vertu de convention, déposent à titre obligatoire ou facultatif des fonds au Trésor. »

Le montant des dépôts toutes catégories de correspondants confondus s'élevait au 31 décembre 1999 à 33,9 milliards de francs (5,17 milliards d'euros) pour 19.111 comptes.

Les fonds du Trésor regroupent aujourd'hui trois catégories de clientèles :

- les déposants obligatoires au Trésor en vertu de l'article 15 de l'ordonnance organique le 1959 ainsi que les bénéficiaires de taxes parafiscales ;

- des déposants réglementés, dont l'obligation de dépôt est partagée entre plusieurs établissements (La Poste, CDC...) tels que les OPHLM à comptable spécial, les OPAC à gestion privée... ;

- des déposants volontaires et concurrentiels (caisses de crédit agricole, crédit mutuel, caisses de crédit municipal...).

Au total, la catégorie des dépôts de fonds au Trésor comprenait au 31 décembre 1998 :

	Nbre de comptes à vue	Dépôts en MF	Placements en MF
Déposants obligatoires	12.752	27.584	16.901
Déposants réglementés	182	491	3.021
Déposants volontaires	693	774	1.000
Services non personnalisés de l'État ou des collectivités	4.361	3.605	ns
Total	17.988	32.454	20.922

Des dérogations à l'obligation de dépôt des fonds au Trésor sont accordées par le ministre des finances sur demande motivée de l'organisme, instruite par la direction du Trésor, tandis que des déposants non assujettis à l'obligation de dépôt peuvent y avoir un compte. La situation actuelle est donc paradoxale et peu satisfaisante.

On peut estimer que 25% des établissements publics nationaux bénéficient d'une dérogation, chiffre qui s'élève à 75% s'agissant des établissements publics industriels et commerciaux.

La réforme en cours vise :

- d'une part, à clarifier le périmètre en n'y accueillant plus que les organismes astreints à l'obligation de dépôt de leurs fonds au Trésor ;

- d'autre part, à limiter les demandes de dérogations et reconquérir les organismes qui en bénéficient, à travers un plan d'actions destiné à améliorer et professionnaliser à court terme les prestations tendues par le Trésor public.

c) La Caisse des dépôts et consignations

Les relations du Trésor public avec la Caisse des dépôts et consignations remontent à la création de l'établissement public en 1816. Elles résultent de deux ordonnances royales du 22 mai et 3 juillet 1816 qui ont donné aux comptables publics la qualité de préposé de la Caisse des dépôts et consignations.

Le Trésor public gère pour le compte de la Caisse des dépôts et consignations une grande variété de clients :

- des clients qui sont soumis à une obligation de dépôts de leurs fonds auprès de la CDC, tels que les notaires, les administrateurs judiciaires et mandataires judiciaires (AJMJ), l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) ;

- des clients qui, sans être soumis à une obligation de dépôt, entretiennent des liens étroits avec la puissance publique tels que les organismes de protection sociale obligatoire, des sociétés de HLM, des établissements publics bénéficiaires de dérogations ponctuelles ou permanentes à l'obligation de dépôt au Trésor ;

- des clients totalement concurrentiels tels que les sociétés commerciales, mutuelles, caisses de retraite, caisses de congés payés.

Les services actuellement rendus par le réseau du Trésor public à la CDC concernent :

- la tenue des consignations ;

- la collecte des dépôts et la gestion de la relation commerciale avec les notaires, les AJMJ, les huissiers, les caisses autonomes de règlement pécuniaire des avocats, les greffiers ;

- la collecte des dépôts, le service financier et la relation commerciale avec les clients de la Caisse ;

- la centralisation des ressources du régime général de la sécurité sociale (ACOSS).

Les effectifs affectés à ces missions atteignent 1.033 agents équivalent temps plein.

Le montant de la contrepartie financière s'est élevé au cours des 5 dernières années à :

En contrepartie des services rendus par le Trésor public, la Caisse des dépôts et consignations verse des remises et commissions qui sont réparties entre les différents personnels, après prélèvement affecté aux frais de fonctionnement.

Le montant des ressources ainsi obtenues s'établit comme suite pour les cinq dernières années connues.

(en millions de francs)

	1994	1995	1996	1997	1998
Métropole et DOM	795,2	748	786,	795,7	814,3
TOM-étranger	6,19	7,35	6	7,7	6,76
Total	802,09	755,3	792,3	803,4	821,06

Les rémunérations sont réparties entre les agents, sous réserve des règles applicables en matière de cumul, au titre :

- des disponibilités courantes des notaires (DCN),

- des autres dépôts que les DCN,

- de l'indemnité de préposé.

MODALITÉS DE RÉPARTITION DES RÉMUNÉRATIONS AU TITRE DE LA CDC

Disponibilité courantes des notaires Dans tous les postes comptables, ces remises sont réparties entre le personnel (à hauteur de 25%) et le comptable (à concurrence de 75%). La part des remises réservée au personnel est, en outre, répartie en deux fractions : ·  la première, égale à 60% du montant attribué (soit 60 % de 25% du montant total), est attribuée proportionnellement au traitement indiciaire alloué à chaque agent au cours du semestre auquel se rapportent ces remises, mais dans la limite de 9 jours de traitement mensuel ; ·  la seconde, égale à 40%, est versée au titre de supplément de gratification, dans la limite d'une somme égale à 6 jours de traitement mensuel pour l'ensemble du personnel ; Toutefois, le montant des remises attribuées à l'agent le plus favorisé pour ces deux attributions ne peut pas excéder une somme correspondant à 20 jours maximum de traitement servi pendant le semestre auquel se rapportent les remises (soit 40 jours de traitement servi annuellement au maximum). Autres remises de la CDC Dans les postes non centralisateurs, elles sont attribuées au personnel du poste à raison de 10% de leur montant et au comptable (90%). Dans les recettes des finances, le personnel perçoit 10% alors que le comptable ne s'en voit pas attribuer (les 90% sont répartis entre les comptes frais de service, remises et commissions et produits divers du budget). S'agissant des trésoriers-payeurs généraux, la part attribuable est égale à 100% du montant versé dont il convient de déduire, au-delà du montant correspondant à cinq fois la base 100, 90% du montant total restant à titre de contingent. Le personnel bénéficie in fine de 10% du total qui sont prélevés sur la part attribuable du trésorier-payeur général. En outre, la part revenant au personnel fait l'objet de deux attributions : - une fraction égale à 60% de cette part est affectée à l'octroi d'une gratification générale à tous les agents habituels du poste (titulaires ou non titulaires), en fonctions au cours de l'année, exactement proportionnelle au traitement alloué, et dont le montant ne peux excéder 18 jours de traitement ; - le solde, soit 40% dont le montant ne peut excéder 12 jours de traitement de l'ensemble du personnel, sert quant à lui à l'attribution de gratifications destinées à récompenser le travail fourni. Un même agent ne peut toutefois recevoir, pour ces deux attributions, une somme totale supérieure à 40 jours de traitement. Indemnité de préposé Elle est servie à tous les comptables. Son montant varie en fonction de la taille du poste (taux compris entre 69.600 francs et 3.190 francs pour 2000). Elle a concerné 4.127 agents en 1998. Les remises et commissions provenant de la CDC concernent tous les agents du Trésor public sauf les personnels affectés sur des fonctions spécifiques (informaticiens en département informatiques, inspecteurs principaux vérificateurs, agents affectés en administration centrale, huissiers du Trésor public, agents mis à disposition).

Au terme de la réforme, l'action en qualité de préposé de la CDC se concentrera sur les institutionnels d'intérêt général.

Les institutionnels d'intérêt général peuvent être définis comme des personnes morales remplissant les critères cumulatifs suivants :

- existence d'une mission d'intérêt général,

- absence de but lucratif,

- financements publics,

- contrôle par le Trésor public, dont la compétence générale est consacrée par l'article 43 de la loi du 13 avril 1996.

Un certain nombre d'organismes se trouvent ainsi exclus de ce périmètre. Il s'agit des sociétés commerciales, civiles et coopératives, des mutuelles, des caisses de retraite..., dont les comptes ne seront plus à l'avenir tenus par le Trésor public.

Néanmoins, seront conservées les clientèles soumises à une obligation de dépôt à la Caisse des dépôts (notaires, AJMJ, ACOSS) et les professions juridiques.

Rappelons que revient au Trésor public le monopole de la collecte des fonds de tiers détenus par les notaires et à la Caisse des dépôts celui de la centralisation de ces fonds donne par ailleurs une nouvelle actualité au lien de préposé. Le champ des activités qui seront à l'avenir partagées concernera principalement les consignations, la gestion des dépôts réglementés ou assimilés, la gestion des fonds des institutionnels d'intérêt général.

C'est avec la volonté de préserver l'originalité de la notion de préposé que les deux directions générales ont entrepris de reconsidérer leurs activités partagées. Ainsi a-t-il été décidé que les activités qui relèveront de la filiale future de la Caisse des dépôts et consignations, CDC Finance, ne pourraient, en raison de leur nature strictement concurrentielle, entrer dans le champ de la relation de préposé.

La rénovation de la relation entre le Trésor public et la Caisse des dépôts devrait se placer dans un cadre réglementaire renvoyant pour les modalités d'application à une convention générale. Ce dispositif qui sera soumis le moment venu à la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations réglera le fonctionnement des instances partenariales créées, le rôle et la responsabilité des partenaires ainsi que les relations financières y afférentes.

d) CNP Assurances

Le Trésor public contribue à la distribution des produits d'assurance individuelle conçus et gérés par CNP Assurances.

Deux grandes catégories de produits sont ainsi placées par le Trésor public :

- des produits de prévoyance (compte prévoyance, comptavie, assurétudes, assuremprunt, assuravie, Trésor prévoyance...) ;

- des produits d'épargne qui regroupent des contrats dits « épargne à placements libres » (PEP, assurépargne, plein temps, Trésor vie, compte épargne...) et des contrats de placement à prime unique (compta 7, plurival, certival).

Le chiffre d'affaires pour 1999 s'est établi à 6,76 milliards de francs, en augmentation de 12% par rapport à 1998.

Les ressources versées au Trésor public par CNP Assurances en 1999 se sont élevées à 180 millions de francs, dont 95,5 millions de francs au titre des rémunérations du personnel (chiffre de 1998).

Les rémunérations en tant que telles sont versées sous la forme de primes allouées pour les contrats souscrits.

Les primes dites « de promotion » représentent un pourcentage des souscriptions réalisées par la clientèle, réparti entre les comptables (6.200 francs par an en moyenne, en 1998) et leurs agents après déduction :

·  des primes d'apporteur (20%) versées aux initiateurs des placements,

·  des primes de réalisateur (20%) attribuées aux agents qui négocient et obtiennent la signature effective de contrats.

Par ailleurs, les trésoriers-payeurs généraux et les receveurs des finances bénéficient d'une prime d'impulsion liquidée en pourcentage du montant des primes de propagande versées aux comptables subordonnés placés sous leur autorité.

Les rémunérations ainsi versées représentent pour 1998 une moyenne de l'ordre de 141.000 francs pour les trésoriers-payeurs généraux et 44.000 francs pour les receveurs des finances.

Les fondés de pouvoir des trésoriers-payeurs généraux bénéficient quant à eux d'une prime d'impulsion versée sous la forme d'un montant prédéterminé mais modulable suivant les résultats du poste (moyenne pour 1998 : 7.800 francs par an pour 110 bénéficiaires).

A cela s'ajoute l'indemnité spécifique des animateurs départementaux de l'épargne, financée pour partie par la CNP et qui correspond à un montant unitaire annuel affecté de coefficients de pondération tenant compte du degré de couverture des objectifs et de la qualité de l'animation. Pour 1998 (année d'origine), la dépense s'élève à 5,1 millions de francs pour 248 bénéficiaires soit une moyenne de 20.564 francs).

S'agissant de la convention liant l'État à la Caisse nationale de prévoyance qui arrivait à la fin de 2002, il a été décidé de la prolonger jusqu'au 31 décembre 2004, pour des raisons propres à la situation de CNP Assurances, dont une partie du capital est sur le marché depuis 1998, alors qu'il aurait été souhaitable d'inclure ce secteur dans le mouvement de recentrage de l'activité bancaire du Trésor public.

Le Trésor public a réalisé 6% du chiffre d'affaires de CNP Assurances en 1999.

*

* *

Votre Rapporteur spécial salue l'effort de modernisation et de clarification qui est engagé dans le domaine de l'activité bancaire du Trésor public, domaine qui a souffert pendant longtemps d'une grande opacité. Il conviendra cependant de le compléter par un réexamen, procédant de la même logique, de l'activité d'assurance, à l'occasion du renouvellement en 2005 du contrat liant le Trésor public à la Caisse nationale de prévoyance.

B.- DES EXPÉRIMENTATIONS MODESTES

Après l'échec de la réforme visant essentiellement à fusionner les directions générales de la comptabilité publique et des impôts, le nouveau ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, nommé le 27 mars 2000, a ouvert des chantiers dans le cadre d'une « réforme-modernisation » caractérisée par :

- un objectif de simplification et de transparence ;

- l'adaptation et la formation aux technologies innovantes. A cet égard, un schéma ministériel pour l'informatique se met en place ;

- le développement du dialogue et de la concertation aux niveaux ministériel, directionnel et local. La réforme-modernisation a fait l'objet, jusqu'à présent, de trois comités techniques paritaires ministériels, les 28 avril, 7 juillet et 22 septembre derniers ;

- une approche prudente par expérimentations.

Sur le fond, on peut distinguer les réformes concernant plus spécifiquement les particuliers, visant à instaurer l'interlocuteur fiscal unique (IFU), et les aspects touchant spécifiquement les rapports entre les entreprises et le ministère.

1.- L'administration fiscale et les particuliers

Le compte fiscal unique des contribuables qui sera réalisé grâce à un nouveau système d'information fiscal est un projet structurant de la réforme-modernisation : l'été dernier, une équipe-projet, composée de cadres de la DGI et de la DGCP, en présence de la DGDDI, observatrice, a été mise en place et des moyens ont été dégagés pour permettre le lancement des travaux ; dès la fin de l'année, la définition du système nouveau sera achevée, et un schéma opérationnel sera proposé au ministre.

Les sites d'expérimentation portent notamment sur un accueil commun des services du Trésor public et des impôts pour les contribuables, un réseau intranet, un centre d'appel à la DGI et des pôles de recouvrement contentieux. Le choix a été opéré après concertation au niveau local, en tenant compte des réalités de terrain (implication des personnels, possibilités immobilières, candidatures exprimées...).

Des maisons de services publics économiques et financiers, qui constitueront des points de contact pour les personne éloignées des services dans certaines zones géographiques, font l'objet d'une mission parlementaire dont le Premier ministre a chargé, par décret du 18 septembre 2000, M. Jean Launay, député du Lot. Les propositions de ce dernier devraient être remises en fin d'année.

VERS L'INTERLOCUTEUR FISCAL UNIQUE (IFU)
Le compte fiscal unique des contribuables sera réalisé grâce au nouveau système d'information fiscale	· Mise en place de l'équipe-projet en juillet 2000. · Définition du schéma cible et du plan d'action opérationnel : décembre 2000.
Un accueil commun de services des impôts et du Trésor public sera organisé dans des hôtels des finances.	· Expérimentations décidées le 19 septembre 2000 dans 9 hôtels des finances : Soissons (Aisne) ; Périgueux (Dordogne) ; Mérignac (Gironde) ; St-Chamond (Loire) ; Chaumont (Haute-Marne) ; Château-Gontier (Mayen-ne) ; Lille (Nord) ; Sceaux (Hauts-de-Seine) ; Sèvres (Hauts-de-Seine). · Démarrage des expérimentations : à compter d'octobre 2000.
Un réseau intranet entre des services des impôts et du Trésor public permettra la transmission rapide des informations et réclamations, sans démarches nouvelles de l'usager.	· Expérimentations décidées le 19 septembre 2000 dans 14 départements : Charente, Corse-du-Sud, Côtes-d'Armor, Gers, Indre-et-Loire, Maine-et-Loire, Meuse, Puy-de-Dôme, Pyrénées-Orientales, Haute-Saône, Sarthe, Savoie, Seine-Maritime, Vienne. · Lancement des expérimentations : à partir de novembre 2000.
La déclaration pré-remplie pour l'impôt sur le revenu sera adressée au contribuable (pour les revenus salariaux et pensions).	Les premiers tests prévus, effectués en août 2000, ont fait apparaître la nécessité de différer la réforme et de poursuivre les travaux, avec les tiers déclarants notamment.
Un centre d'appel (DGI) assurera un service permanent de renseignements téléphoniques aux particuliers comme aux entreprises.	Expérimentation dans une région, à Lille, à compter de décembre 2000.
Des pôles de recouvrement contentieux regrouperont les agents spécialisés du Trésor public.	· Expérimentation décidée le 19 septembre 2000 dans 8 départements : Calvados, Isère, Pas-de-Calais, Hautes-Pyrénées, Somme, Tarn, Val-de-Marne, Val-d'Oise. · Lancement des expérimentations : octobre 2000.
Un centre d'encaissement (DGCP) centralisera et automatisera le traitement des chèques.	Expérimentation commencée en Île-de-France : premier semestre 2000.
Des maisons des services publics économiques et financiers constitueront des points de contact pour les personnes éloignées des services.	Une mission a été confiée par décret du 18 septembre 2000 à M. Jean Launay, député du Lot, qui formulera des propositions avant la fin de l'année.

2.- Les relations avec les entreprises

La réforme des relations du ministère avec les entreprises comprend deux volets principaux : la création d'une direction des grandes entreprises et l'instauration de l'interlocuteur économique unique. Votre Rapporteur spécial regrette le caractère limité de cette modernisation, alors qu'il conviendrait également d'engager une large étude évaluant l'impact des pesanteurs administratives incombant aux entreprises, et d'en tirer les conclusions en termes de simplification des procédures et des textes.

La direction des grandes entreprises (DGE), qui sera créée en janvier 2002, constituera l'interlocuteur fiscal unique de 17.000 entreprises et établissements à l'échelle nationale. Résultant du constat des lacunes du dispositif actuel de gestion des dossiers pour les grandes entreprises, la mise en place de la DGE permettra de rendre un meilleur service aux entreprises et d'améliorer l'efficacité de l'administration fiscale.

Les grandes entreprises sont confrontées à une multitude d'interlocuteurs sur l'ensemble du territoire ⁽⁾ et le service qui leur est rendu est insuffisant en termes d'information et de réactivité. La gestion des dossiers n'est pas satisfaisante notamment en matière de suivi des régimes fiscaux complexes et des opérations de restructuration qui sont mis en _uvre par les grands groupes. Il en est de même de la surveillance des conséquences des contrôles fiscaux externes et des comportements entre deux contrôles.

Or l'enjeu fiscal est majeur : les entreprises concernées par la mise en place de la direction des grandes entreprises ⁽⁾ représentent environ 120 milliards de francs d'impôt sur les sociétés (soit 45% du montant total) et 200 milliards de francs de TVA (soit 25% du montant total).

Le dispositif organisationnel de gestion actuel :

- s'appuie essentiellement sur une répartition des dossiers en fonction de critères géographiques ⁽⁾ ;

- impose une gestion « dossier par dossier » limitant la visibilité sur les groupes au ressort territorial du service ou au mieux du CDI ;

- entraîne une séparation importante entre la gestion quotidienne des dossiers assurée par des structures éclatées géographiquement et le contrôle fiscal externe assuré par la direction des vérifications nationales et internationales (DVNI), service à compétence nationale.

La gestion des dossiers de grands groupes nécessite en revanche :

- une spécialisation technique spécifique reposant sur une connaissance précise et actualisée de régimes fiscaux complexes et sur une pratique régulière ;

- une bonne connaissance des secteurs économiques concernés ;

- une unité de vue face aux groupes constitués de filiales multiples ;

- et une démarche intégrée avec la DVNI.

La mise en place de la DGE permettra un meilleur service aux entreprises grâce à la mise en place du guichet unique, lieu de dépôt des principales déclarations professionnelles et de paiement des impôts pour les grands groupes. Des interlocuteurs de haut niveau, spécialistes à la fois de la fiscalité des entreprises et du secteur économique, assureront le suivi intégral du dossier (assiette, contrôle, recouvrement).

La dématérialisation des formalités déclaratives et de paiement contribuera à réduire les délais de réponse aux demandes de toute nature.

De plus, la mise en place du compte unique permettra à l'entreprise de bénéficier de la compensation entre les impôts dus et les créances fiscales (remboursements de crédits d'impôts ou restitutions).

Parallèlement, on peut attendre aussi de cette réforme une meilleure efficacité de l'administration fiscale grâce à une gestion exhaustive des dossiers (notamment s'agissant du régime de l'intégration fiscale), et une surveillance mieux assurée des conséquences des contrôles fiscaux externes, notamment grâce aux contacts quotidiens avec la DVNI, qui est d'ores et déjà implantée sur le site retenu pour installer la DGE en région parisienne.

En effet, la DGE sera installée en Seine-Saint-Denis, à Pantin. Cette localisation en région parisienne n'a pas a priori d'impact sur les choix économiques d'implantation des grandes entreprises. En effet, les occasions de contact direct avec elle seront en nombre limité, alors que les autres critères de choix d'implantation représentent pour les entreprises un enjeu beaucoup plus important. En outre, les relations entre la DGE et les grandes entreprises seront largement dématérialisées.

Cependant, il aurait sans doute été plus intéressant de tirer avantage de la création d'une nouvelle unité administrative pour en faire un instrument d'implantation d'emplois sur un territoire plus excentré.

La mise en place de la DGE n'a pas d'impact immédiat en termes d'emplois budgétaires ; en effet, les emplois de la DGE (200 environ) seront intégralement autofinancés par la DGI. Toutefois, à terme, votre Rapporteur spécial attend de cette réforme qu'elle entraîne tout à la fois un meilleur recouvrement des recettes, et une réduction du coût administratif.

Le second volet, l'interlocuteur économique unique, destiné à améliorer le service d'information, de conseil, d'accompagnement des entreprises sera expérimenté dès cet automne dans quatre régions ou départements : le Centre, les Pays-de-la-Loire, la Meuse et le Doubs. Reposant sur la mise en réseau de la plupart des services déconcentrés du ministère, il permettra d'offrir aux entreprises de nouvelles prestations de proximité afin de favoriser le développement économique. Ce projet a vocation à s'intégrer dans des démarches locales susceptibles d'être développées, en association, le cas échéant, avec d'autres partenaires (Préfets, chambres consulaires...). Votre Rapporteur spécial regrette la lenteur de la mise en _uvre de cette réforme et l'excès de prudence dans les expérimentations concernées. Cela ne correspond visiblement pas au rythme des évolutions que connaissent les entreprises.

Enfin, le rapprochement de centres des impôts et de recettes des impôts permettra aux PME d'avoir un seul interlocuteur à la DGI. Les expérimentations correspondantes ont lieu dans 13 sites : Hirson (Aisne) ; Gap (Hautes-Alpes) ; Romilly-sur-Seine (Aube) ; Limoux (Aude) ; Châtillon (Côte-d'Or) ; Le Vigan (Gard) ; Figeac (Lot) ; Florac (Lozère) ; Angers (Maine-et-Loire) ; Compiègne (Oise) ; Mulhouse (Haut-Rhin) ; Elbeuf (Seine-Maritime) ; Saint-Quentin (Yvelines).

*

* *

Les expérimentations mises en _uvre dans le cadre de la réforme-modernisation se dérouleront sur une période suffisamment longue pour faire l'objet d'une évaluation au cours de 2001, prenant en compte, notamment pour l'IFU, un cycle fiscal significatif. Elles sont réputées réversibles. En témoigne par exemple le report de la déclaration pré-remplie.

C.- LA RÉNOVATION DU RECENSEMENT DE LA POPULATION

En 1999, a été réalisé le 33^ème recensement général de la population. Votre Rapporteur spécial notait en 1998 que le recensement à la française était un processus lourd et coûteux, et qu'il y aurait avantage à le réformer, en s'inspirant par exemple de pratiques étrangères consistant en une exploitation permanente de plusieurs fichiers administratifs. C'est donc avec satisfaction qu'on peut accueillir la mise en place d'une méthode rénovée de recensement en France. Cependant, il est regrettable que l'étape législative, dont dépend l'ensemble de la réforme, ait pris un certain retard par rapport au calendrier initial.

1.- Pourquoi rénover le recensement ?

Le recensement à la française était tout d'abord une opération coûteuse pour l'État. Par rapport au recensement précédent, dont le budget est rappelé en dernière colonne du tableau ci-dessus, le coût du 33^ème recensement croît de 28% en francs courants. Les deux principaux écarts sont imputables aux dépenses liées à l'emploi de personnels temporaires, d'une part, et aux dépenses d'exploitation, d'autre part.

En outre, le recensement général était un processus techniquement lourd à gérer, pour des résultats qui pouvaient être meilleurs en utilisant les possibilités technologiques actuelles. Afin de suivre de façon plus régulière et utile l'évolution de la population française, la nouvelle méthode substituera, au comptage ponctuel organisé tous les 7 à 9 ans de façon exhaustive, une technique de collecte annuelle, en continu, dont l'objectif premier est de donner une image réelle la plus à jour de la population. En effet, les données du recensement servent de référence aux décisions des acteurs de la politique économique et sociale du territoire, qui ont besoin d'indicateurs pertinents et fiables, capables d'appréhender l'accélération des modifications affectant les caractéristiques de la population.

En outre, le recensement rénové permettrait, par sa plus grande souplesse, de diversifier le questionnement sur des thèmes particuliers ou d'obtenir une information plus fine sur des populations prédéfinies sous certaines conditions. Il deviendrait ainsi une aide indispensable et efficace pour les communes et les collectivités territoriales dans la prise de décision en matière de politique du logement, de politique de la ville ou de politique économique.

LES EXPÉRIENCES DE RECENSEMENT À L'ÉTRANGER
L'étude comparative des recensements dans des pays tels que la Suisse, la Norvège, le Canada, les États-Unis et ceux de l'Union européenne fait apparaître des expériences très diverses. Cette étude montre également que la plupart des pays envisagent une évolution de la procédure, pour des raisons proches de celles de l'INSEE.
Les recensements fondés principalement sur un registre de population
Certains pays nordiques possèdent un registre de la population à jour, comportant, pour chaque résident, son identité, un numéro d'identification et son adresse de résidence. L'utilisation du registre permet alors un dénombrement de chaque zone géographique, complété par des sources extérieures pour disposer d'une description socio-démographique de la population.
Ces sources extérieures peuvent résulter de différentes opérations administratives ou statistiques. L'appariement, sur le numéro d'identification, est réalisé soit avec des données de fichiers administratifs collectées par une administration ou l'institut national de la statistique, soit avec des enquêtes par sondage portant sur un échantillon de la population.
Dans le premier cas se retrouvent le Danemark et la Finlande, les Pays-Bas et la Suède utilisant quant à eux des enquêtes par sondage. Le cas de la Norvège est à mi-chemin de ces deux approches : les données concernant les personnes sont recueillies à partir du registre de population et de données préalablement collectées, alors que les données concernant les logements résultent d'une enquête postale exhaustive ; le cas de la Belgique est assez analogue.
Les recensements s'appuyant partiellement sur un registre de population
D'autres pays gèrent un registre de population, mais considèrent que sa qualité ne leur permet pas d'asseoir l'opération de recensement sur les seuls registres. Le recensement, qui se déroule en général de manière tout à fait classique, doit alors permettre de mettre à jour le registre de population, puis d'envisager dans un terme pas totalement défini de l'utiliser comme base d'un futur recensement.
Sont dans ce cas la Suisse, l'Autriche, la Belgique et le Luxembourg. A l'heure actuelle, le dispositif juridique autorisant cette mise à jour des registres par des données du recensement n'est pas défini dans ces pays. L'Allemagne continue à étudier la méthodologie de son futur recensement.
... /...
D'autres pays européens comme l'Italie ou l'Espagne disposent de registres municipaux de qualité très insuffisante pour envisager à terme rapproché leur utilisation comme base du recensement
Les recensements par dénombrement exhaustif de la population
Les autres pays procèdent à une interrogation exhaustive de la population, soit par voie postale (États-Unis), soit par dépôt-retrait par agents recenseurs (France, Italie, Grèce, Espagne, Portugal). Le Canada et, pour la première fois, la Grande-Bretagne procèdent de manière mixte : dépôt du questionnaire par agent recenseur et retour par voie postale.
Cette procédure est rarement employée seule et est complétée pour contrôler l'exhaustivité, redresser les résultats ou limiter la charge de réponse de la population.
Afin de réduire la charge des répondants et le coût du traitement des données, un certain nombre d'instituts statistiques ajoutent à une collecte exhaustive portant sur un nombre restreint de variables un sondage pour certaines variables supplémentaires. Le cas des États-Unis est extrême : le questionnaire exhaustif ne comporte que 6 questions alors que le questionnaire long comporte quant à lui plus d'une cinquantaine long. La situation est pratiquement identique au Canada. Pour 2001, le Bureau du census américain a décidé de remplacer le questionnement long ponctuel par une enquête en continu tout au long de la période intercensitaire.
LES RECENSEMENTS À L'ÉTRANGER : ÉTUDE COMPARATIVE
Pays	Dénombrement exhaustif	Enquête par sondage	Registres de population	Fichiers administratifs
Les recensements fondés principalement sur un registre de la population
Danemark			X	X
Finlande			X	X
Norvège	X (logement)		X (population)
Pays-Bas		X	X
Suède	X		X
Les recensements s'appuyant partiellement sur un registre de la population
Autriche	X		X
Belgique		X	X
Luxembourg	X		X
Suisse	X		X
Les pays réalisant un dénombrement exhaustif de la population
Canada	X			X
Espagne	X		X
France (RP99)	X			X
Grande-Bretagne	X			X
Irlande	X
Italie	X		X
Portugal	X
États-Unis	X	X		X

Le recensement rénové combine une collecte directe d'information auprès des ménages et l'utilisation de certaines données provenant de sources administratives non nominatives, pour en renforcer la représentativité et donc la qualité.

2.- La collecte des informations

La méthode, qui s'applique à la métropole et aux DOM, distingue les communes en fonction d'un seuil de population fixé à 10.000 habitants.

Les petites et moyennes communes

Elles font l'objet d'un dénombrement classique, mais ne sont pas recensées simultanément. Le dispositif est au contraire mis en _uvre de manière tournante, à raison de 20% des communes chaque année.

Elles seront stratifiées notamment en fonction de leur taille pour constituer cinq groupes de rotation à l'intérieur desquels l'ensemble des communes sera recensé. Une répartition équilibrée des communes entre les cinq groupes de rotation autour de variables, telles que le sexe et l'âge, par exemple est envisagée.

L'utilisation de données administratives permettra d'actualiser leur population après un dénombrement ou de les interpoler entre deux dénombrements.

Les grandes communes

Un répertoire des immeubles localisés (RIL), constitué à partir de la cartographie réalisée pour le recensement de 1999, est tenu à jour en permanence, notamment à partir de nouvelles adresses identifiées dans des fichiers administratifs, ainsi que de vérifications sur le terrain.

Ce répertoire permet d'effectuer une partition du territoire communal en cinq groupes d'immeubles. Chacun de ces groupes de rotation assure une bonne réprésentativité de la commune, y compris à un niveau fin.

Comme pour les petites communes, une répartition entre les groupes de rotation par une technique de sondage équilibré est envisagée.

Dans chaque grande commune, chaque année :

- un pré-recensement des logements est réalisé dans le groupe de rotation de l'échantillon, c'est-à-dire pour 20% d'entre eux ;

- dans un deuxième temps, la population est recensée dans un échantillon de logements. Cet échantillon est tiré sans recouvrement avec les échantillons des quatre années précédentes.

En conséquence, sur une période de cinq ans, 100% des logements auront été dénombrés et 40% de la population recensés.

3.- L'utilisation des données administratives

Deux types de données seront utilisés : elles proviendront soit de fichier sur les logements ou les ménages soit de fichiers relatifs aux personnes. Cette mobilisation de données vise, d'une part, à mieux assurer la qualité de la collecte et, d'autre part, à produire des données de synthèse sur les lieux non dénombrés une année donnée.

L'ensemble du processus est examiné par la CNIL.

L'amélioration de la qualité de la collecte

Dans les petites et moyennes communes, l'utilisation du fichier de la taxe d'habitation (TH) adressé permettrait de diminuer de manière importante les taux d'omission. Quelle que soit la qualité de la source, cette manière de procéder, utilisée en 1990 et reconduite en 1999 dans les communes de plus de 10.000 habitants, s'est révélée efficace et est transposable pour les petites communes.

Dans les grandes communes, plusieurs fichiers non nominatifs adressés peuvent être utilisés pour mettre à jour le répertoire d'immeubles localisés (RIL). L'utilisation de fichiers comme celui de la TH, des permis de construire et démolir, d'EDF, du téléphone, etc. peut être envisagée. L'objectif est d'introduire de nouvelles adresses ou de les supprimer, afin d'avoir une base de sondage, le RIL, la plus à jour possible. Pour cette mise à jour, l'INSEE envisage de construire des partenariats avec les acteurs concernés.

Enfin, chaque année, une vérification sur le terrain de 20% des immeubles, avec un repérage de leurs logements, permet d'assurer une qualité sans défaut à la base de sondage.

L'extrapolation et l'interpolation des résultats

L'objectif est de produire pour chaque année et pour toute zone du territoire les résultats du recensement rénové. Or, que ce soit pour les petites ou les grandes communes, les résultats issus de la collecte ne concerneront que 20% des unités concernées. Aussi, pour produire ces données annuelles, il est prévu de s'appuyer sur la ou les deux dernières collectes réalisées ainsi que sur des données extraites de fichiers administratifs.

Chaque année, il est possible de mesurer l'écart entre les données collectées et les données statistiques extraites des fichiers administratifs et d'en tenir compte dans les résultats produits.

Les données utilisées devraient être issues du traitement statistique du fichier de la TH et du fichier des assurés sociaux (sexe, âge, nombre de logements).

Cette méthode combinant la collecte et des données administratives permet de produire, pour toute zone sur l'année n, des données synthétiques référencées au 1^er janvier n-2. Ce décalage est lié à la disponibilité des données de fichiers administratifs

4.- Les résultats attendus

Par comparaison avec un recensement traditionnel, le recensement rénové fournit :

· Des résultats analogues sur la population, les logements, les migrations résidentielles et alternantes mais :

- au rythme annuel ;

- toujours récents quel que soit le calendrier des utilisateurs ;

- sans biais (le sous-dénombrement inévitable dans un recensement classique concerne surtout les communes importantes ; dans ces communes, l'évaluation s'appuie sur une base de sondage exhaustive des logements permettant de redresser les non-réponses et évitant les biais systématiques) ;

- élaborés à partir des observations des cinq dernières années et de sources administratives annexes ;

· Une base de sondage à jour améliorant ainsi la qualité des enquêtes de l'INSEE ;

· La publication chaque fin d'année d'une population légale des différentes communes et circonscriptions administratives et constitution d'un comité scientifique indépendant chargé d'avérer la précision des populations légales communales telles qu'elles seront élaborées dans la nouvelle méthode.

· La première diffusion des résultats statistiques à grande échelle commencera fin 2005.

	Ancienneté des résultats disponibles chaque année
	Méthode classique (tous les 8 ans)	Méthode rénovée (sur un cycle de 5 ans)
Populations légales des communes	entre 1 et 9 ans moy. : 5 ans	3 ans
Résultats statistiques localisés	entre 2 et 10 ans moy. : 6 ans	3 ans
Résultats statistiques à grande échelle	entre 1,5 et 9,5 ans moy. : 5,5 ans	1 an

5.- Le calendrier de la rénovation

La méthode proposée nécessite, pour le niveau réglementaire, cinq années avant de pouvoir déterminer une nouvelle population légale pour l'ensemble des communes. Il est donc proposé de placer le premier cycle de collecte durant cinq années entre 2002 et 2007 afin de disposer des résultats à la fin de 2007.

Par ailleurs, commencer rapidement après le recensement de 1999 permet d'assurer, en s'appuyant sur ce dernier, une meilleure qualité aux résultats d'un recensement rénové.

CALENDRIER PRÉVISIONNEL DE RÉNOVATION DU RECENSEMENT
Fin 2000 - 2001	Mise au point du projet définitif en concertation avec les collectivités locales et autres utilisateurs
2001	· Débat parlementaire sur le projet de loi relatif au recensement de la population · Publication du dispositif réglementaire d'application nécessaire à la mise en _uvre
Fin 2002 - début 2003	Début de la collecte sous réserve de la publication à temps du dispositif réglementaire
Fin 2007	Première publication de la population légale de chaque commune et des résultats sur toutes zones géographiques
Tous les ans ensuite	Publication de la population légale de chaque commune et des résultats sur toutes zones géographiques
Jusqu'à 2007	Les utilisations des chiffres de population légale feront référence à ceux qui auront été authentifiés fin 1999, sous réserve de recensements complémentaires demandés par les communes

Jusqu'à la fin de 2006, les utilisations de la population légale feront référence à celles qui auront été authentifiées en 1999, sous réserve de recensements complémentaires dans les communes qui en feront la demande.

III.- UN MINISTÈRE EN ATTENTE DE RÉFORMES

A.- SUPPRIMER LE SERVICE DE LA REDEVANCE

L'on peut se réjouir en constatant que les travaux réalisés annuellement dans le présent rapport spécial atteignent leur but en faisant avancer, parfois de façon considérable, les débats relatifs à la gestion du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. C'est le cas, cette année, du service de la redevance de l'audiovisuel. Votre Rapporteur spécial voit d'un _il très favorable le fait que votre commission des finances, par l'intermédiaire de la mission d'évaluation et de contrôle, se soit finalement ralliée à la proposition qu'il a formulée dès 1998, de supprimer la redevance de l'audiovisuel et, par conséquent, le service spécifique chargé de son recouvrement ⁽⁾.

La position développée par votre Rapporteur spécial depuis 1998 est inspirée du bon sens. S'il faut reconnaître que les agents du service de la redevance ont réalisé, en quelques années, d'honorables gains de productivité, le coût de recouvrement de cette taxe au faible taux unitaire reste élevé par rapport à celui d'autres impôts français, qui sont eux-mêmes déjà relativement coûteux à gérer par rapport aux autres États européens. Dans ces conditions, il est nécessaire d'explorer d'autres modes de financement des organismes de l'audiovisuel public. En effet, de nombreux arguments militent contre le maintien de la redevance audiovisuelle et d'un service de recouvrement spécifique.

1.- Une complication administrative inutile.

La redevance porte en elle, comme toute taxe, un ensemble de contraintes administratives : déclaration du nombre de téléviseurs détenus, distinction couleur / noir et blanc, possibilités d'exonération, contrôles des usagers, des vendeurs et peut-être bientôt des opérateurs du câble ou de bouquet satellite, mise à jour des coordonnées géographiques et bancaires... Le service de la redevance aura dépensé en 2000 près de 120 millions de francs en affranchissement, ce qui donne une idée de la masse de papier manipulé par le service et par les Français. Le service reçoit chaque année, en moyenne, 4,4 millions de lettres à traiter pour 18 millions de comptes payants.

Le Gouvernement tend souvent à justifier cette situation par sa volonté de conserver, au moyen de la redevance, un lien entre le téléspectateur et l'audiovisuel public. Cet argument est en fait très peu opératoire.

En effet, tout d'abord, les téléspectateurs ne se sont pas équipés en téléviseurs spécialement pour regarder les chaînes publiques. D'ailleurs, l'offre télévisuelle s'étant récemment beaucoup diversifiée et la part de marché de l'audiovisuel public diminuant régulièrement, le téléspectateur ou l'auditeur est, relativement, de moins en moins tourné vers les programmes des organismes affectataires de la redevance.

Ensuite, le taux d'équipement des ménages en téléviseurs s'élève à 95%. Aussi, le lien avec l'audiovisuel public serait tout aussi bien assuré si le financement provenait des recettes ordinaires du budget général. On peut, de surcroît, s'interroger sur la nécessité d'occuper 800 agents de l'État à gérer un fichier de contribuables très semblable à d'autres fichiers existants déjà utilisés par les administrations fiscales.

En outre, il convient de souligner que 3,5 millions de ménages étaient exonérés du paiement de la redevance au 31 août 2000 - avant l'extension des conditions d'exonérations adoptée par l'Assemblée nationale ⁽⁾ -, ce qui affaiblit à nouveau l'idée selon laquelle la redevance permet l'adéquation entre le redevable et le téléspectateur.

Enfin, si l'on considère que la télévision et la radio publiques constituent un véritable service public, qui bénéficie à l'ensemble de la collectivité nationale de par les contenus, par exemple, sociaux, civiques ou éducatifs qu'elles diffusent, alors il convient que tous y contribuent financièrement, même ceux qui ne détiennent pas de téléviseur, comme tous contribuent au service public de l'enseignement ou à celui du travail, sans avoir des enfants à l'école ni rechercher d'emplois. 

En revanche, si l'on admet que les programmes de l'audiovisuel public sont d'une nature économique et commerciale ⁽⁾, donc d'une nature identique à celle des programmes privés et appelant rémunération pour service rendu, alors non seulement on se heurte aux règles communautaires sur la concurrence, mais on doit encore s'interroger sur l'opportunité d'attribuer à l'État, même de façon indirecte, la charge de financer et de gérer ce type d'activités.

2.- D'importants moyens qui pourraient servir plus efficacement l'intérêt général en étant affectés à d'autres missions.

Les moyens du service de la redevance ne sont pas négligeables puisque, budgétairement, il s'agit tout de même de près d'un demi-milliard de francs et de 1.433 emplois, qui pourraient ainsi, dans des proportions à déterminer, être économisés et redéployés vers des missions prioritaires du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. A ce stade, il convient de faire deux observations.

En premier lieu, le coût effectif de la gestion de la redevance est bien supérieur aux évaluations figurant dans les documents budgétaires. Dès 1974, M. Le Tac, Rapporteur spécial de la Commission des finances de l'Assemblée nationale pour le budget pour 1975 de l'ORTF, notait en effet « que la plus grande partie des dépenses supportées par les services communs de l'ORTF ne sont pas transférées au service de la redevance, mais seront supportées, en fait, par les services communs du ministère des Finances, ce qui allégera d'autant les frais de perception » imputés aux organismes de l'audiovisuel public ⁽⁾.

Cette dernière constatation a été faite à nouveau récemment par l'inspection générale des finances (IGF) qui s'est penchée, dans un rapport de novembre 1999 ⁽⁾, sur le coût du service de la redevance de l'audiovisuel.

L'IGF observe que « de nombreuses dépenses ne sont pas directement supportées par le budget du service mais par celui de l'État. Il s'agit d'abord du recouvrement contentieux de la redevance que la DGCP supporte sans le refacturer au service. Mais il existe d'autres charges de personnel ou de structure qui ne sont pas intégrées dans le budget du service de la redevance : rémunérations accessoires des agents d'encadrement ; occupation domaniale des locaux ; quote-part des services de l'administration centrale : cotisations "maladie " financées sur le budget des charges communes ; équivalent des charges patronales retraite pour les agents du service de la redevance ».

La mission de l'IGF a donc cherché à déterminer le coût complet de gestion de la redevance en réintégrant les charges propres au service et non budgétées (comme les rémunérations accessoires, les charges de l'État-employeur et la valeur des locaux utilisés) et les charges extérieures au service (coût du recouvrement contentieux, quote-part des frais de structure de l'administration centrale) .

Le total des frais à réintégrer au coût du service, selon cette étude, est le suivant :

Le coût global du service s'élèverait donc, en 1998, selon le rapport de l'IGF, à 896,278 millions de francs (488,4 + 407,878) (136,64 millions d'euros).

Le coût corrigé, supérieur de 84% à celui indiqué par le service de la redevance dans son rapport d'activité, est caractérisé par l'importance des frais de personnel et d'affranchissement et le caractère onéreux de la gestion du recouvrement contentieux. Le taux d'intervention, qui rapporte les coûts de gestion aux encaissements nets de redevance, s'élève à 7,06%, compte tenu des dépenses réintégrées par la mission ⁽⁾.

En second lieu, il faut souligner la faisabilité, en particulier dans la période actuelle, d'une réaffectation des moyens humains et financiers du service de la redevance à d'autres missions du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Sur près de 2.000 agents qui seraient concernés par la suppression du service de la redevance ⁽⁾, on peut distinguer trois types de cheminement possibles, par ordre croissant d'adaptation fonctionnelle et géographique requise :

- les 550 agents chargés du recouvrement contentieux et les 200 agents procédant à l'encaissement pourraient éviter tout changement fonctionnel ou géographique, en travaillant dans les mêmes locaux qu'avant, à la condition que les cinq centres régionaux ⁽⁾ soient convertis en centres d'encaissement pour l'ensemble des contributions perçues par le Trésor public. A cet égard, il conviendra de tirer rapidement les enseignements de l'expérimentation du centre d'encaissement réalisée en 2000 à Créteil pour prévoir un schéma de conversion des centres de la redevance ;

- les 410 agents disséminés à l'échelon des départements et chargés des contrôles pourraient assez facilement être intégrés dans une trésorerie peu éloignée de leur poste actuel, après toutefois avoir reçu une formation adéquate ;

- les quelque 800 agents chargés de l'assiette dans les centres régionaux pourraient subir un changement fonctionnel, voire géographique, qui pourrait demeurer toutefois modéré. En effet, la fonction d'assiette pourrait probablement, sans trop de difficulté, s'appliquer à d'autres contributions au sein du Trésor public. Le changement de locaux pourraient même être évité, s'il était décidé d'adjoindre aux nouveaux centres d'encaissement une fonction de centre de renseignement fiscal permanent.

Dans tous les cas, il conviendra d'être particulièrement attentif aux agents du service de la redevance, qui n'ont pas à supporter personnellement les conséquences d'une décision qui, si elle était prise, ne mettrait nullement en cause leur compétence. Cela devrait passer par d'importantes actions de formation professionnelle et une juste compensation financière de la mobilité géographique.

Mais, comme pour le reste de la fonction publique, les sureffectifs qui pourraient résulter de la suppression de la redevance ne seraient que transitoires, à la faveur d'une pyramide des âges impliquant l'accélération des départs en retraite dans les prochaines années.

Au total, il faut donc bien voir que l'économie résultant de la suppression de la redevance serait assez limitée, dans un premier temps, sur le plan budgétaire et pour le contribuable, dans la mesure où l'audiovisuel public serait financé sur un autre prélèvement obligatoire. En effet, seules disparaîtraient dans l'immédiat les dépenses d'affranchissement et, plus généralement, les dépenses de matériel liées spécifiquement au recouvrement de la redevance, soit tout de même au moins 120 millions de francs. Ensuite, les économies pour le budget des services financiers iraient de pair avec le non-remplacement des anciens agents de la redevance qui feront valoir leur droit à pension. Mais il ne faut pas négliger non plus des gains plus difficilement mesurables car plus subjectifs, mais tout à fait appréciables pour les usagers qui n'auront plus à rédiger chaque année 4,4 millions de courriers administratifs, et qui n'auront pas à réitérer leurs appels téléphoniques infructueux, à tout le moins s'agissant de cette administration-ci...

3.- Un financement peu transparent et peu orthodoxe qui ne favorise pas le contrôle de l'autorité budgétaire

Le mécanisme actuel de financement des organismes de l'audiovisuel public fait intervenir trois techniques qui, bien qu'elles soient prévues par l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, n'en demeurent pas moins dérogatoires aux principes du droit budgétaire : une taxe parafiscale alimente un compte d'affectation spéciale sur lequel est prélevé un fonds de concours.

Un principe fondamental du droit budgétaire consiste en la non-affectation des recettes. Or il y a ici une double affectation de recettes. Le compte d'affectation spéciale n° 902-15 est crédité du produit de la redevance audiovisuelle et d'une contribution du budget de l'État. Outre des versements aux organismes de l'audiovisuel public, ce compte est ensuite débité des frais de gestion du service de la redevance, ce qui permet l'ouverture de crédits, au moyen de la procédure de rattachement de fonds de concours, au chapitre 37-98 « Service de la redevance du service public de la radiodiffusion sonore et de la télévision ».

Certes, un progrès mineur est réalisé par l'article 20 du projet de loi de finances pour 2001 qui tend à supprimer la seconde procédure d'affectation. L'exercice 2001 serait ainsi marqué par deux changements dans la présentation budgétaire.

D'une part, une nouvelle ligne de recettes non fiscales serait créée : la ligne n° 333 « Frais de gestion du service chargé de la perception de la redevance audiovisuelle » serait alimentée par un prélèvement sur le compte d'affectation spéciale, évalué à 482 millions de francs (73,48 millions d'euros) ⁽⁾.

D'autre part, le chapitre 37-98 du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie disparaîtrait, tandis que les crédits nécessaires au service de la redevance seraient répartis, comme les crédits de tout autre service ministériel, entre différents chapitres fonctionnels de la section. Ainsi, la dotation pour 2001, qui s'élève à 482,4 millions de francs, se retrouve de la façon suivante :

- 202,8 millions de francs au chapitre 31-90 « Rémunérations principales et dépenses de personnels ouvriers » ;

- 52,1 millions de francs au chapitre 31-94 « Indemnités et allocations diverses » ;

- 2,8 millions de francs au chapitre 31-97 « Autres personnels non titulaires. Rémunérations » ;

- 11,2 millions de francs au chapitre 33-90 « Cotisations sociales. Part de l'État » ;

- 5,3 millions de francs au chapitre 33-91 « Prestations sociales versées par l'État » ;

- 0,2 million de francs au chapitre 33-92 « Autres dépenses d'action sociale » ;

- 208,0 millions de francs au chapitre 34-98 « Moyens de fonctionnement des services ».

La suppression du fonds de concours pour les frais de gestion de la redevance, si elle est bienvenue, ne représente cependant pas une avancée considérable en termes de simplicité - du fait de la création d'une ligne de recette non fiscale alimentée par un prélèvement sur un compte d'affectation spéciale - ni en termes de transparence - les moyens du service de la redevance se trouvent maintenant fondus dans la masse.

C'est pourquoi votre Rapporteur spécial privilégie encore une fois la budgétisation pure et simple des ressources de l'audiovisuel public, avec la suppression du compte d'affectation spéciale.

La mission d'évaluation et de contrôle ne va pas jusque-là et souhaite conserver le compte d'affectation spéciale qui serait crédité, non plus de la redevance, mais de trois produits qui alimentent actuellement le budget général et qui proviennent des jeux exploités par la Française des jeux, des jeux dans les casinos et des jeux sur le pari mutuel.

Sans évoquer le choix malencontreux de ressources dont la nature rappelle le caractère trop souvent panem et circenses de la programmation actuelle de l'audiovisuel public, on peut se demander s'il ne serait pas préférable d'assurer à l'audiovisuel public une dotation calculée en fonction de critères précis, plutôt que de s'en remettre à l'évolution spontanée, qui sera, prédit-on, dynamique, de recettes ne présentant pas de lien intrinsèque avec l'audiovisuel. D'ailleurs, la mission d'évaluation et de contrôle prévoit, en cas d'insuffisance, une subvention budgétaire d'équilibre.

Un financement entièrement budgétaire permettrait au Parlement d'exercer sa véritable autorité budgétaire vis-à-vis d'organismes du service public, alors qu'actuellement, la redevance étant une taxe parafiscale, le Gouvernement a la plupart des prérogatives en la matière. L'argument selon lequel la budgétisation menacerait la pérennité de la ressource et l'autonomie de l'audiovisuel n'est guère convaincant. En effet, le niveau global de la ressource affectée a toujours dépendu du politique. Le taux de la taxe parafiscale, qui est déterminé par décret en Conseil d'État, a déjà connu une certaine volatilité en fonction des alternances politiques : par exemple, il a augmenté de 18% en 1982, et il a baissé de 6,5% en 1987. De même, la répartition des ressources entre organismes audiovisuels est revue chaque année par le Parlement lors de la discussion du projet de loi de finances.

De plus, l'audiovisuel public reçoit déjà des dotations budgétaires, qui, même si elles restent minoritaires, sont en forte augmentation depuis l'exercice 2000. Elles devraient s'élevaient à 2,6 milliards de francs en 2001.

Le rapport de l'IGF déjà mentionné sur le service de la redevance évoque, sans la retenir, la solution de la budgétisation du financement du secteur public de l'audiovisuel : « Il est certain que la suppression pure et simple de la redevance constitue une solution efficace et une mesure populaire, puisqu'elle bénéficierait à tout le monde mais proportionnellement davantage aux ménages les moins favorisés. En revanche, le supplément d'imposition qui serait la contrepartie de son financement toucherait en priorité les hauts revenus en raison de la progressivité de l'impôt. Dans le cadre des débats sur les futurs allégements d'impôt, la suppression de la redevance constitue donc une mesure parfaitement visible par tous les redevables qui peut répondre aux souhaits du Gouvernement. »

Les arguments en faveur de la suppression de la redevance sont donc nombreux, pour le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et pour l'audiovisuel public, et tant d'un point de vue technique et financier que politique. C'est ce qui a conduit par exemple les Pays-Bas à sauter le pas et à budgétiser les ressources de leur audiovisuel à compter du 1^er janvier 2000. Dès lors que semble se dessiner en France un début de consensus parlementaire sur le c_ur du sujet, on voit mal comment le Gouvernement pourrait résister à la tentation de réaliser cette avancée pour la fin de la législature.

B.- RENFORCER LE DISPOSITIF D'APPUI AU CONSOMMATEUR

L'État devrait consacrer, en 2001, 75 millions de francs (11,43 millions d'euros) en faveur du mouvement consommateur, soit un montant identique à celui voté pour 2000. Ces crédits se répartissent ainsi : 27 millions de francs pour les organisations nationales de consommateurs, 23 millions de francs pour les organismes locaux, 25 millions de francs pour l'Institut national de la consommation (I.N.C.).

A de multiples reprises, votre Rapporteur spécial a souligné la nécessité de définir et de mettre en _uvre un véritable projet de dynamisation du mouvement consommateur. C'est ainsi notamment que le Gouvernement a demandé à un groupe de travail sur l'INC, animé par M. Robert Rochefort, de proposer des axes de réforme. Les conclusions du rapport Rochefort, remises en juin 1998, n'auront pas occasionné de changements effectifs considérables.

La question du mouvement consommateur doit être considérée avec une plus grande conscience de ses enjeux que celle qui est pour l'heure affichée. La progression quantitative de la consommation, consécutive au retour de la croissance, doit aussi s'accompagner de progrès dans sa dimension qualitative. De plus, les attentes sont fortes de la part de consommateurs confrontés notamment aux nouvelles technologies, à la libéralisation de certains marchés ainsi qu'aux nombreux problèmes de santé alimentaire.

La réforme de l'INC, qui fait actuellement l'objet d'un projet de décret, n'est pas à l'échelle du problème. Surtout, l'État doit pouvoir maintenant accorder davantage de financement au mouvement consommateur : il n'est vraisemblablement pas suffisant de stabiliser les dotations budgétaires comme le prévoit le projet de budget pour 2001 si l'on veut favoriser l'existence, en dehors de la tutelle de l'État, d'un mouvement consommateur crédible, véritable interlocuteur face à lui et aux entreprises.

1.- Les associations de consommateurs

A l'occasion de plusieurs rencontres avec des associations de consommateurs, votre Rapporteur spécial a pu sonder la perception que celles-ci ont du dispositif consumériste français, et recenser les propositions d'amélioration qui lui paraissent pertinentes.

Sur les relations des associations locales avec l'État, celles-ci regrettent que la consultation du mouvement associatif soit souvent effectuée de manière seulement formelle, que ce soit au niveau du Conseil national de la consommation ou des comités départementaux de la consommation. Elles souhaiteraient l'instauration d'un véritable dialogue.

Si les associations expriment une certaine satisfaction vis-à-vis de l'INC, elles attendent de lui qu'il développe les trois missions suivantes : la diffusion de l'information consumériste, la formation des militants associatifs et la coordination de l'ensemble du mouvement dont l'Institut devrait être la « colonne vertébrale ». Ils souhaitent ainsi davantage de cohérence entre les différents échelons INC - CTRC ⁽⁾
- associations. A cet égard, il a été décidé que, à partir de 1999, tous les deux mois, les mouvements associatifs des consommateurs rencontreraient, d'une part, leur ministre de tutelle et, d'autre part, l'INC. De plus, il est prévu une contractualisation des relations des relations de l'INC avec ses partenaires qui permettra, selon le ministère :

- de cibler les besoins et de définir des objectifs ;

- de responsabiliser le mouvement consommateur dans l'énoncé de ses demandes ;

- de hiérarchiser les produits demandés en fonction de la priorité qui leur est accordée par le mouvement consommateur et de la capacité de production des services de l'INC ;

- de déterminer clairement les engagements de l'établissement vis-à-vis des associations de consommateurs et des CTRC.

S'agissant des missions qu'elles accomplissent, les associations souhaiteraient que soient développés ou valorisés les aspects suivants :

- les actions de prévention des litiges qui ont lieu lors de certaines foires ou expositions, ou qui prennent la forme de chartes de qualité de service avec certaines branches professionnelles départementales ;

- l'intervention des associations dans le règlement amiable des litiges de la consommation, par exemple par la création d'observatoires régionaux des litiges et par la reconnaissance, dans la loi, de leur compétence en la matière. Les associations ont signalé que la procédure de saisine simplifiée de la justice, dite de déclaration au greffe, prévue par l'article 847-1 du nouveau code de procédure civile, n'est pas suffisamment mise à profit par les consommateurs, qui éprouvent certaines réticences à s'adresser à la Justice pour le règlement de petits litiges de consommation aux enjeux financiers relativement faibles. Le même constat ayant été dressé par la Commission européenne, pour l'ensemble de l'Union, des initiatives récentes ont été prises au niveau communautaire pour favoriser le règlement extrajudiciaire de tels litiges. Rappelons que les associations locales sont encouragées en France à participer à la « Boîte postale 5000 » ou aux commissions de règlement des litiges de la consommation, par une prise en compte de cette activité dans l'attribution de leurs subventions ;

- la production d'émissions télévisuelles : la diminution du nombre d'émissions locales par an, ainsi que des temps de diffusion, ne permet pas d'attirer suffisamment l'attention du public. Il convient de noter également la disproportion entre l'espace télévisuel imparti aux associations de consommateurs et le temps accordé à la publicité commerciale. Votre Rapporteur spécial considère qu'il appartient tout à fait au secteur public de l'audiovisuel de développer ce type de programmes, qui relèvent de l'intérêt général.

Enfin, les associations demandent un plus grand sérieux de la part de l'État dans les financements qu'il accorde. La notification et le versement des montants alloués sont beaucoup trop tardifs, ce qui entraîne pour les associations une charge supplémentaire constituée de frais financiers. Votre Rapporteur spécial estime que ces pratiques ne sont pas respectueuses des associations concernées et doivent être abandonnées, d'autant plus qu'une convention entre les associations nationales et la DGCCRF, manifestement non appliquée, avait prévu l'amélioration du rythme des versements. Pour 2000, la procédure d'affectation des financements aux associations locales a été légèrement modifiée en désignant le directeur régional de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes comme coordonnateur de l'action de soutien au mouvement consommateur dans le cadre régional. Il conviendrait, à cet égard, de prévoir une programmation pluriannuelle des financements accordés par l'État, dans le cadre d'une véritable contractualisation.

En outre, les crédits apparaissent insuffisants, au regard de sollicitations croissantes et des projets d'informatisation requis pour l'installation d'un véritable réseau d'information sur la consommation.

Actuellement, les dotations réservées aux associations nationales sont déterminées en répartissant les crédits concernés (27 millions de francs en 2001) en fonction de la clef suivante :

- pour 80%, en fonction de l'implantation locale et de l'activité des associations dans les départements. Cette présence sur le terrain est donc déterminante dans le calcul des dotations de fonctionnement des organisations nationales. Or le mouvement consommateur est foisonnant : 18 associations agréées sur le plan national et 4.000 points de permanence locale. Afin d'éviter certains « saupoudrages » financiers et d'éviter une excessive dispersion des efforts, l'État pourrait donc soit réduire ce pourcentage de 80%, soit insérer un nouveau critère d'attribution tenant compte des efforts entrepris, de plus en plus souvent, par le mouvement consommateur afin de développer des actions communes. On observe par exemple que les associations nationales se sont rassemblées en deux groupements : Conso-France, qui réunit sept associations, et La Coordination qui en compte huit ;

- pour 12%, en fonction de la participation aux travaux du Conseil national de la consommation et d'autres instances. Les associations souligne que cette fonction de représentation institutionnelle et d'expertise constitue une part importante du temps des bénévoles et des salariés, tant au niveau national que local, comme dans le conseil national du crédit et du titre, les commissions départementales de surendettement, le conseil départemental de l'habitat, les observatoires de l'euro,... Cette activité de fond mériterait donc sans doute d'être davantage valorisée ;

- pour 7%, en fonction de la participation aux travaux de normalisation et de certification ;

- pour 1%, en fonction des publications effectuées.

2.- L'institut national de la consommation

Les problèmes de l'Institut national de la consommation sont apparus à partir de 1993, quand les ventes en kiosque se sont effondrées à cause, notamment, de l'interdiction faite par le Conseil supérieur de l'audiovisuel à l'INC de faire la promotion de sa revue 50 millions de consommateurs lors de ses émissions télévisées. Par ailleurs, les difficultés ont été aggravées par la tardive réaction de l'établissement qui ne prit de véritables mesures de redressement qu'en octobre 1994, et par une baisse concomitante de la subvention à hauteur de 10 millions de francs en 1993.

Le Gouvernement propose de maintenir pour 2001 la subvention allouée en 2000, soit 25 millions de francs (3,81 millions d'euros), sur un budget d'environ 90 millions de francs (13,72 millions d'euros).

S'agissant de l'exécution du budget 2000, on observe la poursuite de l'amenuisement des recettes totales ⁽⁾, du fait de l'intérêt toujours décroissant pour la revue 60 millions de consommateurs, qui constitue la majeure partie des recettes de cet établissement public industriel et commercial. Les ventes par numéro sont estimées pour 2000 à 125.000, contre 139.000 en 1998.

Quant aux dépenses, elles devraient s'avérer supérieures aux prévisions en raison :

- de l'accroissement du montant des commissions sur abonnement versées à France Abonnement, qui implique une perte nette pour l'établissement durant la première année de recrutement d'un nouvel abonné ;

- du financement d'études nouvelles concernant notamment l'amélioration du site internet.

Par conséquent, l'institut connaîtra en 2000 un déficit d'environ 4,6 millions de francs, qui sera financé par prélèvement sur les réserves de l'institut, réserves qui s'élèvent à 10,5 millions de francs.

Même si les conditions de l'exécution budgétaire ne sont apparemment pas dramatiques, le déclin continue des masses budgétaires depuis 1992, hormis 1996, est le signe d'une véritable crise dans l'exercice des missions dévolues à l'INC. En effet, il apparaît que ce sont les missions de service public de l'INC qui pâtissent de ces déboires commerciaux. Il est donc nécessaire de redéfinir le périmètre d'activité de l'INC, afin qu'il puisse remplir parfaitement ses missions auprès d'associations de consommateurs qui souvent n'ont pas de moyens propres importants. Cela implique d'assurer des ressources stables aux missions de service public de l'institut. Dans ces conditions, est-il nécessaire ou souhaitable que l'établissement public conserve la revue 60 millions de consommateurs, même sous forme de filiale ?

Le groupe de travail présidé par M. Rochefort n'avait pas la possibilité de discuter de ce point puisque la lettre ministérielle de mission posait comme principe le maintien de « la mission d'information de l'INC vers le grand public, notamment au travers de ses publications ».

Plus de deux ans après la remise du rapport Rochefort, le Gouvernement est sur le point de mettre en _uvre un ajustement du fonctionnement de l'INC. Un décret relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'INC. a été élaboré, qui a fait l'objet d'une importante concertation et qui est actuellement soumis au Conseil d'État. Il prévoit notamment :

- un recentrage des missions de l'institut sur les deux pôles jugés essentiels : centre de ressources sur la consommation et centre d'information du public. Serait créée une commission chargée d'élaborer le cahier des charges annuel des prestations de l'appui technique aux organisations de consommateurs et d'en assurer le suivi. En outre, concernant de l'information du public, le projet de décret prévoirait que l'institut la diffuserait « par ses propres supports grand public ou spécialisés, ou tout autre moyen approprié », ce qui laisse ouvert l'avenir de la revue 60 millions de consommateurs ;

- une certaine étatisation des organes de responsabilité de l'établissement. En effet, les représentants des consommateurs au conseil d'administration passeraient de 10 à 7 et seraient nommés par le ministre chargé de la consommation sur une liste de douze membres proposée par le collège des consommateurs et usagers du Conseil national de la consommation. Il n'y aurait plus de membres suppléants. Par ailleurs, le directeur de l'institut ne serait plus nommé sur proposition du président du conseil d'administration, mais directement par décret pris sur le rapport du ministre chargé de la consommation. Il deviendrait, en outre, le véritable « responsable de l'organisation de l'établissement ainsi que de son fonctionnement » ;

- l'instauration d'un contrat d'objectifs pluriannuel que l'établissement conclut avec l'État, après délibération du conseil d'administration.

*

* *

Si l'on peut accueillir favorablement une certaine modernisation des outils et une responsabilisation de l'INC et de ses partenaires, cela ne peut constituer qu'un premier pas, d'ordre méthodologique, vers une véritable réforme des missions et de la stratégie de l'établissement, réforme qui devra également s'attacher à renforcer l'efficacité du mouvement associatif, tant sont fortes les attentes de consommateurs dans la période actuelle, par exemple en termes de sécurité alimentaire ou de nouvelles technologies. Aujourd'hui, l'INC ne répond pas suffisamment à ce type de préoccupations importantes, vers lesquelles il devrait réorienter son action.

Par ailleurs, la réforme de l'INC, qui prévoit non seulement un choix par le ministre des représentants des consommateurs au conseil d'administration, mais aussi leur mise en minorité structurelle, est assez incompréhensible, à l'heure où l'on souhaite justement renforcer la cohésion et la concertation de l'ensemble du mouvement consommateur.

C.- VALORISER LES TRAVAUX DE L'INSPECTION GÉNÉRALE DES FINANCES

1.- Effectifs et missions

Le nombre d'emplois budgétaires demandés pour l'Inspection générale des finances s'élève à 108. Comme c'est l'usage pour ce service, ce plafond est fixé au-delà des effectifs réels, qui étaient de 83 au 1^er septembre 2000, de façon à aménager une possibilité d'accueil en cas de retours importants et imprévus d'inspecteurs des finances dans leurs cadres originels.

L'effectif global du corps s'établit à 202 personnes ainsi réparties :

- 83 personnes au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, dont 59 au service de l'IGF traitent des contrôles et audits proprement dits, et 24 en fonction dans d'autres services du ministère ;

- 58 en détachement ou hors-cadres, c'est-à-dire essentiellement dans des administrations publiques ;

- 61 sont en disponibilité (dans des fonctions diverses : banques, assurances, entreprises industrielles...).

L'appartenance au corps des inspecteurs des finances est acquise définitivement après une période de quatre ans d'activité dans les cadres, règle qui ne souffre aucune exception.

Durant leur carrière, les inspecteurs des finances retraités ont été effectivement présents dans le service pendant 10 ans et 7 mois, en moyenne.

L'IGF exerce des missions de deux natures : la vérification des services du ministère et les audits sur des sujets variés et souvent interministériels.

Tout d'abord, l'IGF contrôle l'ensemble des services extérieurs relevant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Son action s'étend non seulement aux caisses et à la comptabilité, mais également à l'organisation et au fonctionnement des services, ainsi qu'à l'évaluation de leur efficacité. Par ailleurs, ce corps est habilité à contrôler les comptabilités administratives tenues par les ordonnateurs secondaires des divers ministères et des collectivités locales.

Il possède également pouvoir de contrôle sur les sociétés de crédit immobilier, les organismes d'habitations à loyer modéré, les caisses de sécurité sociale, les banques populaires, les caisses de crédit agricole, les caisses d'épargne et, d'une façon générale, sur les sociétés, syndicats, associations ou entreprises de toute nature ayant fait appel au concours de l'État, sous forme d'apport au capital, de prêts d'avances ou de garanties d'intérêts. En 1958, cette compétence a été étendue aux organismes ayant sollicité le concours financier des collectivités locales ou des établissements publics.

Le second volet d'action de l'IGF consiste à réaliser, à la demande du ministre, des études diverses ou des missions spéciales.

L'IGF dispose donc d'un champ de contrôle particulièrement vaste. Elle se trouve d'ailleurs actuellement dans une période d'assez grande sollicitation en raison du développement des audits de l'administration et du secteur public en général. C'est pourquoi, même si l'on comprend l'intérêt que revêt, dans le parcours professionnel d'un inspecteur des finances, le passage par des postes « de terrain », y compris dans des organismes extérieurs à l'administration d'État, votre Rapporteur spécial se demande s'il ne conviendrait pas d'accroître le nombre des 59 inspecteurs effectivement chargés aujourd'hui du contrôle.

2.- Rendre systématique la publicité des rapports de l'IGF

La deuxième question qui se pose concerne le caractère souvent confidentiel des travaux de haute qualité que mène l'inspection générale des finances.

On peut déplorer le faible attrait que revêt en France le débat relatif au bon emploi des deniers publics. La dépense publique est considérée trop souvent sous le seul angle quantitatif. Les analyses tendant à mesurer l'efficacité de la dépense ou à mettre en cause certains dispositifs administratifs obsolètes sont jugées au mieux inintéressantes, au pire choquantes et négatives, en conséquence de quoi il est quasiment tabou aujourd'hui d'envisager que l'amélioration des comptes publics puissent passer aussi par un réexamen de certaines dépenses, et pas seulement par les surplus spontanés de recettes que procure la croissance.

Certes, votre commission des finances, en créant en son sein depuis 1999, une mission d'évaluation et de contrôle, contribue à mettre ces questions au c_ur du débat public. Mais il semble à votre Rapporteur nécessaire de valoriser, dans ce cadre, les travaux de l'inspection générale des finances.

Au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, l'IGF est, avec la direction du budget, une force de proposition importante en matière d'économies budgétaires, mais une force de proposition pour le moins négligée. Citons le rapport de la commission des finances du Sénat, En finir avec le mensonge budgétaire ⁽⁾, qui rapporte notamment les propos de M. Thierry Bert, chef de service actuel de l'IGF, auditionné devant elle : « M. Thierry Bert, a indiqué à votre commission : " nous ne participons pas formellement à l'élaboration de la loi de finances, nous participons globalement à tout ce qui est recherche d'économies, recherche d'efficacité, amélioration générale de la gestion ". Lors de son audition, M. Pierre Gisserot, ancien chef du service de l'Inspection générale des finances, a précisé qu'il avait fait procéder, en 1996 et 1997, à une synthèse des économies budgétaires résultant des études et propositions des rapports récents de l'Inspection. En 1996, les 19 fiches d'économies rédigées représentaient un montant total d'économies de 47 milliards de francs. Ce montant s'établissait à 28 milliards de francs pour 1997. Ces économies sont évidemment indicatives, mais M. Thierry Bert a tenu à exprimer un certain fatalisme eu égard aux suites données à ces travaux : " encore faut-il que les propositions soient bonnes, et, si elles le sont, faut-il encore qu'elles soient acceptées ". » 

M. Thierry Bert a également évoqué l'arbitrage entre confidentialité et transparence ⁽⁾ : «  La culture du secret est quelque chose dont mon opinion personnelle et l'analyse qu'on peut avoir de l'évolution de la société montrent que ce n'est plus tenable et que c'était souvent indu. Nous avons en permanence le mot confidentiel sur un certain nombre de choses qui ne le sont pas. S'agissant de la pratique de diffusion des rapports que j'ai, j'ai clairement dit à l'ensemble des cabinets qu'un rapport était diffusable dès lors qu'il ne tombait pas sous le coup des trois interdictions de la loi de 1978 sur la communication des documents administratifs, c'est-à-dire le secret fiscal ou bancaire, le secret industriel et commercial et la préparation aux décisions gouvernementales.

« En revanche, je veux bien admettre qu'une note portée à l'arbitrage, ou qu'un rapport qui contient des informations nominatives en grand nombre, ou qu'un rapport de contrôle impliquant des suites judiciaires, par exemple, doive faire l'objet d'une procédure secrète ».

Il est indéniable que l'inspection générale des finances peut apporter une contribution irremplaçable aux débats concernant la bonne allocation des deniers publics. Il ne s'agit ici pas de donner systématiquement son assentiment aux propositions qu'auraient faites ou que ferait l'IGF, mais de permettre l'expression ce cette voix au sein d'un débat qui devrait devenir permanent et toucher tout citoyen quant à la recherche du meilleur emploi de la contribution publique.

Actuellement, les rapports de l'IGF résultant de lettres de mission du ministre, c'est ce dernier qui apprécie le degré de publicité qui doit leur être accordé. Si la publicité générale est rare dans la pratique, la communication des rapports de l'IGF peut être obtenue dans les conditions suivantes :

- la Cour des comptes peut en faire la demande, en application du décret n° 85-199 du 11 février 1985 ;

- les présidents et rapporteurs généraux des deux commissions permanentes compétentes du Parlement ont également cette faculté en vertu de l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958, mais il faut bien admettre qu'il n'est pas souvent accédé à leurs demandes ;

- toute personne peut y avoir accès dans les conditions strictes de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée qui institue notamment la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA). La CADA a ainsi émis récemment des avis défavorables à la communication d'un rapport relatif au Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) au motif qu'elle serait susceptible de nuire au bon déroulement des procédures de justice en cours, et d'un rapport portant sur le plan de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) car ce document constituait un document préparatoire à une décision gouvernementale.

Beaucoup de nos concitoyens ne comprennent pas que les rapports de la Cour des comptes ou des chambres régionales des comptes soient rendus publics, mettant à juste titre sous les projecteurs la gestion des collectivités locales ou des organismes du secteur public, alors que les services de l'État bénéficient d'un certain secret.

Il convient donc qu'intervienne, par exemple, une modification de la loi du 17 juillet 1978 concernant la liberté d'accès aux documents administratifs afin de rendre systématique la diffusion des rapports de l'IGF, aux restrictions légales près.

LISTE DES PRINCIPALES MISSIONS MENÉES PAR L'IGF (1999 et 2000)

Administrations financières : ¬ enquête sur la contribution sociale sur les bénéfices ¬ enquête sur la TVA intracommunautaire ¬ audit de la fonction communication au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

¬ enquête sur l'assiette, le contrôle et le recouvrement de la redevance audiovisuelle ¬ enquête sur la réorganisation des administrations financières (mission 2003) ¬ enquête comparative dans 8 pays de systèmes de gestion de la performance et de leur articulation avec le budget de l'État ¬ enquête sur la campagne de communication sur le passage à l'euro ¬ contribution au conseil des impôts : impositions des revenus des personnes physiques

Secteur financier : ¬ assistance dans le cadre du démarchage financier ¬ évaluation de la SIAGI ¬ assistance au fonds de garantie de SOFARIS ¬audit sur les délocalisations de contribuables, personnes physiques ¬ enquête sur le respect par les Sociétés pour le financement de l'industrie cinématographique et audiovisuelle (SOFICA) d'emplois des fonds qui leur sont accordés ¬ enquête sur la procédure de garantie de change gérée par la COFACE pour le compte de l'État ¬ enquête sur l'assurance prospection ¬ enquête sur l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) ¬ enquête sur les simplifications administratives en faveur des PME ¬ évaluation de la zone franche de la Corse ¬ assistance à la Direction générale des Douanes et droits indirects sur les ventes à l'exportation en détaxe ¬ audit de l'Institut national de la consommation

Santé et affaires sociales : ¬ évaluation du dispositif de lutte contre le Sida

¬ enquête sur les remises de gestion accordées aux mutuelles disposant d'une délégation de gestion ¬ enquête sur l'épargne salariale

Coopération et affaires étrangères : ¬ enquête sur la mission laïque française ¬ évaluation des établissements de crédits filiales de l'Agence française de développement

¬ audit des opérations réalisées sur protocole par les sociétés Degremont, OTV et Saur ¬ audit des opérations financées sur protocole réalisés par Alsthom transport ¬ enquête sur les marchés publics au ministère des affaires étrangères

¬ enquête sur le fonds d'études et d'aide au secteur privé (FASEP) ¬ audit sur l'institut international d'administration publique (IIAP)

Logement : ¬ audit de la caisse de garantie de logement social ¬ audit des établissements publics d'aménagement des villes nouvelles

Entreprises -industrie : ¬ enquête sur les critères de localisation des entreprises ¬ assistance à la Commission de régulation de l'électricité sur la mise en place des marchés pour l'électricité

¬ enquête préparatoire à la réforme des chambres de commerce et d'industrie ¬ enquête sur les modalités d'aide à la recherche industrielle ¬ analyse comparative sur l'organisation des fonctions de tutelle et de régulation dans le secteur de l'énergie dans 8 pays .../...

Intérieur, aménagement du territoire, environnement ¬ évaluation des conséquences de la catastrophe de l'Erika ¬ évaluation des procédures d'urgence mises en _uvre suite aux intempéries ¬ évaluation de la politique de préservation de la ressource en eau

¬ enquête sur les conditions d'exécution de la génération actuelle des contrats de plan État-Régions

Agriculture et pêche ¬ enquête sur le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole ¬ enquête sur le fonds d'allégement des charges financières des agriculteurs ¬ enquête sur les prêts bonifiés à l'agriculture ¬ enquête sur l'association nationale pour le développement agricole (ANDA)

Equipement, transports, tourisme ¬ évaluation d'un protocole sur l'aviation civile ¬ enquête sur les perspectives de développement des systèmes billétiques envisagés par la SNCF et la RATP ¬ enquête sur la desserte interne de l'aéroport Charles de Gaulle ¬ assistance sur l'Institut géographique national ¬ assistance auprès du conseil national du tourisme

Culture, recherche, éducation, sport : ¬ enquête sur les grands équipements scientifiques

¬ vérification sur les universités ¬ audit sur le muséum national d'histoire naturelle ¬ audit de Radio-téléfiffusion française pour l'outre-mer (RFO) ¬ enquête sur la contamination d'aliments ¬ audit des conditions d'exploitation du stade de France

Armement, défense : ¬ assistance à la signature de contrats à l'exportation par la DCN ¬ assistance à la mise en place d'une comptabilité analytique à bord de la frégate ASM Latouche Tréville

¬ enquête sur le contrat de vente par la direction des constructions navales de deux plates formes pétrolières dites « SFX1 » et « SFX2 » ¬ enquête sur les relations financières entre le ministère de la défense et la SNCF

Justice : ¬assistance au ministère de la justice pour la passation de marchés de fonctionnement des établissements pénitentiaires.

3.- Instaurer une saisine de l'IGF par le Parlement

Enfin, et c'est la troisième question relative à ce corps d'inspection, ne serait-il pas possible d'aménager une procédure de saisine parlementaire de l'IGF, afin de renforcer les moyens d'expertise mis à la disposition du Parlement dans le cadre de son rôle de contrôle des rouages de l'État ? Il est souvent rappelé que le Parlement français dispose de moyens relativement faibles comparé à ses homologues des autres grandes démocraties.

Votre Rapporteur spécial souhaite donc qu'on étudie la mise en place d'une saisine parlementaire de l'IGF.

Les changements pourraient entraîner une réforme du statut des inspecteurs des finances, notamment en termes d'indépendance. A cet égard, il conviendra d'examiner les dispositifs présents en Europe du nord, où il existe des organismes suprêmes d'audit administratif et financier, indépendants de l'exécutif.

Ainsi, la publicité des rapports et la saisine parlementaire de l'IGF pourrait représenter une contribution importante au renforcement de l'efficacité et de la transparence de l'État dans son ensemble.

D.- ABOLIR LE DOUBLE SYSTÈME D'ÉVALUATIONS CADASTRALES ET LE PRÉLÈVEMENT SUPPLÉMENTAIRE SUR LES IMPÔTS LOCAUX

Les valeurs locatives à partir desquelles sont calculées les montants de cotisation de la taxe d'habitation et des taxes foncières sont obsolètes, puisqu'elles datent de 1970. La loi du 18 juillet 1974 posait le principe d'une révision générale des valeurs locatives tous les six ans. Or seule une actualisation des valeurs locatives de 1970 a été décidée en 1980.

La loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 a fixé le principe d'une révision générale des valeurs locatives. Les travaux de révision sont achevés depuis juin 1992. Pourtant, l'incorporation dans les bases de la révision générale n'a toujours pas été réalisée, alors même que l'article 68 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire prévoyait cette intégration « au plus tard le 1^er janvier 1997 ».

Cette situation entraîne trois conséquences fâcheuses s'agissant des services financiers.

1.- Un surcoût administratif

L'État a dépensé, au total, 1.193,91 millions de francs pour financer les travaux de révision, sans qu'aucune utilité en ait été retirée jusqu'à présent. Les travaux se sont principalement déroulés comme suit :

- de 1990 à 1992, en métropole, études des marchés locatifs (des propriétés bâties et non bâties) pour la réalisation des découpages en secteurs locatifs, établissement de nouveaux tarifs, classement des locaux, présentation aux différentes instances de concertation et de décision prévues à cet effet. Ces opérations ont généré des coûts de formation professionnelle, de personnels (recrutement d'auxiliaires pour traiter un volume très important de données sur une période concentrée), des dépenses de fonctionnement (dépenses informatiques, frais de correspondance et d'affichage, frais de déplacement) et des dépenses indemnitaires ;

- entre 1993 et 1995, conduite des mêmes travaux dans les DOM ;

- depuis 1993, en l'absence de décision d'intégration, maintenance des deux systèmes d'évaluation, réalisation de simulations et études détaillées de plusieurs scenarii d'intégration des travaux réalisés dans le cadre de la loi du 30 juillet 1990.

2.- Le maintien d'un prélèvement pour service non rendu

Une augmentation de 0,4 point du prélèvement pour frais d'assiette et de recouvrement des impôts locaux a été instituée à compter de 1991 ⁽⁾ pour financer les travaux de révision des valeurs locatives. Cette augmentation a été pérennisée en 1996 ⁽⁾ compte tenu du coût grandissant pour l'État de la prise en charge de la fiscalité locale.

Le produit de la majoration a été mis à la disposition de la direction générale des impôts (DGI), totalement en 1991 et 1992 et partiellement en 1993 (0,1 point). Depuis 1994, ce produit n'est plus affecté aux besoins de la révision et n'alimente donc plus le chapitre 37-53 créé à cet effet. Il n'a pas d'affectation particulière mais alimente la ligne n° 309 des recettes non fiscales « Frais d'assiette et de recouvrement des impôts et taxes établis ou perçus au profit des collectivités locales et de divers organismes » qui a longtemps fait l'objet d'un rattachement partiel, par voie de fonds de concours, à certains chapitres des services financiers, jusqu'à la suppression en 1999 de ce qu'on appelait les crédits de l'article 6 ⁽⁾.

Il convient de rappeler que ce prélèvement, codifié au II de l'article 1641 du code général des impôts, est supporté par le redevable, en sus de l'impôt dû et ne s'impute d'aucune façon sur le produit revenant aux collectivités intéressées.

Aussi, le maintien de la majoration de 0,4 point n'a plus aucun fondement aujourd'hui, d'autant plus que sa fonction de recette d'appoint particulière pour les administrations fiscales a disparu.

3.- Les reports récurrents du chapitre 37-53

Le chapitre 37-53 « Révision et actualisation des évaluations cadastrales des propriétés bâties et non bâties » fait l'objet de reports récurrents, qui ne sont pratiquement pas consommés (voir tableau supra).

Cette situation constitue manifestement une application abusive de l'article 17 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Dans une réponse au questionnaire du Rapporteur général sur le règlement du budget de 1998 ⁽⁾, la Cour des comptes souligne qu'« il est hautement souhaitable que des reports élevés ne se répètent pas à long terme ». En outre, on est en droit d'estimer qu'en cas de décision de révision des évaluations cadastrales, ce soit la législature du moment qui examine et autorise les crédits nécessaires à ces opérations.

*

* *

Il convient donc de tirer les conclusions du refus affiché jusqu'à présent par le Gouvernement de procéder à l'application des révisions de 1992 ⁽⁾, en supprimant :

- la gestion des deux bases et, par exemple, comme le propose le syndicat national unifié des impôts, en abandonnant la notion de valeur locative, difficilement gérable, pour retenir une valeur vénale actualisée ou une déclaration quinquennale du contribuable ;

- le prélèvement supplémentaire de 0,4% sur les impôts locaux ;

- le chapitre 37-53.

Par ailleurs, il est indispensable qu'enfin l'État se dote d'un instrument de comptabilité analytique qui permettrait d'apprécier, en toute transparence, le coût réel des services rendus aux collectivités territoriales par les administrations fiscales et, ainsi, d'ajuster les prélèvements supportés à ce titre par les contribuables ou lesdites collectivités.

E.- ASSURER LE FONCTIONNEMENT DU CONSEIL DE LA CONCURRENCE

Spécialisé dans la connaissance et la régulation des marchés, le Conseil de la concurrence, institué par l'ordonnance n° 86-1243 du 1^er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence, exerce deux types d'activités : l'une consultative et l'autre contentieuse.

Son activité consultative le conduit à donner un avis sur toute question de concurrence, sur les projets de textes réglementant les prix ou restreignant la concurrence, ainsi qu'en matière de concentration des entreprises. A ce titre, il convient de rappeler que le Conseil peut être consulté par les commissions parlementaires sur les propositions de lois ainsi que sur toute question concernant la concurrence. En 1999, le Conseil a été saisi deux fois par le Parlement.

LES SAISINES PAR LES COMMISSIONS PARLEMENTAIRES

Ces saisines sont extrêmement rares. Les dernières saisines enregistrées sont :

- 1997 (avis rendu en 1998) : à la demande de la Commission des finances du Sénat sur le marché de l'assurance :

- 1999 (avis rendus en 2000) : à la demande de votre Commission des finances, deux demandes, l'une relative au marché des carburants et l'autre relative au marché de l'eau.

L'on peut remarquer que ces saisines visent à faire le point sur la façon dont fonctionne la concurrence sur des marchés précis. Elles sont parfois dictées par l'actualité. Pour traiter ces demandes d'avis, le Conseil ne peut procéder aux mêmes investigations approfondies dont il dispose pour les saisines contentieuses.

Ce point a été relevé notamment à propos de la saisine pour avis sur le marché des carburants. Mais dans le cadre de ces demandes, le Conseil donne une analyse générale et complète de questions de concurrence qui se posent dans des secteurs économiques importants.

L'on peut observer que le Gouvernement saisit plutôt le Conseil de projets de textes ou de réflexions plus en amont, dans une perspective qui consiste à vérifier si un projet de réforme ne risque pas de porter atteinte, par ricochet, au bon fonctionnement des marchés. De même, le Conseil a eu à traiter en saisine pour avis la question des meilleurs moyens de restaurer la concurrence dans des secteurs où celle-ci ne fonctionnait pas pour des raisons connues de tous (monopole légal).

Le Conseil n'est, finalement, saisi par personne de demandes d'avis à caractère nettement prospectif : effet sur la concurrence du développement du commerce électronique, réflexions horizontales sur les marchés de prescription (ceux où l'acheteur et le prescripteur sont distincts) etc. De tels avis pourraient suggérer des interventions étatiques préventives ou simplement éclairer les opérateurs sur des pratiques à éviter. Faute pour le Conseil de pouvoir se saisir d'office, l'on peut penser que le Parlement serait bien placé pour solliciter de tels avis « stratégiques ».

Son activité contentieuse peut l'amener à infliger une sanction pécuniaire à toute entreprise ou organisation professionnelle pour des pratiques qui entravent le fonctionnement du marché et à prononcer des injonctions pour les faire cesser. En cas d'urgence, il peut prononcer des mesures conservatoires.

1.- L'activité du Conseil de la concurrence en 1999

En 1999, le Conseil a tenu 83 séances, au cours desquelles 131 dossiers ont été examinés : 22 avis ont été rendus et 109 décisions contentieuses ont été prononcées, dont 14 ont donné lieu à des sanctions ou injonctions.

Comme chaque année, les activités économiques concernées par les analyses et les décisions du Conseil en 1999 ont été nombreuses.

Les secteurs les plus traditionnels (la porcelaine, la papeterie, le bâtiment et les travaux publics) y ont côtoyé les activités les plus modernes (l'audiovisuel, les télécommunications, l'internet à haut débit). En outre, les activités développées dans le cadre de services publics (les transports scolaires ou de voyageurs, la distribution du gaz ou de l'électricité, les parcs départementaux de l'administration de l'équipement) ont été examinées au même titre que celles qui relèvent d'activités purement privées.

L'activité consultative du Conseil s'est maintenue au niveau atteint ces dernières années. Les 22 avis rendus se sont répartis de la manière suivante : 4 en matière de concentrations, 4 sur des décrets de réglementation des prix, 11 sur des questions générales de concurrence, 2 sur des projets de textes législatifs ou réglementaires comportant des législatifs ou réglementaires comportant des dispositifs restrictifs de concurrence, 2 sur le fondement de l'article 26 qui permet aux juridictions d'instruction et de jugement d'interroger le Conseil, et enfin, 2 sur le fondement des dispositions de la loi de réglementation des télécommunications, à la demande de l'Autorité de Régulation des Télécommunications. Sur les 22 avis rendus, 16 ont fait l'objet d'une publication.

Sur les 4 opérations de concentration qui ont été soumises par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, à l'avis du Conseil, 2 d'entre elles - la décision Coca-Cola et celle relative aux « briques et tuiles d'Alsace » - ont fait l'objet, comme le Conseil l'avait estimé souhaitable, d'une décision négative ou d'une décision d'autorisation sous condition. Face au phénomène de globalisation et de concentration des entreprises qui suscite inquiétude et interrogation, on ne peut que souligner l'importance de ce contrôle qui permet, par une régulation fine prenant en considération les caractéristiques structurelles de chaque marché, d'en préserver a priori le fonctionnement régulier.

La possibilité pour le Conseil d'être consulté sur le fondement de l'article 5 de l'ordonnance sur toute question concernant la concurrence par les commissions parlementaires, le Gouvernement, les collectivités territoriales, les organisations professionnelles et syndicales, les organisations de consommateurs agréées, les chambres d'agriculture, de métiers et de commerce et industrie lui a permis en 1999 d'aborder quelques sujets nouveaux et importants : un réseau de commerçants indépendants peut-il, à l'instar des grands groupes intégrés, procéder sous une même enseigne à une campagne publicitaire temporaire comportant un prix promotionnel unique ? Dans quelles conditions les producteurs peuvent-ils créer une structure commune pour organiser et financer, dans des conditions économiquement satisfaisantes, une filière d'élimination des accumulateurs usagés ? Quelles doivent être les conditions qui permettent d'assurer un fonctionnement concurrentiel du marché du gaz ?

Les réponses données par le Conseil dans chacun de ces cas, parmi de nombreux autres, lui permettent d'éclairer, de manière générale et préventive, les opérateurs économiques sur les questions de concurrence qui se posent dans leur secteur et de formuler des recommandations générales.

Par ailleurs, 6 mesures conservatoires ont été prononcées par le Conseil. Ce chiffre marque une forte progression par rapport à celui de l'année précédente. Il correspond, certes, à une demande toujours soutenue de la part des entreprises, mais il correspond aussi probablement pour certains secteurs, tels l'audiovisuel ou les télécommunications, à une procédure bien adaptée à leur temps économique qui est particulièrement rapide.

Le nombre particulièrement faible des décisions qui ont prononcé des sanctions en 1999 (14) ainsi que le montant peu élevé du total de celles-ci (61 millions de francs) s'explique en grande partie par la nouvelle jurisprudence de la cour d'appel de Paris, sur les conditions de régularité des procès-verbaux d'enquête et des saisies de documents : un certain nombre de dossiers se sont clôturés par des décisions de non-lieu.

2.- Des moyens insuffisants

Le Conseil détient, au 7 novembre 2000, 433 affaires en stock qui se répartissent comme suit :

_ 394 dossiers contentieux ;

_ 10 demandes de mesures conservatoires ;

_ 22 demandes d'avis ;

_ 3 saisines pour non-respect d'injonction.

Cependant, il est probable que les « sorties » de dossiers devraient être supérieures aux entrées d'au moins vingt unités en 2000 et qu'ainsi, à la différence de 1999, le stock diminue, et ce d'environ 5%.

S'agissant du délai moyen de traitement des affaires, il n'a pas grand sens, dans la mesure où un certain nombre d'affaires doivent être impérativement traitées en urgence, soit pour des raisons juridiques (concentration), soit pour des raisons de logique (mesures conservatoires), soit pour des raisons d'opportunité (réponses à la plupart des demandes d'avis qui perdraient tout intérêt au bout de quelques mois et dont les délais sont plus ou moins négociés avec les personnes qui saisissent le Conseil). A titre d'illustration, le délai moyen de traitement des demandes de mesures conservatoires est d'environ deux mois.

Le vrai sujet est donc constitué par le délai de traitement des affaires contentieuses, délai qui est inévitablement affecté par le fait que les avis et mesures conservatoires traitées prioritairement représentent près de 35% des saisines du Conseil. En 1999, le délai théorique d'évacuation du stock d'affaires contentieuses (rapport entre le flux de sorties et le stock) s'élevait à 4,5 années.

Cette situation d'engorgement des affaires contentieuses peut être expliquée de deux façons.

En premier lieu, à la différence d'autorités comparables à l'étranger, le Conseil ne dispose d'aucun moyen pour affecter ses ressources aux affaires les plus importantes pour l'économie ou pour les consommateurs, alors que, par ailleurs, sa saisine est très largement ouverte. Il traite de façon identique des dossiers de valeurs très différentes. Une proportion non négligeable des saisines contentieuses, soit ne pose aucun problème de concurrence, soit concerne des affaires de très faible intérêt.

En second lieu, un goulot d'étranglement a longtemps existé, en ce qui concerne le traitement des affaires, au niveau des rapporteurs. Si, depuis 1997, leur nombre avait légèrement augmenté, le mode d'organisation de leur travail au Conseil ne permettait pas de dépasser une moyenne de trois affaires par rapporteur et par an. La politique entreprise depuis 1999 a donc consisté à faire précéder toute nouvelle augmentation des effectifs d'un renforcement de l'encadrement (rapporteur général adjoint) et de la mise en place d'instruments de suivi de l'activité des rapporteurs. C'est en 2000 que les effets de cette politique se sont fait sentir : la moyenne a dépassé 4,5 affaires traitées par rapporteur et par an. Compte tenu de la récente augmentation des effectifs, il n'y a plus de goulot d'étranglement à ce niveau.

C'est désormais le bureau de la procédure et le nombre de séance que le Conseil peut tenir par semaine qui constituent les nouveaux facteurs de blocage. Le premier ne pourra être traité qu'une fois l'informatisation du Conseil mise en place et une autonomie de gestion des personnels acquise. Le second suppose sans doute une augmentation du nombre des sections du Conseil et une rémunération plus attractive pour les membres non permanents.

Enfin, il est important de ne pas limiter l'appréciation de l'efficacité du Conseil à ces seuls éléments statistiques : ses auto-saisines sont rares mais débouchent souvent sur des condamnations très importantes. Votre Rapporteur spécial regrette que l'engorgement de l'institution ne permette pas une politique plus dynamique d'auto-saisine et de ce que certains pouvoirs, comme celui de surveiller a posteriori l'effet des concentrations, ne soient pas exercés, faute de temps.

D'un point de vue plus qualitatif, le Conseil est engagé dans une importante démarche de modernisation. Au plan interne, ses procédures et ses méthodes de travail ont subi un profond changement à la suite de l'orientation jurisprudentielle tracée par l'assemblée plénière de la Cour de cassation à propos de la procédure suivie devant la Commission des opérations de bourse qui exige que les autorités administratives indépendantes distinguent soigneusement, lorsqu'elles usent de leur pouvoir de sanction, les fonctions d'instruction et de jugement.

Au plan communautaire, il va devoir s'intégrer, à la suite de la réforme en cours du règlement communautaire 17, au processus de mise en réseau avec la Commission et les autres autorités européennes de concurrence. Il est donc particulièrement important que le droit français de la concurrence et les institutions qui sont chargées de le mettre en _uvre correspondent aux standards internationaux.

Le projet de loi sur les nouvelles régulations économiques apporte à cet égard un certain nombre de progrès qui vont dans le sens souhaité par le Conseil : il en est ainsi du pouvoir dont il disposera de transiger avec les entreprises qui ont reconnu les faits et prennent des engagements pour l'avenir, de la possibilité de recourir plus facilement à la procédure simplifiée, de l'introduction en droit français d'une procédure de clémence, ou encore de la possibilité de coopérer avec la Commission et ses homologues étrangers.

Toutefois, il ne peut y avoir de modernisation du droit de la concurrence s'il n'y a pas aussi allocation de moyens suffisants.

Il est difficile de fournir un descriptif exhaustif des moyens du conseil qui n'a pas la maîtrise de la rémunération de 70% de ses agents. Un certain nombre de services sont rendus au Conseil par le ministère, sans qu'en soit évaluée la valeur ni que soit garantie leur reconduction d'une année sur l'autre.

Le Conseil a cherché à remédier de deux façons à cette situation insatisfaisante :

- d'une part, il a chargé des experts extérieurs d'évaluer le coût réel de fonctionnement du Conseil et de proposer des indicateurs de gestion communicable au Parlement et à la direction du budget pour justifier ses ressources et l'usage qui en est fait ;

- d'autre part, il a fait valoir auprès du ministre et de la secrétaire d'État au budget que cette situation, contraire à la lettre de la loi (qui prévoit que le président est ordonnateur des moyens du Conseil) devait être régularisée. Il a obtenu une décision de principe qui se traduit, dans le projet de loi de finances pour 2001, par huit transferts d'emplois initialement portés par l'administration centrale et par 10 créations d'emplois budgétaires, par rapport à 24 emplois existants et environ 110 effectifs réels.

Votre Rapporteur estime néanmoins que l'effort doit être poursuivi afin d'accorder des moyens lisibles et suffisants à cette autorité administrative indépendante dont l'action peut être capitale pour de nombreux secteurs de notre économie.

EXTRAIT DU RAPPORT D'ACTIVITÉ 1999 DU CONSEIL DE LA CONCURRENCE

« Mais ce n'est pas seulement d'un pouvoir de sanction qu'une autorité de concurrence peut tirer toute sa force. Il lui appartient aussi de disposer de l'ensemble des moyens qui lui permettent d'exercer une réelle politique, c'est-à-dire d'orienter son action en fonction des priorités qui se sont révélées à elle ou qu'elle a fixées

« Le projet de loi sur les nouvelles régulations économiques apporte à cet égard un certain nombre de progrès qui vont dans le sens souhaité par le Conseil : il en est ainsi du pouvoir dont elle disposera de transiger avec les entreprises qui ont reconnu les faits et prennent des engagements pour l'avenir, de la possibilité de recourir plus facilement à la procédure simplifiée, de l'introduction en droit français d'une procédure de clémence, ou encore de la possibilité de coopérer avec la Commission et ses homologues étrangers. Il y a là une véritable perspective de modernisation pour le droit français de la concurrence.

« Cette évolution n'est probablement pas allée à son terme et d'autres mesures tout aussi importantes restent à envisager : l'introduction d'une règle « de minimis » permettant de classer rapidement les dossiers qui ne représentent pas de réel intérêt du point de vue de la concurrence ; la possibilité pour le Conseil de se saisir d'office en avis ; l'élargissement de sa saisine en matière de contrôle des concentrations.

« Ces évolutions resteront d'autant plus nécessaires que le Conseil de la concurrence français est engagé, à la suite de la réforme du règlement communautaire 17 que la France appuie, dans un processus de mise en réseau avec la Commission et les autres autorités européennes de concurrence. Appelées par la force des évolutions économiques à travailler ensemble sur les mêmes dossiers, ces autorités vont se trouver en concurrence, comme elles le sont d'ailleurs déjà aux yeux de certains «  usagers », entreprises ou conseils. A cet égard, il est particulièrement important que le droit français de la concurrence et les institutions qui sont chargées de le mettre en _uvre correspondent aux standards internationaux qui sont en train de s'imposer.

« Or, il ne peut y avoir de modernisation du droit de la concurrence s'il n'y a pas aussi allocation de moyens suffisants. Des efforts ont déjà été engagés, d'autres sont en cours ; ils devront être poursuivis de manière suffisamment constante pour venir à bout d'un stock de dossiers et de délais de procédure qui restent à des niveaux beaucoup trop élevés. Cette question des moyens reste aujourd'hui encore cruciale pour le Conseil. Car, comme l'a rappelé le récent rapport du Commissariat général au Plan sur les services publics en réseau, l'indépendance d'une autorité régulatrice est aussi une question de moyens financiers et de moyens en personnels ; ils déterminent sa capacité d'expertise et d'action. Or, si la réforme de 1986 a institué au Conseil de la concurrence un collège réellement indépendant (sa composition, son statut, ses règles de fonctionnement, son contrôle par la cour d'appel de Paris le garantissent), l'autonomie de l'institution en terme de moyens lui est encore trop étroitement comptée. »

F.- RÉVISER LE FONCTIONNEMENT DE LA DIRECTION DE LA COMMUNICATION

L'inspection générale des finances a réalisé une étude qui conclut à la nécessité de réexaminer profondément les conditions d'exercice de la fonction communication au sein du ministère, dont les moyens sont loin d'être affectés de façon optimale et dont le pilotage est « défaillant ». Votre Rapporteur spécial a demandé communication de cette étude, et par la voie du questionnaire, et par lettre au ministre. Le ministre a donné suite à cette requête. On trouvera, dans l'encadré suivant, les enseignements d'ordre budgétaire que l'on peut retenir de cette intéressante étude.

EXTRAITS D'ORDRE BUDGÉTAIRE DU RAPPORT D'AUDIT DE LA FONCTION DE COMMUNICATION DU MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE

« La mission évalue aux alentours de 660 agents équivalent temps (ETP) plein les effectifs du ministère qui se consacrent à la communication.

« Au plan central, on dénombre 343 agents (en équivalent temps plein [ETP]), dont 246 à la DIRCOM (soit plus de 70%) et 97 dans les 6 autres directions visitées par la mission. Il s'agit d'une estimation basse, puisque, même si elles n'ont pas mis en place une cellule de communication, les autres directions du ministère sollicitent ponctuellement certains de leurs agents pour des tâches de communication.

« Au plan local, le décompte est plus délicat. A côté des 142 agents des centres d'information et de communication (CICOM), on recense en effet quelque 450 chargés de communication dans les directions déconcentrées, mais qui ne se consacrent pas à la communication à plein temps. Selon l'enquête réalisée par la mission, ils équivaudraient à 178 ETP, ce qui porterait le total des effectifs pour l'échelon local à 330 agents ETP.

« Les effectifs de la fonction de communication du ministère sont ainsi plus nombreux que partout ailleurs, si l'on prend les comparaisons effectuées par la mission. Pour ne s'en tenir qu'aux directions de la communication, la DIRCOM, avec 246 agents ETP, présente des effectifs supérieurs à la direction de communication du ministère de la défense (234 agents, dont 70 appelés du contingent), aux services de communication des ministères de la santé et de l'équipement (environ 50 agents), mais aussi à la direction de communication de la SNCF (85 agents) ou de la caisse des dépôts (75 agents). Dans le secteur privé, les enquêtes sur la communication d'entreprise étagent la taille des directions de la communication de « 1 à 2 personnes » (1ère catégorie) à « > 25 personnes » (dernière catégorie), ce qui semble indiquer que les directions de communication de 250 personnes sont plutôt rares, même s'il est vrai que les activités de communication n'y sont pas toujours analogues. Enfin, au plan international, le total des effectifs affectés à la communication dans les quatre ministères britanniques qui correspondent au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, atteint 168 agents.

.../...

« En réalité, et c'est là un paradoxe, la DIRCOM ne présente pas de sureffectifs pour ses activités à haute valeur ajoutée, puisque les campagnes, qui absorbent la majeure partie des crédits de communication n'occupent qu'une vingtaine d'agents, ce qui est tout à fait comparable à la situation des entreprises. A contrario, les services techniques et les actions de communication récurrentes mobilisent 180 agents. De plus, les effectifs ont progressé de près de 50% entre 1998 et 1999, passant de 172 à 252, en raison de la fusion avec la DICOM du secrétariat d'État à l'industrie et au rattachement d'agents techniques relevant antérieurement de la direction du personnel, de la modernisation et de l'administration. Les sureffectifs constatés en administration centrale ont toutefois conduit à redéployer certains personnels dans les CICOM, lesquels présentent en conséquence un effectif réel (142 agents) supérieur à l'effectif théorique (121 agents).

« Le diagnostic de sureffectifs s'étend enfin à la fonction de communication dans son ensemble ; pour certaines directions, comme la DGDDI (28 agents), on peut y voir la conséquence des cloisonnements administratifs qui conduisent les directions à développer leur communication de manière autonome, et donc des fonctions redondantes, notamment en matière de relations presse et de gestion de sites internet. »

« L'importance des effectifs, l'inadaptation de leurs compétences, conduisent à une allocation peu efficace des moyens financiers dévolus à la fonction de communication.

« Le coût total des moyens financiers consacrés à la fonction de communication (budget d'intervention et charges de personnel) peut être évalué à 474 millions de francs. Reflet de l'importance des effectifs, la proportion du budget d'intervention dans le budget total (58%, soit 275 millions de francs) est très faible au regard des standards de la profession (entre 90% et 99%).

« Au plan local, on peut s'interroger sur l'adéquation des structures aux moyens d'intervention. Les CICOM représentent ainsi une charge de structure d'environ 50 millions de francs, alors que l'essentiel de leur activité consiste à appuyer l'élaboration et la mise en _uvre du programme régional de communication, dont l'enveloppe nationale ne dépasse pas 9 millions de francs.

« C'est un paradoxe : le choix de maintenir en interne des moyens importants pour la fonction de communication (moyens humains, moyens techniques) n'empêche pas le recours systématique à la sous-traitance. Globalement, le montant annuel des dépenses de la DIRCOM sur ses marchés de sous-traitance s'élève à 175 millions de francs, soit 85% de son budget de fonctionnement (hors charges de personnel). »

« En réalité, ces difficultés à mobiliser les ressources internes reflètent l'inadaptation des compétences. Tout se passe donc comme si le ministère payait deux fois pour sa communication : une première fois pour ses ressources internes, une seconde fois en sous-traitance. Par ailleurs, plus les prestations sont à haute valeur ajoutée, plus la sous-traitance est sollicitée. La pratique de la DIRCOM en matière de sous-traitance est donc l'inverse de ce que font les directions de communication du secteur concurrentiel : le ministère sollicite des agences pour élaborer une stratégie de communication, mais réalise en interne l'impression, la reprographie, la photographie, le graphisme, les reportages audiovisuels ; les autres directions de la communication s'occupent de la stratégie, mais externalisent toutes les prestations à faible valeur ajoutée. »

Les propositions de la mission de l'IGF consiste à resserrer les effectifs spécifiques à la direction de la communication, qui ne devraient pas dépasser une centaine, contre environ 250 aujourd'hui.

Voici un aperçu de l'activité de ladite direction de l'activité en 1999 :

La direction des relations avec les publics et de la communication, créée par le décret n° 98-974 du 2 novembre 1998, a pour mission d'assurer et de coordonner l'activité des directions et des services du ministère en matière d'information, de relations avec les publics, de communication interne et externe et de conduire les actions qui s'y rattachent.

Parmi les activités de la direction, citons par exemple :

· La diffusion de l'information

Cette mission passe par des moyens traditionnels de communication, tels que l'édition de documents et d'ouvrages, mais aussi par l'organisation des relations avec la presse. Parallèlement, est assuré un accès à la documentation administrative pour l'ensemble des usagers.

Aux termes du décret du 2 novembre 1998, la DIRCOM doit veiller à la cohérence des publications du ministère, quel qu'en soit le support. Le bureau des publications externes a donc pour mission de coordonner la politique des éditions « papier ». Cette coordination se fait au sein du club des éditeurs qui s'est réunion cinq fois en 1999. Les premiers outils de suivi des coûts et un catalogue commun à l'ensemble des directions éditrices ont été mis en place dans le courant de l'année.

· Le centre de documentation économie et finances (CEDEF)

Ouvert à tous les publics sur le site de Bercy, le CEDEF accueille les visiteurs de 9 h à 17 h sans interruption. Il participe ainsi, à l'amélioration des relations de l'administration des finances avec ses usagers en informant ou en orientant ses visiteurs et correspondants. Mais, doté d'un fond documentaire de 25.000 références, ce centre a reçu seulement 6.000 visiteurs en 1999.

Certains produits documentaires sont édités par le CEDEF : un catalogue gratuit répertorie tous les documents en consultation et des fiches pratiques régulièrement mises à jour destinées à aider le public dans ses recherches vers d'autres sources d'informations, en matière fiscale, sur l'euro, etc. Sont en libre accès ou envoyés par courrier sur simple demande (plus de 100.000 chaque année) les dépliants et brochures édités par la DIRCOM et les autres directions du ministère.

· Les études d'opinion

En matière d'études d'opinion, l'année 1999 a été marquée par la préparation de trois grands projets du ministère : le passage à l'an 2000 (15 études), la préparation du passage à l'euro (12 études et 4 dossiers d'analyse d'enquêtes publiées dans la presse) et la préparation de réformes pour le ministère (7 études demandées par la mission 2003).

En outre, le suivi de l'opinion sur la situation économique s'est poursuivi (3 vagues d'enquêtes). Parallèlement, de nouveaux thèmes d'études sont apparus : l'impact des mesures de simplification pour les entreprises, des tests de maquettes de la déclaration de revenus pour préparer la déclaration pré-remplie de 2001, l'opinion du grand public sur l'industrie, sur le nucléaire... Des sondages parus dans la presse sur les retraites, le service public et la mondialisation ont fait l'objet de notes synthétiques.

Pour la première fois, l'ensemble des enquêtes quantitatives, études qualitatives ou notes d'analyse réalisées en 1999, ont été présentées dans un fascicule intitulé Le Ministère et l'opinion publique.

· La formation des agents aux relations publiques

En accompagnement de la politique du ministère pour améliorer les relations avec les usagers, trois modules de formation destinés aux agents des services déconcentrés (la communication écrite, la relation téléphonique et la relation en face à face) ont été finalisés. 3.200 agents ont pu en bénéficier en 1999. Une brochure de présentation de ces stages intitulée Facilitons nos relations avec usagers a été réalisée et diffusée à l'ensemble des acteurs du réseau de communication du ministère et aux formateurs internes à la communication (environ 1.500 exemplaires diffusés).

· L'étude des simplifications administratives

Le Bureau pour l'amélioration des relations avec les usagers (BARU) s'est mobilisé pour la collecte de propositions de simplifications administratives tout au long de l'année 1999 : la mise en place du « Club simplifications » en janvier 1999 a vu la création d'un réseau de correspondants « simplifications », dans une optique « usagers », au sein des différentes direction du ministère. Ces directions ayant été régulièrement sollicitées pour avancer des mesures de simplification, 23 propositions ont pu être dégagées. Le Club simplifications s'est réuni six fois et a élargi ses travaux à la présentation de démarches qualité en direction des usagers par différents services du ministère lors de « tours de table » réguliers (DGCP, DREE, DGCCRF, INSEE, DPMA).

Assurant l'interface du ministère avec le médiateur, le bureau a réparti entre les services compétents les saisines relatives aux réclamations individuelles. En 1999, la DIRCOM a reçu 101 courriers du médiateur (dont la moitié constituait des relances sur des dossiers antérieurs). 39 réponses ont été adressées au médiateur par les directions : 7 sur les 26 courriers reçus par la DGI, 16 sur les 39 reçus par la DGCP, 14 sur les 18 reçus par le service des pensions.

Il a également préparé, en collaboration avec les directions compétentes, la position du ministère sur les propositions de réforme du médiateur. Quatre comités interministériels ont examiné 10 propositions de réforme concernant le ministère, dont 6 ont été retenus.

· Les sites internet

Le ministère dispose de huit sites internet dont trois (finances.gouv.fr, industrie.gouv.fr, an2000.gouv.fr) sont gérés par la direction.

La coordination éditoriale entre ces différents sites a lieu soit lors de comités éditoriaux internet (COMEDI) réunissant l'ensemble des directions du ministère, soit lors de réunions hebdomadaires réunissant les responsables éditoriaux de ces différents sites.

CHAPITRE II

LE BUDGET ANNEXE DES MONNAIES ET MÉDAILLES

L'administration des Monnaies et médailles est une direction du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie dont les dépenses et recettes font l'objet d'un budget annexe ⁽⁾. Elle bénéficie du monopole de la frappe de la monnaie et des médailles françaises ainsi que de la fabrication des poinçons. Elle a une activité commerciale dans les secteurs des monnaies courantes des gouvernements étrangers, des monnaies de collection, des médailles de décoration, des fontes d'art et des bijoux. Sa mission de service public comprend également l'expertise des monnaies présumées fausses et la gestion du musée de la Monnaie. Elle dispose de deux sites :

- l'établissement monétaire de Pessac en Gironde, qui est spécialisé dans la frappe des monnaies courantes ;

- l'Hôtel de la Monnaie de Paris qui est chargé de tous les produits autres que les monnaies courantes, en particulier des travaux de gravures, de la fabrication des médailles, des monnaies de collection et des outillages.

Le montant brut du budget annexe devrait s'élever en 2001 à 1.241 millions de francs, soit une diminution de 13,4%. Il convient de noter que, depuis l'exercice de 1990, les budgets des Monnaies et médailles présentés devant le Parlement se sont toujours révélés bien supérieurs à ce qui a pu en fait être réalisé, d'où notamment l'importance chronique des crédits de report.

L'exercice 1999 fait ressortir un taux d'inexécution de près de 20%. Ceci a entraîné un résultat d'exploitation négatif de 22,9 millions de francs qui a pu être financé par un prélèvement équivalent sur la section investissement. Le retard de frappe pris sur l'année 1999, qui correspond à 619 millions de coupures, permettra à la Monnaie française de conserver en 2001 une activité moyenne et, ainsi, de rendre moins brutale la transition vers une période qui ne bénéficiera plus de la préparation de la mise en circulation de l'euro.

Quoi qu'il en soit, il est révélateur qu'une année a priori aussi favorable que 1999 se solde par des pertes, comme est révélateur que le budget 2001 prévoit d'ores et déjà une subvention étatique de 19 millions de francs. En fait, votre Rapporteur spécial ne peut que réitérer les mises en garde qu'il a formulées les années précédentes. Le budget annexe pour 2001 se veut rassurant. On peut malheureusement conjecturer qu'il surestime certaines recettes en présentant une subvention qui demeure, à ce stade, limitée, mais qui ne doit pas occulter les temps difficiles que connaîtra la Monnaie française, dès 2002, si les autorités de pilotage et de contrôle ne réagissent pas rapidement.

I.- LE RETOUR DE LA SUBVENTION D'ÉQUILIBRE

A.- LES RECETTES

La majeure partie des recettes du budget annexe seront de nature administrative. Seules 21% des recettes brutes sont véritablement d'ordre commercial.

1.- Les ressources de nature administrative

58% des recettes brutes prévues pour 2000 proviennent de la cession des monnaies courantes que le Trésor achète au budget annexe. Le montant ainsi attendu des versements du compte spécial du Trésor est la résultante de deux variables : le programme de frappe (effet-volume) et le prix de cession de chaque coupure (effet-prix). Il faut donc reconnaître que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie dispose d'une certaine marge de man_uvre dans la détermination de l'équilibre du présent projet de budget annexe.

a) Le programme de frappe

Le plan de frappe de monnaies courantes françaises prévu pour 2001 est de près de 1.623 millions de pièces, soit une baisse de 41,5% par rapport au volume escompté pour 2000.

Depuis 1998, la France a entrepris la constitution du stock de pièces nécessaire à la mise en circulation de l'euro au 1^er janvier 2002. En effet, selon un accord entre États de la zone euro datant de 1995, chaque pays doit se constituer individuellement un stock représentant 65 % du volume de ses besoins. Pour la France, ce besoin a été estimé à 7,6 milliards de pièces et constitue le plan de charge ordinaire du budget annexe jusqu'à 2001. Il apparaît que cet objectif quantitatif pourra être atteint puisque le programme de 2000 était réalisé pour plus de la moitié au 30 juin dernier. En outre, le volume prévu pour 2001 est assez modéré et donc réalisable, même en cas d'événements exceptionnels.

Initialement, il était prévu qu'aucune pièce en franc ne serait plus frappée dès lors que commençait la fabrication des pièces en euro. Mais de 1998 à 2000, la Banque de France a fait frapper quelques volumes de pièces strictement nationales, le stock tampon constitué jusqu'à 1998 s'étant avéré insuffisant, en raison notamment de la propension croissante du public à ne pas remettre en circulation les petites dénominations. Cette fois, en 2001, il n'est pas prévu de renouveler ce type de frappes.

En temps normal, en l'absence de programme exceptionnel tel que celui préparant le lancement de l'euro, la définition du volume d'activité des Monnaies et médailles laisse une marge d'intervention aux autorités administratives concernées que sont les services de la Banque de France, de la direction du Trésor et de la direction des Monnaies et médailles. S'agissant des prix de cession, le caractère discrétionnaire de leur détermination vaut même dans la période actuelle.

b) Les cessions au Trésor

Le budget annexe cède les monnaies courantes et les monnaies de collection françaises à la direction du Trésor, moyennant des prix de cession fixés en accord avec ce service. Ces prix sont déterminés en fonction de trois éléments :

- la valeur du métal contenu dans la pièce. Celle-ci est calculée à partir de la moyenne des cours de métaux observés pendant les quatre ou cinq premiers mois de l'année d'établissement du budget. Elle n'est pas modifiée par la suite, même en cas de forte variation des cours. Elle n'exprime pas non plus le prix moyen effectif d'achat des métaux qui seront employés par les Monnaies et médailles pour les frappes de l'année à venir. Pour 2001, il a été décidé de reconduire les prix de cession arrêtés pour 2000, malgré les baisses prévues pour certains métaux, comme le nickel
(- 8,1%) et le zinc (- 15%) qui représentent près de 85% des métaux utilisés dans le programme de frappe ;

- la valeur ajoutée, calculée à partir des données de la comptabilité analytique du budget annexe. Cet élément implique donc l'intégration automatique dans le prix payé par le Trésor de la totalité des coûts de fabrication. Cette approche n'est guère économique : les Monnaies et médailles, qui jouissent d'un monopole national, ne connaissent donc à aucun moment de limites à leurs coûts exprimées en termes de prix de référence.

En réponse à une demande de votre Rapporteur spécial, la directrice des Monnaies et médailles a indiqué que son service « ne connaît pas le coût facturé par les différentes monnaies européennes à leurs instituts d'émission pour la confection des programmes nationaux de frappe. En effet, malgré les recherches effectuées à notre demande par les agences financières du Trésor et les postes d'expansion économique, il n'a pas été possible d'obtenir ces données qui ne se trouvent dans aucun document public » ⁽⁾.

Si une analyse en terme de coût n'est pas encore praticable, une analyse en termes de prix de vente semble assez facile : il suffit de demander à tel ou tel producteur étranger d'euros à quel prix il serait susceptible d'en vendre à la France. Ceci permettrait, d'une part, au Trésor d'entrevoir peut-être des perspectives d'achat à moindre prix et, d'autre part, à la direction des Monnaies et médailles de se situer en terme d'efficience.

S'agissant des flans ⁽⁾, les prix du marché sont connus de la direction des Monnaies et médailles, puisque sur les 10.899 tonnes de flans qu'elle aura traitées en 2000, 8.669 ont été achetés à des fournisseurs extérieurs, qu'ils soient français ou étrangers. Ainsi, votre Rapporteur spécial a pu obtenir les chiffres permettant de comparer la valeur des pièces de 2 cents : le prix de revient de tels flans fabriqués à Pessac est de 32.624 francs la tonne en 1999, tandis que les achats des mêmes flans auprès de la British Royal Mint en 1998 ont été conclus au prix de 25.826 francs la tonne. On observe par conséquent un surcoût français d'au moins 26% par rapport aux prix britanniques qui, pourtant, comprennent une marge commerciale. Cette comparaison est donc édifiante, même si elle ne concerne que l'activité flans de la Monnaie, activité résiduelle en France. Il conviendrait donc d'avoir les mêmes éléments d'appréciation pour le processus global de fabrication d'une pièce ;

- la « marge du fabricant » : calculée sur la base d'une majoration des prix de revient prévisionnels de 10% jusqu'en 1997, elle est fixée forfaitairement à 50 millions de francs depuis 1999.

2.- Les recettes commerciales

Les estimations de recettes commerciales pour 2001 s'élèvent à 332 millions de francs.

Votre Rapporteur spécial est contraint une nouvelle fois de signaler une surestimation manifeste, au stade des prévisions budgétaires, des recettes attendues des ventes de monnaies de collection, françaises et étrangères. On ne voit pas quel événement ou quelle nouvelle stratégie pourrait contrer, en 2001, la perte d'attrait que subit ce genre de produits. On peut toutefois signaler que, dans ce domaine, la Monnaie britannique a accru de 23 % sa production, lors du dernier exercice.

En outre, si l'on observe les réalisations des dernières années, jamais elles n'ont dépassé les 90 millions de francs. Quant au chiffre d'affaires enregistré au 30 juin 2000, il ne s'élève qu'à 28,5 millions de francs, pour une prévision annuelle de 155,6 millions de francs.

CHIFFRES D'AFFAIRES ANNUELS POUR LES MONNAIES DE COLLECTION
(en millions de francs)
1996	1997	1998	1999	2000 (1)	2001 (2)
62,2	87,1	77,8	57,4	28,5	117,1
(1) Au 30 juin 2000.
(2) Prévisions budgétaires.

En revanche, les prévisions de recettes tirées de la vente des monnaies courantes à l'étranger et aux T.O.M. semblent assez réalistes pour 2001, alors que depuis quelques années elles étaient systématiquement sous-évaluées. Les réalisations de 1999 s'élèvent à 71,8 millions de francs pour un objectif de 45 millions de francs. Au 30 juin 2000, le même objectif annuel de 45 millions de francs était presque atteint avec un chiffre d'affaires de 43,9 millions de francs. Les prévisions pour 2001 sont fixées à 65 millions de francs.

Enfin, les autres recettes commerciales, reconduites à 149,5 millions de francs, proviendront notamment de la vente de médailles, décorations, fontes et bijoux. Les prévisions sont conformes à ce qui peut être escompté compte tenu des réalisations récentes.

B.- LES DÉPENSES

L'évolution des dépenses de personnel est maîtrisée puisqu'elles progressent de 0,6%. Elles représenteront 27,1% du total des charges en 2001. Elles s'élèvent à 325 millions de francs qui se répartissent entre les salaires et traitement (160 millions de francs), les primes et indemnités (70 millions de francs) et les prestations et cotisations sociales (95 millions de francs), d'où il ressort un taux moyen rémunération accessoire sur rémunération principale de 43%.

Les effectifs réels prévisionnels pour 2000 s'établissent à 943 emplois. Il convient de noter la sur-représentation des emplois de nature administrative (un tiers du total), pour une activité essentiellement productive. Cela représente certainement un cas unique dans l'industrie française.

Le chapitre « Achats », doté de 585 millions de francs, est réduit, en raison de la baisse du programme de frappe métropolitain, mais cette diminution de 27,6% est bien inférieure à celle du programme qui est de 41,5%. Sans doute faut-il voir là l'effet de l'anticipation d'une frappe accrue de monnaies étrangères courantes (281 millions de pièces en 2001 contre 215 en 2000) et surtout l'incidence des coûts fixes.

Les achats de métaux communs de l'établissement monétaire de Pessac passent de 81,5 à 34,7 millions de francs, les achats de flans de 498 à 382 millions de francs, tandis que les façons de flans s'élèvent à 46,8 millions de francs contre 81,8 millions de francs en 2000.

Une mission d'étude relative à l'évaluation des achats au sein de la direction, eu égard tant à l'efficacité économique qu'à la régularité juridique va être menée dans les prochains mois, afin d'optimiser les achats des deux établissements.

Notons que, pour les dépenses en capital, les crédits de paiements sont évalués à 37,9 millions de francs en 2001, contre 39,8 en 2000.

*

* *

Au total, le présent budget annexe propose le versement d'une subvention de 19 millions de francs ⁽⁾ afin d'assurer son équilibre. Le répit aura donc été de fort courte durée, un an, en 2000, si l'on considère que 1999 a entraîné une perte d'exploitation, compensée, non par subvention, mais par virement interne.

Il apparaît donc que les Monnaies et médailles sont structurellement déficitaires, à la nuance près que l'établissement de Pessac est bénéficiaire, au contraire de l'établissement de Paris. Le bénéfice d'exploitation de Pessac, qui s'établissait à 50 millions de francs les deux dernières années est ramené à 39,4 millions de francs, compte tenu de la baisse en volume du programme de frappe. Il ne suffit donc plus à couvrir le déficit parisien, qui passe de 50 à 58,4 millions de francs.

Malheureusement, cette situation est appelée à se dégrader rapidement si les autorités responsables ne réagissent pas.

II.- UNE CERTAINE INERTIE FACE À UNE PERSPECTIVE
DE CRISE

Visiblement, ni le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ni la direction n'ont pris la mesure des surcapacités de production dont souffre la Monnaie française, en conséquence de quoi aucun dessein stratégique n'a été arrêté, jusqu'à présent, pour assurer la survie d'une activité s'appuyant pourtant sur un véritable savoir-faire professionnel.

A.- DES SURCAPACITÉS DE PRODUCTION

Le volume d'activité de la Monnaie française est menacé à trois titres :

- l'équilibre financier prévu pour 2000 aura pu être réalisé à la faveur d'un volume d'activité tout à fait exceptionnel. Or, dès 2001, le programme de frappe devrait diminuer de 41,5%, à 1,6 milliard de pièces courantes nationales ; il est estimé pour l'instant à 1 milliard de pièces en 2002. Mais, dans l'hypothèse où, pour des raisons d'opportunité, ce dernier chiffre venait à être revu à la hausse, la crise due  à une surcapacité de production ne serait que différée d'une année. Il convient en effet de rappeler que le rythme habituel de frappe en France était inférieur à 600 millions de pièces, en moyenne de 1990 à 1996, c'est-à-dire avant les conséquences de la préparation à l'euro ;

- à plus long terme, le développement incessant de la monnaie scripturale et la mise en place du porte-monnaie électronique impliquent une baisse en demande de monnaie métallique. Si la plupart des États européens sont entrés depuis quelques années en phase d'expérimentation de ce porte-monnaie électronique, la France a lancé en 1999 ses trois projets (Modeus, Monev et Mondex). L'objectif est de réaliser un porte-monnaie unique interopérable, sécurisé et susceptible de canaliser environ 20% de l'argent liquide en circulation en France ⁽⁾ ;

- si le Groupe de travail des directeurs des Monnaies européennes a préservé, jusqu'au lancement de l'euro, les prérogatives de frappe des États membres, il n'est pas certain que cela perdure. Une mise en concurrence à l'échelle européenne serait pleine de conséquences pour l'avenir de la Monnaie française, soit qu'elle lui permette d'augmenter ses parts de marché et d'assurer un volume minimal d'activité, soit que sa mauvaise compétitivité-prix entraîne ses principaux clients français à s'en détourner, dont le Trésor.

Une atténuation des surcapacités passe donc par le développement d'autres activités, principalement la fabrication des monnaies courantes étrangères. Les Monnaies et médailles font à cet égard des efforts de promotion :

- par publipostages adressés aux responsables des opérations monétaires dans les banques centrales. Ces publipostages présentent la Monnaie de Paris et ses produits et font part du souhait de la Monnaie d'être consultée lors des prochains appels d'offres lancés par la Banque ;

- par demande de pré-qualification de la Monnaie de Paris auprès de la Banque centrale. Les dossiers de pré-qualification sont l'occasion de fournir à la Banque centrale des informations sur la Monnaie de Paris : appartenance au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, expérience dans le domaine monétaire, certification ISO 9002, lettres de satisfaction de banques centrales déjà clientes ;

- par rendez-vous sur place avec les responsables de la banque centrale ou par l'accueil à Paris de visiteurs étrangers ;

- par les agents qui assurent la représentation de la Monnaie de Paris dans le pays, l'informent des appels d'offres futurs et assurent le soutien logistique sur place en cours de participation à un appel d'offres (délivrent l'offre à la banque, assistent à l'ouverture des plis, font la promotion de l'offre de la Monnaie de Paris, etc.) ;

- les postes d'expansion économiques (PEE) sont devenus des partenaires privilégiés de la Monnaie de Paris et l'informent notamment des projets d'appels d'offres à venir. Le département des monnaies étrangères est en contact avec les PEE de manière quotidienne. En 2000, par exemple, l'appui des PEE a permis à la Monnaie de Paris de remporter deux appels d'offres pour des monnaies de collection dans des pays auparavant clients de la Royal Mint britannique : il s'agit des banques centrales de l'Ile Maurice et du Sri-Lanka.

Cette politique a pour objet de permettre à la Monnaie de Paris d'être avertie d'un maximum d'appels d'offres en matière de fabrication monétaire dans le monde et de pouvoir y participer. Elle permet également à la Monnaie de Paris de diversifier sa clientèle et, chaque année, de remporter de nouveaux marchés. En 1999, le département des monnaies étrangères a travaillé à la fabrication de monnaies (courantes et de collection) pour dix-sept pays dont six constituent des conquêtes ou des reconquêtes.

De même, pour accroître l'efficacité de la Monnaie de Paris à l'exportation, il a été procédé au regroupement des anciens départements « International » et « Monnaies étrangères » au sein d'une entité unique : le département « International ». Ce regroupement a pris effet au 1^er août 2000.

Toutefois, force est de constater que le chiffre d'affaires à l'exportation stagne à hauteur de 120 millions de francs, ce qui représente seulement 10% du budget annexe pour 2001.

Face à cela, la Monnaie britannique a réalisé 54% de ses recettes de 1999 avec l'étranger, soit cinquante-neuf pays.

Il est assez vexant de noter que le Royaume-Uni, alors même qu'il n'appartient pas à la zone euro, travaille pour plus de vingt États européens, dont une grande partie des onze membres de la zone euro. Il a su profiter de l'occasion unique que représente la plus grande opération jamais effectuée de renouvellement total de pièces en circulation. La Monnaie britannique reconnaît, dans son dernier rapport annuel, qu'elle a participé activement aux institutions européennes concernées, lorsqu'il s'est agi de définir les spécifications techniques des pièces d'euro, de sorte que, par exemple, les plus petites dénominations sont constituées d'acier plaqué de cuivre, c'est-à-dire la « spécialité » de la Monnaie britannique.

Malgré tout, l'effort de promotion à l'export, bien que nécessaire, ne permettra pas à la Monnaie française de compenser l'importante réduction que connaîtra, en 2002, le volume de son activité. Son salut passe inévitablement par l'adoption d'un plan stratégique réaliste et offensif, et sans doute par un recentrage sur les missions les plus rentables et sur les avantages comparatifs dont elle bénéficierait pour certains types de produit.

B.- L'ABSENCE DE STRATÉGIE

La Monnaie française semble parfois connaître un pilotage à vue. Un exemple assez frappant concerne le sort réservé à la fabrication des flans.

En 1997, il a été décidé de fermer - provisoirement ? - les ateliers de fonderie et de laminage en raison de leur obsolescence par rapport à la réalisation des alliages nécessaires aux nouvelles pièces métalliques libellées en euro. Ainsi, des essais de coulée de l'alliage dit « cupronickel 75/25 », réalisés en 1995, s'étaient avérés négatifs et cet alliage ne pouvait donc être coulé avec les installations existantes.

Depuis lors, les flans nécessaires aux opérations de frappe sont soit achetés directement à l'extérieur, soit fabriqués à partir de bobines de métal faisant également l'objet d'achats extérieurs ; dans ce second cas, les flans sont produits à l'établissement de Pessac à partir de bobines achetées.

C'est donc la fabrication des bobines de métal qui n'est plus assurée à Pessac. Elles sont toutes achetées. Et la fabrication des flans est aussi résiduelle : sur 10.899 tonnes de flans traités, 1.822 tonnes ont été réalisés en 1999 pour une dépense de 69,3 millions de francs, soit un coût de revient de 38.035 francs par tonne, ce qui est élevé.

En réponse au questionnaire de votre Rapporteur spécial, le maintien de cette activité est ainsi justifié :

« La fabrication de flans au sein de l'établissement monétaire de Pessac, même partielle, permet le maintien d'une expertise technique au sein de l'entreprise et permet un dialogue efficace avec les fournisseurs. (...)

« Cette activité de fabrication de flans offre au surplus la possibilité de disposer d'une marge de souplesse dans l'organisation de la production et dans l'affectation des agents au sein de l'établissement, en fonction de la charge de travail global. »

Cet épisode est assez typique dans la mesure où il illustre une absence de stratégie cohérente. Un équipement est devenu obsolète, on ne le remplace pas et on abandonne ce secteur d'activités sans abandonner intégralement les tâches qu'il entraînait en aval ; la fabrication des flans a été conservée de façon résiduelle, avec, pour résultat, un surcoût inopportun.

Au lieu d'une fuite en avant, la Monnaie française a besoin que soit formulé un plan stratégique réaliste, alors que s'achève cette année le plan d'entreprise « Monnaie 2000 ». Ce plan aura certes permis la frappe du contingent de pièces d'euros à temps, mais il s'avère infructueux en termes budgétaires et de volume de chiffre d'affaires.

Si l'on souhaite que perdure un véritable savoir-faire professionnel, sanctionné par la certification à la norme ISO 9002, acquise en 1997 et confirmée dans le cadre d'audits externes, et si l'on souhaite le maintien des emplois actuels, il faudra bien faire admettre que la Monnaie française doit redéfinir ses missions. Comment en effet peut-on demander à un même organisme d'assurer, dans l'équilibre financier, à la fois des activités productives et des missions plus variées qui appellent, de toutes façons, un financement public, comme la gestion d'un musée de la monnaie, l'expertise des monnaies présumées fausses ou la conservation du savoir-faire de graveur ? En fait, cela implique peut-être une redéfinition du statut même de la direction des monnaies et médailles, qui prenne en compte l'hétérogénéité de ses missions.

*

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Comme pour d'autres administrations relevant de Bercy, on peut regretter un excès d'autonomie pratique de la direction des monnaies et médailles, entretenue, peut-être, par le sentiment qu'il ne s'agit pas d'un secteur crucial de l'État. Il n'empêche qu'au-delà des aspects importants relatifs au bon emploi des ressources publiques, cette administration est liée à une mission régalienne et revêt un véritable caractère symbolique. Si un reprise en main de la part des autorités responsables n'intervient pas rapidement, la France ne fabriquera plus sa monnaie courante dans un avenir proche, ou alors elle le fera à un prix prohibitif et dans des conditions discutables du point de vue des règles communautaires de la concurrence.

C'est pourquoi il serait intéressant que soit entrepris, par exemple par l'IGF, un audit qui, après avoir examiné le statut, le fonctionnement et les performances des établissements étrangers producteurs de monnaie, propose pour la Monnaie française des perspectives crédibles.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du 14 novembre 2000, la Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a examiné les crédits des Services financiers et du budget annexe des Monnaies et médailles.

La Commission a ensuite rejeté un amendement de votre Rapporteur spécial proposant la suppression du chapitre 37-53 « Révision et actualisation des évaluations cadastrales des propriétés bâties et non bâties ».

Elle a rejeté l'amendement de votre Rapporteur spécial proposant la suppression des crédits du service chargé de la redevance de l'audiovisuel.

Elle a adopté les crédits des Services financiers et du budget annexe des Monnaies et médailles. En conséquence, elle vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

Amendements présentés par M. Henry Chabert, Rapporteur spécial :

Article 31

Etat B

TITRE III

ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE

Réduire les crédits de 482.400.000 francs.

EXPOSÉ SOMMAIRE

Il est proposé de supprimer les crédits du service de la redevance audiovisuelle. En effet, l'existence de la redevance audiovisuelle et d'un service de recouvrement spécifique, qui coûte en tout près de 900 millions de francs chaque année et occupe plus de 1 400 personnes, ne correspond pas à une organisation optimale des services financiers de l'Etat.

Outre la réaffectation des moyens du service de la redevance, la fiscalisation des ressources de l'audiovisuel public permettrait une meilleure application du droit budgétaire et une simplification administrative importante pour les contribuables.

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Article 31

Etat B

TITRE III