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Document mis en distribution le 8 novembre 2000
N° 2624 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. -- ANNEXE N° 26 Rapporteur spécial : M. Guy LENGAGNE Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Éric Besson, Alain Bocquet, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Julien Dray, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, José Rossi, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Jean Vila.
Le projet de loi de finances pour 2001 prévoit de doter le budget de la Mer de 6.708 millions de francs, ce qui correspond à une augmentation de 2,36 % par rapport au budget voté pour 2000. Ce dernier avait d'ailleurs été adopté en hausse de 3,6 % par rapport au projet de loi de finances pour 2000 qui ne prévoyait qu'une augmentation de 0,63 % par rapport à 1999. Le budget de la Mer connaît ainsi une deuxième année consécutive de croissance notable après avoir diminué de 0,07 % entre les lois de finances pour 1997 et pour 1998 et crû de 1,12 % entre 1998 et 1999. Il convient d'ailleurs de rappeler que le budget de la Mer ne regroupe pas l'ensemble des dépenses publiques consacrées à la mer, qui atteignent un total de plus de 10.482 millions de francs, incluant essentiellement des crédits du ministère de l'Éducation nationale, de la Recherche et la Technologie, des crédits du ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie et des crédits du ministère de la Défense.
Comme chaque année, la subvention à l'Établissement national des invalides de la marine (ÉNIM), qui gère le régime de protection sociale des gens de mer, constitue le principal poste du budget de la Mer. En hausse de plus de 1,9 % entre le projet de loi de finances pour 2001 et le budget adopté en 2000, sa part relative augmente à nouveau après une baisse amorcée l'année dernière à la suite de plusieurs années de constante progression : proche de 75 % en 1999, elle n'est plus que de 71 % en 2000 et remonte à 71,7 % en 2001. Hors ÉNIM, les dotations prévues pour 2001 atteignent 1.898,58 millions de francs, en hausse nette par rapport aux crédits votés en 2000 (+ 3,48 %), alors qu'elles avaient déjà crû de plus de 15 % entre 1999 et 2000. Cette évolution positive fait suite à des années de baisses successives : - 0,3 % entre 1997 et 1998, - 1,6 % entre 1998 et 1999. Cette progression profite aux dépenses ordinaires alors que les crédits de paiement enregistrent une baisse importante de 12,57 %. Mais les autorisations de programme augmentent de près de 14 %. Cette hausse globale de crédits accroît la marge de man_uvre du ministère, ce dont votre Rapporteur spécial se félicite : le caractère essentiel de la politique maritime française semble enfin pris en compte. Du point de vue de la présentation des documents budgétaires, votre Rapporteur spécial déplore en revanche le regroupement des six agrégats existant auparavant en deux gros agrégats beaucoup moins lisibles. Les précédents agrégats correspondaient à une réalité facile à appréhender : administration générale, gens de mer, établissement national des invalides de la marine, signalisation et surveillance maritimes, ports maritimes et littoral, flotte de commerce. Les deux nouveaux agrégats n'ont pas grand sens : services opérationnels communs et administration générale, mer et transports maritimes. Les concepteurs du nouveau document budgétaire en sont d'ailleurs conscients puisqu'ils ont repris, au sein de chacun des deux agrégats, des composantes (ports maritimes, gens de mer...) portant le titre d'anciens agrégats. Ce groupement ne semble donc pas très utile, et s'avère même plutôt gênant. La présentation des crédits par votre Rapporteur spécial suivra donc les anciens agrégats, malgré leur disparition des documents budgétaires. Ce projet de budget est articulé autour de cinq axes : renforcer la sécurité maritime, adapter la formation maritime aux besoins, développer les ports maritimes au rythme de la croissance des échanges mondiaux, accroître le soutien à la flotte de commerce, au bénéfice de l'emploi, protéger le littoral et conforter les garanties sociales de l'ÉNIM. Votre Rapporteur spécial ne peut qu'approuver des orientations qui répondent à de réels besoins. Le renforcement de la sécurité maritime et portuaire apparaît comme une évidence après le naufrage de l'Érika et ses conséquences graves pour le littoral français. Il faut pourtant reconnaître que cette préoccupation est antérieure à la catastrophe puisque le budget pour 2000 faisait déjà de la sécurité maritime une priorité. Le présent budget met l'accent sur le contrôle des navires qui viennent dans nos ports et sur la signalisation maritime. Les crédits de fonctionnement consacrés à la sécurité maritime progressent de 5,5 %, permettant notamment la création de quatorze emplois d'inspecteurs de la sécurité des navires, tandis que les crédits d'équipement enregistrent une hausse de plus de 60 % en autorisations de programme. La formation maritime recevra des moyens suffisants pour poursuivre sa réforme : rénovation des cursus en conformité avec les nouvelles normes internationales définies par l'Organisation maritime internationale, et développement du Centre national de formation des formateurs maritimes de Nantes. Quatre emplois d'enseignants seront créés et plus de bourses pourront être accordées aux élèves. Ces créations de postes sont très attendues, comme en témoignent les difficultés rencontrées lors de la dernière rentrée scolaire. Les moyens d'engagement globalement consacrés aux ports maritimes poursuivent leur progression régulière en 2001, à 847 millions de francs, contre 804 millions de francs en 2000 et 620 millions de francs en 1999. La compétitivité des ports sera, de plus, améliorée grâce à deux dispositions du projet de loi de finances tendant à réduire les coûts du passage portuaire : la suppression de la taxe perçue sur les passagers (article 13) et la possibilité, pour les collectivités locales, d'exonérer de taxe professionnelle les équipements et outillages spécifiques des entreprises de manutention portuaire (article 48). L'amélioration de la qualité de la desserte terrestre des ports devrait être stimulée par la décision du Comité interministériel de la Mer du 27 juin 2000 de lui consacrer jusqu'à 20 millions de francs par an, pris sur les crédits d'aide aux transports combinés, et par la conclusion des contrats de plan État-régions. Les crédits destinés au soutien de la flotte de commerce pour les navires battant pavillon français progressent de plus de 20 %, à 410,4 millions de francs contre 338 millions de francs en 2000 et 200 millions de francs en 1999. Cette augmentation financera, à hauteur de 63 millions de francs, l'extension aux armements maritimes assurant la desserte de la Corse du dispositif de remboursement des contributions sociales patronales obligatoires mis en _uvre à l'issue du Comité interministériel de la Mer du 1er avril 1998 pour les entreprises confrontées à la concurrence internationale et qui emploient des personnels navigants à bord de navires de commerce battant pavillon français. Par ailleurs, le Gouvernement a décidé d'étendre, sous réserve de l'accord de la Commission européenne, aux allocations familiales et aux cotisations chômage le remboursement des charges sociales pour les entreprises dont les navires sont confrontés à la concurrence internationale. Cette aide serait même accordée aux armements ayant des navires sous le registre des Terres australes et antarctiques françaises, à condition que soit conclu un accord d'entreprise portant notamment sur les effectifs et la formation. La majeure partie des moyens techniques de lutte contre la pollution a été renouvelée après la pollution provoquée par le naufrage de l'Érika, grâce à l'ouverture d'une dotation supplémentaire de 40 millions de francs. La loi de finances rectificative de juillet dernier a ouvert 94,4 millions de francs pour la réparation des digues endommagées par la tempête. De nouveaux efforts sont encore prévus : les nouveaux contrats de plan État-régions comportent un volet spécifique de confortation et de développement des ouvrages de protection contre la mer, qui sera financé à hauteur de plus de 20 millions de francs en autorisations de programme en 2001. Enfin, le projet de budget intègre une subvention à l'ÉNIM en progression. Cette dernière permettra notamment de financer le coût supplémentaire induit par la mesure, intégrée dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, de transformation, pour la tranche d'âge des 50 à 60 ans, des pensions d'invalidité maladie en pensions vieillesse.
I.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 1999 ET 2000 Le tableau ci-dessous présente les évolutions des crédits du budget de la Mer en tenant compte des reports, des fonds de concours, des annulations et des crédits ouverts par la loi de finances rectificative. Si l'on prend en compte l'ensemble des crédits du budget de la Mer, les dotations ont crû de 6,5 % au cours de l'exécution 1999, passant de 6.282 millions de francs en loi de finances initiale à 6.692 millions de francs de crédits ouverts. En revanche, si l'on déduit la très importante dotation de l'Établissement national des invalides de la marine (ÉNIM) Cette évolution est nouvelle. En effet, en 1998, le budget hors ÉNIM de la Mer avait diminué de 19 % en exécution alors que la subvention à l'ÉNIM avait augmenté de près de 9 %. En 1999, ce sont donc bien les moyens mis à la disposition de la politique maritime qui ont progressé, ce dont votre Rapporteur spécial se félicite.
S'agissant des autorisations de programme, les dotations ouvertes en loi de finances initiales étaient de 313,45 millions de francs et ont atteint 872 millions de francs en exécution. Elles ont donc connu une extraordinaire croissance de 178 % ! Cette évolution fait suite à une année 1998 particulièrement difficile où les autorisations de programme étaient passé de 488 millions de francs en loi de finances initiale à 324 millions de francs en exécution : il y avait donc un important retard à rattraper.
Hors ÉNIM, les ressources disponibles en dépenses ordinaires et crédits de paiement sont donc de 48 % supérieures à celles ouvertes en loi de finances initiale, soit 763 millions de francs environ. Un tel écart est fréquent s'agissant du budget de la Mer dont certains crédits sont ouverts en loi de finances rectificatives (plans sociaux des dockers, remboursement de taxe professionnelle jusqu'en 1999) : il atteignait 910 millions de francs en 1998. Cette évolution résulte : · pour une bonne part, des fonds de concours (480,65 millions de francs) ; · ainsi que des importants reports (528,58 millions de francs) ; · de la loi de finances rectificative, pour 162,47 millions de francs, répartis également entre dépenses ordinaires - et en particulier le titre IV hors ÉNIM - et crédits de paiement. Les annulations ont en revanche presque exclusivement touché la subvention à l'ÉNIM. Les fonds de concours concernent essentiellement : · les investissements relatifs aux ports maritimes et à la protection du littoral (chapitre 53-30), à hauteur de plus de 400 millions de francs ; · les travaux d'entretien des ports maritimes (chapitre 35-34), pour près de 45 millions de francs ; · les ports maritimes et la protection du littoral (chapitre 63-30), pour plus de 17 millions de francs ; · l'entretien et l'exploitation des services déconcentrés (chapitre 34-98), pour près de 12 millions de francs. Globalement, la consommation des crédits de paiement ressort à 91 % en 1999, soit un niveau un peu plus faible que celui observé au cours des deux exercices précédents (94 % en 1997, 92 % en 1998). Les dépenses effectives totales se sont élevées à 6.137,74 millions de francs, à comparer à des dotations de 6.692,3 millions de francs, et à 1.795,58 millions de francs sur 2.350 hors ÉNIM, les subventions à ce dernier étant intégralement consommées. Hors ÉNIM, la consommation est de 76,4 %.
La diminution des taux de consommation est due à la chute de celui des crédits de paiement, qui passe de 81 % en 1998 à 56 %. C'est le titre VI qui connaît la plus forte baisse de consommation : elle était de 87 % en 1998, seulement de 27 % en 1999. La consommation des autorisations de programme a suivi un rythme voisin : 65 % pour le titre V, 39 % pour le titre VI. Cette chute de la consommation du titre VI est essentiellement due à la faible consommation du chapitre 63-30 - Ports maritimes et protection du littoral. En 1998, ce chapitre a fait l'objet d'ouvertures de crédits par décrets à hauteur de 20 millions de francs. Compte tenu de leur date d'ouverture, ils n'ont pu être consommés en 1998, et ne l'ont pas davantage été en 1999 du fait de la longueur des travaux financés et de la complexité des montages financiers nécessaires. Les travaux relatifs à la défense des côtes contre l'érosion marine, lorsqu'ils s'effectuent dans les emprises habitées, sont menés sous maîtrise d'ouvrage locale, mais ils excèdent souvent les moyens financiers de ces maîtres d'ouvrage. En 1999, ce chapitre a fait l'objet d'ouvertures de crédits à hauteur de 60 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement en loi de finances rectificative pour le remboursement au port autonome de Bordeaux de produits de cessions. Cette somme a été reportée sur 2000. Le domaine public maritime a été rudement touché par les événements qui ont marqué la deuxième moitié du mois de décembre 1999 : il a été victime à la fois de la marée noire qui a suivi le naufrage du pétrolier Érika et de la tempête de fin décembre. Afin de réparer les conséquences de ces deux catastrophes, l'État a consenti un effort financier considérable, qui, même en ce qui concerne strictement la mer, ne se limite pas au seul budget de la Mer : les budgets du Tourisme, de l'Environnement et de l'Agriculture notamment ont été abondé à plusieurs reprises. Par exemple, trois décrets de dépenses accidentelles, des 24 janvier 2000, 9 février 2000 et 15 mars 2000 ont accru la dotation du chapitre du ministère de l'Environnement finançant le plan POLMAR à hauteur respectivement de 90 millions de francs et deux fois 100 millions de francs. Pour ce qui est du budget Mer, le décret de dépenses accidentelles du 9 février 2000 a ouvert 40 millions de francs de crédits de paiement et autant d'autorisations de programme sur le chapitre 53-30 - Ports maritimes, protection du littoral et études générales de transport maritime. Surtout, à la suite du Comité interministériel de la Mer du 28 février 2000, la loi de finances rectificative a abondé le budget de la Mer de 206 millions de francs répartis comme suit : - 7,5 millions de francs sur le chapitre 35-33 - Protection et aménagement du littoral. Entretien et exploitation, afin d'assurer les opérations exceptionnelles d'entretien du domaine public maritime, suite à la marée noire ; les autres ouvertures sont liées aux intempéries ; - 10 millions de francs sur le chapitre 35-34 - Ports maritimes. Entretien et exploitation qui doivent permettre le traitement des navires abandonnés dans les ports ; - 24,4 millions de francs sur le chapitre 53-30 - Ports maritimes, protection du littoral et études générales de transport maritime pour réparer les infrastructures portuaires détériorées par les intempéries ; - 92,6 millions de francs sur le chapitre 53-32 - Polices maritimes et signalisation maritime qui doivent assurer la remise en état des phares et balises et la modernisation du dispositif de balisage maritime en s'inscrivant dans un programme pluriannuel de 300 millions de francs, raccourci de cinq à trois ans ; - 70 millions de francs de crédits de paiement et d'autorisations de programme sur le chapitre 63-30 - Ports maritimes et protection du littoral, comme participation à des travaux de remise en état des digues ; - 1,5 millions de francs pour couvrir diverses dépenses de fonctionnement accrues par la tempête (chapitres 31-32 et 34-98). Le tableau ci-dessous présente les évolutions des crédits du budget de la Mer en tenant compte des reports, des fonds de concours et de la loi de finances rectificative de juillet, au 31 août 2000. Au total, les crédits disponibles sont passés de 6.553 millions de francs en loi de finances initiale à 7.531 millions de francs, soit une forte augmentation de près de 15 %. Cette évolution positive est due à des reports et des fonds de concours importants, et aux effets de la loi de finances rectificative que nous venons de présenter.
Quant aux autorisations de programme, elles s'accroissent de près de 66 %, passant de 523 à 867 millions de francs.
S'agissant des taux de consommation des crédits au 31 août 2000, on observe que le taux global, 48,47 %, proche de celui constaté pour la même période en 1999 (47,6 %).
La seule différence importante porte sur la consommation du titre VI, qui est faiblement doté : la consommation sur les huit premiers mois passe de 12 % à 34 %.
Laisser cette page blanche, sans numérotation II.- L'ADMINISTRATION DE LA MER L'organisation de l'administration de la mer a été profondément modifiée par deux décrets des 19 et 24 février 1997, concernant respectivement les services déconcentrés des affaires maritimes et l'administration centrale. L'objectif de cette réforme était de doter les pouvoirs publics de l'appareil administratif adéquat pour mener une politique globale : relance de la flotte de commerce ; développement de la formation maritime ; modernisation de la filière portuaire ; amélioration de la desserte des ports ; défense et renouveau de l'emploi maritime sur le littoral. Sa mise en _uvre devait reposer sur le principe d'une administration centrale plus concentrée et d'une administration locale plus proche des administrés. Cette réforme est désormais en application : nous ne reviendrons pas sur ses étapes passées, mais aborderons seulement les changements récents. L'évolution rapide des activités liées à la mer, la mondialisation des échanges, le développement des activités nautiques, la nécessité de renforcer la sécurité maritime ont fait apparaître les limites de l'organisation de l'administration centrale de la mer, dont les moyens dispersés ne pouvaient efficacement répondre à la diversité des interventions. Le décret du 24 février 1997 a regroupé les trois anciennes directions des gens de mer et de l'administration générale, des ports et de la navigation maritime et de la flotte de commerce en deux nouvelles entités : la direction du transport maritime, des ports et du littoral, à vocation économique, et la direction des affaires maritimes et des gens de mer, à vocation administrative. Les fonctions horizontales de gestion du personnel, de logistique et de recherche ont été regroupées au sein des directions compétentes du ministère de l'Équipement, du Logement et des Transports. Dorénavant, ces missions sont exercées respectivement par la direction du personnel et des services, la direction des affaires financières et de l'administration générale et la direction de la recherche et des affaires scientifiques et techniques. La réorganisation a tiré par ailleurs les conséquences de l'organisation interministérielle, en rattachant la direction des pêches maritimes et des cultures marines au ministère de l'Agriculture et de la Pêche. La direction de l'Établissement national des invalides de la marine (ÉNIM) a, quant à elle, été maintenue comme direction d'administration centrale du ministère de l'Équipement. On peut constater que cette réforme est loin de renforcer la cohérence de l'administration de la mer. Le souci de réaliser des économies sur le fonctionnement de la structure a seul prévalu, au détriment de la recherche d'une meilleure efficacité des services. La désorganisation qui en résulte peut avoir des conséquences extrêmement préoccupantes. Votre Rapporteur spécial est malheureusement ainsi amené à constater le peu d'intérêt porté à la bonne organisation du ministère chargé de la mer. Toutefois, on peut estimer que la transition engagée n'est pas encore complètement opérée concernant les moyens des directions. L'éclatement des services entre diverses localisations et l'imbrication des directions au sein des locaux de la place de Fontenoy n'ont longtemps pas pu trouver de solution satisfaisante ; le fonctionnement quotidien, notamment, de la direction du transport maritime, des ports et du littoral, s'en est trouvé incontestablement affecté. Au cours du premier semestre 2000, la direction du transport maritime, des ports et du littoral, dont les services étaient éclatés, a enfin été regroupée rue Monge dans des locaux fonctionnels et relativement bien reliés aux autres localisations, ce qui devrait faciliter le travail entre des services issus de directions distinctes jusqu'en 1997. Par ailleurs, les services de la direction des affaires maritimes et des gens de mer devraient être regroupés Place de Fontenoy fin 2000 ou début 2001. La politique maritime se met en _uvre avant tout sur le terrain : c'est à ce niveau que l'usager de la mer est en contact direct avec les services déconcentrés des administrations maritimes. Ces services déconcentrés sont de deux types : les « services maritimes », traditionnellement intégrés dans le réseau de l'Équipement, et les services des « affaires maritimes », dont la réforme a également été engagée en 1997. S'il n'y a pas actuellement processus global de réforme de ces services en cours, certaines de leurs fonctions font l'objet de réformes. Il s'agit tout d'abord de la modernisation du secteur des phares et balises, avec le développement d'une signalisation maritime de nouvelle génération et un important renouvellement du parc de baliseurs actuellement très ancien, effort dont les décisions prises en Comité interministériel de la mer cette année 2000 ont permis l'accélération. Il s'agit également de la réforme du dispositif de dragage des ports relevant de l'État, en rationalisant les moyens actuellement répartis entre les ports autonomes et les services maritimes et regroupés au sein d'un groupement d'intérêt économique, afin de permettre l'acquisition d'engins de plus forte capacité intervenant sur plusieurs sites de chaque façade, pour un meilleur service limitant les coûts pour l'État de l'entretien des accès à ses ports. Enfin, il s'agit de l'optimisation de la sécurité dans les ports eux-mêmes, à leurs accès et dans leur exploitation qui est une des conditions d'un transport maritime sûr. Les officiers de port et officiers de port adjoints jouent un rôle essentiel dans ce domaine complémentaire de l'action des inspecteurs de la sécurité des navires, puisqu'ils sont chargés de la police et de la sécurité portuaire : mouvement des navires, police du plan d'eau, prévention et police des pollutions, police des marchandises dangereuses, surveillance des installations, prévention contre l'incendie, police du stockage des marchandises. Afin d'optimiser l'exercice de la police spéciale portuaire dans les ports relevant de la compétence de l'État et le contrôle des mesures destinées à prévenir les risques de pollution dans les ports, le corps des officiers de port et officiers de port adjoints sera renforcé de 30 postes supplémentaires à raison de 16 au titre du projet de loi de finances pour 2001 et de 14 au titre du projet de loi de finances pour 2002. Cela représente un accroissement global des effectifs d'environ 10% pour l'ensemble des ports et de 25% pour les seuls ports d'intérêt national. Au titre du budget pour 2001, les dépenses de personnel s'élèvent à 452,22 millions de francs, soit une augmentation de 7,33% (+ 30,89 millions de francs) par rapport au budget initial 2000 (421,33 millions de francs). Cette évolution résulte des mesures suivantes prises au titre du projet de loi de finances pour 2001 : · Les mesures concernant les effectifs Les effectifs budgétaires inscrits au budget de la Mer pour 2000 sont de 2.409 emplois, dont 304 pour l'association de gérance des écoles maritimes et aquacoles (AGEMA), c'est à dire pour l'enseignement secondaire maritime. Au titre du projet de loi de finances pour 2001, les effectifs sont de 2.451 emplois, soit 42 emplois supplémentaires, pour un coût de 11,76 millions de francs. Ces créations d'emplois (66 au total, hors transfert de 3 emplois de direction de l'ÉNIM et suppression de 21 emplois d'appelés) démontrent la ferme volonté politique d'accroître les moyens d'intervention de l'État dans le secteur maritime et plus particulièrement dans les domaines de la sécurité maritime, de l'inspection du travail et de la formation maritime. La marée noire provoquée par le naufrage de l'Érika a montré qu'il fallait renforcer les contrôles des navires qui viennent dans nos ports, ainsi que la politique de prévention, pour une meilleure sécurité dans le domaine maritime. Les missions de police et de sécurité maritimes sont assurées par les centres de sécurité des navires, les capitaineries de port, les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS), le dispositif de contrôle et de surveillance des affaires maritimes et les services des phares et balises. Ce sont ces services qui bénéficient principalement des créations d'emplois effectuées. Les évolutions constatées sont les suivantes : - création de 12 emplois d'officiers de port adjoints et de 4 emplois d'officiers de port au profit des ports maritimes ; - suppression de 21 emplois d'appelés et création de 16 emplois de militaires de carrière au profit des CROSS ; par ailleurs, création de 9 emplois de contrôleurs des travaux publics de l'État sur la section budgétaire des services communs, également pour les CROSS ; - création de 4 emplois au profit des unités littorales des affaires maritimes ; - création de 14 emplois d'inspecteurs de la sécurité des navires : en effet, force a été de constater que le contrôle des navires étrangers est une arme dissuasive décisive dont l'efficacité est proportionnelle à la pression exercée. La concrétisation de la volonté politique affichée du renforcement de cette pression passe par le doublement des effectifs d'inspecteurs affectés à ces missions d'ici à 2003 ; - création de 10 emplois pour permettre la mise en place du nouveau service public de l'inspection du travail maritime ; - création de 4 emplois supplémentaires d'enseignants ; - transfert sur la section des services communs de 3 emplois de direction de l'établissement national des invalides de la marine (ÉNIM). · Les transformations d'emplois Outre des transformations techniques d'emplois au titre du passage sous statut public des agents gérés par l'association de gérance des écoles maritimes et aquacoles (AGEMA), 7 emplois d'agents des services techniques déconcentrés (échelle 2) sont transformés en 7 emplois de syndics des gens de mer (échelle 4). · Les améliorations de carrière Pour un coût de 0,3 million de francs, elles concernent : - la transformation de 4 emplois de contrôleur de classe supérieure en 4 emplois de contrôleur de classe exceptionnelle ; - 4 transformations d'emploi d'inspecteur des affaires maritimes en 2 emplois d'inspecteur principal de 1ère classe et 2 emplois d'inspecteur principal de 2ème classe ; - la transformation de 2 emplois d'officier de 1ère classe du corps technique et administratif des affaires maritimes en 2 emplois d'officier en chef de 2ème classe du corps technique et administratif des affaires maritimes ; - la transformation d'un emploi d'officier en chef de 2ème classe du corps technique et administratif des affaires maritimes en emploi d'officier général ; - la transformation d'un emploi d'administrateur principal des affaires maritimes en emploi d'administrateur en chef de 1ère classe des affaires maritimes. · Les mesures indemnitaires D'un montant de 2,8 millions de francs, elles concernent notamment : - la modification des taux et des modalités d'attribution de l'indemnité allouée aux inspecteurs des affaires maritimes en fonction dans les centres de sécurité des navires et à Paris ; - la constitution d'une provision de 850.000 francs en vue de la mise en place du régime indemnitaire de base des nouveaux corps de contrôleurs des affaires maritimes et syndics des gens de mer ; - la modification des taux et des modalités d'attribution de la prime personnel navigant allouée aux personnels embarqués d'assistance et de surveillance des affaires maritimes ; - la constitution d'une provision de 250.000 francs destinée à la création d'un régime d'astreinte pour les personnels de catégorie B et C des affaires maritimes. · L'ajustement des crédits au titre de l'intégration de l'enseignement maritime et aquacole (AGEMA) dans l'enseignement public Au titre de l'intégration de l'enseignement maritime et aquacole dans l'enseignement public, 315 emplois budgétaires ont été créés à compter du 1er décembre 2000 au budget du ministère au titre de la loi de finances 2000, dont 304 sur la section Mer et 11 sur la section Services communs, permettant le passage sous statut public du personnel de l'association de gérance des écoles maritimes et aquacoles (AGEMA). Le passage sous statut public des personnels de l'AGEMA s'échelonnera au cours de l'année 2001. A ce titre 16,49 millions de francs sont transférés du chapitre 43-37 vers les chapitres de personnel pour couvrir les besoins en crédits de rémunération, ainsi que les besoins en crédits au titre des heures supplémentaires et au titre des régimes de retraite et des organismes de prévoyance collective. Les crédits de fonctionnement des services déconcentrés des affaires maritimes et des phares et balises sont inscrits au chapitre globalisé 34-98 - Moyens de fonctionnement des services : la dotation de l'article 30 du chapitre 34-95 - Dépenses d'informatique et de télématique a été transférée au nouvel article 70 du 34-90 dans le projet de loi de finances pour 2000. L'article 80 est quant à lui consacré aux crédits informatiques destinés au transport maritime, aux ports et au littoral. - Les moyens de fonctionnement du chapitre 39-98, hors articles 70 et 80 Le projet de loi de finances prévoit pour le chapitre 34-98 une dotation de 109,8 millions de francs, soit une diminution de 4,8 % par rapport à 2000. Environ 8 % de ces crédits sont gérés en administration centrale. 7 % correspondant aux frais engagés dans le cadre des mutations de personnels et sont engagés en administration centrale mais délégués aux ordonnateurs secondaires. Le reste de la dotation est déconcentré auprès des services locaux sous forme d'une enveloppe globale de fonctionnement mise à la disposition des directeurs régionaux des affaires maritimes. Votre Rapporteur spécial déplore cette baisse de la dotation globalisée, alors qu'il apparaît que les moyens de ce chapitre étaient déjà insuffisants en 2000, comme en attestent les problèmes rencontrés par certaines unités littorales des affaires maritimes (voir le paragraphe qui leur est consacré). - Les crédits d'informatique et de bureautique La dotation de l'article 30 du chapitre 34-95, inscrite à l'article 70 du chapitre 34-98, progresse de 20 % entre la loi de finances initiale pour 2000 et le projet de loi de finances pour 2001, passant de 8,8 millions de francs à 11 millions de francs, après une hausse de 10 % l'année précédente, ce qui va notamment permettre de poursuivre la mise en place des nouveaux plans régionaux d'informatisation et de développer les réseaux. En 2001, un effort supplémentaire est prévu pour renforcer l'informatique du domaine de la sécurité maritime. L'article 80 est doté de 2 millions de francs pour équiper les ports, comme en 2000. La dotation du chapitre 57-30 - Équipement immobilier et matériel technique diminue en 2001, pour ce qui est des autorisations de programme, qui passent de 17,74 millions de francs à 15,5 millions de francs, comme des crédits de paiement, réduites à 14,7 millions de francs, contre 15,54 millions de francs en 2000. Mais cette baisse globale cache un contraste entre les articles : alors qu'autorisations de programme et crédits de paiement sont en recul sur l'article 10 consacré à l'administration générale, les articles 70 et 80, créés dans la loi de finances pour 2000, et relatifs aux établissements d'enseignement, voient en revanche leurs dotations augmenter. La dotation de l'article 10 va permettre d'une part de poursuivre l'opération de rénovation des locaux de la direction départementale des affaires maritimes de Nice, de débuter celle de la direction des affaires maritimes de Sète et, d'autre part, de mettre à la disposition des directeurs régionaux des affaires maritimes une dotation d'entretien du parc immobilier (environ 250 immeubles) réparti sur l'ensemble du littoral, y compris outre-mer. Cette dotation étant insuffisante, une politique de cession d'actifs obsolètes est menée pour autofinancer une partie des besoins de réhabilitation des immeubles. Pour ce qui est de l'enseignement maritime, un programme important de réhabilitation du patrimoine immobilier des quatre écoles nationales de la marine marchande est actuellement en cours d'étude, et les contrats de plan État-régions 2000-2006 leur consacrent 51 millions de francs, dont 7,12 millions de francs en 2000 et 7,52 millions de francs en 2001. La moitié sera financée par l'État mais des financements d'appoints devront être trouvés par l'aliénation d'immobilisations sans utilité pour l'administration ou trop vétustes. Le régime de sécurité sociale des marins français, dont l'origine remonte à Colbert, peut être considéré comme l'ancêtre de tous les autres régimes. Créé en 1930, l'ÉNIM a en charge la protection sociale des gens de mer à travers la Caisse générale de prévoyance (CGP) pour la maladie, la maternité, l'invalidité, les maladies professionnelles et le décès et la Caisse de retraite des marins (CRM) pour la vieillesse. En 1999 l'ÉNIM a servi des prestations à près de 245.000 personnes (marins professionnels du commerce, des pêches maritimes, de la plaisance et leurs ayants droit) parmi lesquelles on dénombrait 42.900 actifs cotisants et 125.000 pensionnés, la proportion de ces derniers continuant à s'accroître (ils étaient 112.000 en 1995, sur 269.000 ayants droit).
Le montant total des pensions versées au titre de la Caisse de retraite des marins (CRM) a atteint 6.247 millions de francs en 1999 contre 6.412,6 millions de francs en 1998. Les prestations versées par la Caisse générale de prévoyance s'élèvent, quant à elles, à 2.401 millions de francs, contre 2.517,2 millions de francs en 1998. Au total, le montant des versements au titre de ces deux caisses était de 8.674 millions de francs, contre 8.900 milliards de francs en 1998. En regard, les contributions des armateurs et les cotisations des marins représentaient 1,33 milliard de francs, comme en 1998. Dans son rapport annuel au Parlement sur la sécurité sociale, publié en septembre 1997, la Cour des comptes constatait que « le déséquilibre actuel du régime des marins procède à la fois d'évolutions démographiques défavorables et des conséquences de la restructuration du secteur de la pêche et du commerce maritimes ». La première raison, comme l'expose ce rapport, est particulièrement sensible pour l'assurance vieillesse. Pour ce risque, le nombre de cotisants a diminué de plus de 20 % de 1991 à 1995, tandis que celui des pensionnés de droits directs augmentait de 10 %. Cette régression démographique de l'assurance vieillesse des gens de mer devrait se poursuivre à un rythme soutenu jusqu'en 2010, année où il devrait y avoir près de deux retraités de droit direct pour un cotisant. Par ailleurs, l'État met en _uvre une politique sectorielle d'aide à la pêche ou à la marine marchande, qui se traduit sur le niveau des charges sociales des armateurs. Ainsi, le taux de contribution des employeurs au titre de l'assurance vieillesse, normalement de 19,3 % en 1995, n'était que de 9,8 % pour les navires de transport international et transocéanique et de 6,8 % pour les bâtiments battant pavillon des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF). Pour la pêche, le taux de base de 9,8 % était ramené à 1,6 % pour les petits équipages. Ces mesures dérogatoires concernent également l'assurance maladie. En septembre 1995, le taux de 16,35 % était réduit à 7,8 % pour l'armement transocéanique, à 4,8 % pour les navires immatriculés aux TAAF et à 5,55 % pour ceux destinés à la navigation côtière. Il est probable que cette politique sera amplifiée dans l'avenir, dans la mesure où elle répond aux « nouvelles orientations relatives aux aides d'État dans le secteur des transports maritimes » définies par la Commission européenne. Celle-ci préconise en effet d'autoriser les États membres à exempter les armateurs de charges fiscales et sociales pour les marins ayant leur domicile fiscal dans un État membre et navigant à bord d'un bâtiment battant pavillon communautaire, à l'exclusion de toute autre mesure d'aide. L'extension de l'exonération de cotisations décidée par le Comité interministériel de la Mer du 27 juin 2000 (voir infra) va encore accentuer cette situation. Pour compenser la dégradation du taux de couverture des dépenses de protection sociale des marins, les sources extérieures de financement ont fourni chaque année des contributions de plus en plus importantes. En particulier, l'apport des transferts de compensation a augmenté de façon très significative (ils ont été multipliés par cinq en dix ans) alors que celui de la subvention de l'État diminuait, tant en part relative qu'en francs constants, sur la même période 1990-1995. Pour l'exécution du budget 1999, la structure des recettes s'établit comme suit : · cotisations des marins, pensionnés et armateurs : 15,03 % ; · transferts : 35,73 % ; · subvention de l'État : 48,90 %. La part relative de l'État diminue par rapport à l'an dernier (49,72 %), celle des cotisations est en légère hausse (+ 0,7 point), l'ajustement s'opérant par la stabilisation des transferts divers, par le biais notamment de compensations cotisations/CSG, et par la hausse des autres produits d'exploitation, qui demeurent extrêmement limités. A part l'augmentation des salaires forfaitaires aux 1er janvier 1999 et 2000 (arrêtés du 29 décembre1998 et du 30 décembre 1999), le bilan des mesures intervenues en matière de protection sociale des gens de mer et ayant une incidence sur le budget de l'ÉNIM s'établit comme suit pour l'année dernière et l'année en cours :
Enfin, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 intègre une mesure qui permettra la transformation, entre 55 et 60 ans, des pensions d'invalidité maladie en pension de vieillesse. Cette mesure améliorera très sensiblement la situation des veuves de marins invalides. La subvention pour 2001 intègre une provision de 20 millions de francs afin de la financer. Les pensionnés de la marine marchande n'en sont pas moins inquiets pour leur avenir : ils souhaitent que les dispositions budgétaires assurent, au minimum, le maintien de leur pouvoir d'achat et leur permettent également de bénéficier des fruits de la croissance. Ils soulignent aussi la nécessité de la mise en place d'une véritable prestation spécifique dépendance, qui soit gérée au même titre que les prestations couvrant les autres risques. L'évaluation des dépenses et des recettes de l'Etablissement national des invalides de la marine pour 2001 est fondée sur les hypothèses économiques et sociales fixées par le Gouvernement pour la loi de finances 2001 et sur les paramètres, notamment démographiques, propres au régime, appliqués aux crédits inscrits au budget primitif 2000 revu en fonction des résultats comptables de l'exercice 1999. Les prévisions de dépenses pour pensions ont été fondées sur les éléments suivants: · en ce qui concerne la caisse de retraite des marins, les charges ont été évaluées sur la base d'une légère augmentation en volume (+ 1,59 %) par rapport au budget initial 2000, taux résultant de l'évolution des salaires forfaitaires, (+ 1 %), de la croissance prévue du nombre des pensionnés (+ 1,29 %) conjuguée avec le glissement vieillesse technicité (- 1 %) appliqués aux prévisions d'exécution 2000 ; · s'agissant des dépenses sur la caisse générale de prévoyance, l'incidence de l'évolution des salaires forfaitaires et du nombre des prestataires a conduit à une prévision en légère baisse des dépenses de pensions maladie/invalidité (- 0,47 % en 2001 par rapport au budget primitif 2000). Pour les prestations servies par la CGP, les tendances générales observées, les prévisions en matière d'assurance maladie ainsi que les paramètres propres au régime conduisent à une évaluation des dépenses en augmentation 1,94 % en 2001 par rapport au budget initial 2000. Les dépenses d'action sanitaire et sociale représentent 0,56 % du total des dépenses, part comparable à celle observée au régime général. Les frais de personnel subissent une légère augmentation, de 0,3 %, en 2001 par rapport au budget primitif 2000. Les crédits de fonctionnement sont, par ailleurs, maintenus en 2001 au niveau précédemment retenu au budget primitif 2000. - Les recettes propres L'ensemble des paramètres pris en compte pour l'évolution du produit des cotisations et les contributions des marins et armateurs entraîne une légère diminution en volume de l'ordre 0,32 % par rapport aux prévisions budgétaires initiales pour l'exercice 2000. Cette prévision résulte, d'une part, de l'application aux résultats estimés de l'exercice 2000 de paramètres (effectifs d'actifs, GVT et taux d'activité) dont la résultante est quasi nulle et, d'autre part, de la prise en compte d'une provision correspondant à la hausse des salaires forfaitaires (estimée à 1 %). Au total, la prévision pour 2001 est donc en augmentation de 1 % par rapport aux estimations de résultats de l'exercice 2000. Il convient d'observer que les salaires forfaitaires servent de base de calcul aux pensions, aux cotisations et contributions ainsi qu'aux indemnités journalières versées sur la CGP. - Les transferts de compensation Le projet de budget pour 2001 prévoit des recettes à hauteur de 2.633,83 millions de francs au titre des compensations inter-régimes, en infime augmentation de 0,07 % par rapport au budget primitif 2000. Compte tenu de produits atteignant 4.452,53 millions de francs et de charges s'élevant à 9.262,53 millions de francs, la subvention de l'État destinée à équilibrer le budget primitif pour 2001 s'établit à 4.810 millions de francs, en augmentation de 91 millions de francs, soit 1,93 %, par rapport à celle inscrite au budget initial 2000 (4.719 millions de francs). Cette augmentation résulte pour l'essentiel de la stagnation des compensations inter-régimes et des autres recettes, conjuguée à la faible augmentation des dépenses. Elle inclut le coût (20 millions de francs) de la mesure prise dans la loi de financement de la sécurité sociale.
Le statut juridique de l'ÉNIM présente des particularités qui le différencient des autres établissements publics jouissant de l'autonomie financière (existence, en lieu et place d'un conseil d'administration, d'un conseil de surveillance chargé d'assister le ministre et érection de la direction de l'ÉNIM en direction d'administration centrale). A la suite du rapport Chabrol sur la réforme de l'administration de la mer, il a été envisagé de rapprocher son statut du droit commun. Toutefois, comme le faisait observer le rapport précité de la Cour des comptes, « l'implication historiquement très forte de l'État dans la définition, le financement et la gestion du régime de sécurité sociale des gens de mer et la portée incertaine d'une réforme éventuelle de l'ÉNIM du point de vue de son équilibre financier ou de son administration en limitent apparemment l'ampleur ». Ce point de vue a été entendu, puisqu'alors que la réforme des statuts de l'ÉNIM a fait l'objet d'une nouvelle évaluation tendant à clarifier les rôles respectifs de l'établissement public, gestionnaire du régime spécifique de sécurité sociale des gens de mer et de la direction d'administration centrale, la direction de l'ÉNIM a été maintenue comme direction d'administration centrale du ministère de l'Équipement, en charge d'assurer la tutelle sur l'établissement dont les statuts sont modifiés à la marge. Laisser page blanche sans numérotation L'action sociale menée par le bureau de l'emploi maritime a porté sur différents aspects : les mesures en faveur de l'emploi, les mesures d'indemnisation pour pallier les conséquences des licenciements économiques dans le secteur maritime, l'affiliation de la pêche artisanale à un régime d'assurance chômage et la mise en place de bourses de l'emploi dans le secteur de la pêche maritime. Le contrat de qualification a été étendu au secteur maritime par l'article 61 de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993 quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle et son décret d'application du 15 juillet 1994. Pour l'instant, cette mesure n'est utilisée que dans la marine de commerce. Au 1er janvier 2000, 180 contrats de qualification étaient en cours d'exécution. Le contrat initiative emploi (CIE) est applicable au personnel navigant des entreprises d'armement maritime par le décret n° 96-20 du 8 janvier 1996. Au 1er janvier 2000, 109 contrats initiative emploi étaient en cours d'exécution. Désormais, possibilité est offerte aux employeurs d'introduire une formation conduisant le bénéficiaire du CIE, selon le public concerné, à l'obtention du certificat d'initiation nautique, du capacitaire ou du brevet de patron de petite navigation. Introduite par la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 et reconduite jusqu'au 31 décembre 1998, dans le cadre de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 précitée, cette aide a de nouveau été reconduite. Au 1er janvier 2000, 236 bénéficiaires font l'objet d'une aide à l'embauche d'un premier salarié. Au 1er janvier 2000, on dénombre 71 bénéficiaires de l'aide à la création d'entreprise. Un décret du 8 août 1995 a permis d'adapter à la réglementation maritime les dispositions générales relatives au travail à temps partiel en précisant, notamment, les attributions des délégués de bord et la compétence des services déconcentrés des affaires maritimes en matière de dérogation exceptionnelle à la durée du travail. Des mesures pratiques d'application des dispositions relatives au temps partiel insérées dans le code des pensions de retraite des marins par la loi n° 95-116 du 4 février 1995, ont fait l'objet d'un projet de décret visant à la création d'un titre V dans la partie réglementaire du code des pensions de retraite des marins intitulé « Dispositions relatives aux salariés à temps partiel ». Le dispositif doit être complété par l'application au secteur maritime des contrats emplois solidarité, ce qui passe par la publication d'un décret. Un projet de décret vieux de plusieurs années n'a pas encore trouvé sa traduction juridique : il semblerait qu'il n'en soit plus question. Afin d'éviter les licenciements « secs » dans le secteur maritime, des mesures sociales ont été prises, financées à l'article 10 du chapitre 46-37. Les dotations budgétaires successives relatives à cette mesure sont les suivantes : · 1996 : 72 millions de francs, · 1997 : 45 millions de francs, · 1998 : 20 millions de francs, · 1999 : 24 millions de francs, · 2000 : 29 millions de francs ; · Projet de loi de finances pour 2001 : 23,1 millions de francs. Ces crédits permettent de financer des mesures sociales au profit des marins du commerce licenciés pour raison économique qui, s'ils sont âgés de plus de 50 ans et réunissent 30 annuités de services, peuvent percevoir un revenu de remplacement jusqu'à leur admission au bénéfice d'une pension de retraite à l'âge de 55 ans ou dès qu'ils réunissent 37,5 annuités de services. Le plan Marine marchande, mis en place le 1er janvier 1990 et prenant fin le 31 décembre 1994, a été reconduit pour une nouvelle période de trois ans (1995-1997). Dans ce cadre, un contingent annuel de 200 cessations anticipées d'activité (CAA) est financé sur le budget de la Mer. Un nouveau plan de soutien à la flotte de commerce a été décidé par le Comité interministériel de la Mer le 1er avril 1998, avec reconduction pour une durée de trois ans du système de cessation anticipée d'activité, avec un contingent annuel de 150 CAA. Cet article permet de financer également les mesures d'accompagnement social du plan de réduction de la flottille de pêche décidé en avril 1991 et reconduit, en 1993 puis en février 1995, en assurant aux marins licenciés pour motif économique une aide à la cessation anticipée d'activité ou une allocation complémentaire de ressources (ACR). L'impact social est variable selon les secteurs. Depuis 1985, date de la mise en place du dispositif, 3.814 marins du commerce ont bénéficié du dispositif. Le coût cumulé pour l'État s'élève à 800,24 millions de francs depuis la mise en place du dispositif, dont 25,26 millions de francs au titre de 1999, pour 426 bénéficiaires. Le nombre de bénéficiaires a fortement progressé jusqu'en 1989, puis diminué rapidement jusqu'en 1993, puis régressé faiblement mais régulièrement depuis. Pour ce qui est de la marine de commerce, les entreprises ont recours aux CAA lorsqu'elles présentent des plans sociaux, ce dispositif jouant le rôle de palliatif aux licenciements secs dans la mesure où toutes les voies de reclassement dans la profession ou de reconversion ont été explorées. L'administration veille aujourd'hui avec attention à cette condition, compte tenu de l'esprit dans lequel s'inscrit ce dispositif et de la pénurie d'officiers sur le plan mondial. Dans le secteur de la pêche, à l'exception des années 1992 et 1994, les CAA restent d'un usage très limité, en raison d'une part des conditions d'âge et d'annuités, d'autre part des possibilités de réembarquement sur un autre navire. Ces dernières se sont accrues avec la pénurie de main d'_uvre qui se fait aujourd'hui sentir, surtout au niveau du personnel qualifié. Depuis 1991, 158 marins pêcheurs ont bénéficié du dispositif de CAA. Le coût cumulé pour l'État s'élève à 25,2 millions de francs depuis la mise en place de ce dispositif, dont 2,79 millions de francs au titre de l'année 1999, pour 62 bénéficiaires. Depuis 1994, 342 ACR leur ont été attribuées pour un coût cumulé de 15,9 millions de francs, dont 2,6 millions de francs au titre de 1999, pour 239 bénéficiaires. Les marins pêcheurs dits artisanaux embarqués sur des navires de moins de 50 tonneaux ou de moins de 25 mètres ne sont pas couverts par l'assurance chômage. Cette situation concerne 8.500 salariés. La loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation relative à la pêche maritime et aux cultures marines prévoyait un rapport du Gouvernement sur la mise en _uvre d'un régime d'indemnisation des marins pêcheurs artisanaux contre les risques de chômage et comportant notamment l'étude de l'affiliation aux ASSEDIC d'une part ou à un régime propre à la profession d'autre part. Ce rapport, établi par Mme Simone Rovetto, Inspecteur général, a été remis au Parlement en août 1998. Les conclusions du rapport sont les suivantes : une situation de chômage existe effectivement dans ce type de pêche, même s'il est difficile de le mesurer exactement. Le taux se situe entre 5 et 8 %. Plutôt qu'un système spécifique à la pêche, il est préconisé une affiliation aux ASSEDIC avec des aménagements concernant les mesures d'âge notamment et une prise en charge partielle et temporaire des cotisations par l'État. A la suite de ce rapport, une consultation des organisations professionnelles et syndicales a été organisée. Parmi les différentes possibilités envisagées, la totalité des organisations favorables au projet a choisi le versement progressif des cotisations par la profession avec prise en charge du complément par l'État. Compte tenu, d'une part, des efforts déjà consentis par les employeurs dans le cadre de la loi d'orientation précitée, qui comportait un important volet social, et d'autre part, des difficultés rencontrées par la profession à la suite de la tempête et de la marée noire de fin 1999, puis de la hausse du prix du gaz oil, le ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement et le ministère de l'Agriculture et de la Pêche se sont ralliés à ce choix et ont entamé des négociations interministérielles en ce sens. Ils doivent de plus obtenir l'accord de la Commission européenne. La loi d'orientation précitée a prévu la mise en place d'un dispositif particulier de rapprochement de l'offre et de la demande d'emplois, les bourses de l'emploi maritime. L'objectif recherché est de mettre en place dans chaque département du littoral un dispositif de partenariat permettant d'aider au placement des marins pêcheurs privés d'emploi et de faciliter le recrutement. Ce dispositif organise les échanges d'informations entre les partenaires concernés et facilite l'orientation des demandeurs d'emploi vers les offres disponibles et les formations aux métiers de la pêche. Les premières bourses (Lorient, Sables d'Olonne, Boulogne et Concarneau) ont été créées en 1999. D'autres sont en cours de préparation. Un bilan sera fait en fin d'année afin de tirer de ces premières implantations les enseignements nécessaires avant de les étendre à d'autres sites du littoral. D'ores et déjà il apparaît que le fonctionnement et l'efficacité des bourses de l'emploi varient d'un site à l'autre et dépendent essentiellement de la mobilisation des principaux acteurs que sont au plan local l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) et le comité local des pêches, auxquels la direction départementale des affaires maritimes apporte son soutien. En effet, il n'y a ni modèle national ni maître d'_uvre unique : l'initiative, le calendrier, la coordination effective des compétences ainsi que la conception et le suivi des actions d'accompagnement relèvent de l'engagement des administrations locales et des organismes professionnels de chaque site. Dans un premier temps les bourses de l'emploi permettent de rapprocher et de coordonner les initiatives d'acteurs habituellement isolés, de faire connaître les besoins de recrutement de la profession, de fournir l'accès aux informations et aux outils de l'ANPE, et surtout de susciter des candidatures ainsi que la mise en place d'une préparation des candidats au travail à la mer. Dans un deuxième temps, les bourses de l'emploi permettent de sensibiliser les patrons-pêcheurs à l'intérêt d'une concertation régulière autour de l'emploi, de mieux mesurer la situation locale de l'emploi et son évolution et de mieux faire connaître les métiers de la mer. A contrario, les principaux obstacles à un fonctionnement pérenne proviennent, d'une part, d'un certain manque d'intérêt des professionnels parfois déçus par le délai ou la modestie des réponses apportées à court terme à leurs difficultés de recrutement, d'autre part, de la difficulté pour l'ANPE d'entrer dans le jeu des acteurs d'un domaine d'activité jusqu'alors méconnu. Néanmoins, la création d'une bourse de l'emploi a pu conduire, sur l'initiative des directions départementales des affaires maritimes, à un rapprochement plus systématique entre employeurs et écoles de formation maritime, avec notamment la mise en place de stages embarqués pour les élèves avant et pendant les formations initiales. Lorsque les bourses de l'emploi auront au plan local inscrit leur action dans la durée, il pourra être envisagé de porter l'action de promotion et de soutien au niveau régional : en effet en fédérant l'usage des outils d'information sur l'emploi, en diffusant les bonnes pratiques, en suscitant la création de nouvelles bourses de l'emploi par des actions de communication, les services régionaux de l'ANPE, les comités régionaux des pêches et les directions régionales des affaires maritimes pourront étendre le champ de recherche des offres et des demandes d'emplois, adapter les parcours de formation et mieux faire connaître les métiers de la mer auprès de nouveaux publics. L'évolution démographique (départs à la retraite de la génération du « baby-boom » d'après-guerre) va aggraver les difficultés de renouvellement des équipages de pêche et rendra de plus en plus nécessaire d'élargir à la région, puis à l'ensemble du littoral, le cadre des actions concertées entre partenaires sociaux : face à la demande sociale et aux préoccupations de la profession, l'extension des bourses de l'emploi pourrait bien à ce titre constituer une des voies de réponse. Le système de l'enseignement maritime présente une séparation très nette entre la formation supérieure sous statut public et la formation secondaire dont les personnels enseignants et de structure sont encore gérés à ce jour par une association de droit privé, l'Association pour la gérance des écoles maritimes et aquacoles (AGEMA). Dans un souci de modernisation et de développement de ces formations, et afin de réaliser une meilleure adéquation entre formations et besoins, l'intégration de l'enseignement maritime et aquacole dans l'enseignement public semblait une voie de réforme intéressante. Le rapport de février 1999 établi par M. Philippe Rambal, inspecteur des finances, a fait le point sur les enjeux, les modalités et le coût de cette réforme et a conclu à sa pertinence. La participation de l'État au financement de l'enseignement et de la formation professionnelle maritimes est retracée dans le tableau suivant. Il faut y ajouter 21,81 millions de francs de rémunérations des personnels de l'AGEMA pour 2001.
Le dispositif actuel de l'enseignement maritime - qu'il n'est pas prévu de modifier sur ce point - comprend quatre écoles nationales de la marine marchande (Le Havre, Saint-Malo, Nantes et Marseille) qui forment les officiers, un collège d'enseignement technique maritime annexé à l'école nationale de la marine marchande de Marseille et douze écoles de formation maritime et aquacole dotées du statut d'établissement public local d'enseignement depuis le 1er janvier 1992. S'y ajoutent des établissements agréés relevant des ministères de l'Éducation nationale et de l'Agriculture, des chambres de commerce et d'industrie et d'associations privées. Le décret de 1985 relatif à l'organisation et au fonctionnement de ces écoles vient d'être modifié par le décret du 27 juillet 2000. Cette révision tient compte des évolutions passées et des réformes actuelles : le directeur peut être choisi hors des personnels de l'enseignements maritime, le sous-directeur devient directeur des études et voit son rôle renforcé dans le domaine pédagogique, les départements deviennent l'élément clef de la pédagogie tant au niveau local qu'au niveau national. Par ailleurs, la loi de 1958 relative au statut des écoles nationales de la marine marchande (ENMM) va être prochainement modifiée pour les ouvrir vers d'autres formations maritimes ou paramaritimes. La participation de l'État aux dépenses de fonctionnement des ENMM a été de 7 millions de francs en 1998, 8,712 millions de francs en 1999 et 9 millions en 2000. Elle atteindra 10 millions de francs au titre du projet de loi de finances pour 2001. Elle aura ainsi enregistré une hausse de près de 43 % en quatre budgets. Cette dotation a dû être nettement augmentée, car elle ne couvrait que le tiers du budget de fonctionnement de ces écoles. Parallèlement, l'effort important de maîtrise des dépenses de ces établissements sera poursuivi, tout comme le développement de leurs ressources propres par les actions de formation organisées au profit des secteurs maritimes, paramaritimes et industriels de leur environnement géographique. Le tableau ci-dessous retrace l'évolution de la dotation en crédits d'investissement affectée aux ENMM (article 56-37, article 10, devenu article 57-30, article 80 depuis le budget pour 2000) :
En 2000, un simulateur machines sera mis en place à l'ENMM du Havre. Dans le cadre des contrats de plan État-régions pour 2000-2006, une première tranche de crédits a été affectée aux ENMM du Havre et de Nantes afin d'assurer la restructuration des bâtiments, ainsi qu'à l'ENMM de Saint-Malo pour la création d'un centre de formation aux techniques de sauvetage et survie. Les travaux de restructuration de l'ENMM de Marseille débuteront en 2001. Dans le cadre des lois de décentralisation, la subvention de fonctionnement incombe aux régions mais les salaires des personnels restent à la charge de l'État même si ces personnels ont encore, pour partie, des statuts de droit privé. L'État s'acquitte de cette obligation - et ce jusqu'à l'achèvement de la réforme en cours - en versant une subvention annuelle à l'AGEMA, association régie par la loi du 5 décembre 1901 chargée de la gérance de ces personnels. Cette subvention, inscrite au chapitre 43-37, article 10, couvre les salaires des personnels d'enseignement et de structure des écoles (directeurs, intendants, secrétaires et agents de service), ceux du personnel du siège de l'association, ses frais de fonctionnement et les frais inhérents à la vie associative (conseils d'administration, comités d'entreprise...). De 74,23 millions de francs en 1997, la subvention versée à l'AGEMA a atteint 76,73 millions de francs en 1998 et 79 millions en 1999. Elle a été de 73,64 millions de francs au titre de la loi de finances pour 2000, ce qui devait permettre de faire face à l'augmentation des effectifs - qui devait être de 50 % sur trois ans - dans la mesure où s'y ajoutaient 5,36 millions de francs figurant au titre III, destinés à rémunérer le personnel, qui devait être titularisé en l'an 2000. Toutefois, il est d'ores et déjà acquis que, compte tenu des retards pris dans l'élaboration des textes permettant l'intégration des personnels sous statut public, les agents en cause seront encore salariés par l'AGEMA en décembre 2000. A cet effet, 5,36 millions de francs seront inscrits en loi de finances rectificative sur le chapitre concerné et porteront le montant de la subvention de l'AGEMA à 79 millions de francs, comme en 1999. Au titre de 2001, la subvention sera de 57,19 millions de francs et permettra de couvrir l'ensemble des dépenses de personnel jusqu'au passage sous statut public, dont l'échelonnement prendra fin en septembre 2001. 21,8 millions de francs de crédits inscrits sur les chapitres de personnel couvriront les dépenses relatives aux agents lorsqu'ils seront passés sous statut public. Dans les écoles de formation maritime et aquacole, seul le premier équipement est à la charge de l'État. Il est désormais financé grâce aux contrats de plan État-Régions couvrant la période 2000-2006. A ce titre, une première tranche de crédits a été affectée aux lycées de Boulogne, Cherbourg, Saint-Malo, Paimpol, Le Guivinec, Etel, La Rochelle, Ciboure et Sète. Le tableau ci-après présente les dotations en crédits d'investissement affectées à la réalisation de ces contrats de plan (chapitre 56-37, article 20, puis chapitre 57-30, article 70 depuis 2000).
Certaines écoles privées de type associatif et dispensant des formations maritimes peuvent bénéficier d'une subvention, d'un faible montant en général, mais qui peut être significative lorsque ces écoles se substituent au service public et que l'État souhaite soutenir leur action, ce qui est notamment le cas dans les départements et territoires d'outre-mer. La dotation affectée à l'ensemble de ces établissements figure à l'article 20 du chapitre 43-37 : elle s'est élevée à 4,3 millions de francs entre 1997 et 2000 et enregistrera une hausse de 200.000 francs en 2001. Une enveloppe de 4 millions de francs a été consacrée en 1997 et 1998 à l'attribution de bourses aux élèves des lycées d'enseignement maritimes et aquacoles et des ENMM ; elle était de 5,3 millions en 1999 et 2000. Cette dotation (chapitre 43-37, articles 50 et 60) doit prendre en compte l'augmentation des effectifs inscrits dans ces établissements et la croissance du nombre des cas difficiles, aussi atteindra-t-elle 6,4 millions de francs en 2001. Elle se décompose en 1,4 millions de francs destinés aux bourses de l'enseignement supérieur, et 5 millions de francs pour l'enseignement maritime secondaire. Néanmoins, pour la formation supérieure, cette dotation est très insuffisante. Le montant de chaque bourse est très inférieur à ce qui existe à l'Éducation nationale. L'État participe à la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle maritime continue, conformément au livre IX du code du travail, par l'intermédiaire d'une partie de la dotation figurant au chapitre 43-37, article 40. Cette dotation totale était de 11,4 millions en 1997, 11 millions en 1998 et 10 millions de francs en 1999. Elle a été votée en hausse en 2000, à hauteur de 13,1 millions de francs, et sera reconduite à ce niveau en 2001. La partie destinée à la formation professionnelle est passée de 9,615 millions de francs en 1998 à 8,95 millions de francs en 1999 et 8,64 millions de francs en 2000 : elle atteindra 10 millions de francs en 2001 pour permettre la mise en place de nouvelles formations internationales dans le cadre de la formation continue. Le projet du passage sous statut public des personnels des écoles et lycées d'enseignement maritime et aquacole a débuté en 1997. La première étape prévue consistait alors en la création d'un corps des professeurs des affaires maritimes regroupant les enseignants de l'AGEMA et les professeurs techniques de l'enseignement maritime qui assurent les travaux pratiques dans les ENMM. Mais les négociations avec les partenaires sociaux se sont heurtées à la question du futur ministère de rattachement des agents de l'AGEMA. Lors du comité interministériel de la mer du 1er avril 1998, le Premier ministre a souhaité qu'une mission ministérielle travaille « en vue d'une pleine intégration de l'enseignement maritime et aquacole dans l'enseignement public ». Le 31 juillet 1998, un rapport d'étape était rendu par la première mission composée de trois inspecteurs généraux. Ses conclusions mettaient en avant la nécessité pour les personnels de l'AGEMA de passer sous statut public et prônaient le développement de la coopération entre les trois ministères concernés - Équipement, Agriculture et Éducation nationale -. Le problème du rattachement ministériel des enseignants n'était pas résolu. Une deuxième mission a été confiée à l'Inspection générale des finances, sous la direction de M. Philippe Rambal. Elle a constaté la nécessité de dissoudre l'AGEMA et de rattacher directement le personnel à l'État en lui conférant un statut public. Dans la mesure où l'administration de la mer n'a aucune compétence en matière d'éducation, elle a préconisé de rattacher l'enseignement maritime au ministère de l'Agriculture et de la Pêche, des passerelles existant déjà entre les enseignements maritimes et agricoles. S'inspirant de ces conclusions, l'arbitrage interministériel du 21 mai 1999 a précisé les modalités de mise en _uvre de la réforme : · le passage sous statut public du personnel de l'AGEMA se ferait à partir de l'an 2000. Ses 287 agents sous contrat à durée indéterminée se verront proposer un statut d'agent de droit public, soit de titulaires, soit de contractuels ; · le ministère de l'Équipement sera chargé de préparer le chantier statutaire en liaison avec le ministère de la fonction publique ; · la dissolution de l'AGEMA doit intervenir avant le 30 juin 2001. En vue de la création d'un grand service public de l'enseignement maritime, 315 postes budgétaires ont été créés au titre du projet de loi de finances pour 2000. Ils doivent permettre aux personnels de l'AGEMA sous contrat à durée indéterminée d'être intégrés, s'ils le souhaitent, dans des corps existants des ministères de l'Éducation nationale, de l'Agriculture et de l'Équipement, ou de devenir contractuels de droit public. Au cours de l'année 2000, les négociations avec les partenaires sociaux et les autres ministères concernés ont permis de définir le cadre réglementaire du passage sous statut public des personnels de l'association Le décret fixant les conditions d'intégration des personnels de l'AGEMA a été présenté au comité technique paritaire de l'agriculture le 23 mai 2000, à celui de l'équipement le 28 juillet, et à la commission des statuts du conseil supérieur de la fonction publique le 12 juillet. Il a ensuite été transmis au Conseil d'État le 25 juillet 2000. Ce décret sera complété par un certain nombre d'arrêtés d'application. Pour le personnel non intégré (contractuel), un règlement intérieur est en cours d'élaboration. Par ailleurs, les conséquences sociales du changement de statut des salariés de l'AGEMA sont gérées dans le cadre d'un accord collectif d'entreprise en cours d'élaboration. Pour des raisons liées aux négociations interministérielles, la date prévue du passage sous statut au 1er décembre 2000 ne pourra être raisonnablement tenue pour l'ensemble du personnel, à cause du délai de réflexion individuelle imposé de six mois à compter de la parution du décret fixant les conditions d'intégration. A ce jour, aucune personne ne s'est prononcée sur son choix. Pour ne pas perturber l'année scolaire 2000-2001, il sera nécessaire de garder le personnel refusant l'intégration ou le passage sous statut de contractuel de droit public jusqu'au mois de septembre 2001. Il semble néanmoins que le changement de statut du personnel de l'AGEMA ait eu des conséquences négatives sur la rentrée scolaire 2000-2001. En effet, il manquait un certain nombre de postes dans les lycées maritimes : un syndicat a évalué ce manque à 12 surveillants et 36 professeurs. Il manquait entre trois et cinq postes par établissement, le lycée de Cherbourg s'avérant le plus touché. Devant l'ampleur du mouvement de protestation qui a suivi la dernière rentrée scolaire dans les lycées maritime, le ministère a annoncé l'ouverture prochaine des crédits nécessaires à la création de 43 postes de professeurs et de surveillants, ce qui couvre l'essentiel des besoins. Ces crédits proviennent de redéploiements de postes au sein du ministère de l'Équipement. Si votre Rapporteur spécial se félicite qu'une solution ait pu être rapidement trouvée, il espère que de telles difficultés ne se reproduiront pas et que les besoins seront désormais mieux anticipés. Le passage au statut public du personnel de l'AGEMA lui semble une évolution positive mais il faut absolument éviter qu'il se traduise par une dégradation des conditions d'enseignement. Des moyens budgétaires suffisants doivent être ouverts à cette fin. Laisser page blanche sans numérotation IV.- LA SIGNALISATION ET LA SURVEILLANCE MARITIMES La dotation en dépenses ordinaires et crédits de paiement correspondant à l'agrégat « signalisation et surveillance maritimes » passe de 135,58 millions de francs dans la loi de finances pour 2000, à 132,98 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2001. Les dépenses ordinaires sont en hausse de 4 % tandis que les crédits de paiement enregistrent une baisse de près de 5 %. Mais les autorisations de programme de programme enregistrent une hausse considérable de 54 %, 158,2 millions de francs étant inscrits en 2001, contre 102,45 millions de francs en 2000. Le tableau ci-dessous montre la très forte augmentation de la dotation de cet agrégat depuis 1998.
De plus, 46 emplois sont créés en 2001 afin de renforcer les effectifs des services des affaires maritimes, en particuliers au profit des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage, de la sécurité maritime et des unités littorales des affaires maritimes. Les CROSS coordonnent l'emploi des moyens navals et aériens des administrations concourant à l'action de l'État en mer (Marine nationale, Armée de l'air, Gendarmerie nationale, Douanes, Sécurité civile, Affaires maritimes), ce qui est un gage de rationalisation et d'efficacité. Leurs missions sont de cinq ordres : · la recherche et le sauvetage en mer ; · la surveillance de la navigation maritime ; · la surveillance des pêches maritimes ; · la surveillance des pollutions marines ; · la diffusion des renseignements de sécurité maritime. Leur évolution apparaît dans le tableau ci-dessous :
En 1998, les dotations prévues antérieurement aux articles 20 et 30 du chapitre 35-32 ont été transférées au chapitre 34-98, pour partie à l'article 30, pour partie à l'article 40. Celles figurant auparavant à l'article 40 du chapitre 35-32 ont été transférées à l'article 30 du chapitre 34-98. En 2000, la dotation de l'article 30 du chapitre 34-95 se retrouve inscrite à l'article 70 du chapitre 34-98. Rassemblés sur le chapitre 34-98, ces crédits s'élèvent, pour 2001, à 7 millions de francs pour la partie de la dotation de l'article 30 destinée aux CROSS, à 11 millions de francs pour l'article 40 (contre 9,45 millions de francs en 2000) et 700.000 francs pour une partie de l'article 70. Les ressources inscrites dans le projet de loi de finances incorporent notamment les dépenses spécifiques des CROSS et en particulier : · la participation au financement du système Cospas-Sarsat, à hauteur de 2,7 millions de francs ; · les crédits nécessaires à la diffusion des bulletins météorologiques (système Navtex) d'un montant de 0,4 million de francs ; · les dépenses techniques et électroniques des centres, d'un montant de 1,9 million de francs ; · l'augmentation des crédits nécessaires au paiement des charges de communication des CROSS, permettant de faire face aux dépenses nouvelles et notamment à l'augmentation unilatérale par France Télécom du coût des liaisons spécialisées des centres en 1998, et au paiement de la dette à son égard. La dotation budgétaire de 6 millions de francs en 2001 couvre le coût de la location annuelle des liaisons et une partie de la dette. Les CROSS bénéficient aussi d'un renforcement de leurs moyens en personnels, tant en terme de requalification des emplois liée notamment à la suppression du service national en 2002, qui entraîne une diminution du nombre des appelés de contingent, qu'en terme d'effectifs supplémentaires. Ainsi, le projet de budget pour 2001 prévoit la suppression de 21 emplois d'appelé et leur remplacement par 16 militaires de carrière. De plus, afin de satisfaire l'entrée en vigueur au 1er juillet 1998 du code international de gestion de la sécurité, un plan pluriannuel de 25 emplois d'inspecteurs de la sécurité des navires entre 1998 et 2001 a été programmé : 18 inspecteurs ont été recrutés en 1998 et 1999 ; en 2000, 7 emplois d'inspecteurs des affaires maritimes ont été créés. Le projet de budget pour 2001 prévoit la création de 14 postes d'inspecteurs des affaires maritimes supplémentaires. S'y ajoutent enfin neufs nouveaux contrôleurs des travaux publics de l'État, dont les postes budgétaires figurent dans la section des services communs du ministère. Les CROSS, qui fonctionnent depuis le début des années 1970, font actuellement l'objet d'un plan de modernisation dont la conception découle des obligations souscrites par la France auprès de l'Organisation maritime internationale (OMI). Ce programme comporte la refonte et l'extension du réseau radio des centres, en vue de sa mise à niveau par rapport aux nouvelles normes d'exploitation induites par l'entrée en vigueur, dès 1995, du Système mondial de détresse et de sécurité en mer. Il prévoit également la modernisation des systèmes de traitement des images radar dont les trois centres de la Manche sont équipés pour exercer leur mission de surveillance de la sécurité maritime. Ce programme a été établi dans le cadre d'un plan pluriannuel de 1992 à 1999. 200 millions de francs en autorisation de programme y ont été consacrés, dont 186 millions de francs ouverts par les lois de finances de 1993 à 1999 et 40 millions de francs par la loi de finances rectificative pour 1994. Les prévisions de programmation d'équipement des CROSS pour les quatre années à venir visent à l'achèvement du plan de modernisation et de consolidation. Le niveau de la loi de finances initiale pour 2000, inférieur à celui des années précédentes, a ralenti le programme d'entretien et de modernisation des centres, tout en permettant le renforcement des infrastructures de communication des CROSS, pour qu'ils puissent assurer, dans leur zone de service, la veille de détresse et de sécurité ainsi que la coordination du trafic radio selon les procédures prévues par le nouveau régime des radiocommunications maritimes, entré en vigueur en 1999. Le tableau suivant présente la dotation de l'article 40 du chapitre 53-32 en 1998, 1999 et 2000 et les dotations pour 2001.
En très forte augmentation par rapport à la loi de finances pour 2000 (plus de 60 %), les crédits pour 2001 doivent permettre de rattraper les retards. Ils prennent en compte à la fois la poursuite des programmes de modernisation et de maintenance et l'engagement des programmes qui découlent des mesures actées aux comités interministériels de la Mer de février et juin 2000, en faveur du renforcement de la surveillance maritime : · refonte de la chaîne radar ; · installation des systèmes d'acquisition et d'identification automatique des navires ; · création d'un centre de gestion des informations sur le trafic maritime au CROSS Jobourg. Le déploiement de remorqueurs d'intervention est un élément majeur du dispositif général de couverture des côtes françaises mis en place par l'État face aux risques créés par les navires en difficulté, en particulier pour l'environnement. A la charge de la Marine nationale, il comprend aujourd'hui, par façade maritime (Manche, Atlantique, Méditerranée), un remorqueur d'intervention de forte puissance, sous affrètement, disponible en 45 minutes, capable, en tout temps, de prendre et de tenir en remorque un navire de fort tonnage en avarie. Ces bâtiments se tiennent à proximité des lieux où le risque est le plus important. Ce dispositif a été complété au printemps 2000 par un quatrième bâtiment, assurant une permanence dans le Pas-de-Calais, en partage avec les Britanniques. Le contrat d'affrètement de ces remorqueurs fait l'objet d'un appel d'offre lancé par le ministère de la Défense (Marine nationale) au niveau européen, en tenant compte des références et de l'expérience des sociétés soumissionnaires. Il est valable pour une durée d'un an, renouvelable deux fois par tacite reconduction. Le coût annuel des 4 affrètements s'élève, pour l'année 2000, à 51,2 millions de francs au total. Du fait de regroupements dans ce secteur d'activité, il n'y a plus désormais qu'une seule société française capable de répondre à la demande ; c'est elle qui est actuellement titulaire du contrat, dont l'échéance triennale arrive en 2000. Pour compléter ce dispositif de quatre remorqueurs de haute mer affrétés à temps plein, la Marine nationale a négocié en 1999 un contrat qui permet aux préfets maritimes, lorsqu'ils utilisent la procédure de mise en demeure pour faire face aux événements de mer, de faire appel à des remorqueurs portuaires dans différents ports français. Le dispositif des remorqueurs de haute mer, mis en place en 1979 à la suite de l'accident de l'Amoco Cadiz de mars 1978, a fait la preuve de son efficacité. Hors la pollution majeure du littoral français liée à l'accident de l'Érika le 12 décembre 1999, il n'y a pas eu depuis vingt ans de pollution importante par hydrocarbures qui soit due à l'échouement d'un navire en avarie ; en revanche on peut estimer à une vingtaine, au moins, le nombre d'accidents de navires transportant des cargaisons polluantes qui ont été évités sur la façade ouest de notre pays grâce à ces moyens. Mais ce résultat satisfaisant n'exempte pas de conduire une réflexion sur l'adaptation des moyens de prévention à l'évolution des risques. Ainsi, dès 1998, le secrétariat général de la mer avait engagé une première réflexion sur l'évolution du dispositif en fonction de l'évolution des risques, en tenant compte également de ce que l'évolution des techniques rend désormais possible, donc le cas échéant exigible. Parallèlement, en 1999, le colloque tenu à Brest sur le thème « L'Amoco Cadiz, vingt ans après » a relancé le débat sur l'adéquation des moyens mis en place par l'État pour protéger ses côtes face aux menaces maritimes contre l'environnement. Enfin, la société de remorquage française qui est actuellement attributaire du contrat d'affrètement cité plus haut a fait état d'un projet de construction de remorqueur de haute mer qui présenterait par rapport aux navires actuellement en service des améliorations de fonctionnement (vitesse, man_uvrabilité, treuil) et offrirait des capacités supplémentaires (plate-forme pour hélicoptère, moyens de recueil et locaux d'accueil de naufragés, moyens de lutte contre l'incendie plus développés, installations de commandement d'opération). Le coût de fonctionnement serait le même (équipage identique), mais le coût d'affrètement supérieur afin d'amortir le prix d'un navire neuf. Compte tenu de l'importance et de la sensibilité de la question, il a paru toutefois nécessaire de ne pas s'en tenir là. Il a donc été décidé de mettre en place un groupe de travail interministériel afin d'étudier le type et les caractéristiques des navires d'intervention destinés à remplir les missions de service public en haute mer liées plus particulièrement à la protection des côtes contre les échouements de navires en avarie, et au sauvetage, dans le contexte nouveau présenté par l'évolution des risques (trafic, tonnage des navires de commerce, marchandises dangereuses), et par la disponibilité de techniques nouvelles (man_uvrabilité, treuils, hélicoptères...). Sur la base des conclusions de ce groupe de travail animé par le secrétariat général de la mer, le Comité interministériel de la mer du 27 juin 2000 a décidé que les capacités fonctionnelles des remorqueurs d'intervention en haute mer seront améliorées. Un appel public à la concurrence, prenant notamment en compte l'expérience des entreprises dans ce secteur particulier, la formation et la qualification des marins, sera lancé dans le cadre européen au début de l'année 2001. Il permettra la mise en service de navires plus performants début 2003. La dotation (chapitre 34-98, article 60) relative aux dépenses de fonctionnement est en augmentation de près de 2,2 %, à 24 millions de francs, après avoir augmenté de 7 % en 2000 à la suite d'années de diminution puis de stagnation, dont les effets menaçaient le dispositif de signalisation sur le long terme. Après une succession de hausses, la dotation d'investissement (chapitre 53-32, article 60) passe de 56,3 millions de francs à 44,9 millions de francs en crédits de paiement, tandis que les autorisations de programme poursuivent leur progression à un rythme très soutenu : + 15,5 % entre 1999 et 2000, + 40 % entre 2000 et 2001. Cet effort accru permet d'accélérer le plan de modernisation prévu initialement sur 8 ans, qui s'articule autour de quatre axes : · remplacement des aides flottantes par des bouées légères ; · remise à niveau des établissements de signalisation maritime ; · mise en place de nouvelles aides radioélectriques ; · renouvellement de la flottille (baliseurs, vedettes). Les dégâts dus aux tempêtes de la fin de 1999 ont été pris en compte au titre du collectif de juillet 2000. Certains éléments de signalisation ont été endommagés. Des avis aux navigateurs ont été émis afin de renseigner en permanence les usagers, soit sur l'impossibilité de confirmer l'état du dispositif, soit sur le défaut constaté, puis sur la réparation effectuée dès que possible. Pour certaines opérations importantes, comme le phare de Cordouan, les travaux sont programmés en 2001. Les moyens de fonctionnement des unités littorales des affaires maritimes (ULAM) sont stables depuis 1998 : ils atteignent 10,5 millions de francs en crédits de paiement et en autorisations de programme, répartis sur différentes lignes budgétaires consacrées aux affaires maritimes. Les moyens de réparation et d'entretien sont inscrits sur la ligne 34-98-10, les moyens de fonctionnement sur l'article 34-98-30 et les crédits d'équipement sur le 53-32, article 10. Les difficultés rencontrées en 2000 dans certaines ULAM ne sont pas dues à un véritable manque de moyens mais à une gestion chaotique de l'article 30 du chapitre 34-98. Il s'agit en effet d'une ligne globalisée dont la mise en _uvre a entraîné des dysfonctionnements locaux. Votre Rapporteur spécial n'en déplore pas moins ces problèmes, qui peuvent s'avérer lourds de conséquences : dans certains quartiers, les navires des affaires maritimes n'ont l'autorisation de sortir que quelques heures par semaine, ce qui les empêche de prévenir les bateaux d'un futur danger, et donc d'éviter de graves accidents, et de surveiller la capture de poissons. Ce problème est particulièrement brûlant au large des côtes du Pas-de-Calais, où passent 220.000 navires chaque année (voir annexe en fin de rapport). Ces difficultés mises à part, le dispositif des ULAM s'avère très efficace. Il rassemble dans une structure départementale unifiée des moyens et personnels spécialisés répartis auparavant entre les vedettes côtières, les quartiers et les stations des affaires maritimes. Il existe actuellement une ULAM dans la plupart des départements littoraux, à l'exception du Var, dont le projet est en cours, de la Gironde, de la Seine-Maritime et du Pas-de-Calais, qui feront l'objet d'études au cours de l'année 2001. Outre-mer, une ULAM fonctionne déjà à Saint-Pierre-et-Miquelon et les Antilles seront équipées d'ici à la fin 2000. L'objectif de généralisation du dispositif à l'ensemble du littoral en 2001 est donc sur le point d'être atteint. Les ULAM remplissent trois catégories de missions : · des missions administratives d'accueil et d'information du public en adoptant une approche modernisée de ces fonctions ; · les visites de sécurité de certaines catégories de navires : · des missions de surveillance et de police, qui comprennent la connaissance du littoral et de ses activités, les contacts divers avec le milieu maritime, les administrations concernées et les municipalités. Les unités littorales sont dotées de moyens nautiques adaptés aux conditions locales de navigation et de véhicules terrestres. Pour la période 1998-2000, a été lancé un programme de construction de 15 vedettes côtières destinées à équiper les nouvelles ULAM et à remplacer les moyens obsolètes. Une première tranche de cinq unités est en cours de réalisation : elles doivent rejoindre la flotte opérationnelle avant la fin de l'année 2000. La deuxième tranche sera lancée en 2001. Leur personnel sera renforcé, en 2001, par quatre postes supplémentaires de contrôleurs. Si les moyens consacrés à la sécurité maritime croissent donc de manière continue, les professionnels de la mer n'en continuent pas moins de réfléchir à l'évolution des risques et à s'interroger sur la nécessité, l'existence et la fiabilité des moyens polyvalents destinés à assurer leur sécurité. En effet, chaque jour des bateaux se trouvent confrontés à des difficultés et font appel aux moyens de secours dont disposent les ports. Très récemment un bateau fluvio-maritime immatriculé au Luxembourg, le Manuela, s'est trouvé en grave difficulté pendant une tempête au large de Boulogne. Cet incident, qui aurait pu avoir de graves conséquences, révèle deux problèmes : il met d'abord à jour le manque de moyens mis à la disposition des secours - il n'y avait aucun remorqueur disponible sur place par exemple -, mais aussi la faiblesse des règles en matière d'autorisation de sortie de port. En effet, ce navire, qui assurait des livraisons de pétrole par cabotage, n'avait pas un moteur assez puissant pour affronter la mer déchaînée. Même s'il respectait toutes les conditions en vigueur, il n'aurait pas dû être autorisé à quitter le port. A la lumière de cet exemple, votre Rapporteur spécial souhaite insister sur une double nécessité : renforcer les moyens de surveillance et de sécurité des mers françaises et rendre plus strictes les règles de la navigation. En 1999, la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM) a assisté 2.709 navires, 8.971 personnes et 684 véliplanchistes. Afin d'assurer au mieux sa mission, la SNSM réalise, depuis plusieurs années, un effort important pour renouveler sa flotte. Au premier janvier 2000, elle disposait de 40 canots tous temps, de 26 vedettes 1ère classe, 59 vedettes 2ème classe et 16 vedettes 3ème classe, dont neuf ont été mis en service en 1999. En 2000, la SNSM prévoit, au titre de son plan de modernisation, la mise en service d'un canot tous temps, ainsi que sept vedettes plus légères, en remplacement d'unités de même type devenues obsolètes. L'importance de ces besoins justifie des efforts de diversification des moyens de financement pour augmenter les ressources de la SNSM. Le sauvetage en mer est certes gratuit, mais la SNSM peut être défrayée de ses interventions d'assistance aux biens par l'application de la loi du 7 juillet 1967 sur les événements de mer, qui prévoit une rémunération équitable pour les faits d'assistance à des navires qui ont eu un résultat utile. Elle a mis en place des procédures et un suivi de recouvrement des créances en matière d'assistance ou de remorquage, allant jusqu'à l'action judiciaire. Les principales ressources de la SNSM proviennent néanmoins de l'État, des collectivités locales et de dons, comme le montrent les tableaux de la page suivante. La subvention de fonctionnement accordée par l'État (chapitre 46-32, article 20) est chaque année reconduite à 4,05 millions de francs depuis la loi de finances initiale pour 1997. Le projet de budget pour 2000 prévoyait de ramener à 8,7 millions de francs (- 10 %) la subvention d'équipement, stabilisée à 9,7 millions de francs depuis 1997 (chapitre 66-32, article 20). Cette subvention couvrait, les années précédentes, près de 40 % des dépenses d'équipement de la SNSM, consacrées à la maintenance et au renouvellement de la flotte. Votre Rapporteur spécial avait vivement protesté contre cette diminution qui hypothéquait significativement le maintien des capacités opérationnelles de la SNSM, et en particulier son plan de construction, approuvé par le ministère de l'Équipement, qui prévoit le construction d'une trentaine d'embarcations entre 2000 et 2005, pour un coût total de plus de 60 millions de francs. Le Gouvernement avait alors accepté d'augmenter le niveau de cette subvention d'équipement, qui a été votée à hauteur de 10,2 millions de francs, soit en hausse de plus de 5 %. Il est proposé de reconduire cette dotation à la même hauteur pour 2001. Votre Rapporteur spécial ne peut que se féliciter de cette décision et de la prise de conscience de la nécessité d'assurer à la SNSM les moyens de se moderniser sur le long terme. ÉVOLUTION DES CRÉDITS PRÉVUS ET OUVERTS AU TITRE DE LA SNSM DE 1998 À 2001 (en millions de francs)
(en millions de francs)
Source : ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement. V.- LES PORTS MARITIMES ET LE LITTORAL Les ports maritimes représentent un intérêt stratégique majeur pour le développement de l'économie nationale et l'aménagement du territoire. Les crédits totaux qu'il est prévu d'allouer en 2001 aux ports et au littoral - c'est-à-dire les crédits correspondant à l'ancien agrégat « ports maritimes et littoral » - s'élèvent à 691,84 millions de francs en moyens de paiement (dépenses ordinaires et crédits de paiement), en légère baisse de 1,6 % après la très forte hausse de 44 % enregistrée entre 1999 et 2000. Les autorisations de programme avaient doublé entre les mêmes dates ; elles enregistrent une nouvelle progression de près de 5 %. L'essentiel de ces crédits est inscrit sur la section Mer : seuls 745.000 francs de crédits de dépenses ordinaires figurent dans la section des services communs du ministère pour les actions de communication et d'information dans les domaines des ports maritimes, du littoral et du transport maritime. Les emplois portuaires directs sont estimés à 37.000 en 1999 pour l'ensemble des ports d'État de métropole et d'outre-mer ; il s'agit des personnels des services de l'État, des personnels des établissements portuaires, des personnels liés aux professions portuaires. La disparition constatée d'un millier d'emplois par rapport aux années précédentes concerne les professions portuaires non règlementées (armements, agences maritimes, transitaires) dans les ports autonomes de métropole. Les emplois industriels, liés aux industries implantées dans les zones portuaires, sont estimés à plus de 80.000, dont 60.000 pour les seuls ports autonomes. Les emplois liés à l'acheminement des marchandises par les transporteurs terrestres sont plus difficiles à évaluer, tout comme les emplois induits. Pour l'ensemble des ports français, on peut estimer globalement à plus de 250.000 les emplois directs, indirects et induits liés à la filière portuaire dans les bassins d'emplois locaux, cette estimation négligeant l'ensemble des effets d'entraînement qui existent dans une région à partir d'un port et des emplois qu'il crée. D'autre part, en 1999, près de la moitié du tonnage (44 %) et près du cinquième de la valeur (18,8 %) du commerce extérieur de la France ont été acheminés en utilisant les services d'un port maritime français. Les ports et le transport maritimes jouent ainsi un rôle stratégique essentiel dans les échanges internationaux, non seulement pour les importations de produits de base vitaux pour notre économie (pétrole, minerais, charbon, engrais, produits agro-alimentaires), mais aussi pour les échanges de produits manufacturés à forte valeur ajoutée. Favoriser le développement des ports français comme pôles économiques demeure donc un enjeu majeur, dont certains aspects sont enfin mieux pris en compte par le projet de loi de finances pour 2001. L'activité des ports maritimes et de commerce métropolitains reste en 1999 à un niveau élevé par rapport aux trafics de marchandises de la décennie, malgré la décroissance des trafics pétroliers depuis la fin 1998 : 332,8 millions de tonnes (hors avitaillement), soit une légère baisse, de 1,1 % par rapport à 1998. Après les hausses de 3,9 % en 1998, 8,6 % en 1997, 0,6 % en 1996 et 2,3 % en 1995, le trafic actuel se situe 10 % au-dessus du palier des années 1992-1994.
Hors produits pétroliers, le trafic a progressé en 1999 de 2,3 %. Les trafics débarqués, dont le volume atteint 232,9 millions de tonnes, diminuent de 3,2 % alors que celui des marchandises embarquées (99,9 millions de tonnes) progresse de 4,1 %. La légère baisse de l'activité en 1999 est ressentie par les ports autonomes, dont l'activité baisse de 2,4 %, mais pas par les ports d'intérêt national qui continuent à enregistrer une croissance de leur activité (+ 3,5 %).
Toutes les catégories de conditionnement progressent, à l'exception notable des vracs liquides, responsables de la baisse globale d'activité : ces derniers sont en effet constitués à 93 % par des produits pétroliers et représentent près de la moitié du tonnage de marchandises traitées par les ports métropolitains. Ils régressent de 4,4 %, après avoir recommencé à augmenter depuis 1996. Les vracs solides, un quart du trafic total, enregistrent une augmentation de 1,3 %, modeste au regard des hausses de 8,7 % et de 9,6 % obtenues les deux années précédentes : des céréales en sorties en hausse de 23,1 %, du charbon en entrées en baisse de près de 7 % expliquent ce tassement. Le dernier quart du trafic est constitué de marchandises diverses. Il avait fortement progressé en 1997 (+ 16,3 %) notamment à cause de la fermeture du tunnel sous la Manche et légèrement diminué en 1998, mais, en 1999, l'augmentation de ce trafic se confirme. Au sein de cette catégorie, les trafics conteneurisés maintiennent leur progression régulière depuis quelques années, de plus de 6 %. Ce léger tassement de l'activité portuaire est à replacer dans le contexte de stagnation (0,1 % de hausse) de l'activité de l'ensemble des ports européens. Dans l'ensemble, les évolutions enregistrées en 1999 sont plus faibles et plus resserrées entre les façades nord, ouest et sud, avec cependant la poursuite d'une meilleure tenue des ports du sud et de l'ouest par rapport à ceux du nord. Les ports de Méditerranée enregistrent une hausse de trafic de 2 %, ceux de l'Atlantique de 1,8 % tandis que les ports d'Europe du Nord voient leur activité baisser de 1 %. Mais sur la façade nord, les ports français se sont en moyenne mieux comporté que leurs concurrents européens, à l'inverse des autres façades où l'évolution des ports européens dans leur ensemble a été plus favorable. Pour le premier semestre 2000, les résultats provisoires font apparaître une augmentation du trafic global de 4,3 % par r apport à la même période de 1999, sous l'effet conjugué d'une évolution positive des entrées de 5 % et des sorties de 2,5 %. Le trafic des ports autonomes progresse de 6,3 %, celui des ports d'intérêt national baisse de 3,1 %.
Ces résultats sont liés principalement à un redressement des vracs liquides (+ 6,8 %), le trafic des produits pétroliers ayant connu une activité soutenue au cours du premier semestre, à une évolution positive des vracs solides (+ 4,1 %), malgré une baisse des sorties depuis le début du deuxième trimestre, et à la poursuite de la progression des trafics conteneurisés (+ 9,9 %), contrebalancé par une baisse des trafics roulier et conventionnel. Alors que le premier semestre 2000 laisse espérer de bons résultats pour cette année, il convient de ne rien faire qui puisse fragiliser davantage les ports français. La politique portuaire doit donc présenter des objectifs clairs, bien compris et acceptés par les professionnels du secteur. C'est pourquoi votre Rapporteur spécial se réjouit des améliorations intervenues au cours de la navette parlementaire sur le projet de loi d'adaptation du droit communautaire dans le domaine des transports, en ce qui concerne la suppression du privilège des courtiers maritimes. Afin de préserver l'existence de cette profession et l'emploi de tous les salariés des courtiers, il était indispensable de mettre en place une période transitoire pour leur permettre de diversifier leurs activités, en particuliers vers des activités commerciales qui leur étaient jusque là interdites, tout en bénéficiant encore de leur privilège. Alors qu'aucune période transitoire ne figurait dans le projet de loi initial, il est désormais prévu un délai de deux ans, qui apparaît très satisfaisant à votre Rapporteur spécial. La place des ports français parmi les ports européens apparaît relativement modeste : le seul port de Rotterdam enregistre un trafic annuel équivalent à celui de l'ensemble des ports français. C'est en général au surcoût du passage par les ports français que l'on attribue cette situation. Il est donc intéressant d'examiner plus précisément le niveau des parts prises aux ports français par les ports étrangers voisins et l'origine du surcoût prétendu qui affaiblit les ports français. Malgré l'impossibilité de mesurer valablement les parts de marché prises par les ports étrangers sur notre commerce extérieur, une estimation grossière, compte tenu des problèmes de codification des documents douaniers, peut en être donnée à partir de 1993 en additionnant les trafics extra-communautaires arrivant par voie maritime dans l'Union européenne sans spécification du point frontière (correspondant en principe à un port communautaire non français), avec les trafics communautaires ayant fait l'objet auparavant d'une mise en libre pratique dans un pays de l'Union européenne et arrivant en France par voie terrestre (fer, route et voie navigable). Encore faut-il noter que les exportations de la France vers un pays hors Union européenne, quand elles sont dédouanées dans un port d'un autre pays communautaire, ne peuvent être enregistrées que comme une exportation vers ce pays communautaire. Quand on observe l'évolution du trafic des ports français et étrangers, en tonnage, de 1993 à 1997, dans le commerce extérieur français, et celle du Commerce extérieur total, en tonnage et valeur, par type de trafic, il apparaît que les importations et exportations indirectes par voie maritime ont progressé à plusieurs titres. En valeurs absolues, le tonnage et la valeur des marchandises importées et exportées passant par un port étranger ont augmenté respectivement de 17 % et 8 % en 1998 par rapport à 1997, ces évolutions n'étant que de 2 % (en tonnage et valeur) pour les trafics passant par les ports français, les trafics générés par le commerce extérieur français ayant augmenté quant à eux de 3 % en tonnage et de 7 % en valeur. Il faut toutefois noter que le niveau des tonnages transportés est nettement plus important pour les ports français que pour les ports étrangers La part des trafics transitant par un port étranger a aussi augmenté en valeurs relatives : de 5 % du tonnage de notre commerce extérieur en 1997 (8,8 % en valeur), elle est passée à 5,7 % en 1998 (8,8 % en valeur). A titre de comparaison, la part de marché des ports français qui était de 47,5 % en tonnage et 20,3 % en valeur en 1997, a baissé respectivement à 46,9 % et 19,2 % en 1998. De la même manière, les comparaisons en matière de compétitivité et de coûts de passage portuaire entre les ports français et les ports européens concurrents sont délicates à élaborer. Pour tenter d'établir une évaluation objective, la plus fine possible, un Observatoire des coûts de passage portuaire a été créé à la fin de 1998, au sein du ministère de l'Équipement, des transports et du logement. La collaboration des professionnels qui interviennent dans toute la chaîne de traitement des marchandises dans les ports maritimes devrait permettre à cet observatoire de calculer les coûts de revient du passage d'un type de marchandise par un port maritime français et d'établir des comparaisons, à la fois dans le temps, par l'analyse de l'évolution passée et présente de ces coûts, et dans l'espace, en rapprochant les résultats de ceux des ports directement concurrents. L'analyse des résultats que produira l'observatoire devrait fournir des éléments importants pour l'évaluation de la compétitivité relative des ports de commerce français. Dans l'attente de ces résultats, une approche, certes partielle, de la compétitivité des ports français a été établie à partir de la comparaison des coûts du transit portuaire d'un conteneur dans les principaux ports européens, mais il convient également d'examiner le montant des dépenses d'escale des navires, les questions relatives au coût d'acheminement terrestre des conteneurs et la rapidité des procédures attachées au traitement des marchandises. Le trafic de conteneurs est important pour le développement de l'activité des places portuaires. Le trafic conteneurisé recouvre des organisations de lignes maritimes très différentes, que l'on peut résumer comme suit : - Les grandes lignes transocéaniques « Est-Ouest » entre les pays fortement industrialisés, sont détenues par les armements mondiaux, au sein desquels les armateurs d'Extrême-Orient sont largement dominants. La stratégie de desserte maritime de l'Europe par ces grands armements repose sur l'utilisation de navires de plus en plus grands (6.000 conteneurs aujourd'hui - 8.000 demain) et sur une concentration des escales. Sur ces lignes, la desserte du Nord de l'Europe semble se structurer autour de quatre escales, au maximum : un ou deux ports centraux avec Rotterdam, en position dominante, un port à l'Est (Bremerhaven ou Hambourg) et un port à l'Ouest, premier ou dernier port touché en Europe du Nord. Le port du Havre, première place portuaire française pour les marchandises conteneurisées, dispose de bons atouts pour l'accueil de ces grandes lignes régulières internationales de porte-conteneurs rapides. - Les lignes dites « Nord-Sud » desservies par des porte-conteneurs de dimensions plus petites (1.500 à 2.000 boîtes), assurent les liaisons entre l'Europe et les pays moins développés de l'hémisphère sud (Afrique occidentale, Amérique du Sud, Océan Indien...). Le port de Rouen et celui de Nantes-Saint-Nazaire, notamment, sont bien placés sur ces lignes détenues par des armements de taille moyenne. Dans le cadre de ces trafics de lignes conteneurisées, le client des entreprises portuaires est l'armateur et le client de l'armateur est le chargeur qui, selon les conditions qui lui sont faites, décide ou non, d'amener la marchandise au port. Il faut donc distinguer les dépenses d'escale acquittées par l'armateur et les dépenses de transport acquittées par le chargeur. · Dépenses d'escale acquittées par l'armateur Les dépenses acquittées par l'armateur comprennent les droits de port sur le navire, les dépenses de pilotage, de remorquage et de lamanage et des frais divers. Une comparaison établie sur la base de différentes sources fait apparaître les résultats suivants dans les divers ports européens :
Il apparaît que les ports français offrent pour l'armateur des conditions avantageuses par rapport à leurs concurrents, à condition que le nombre de conteneurs à charger et à décharger y soit suffisant pour en profiter. On notera cependant la grande diversité des résultats qui reflète la disparité des tarifs pratiqués selon les conditions spécifiques à chaque type de navire, la fréquence de desserte du port concerné, la politique tarifaire du port, la durée et la difficulté des opérations de pilotage et de remorquage, et de multiples autres facteurs. On voit ainsi qu'il n'est pas possible à ce jour de mesurer précisément de façon totalement objective les coûts et la performance comparée des ports français. La création de l'observatoire des coûts de passage portuaire devrait permettre de progresser dans cette tâche particulièrement difficile et de longue haleine. · Dépenses acquittées par le chargeur Les dépenses acquittées par le chargeur comprennent le taux de fret, qui couvre les dépenses maritimes de l'armateur (navires, soutes, dépenses d'escales), les frais de manutention relatifs au chargement ou au déchargement du conteneur, payés sous forme forfaitaire, Terminal Handling Charges (THC), qui doivent théoriquement permettre de couvrir les coûts engagés par l'armateur auprès du terminal opérateur, le coût du transport terrestre du conteneur entre le port et son lieu de provenance ou de destination finale, ce transport étant assuré soit par l'armateur moyennant rétribution par le chargeur, soit par le chargeur lui-même auquel l'armateur remet le conteneur. - taux de fret Le chargeur paie à l'armateur un taux de fret qui rémunère le transport maritime. Le taux de fret des grandes lignes maritimes est généralement le même pour tous les ports. Ainsi, pour l'armateur, les dépenses de navigation seront les mêmes, quel que soit le port de chargement. - frais de manutention Les coûts de manutention portuaire payés par le chargeur sont inclus dans les THC. Il faut souligner que ces THC ne reflètent pas la réalité du coût de manutention, car ils ne constituent le plus souvent qu'une base de négociation, les prix réellement pratiqués étant fortement influencés par le nombre de conteneurs à traiter et par la politique commerciale de l'armateur. Celui-ci cherchera, par exemple, à favoriser une escale dans tel ou tel port en fonction de ses intérêts, ou à rattraper au niveau des THC ce qu'il perd sur un autre poste de la facturation adressée à son client (passage maritime, ou pré-post-acheminement portuaire si celui-ci est géré par l'armateur). En outre, l'affaiblissement marqué du poids des concentrations armatoriales (dénommées « conférences ») sur les liaisons maritimes où la concurrence est très vive fait que les THC sont de moins en moins représentatifs des prix réellement pratiqués, et qu'ils deviennent même difficiles à connaître. Une comparaison a cependant été tentée entre quelques-uns des principaux ports européens, qui fait apparaître les résultats suivants pour les principales zones de navigation :
Ces valeurs ne peuvent cependant pas être interprétées comme un indicateur direct de la compétitivité des ports français, car la massification des trafics réduit le coût de passage à la boîte en faveur des grands ports européens à conteneurs. · Coût d'acheminement terrestre des conteneurs Le coût d'acheminement terrestre des conteneurs dépasse souvent le prix du seul passage portuaire et peut avoir une grande influence sur la décision du chargeur, comme le montre l'exemple suivant qui concerne l'expédition vers l'Asie d'un conteneur (équivalent 20 pieds) au départ de Lyon. La décomposition du prix de transport est la suivante :
Au total, en 1999, le transport depuis Lyon, d'un conteneur et son débarquement en Asie reviennent à 7.300 francs (6.500 francs en 1998) à l'exportateur, mais le transport terrestre d'acheminement vers le port d'embarquement représente, à lui seul, près de 35 % du prix total du transport (40 % en 1998). Cet exemple montre que la qualité de la desserte terrestre d'un port est aussi un facteur déterminant de son attractivité. Or, les ports français souffrent dans ce domaine, de certaines insuffisances. Des mesures sont actuellement engagées pour améliorer les dessertes terrestres des ports maritimes sur la base d'une synergie multimodale renforcée : c'est l'un des axes de la politique portuaire du Gouvernement. Nous y reviendrons. · Rapidité des procédures attachées au traitement des marchandises Enfin, un dernier élément important de la compétitivité de nos ports est la rapidité des procédures attachées au traitement des marchandises. Le trafic conteneurisé Est-Ouest est une activité industrielle de haute précision mettant en _uvre des moyens considérables. Un opérateur doit maintenant offrir en Europe du Nord deux à trois départs par semaine et tout arrêt portuaire entraîne des décisions logistiques dont le coût peut être supérieur au million de francs par escale. Le chargeur devient également de plus en plus exigeant, demandant à l'opérateur une ponctualité exemplaire. Si la fiabilité des ports est un critère essentiel de choix, tant pour l'armateur que pour le chargeur, la rapidité des procédures attachées au traitement des marchandises l'est également. C'est précisément dans ce but qu'a été élaboré, par la direction générale des douanes et des droits indirects et la direction du transport maritime, des ports et du littoral, un plan d'actions visant à simplifier les procédures douanières dans les ports maritimes français, dont l'enjeu, clairement économique, a pour finalité de reconquérir des trafics dans nos ports, d'en capter de nouveaux et, ce faisant, de favoriser le développement de nos échanges et de notre économie. Après avoir rédigé huit rapports en vingt ans, relatifs à des problèmes portuaires ponctuels, la Cour des comptes a publié le 16 novembre 1999 un rapport de synthèse sur la politique portuaire, dans lequel elle dresse un état des lieux alarmant et déplore l'incohérence totale des politiques portuaires successives. La Cour estime que « la France n'a jamais réussi à bien utiliser les atouts naturels que lui a donné sa situation géographique », ce qu'illustre la médiocre croissance du trafic des ports autonomes métropolitains : elle n'a atteint que 0,24 % entre 1991 et 1997, contre 6,3 % à Rotterdam, 10,4 % à Anvers et 28 % à Tarragone. Cette période a été marquée par le déclin des crédits budgétaires de l'État consacrés aux ports maritimes, dont le total a baissé de près de 30 % à 592 millions de francs en 1997, contre 819 millions de francs en 1990. Les critiques formulées par la Cour, qui peuvent être regroupées autour de cinq axes, la conduisent à faire une cinquantaine de propositions. · Des conditions d'intervention de l'État à réviser La Cour des comptes souligne le caractère inadapté du cadre juridique qui impose à l'État le remboursement des travaux d'entretien et d'infrastructures des ports autonomes. En effet, le budget de l'État ne parvient pas à faire face aux obligations qui lui reviennent, comme le montre la difficulté qu'il rencontre pour financer les projets prioritaires tels que Port 2000, Donges-Est à Nantes-Saint-Nazaire, et, dans le même temps, les équipements qui sont notamment prévus pour le port autonome de Marseille. Le rôle désormais reconnu aux régions en matière d'intervention économique et de politique des transports, ainsi qu'aux fonds européens, devrait amener à reconsidérer la part revenant aux collectivités publiques dans le financement des équipements portuaires. · Des statuts désormais inadaptés La distinction entre ports autonomes et ports d'intérêt national ne se justifie plus : elle est fondée sur des critères de trafic remontant au début des années 1970 qui ont profondément changé depuis. De plus, les conditions de gestion des deux types de ports gagneraient à être rapprochées, tandis que l'analyse de l'évolution des filières de produits constituerait un critère de distinction plus pertinent. La composition du conseil d'administration des ports autonomes devrait être revue pour améliorer sa capacité gestionnaire et sa responsabilisation (moins de membres, moins de représentants des intérêts locaux). Le statut de ces ports mériterait d'être revu, soit par la suppression du comptable public, soit par leur transformation en sociétés à capitaux publics soumises au régime de droit commun des sociétés. · Une mauvaise connaissance de l'étendue, de la consistance et de la valeur du domaine portuaire La connaissance des domaines gérés par les ports autonomes d'une part, par les ports d'intérêt national d'autre part s'avère très imparfaite, de même que celle de leur situation juridique (domaine public, domaine privé) et de leur répartition fonctionnelle (réserves foncières, zones industrielles, zones urbaines...). · Une valorisation insuffisante Les recettes domaniales des ports autonomes seraient de 16.000 francs par hectare en 1995, contre 26.300 francs par hectares pour les ports d'intérêt national, mais la gestion domaniale n'apparaît pas comme une priorité si bien que les cessions illégales du domaine public et les occupations sans titre sont fréquentes et que la fiscalité foncière est appliquée de manière incohérente. · La réforme incomplète et coûteuse de la manutention La loi du 9 juin 1992 a ramené les ouvriers dockers dans le statut de droit commun d'employés en contrat à durée indéterminée dans les entreprises de manutention et soumis à une même convention collective et a mis fin au système de péréquation nationale, qui est remplacé par une cotisation garantissant une rémunération aux seuls dockers de la place concernée. Cette réforme a conduit à une augmentation des coûts de rémunération et à plus de difficultés financières dans la manutention portuaire. Il convient donc, selon la Cour, à la fois de faire appliquer la loi et d'accélérer la transition vers le droit commun. A la suite de la Cour des comptes, votre Rapporteur spécial s'étonne du fait que le rapport annuel « sur la répercussion sur l'ensemble des acteurs de la filière portuaire et maritime des gains de productivité tarifaires, des activités de la manutention et sur l'évolution de l'ensemble de la manutention dans les ports français » n'ait pas été régulièrement déposé par le Gouvernement, alors que code des ports maritimes lui en fait obligation. Le ministre chargé des ports se serait engagé en avril 1999 à respecter désormais ses obligations. Le Gouvernement, lors du Comité interministériel de la Mer du 1er avril 1998, avait déjà décidé d'un certain nombre de mesures destinées à renforcer la compétitivité de nos ports : l'exonération de la taxe professionnelle des équipements de manutention portuaire, qui se concrétise dans le projet de loi de finances pour 2001 (article 48), le renforcement de la compétitivité de certaines professions portuaires et leur rajeunissement, la modernisation et la simplification des procédures douanières pour accélérer le transit des marchandises dans nos ports, la suppression de taxes parafiscales, autant de mesures qui permettent de réduire le coût du passage portuaire et d'accroître la compétitivité des ports. Une série de mesures a été prise en ce sens, qui se déclinent autour des quatre axes d'actions prioritaires, qui constituent les conditions de réussite des ports français : - accroître la compétitivité de la filière portuaire dans son ensemble et la qualité de service ; - améliorer la desserte terrestre des ports maritimes ; - responsabiliser les acteurs portuaires par une modernisation et une simplification de la gestion des ports ; - accélérer l'harmonisation, au niveau européen, de l'environnement économique des ports. Cet objectif de dynamisation s'inscrit dans le cadre de la politique nationale d'aménagement du territoire, tant du fait de l'impact territorial des ports (ouverture des régions et des villes à l'international, relations ville-port, dimensions économique et sociale, aspects environnementaux) que celui de l'amélioration de leurs accès maritime et terrestre. En matière de sécurité, le Comité interministériel de la Mer du 28 février 2000 a décidé la création sur deux ans de 30 postes supplémentaires d'officiers de port et d'officiers de port adjoints, compte tenu des tâches importantes à exercer au niveau de la police portuaire, tâches qui vont notamment se renforcer à l'occasion de la prochaine directive européenne sur les déchets d'exploitation des navires ainsi que les résidus de cargaison. Par ailleurs, l'ensemble des mesures à caractère portuaire adoptées lors de ce comité ont été mises en _uvre, et, en particulier, la création au projet de loi de finances initiale pour 2001 de 16 premiers postes supplémentaires d'officiers de port et d'officiers de port adjoints. Ainsi, le comité interministériel a décidé qu'une ligne budgétaire devait être créée pour la prise en charge des éventuelles conséquences négatives sur l'environnement ou l'économie portuaire résultant de la présence d'un navire en difficulté dans un port. Un article a été créé à cet effet au sein du chapitre 35-34 au cours de la gestion 2000 et alimenté par l'ouverture de 10 millions de francs dans le collectif de printemps. Le projet de loi de finances pour 2001 le dote de 2 millions de francs. De même, le comité a apporté son soutien à la directive sur l'amélioration des conditions de réception portuaire pour les déchets d'exploitation des navires et résidus de cargaison et a décidé d'inscrire ses dispositions dans notre réglementation par anticipation. C'est ce qui a été fait par un amendement à la proposition de loi de M. Le Bris modifiant la loi n° 83-583 du 5 juillet 1983 réprimant la pollution par les navires, adoptée en première lecture par notre Assemblée en juin dernier (texte adopté n° 537). Le Gouvernement prépare un autre projet d'amendement à cette proposition de loi, visant à que, en cas d'urgence, lorsqu'il existe un risque avéré pour la vie humaine ou l'environnement, le préfet maritime se voit reconnaître autorité pour faire entrer le navire en difficulté dans un port. Les ports participent à un meilleur aménagement du littoral, dans le cadre de la planification stratégique territoriale comme celui de la recomposition des territoires, décidées par la loi d'aménagement et de développement durable du 25 juin 1999. Plus récemment, le Comité interministériel de la Mer du 27 juin 2000 a confirmé le rôle des ports dans les choix stratégiques prévus par les schémas de service collectifs de transport de marchandises et de voyageurs dont les orientations ont été adoptées lors du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 18 mai 2000. Dans ce cadre, les places portuaires seront soutenues dans leur volonté de diversification de la répartition modale de leur trafic, en renforçant notamment la part ferroviaire. Enfin l'élaboration actuelle des contrats de plan et la prise en considération de l'opération Port 2000 au Havre illustrent la ferme volonté du Gouvernement de renforcer la capacité des ports français, l'État s'étant engagé sur les sept prochaines années à quadrupler son financement au titre des investissements d'infrastructures dans les ports relevant de sa compétence. La croissance du commerce maritime à l'échelle de l'Europe est un fait, l'ouverture économique est dorénavant une réalité, et il convient donc que les ports s'adaptent aux échanges entre le continent européen et le reste du monde. Les ports doivent apporter de la valeur ajoutée, là où se fait la rupture de charge obligatoire entre le maritime et le terrestre, valeur ajoutée aussi bien pour tout ce qui complète l'acte de produire que pour ce qui précède et accompagne l'acte de distribuer. Forts de la croissance importante du trafic maritime dans les années à venir, combinée à la reprise de la croissance économique sur le continent européen, les places et villes portuaires vont être amenées à jouer un rôle de plus en plus important dans le développement de l'emploi et la recherche d'un développement durable. Il convient donc de conforter les impulsions données ces dernières années par une action plus volontariste : - en contribuant à la réhabilitation, à la modernisation des infrastructures et au développement des capacités tant pour l'accueil des navires que pour le transport de la marchandise ; - en veillant à la qualité des services ferroviaires et fluviaux offerts pour la desserte des ports et en prévoyant les aménagements nécessaires du réseau routier national, tout ceci pour améliorer l'accès des ports et étendre leur zone de chalandise ; - en renforçant la prévention et la sécurité de la place portuaire, source de qualité vis-à-vis des clients et de la ville portuaire ; - en incitant à une forte complémentarité des investissements privés et publics sur le domaine portuaire de façon à permettre une valorisation de la marchandise ; - en incitant à une gestion des espaces portuaires qui tienne compte de leurs multiples fonctions ; - en renforçant la compétitivité de la place portuaire au niveau de l'ensemble de la chaîne notamment par une modernisation du cadre réglementaire régissant l'intervention des établissements portuaires et l'organisation des différents services portuaires ; - en assurant la fiabilité indispensable des ports par des mesures sociales adaptées qui fassent profiter les salariés des places portuaires de la croissance du trafic ; - en veillant à la recherche d'un équilibre entre concurrence et concentration, en appuyant les dynamiques de coopération interportuaire et en favorisant des réflexes de solidarité et de complémentarité ; - en intégrant pleinement la place des ports au sein de la politique nationale d'aménagement du territoire, dans les contrats de pays et d'agglomérations ; - en favorisant le développement du cabotage maritime qui permet à la fois de redistribuer les marchandises massifiées et d'offrir une alternative moins nuisante à certains transports routiers. Les crédits destinés à l'entretien et à l'exploitation des ports d'intérêt national enregistrent une forte hausse de 62,26 %, alors que les crédits consacrés au même objectif pour les ports autonomes demeurent stables. Les crédits d'investissement sont globalement maintenus, même si les investissements exécutés part l'État dans les ports maritimes voient leurs crédits de paiement baisser et leurs autorisations de programme augmenter dans des proportions comparables, les secondes dépassant désormais les premiers. Il convient de noter, dans le projet de budget pour 2001, la création, évoquée supra, d'un nouvel article 20 au chapitre 35-34 - Ports maritimes. Entretien et exploitation consacré à l'accueil des navires en difficulté dans les ports et doté de 2 millions de francs.
Les dépenses d'exploitation, sauf celles liées aux accès maritimes, sont entièrement financées par le port autonome dont les principales ressources proviennent, dans des proportions stables, des droits de port (52,9 %), des taxes d'outillage (29,07 %) et des produits des domaines et concessions (13,47 %). En revanche, l'État supporte les frais de l'entretien et de l'exploitation des écluses d'accès, de l'entretien des chenaux d'accès maritimes, de la profondeur des avant-ports, des ouvrages de protection contre la mer ainsi que les dépenses relatives aux engins de dragage utilisés pour l'exécution de ces travaux. Le projet de budget augmente légèrement la subvention versée par l'État aux ports autonomes pour le remboursement de leurs charges d'entretien et de réparation qui passe de 392,50 millions de francs à 395,5 millions de francs pour la métropole.
Il faut observer que le niveau de cette dotation, qui a stagné pendant cinq ans, ne permet de réaliser qu'environ 50 % des dépenses indispensables, ce qui condamne les ports à en reporter une partie sur l'usager ou les collectivités locales alors qu'elles devraient relever entièrement de l'État. La très faible augmentation proposée - hausse de 3 millions de francs alors que la dotation pour les départements d'outre-mer diminue d'un million de francs - ne saurait être suffisante. Cette situation est d'autant plus préoccupante que les ports français se trouvent placés en position d'infériorité par rapport à leurs concurrents étrangers, qui bénéficient d'une participation supérieure de la puissance publique. Il est donc particulièrement important que les dotations prévues par la loi de finances ne soient pas sensiblement réduites en cours d'exercice au titre de la régulation budgétaire comme ce fut le cas en 1995 (- 8,4 %) et en 1996 (- 2,6 %). Ces pratiques aux conséquences regrettables ont heureusement disparu depuis deux ans : en 1998, les dotations ouvertes ont atteint 422,3 millions de francs et ont été consommées à près de 95 % ; un taux de consommation du même ordre a été enregistré en 1999. L'État a la charge d'une partie de l'entretien des installations d'infrastructures existantes des ports d'intérêt national. Une participation financière du concessionnaire de l'outillage public, qui perçoit par ailleurs les droits de port sur les navires et les marchandises, à laquelle s'ajoutent, le cas échéant, les participations des collectivités locales concernées, couvre l'autre partie des dépenses d'entretien. Il n'existe aucun texte réglementaire déterminant le taux des participations demandées, qui sont fixées projet par projet. Le coût budgétaire correspondant est inscrit au chapitre 35-34.
Après trois années de quasi-stagnation, la dotation destinée aux ports d'intérêt national connaît enfin la forte hausse dont elle a un si grand besoin : elle passe de 39,38 millions de francs à 63,9 millions de francs, soit 62,26 % de progression. Votre Rapporteur spécial se réjouit de cette notable amélioration qu'il appelait de ses v_ux depuis plusieurs années. En effet, la stagnation de ces crédits était préoccupante dans la mesure où, notamment, des opérations de rétablissement de profondeur sur la sécurité des accès nautiques sont loin d'être toutes pleinement assurées. Or, cette insuffisance d'entretien a eu pour conséquence une très forte dégradation des ouvrages. Pour remédier à cette situation, il est devenu indispensable de lancer des opérations de grosses réparations qui vont peser sur les programmes d'investissement. L'augmentation des crédits va permettre de réaliser enfin ces indispensables travaux. S'agissant des ports autonomes, les sources de financement des investissements se répartissent, selon la nature des opérations, entre : · l'État, pour les infrastructures exclusivement ; · les ports autonomes, par recours à l'emprunt ou autofinancement ; · les collectivités locales, dont les participations, qui s'inscrivent dans le cadre des contrats de plan État-région ou de conventions particulières, atteignent des montants très variables selon l'intérêt que représentent les projets pour le développement économique régional ; · les opérateurs privés, et notamment les sociétés de manutention, qui peuvent parfois participer à la charge financière des superstructures portuaires. En ce qui concerne les ports d'intérêt national où la maîtrise d'ouvrage de l'infrastructure appartient à l'État, ils ont tous fait l'objet d'une concession d'outillage public, généralement à une chambre de commerce et d'industrie. En règle générale, la participation financière de l'État aux travaux d'infrastructures, s'agissant d'investissements d'un coût inférieur à celui des ports autonomes maritimes et mobilisant largement les fonds du Fonds européen pour le développement régional (FEDER), est de l'ordre d'un tiers du montant de la dépense. Le complément est constitué par des fonds de concours du concessionnaire de l'outillage public, éventuellement relayés par les collectivités locales intéressées. Pour les travaux de grosses réparations, l'État participe généralement à hauteur de 50 %. Les investissements de superstructures sont entièrement à la charge du concessionnaire de l'outillage public, avec possibilités de subventions des collectivités locales et de participations d'opérateurs privés. Une enveloppe annuelle d'emprunts pour la couverture des dépenses d'infrastructures et de superstructures est fixé dans le cadre de la programmation retenue par le comité spécialisé « Transports » du comité des investissements à caractère économique et social (CIES).
Les chiffres qui précèdent démontrent que les ports se sont globalement engagés dans une politique de désendettement afin d'améliorer leur compétitivité. Les emprunts sont contractés sur le marché financier. En 1998, le total des dotations destinées à l'investissement dans les ports maritimes en métropole et outre-mer (elles étaient alors, et ce jusqu'en 2000, réparties sur deux articles) en crédits de paiement était de 152,5 millions de francs ; en 1999, elle s'élevait à 161,78 millions de francs, la hausse étant surtout due à l'augmentation de la dotation concernant l'outre-mer (+ 5,7 millions de francs). En 2000, l'article unique (chapitre 53-30, article 30) était doté de 160,98 millions de francs, ce qui marque un recul global des crédits de paiement. Cette chute s'accélère dans des proportions inquiétantes en 2001 : la dotation est réduite de près de 28 %, à 116,5 millions de francs. La chute est en revanche interrompue pour les autorisations de programme qui atteignaient au total 179,45 millions de francs en 1998, 177,25 millions en 1999 mais seulement 135,25 millions en 2000 ; elles remontent à 170 millions de francs pour 2001. Le niveau proposé pour 2001 est insuffisant dans la mesure où les crédits avaient fortement baissé, surtout depuis 1994, non seulement en loi de finances initiale, mais également en exécution (les annulations sur le chapitre 53-30 ont atteint, en crédits de paiement, 24 % en 1994, 16,5 % en 1995, 5,5 % en 1996, 4,5 % au titre de l'arrêté du 9 juillet 1997 et 5,1 % en 1998). Comme on l'a indiqué, un certain nombre d'opérations de grosses réparations et de remise en état des infrastructures, dont l'entretien avait été délaissé, devront être impérativement réalisées sans tarder, en particulier pour des exigences de sécurité. La nécessité de rattraper le retard ne permettra pas de financer dans le même temps des investissements de capacités et des opérations de modernisation pourtant également indispensables. Pour permettre de préparer l'avenir, une remise à niveau budgétaire s'impose, de telle sorte que les crédits, tant en entretien qu'en investissement, retrouvent au moins le niveau qu'ils atteignaient au début de la décennie. Il faut également, pour que les gestionnaires des ports puissent envisager une politique à long terme, que les engagements de l'État soient contractualisés et scrupuleusement respectés. Votre Rapporteur spécial rappelle la proposition qu'il a faite l'année dernière d'autoriser les ports ou l'État à souscrire des emprunts à très long terme (30 à 50 ans) pour le financement des infrastructures portuaires, cette durée correspondant au minimum à la durée de vie de ces équipements. Comme le tableau suivant le montre, l'augmentation des efforts budgétaires de l'État en faveur des infrastructures des ports maritimes n'est sensible qu'à partir de 2000, année où est créé le chapitre consacré au projet Port 2000 du Havre, doté de 220 millions de francs d'autorisations de programme et de 66 millions de francs de crédits de paiement en 2000, et de 200 millions de francs d'autorisations de programme et de 80 millions de francs de crédits de paiement en 2001. Ces crédits permettront de lancer dès 2001 la deuxième tranche du projet, mais ils représentent en 2001 plus de la moitié de l'ensemble des autorisations de programme : quelle que soit la nécessité de ce projet, il provoque une concentration des crédits qui peut in fine se traduire d'une manière négative pour les autres ports, qui auraient aussi besoin de moyens renforcés. ÉVOLUTIONS DES DOTATIONS BUDGÉTAIRES POUR L'ÉQUIPEMENT EN INFRASTRUCTURES DES PORTS MARITIMES (1) (en millions de francs)
(1) Chapitres 53-30, articles 10, 30, 40 et 63-30, article 10. Source : ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement. Heureusement, le volet portuaire des contrats de plan État-régions pour la période 2000-2006 prévoit un engagement de l'État d'environ 1.350 millions de francs pour un montant global d'opérations contractualisées qui devrait dépasser 5.000 millions de francs. Ces engagements de l'État sont deux fois plus élevés que pour les contrats de la génération précédente (756 millions de francs). Outre les parts régionales (1.250 millions de francs), des cofinancements viendront s'ajouter de la part des autres collectivités locales, des fonds structurels européens et des établissements portuaires. Lors de son précédent rapport budgétaire, votre Rapporteur spécial mettait en avant le problème de la gestion des ports d'intérêt national par les chambre de commerce et d'industrie (CCI), à la suite d'un rapport d'enquête de l'Inspection générale des finances, de mai 1999, sur les chambres de commerce et d'industrie françaises qui dénonçait les nombreux dysfonctionnements de ces établissements, dont beaucoup touchent directement les ports d'intérêt national. Il souhaite rappeler ici le contenu de ce rapport et les problèmes statutaires qu'il révèle, avant d'évoquer les solutions qui sont actuellement à l'étude ou qui ont récemment été mise en place. La France compte 7 ports autonomes, 23 ports d'intérêt national, dont 17 sont concédés à des chambres de commerce et d'industrie (CCI). Les responsabilités respectives de l'État et des CCI dans la réalisation de travaux pour ces ports sont mal définies. Aussi l'État sollicite-t-il de manière croissante les CCI pour financer des investissements, réalisés par le jeu des fonds de concours. De surcroît, alors que l'entretien des infrastructures incombe à l'État, la tutelle des ports réclame une participation financière des CCI et des collectivités locales qui représente plus de la moitié des financements. Le rapport d'enquête de l'Inspection des finances insiste sur le caractère souvent irrégulier des modes de passation des marchés. La procédure de passation des marchés, de construction et de maintenance de l'outillage public n'est pas appliquée dans la plupart des marchés. Dans un grand nombre de cas, les CCI déclarent les marchés infructueux afin de passer des marchés négociés. Pour cela, les estimations des travaux sont sous-évaluées ou les délais demandés irréalistes. Certes, il ne s'agit pas de dénoncer la gestion des CCI dans leur ensemble. Mais il est incontestable que ces abus ne contribuent pas au bon fonctionnement des ports d'intérêt national et, in fine, c'est l'État qui est le grand perdant. Jusqu'en 1996, il a dû faire face à un montant d'engagements de 113 millions de francs pour les ports sous forme d'avances remboursables et de 1,7 milliard de francs d'emprunts non amortis. Un cahier des charges type s'imposant à toutes les CCI concessionnaires pourrait améliorer cette situation en précisant les règles à suivre dans tous les domaines. Mais surtout, il apparaît que le classement, établi en 1983, des ports en 4 catégories : les ports autonomes, les ports d'intérêt national, les ports départementaux et les ports communaux (plaisance) n'est sans doute plus adapté. La Cour des comptes partage cet avis (voir supra). Pourquoi confier aux départements des ports maritimes, alors que ce sont les régions qui ont la compétence économique ? De plus, certains ports d'intérêt national sont en réalité d'intérêt régional. Enfin, le statut actuel des ports d'intérêt national n'est plus adapté. Dès lors qu'un port est national, l'État doit y assumer pleinement ses responsabilités. Ce n'est pas dans le cadre de ce rapport que des solutions peuvent être proposées mais il paraît souhaitable de trouver un statut unique pour les ports dits « nationaux ». Les vives critiques faites par l'Inspection des finances ne sont pas restées lettres mortes : des améliorations ont été apportées ou le seront à court terme. S'il ne s'agit pas d'une solution globale telle que l'envisage votre Rapporteur spécial, des efforts sont faits pour mettre un terme aux abus les plus criants. · L'amélioration du contrôle de la situation financière des ports L'Inspection générale des finances affirme que les cahiers des charges se sont avérés déresponsabilisants pour les CCI, et ont alimenté une tendance générale au surinvestissement et au surendettement et que la situation financière de certains ports gérés par des chambres de commerce et d'industrie reste préoccupante. Il est vrai que la situation des ports d'intérêt national a été préoccupante. En 1980, la dette des ports d'intérêt national correspondait à neuf années et demi de marge brute d'autofinancement, mais ce montant a été réduit à 1,8 en 1999. La procédure de contrôle par le comité spécialisé du CIES a contribué au redressement financier des ports. Depuis 1999, de nouvelles mesures ont été prises par la direction des transports maritimes, des ports et du littoral : - la mise en _uvre d'une procédure effective d'approbation des budgets primitifs des concessions d'outillage public ; - des études de rentabilité financière et socio-économiques sont désormais systématiquement exigées pour tout projet d'investissement ; - la création d'une nouvelle base de données de l'ensemble des comptes financiers des concessions portuaires, permettant de vérifier l'équilibre des comptes et d'identifier à l'aide de ratios les points sur lesquels le concessionnaire doit axer ses efforts de gestion ; - l'établissement par les concessionnaires de propositions d'orientations stratégiques à moyen terme reposant sur des objectifs précis, qui seraient soumises à l'examen du comité spécialisé du CIES. · L'élaboration d'un nouveau cahier des charges En 1990, un groupe de travail avait élaboré un projet de nouveau cahier des charges type. Ce projet n'a pu être étendu à l'ensemble des concessions portuaires. Actuellement, aucun cahier des charges n'a été validé par décret en Conseil d'État, comme la réglementation le prévoit. L'évolution de la réglementation, notamment au niveau communautaire, a conduit à la remise en chantier de ce projet. Un nouveau projet de cahier des charges destiné à remplacer les textes actuels dont l'origine remonte à 1915, doit donc être établi d'ici à la fin du premier trimestre 2001, conformément aux conclusions du Comité interministériel de la Mer du 27 juin dernier. Sans que le contenu précis du projet de cahier des charges type n'ait été encore arrêté, étant encore à l'étude au plan interministériel, les principales orientations peuvent d'ores et déjà être indiquées. - La réalisation et la gestion des infrastructures (ouvrages de protection, chenaux d'accès, quais...) resterait assurée directement par l'État. Les superstructures (aménagements de terre-pleins, gares maritimes, hangars, grues, portiques...) nécessaires aux opérations de manutention et de stockage de la marchandise seraient concédées ; - le cahier des charges devrait être adapté aussi bien aux concessionnaires publics qu'aux concessionnaires privés ; - le cahier des charges sera conçu pour permettre une gestion efficace et compétitive de l'outillage public par le concessionnaire. Les autorités de tutelle s'assureront de l'opportunité des investissements nécessaires, tout en veillant à l'évolution de la situation financière par rapport à la progression des trafics. Un plan de développement glissant sur cinq ans sera présenté tous les ans pour accord au concédant ; - la durée des concessions devrait être réduite selon l'importance des investissements prévisibles, par rapport aux durées actuelles qui s'avèrent particulièrement longues (trente ans ou plus) ; - le cahier des charges se définira autour d'objectifs de développement, se traduisant par un programme indicatif d'investissements pouvant évoluer en cours de concession en fonction des besoins, du trafic et du caractère concurrentiel de l'activité ; - les responsabilités financières du concessionnaire et du concédant seront clarifiées. Aucune reprise du passif par l'État ne serait prévue. L'indemnisation des immobilisations serait assortie d'un contrôle très rigoureux, a priori et a posteriori, des amortissements réalisés par le concessionnaire. Trois mois seulement après le naufrage du pétrolier Érika, dans sa séance des 28 et 29 mars 2000, le Conseil économique et social, qui avait été saisi par décision de son bureau dès le 25 janvier, a rendu public une série de quatre avis regroupés sous le titre Les causes et les conséquences du naufrage du pétrolier Érika. Il y dénonce l'« improvisation » de la gestion par l'État de la marée noire. Si la gestion de la crise sanitaire est jugée satisfaisante, le rapporteur M. Michel Muller estime que « les moyens de lutte contre les nappes de pétrole apparaissent dérisoires. Le plan POLMAR-terre, sans pilote unique, a balbutié, hésité, tergiversé pendant des jours ». Le Conseil économique et social préconise donc un véritable plan d'action, qui se veut concret et ambitieux, destiné à éliminer les « bateaux-poubelles », renforcer sanctions et contrôles, éviter une concurrence entre les pavillons fondée sur le « moins disant » social, retracer l'itinéraire des produits dangereux et instituer une force européenne de sécurité maritime. Ces propositions peuvent être regroupées autour de six pôles : · Pour l'organisation au niveau français : - (re)créer un ministère de la Mer ; - créer un Observatoire scientifique de la mer et du littoral. · Pour l'organisation au niveau européen : - instituer une force européenne de sécurité maritime et, à terme, créer une agence maritime européenne ; - faire adopter une directive européenne reconnaissant la responsabilité environnementale et le principe de précaution ; - organiser la traçabilité des produits dangereux grâce à la base EQUASIS, renforcer les inspections des navires et les coordonner au niveau européen. · Pour éliminer les navires dangereux : - rendre obligatoire les navires à double coque ou équivalents dès 2008 et retirer au plus vite les pétroliers de plus de 25 ans ; - instaurer une obligation de signalement avec recours au système satellite ainsi qu'une taxe pour financer les inspections et les contrôles d'État. · Pour gérer les crises : - confirmer le principe de pollueur-payeur en élargissante la responsabilité au propriétaire de la cargaison pour les hydrocarbures et renforcer le rôle du préfet maritime ; - prévoir et organiser l'accueil des bénévoles ainsi que leur suivi sanitaire. · Pour améliorer les conditions de travail des marins : - ratifier les conventions de l'Organisation internationale du travail ; - regrouper les dispositions relatives aux marins dans le code du travail ; - élaborer une convention maritime unique regroupant les normes sociales minimales et garantissant leur application à tous les pavillons ; - intégrer les informations sur le respect des normes sociales dans les banques de données publiques, au côté des normes techniques ; - imposer la compétence des tribunaux de l'État du port et exercer le droit d'immobilisation des navires ; - l'État du pavillon ou du port doit pouvoir remplacer l'armateur défaillant pour rapatrier les marins et recouvrer les frais ultérieurement. · En ce qui concerne l'aspect sanitaire : - établir des normes pour évaluer la toxicité à long terme des hydrocarbures pouvant entrer dans les aliments ; - confier à l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) la mission de veiller aux effets de la pollution sur les écosystèmes ; - interdire pour l'immédiat les prises d'eau dans les marais salants sans avoir obtenu des garanties sur leur teneur en hydrocarbures. Votre Rapporteur spécial est particulièrement sensible à la proposition relative à la recréation d'un ministère de la Mer : elle lui semble indispensable à la mise en place d'une politique cohérente, notamment en matière portuaire, domaine dans lequel le manque d'une réelle politique a été récemment dénoncé par la Cour des comptes (voir supra) et à la prise en compte des enjeux que représente la Mer. Il estime que les problèmes des pêcheurs, plus proches de ceux des autres marins que de ceux des agriculteurs, seraient mieux traités au sein d'un ministère de la Mer que du ministère de l'Agriculture où ils ne bénéficient que d'une attention secondaire. Enfin, une autorité unique est indispensable pour prendre la direction des opérations de lutte dans un cas de pollution comme celui du naufrage de l'Érika. b) Les conclusions du rapport Le Drian sur le plan POLMAR Peu de temps après le naufrage de l'Érika, votre Assemblée a constitué une commission d'enquête sur la sécurité du transport maritime des produits dangereux ou polluants, placée sous la présidence de M. Daniel Paul. Le 5 juillet dernier sont parues les conclusions de la commission, présentées par son rapporteur M. Jean-Yves Le Drian(). Il fait une série de propositions sur les actions de prévention à mener et sur les moyens de lutte à mettre en _uvre. Elles sont souvent proches, dans leur esprit, de celles formulées par le Conseil économique et social. Nous allons présenter ici celles qui concernent directement les moyens de lutte contre la pollution dont dispose le ministère chargé de la mer, et qui sont financés sur son budget, c'est-à-dire pour l'essentiel le plan POLMAR-terre. Ainsi, la commission d'enquête juge absolument nécessaire d'associer réellement les communes ainsi que les départements tout au long du processus POLMAR-terre et de réaliser des simulations impliquant l'ensemble des intervenants potentiels, y compris au niveau interdépartemental. A l'échelon national, il faut une vérification de la réalité de ces exercices et de la révision régulière des plans. Pour ce qui est des moyens budgétaires et de leur utilisation, il faut veiller à ce que l'effort en faveur de la lutte contre les pollutions et de l'action de l'État en mer ne se relâche pas les prochaines années, une fois l'émotion passée, ce à quoi votre Rapporteur spécial ne manquera pas de veiller, et donner au préfet maritime la capacité de préconiser les types et les caractéristiques des matériels nécessaires. La commission estime que, si la séparation des plans POLMAR-terre et POLMAR-mer est justifiée, leur coordination doit être renforcée, notamment à travers des exercices en commun, et gagnerait à être réalisée sous la responsabilité d'une personne unique, rendant elle-même compte au Premier ministre. Le dispositif français de lutte contre les pollutions marines accidentelles distingue traditionnellement la lutte en mer (POLMAR-mer) et la lutte à partir du rivage (POLMAR-terre) : en effet, les techniques et méthodes de lutte ne sont pas les mêmes, et les autorités opérationnelles sont différentes. Les moyens pour lutter en mer sont assumés par le ministère de la Défense, le ministère de l'Équipement, du Logement et des Transports étant chargé de la préparation de la lutte sur le littoral. Dans ce cadre, les moyens de lutte contre les pollutions marines accidentelles par hydrocarbures que met à disposition le ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement dans le cadre du dispositif POLMAR-terre sont ceux disponibles, en investissement d'une part, sur la ligne 53-30 article 90, en fonctionnement d'autre part, sur la ligne budgétaire 35-33, article 20. En février 2000, le Gouvernement a ouvert des crédits exceptionnels par la procédure du décret pour dépenses accidentelles qui a permis d'abonder de 40 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement le chapitre 53-30, article 90 pour permettre la reconstitution du stock des matériels POLMAR, notamment les barrages, considérablement endommagés par la nature de la marée noire et surtout par la violence des tempêtes subies. Si on y ajoute les 8 millions de francs ouverts en loi de finances initiale, ce sont 48 millions de francs qui sont consacrés en 2000 aux investissements POLMAR, répartis comme suit : · Pour les 40 millions de francs de reconstitution du matériel : - 26 millions de francs ont été affectés au renouvellement des barrages de protection, élément le plus lourd du dispositif ; - 10 millions de francs à des équipements divers dont l'utilité a été confirmée par les retours d'expérience des services déconcentrés : enrouleurs de barrages facilitant la rapidité des interventions, catamarans poseurs de corps morts, bacs de stockage, outils et équipements individuels de nettoyage, produits absorbants et géotextile pour la protection des sols des sites de stockage ; - 4 millions de francs engagés à l'automne 2000 selon les résultats de l'étude confiée au Conseil général des Ponts et Chaussées pour l'adaptation et la modernisation des stocks POLMAR (moyens spécifiques de nettoyage...). · Pour les 8 millions de francs de dotation « ordinaire » inscrits en loi de finances initiale : - 2 millions de francs délégués aux centres de stockage POLMAR pour des acquisitions et confection de matériels et pour l'aménagement des locaux ; - 1 million de francs supplémentaires pour une opération spéciale de reconstitution de corps morts et de points d'ancrages, après la forte consommation de ce type d'équipement lors de la pollution provoquée par l'Érika ; - 4 millions de francs pour les achats groupés de matériels permanents, notamment pour poursuivre la mise à niveau des centres d'outre-mer ; - 1 million de francs sont réservés pour les études du Centre de recherche sur les pollutions (CEDRE), dont le programme initial est réorienté pour intégrer les enseignements tirés du naufrage de l'Érika. Pour ce qui est de la dotation de fonctionnement, elle couvre, à hauteur des deux tiers de la dotation, les dépenses de fonctionnement et d'entretien des équipements dans les treize centres de stockage de matériels POLMAR, ainsi que les coûts liés aux exercices de préparation à la lutte contre les pollutions du littoral par les hydrocarbures, à raison d'un tiers de la dotation. Ces exercices sont nécessaires à la préparation des hommes mais aussi à la vérification du matériel et des plans de pose des barrages, à l'actualisation des plans départementaux POLMAR-terre et au développement de la connaissance réciproque des diverses administrations concernées, pour rendre plus efficace le travail en commun en temps de crise. Le budget 2000 a été marqué, dès la loi de finances initiale, par une augmentation très significative des dotations relatives à la lutte contre la pollution. L'ouverture de crédits considérables en cours d'exécution a permis la reconstitution des moyens qui existaient avant la catastrophe de l'Érika. C'est ce qui explique que les crédits proposés pour 2001 soient globalement stables. - En ce qui concerne la dotation d'investissement (chapitre 53-30, article 90) En 2000, elle s'élevait à 7,5 millions de francs en crédits de paiement contre de 4,9 millions de francs en 1999 (+ 53 %). En 2001, il est proposé de la réduire de plus de 29 %, à 5,3 millions de francs. Les autorisations de programme, qui s'élevaient à 6,5 millions de francs en 1999, ont atteint 8 millions de francs (+ 23 %) en 2000 : elles seront reconduites à ce niveau en 2001. Elles permettront d'aménager les locaux des centres de stockage POLMAR, d'augmenter progressivement le linéaire de barrages de protection et le nombre d'accessoires disponibles pour leur ancrage, ainsi que l'achat d'équipements dont la lutte récente a montré l'utilité (équipement facilitant la rapidité des interventions, machine de nettoyage des rochers...). La recherche sera poursuivie, notamment par un projet d'études sur les possibilités de protection par barrage des zones à fort courant. - En ce qui concerne les crédits de fonctionnement (chapitre 35-33, article 20) Ils avaient substantiellement augmenté en 1999, à 3 millions de francs (+ 66,7 %) puis étaient restés stables pour 2000. Ils devraient enregistrer une nouvelle hausse de 25 % en 2001, pour atteindre 4 millions de francs. Deux millions de francs couvriront les dépenses de fonctionnement courant, comme les années précédentes, et les deux autres iront aux exercices d'entraînement, dont les moyens sont ainsi doublés : dix exercices au minimum auront désormais lieu chaque année. Au final, la dotation globale (dépenses ordinaires et crédits de paiement) passe de 10,5 millions de francs à 9,3 millions de francs, en baisse de plus de 11 %, alors qu'elle avait progressé de 33 % entre 1999 et 2000. Mais les autorisations de programme sont stables. La création d'un nouvel article 10 au sein du chapitre 35-33 - Protection et aménagement du littoral. Entretien et exploitation, qu'il n'est pas proposé de doter en loi de finances initiale pour 2001, laisse en outre espérer un abondement en cours d'exercice. Enfin, dès 2001, 16 officiers de port et officiers de port adjoints viendront renforcer les effectifs de la police spéciale portuaire. Votre Rapporteur spécial tient à souligner combien il est indispensable de renforcer les moyens de prévention et de lutte contre les pollutions. Il faut en effet avoir à l'esprit que la menace d'une pollution de l'ampleur de celle provoquée par le naufrage de l'Érika, qu'elle soit causée par des hydrocarbures ou des produits chimiques, est susceptible de se reproduire : cette menace constitue une véritable épée de Damoclès pour tous les ports et les littoraux. Ainsi à la fin du mois d'octobre dernier, au milieu d'une tempête, un tanker italien à double coque, l'Ievoli Sun, transportant 6.000 tonnes de produits toxiques a sombré, victime d'une voie d'eau, au large de Cherbourg, alors que l'Abeille Flandres tentait de le remorquer jusqu'au port le plus proche. Les schémas de mise en valeur de la mer ont été institués par la loi du 7 janvier 1983 afin de définir les grandes orientations de zones littorales présentant une unité géographique et maritime, au sein desquelles il convient d'organiser des activités concurrentes ou complémentaires. La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999 rappelle qu'ils constituent un outil privilégié de gestion intégrée du littoral. Douze schémas de mise en valeur de la mer ont été lancés à ce jour. Les plus avancés sont celui du Bassin de Thau, qui a été approuvé par un décret en Conseil d'État du 20 avril 1995, celui du bassin d'Arcachon, dont les grandes orientations ont été définies, et ceux du littoral charentais, de la baie de Lannion et du golfe du Morbihan, en phase d'élaboration. L'objectif pour 2001 est de permettre la poursuite des schémas lancés et la finalisation des plus avancés. A compter de la loi de finances pour 1998, les crédits consacrés à ces opérations ne sont plus individualisés mais sont regroupés au sein d'un article Aménagement, mise en valeur et protection du littoral (chapitre 53-30, article 20) avec les crédits précédemment consacrés à l'établissement de la servitude du sentier du douanier. Les dotations ainsi globalisées voient leur progression interrompue en 2001. Après une hausse 32,1 % en crédits de paiement et de 25 % en autorisations de programme, en 1999, elles ont connu un quasi doublement dans la loi de finances initiale pour 2000 : elles sont passé de 3,7 à 6,85 millions de francs en crédits de paiement et de 4 à 8 millions de francs en autorisations de programme. Pour 2001, il est proposé de maintenir les autorisations de programme au même niveau, mais de réduire les crédits de paiement à 5,4 millions de francs. Ces dotations devraient permettre de répondre à l'ensemble des besoins. En effet, les schémas de mise en valeur ont un coût unitaire de l'ordre de 2 à 3 millions de francs, et la participation financière sollicitée des collectivités territoriales est en général d'un tiers. Seules les régions Languedoc-Roussillon et Provence-Alpes-Côte d'Azur font exception : elles se sont engagées dans le cadre d'un contrat de plan avec l'État à financer à parts égales leurs schémas de mise en valeur de la mer. L'État finance ainsi entre 700.000 francs et 2 millions de francs par schéma, étalé sur plusieurs années. Le bilan de la « loi littoral » du 3 janvier 1986 a donné lieu à un rapport paru en février 1999, qui indique que cette loi a répondu aux attentes et propose, entre autres, de simplifier les procédures d'élaboration des schémas de mise en valeur de la mer. Votre Rapporteur spécial ne cache pas qu'il est très inquiet du risque de démantèlement de cette loi à la suite de l'adoption par votre Assemblée, en nouvelle lecture, de l'amendement présenté par M. Robert Gaïa au projet de loi sur la solidarité et le renouvellement urbains, qui vise à modifier les règles relatives à la présence d'équipements ou de constructions sur les plages ou les espaces littoraux. Dans le projet de budget pour 2000, deux articles ont été créés, consacrés au rétablissement du caractère maritime de la baie du Mont-Saint-Michel, cette individualisation des crédits attestant d'une volonté politique forte. La baie s'ensable en effet chaque jour d'avantage, et des mesures de sauvetage s'imposent. Le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 23 juillet 1999 a arrêté le montage financier permettant les opérations de désensablement, sur la base d'une estimation de 650 millions de francs hors taxes. Étant donnés les cofinancements (Agence de l'eau, FEDER, collectivités locales), la part de financement revenant à l'État est de 288 millions de francs, répartis entre le ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement, le ministère de la Culture et le ministère chargé de la mer. Ce dernier prend à sa charge les travaux d'hydraulique maritime et l'organisation du transport de la terre ferme au Mont. L'année 2000 est consacrée à la mise au point détaillée des éléments du projet et à l'attribution des maîtrises d'_uvre nécessaires pour en assurer l'accompagnement. Les concours pour les ouvrages dans la baie seront lancés avant la fin de l'année tandis que le concours pour le design de la navette devrait être ouvert début 2001. Au titre V, 2 millions de francs en crédits de paiement et 3,5 millions de francs en autorisations de programme devaient couvrir les investissements exécutés par l'État (chapitre 53-30, article 50) en 2000. En 2001 en revanche, les crédits de paiement prévus sont limités à 500.000 francs et il n'est pas envisagé d'ouvrir d'autorisations de programme. Au titre VI, les subventions d'investissements sont réduites en crédits de paiement, de 3 à 2,4 millions de francs mais les autorisations de programme augmentent de 6,5 à 10 millions de francs. Ainsi, si les événements qui ont marqué l'année 2000 ont entraîné d'autres priorités que le désensablement du Mont-Saint-Michel, ce dernier pourra être poursuivi normalement par le biais des subventions d'investissement. LAISSER CETTE PAGE BLANCHE, SANS NUMÉROTATION La flotte de commerce français a connu une forte décroissance à partir des années 1970 pour se stabiliser dans les années récentes, autour de 210 navires, 209 au 1er janvier 2000. 100 de ces navires sont immatriculés sur le registre des terres australes et antarctiques françaises. Ils constituent près de 90 % de la capacité de transport de la flotte française. Le projet de budget pour 2001 reconduit, pour la troisième année consécutive, le dispositif d'aide à la flotte de commerce mis en place en 1999, en conformité avec les orientations communautaires, publiées le 5 juillet 1997 par la Commission européenne. Conformément à ces orientations, le soutien au secteur de la flotte de commerce prend dorénavant exclusivement la forme de la diminution ou de l'annulation des charges fiscales et sociales applicables aux marins des compagnies maritimes. La loi de finances pour 2000 a intégré un dispositif de remboursement par l'État des contributions sociales patronales afférentes aux risques vieillesse, maladie et accidents du travail versées par les entreprises qui emploient des personnels navigants sur des navires de commerce battant pavillon français, aux organismes chargés du recouvrement de ces contributions. Sont éligibles au remboursement les entreprises directement confrontées à la concurrence internationale. La dépense pour 2001 est estimée à 196 millions de francs, en hausse de plus de 47 %. Dans la même logique, les crédits afférents au remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle, dispositif que le comité interministériel de la Mer du 27 juin 2000 a décidé de pérenniser, font l'objet, depuis 2000, d'une ouverture dès la loi de finances initiale, ce qui vise à alléger la trésorerie des entreprises d'armement maritime qui disposent ainsi plus rapidement des crédits. Enfin, le soutien de l'État aux investissements navals fait l'objet, depuis le second semestre de 1998, d'une mesure d'allégement fiscal pour les groupements d'intérêt économique qui acquièrent un navire, prenant la forme d'un amortissement accéléré et d'une exonération de la taxation sur les plus-values lors de la revente du navire à l'armateur. Cette mesure bénéficie à l'armateur dès lors qu'il se voit rétrocéder les deux tiers de cet avantage fiscal. Sur un plan global, si la décennie 1980-1990 a connu un repli notamment de la flotte pétrolière réduite de la moitié de son effectif et des trois quarts de sa capacité, les années 1990 ont été celles d'une relative stabilisation de l'effectif de la flotte française et d'une consolidation de sa composition. Perdant encore une vingtaine d'unités l'an à compter de 1987, le niveau de la flotte reste pratiquement stable depuis 1990 avec 205 à 215 navires pour une capacité de 6,0 à 6,5 millions de tonnes de port en lourd (au 1er juillet 2000 : 211 navires et 6,47 millions de tonnes de port en lourd - tpl -). Cette évolution est la conséquence de moyen terme d'événements de portée mondiale intervenus au cours des années 1975 à 1985 qu'ont dû affronter les flottes européennes, et la flotte française particulièrement, impliquant tout à la fois un profond remaniement de leur composition et un amoindrissement de leur importance tant absolue que relative. Il faut d'abord observer les conséquences de la nouvelle donne pétrolière, faite tout à la fois d'un « second choc pétrolier » s'étendant de 1979 jusqu'au « contre-choc dollar » de 1986 (avec une dévaluation de 30 % de sa valeur), et de l'apparition ou du développement de nouvelles sources européenne et sud-asiatique d'approvisionnement pétrolier à côté de celle alors dominante du Golfe arabe. Les approvisionnements intra-régionaux ont été facilités, conduisant à une surcapacité relative de la flotte pétrolière disponible, alors que dans le même temps se développaient de nouvelles sources d'approvisionnement en énergies concurrentes (gaz, charbon et nucléaire). En conséquence, le besoin d'activité de transport du pétrole brut a reculé de 52 % entre 1980 et 1985. Le marasme économique général qui a alors régné a d'autant plus touché les grandes flottes de transport maritime que s'accentuait dans le même temps le mouvement vers la libre immatriculation et que se mettaient en place les flottes nouvelles des pays en développement d'Asie et d'Amérique du Sud voulues par les gouvernements et soutenues par des réservations de cargaison. L'accélération de la croissance américaine résultant de la dévaluation du dollar et la rapidité de la croissance industrielle en Asie ont ensuite ouvert l'accès à un nouveau palier du besoin de transport maritime, atteint entre 1989 et 1991, mais ce n'est qu'à compter de 1995, sous l'effet d'un redressement de la croissance européenne alors activée par la demande extérieure, que les divers secteurs de la flotte des pays occidentaux remaniés ont pu être consolidés. C'est ainsi que la flotte pétrolière française maintient depuis 1995 la capacité de ses 55-60 navires à un niveau régulièrement supérieur à 4,5 millions de tonnes de port en lourd (5 au 1er janvier 2000). Pour la flotte sèche, la répercussion du marasme économique a été plus tardive et plus progressive : dans la seconde partie des années 80, elle perd 80 navires, soit le tiers de ses unités, et la moitié de sa capacité pour s'établir à 168 navires pour 2,2 millions de tonnes de port en lourd en 1990. Un léger repli sera encore concédé au cours de la décennie, d'une quinzaine d'unités, fait d'un mouvement plus sévère pour les cargos que n'a pu compenser entièrement l'accroissement d'une dizaine des unités de transport à passagers. Dans la seconde partie des années 1990, la flotte sèche est donc composée d'une quarantaine de navires à passagers et de 110 à 115 navires de charge, l'ensemble représentant une capacité d'emport toujours voisine de 1,6 à 1,8 million d'unités de jauge. Cette crise de l'armement a bien entendu minoré les capacités de renouvellement de l'ensemble de la flotte et s'est traduite directement en terme d'âge moyen des navires, plus particulièrement au sein de l'armement pétrolier du fait de son importance et de la place qu'il tenait dans l'emploi maritime. L'âge moyen général de la flotte a été porté à 13,2 ans résultat d'un vieillissement de deux ans, accusé essentiellement au cours de la première moitié de la décennie. A sa suite, l'état constaté a pu être maintenu, sans rajeunissement toutefois, pour chacun des grands types de navire : 16 ans pour la flotte pétrolière, 8 ans pour les cargos et 10 ans pour la flotte des navires à passagers. Ce panorama en demi-teinte pour l'ensemble de la flotte se révèle toutefois plus contrasté pour certains secteurs plus particuliers, les uns ayant relativement mieux réussi leur adaptation aux conditions nouvelles ou leur modernisation, d'autres au contraire n'ayant fait montre que d'une insuffisante consolidation. Ainsi au sein de la flotte pétrolière, deux catégories particulières ne se sont guère renouvelées : les transporteurs de pétrole brut et les navires gaziers. A la suite de la catastrophe de l'Érika, des mesures sont actuellement examinées au sein de l'Union européenne sur l'initiative de la présidence française et dans le cadre de l'Organisation maritime internationale pour raccourcir le calendrier d'élimination des pétroliers à simple coque et des navires les plus anciens. Par ailleurs, le Comité interministériel de la Mer du 28 février dernier a souligné que les navires transportant des matières polluantes et dangereuses feront l'objet d'une attention particulière pour l'accès aux financements introduits par le dispositif de GIE fiscal. Pour l'ensemble des cargos, la flotte, fortement réduite en effectif et en capacité, n'a guère accusé qu'un an de vieillissement, à 10 ans d'âge moyen. Il convient cependant d'examiner le sort plus particulier des navires de ligne et celui des vraquiers secs. L'effectif des navires de ligne s'est fortement contracté au cours de la période, et cargos généraux ou porte-conteneurs ont perdu en capacité d'emport alors qu'étaient profondément remaniés les types de navires constituant cette flotte. Les grands rouliers porte-conteneurs sont progressivement sortis de flotte. Ils ont été remplacés par des porte-conteneurs purs ou des transporteurs spécialisés colis lourds qui sont le plus souvent exploités à la demande et non plus mis en ligne et de capacité unitaire nettement plus faible. De plus, la flotte des vraquiers de 0,65 million de tonnes, de 4 ans d'âge moyen, doit s'accroître encore de livraisons d'unités supplémentaires déjà commandées. Enfin le secteur des navires à passagers a évolué favorablement, gardant son âge moyen de 10 ans mais avec un doublement de la capacité. Il offre aujourd'hui 45.000 places de passagers et 16.000 pour les voitures, l'évolution de capacité ayant bien sûr résulté de la modernisation du secteur le plus important, celui des transbordeurs, notamment de celui exploité en Méditerranée et comportant désormais 4 navires à grande vitesse construits au cours des 5 dernières années. Mais la caractéristique la plus nouvelle concerne le secteur des paquebots de croisière ou mixtes qui compte maintenant 6 unités toutes entrées en flotte au cours de la décennie. Il y a donc eu globalement un incontestable mouvement général de renouvellement, sans doute insuffisant dans certains secteurs, mais recevant un fort appui des interventions de l'État, visant à l'adaptation de l'ensemble des secteurs de la flotte aux données internationales nouvelles, à l'évolution des besoins français et à la sauvegarde d'une compétence et d'un savoir français dans le transport maritime. Les transporteurs de pétrole brut et de gaz naturel ont moins participé à ce renouvellement, comme s'est vue sérieusement réduite la disponibilité en petits caboteurs secs, ainsi qu'en témoigne l'âge moyen de ces types de navires. Au cours des 5 dernières années l'entrée en flotte de 57 navires neufs a ainsi constitué un mouvement de renouvellement de la moitié de l'effectif et d'un peu plus du quart de la jauge ou de la capacité d'emport de la flotte (27,5 %). L'évolution de la situation ainsi retracée ne prend toutefois pas en compte la totalité des effets des dispositions successives adoptées en faveur de la souscription de parts de copropriété de navires de commerce, qui ont incité à la passation de nombreuses commandes et dont les livraisons sont encore à venir.
Nous avons vu que 100 bateaux de commerce français, sur 209, relèvent du pavillon des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF). Il s'agit des plus gros puisqu'ils représentent près de 90 % de la capacité de transport de la flotte française. En 1988, première année suivant la publication du décret du 2 mars 1987 ouvrant la possibilité d'immatriculer des navires dans les TAAF, 25 unités, soit 9,58 % des unités françaises et 9,84 % de sa capacité de transport étaient sous le nouveau pavillon. Comme le graphique ci-dessous le montre, la progression est régulière et touche également nombre de navires et capacité de transport jusqu'en 1994, année où les 40 % de navires sous pavillon « bis » représentent plus de 80 % de la capacité de transport, contre 23,5 % et 32 % en 1992.
Source : direction du transport maritime, des ports et du littoral. Cette progression présente deux aspects positifs : · Au plan social, les effets combinés de l'extension progressive du régime d'immatriculation TAAF à de nouvelles catégories de navires d'une part, et l'augmentation de 35% à 70% de la part de l'équipage pouvant être prise en compte au titre de l'allégement des charges sociales patronales de l'ÉNIM d'autre part, ont eu des conséquences favorables pour l'emploi : - maintien à bord, sur l'initiative des armateurs, d'une proportion de navigants français supérieure au minimum obligatoire ; - effet positif à l'embauche de navigants français, par la prise en compte de 70% de l'équipage, sur l'ensemble des navires déjà immatriculés dans le territoire des TAAF antérieurement à 1993. · L'immatriculation des navires dans le territoire des TAAF, dans la mesure où elle permet de réduire les coûts d'exploitation, offre aux armements qui optent pour ce registre la possibilité d'être plus compétitifs sur le marché du transport maritime international. Ainsi, plusieurs armements nationaux ont pu maintenir leur présence sur des secteurs particulièrement exposés à la concurrence internationale, tels que les transports de vrac et les hydrocarbures, tout en fournissant une offre de transport de qualité, dans le respect des normes sociales et de sécurité internationales les plus exigeantes. Il n'en demeure pas moins que, désormais, la flotte de commerce française immatriculée aux TAAF compte plus de navigants étrangers que de Français (815 étrangers contre 759 Français au 1er janvier 2000) et que seuls de petits bateaux effectuant de cours trajets entre les ports français sont encore immatriculés sous le pavillon français normal. Il faut pourtant reconnaître que le développement de ce pavillon « bis » a certainement contribué à la stabilisation du nombre de navires sous pavillon français. Au cours des années 1998 et 1999, sept navires de plus de 200 tonneaux ont quitté le pavillon français, tout en restant propriété d'armateurs français qui ont choisi de les exploiter sous d'autres pavillons (Bahamas, Saint-Vincent et les Grenadines). Ces sept navires représentaient une capacité de 127.224 tonnes de port en lourd et 110 postes de navigants (45 officiers et 65 agents d'exécution). Dans la même période, les autres sorties de navires de la flotte française, ventes à l'étranger et fins d'affrètement, ont consisté pour l'essentiel en un renouvellement d'unités, les plus anciennes étant remplacées par des unités neuves, ou plus récentes, et souvent d'une capacité de transport supérieure, les aides publiques accordées pour le financement d'acquisition de navires ayant favorisé cette modernisation. Ces sorties de flotte ne peuvent donc être assimilées à des abandons du pavillon français. On peut d'ailleurs constater que, globalement, les mouvements d'entrée équilibrent les mouvements de sortie et que le nombre de navires battant pavillon national reste stable. Suite aux mesures prises dans la période récente par les autres États membres de l'Union européenne, le Gouvernement a le souci de poursuivre le renforcement de l'efficacité économique du pavillon français, tout en favorisant l'emploi des navigants et en améliorant la sécurité maritime. C'est la raison pour laquelle le ministre de l'Équipement, des Transports et du Logement avait confié à l'automne dernier une mission de réflexion aux inspecteurs généraux Hamon et Dubois (voir infra). Sur la base des premières réactions à ce rapport, le Comité interministériel de la Mer réuni le 27 juin dernier a fixé le cadre général dans lequel les discussions entre les partenaires sociaux pourront se poursuivre en vue de parvenir d'ici la fin de l'année à la mise en place de dispositions réglementaires visant à améliorer la compétitivité de la flotte de commerce française tout en favorisant l'emploi maritime. Pour renforcer la compétitivité de la flotte de long cours et de cabotage, le Gouvernement souhaite ainsi faire évoluer le registre des TAAF en assouplissant les règles d'armement en fonction de la taille des navires qui y sont immatriculés et en autorisant une souplesse plus importante dans la gestion des effectifs embarqués. Afin de profiter des retombées, en terme d'emplois de marins français, de la forte croissance de la navigation de croisière, le Gouvernement a également décidé d'ouvrir le registre des TAAF à l'immatriculation des navires de croisière. Cette faculté ne sera par contre pas offerte aux navires transbordeurs effectuant des traversées de la Manche ou effectuant des liaisons avec les îles, qui continueront à être immatriculés sur le registre métropolitain. Parallèlement le Gouvernement a décidé de remédier aux insuffisances juridiques relevées sur ce registre en matière de droit du travail, en formalisant les obligations minimales existantes sur le plan international en faveur des navigants, quelle que soit leur nationalité, et en assurant leur application sous le contrôle de l'État. Le 22 juillet 1996, M. Jean Arthuis, alors ministre de l'Économie et des Finances du Gouvernement dirigé par M. Alain Juppé, décide le lancement de la privatisation de la Compagnie générale maritime (CGM). L'objectif de l'État est « qu'à l'issue de la cession, la CGM dispose d'un actionnariat cohérent et stable, à même de mettre en _uvre une stratégie industrielle clairement définie pour les différents métiers de la Compagnie ». Afin d'assurer l'avenir de la société, l'État annonce une dotation en capital de 1.125 millions de francs. Neufs sociétés qui répondent aux conditions du cahier des charges posent officiellement leur candidature à l'achat de la CGM. Au début du mois d'octobre 1996, alors que la Commission de la privatisation entend les candidats, deux d'entre eux apparaissent au coude à coude : il s'agit, d'une part, de l'association entre l'armateur belgo-sud-africain CMBT Safmarine et des intérêts financiers français fédérés par M. Jean-Jacques Augier, et d'autre part, de l'armateur marseillais Compagnie maritime d'affrètement (CMA) dirigé par M. Jacques Saadé. Les deux armateurs, soucieux de rassurer les importants clients antillais de la CGM, proposent de les faire entrer dans le capital. Le 22 octobre est publié l'arrêté qui fait part de la décision du ministre, sur avis conforme de la Commission de la privatisation, de retenir l'offre de la CMA. Le rachat se monte à 20 millions de francs. Pour justifier le prix particulièrement bas de la reprise - M. Jacques Saadé avait proposé une fourchette allant de 1 à 30 millions de francs - est avancé le fait que, malgré la recapitalisation de 1,125 milliard de francs, la CGM traînerait un endettement résiduel de l'ordre de 600 millions de francs et devait encore être légèrement déficitaire en 1996, en dépit de cinq années de restructuration. Il est à noter par ailleurs que le repreneur de la CGM n'a pas à financer les retraites complémentaires des anciens personnels de la compagnie puisque celles-ci seront prises en charge par la Compagnie générale maritime et financière, société publique créée à cette fin, qui reçoit une subvention annuelle de l'État de plus de 110 millions de francs afin de couvrir ces frais. Ce mécanisme jouera jusqu'à extinction du régime de retraite. C'est en fait moins le prix proposé que le projet industriel et les engagements de desserte des ports français et de pérennité du trafic sur les lignes des DOM-TOM qui semblent avoir motivé les choix du repreneur. Le repreneur s'était aussi engagé dans le processus de mise sous pavillon français d'une partie de sa flotte et notamment de l'immatriculation de porte-conteneurs sous pavillon national. Mais les syndicats n'en sont pas satisfaits, estimant que l'offre de M. Jean-Jacques Augier était plus intéressante socialement : ils craignent de nombreuses suppressions de postes et la CFDT appelle à la grève. De plus, moins de deux mois plus tard, l'annonce de la vente ou de la mise sous pavillon des Bahamas de trois des seize navires de la CGM accroît les inquiétudes. De leur côté, les planteurs antillais constatent rapidement que M. Jacques Saadé n'a pas l'intention de tenir ses engagements sur la qualité de service et envisagent de changer d'armement, ce qu'ils n'ont pas manqué de faire depuis. Enfin, le frère de M. Jacques Saadé, M. Johnny Saadé, qui détient autant de parts de la CMA que celui-ci demande l'annulation de l'arrêté de la privatisation au Conseil d'État en invoquant le fait qu'il n'avait pas été consulté sur le rachat de la CGM. Dans le même temps, le tribunal administratif de Paris transmet au Conseil le recours de la CFDT demandant le sursis à exécution de l'arrêté de privatisation au motif que le repreneur a été choisi « dans l'opacité la plus totale, sans véritable concertation et sans véritable politique sociale ». Le commissaire du Gouvernement demande l'annulation pure et simple de l'arrêté, le Comité de l'union économique et sociale de la CGM n'ayant pas été consulté, tout en ne retenant ni les arguments de fonds de la CFDT, ni les demandes d'annulation présentées par M. Johnny Saadé d'une part et M. Jean-Jacques Augier d'autre part. Mais le Conseil ne suit pas ses conclusions et confirme l'arrêté de privatisation de la CGM, ce qui conduit l'Union maritime CFDT du Havre de soupçonner le Conseil d'État de « non-impartialité due certainement à des raisons de haute stratégie politique ». M. Johnny Saadé sera à nouveau débouté en octobre 1997 par le tribunal de commerce de Marseille auquel il demandait la mise en cessation de paiement et en redressement judiciaire de la société CGM-CMA. Les tribulations judiciaires des deux armateurs franco-libanais n'ont encore apporté aucune preuve tangible, même si M. Jacques Saadé a été placé sous contrôle judiciaire le 4 février 1999 et qu'une plainte pour vol de documents a été déposée. Mais elles ont attiré l'attention sur les suites d'une privatisation qui fait beaucoup parler d'elle quatre années après sa conclusion. Fin 1998, la brigade financière a en effet mis à jour d'importants flux de trésorerie entre la CGM et la CMA, ce qui conduit légitimement à s'interroger sur l'utilisation qui a été faite de la somme de 1.125 millions de francs versée par l'État pour la recapitalisation de la CGM et qui devait être partagée entre le service de la dette, à hauteur de 250 millions de francs, et la réduction de dettes, pour 875 millions de francs. Il semble en effet que la CMA ait été dans une situation financière délicate à cause de la crise asiatique - elle aurait perdu 7 millions de francs en 1996 et 155 millions de francs en 1997, année où son endettement atteint 1.100 millions de francs - : n'aurait-elle pas utilisé les fonds d'une entreprise recapitalisée sur fonds publics pour rétablir sa situation financière ? Cette question est d'autant plus pertinente que l'utilisation du milliard de francs versé pour les recapitalisations reste opaque. A l'origine, cette somme était destinée à couvrir un plan social, estimé à 360 millions de francs ainsi que les pertes sur deux ou trois exercices futurs. Or il apparaît que le plan social n'a pas coûté plus de 180 millions de francs, et que les pertes n'ont pas excédé 20 millions de francs en 1999... Restent donc 800 millions de francs, qui n'ont pas été entièrement consommés pour la restructuration de l'entreprise... Malgré le récent règlement du différend entre les deux frères et quelle que soit la conclusion de la procédure pénale encore en cours, force est de constater que le Gouvernement qui a choisi la CMA comme repreneur de la CGM ne devait pas être très bien informé de sa réelle situation économique et financière, à moins qu'il n'ait délibérément négligé les mises en garde. Il s'avère de plus avoir été particulièrement généreux en acceptant l'offre de 20 millions de francs, quand l'autre candidat le mieux placé proposait 50 millions de francs, et en apportant une très large recapitalisation de plus d'un milliard de francs. Dans cette affaire, le souci d'économiser les fonds publics n'est visiblement pas prioritaire, alors que les raisons qui ont motivé le choix du repreneur demeurent opaques. Aujourd'hui le groupe CMA-CGM, né de la fusion entre les deux compagnies réalisée en septembre 1999 avec effet rétroactif au 1er janvier, est le quatrième groupe maritime européen. Son chiffre d'affaires est de 9.547 millions de francs en 1999, contre 8.076 millions de francs en 1998 et son résultat net est passé de 199 à 312 millions de francs. Mais ces bons résultats, qui ne doivent pas cacher les fragilités du groupe liées à son endettement et à la faiblesse de ses fonds propres, sont essentiellement dus à la bonne conjoncture. Il ne fait guère de doute que la CGM, restée compagnie nationale, aurait aussi su tirer profit de la conjoncture... Ces interventions prennent essentiellement deux formes : les subventions à la flotte de commerce et le dispositif des groupements d'intérêt économique fiscaux, en faveur de l'investissement maritime. L'aide à la flotte de commerce s'est essentiellement exercée, entre 1990 et 1997, à travers le plan pluriannuel de soutien qui comportait quatre volets : l'aide à l'investissement, l'aide à la consolidation et à la modernisation, le remboursement de la taxe professionnelle et l'allégement des cotisations patronales de l'ÉNIM. Le tableau ci-dessous rappelle les dépenses qui ont été effectuées dans ce cadre.
Afin de respecter les nouvelles orientations communautaires publiées le 5 juillet 1997 par la Commission européenne, l'État a mis en place un plan global de mobilisation de tous les acteurs du secteur maritime visant à développer la compétitivité des armements et à soutenir l'emploi. Lors de la réunion du Comité interministériel du 1er avril 1998, ont été décidées deux mesures qui s'inscrivent dans le cadre de la réglementation européenne ; le soutien au secteur de la flotte de commerce prend dorénavant exclusivement la forme de la diminution ou de l'annulation des charges fiscales et sociales applicables aux personnels navigants des compagnies maritimes. Le financement de ces subventions est inscrit au chapitre 45-35, tandis que le chapitre 63-35, qui finançait des aides à l'investissement, à la consolidation et à la modernisation des navires, n'est pas doté pour la troisième année consécutive. Le tableau suivant retrace cette évolution :
En premier lieu, il a été décidé de reconduire en 1999 et pour les deux années suivantes le remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle : elle est désormais pérennisée. Les crédits correspondants, ouverts les années antérieures en loi de finances rectificative, sont ouverts depuis 2000 en loi de finances initiale, à l'article 40 du chapitre 45-35. Ils s'élevaient à 88 millions de francs pour 2000 contre 82,3 millions de francs ouverts en loi de finances rectificative 1998 et reportés sur 1999. La dotation atteint 99 millions de francs pour 2001, en hausse de 12,5 %. En outre, est mis en _uvre pour la troisième année le dispositif de remboursement par l'État des contributions sociales patronales afférentes aux risques vieillesse, maladie et accidents du travail versées par les entreprises qui emploient des personnels navigants sur des navires de commerce battant pavillon français aux organismes chargés du recouvrement de ces contributions. Il est prévu d'ouvrir 196 millions de francs sur l'article 50 du chapitre 45-35 en 2001, contre 133 millions de francs en loi de finances initiale pour 2000 et 81 millions inscrits en 1999. Les crédits ouverts auront ainsi plus que doublé en trois ans. Le coût total a été de 128,7 millions de francs en 1999, auxquels il convient d'ajouter 1,9 millions de francs versés au début de l'année 2000. La dotation votée pour 2000 a été abondée de 2,9 millions de francs de reports. Sont éligibles à ce dispositif les entreprises directement confrontées à la concurrence internationale. En 1999, ce secteur regroupe aussi bien les armements dont les navires sont immatriculés aux terres australes et antarctiques françaises que les armements dont les unités effectuent des navigations internationales ou transocéaniques. Pourtant, dans les prochaines années, compte tenu de la suppression du monopole national dans le secteur du cabotage, et en conséquence de son ouverture à la concurrence internationale, d'autres armements deviendront éligibles à cette aide. Ainsi les compagnies maritimes desservant la Corse, au premier rang desquelles, la société nationale maritime Corse-Méditerranée (SNCM), désormais soumises à la concurrence internationale, ce qui est le critère d'éligibilité du système, sont aujourd'hui éligibles au dispositif de remboursement. Il était donc prévu, en 2000, d'abonder la dotation de 133 millions de francs, d'un montant supplémentaire de 70 millions de francs pour faire face à ces nouvelles charges de remboursement. En 2001, cette dotation est intégrée dans le projet de loi de finances à hauteur de 63 millions de francs, ce qui explique l'augmentation de la dotation de l'article 50 de ce même montant. L'éligibilité des entreprises est subordonnée à un engagement de leur part, pris au début de l'année au titre de laquelle sont effectués les versements de contribution sociale, sur la définition d'objectifs concernant l'emploi, la formation professionnelle initiale et continue et la configuration de la flotte sous pavillon français. Les entreprises ayant un nombre de navigants supérieurs à 250 doivent en outre présenter un plan d'entreprise triennal dans lequel s'insèrent les objectifs cités précédemment et qui précise les actions prévues en matière d'amélioration de la productivité et de la compétitivité. Enfin le remboursement par l'État à la Compagnie générale maritime et financière (CGMF) des charges spécifiques de retraite et d'accidents du travail des personnels sédentaires de la Compagnie générale maritime (voir supra) est poursuivi au niveau réel des dépenses. La dotation s'élèvera à 115,4 millions de francs en 2001, après avoir atteint 117 millions de francs en 2000 et 119 millions de francs en 1999. De plus, le projet de loi de finances propose la création d'un article 60 - Subvention au transport maritime à courte distance, non doté. Cet article a vocation à accueillir, après l'accord officiel de la Commission européenne, la dotation destinées à financer des aides au démarrage de lignes de cabotage maritime, qui est l'un des objectifs de l'Union européenne. Le cabotage constitue en effet un mode de transport intéressant pour la sécurité qu'il offre et une réponse à la saturation de certains axes routiers intra-européens. Sur la durée d'application du dispositif fiscal en faveur de l'acquisition de parts de copropriétés de navires de commerce (quirats), soit du 5 juillet 1996 au 15 septembre 1997, date limite de dépôt des demandes d'agrément, on peut en dresser un bilan positif. Au total, ont été agréés 61 navires (10 en 1996 et 51 en 1997), dont 33 petites unités (remorqueurs et vedettes) pour un montant total d'investissement de 8,1 milliards de francs (2,7 milliards de francs en 1996 et 5,4 milliards de francs en 1997). Le total des demandes d'agréments a atteint 21 navires représentant 4 milliards de francs en 1996 et 78 navires représentant 10,9 milliards de francs en 1997. C'est en 1999 que la majorité des navires agréés dans le cadre du dispositif fiscal relatif aux quirats adopté à l'été 1996 est entrée en flotte. Toutefois, les projets agréés au 31 décembre 1997 concernaient une majorité de navires de travaux et services et n'auront en conséquence qu'un effet moindre sur la flotte des navires de transport : sur les 62 navires prévus, dont 53 navires neufs, seuls 16 commandes de navires neufs concernaient le secteur du transport, soit 4 navires de passagers et 12 navires de charge, porte-conteneurs et vraquiers. Parmi les 9 acquisitions d'occasion, 7 relèvent de la flotte de charge, soit 4 navires polyvalents et 3 pétroliers. Ce système a donc eu des résultats appréciables : un huitième de la flotte française a été renouvelé, l'investissement maritime a fortement crû (en 15 mois, c'est plus de 3 ans et demi de l'investissement moyen constaté les années précédentes - 2,2 milliards de francs - qui a été financé) et 550 emplois de navigants et sédentaires ont été créés, alors que 300 pertes d'emplois de navigants avaient été enregistrées chaque année entre 1990 et 1995. En outre, les commandes induites ont permis de maintenir environ 5.000 emplois dans la construction navale. Plus de la moitié des investissements réalisés grâce aux quirats ont profité à des chantiers français. Ce régime est toutefois apparu trop coûteux pour les finances publiques : environ 4 milliards de francs. Aussi a-t-il été remplacé par un nouveau dispositif. Le nouveau dispositif fiscal issu de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 permet notamment de favoriser l'investissement maritime, s'agissant aussi bien des navires de charge que des navires à passagers. Ces nouvelles dispositions remplacent le dispositif quirataire. Elles comportent notamment un amortissement exceptionnel des navires qui seront détenus par des groupements d'intérêt économique (GIE) ainsi que la rétrocession à l'utilisateur du navire des deux tiers de l'avantage fiscal. Enfin, la revente du navire par le GIE à l'utilisateur lorsque les deux tiers de la durée normale d'utilisation du bien sont écoulés, fait l'objet d'une exonération de la taxation sur les plus-values de cession. Ce dispositif, par les avantages qu'il procure tant à l'investisseur qu'à l'armateur, devrait permettre d'encourager le secteur maritime à maintenir et à développer le nombre de navires qui battent pavillon français ainsi que les emplois correspondants. Depuis la mise en _uvre de ce dispositif, 33 dossiers pour 48 navires ont fait l'objet d'une demande auprès du ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie : ils n'étaient que 15, concernant 22 navires il y a un an. Six dossiers avaient alors été acceptés pour un montant total d'investissement de 1.064,3 millions de francs. Au 1er juillet 2000, 18 dossiers ont été acceptés représentant 24 navires pour un montant total d'investissement de 6.077,5 millions de francs. La montée en puissance du dispositif ne fait donc aucun doute. Les agréments délivrés concernent huit navires à passagers (un navire à grande vitesse, quatre transbordeurs et trois vedettes à passager) et seize navires de charge (quatre porte-conteneurs, deux pétroliers, deux chimiquiers, deux gaziers, deux câbliers, deux remorqueurs, un sablier, une vedette rapide). L'avantage fiscal consenti au titre de ce nouveau dispositif représente environ le quart du total investi. Le dispositif fiscal du GIE remplit désormais pleinement son rôle de soutien à l'investissement naval. Il contribue à renouveler et à diversifier la flotte et s'avère bien adapté pour renouveler les unités anciennes. Dans ce domaine, il se révèle comme un outil précieux notamment en matière de sécurité. A ce titre, lors du Comité interministériel de la Mer du 28 février 2000, afin d'accélérer le renouvellement des navires transportant des matières polluantes ou dangereuses, le Gouvernement a décidé que ces navires devront bénéficier d'une attention particulière dans le cadre de ce dispositif de GIE fiscal auxquels ils sont éligibles. Cette mesure permettra de doter la flotte française d'unités bénéficiant de conditions de sécurité maximales grâce aux techniques mises en _uvre, telles que la double coque, et grâce aux équipages français hautement spécialisés. S'agissant du pavillon des navires, à l'issue de la procédure d'instruction des agréments qui implique l'avis technique du ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement, le ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie lui a fait connaître les dossiers agréés portant sur les navires battant pavillon français. Ces navires sont, selon le cas, inscrits sous le registre des Kerguelen ou de la France métropolitaine. Le 1er juillet 1999, conformément à la directive communautaire adoptée en 1991 par le Conseil des ministres des finances, le régime des ventes hors taxes en vigueur dans les aéroports, les avions, les bateaux et les ports est aboli pour les voyageurs se déplaçant à l'intérieur de l'Union européenne. Malgré les efforts de la France qui souhaitait la prolongation de la période transitoire, ce que défendait également votre Rapporteur spécial dans son rapport spécial sur les crédits de la Mer pour 1999, l'application de la directive n'a pas été reportée. En effet, le commissaire européen alors responsable du marché intérieur et de la politique fiscale était particulièrement attaché à cette mesure, qui avait été décidée à l'unanimité. Il estime qu'elle met fin à une situation curieuse qui voyait le trafic aérien ou maritime intracommunautaire bénéficier, par ce biais, de subventions massives, qui représentaient plus de deux milliards chaque année pour l'ensemble des compagnies européennes. Dès son rapport spécial sur les crédits de la Mer, votre Rapporteur spécial a souhaité attirer l'attention de la Commission sur la nécessité qu'il y avait à soutenir les deux derniers armements français durement touchés par la suppression du hors taxes. Leur affaiblissement, voire leur disparition, serait d'autant plus déplorable que leurs activités concernent un trafic en pleine expansion - le fret transmanche a ainsi crû de 32 % entre 1996 et 1998 - et que les armateurs britanniques, moins touchés car moins dépendants des ventes en hors taxe, sont tout prêts à conquérir leurs parts de marché. Or, il semble que la situation actuelle du trafic transmanche confirme les difficultés déjà sensibles à l'automne 1999. Le tableau ci-après met en évidence la baisse du trafic enregistré depuis le 1er juillet 1999.
Source : direction du transport maritime, des ports et du littoral. Pour tenter d'établir les perspectives d'avenir du transport transmanche, il est nécessaire de faire la part des diverses causes des évolutions observées. Cependant, il est difficile d'y parvenir étant donné les incidents et événements qui se sont mêlés dans sa courte histoire : guerre de prix initiée dès avant l'ouverture du tunnel et se poursuivant jusqu'en 1997, variation de change de 1993 pouvant se renouveler si la livre n'intègre pas la « zone euro » à un bon niveau, accident technique paralysant une bonne partie de l'activité du tunnel, suppression des achats hors taxes à compter de juillet 1999. A cet égard, les évolutions récemment constatées montrent que cette suppression a eu des conséquences sensibles sur le trafic transmanche : baisse générale de 6,2 % du trafic de passagers (dont 6,9 % pour le mode maritime), de 5,9 % aussi pour le trafic général de voitures accompagnées (dont 8,2 % pour le mode maritime) et de 4,5 % pour le trafic général d'autocar (mais le mode maritime a crû de 1,4 %). Cependant, la clientèle professionnelle est moins sensible à cette suppression du hors-taxes, puisque le trafic transmanche de camions à augmenté de 9,2 %, dont 5,1 % pour le mode maritime. Afin de pouvoir justement apprécier les possibilités futures de répartition modale des échanges transmanche, et notamment les perspectives d'avenir du mode maritime dans ces échanges, la direction du transport maritime, des ports et du littoral entreprend une étude prospective, basée sur l'analyse fine des flux existants et sur la modélisation, confiée à un bureau d'études franco-britannique spécialisé. Les résultats de cette étude, dont le comité de suivi réunit tous les principaux acteurs du transport transmanche, seront connus dans le courant de l'année 2001. Mais les résultats enregistrés par les deux armements français ne laissent aucun doute quant à l'ampleur des conséquences de la suppression du hors taxes. Le groupe Brittany Ferries (BAI) n'a pas enregistré de fortes répercussions de la fin des ventes hors taxes sur l'exercice 1998-1999 car il s'est achevé en septembre 1999, mais il estime à 130 millions de francs les conséquences de cette suppression en année pleine. En revanche, l'année 1999 a été difficile pour SeaFrance, désormais filiale à 100 % de la SNCF, qui a vu ses trafics régresser de près de 2 % pour les voitures, 9 % pour les autocars et 4 % pour les camions. La baisse est même de l'ordre de 30 % pour le nombre de « piétons » sur l'année et de 50 % au second semestre. Cette évolution est à rapprocher directement de la suppression des ventes hors taxes, qui étaient particulièrement importantes, en termes relatifs, pendant la basse saison et qui justifiaient le voyage de nombreux « piétons ». Il faut prendre en compte le fait que la suppression des ventes hors taxes a entraîné une hausse importante du prix des billets, destinée à compenser la perte de la part du chiffre d'affaires réalisée grâce au hors taxes, mais qui se traduit par une baisse supplémentaire de la fréquentation. b) Les répercutions sur les ports Les conséquences pour les ports n'ont guère été l'objet d'estimations. Ils sont pourtant touchés de diverses manières : baisse des ressources portuaires, moindres recettes des commerçants et des fournisseurs de produits volontiers achetés en vente hors taxes... Quelques exemples peuvent néanmoins être cités, qui montre le caractère variable des effets perçus. En ce qui concerne le port de Dieppe, la suppression du hors taxes est intervenue dans un contexte extrêmement mouvant du trafic transmanche, avec une phase de redémarrage de la ligne Dieppe-Newhaven. Si l'on note effectivement une baisse en année mobile (323.000 passagers fin juin 2000 contre 445.000 passagers fin juin 1999), cette chute résulte plus des difficultés de redémarrage, de la saisonnalité du trafic et des moyens nautiques différents mis en _uvre par le nouvel exploitant (un seul bateau alors que la compagnie P&O offrait pour sa part un ferry classique et un navire rapide). Il semble néanmoins que la baisse du nombre de visiteurs sans véhicules se soit accompagnée d'une hausse du pouvoir d'achat de la nouvelle population dans les commerces. Cependant, à ce stade, aucune étude n'a été réalisée sur ce sujet. Pour le port de Roscoff, l'incidence financière est plus marquée : les ventes à bord de navires qui représentaient auparavant 18% du chiffre d'affaire de la BAI n'en représentent plus que 7%. Le prix du billet a été très nettement augmenté pour compenser la perte du chiffre d'affaires, mais la multiplicité des offres tarifaires rend difficile une comparaison. Des questions sont soulevées à ce jour sur les conséquences chez les fournisseurs des produits habituellement achetés auparavant en hors taxe. Néanmoins, là non plus, aucune étude de l'impact n'a encore été engagée à ce jour. La situation de Boulogne-sur-Mer est nettement plus inquiétante. Il existe deux liaisons transmanche avec Boulogne : une liaison Folkestone-Boulogne assurée par la compagnie Hoverspeed dédiée uniquement aux passagers (573.074 passagers entre le 1er juillet 1999 et le 30 juin 2000) et aux véhicules légers et une liaison assurée par Falcon Seafret dédiée au fret et au passage des camionneurs, environ 23.000 par an, quasiment tous détenteurs d'un billet supérieur à 72 heures. La suppression du hors taxes n'a d'influence que sur la ligne « passagers » sur laquelle il a été constaté, pour la période du 1er juillet 1999 au 30 juin 2000, une baisse de fréquentation de 24,3 % par rapport à la période des douze mois précédents, baisse qui comprend une perte de 175.858 passagers excursionnistes (- 28,5 %). Aussi, la société Hoverspeed qui exploite la ligne Folkestone-Boulogne, pour le trafic passagers et véhicules légers, a annoncé de façon brutale au milieu de l'été 2000 qu'elle interrompait son exploitation le 30 septembre et ce durant six mois. Les 53 Français employés par la société ont alors été licenciés. En réponse à une intervention écrite, le président-directeur général de Sea-contens, dont Hoverspeed est une filiale, s'engageait à rouvrir la ligne en avril... Hélas, le 16 octobre le comité d'entreprise recevait une lettre du directeur général indiquant que cette fermeture était définitive. Si Boulogne est le premier port de pêche de France depuis de nombreuses années, il faut rappeler que le trafic-transmanche représentait avant 1986 55 % de ses ressources. Dès l'annonce de la construction du tunnel sous la Manche les armements ont concentré leur trafic à partir de Calais et rapidement la chambre de commerce et d'industrie de Boulogne, gestionnaire du port, a vu ses comptes se déséquilibrer gravement. Une recapitalisation par l'État lui a permis de retrouver un équilibre précaire, que la disparition totale et définitive du trafic passagers remet en cause. Cette disparition a également de graves conséquences sur l'activité économique de la ville car les passagers d'Hoverspeed étaient pour la plupart des britanniques qui venaient passer la journée à Boulogne profitant du fait que le port est au c_ur de la ville. De nombreux commerces dont la clientèle était majoritairement anglaise vont donc devoir fermer. Il faut rappeler que cette concentration du trafic sur Calais avait été envisagée dès 1986 mais qu'une décision interministérielle avait indiqué que la solidarité nationale devait alors jouer en faveur des ports touchés, dans la mesure où la construction du tunnel sous la Manche était la conséquence d'une décision des deux chefs d'État français et britannique. Depuis sont intervenus deux événements. Tout d'abord la disparition des hors taxes dont les conséquences négatives ont été longuement étudiées par notre collègue André Capet. Là encore il était prévu de faire jouer la solidarité nationale en faveur des ports touchés par cette disparition. Le deuxième élément est l'abandon définitif des deux hovercrafts qui assuraient la liaison Calais-Douvre. Le seacat affecté à Boulogne les remplacera. En réalité une analyse sérieuse montre que la liaison Boulogne-Folkestone est loin d'être la moins rentable des bases transmanche mais la décision est soumise à l'arbitraire d'un armateur étranger... Que peut-on faire ? Le port de Folkestone est privé, donc inaccessible. La seule possibilité serait une liaison à partir de Douvres, premier port du monde pour le trafic passagers. Comme le port est saturé, seul un armateur travaillant déjà à partir de Douvres peut intervenir : c'est le cas de SeaFrance. Pourquoi ne pas demander à SeaFrance dont votre Rapporteur spécial n'ignore pas les difficultés, de mettre un navire, éventuellement affrété, en circulation entre Boulogne et Douvres ? Le coût pour la collectivité nationale n'est rien à côté du traumatisme économique pour le port de Boulogne créé par la disparition du transmanche, conséquence il faut le répéter d'une décision prise par le Gouvernement en 1986. A Calais, les conséquences néfastes de la mesure de suppression des ventes hors taxes sur l'activité économique du trafic transmanche étaient attendues. En effet les ventes hors taxes réalisées à bord des navires par les compagnies de navigation transmanche constituaient une part substantielle du chiffre d'affaires et une source de bénéfice importante. Avec l'accroissement des échanges via Calais entre la Grande-Bretagne et l'Europe continentale, consécutif non seulement à la politique des compagnies de navigation de concentration de leur activité sur le détroit pour faire face à la création du lien fixe, mais également à l'ouverture du lien fixe qui a dopé les échanges, les compagnies avaient pu mettre en place une politique tarifaire agressive, l'équilibre d'exploitation étant assuré par le produit des ventes hors taxes. La suppression des ventes hors taxes devait avoir pour conséquence la diminution des marges sur ces produits, à compenser par une hausse du prix de la traversée. Cette hausse du coût de transport remettait en cause le caractère attractif de la traversée pour un nombre important de voyageurs excursionnistes, dont le but du voyage était de procéder à des achats sur le continent et d'effectuer également un séjour d'agrément. Une baisse substantielle des trafics de voyageurs et des véhicules de tourisme était prévue avec une diminution des achats dans le commerce local et pour conséquence une baisse des emplois induits dans ce secteur. La suppression de la taxe sur les passagers, prévue à l'article 13 du projet de loi de finances pour 2001, qui prive l'État d'une recette annuelle de 90 millions de francs, est un élément positif dans la mesure où elle pourra être répercutée sur les prix de la traversée, mais elle est loin de suffire à compenser les pertes importantes, quoique encore mal mesurées, subies par les armateurs et les ports. 4.- Le régime dérogatoire du cabotage avec les îles doit être préservé Votre Rapporteur spécial tient à attirer l'attention du Gouvernement sur la question du régime applicable aux marins embarqués dans des bateaux assurant le cabotage avec les îles. Depuis le règlement n° 3577/92 du Conseil du 7 décembre 1992, concernant l'application du principe de libre circulation des services aux transports maritimes à l'intérieur des États membres (cabotage maritime), le secteur du transport maritime empruntant les ports des États membres de l'Union est ouvert à la concurrence communautaire (sauf pour la Grèce, en principe jusqu'en 2004). Seuls les navires battant pavillon non communautaire doivent obtenir une « autorisation pour transport déterminé ». Le droit qui s'applique à l'équipage est celui de l'État du pavillon. Le cabotage avec les îles bénéficie d'un « régime provisoire » dérogatoire en vertu de l'article 3, alinéa 2, du règlement du Conseil précité : c'est le droit du pays d'accueil qui s'applique. Ainsi, tous les marins qui servent sur des bateaux assurant la desserte d'îles françaises sont régis par le droit français, et profitent donc tous des mêmes avantages sociaux. Cette situation est vitale à la survie de la flotte de commerce française sur ce type de cabotage, où nous avons vu que sont concentrés les bateaux sous pavillon métropolitain. En effet, si le droit du pavillon s'appliquait, des armateurs dont le pavillon, bien que relevant d'un État membre de l'Union, implique des obligations sociales moins fortes, seraient dans une position très favorable par rapport à la flotte française, qui ne pourrait résister à cette concurrence. En avril 1998, la Commission européenne a proposé la modification de cet article 3, dans le cadre d'une proposition de directive relative à l'équipage (dite « maning ») qui prévoyait que les marins originaires de pays tiers travaillant sur des navires qui assurent le transport régulier de passagers entre des États membres de l'Union soient soumis au droit de l'un des États de passage. Cette proposition, d'abord refusée par les États du Sud, vient d'être renouvelée et pourrait être discutée avant la fin de la présidence française. Pour intéressante qu'elle soit, il importe qu'elle ne soit pas liée à une modification du régime dérogatoire pour le cabotage avec les îles. La Commission, dans sa nouvelle proposition de directive de juillet 2000, semble renoncer à faire un lien entre les deux, mais le Gouvernement doit rester particulièrement vigilant. Si le droit commun, qui veut que le droit de l'État du pavillon s'applique, était étendu au cabotage entre les îles, les conséquences seraient graves. D'abord, cela conduirait à une moindre protection des marins ; ensuite, l'emploi maritime français en souffrirait durement puisque les marins français sur les navires battant pavillon national ne pourraient concurrencer les marins étrangers soumis à un pavillon national moins exigeant du point de vue social. Après le trafic transmanche, un autre pan de l'activité maritime française serait menacé. Commandé par le ministre de l'Équipement, des Transports et du Logement en octobre 1999, le rapport confié à Jean-Yves Hamon, inspecteur général des transports et des travaux publics, et à Jean-Claude Dubois, inspecteur général des services des affaires maritimes, a été publié au début du mois d'avril 2000. Il fait un état des lieux de la marine marchande, puis présente les soutiens existants, avant de dresser une liste de propositions pour l'avenir. Le caractère alarmant de la situation de la marine marchande française est parfaitement résumée par le titre de la première partie du rapport : La flotte de commerce française est en voie de disparition, et par quelques chiffres : en 1962, la flotte française comptait 790 navires ; en 1996, elle n'en comptait plus que 210, tandis que l'emploi « s'est effondré encore plus rapidement ». En effet, les 43.000 marins de 1962, ne sont plus de 8.000 aujourd'hui. Pourtant, la flotte mondiale n'a cessé d'augmenter, tant en nombre de navires qu'en tonnage. C'est ce qui explique que la France, classé au 5ème rang mondial en tonnage dans les années 1960, n'occupe plus que le 28ème rang, et même le 31ème en nombre de navires. Cette situation est due au manque de compétitivité des navires français. Les deux rapporteurs mettent en avant le fait qu'il n'est pas principalement dû à la fiscalité nationale. En effet, « en réalité, la fiscalité française est beaucoup plus souple qu'il n'y paraît au premier abord » dans la mesure où l'application qui en est faite « donne aux chefs d'entreprise des marges de man_uvre importantes ». Par exemple, il apparaît que « en général, la rentabilité des armements français est aujourd'hui suffisamment faible pour leur permettre d'échapper totalement à l'impôt par le seul jeu du montant des dotations aux amortissements ». Si la fiscalité pourrait devenir pénalisante dans le cas où les résultats avant impôt des navires français s'amélioreraient considérablement, elle ne l'est donc pas dans la situation actuelle. En revanche, le rapport insiste sur le fait que « il existe bien une distorsion structurelle de concurrence au niveau des frais de personnel entendus au sens le plus large, c'est-à-dire en tenant compte de l'incidence des coûts liés à l'organisation et aux conditions de travail ». En fait, ni les salaires ni les charges sociales supportées par les armateurs sur ces derniers ne sont particulièrement élevés au regard du cadre national ; en revanche, les charges sont très élevées par rapport aux niveaux en vigueur dans certains pays européens : Royaume-Uni, Pays-Bas, Italie, par exemple. S'ajoute à cela, d'autres frais plus élevés en France qu'ailleurs : frais de nourriture à bord et frais de déplacement des équipages, ces derniers étant liés à la plus grande fréquence des relèves. En somme, pour les équipages français, « les conditions de travail sont beaucoup plus favorables que dans le reste du monde ». Ainsi, un navire « dont le coût d'armement serait de 10.000 à 12.000 francs par jour sous pavillon économique reviendrait à 20.000 francs environ s'il était immatriculé aux Kerguelen et à plus de 30.000 francs s'il était immatriculé en France métropolitaine ». Les deux rapporteurs concluent donc leur première partie sur le constat selon lequel « si l'on voulait supprimer complètement le différentiel entre le registre métropolitain et les pavillons économiques, le seul jeu de la suppression des charges sociales patronales et du coût des relèves n'y suffirait pas ». Le rapport conteste les modalités de mise en _uvre des trois mesures d'aide actuellement en vigueur en France. · Le remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle apparaît comme une subvention d'exploitation à l'état pur, attribuée sans condition ni sélectivité, tandis que le système de remboursement pose des problèmes de trésorerie aux entreprises et que sa mise en _uvre est complexe. · Le remboursement de certaines contributions sociales patronales correspond aux besoins des armateurs soumis à la concurrence internationale en allégeant leurs charges sociales tout en respectant les orientations communautaires sur les aides de l'État à la marine marchande, mais il manque de visibilité puisque la mesure expire le 31 décembre 2000 et ses conditions d'attributions sont contradictoires, au moins pour les grands armateurs dont on peut exiger à la fois des gains de productivité et le maintien, voire l'accroissement, de l'emploi. · Le dispositif du GIE fiscal est très complexe et nécessite le recours à des experts ; de plus, la décision d'agrément est discrétionnaire. La logique de cette aide à l'investissement peut être contestée par le fait que les gains de productivité induits sont susceptibles de nuire au développement de l'emploi et par l'absence de toute obligation minimale de placement ou de maintien des navires sous pavillon français. Les rapporteurs évoquent l'augmentation, si nécessaire, du volume des aides, mais indiquent aussi comment optimiser les aides actuelles, ce qui peut être fait à enveloppe constante. · Le remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle doit au moins être pérennisé. · Le remboursement des charges sociales devrait être remplacé par un système d'exonération pure et simple ; l'accès à ce régime devrait être automatique pour tout navire arborant le pavillon national et son existence doit être pérennisée, tandis qu'il faut réduire les formalités administratives préalables, voire étendre la mesure aux autres charges patronales que les seules contributions aux régimes d'assurance maladie et retraite. · Quant au GIE fiscal, il pourrait être envisagé d'adapter les conditions d'armement des navires immatriculés dans les Terres australes et antarctiques françaises en fonction du niveau d'aide procuré par le régime. Le rôle du ministre chargé des transports pourrait être renforcé dans la décision d'élire ou pas un navire au régime en cause. Ces propositions semblent donc modérées et raisonnables. Elles sont complétées par des mesures relatives à l'embarquement de marins étrangers. Il s'agit, pour améliorer la rentabilité de la flotte française, « d'utiliser les recettes qui ont fait leurs preuves à l'étranger et notamment l'embarquement des marins étrangers aux conditions sociales prévalant dans leurs pays d'origine », alors qu'aujourd'hui l'embarquement de marins non originaires de l'Espace économique européen est interdit sous le registre métropolitain et que, dans le cas où cette interdiction ne serait pas respectée, les marins étrangers bénéficieraient des mêmes normes sociales que les marins français. Les mesures décidées dans le cadre du Comité interministériel de 1998 ont produit leur effet puisque la flotte française s'est stabilisée au niveau qui était le sien en 1996. Pourtant l'incertitude liée au caractère provisoire de certaines de ces mesures n'a pas permis de faire bénéficier l'économie maritime de toute leur efficacité. Le Comité interministériel de la mer, réuni le 27 juin 2000, a donc décidé de pérenniser ces deux aides. Pour faire un nouveau pas dans le soutien à la flotte de commerce française et garantir sa compétitivité face aux autres flottes communautaires, le Comité interministériel du 27 juin 2000 a également décidé de permettre, à compter du 1er janvier 2001, l'extension aux cotisations d'allocations familiales et aux contributions patronales d'assurance chômage du remboursement des charges sociales pour les entreprises dont les navires, immatriculés au registre de métropole et des départements d'outre-mer ou à celui des Terres australes et antarctiques françaises, sont confrontés à la concurrence internationale. Pour les entreprises ayant des navires inscrits au registre des Terres australes et antarctiques françaises, ces nouveaux remboursements seront accordés à celles ayant passé un accord avec leurs représentants du personnel en matière d'effectifs de navigants, de formation ainsi que d'application des règles d'armement des navires enregistrés aux Terres australes et antarctiques françaises de l'ensemble de l'entreprise. Ces engagements devront notamment prévoir qu'aucun licenciement de navigant n'interviendra et, s'agissant plus particulièrement des officiers, que la progression de leurs effectifs sera fonction de l'évolution de la situation économique dans l'entreprise. Ces engagements devront comporter enfin un volet « formation » notamment en faveur des jeunes navigants. La mise en _uvre effective de ces mesures est subordonnée à l'accord de la Commission européenne, qui n'a pas encore été obtenue. Au plan fiscal, il a été demandé par le dernier Comité interministériel de la Mer aux ministres de l'Équipement, des Transports et du Logement et de l'Économie, des Finances et de l'Industrie d'examiner pour la fin de l'année 2000 les dispositifs existant en France comme à l'étranger en matière de taxation des plus-values de cession des navires ainsi que les possibilités complémentaires et leurs conséquences dans les cas de réinvestissement dans les cinq ans dans un navire battant pavillon français. Le dispositif est donc perfectible, et en cours d'amélioration. MM. Dubois et Hamon poursuivent leurs travaux, sous l'_il attentif du ministre. Laisser cette page blanche, sans numérotation Au cours de sa séance du 25 octobre 2000, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné les crédits de la Mer. Avant de présenter le budget dont il a la charge, votre Rapporteur spécial a tenu à faire part à la Commission des difficultés qu'il avait rencontrées pour obtenir les réponses à ses questions budgétaires, transmises par le ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement au ministère chargé du budget, mais bloquées par ce dernier qui refusait de les envoyer. Si une partie des réponses lui est parvenue directement de la part du ministère des Transports, en revanche les réponses complètes, et notamment les tableaux annexés à celles-ci, se sont accumulées sur le bureau d'un fonctionnaire. Dans ces conditions, un contrôle sur place aurait été possible, mais en l'absence du directeur du cabinet du ministre, votre Rapporteur spécial a fait savoir qu'il n'irait pas chercher ces documents. Ceux-ci lui ont été transmis dans la journée, avec un contenu qu'il a qualifié d' « hautement fantaisiste ». En effet, nombre de questions ainsi transmises ne concernent pas son secteur budgétaire. La manière dont les services de Bercy traitent les députés est particulièrement irrespectueuse et ne saurait être tolérée. M. Didier Migaud, Rapporteur général, a reconnu que, même si les services du Budget étaient très sollicités pendant la période actuelle, le retard dans la transmission des réponses, n'est pas pour autant justifié. Les réponses devraient parvenir plus rapidement et plus spontanément aux représentants du Peuple. Il est donc nécessaire que les Rapporteurs spéciaux n'hésitent pas à manier les pouvoirs qui sont les leurs et à faire toutes les observations souhaitables. Votre Rapporteur spécial a estimé scandaleux que les députés en soient réduits à aller chercher eux-mêmes les réponses à leurs questionnaires. Il a jugé inadmissible qu'on lui ait proposé de s'adresser à un fonctionnaire. Il a donc, à nouveau, fait part de son refus de se déplacer. Un député ne doit pas avoir à quémander auprès d'un sous-fifre des renseignements qui sont dus à la Représentation nationale. Il a ensuite présenté les grandes orientations du budget de la Mer. Avec 6.708 millions de francs de crédits, ce dernier enregistre une hausse de 2,36 %. Mais plus de 70 % des dépenses sont destinés à la protection sociale des gens de mer par l'intermédiaire de l'Établissement national des invalides de la marine. Le reste des dotations atteint près de 1,9 milliard de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement et enregistre une progression de 14 % en autorisations de programme. L'accent est mis sur la surveillance et la sécurité maritime, dont les dotations en autorisations de programme progressent de 54 %. Il est néanmoins regrettable que la dotation de fonctionnement du service des affaires maritimes soit en baisse, alors que les besoins sur le terrain sont énormes et mal remplis. Ainsi, la flottille de l'unité littorale des affaires maritimes de Boulogne-sur-Mer ne peut, faute de crédits, sortir que 9 heures par semaine pour accomplir sa mission de surveillance de la navigation et de la pêche dans le premier port de pêche de France et face au plus grand boulevard maritime d'Europe. Heureusement, les moyens en investissement des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS) augmentent de 60 % et ces derniers bénéficient de créations d'emplois. Les autorisations de programme consacrées aux phares et balises progressent aussi de 40 % pour permettre d'achever de renouveler les équipements endommagés par les dernières intempéries et pour accélérer leur plan de modernisation. Tirant les leçons de la catastrophe de l'Érika, le budget prévoit enfin d'augmenter les moyens de lutte contre les pollutions accidentelles, notamment au profit du plan POLMAR. La prévention et la lutte sont donc l'une et l'autre accentuées. Alors que les ports maritimes représentent 250.000 emplois directs et induits, trop peu de moyens leur sont donnés pour se moderniser. Seuls les ports d'intérêt national voient leurs moyens de fonctionnement considérablement accrus, alors que ceux des sept ports autonomes stagnent. La différence de statut, et donc de traitement, entre ces deux catégories n'est pas justifiée : un statut unique pour les ports de dimension nationale et un statut de ports régionaux pour les ports de taille plus modeste seraient mieux adaptés, ce que la Cour des Comptes confirme dans son rapport sur la politique portuaire française. Malgré l'augmentation des moyens, les retards sont tels, notamment dans les travaux d'entretien, que seuls 50 % des besoins pourront être couverts. La hausse des crédits contractualisés dans le cadre des contrats de plan État-régions montre bien que l'État se décharge en partie de ce devoir sur les collectivités locales. Votre Rapporteur spécial a salué la suppression de la taxe passagers, votée en première partie de la loi de finances, et le maintien de l'effort en faveur du projet « Port 2000 ». Il a déploré, en revanche, que plus de 80 % de la capacité des 211 navires français soient immatriculés sous le pavillon des Terres australes et antarctiques françaises et échappent de ce fait à une partie des obligations sociales en faveur des marins, dont plus de 50 % sont désormais étrangers. L'effort financier en faveur des aides à la flotte de commerce demeure important, notamment à travers le dispositif du GIE fiscal, qui a remplacé celui des quirats. En revanche, le trafic transmanche n'est pas aidé bien qu'il traverse, après l'ouverture du tunnel et la suppression des ventes hors taxes, une période difficile. Si le transmanche long est peu touché, le seul armateur national rencontre des difficultés sur le transmanche court tandis que les liaisons avec l'Angleterre ont été abandonnées, à Dunkerque et tout récemment à Boulogne, alors qu'elles représentaient 55 % des ressources du port avant l'ouverture du tunnel. Ce port va perdre totalement ses liaisons passagers transmanche. Les conditions dans lesquelles la Compagnie générale maritime (CGM) a été privatisée en 1996 pour un montant de 20 millions de francs après avoir été recapitalisée à hauteur de 1,3 milliard de francs méritent un examen très approfondi. En effet, cette recapitalisation a profité au repreneur, la Compagnie maritime d'armement (CMA), alors que si la CGM était restée compagnie nationale, elle aurait sans nul doute profité du développement favorable du fret maritime. Par ailleurs, il faut souligner le risque de voir bientôt disparaître le régime dérogatoire applicable aux marins embarqués sur les bateaux assurant la liaison avec les îles, ce qui entraînerait la disparition de la présence des marins français sur ces lignes. Enfin, votre Rapporteur spécial a évoqué l'augmentation des crédits au profit de l'enseignement maritime, le maintien de la dotation d'accompagnement des licenciements économiques et les négociations en cours pour permettre l'affiliation des 8.500 marins pêcheurs artisanaux aux ASSEDIC. Il a conclu en appelant au rassemblement des compétences relatives à la pêche et à la mer dans un ministère de la Mer à part entière. M. Pierre Hériaud a regretté la baisse des crédits d'investissements qui atteint 12 % s'agissant de la sécurité, et affirmé que, si la catastrophe de l'Érika se reproduisait aujourd'hui, la situation ne serait pas meilleure que voici près d'un an. Les collectivités locales, grâce auxquelles le pire a été évité, n'ont pas encore été remboursées de leurs dépenses malgré l'ouverture en cours d'année de près d'un milliard de francs de crédits. Cette situation crée de graves problèmes de trésorerie. Tel est le cas, par exemple, à Pornic. La commission d'enquête de l'Assemblée a demandé que 0,2 % du budget soit consacré à l'investissement dans les ports, mais les crédits demeurent insuffisants. Les dotations bénéficiant à la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM) sont insuffisantes. La simple reconduction des investissements n'est pas à la hauteur des besoins. Il faut souligner le dévouement extrême des personnels qui y travaillent. Il n'est pas possible, à tous égards, de raisonner, chaque année, comme si la réserve parlementaire allait combler les besoins en la matière. Revenant sur la privatisation de la CGM, M. Gérard Bapt a demandé que le Bureau de la Commission soit saisi d'une proposition de création de commission d'enquête afin que toute la lumière soit faite, en particulier sur les transferts financiers, paradoxaux, réalisés entre les deux sociétés. M. Yves Tavernier, Président, a précisé qu'il transmettrait cette demande. Répondant aux intervenants, votre Rapporteur spécial a rappelé la forte progression des autorisations de programme dans le budget et indiqué que, si les dotations à la SNSM étaient stables cette année, elles avaient été accrues dans le budget 2000, à la suite de la demande des parlementaires, sans recours à la réserve, et qu'elles étaient jugées satisfaisantes par le président de la société qui se réjouissait de l'avancée du renouvellement de sa flotte. Une proposition de commission d'enquête sur la privatisation de la CGM est une idée judicieuse. M. Pierre Hériaud a reconnu que le renouvellement de la flotte de la SNSM était en cours, mais il a affirmé que cela avait été rendu possible par le financement apporté par les collectivités locales. Sur la proposition de votre Rapporteur spécial, la Commission a adopté les crédits de la Mer et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption. ANNEXE Analyse des risques particuliers (extrait d'une étude menée par le CROSS Gris-nez laisser cette page blanche, sans numérotation laisser cette page blanche, sans numérotation __________________ N° 2624.- Rapport de M. Guy Lengagne, rapporteur spécial, sur le projet de loi de finances pour 2001.- Annexe 26 : Equipement, transports et logement - mer. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() M. Jean-Yves Le Drian, Après l'Érika, l'urgence, rapport fait au nom de la commission d'enquête sur la sécurité du transport maritime et des produits dangereux ou polluants, Assemblée nationale, onzième législature, document n° 2535, 5 juillet 2000. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Source : direction du transport maritime, des ports et du littoral.