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Document mis en distribution le 7 novembre 2000
N° 2624 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. -- ANNEXE N° 42 Rapporteur spécial : M. Charles de COURSON Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Éric Besson, Alain Bocquet, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Julien Dray, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, José Rossi, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Jean Vila.
L'examen du projet de budget annexe des prestations sociales agricoles constitue une tradition bien établie, que l'institution des lois de financement de la sécurité sociale n'a en rien modifié, bien que le régime social des exploitants agricoles soit, comme tous les régimes obligatoires de base, inclus dans leur périmètre. Il s'agit, au demeurant, d'un exercice particulier dans l'ensemble de la procédure de discussion parlementaire du projet de budget, puisque le projet de BAPSA n'a pas pour objet d'autoriser des dépenses de l'État, mais d'arrêter les prévisions de recettes et de dépenses d'un régime social, et de justifier, en conséquence, le montant de la subvention d'équilibre de l'État. Celle-ci est, en l'espèce, la seule réelle dépense significative de l'État prévue dans le cadre du BAPSA. Mais cette subvention est naturellement inscrite, par ailleurs, dans le fascicule budgétaire des charges communes, qui fait, pour sa part, l'objet d'un autre rapport spécial. En dépit de cette particularité par rapport à l'examen par la commission des Finances de l'ensemble des propositions d'autorisations de dépenses budgétaires prévues par le projet de loi de finances, le rapporteur spécial sur le projet de BAPSA est doté des mêmes pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place que ceux prévus pour les rapporteurs spéciaux sur les crédits de l'État. Ces pouvoirs ont été mis en _uvre, cette année comme la précédente, dans plusieurs caisses départementales de la mutualité sociale agricole. En l'occurrence, ce rapport a été rédigé à la lumière des constatations faites au cours de cinq déplacements en province, en juillet, août et septembre dernier. Deux caisses (Bouches-du-Rhône et Cher) ont été choisies en raison de leurs résultats médiocres, tant en termes de recouvrement des cotisations, que de coût de gestion, lesquels appelaient des investigations particulières pour en comprendre les raisons. Une caisse (les Hautes-Pyrénées) a été visitée parce qu'elle était l'un des trois seules à avoir mis en place une prestation d'assurance pour les accidents professionnels et de la vie privée, et avait été au centre d'un projet de fusion de trois caisses finalement avorté. Une quatrième caisse (Finistère) a été choisie, d'une part, pour sa gestion satisfaisante, ce qui permettait d'avoir un élément de comparaison pour les deux premières citées, et, d'autre part, de façon à équilibrer la représentation géographique de l'échantillon retenu. Enfin, la caisse de Corse a fait l'objet d'une attention particulière de votre Rapporteur, comme l'an passé, et comme il y a deux ans. Celle-ci se poursuivra par un contrôle sur place chaque année, tant que les errements constatés à l'occasion d'un premier contrôle en 1999 n'auront pas été corrigés de manière claire et durable. Chaque visite a été précédée de l'envoi d'un questionnaire écrit, auquel toutes les caisses ont répondu de manière satisfaisante, dans un délai d'environ un mois. Sur place, pendant une journée entière pour chaque déplacement, votre Rapporteur a pu analyser la situation de la caisse avec ses responsables élus et administratifs, qu'il remercie de leur disponibilité. Ces visites ont également permis de contrôler, de manière systématique, le respect des règles applicables en matière de prestations sociales agricoles dans un certain nombre de dossiers individuels, -dans le respect, naturellement du secret médical-, dont l'examen attentif se révèle souvent riche d'enseignements. De ces visites, ressort une bonne volonté générale des caisses, -tant de leurs direction que de leur personnel-, mais également de multiples problèmes, parfois récurrents, qui seront analysés plus en détail dans le corps du rapport. Ceux-ci appellent de nécessaires réformes législatives, réglementaires ou organisationnels, qui ne sont pas hors de portée, pour autant que le Gouvernement veuille s'en donner les moyens. I.- MALGRÉ QUELQUES AMÉLIORATIONS, LE PROJET DE BUDGET ANNEXE PRÉSENTE ENCORE PLUSIEURS INSUFFISANCES Hors subvention d'équilibre de l'État, les recettes du BAPSA (après restitutions au titre de la TVA) diminuent de 688 millions de francs en 2001, pour s'établir à 90,47 milliards de francs.
Cette diminution sensible des ressources, hors subvention d'équilibre, s'explique par la combinaison de plusieurs facteurs. - Dans le sens d'une augmentation : Le dynamisme spontané de la TVA permet au prélèvement de 0,7% opéré sur son produit de croître de 1, 015 milliard de francs, soit 3,1 %, pour se fixer à 33,25 milliards de francs en montant brut. En valeur nette, après restitution, la croissance du prélèvement se réduirait à 855 millions de francs. Dans le même sens, le produit de la C3S (contribution sociale de solidarité des sociétés) fait, pour la troisième année consécutive, l'objet d'un prélèvement pour contribuer au financement de la revalorisation des retraites des exploitants agricoles, à hauteur de 1,35 milliard de francs, soit 350 millions de francs de plus qu'en 1999 et 2000 . Plus marginalement, le montant de la contribution de la CNAF au BAPSA inscrite au projet de budget augmente en 2001 de 185 millions de francs, en conséquence de la prise en charge par la CNAF de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire. - Dans le sens, prépondérant, d'une diminution : La croissance de certaines recettes est plus que compensée par la baisse de la première ressource du budget annexe : les versements de compensation des charges entre les régimes de base. Ceux-ci diminuent de 1,3 milliard de francs, en raison, principalement, d'une régularisation massive de la compensation versée au titre de 1999. Au second ordre, l'augmentation des retraites les plus modestes permet, en contrepartie, de réduire les dépenses au titre du FSV, et donc ses remboursements au BAPSA, de 526 millions de francs, soit près d'un quart par rapport à la loi de finances initiale pour 2000. Par ailleurs, le BAPSA perd, en 2001, le bénéfice de l'affectation des cotisations assises sur les polices d'assurance automobile, au profit de la CNAM, ce qui représente une diminution de ressources de 379 millions de francs. Cette modification d'affectation est effectuée en application de la loi n°99-641 du 27 juillet 1999 portant création de la CMU, dont l'article 12 prévoit de recentrer la totalité du produit de ladite cotisation sur la branche maladie du régime général, et non plus sur l'ensemble des régimes obligatoires. Enfin, les cotisations, dont les prévisions s'établissent à 12,05 milliards de francs, poursuivent leur décroissance (-3,3% par rapport à la loi de finances initiale pour 2000). Toutefois, les prévisions de cotisations sont vraisemblablement surestimées. En effet, d'une part, les effectifs des actifs agricoles continuent de diminuer et, d'autre part, sinon surtout, après la chute de près de 10% du revenu net agricole en 1999, aucun signe ne permet de penser que ce revenu en 2000 remontera au niveau élevé de 1998. Il apparaît donc peu réaliste de prévoir que les recettes des cotisations techniques en 2001 seront quasiment identiques aux réalisations de 2000 (11.876 milliards de francs). Compte tenu d'un niveau des dépenses prévisionnelles supérieur de 1,5 milliard de francs à celui de 2000, l'équilibre du budget n'est atteint que par une hausse très marquée de la subvention prévisionnelle d'équilibre, qui s'établit à 5,7 milliards de francs, soit 2,2 milliards de francs de plus que l'an passé. Les cotisations techniques finançant le BAPSA, telles qu'estimées pour 2001, poursuivent leur mouvement tendanciel de baisse. Elles passeraient ainsi de 12,474 milliards de francs inscrits en loi de finances initiale pour 2000, à 12,049 milliards de francs, soit une diminution de 425 millions de francs (-3,5%). La diminution des prévisions de recettes apparaît ainsi plus rapide que la fonte du nombre des assujettis, qui tend à se ralentir, puisqu'elle ne s'établit, en maladie, qu'à 2,3% en 1999, et, en vieillesse, à 3,2%, contre encore respectivement 4,8% et 6% quatre ans auparavant.
Malgré cette baisse, les prévisions de cotisations techniques sont néanmoins caractérisées par une surévaluation manifeste, qui peut être estimée à au moins 360 millions de francs, si l'on retient comme hypothèse que l'écart des réalisations par rapport aux prévisions en 2001 sera du même ordre de grandeur qu'en 2000. En effet, l'estimation des recettes techniques est systématiquement et significativement supérieure aux réalisations. Ainsi, la révision des recettes opérée pour 2000 apparaît-elle inférieure de 3,1% aux prévisions inscrites dans la loi de finances initiale. De même, les réalisations pour 1999 se sont avérées inférieures de 6,8% aux prévisions initiales. La surévaluation, en 1998, plus faible, s'est néanmoins élevée à 1%.
Pourtant, l'année 2000 a bénéficié de l'augmentation, transitoire, des cotisations de retraite en application de la LOA (loi d'orientation agricole n° 99-574 du 9 juillet 1999). Celle-ci, en créant le statut de conjoint collaborateur, a en effet donné naissance, en contrepartie, à une nouvelle cotisation de retraite proportionnelle (AVA) ouvrant la possibilité d'acquérir des droits à retraite. De plus, l'augmentation des cotisations retraites résultant de cette disposition de la loi d'orientation agricole a été concentrée en 2000, compte tenu que le paiement des cotisations correspondantes pour 1999 a été décalé d'un an en raison de l'adoption tardive de la LOA. C'est ce mécanisme qui explique la hausse de près de 200 millions de francs des recettes révisées pour 2000 par rapport aux réalisations pour 1999. En conséquence, et en particulier compte tenu du mécanisme précédemment décrit qui a abouti à concentrer en 2000 le produit de deux années des nouvelles cotisations introduites en 1999, il est irréaliste, pour ne pas dire insincère, de présenter des prévisions de cotisations en 2001 supérieures de 175 millions de francs aux estimations révisées pour 2000. La raison de cette surévaluation tient à l'hypothèse, totalement déconnectée de la réalité déjà connue de l'année 2000, d'un retour cette année à un revenu agricole égal à son niveau de 1998 (), ce qui revient à considérer la crise de 1999 comme totalement ponctuelle, alors qu'elle a correspondu à une diminution du revenu net agricole de près de 10 milliards de francs, soit une chute de -9,3% ! ÉVOLUTION DU REVENU AGRICOLE DEPUIS 1995 (en milliards de francs)
De surcroît, cette hypothèse a écarté tous les effets supplémentaires, conjoncturels ou structurels, qui réduiront le revenu agricole, tant en 2000 que très vraisemblablement en 2001, qu'il s'agisse : - de l'incidence de près de 500 millions de francs de l'augmentation des prix des produits pétroliers. Nette des mesures de réduction des charges proposées par le Gouvernement et prévues par l'article 10 du projet de loi de finances pour 2001 (représentant 360 millions de francs), celle-ci demeurerait encore d'environ 150 millions de francs. Ces estimations ne tiennent évidemment pas compte d'une éventuelle poursuite de l'augmentation des prix du pétrole brut ; - de l'effet de la modulation des aides européennes qui devrait conduire à transférer près d'un milliard de francs d'aides d'exploitants agricoles dont l'assiette des cotisations est assise sur le revenu réel vers des exploitants soumis au régime du forfait, pour lesquels elles n'ont pas d'incidence sur le revenu professionnel. · La simplification des périodes de référence des assiettes : une bonne orientation mal traduite L'article 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit une mesure de simplification de l'assiette des revenus professionnels soumis à cotisations. Celle-ci permettra de ramener le nombre de périodes de référence différentes pour l'assiette des cotisations sociales des exploitants agricoles de quatre (N ou la moyenne triennale N-1, N-2, N-3 pour les exploitants au régime fiscal réel ; N-1 ou l'assiette triennale N-2, N-3, N-4 pour les exploitants au forfait) à deux. En l'occurrence, ne serait plus proposée qu'une assiette triennale assise sur les revenus des années N-3, N-2 et N-1, par défaut, avec la possibilité d'une option pour l'année N-1. Seraient donc supprimées les possibilités de l'assiette triennale portant sur les années N-4 à N-2, et de l'assiette annuelle portant sur les revenus courants (de l'année en cours). Cette simplification serait sans effet direct sur le montant des cotisations perçues. RÉPARTITION DES ANNÉES DE RÉFÉRENCE
Si votre Rapporteur se félicite de la volonté de simplification manifestée par le Gouvernement, il considère cependant comme très contestable le choix de la période annuelle effectivement retenue. En effet, l'intérêt du choix pour une année donnée, plutôt que pour la moyenne triennale, a pour objet de permettre à l'agriculteur de ne pas avoir à supporter des cotisations sociales excessives par rapport à son revenu réel en cas de difficulté grave, individuelle ou collective dans le cadre de crises agricoles sectorielles, qui, comme chacun sait, sont récurrentes. Mais ce mécanisme n'est évidemment efficace qu'à la condition de viser l'année N et non l'année N-1. Au demeurant, les arguments invoqués pour justifier le choix opéré sont eux-mêmes très contestables car d'ordre purement administratif. C'est en effet la difficulté que rencontrent les caisses de MSA à calculer, puis à régulariser le montant de la cotisation lorsqu'elle est assise sur le revenu de l'année en cours qui est avancée par le Gouvernement pour écarter cette option, et ne conserver que l'année N-1. Le choix retenu de l'année N-1 privera ainsi 18% des exploitants agricoles imposés au régime du réel (représentant 22% des revenus des exploitants au réel) ayant actuellement opté pour l'année N, soit environ 54.000 exploitants, de la possibilité de lier directement le niveau de leurs charges à celui de leur revenu, alors même que ceux-ci, qui disposent du revenu moyen le plus important (avec une assiette de 143.852 francs en 1999) des quatre catégories correspondant aux quatre assiettes actuelles (dont l'assiette moyenne des revenus s'élevait à 77.381 francs en 1999), subissent les prélèvements obligatoires les plus lourds. Ce choix ne tendra évidemment pas à encourager au passage du bénéfice forfaitaire au bénéfice réel, lorsqu'il n'est pas obligatoire. Au demeurant, la répartition géographique des exploitants ayant choisi une assiette annuelle est très variable : - dans sept départements (Aisne, Aube, Loiret, Eure-et-Loire, Marne, Pyrénées-orientales, Seine-et-Marne), entre 30 et 56% des exploitants ont choisi une assiette annuelle, et, principalement l'assiette N ; - dans trente et un autres (situés principalement dans les régions Bretagne, Aquitaine, Languedoc-Roussillon, Normandie), ce pourcentage se situe entre 15 et 30%, équiréparti entre année N et année N-1. Le choix arrêté par le Gouvernement affectera les départements de manière plus ou moins importante. · L'absence de réforme de l'assiette elle-même Tout autant que la réforme des périodes de référence, celle de l'assiette elle-même constitue une nécessité. Le rapport présenté en avril dernier au Premier ministre par Mme Béatrice Marre et M. Jérôme Cahuzac, parlementaires en mission, proposait d'ailleurs des mesures en ce sens. Elles n'ont pour l'instant été que très partiellement mises en _uvre. Il demeure, en particulier, une hétérogénéité inutile et difficilement compréhensible entre les trois assiettes de l'impôt sur le revenu, des cotisations sociales, et de la CSG. La moindre des mesures, d'un coût réduit puisque limité à 50 millions de francs, consisterait à aligner l'assiette de la CSG sur celle des cotisations sociales, en retenant les déficits pour leur valeur réelle, et non pour une valeur nulle pour les exploitants dont l'assiette des cotisations est lissée sur trois ans. Mais cette mesure d'évidente simplification, bien qu'écartée du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 et rejetée par le Gouvernement lors de la discussion de ce projet de loi en première lecture à l'Assemblée nationale le 26 octobre dernier, ne serait qu'un premier pas dans le sens de la simplification. L'objectif à retenir en l'espèce est l'alignement global des trois assiettes sur celle de l'impôt sur le revenu au titre du bénéfice agricole. Cette complète harmonisation conduirait à retenir dans l'assiette sociale certaines des déductions du revenu imposable qui en sont actuellement exclues, du moins pour les exploitants soumis au régime du bénéfice réel, c'est-à-dire, en particulier, l'abattements de 50% pendant cinq ans pour les jeunes agriculteurs au régime réel (coût de 160 millions de francs) -à condition, naturellement, d'adapter, en ce qui les concerne, le dispositif d'exonération sociale partielle de ces mêmes exploitants-, les déficits antérieurs reportés , les amortissements réputés différés (qui ne constituent qu'un coût en trésorerie), et l'abattement de 20% sur le bénéfice imposable pour adhésion à un centre de gestion (sans doute le plus coûteux, mais non évalué dans l'annexe des voies et moyens du projet de loi de finances). Compte tenu de son coût, il est clair que cette homogénéisation ne peut sans doute se réaliser que par étape, ou en écartant le dernier abattement cité. Elle n'exclut pas, par ailleurs, les modifications qui s'imposent de la partie commune de l'assiette sociale et fiscale. En particulier, il conviendrait de clarifier la distinction indispensable entre les revenus du travail et les revenus du capital, en rajeunissant le régime de la « rente du sol », actuellement calculée sur la base des revenus cadastraux de 1980. Il est nécessaire, à l'évidence, d'asseoir le montant du revenu implicite des terres déduit du revenu, sur des données qui, contrairement au revenu cadastral dont la révision est toujours en attente, aient un sens et ne datent pas de vingt ans. L'actualisation de ce revenu ne corrige en rien son caractère insatisfaisant, puisqu'elle ne fait qu'amplifier, sans jamais les corriger, les différences initiales entre ces revenus. Le choix du revenu cadastral, dans le cadre de la loi de modernisation agricole du 1er février 1995 avait, à l'époque, été justifié par le fait que les travaux de révision des bases des revenus cadastraux en cours depuis 1990 devaient être prochainement achevés. Mais tel n'est pas le cas. Il est donc nécessaire, soit d'achever enfin cette révision, soit de choisir un autre élément de référence. En l'occurrence, il serait beaucoup plus juste et économiquement représentatif de fonder le calcul de ce revenu implicite sur les montants des fermages qui sont fixés par arrêtés préfectoraux. L'objection de l'éventuelle inégalité de traitement, suivant les départements, ne saurait être retenue, sauf à considérer que les décisions des préfets sont dénuées de fondement et organisent elles-mêmes cette inégalité entre départements. Par ailleurs, il conviendrait de répondre enfin au problème particulièrement important du soutien à l'autofinancement des exploitations agricoles. La meilleure solution, en l'espèce, consisterait à créer une réserve d'autofinancement, adossée au régime de la déduction pour investissement, de façon à maintenir l'avantage de la déduction à concurrence de l'effort d'autofinancement de l'entreprise. Dans le régime actuel de la déduction, celle-ci doit être réintégrée soit au fur et à mesure de l'amortissement effectué, soit après cinq ans. Pour ne pas totalement annuler le bénéfice fiscal de la déduction après cinq ans, cette réintégration devrait être imposée à un taux proportionnel relativement faible, par exemple de 25% en 2001 et de 15% en 2002, par référence aux taux réduits de l'IS prévus par l'article 7 du projet de loi de finances pour 2001 pour les PME soumises à cet impôt, à condition qu'elle s'accompagne d'une dotation, à due concurrence d'un compte de réserve spéciale au passif du bilan, par prélèvement sur le bénéfice comptable ou sur les capitaux propres. Cette dotation ne serait prise en compte que dans la limite d'un plafond qui serait au départ fixé à 40.000 francs, comme le propose le rapport Marre-Cahuzac précité, avant d'être relevé progressivement à 250.000 francs, montant correspondant au plafond du bénéfice imposable soumis à un taux d'impôt sur les sociétés réduit, prévu par ledit article 7. Ce dispositif aurait de nombreux avantages : il permettrait en particulier de dissocier, sur le plan social, le revenu réinvesti dans l'entreprise de celui directement appréhendé par l'exploitant pour ses besoins privés, ce dernier subissant seul les cotisations sociales. · L'élargissement de l'exonération partielle des jeunes agriculteurs L'article 8 de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2000 a prévu deux mesures favorables aux jeunes agriculteurs : - l'augmentation des taux d'exonération partielle de 15 points pour chaque année concernée à partir de l'installation. Les taux d'exonération ont ainsi été relevés de 50 à 65% pour la première année, de 40 à 55% pour la deuxième année, et de 20 à 35% pour la troisième année. Le coût de cette mesure, qui concernerait 30.000 personnes au total, soit 10.000 au titre de chacune des trois années, s'élèverait à 60 millions de francs de pertes de cotisations techniques ; - l'assouplissement des conditions d'âge pour l'accès à ces exonérations, porté de 35 à 40 ans, par rapprochement avec la réglementation européenne en matière d'installation. Le surplus d'exonérations dû à cette seconde disposition est estimé à 20 millions de francs de cotisations techniques, pour 3.000 bénéficiaires environ. Ces deux mesures n'ont pas encore été intégralement mises en application. En effet, le décret annuel général sur le régime des prestations sociales agricoles n'a été publié que le 30 septembre dernier. Celui-ci sera appliqué avec effet rétroactif, lors de la régularisation des appels de cotisations de fin d'année. Les pertes de recettes de cotisations techniques pour 2001 ont été estimées sur la même base que pour 2000. Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté, le 26 octobre dernier, un amendement allongeant de 3 à 5 ans la durée de l'exonération partielle, avec des taux respectifs de 25% et de 15% pour les quatrième et cinquième années. Ces taux ne figurent pas dans le dispositif lui-même, compte tenu de leur caractère réglementaire, mais étaient précisés dans l'exposé sommaire et ont été précisés oralement par l'auteur de l'amendement. Celui-ci a également mentionné que l'allongement de la durée de l'exonération s'appliquerait non seulement aux agriculteurs nouvellement installés à compter de l'an prochain, mais également à ceux qui se sont déjà installés depuis moins de cinq ans. · La réforme de la cotisation maladie minimale : une demi-mesure L'article 24 du projet de loi de finances prévoit de supprimer la majoration de l'assiette minimum des cotisations maladie des exploitants agricoles en fonction de la surface pour les exploitations d'une taille comprise entre 1,5 et 3,5 SMI, pour ne retenir que l'assiette minimale de 800 SMIC, pour toutes les exploitations. Ce dispositif, au demeurant particulièrement complexe, avait été créé en 1994 pour compenser la prise en compte des déficits pour leur valeur réelle, - et non pour une valeur nulle -, dans l'assiette des cotisations sociales, lorsque le revenu professionnel a été substitué au revenu cadastral. Le coût de cette mesure est de 111 millions de francs de cotisations techniques. Elle est financée par le relèvement du prélèvement « exceptionnel » sur le produit de la CSSS, de 350 millions de francs par rapport à 2000. Cette proposition ne constitue à l'évidence qu'une demi-mesure, puisqu'elle laisse subsister la cotisation minimale elle-même, qui pèse pourtant sur les exploitations les plus modestes. En effet, l'assiette minimale, qui est conservée, ne relève les cotisations de maladie que pour les exploitants dont le revenu professionnel est inférieur à 800 SMIC par an. Elle concerne néanmoins plus de 50.000 exploitants. La mesure proposée par le Gouvernement ne bénéficiant qu'aux exploitations de taille moyenne ou grande, il est donc nécessaire, par souci d'équité, de prévoir dès 2002 la suppression complète du dispositif de l'assiette minimale. La perte de cotisations techniques résultant de la suppression totale de l'assiette minimale serait de 220 millions de francs. · La suppression du plafonnement des cotisations maladie : une mesure lourde pour les exploitants concernés Le même article 24 propose également de supprimer le plafonnement à 6 fois le plafond de la sécurité sociale de l'assiette des cotisations maladie. Cette mesure ne concerne que peu de personnes (moins de 400 exploitants), car elle vise que les exploitants dont le revenu professionnel est supérieur à 1 million de francs par an. Aussi le gain attendu de cette disposition est-il minime (16 millions de francs). Néanmoins, les cotisants concernés par ce déplafonnement seront lourdement affectés, puisque les charges sociales supplémentaires, par exploitant, seront d'au moins 40.000 francs par an. · Les cotisations de solidarité : une avancée trop symbolique - L'évolution des prévisions de recettes Le produit prévisionnel des cotisations de solidarité diminue, pour 2001, de 26 millions de francs, pour s'établir à 210 millions de francs, montant fondé sur la réalisation révisée pour 2000. Ce montant est surévalué de 5 à 10 millions de francs, compte tenu de la diminution continue des recettes effectivement perçues, systématiquement inférieures aux prévisions. Il existe, à ce jour, trois types de cotisations de solidarité prélevées sur des personnes non affiliées : - La cotisation de solidarité prévue à l'article L.731-23 du code rural concerne toute personne qui met en valeur une exploitation agricole dont l'importance est comprise entre 2 ou 3 hectares selon les départements et la moitié de la surface minimum d'installation (seuil d'affiliation au régime agricole), ou dès lors que le revenu cadastral de cette exploitation est supérieur à un certain montant. - La cotisation de solidarité instituée par l'article L.731-24 du code rural concerne les associés de sociétés de personnes non affiliés au régime agricole (minoritaires ne participant pas aux travaux). Cette cotisation est calculée en pourcentage des revenus professionnels perçus. Elle a pour objectif de dissuader des éclatements fictifs d'une exploitation engendrant l'évasion d'une partie des revenus professionnels de l'assiette des cotisations. - La cotisation de solidarité visée à l'article L. 622-1 du code de la sécurité sociale concerne les chefs d'exploitation pluriactifs qui, à titre secondaire, mettent en valeur une exploitation supérieure à la moitié de la surface minimum d'installation. Cette cotisation est affectée exclusivement à l'assurance vieillesse des personnes non salariées agricoles et est calculée dans les mêmes conditions que les cotisations d'assurance vieillesse dues par les exploitants à titre principal.
Le Gouvernement propose, dans le cadre de la première partie du projet de loi de finances (article 25) de tenir enfin compte des critiques multiples faites aux trois cotisations solidaires par votre Rapporteur. Cependant, seule la suppression de la plus mineure d'entre elles, en termes de rendement, a été retenue, ce qui ne constitue, à l'évidence, qu'un geste purement symbolique. En effet, seule la cotisation solidaire sur les revenus des exploitants à titre secondaire sera supprimée, les deux autres, autant sinon plus contestables, étant maintenues. La diminution des cotisations perçues au profit du BAPSA à ce titre ne serait que de 9 millions de francs, concernant 4.000 exploitants à titre secondaire. Inversement, l'année 2000 a été marquée par la mise en place d'une nouvelle cotisation de solidarité, en application du décret n°99-1087 du 21 décembre 1999 perçue sur les personnes exerçant une activité agricole dont l'importance n'est pas mesurable en unité de surface minimum d'installation, - il s'agit des « connexes », qui comprennent notamment les pêcheurs de moules à pieds, les éleveurs de papillons, ...-, mais en heures travaillées, avec une assiette totalement forfaitaire de 200 fois le SMIC et un taux de prélèvement de 16%. On constate là combien le lien avec la notion de cotisation est distendu, puisque l'assiette elle-même n'a plus aucun rapport avec les revenus réels. L'administration n'est pas actuellement capable d'indiquer quel en est le produit prévu pour 2000. Il est toutefois certain qu'il est faible. - De multiples défauts majeurs qui subsistent Si cette mesure va dans le bon sens, elle ne répond toutefois pas à toutes les critiques qui peuvent être faites aux deux cotisations de solidarité qui demeurent. En l'espèce, votre Rapporteur ne peut que réitérer la critique, déjà faite l'an passé, des quatre défauts majeurs que présentent ces « cotisations ». La notion même de « cotisation » de « solidarité » paraît peu conforme au droit constitutionnel. En effet, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, les cotisations sociales se définissent (et se distinguent des impositions) par le fait qu'elles ouvrent vocation à des droits aux prestations sociales servies par les régimes auxquels elles sont versées (décision n° 93-325 DC du 13 août 1993). Or, les termes « cotisation » et « solidarité », rendant bien compte de la nature du prélèvement, entrent en contradiction avec cette définition : les cotisations en question ne sont effectivement pas des impositions, car leurs taux sont fixés par voie réglementaire, alors que la fixation des taux des impositions est une compétence constitutionnelle du législateur (article 34 de la Constitution), qui peut à la limite se borner à les encadrer, mais pas renoncer à les fixer (décision n° 87-239 DC du 30 décembre 1987). Cependant, les cotisations « solidaires » ne sont pas créatrices de droits. Par ailleurs, mais il s'agit là d'un défaut mineur par rapport au précédent, il semblerait que, faute de calcul par les services fiscaux des revenus des très petites exploitations concernées par la cotisation visée à l'article L.731-23, celle-ci soit très souvent assise sur la base des revenus cadastraux, ou de revenus forfaitaires, alors que le code rural vise les « revenus professionnels » et ne renvoie à une assiette forfaitaire que pour les nouveaux installés et associés de sociétés imposées à l'impôt sur les sociétés. · Des prélèvements inéquitables En termes de nombre d'assujettis et de rendement, la plus importante des deux cotisations de « solidarité » qui resteront en vigueur est celle qui pèse sur les revenus provenant d'exploitations d'une surface inférieure au seuil d'affiliation au régime agricole (donc, par définition, de toutes petites exploitations). Les exploitants concernés peuvent être pluriactifs. Ce sont souvent, toutefois, des retraités agricoles : plus de 80.000 assujettis à la cotisation en question sont retraités. On connaît le niveau moyen des retraites agricoles... les cotisants de « solidarité » sont souvent titulaires de revenus très modestes. Or, les prélèvements sociaux opérés sur eux se sont considérablement accrus en 1999 : l'article 7 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-1194) a assujetti en principe à la CSG, à la CRDS et au prélèvement supplémentaire de 2 % sur les revenus patrimoniaux, les revenus agricoles assujettis aux cotisations de « solidarité », qui y échappaient auparavant. L'article 6 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 prévoit, quant à elle, de mieux garantir la perception de la CSG et de la CRDS sur ces revenus en les faisant rentrer dans l'assiette des revenus d'activité, au motif que les services fiscaux chargés du recouvrement de la CSG sur les revenus du patrimoine ne faisaient pas les diligences nécessaires pour les recouvrer. Cet assujettissement n'est pas anormal en soi. Mais cela n'en a pas moins majoré de 150 millions de francs les prélèvements sociaux opérés sur les revenus agricoles, puisque les cotisations de « solidarité » n'ont pas été substantiellement allégées en contrepartie. Pour un exploitant sous le seuil d'affiliation au régime agricole, le taux global de prélèvement social, non créateur de droits, est passé de 19 % en 1998 à 27% en 1999, et demeure en 2000 et 2001 à ce niveau, ce qui a entraîné une baisse supérieure à 7 % de son revenu agricole net de prélèvements. Les revenus des cotisants de « solidarité » sont donc les seuls revenus d'activité dont l'assujettissement à la CSG n'a pas eu pour contrepartie un allégement équivalent, voire supérieur, des cotisations sociales. A partir du moment où les revenus agricoles non assujettis aux cotisations créatrices de droit sont intégrés à l'assiette de la CSG, on voit mal quel est l'objet des cotisations de « solidarité » créées antérieurement (par la loi d'orientation n° 80-502 du 4 juillet 1980) : la CSG est en effet le prélèvement social qui a été créé afin d'asseoir une partie des recettes de la sécurité sociale sur la totalité des revenus, et sans que l'assujettissement ouvre des droits à prestations, bref avec le même objet que les cotisations de « solidarité » instituées précédemment dans un cadre beaucoup plus restreint. Il est vrai que la sécurité sociale a évolué : en matière de prestations familiales, tout lien a été rompu entre l'assujettissement aux cotisations et le droit aux prestations. En matière d'assurance maladie, la loi sur la couverture maladie universelle parachève une évolution identique ; il n'y a de toute façon, dans cette branche, que peu de rapport entre le revenu cotisable et les droits à prestations (seules les indemnités journalières, pour les salariés, sont calculées par rapport au salaire). On pourrait donc soutenir, à la limite, qu'il est normal que l'ensemble des revenus d'activité soit soumis à des contributions sociales destinées à ces branches, et n'ouvre pas, le cas échéant, de droits à prestations. Telle est d'ailleurs la position de la Cour de justice de la Communauté européenne , qui a conclu, dans une décision récente prise à propos de la CSG perçue sur les travailleurs transfrontaliers, que la CSG et la CRDS, n'étant pas affectées de manière spécifique et directe au financement de la sécurité sociale, ne constituent pas des impôts échappant au champ des prélèvements sociaux . L'existence ou l'absence de contrepartie en termes de prestations est donc indifférente à cet égard. Le même raisonnement ne saurait, en revanche, être étendu à l'assurance vieillesse, puisque le montant des droits à pension acquis reste, dans l'ensemble des régimes, plus ou moins corrélé au revenu cotisable. Enfin, s'agissant des cotisations des exploitants sous le seuil d'affiliation, leur taux, soit 17 %, est supérieur au cumul des taux des cotisations des branches « non contributives » (maladie, famille, veuvage) pour les exploitants affiliés au régime agricole : ce cumul s'élève à 16,34 % si l'on prend en compte les taux « techniques » et « complémentaires », et à 12,59 % en ne retenant que les taux « techniques » (les taux « complémentaires » servant à financer la gestion du régime agricole, on ne voit pas pourquoi les cotisants de « solidarité » contribueraient au financement de la gestion d'un régime auquel ils ne sont pas affiliés). Le rendement des cotisations de « solidarité » est en moyenne de l'ordre de 1.000 francs par assujetti, soit vingt-cinq fois moins que le produit moyen de cotisations des affiliés au régime agricole. Il n'est pas étonnant, dans ces conditions, que la gestion des cotisations de solidarité entraîne des coûts élevés par rapport à leur rendement. Les prélèvements de gestion opérés sur les cotisations s'élèvent à 17,7 % du montant pour la cotisation des exploitants sous le seuil d'affiliation et 26,5 % pour celle des associés apporteurs de capitaux, ce qui constitue l'un des records de coût de perception. · Des cotisations qui ne sont pas correctement recouvrées Les deux cotisations de solidarité qui demeureront en vigueur ne sont pas recouvrées comme elles le devraient. S'agissant de la cotisation de solidarité sur les petites exploitations, prélevée pour un tiers sur des retraités, pour deux-tiers sur des actifs, le mode de calcul de leur assiette conduit à minorer fortement le montant recouvré. En effet, faute d'un revenu calculé par les services fiscaux, qui n'y trouvent aucun intérêt puisque ces revenus ne seraient pas imposables, l'assiette est généralement calculée sur les revenus cadastraux. Mais il n'est pas rare que ceux-ci soient quasiment annulés par des demandes auprès des services fiscaux de déclassement des terres, sous la forme de friches dont le revenu cadastral est quasiment nul. L'évolution du recouvrement et du nombre des assujettis à cette cotisation traduit clairement les difficultés soulevées.
En ce qui concerne la cotisation sur les associés de société, celle-ci, d'un rendement totalement marginal, n'est même pas systématiquement mise en recouvrement par les caisses de MSA. Ainsi, la caisse du Cher n'a-t-elle décidé de mettre cette cotisation en recouvrement que lorsqu'est apparu un besoin de ressources supplémentaires. D'autres caisses ne la recouvrent pas du tout. Pourtant, il ne serait sans doute pas difficile de contrôler ce recouvrement, en particulier lorsque la mise en société présente un certain caractère fictif dans la mesure où l'associé minoritaire -le conjoint- continue, en réalité, à participer aux travaux mais n'est plus affilié à la MSA. Mais la mise en recouvrement de cette « cotisation » souffre d'un défaut rédhibitoire : elle est dépourvue de sanctions. En conséquence, lorsque ces deux dispositifs sont mis en _uvre, ils se caractérisent par l'inéquité supplémentaire consistant à ne taxer, puisqu'il s'agit bien de cela, que ceux qui déclarent leurs revenus et leur situation, sans guère se préoccuper des autres. Le BAPSA ne retrace que partiellement les prélèvements sociaux effectués sur le revenu des agriculteurs : n'y sont prises en compte ni les cotisations « complémentaires » finançant la gestion de la Mutualité sociale agricole, ni les CSG-CRDS assises sur les revenus agricoles (le budget annexe rend seulement compte, en la matière, des attributions au régime agricole sur le produit d'une fraction de la CSG, celle qui est affectée aux régimes d'assurance maladie en général). Il convient donc de reconstituer une sorte de tableau global du régime agricole pour apprécier l'évolution de la « pression » des charges sociales que subissent les agriculteurs.
(1) Hypothèse : « égal à 1999 » (2)Hypothèse : « égal à 1999 » On peut constater que la somme des diverses charges sociale pesant sur les agriculteurs demeure de l'ordre de 20% du revenu net agricole, mais en suivant une évolution nettement défavorable depuis 1998, compte tenu, d'une part de la hausse tendancielle des prélèvements, d'autre part de la chute du revenu agricole constatée en 1999, et vraisemblablement également cette année. Encore l'effet lié à l'assujettissement à la CSG des revenus agricoles des cotisants de « solidarité » n'est-il pas pris en compte dans ce tableau. La modeste diminution de cette « pression » qui peut être prévue en 2001 (si l'on fait l'hypothèse d'une reconduction du dernier revenu agricole connu) résulte essentiellement de la ristourne de CSG et de CRDS prévue jusqu'à 1,3 SMIC par le projet de loi de financement de la sécurité sociale (et porté à 1,4 SMIC après la discussion du projet à l'Assemblée nationale). En l'absence de cette ristourne, la progression des prélèvements obligatoires se serait poursuivie. Le prélèvement sur le produit de la TVA a été estimé, pour 2001, à 33,256 milliards de francs, à comparer aux 32,241 milliards de francs inscrits dans la loi de finances initiale pour 2000. Cette évaluation s'appuie donc sur une croissance du produit de la TVA de 3,15%. Nette des restitutions, la cotisation incluse dans la TVA s'élèverait en 2001 à 27,585 milliards de francs, contre 26,730 milliards de francs inscrits dans le budget pour 2000, correspondant à une croissance de 3,19%, peu éloignée de l'évolution de la ressource brute. Cette évolution est sensiblement inférieure aux prévisions de croissance des recettes de TVA mentionnées dans le tome I de l'annexe des voies et moyens au projet de loi de finances pour 2001. Celle-ci indique en effet que : - la progression des emplois taxables en 2001 par rapport aux prévisions initiales pour 2000 serait de 4,2% ; - les recettes de TVA brutes augmenteraient de 5,07% par rapport aux prévisions initiales pour 2000, en tenant compte des modifications de législation prévues pour 2001 ; - les recettes de TVA nettes, y compris l'incidence en année pleine des mesures mises en place en 2000 et des mesures nouvelles relatives à la TIPP proposées pour 2001, progresseraient de 4,9% par rapport à 2000, soit la même croissance que celle de la consommation des ménages en valeur. Cette croissance serait de 5,2% à législation constante. En conclusion, il semble que les recettes de TVA soient sensiblement sous-évaluées, d'environ 1%, ce qui représente un montant de l'ordre de 270 millions de francs. Cette sous-évaluation est d'autant plus manifeste que les prévisions de rentrées de TVA du projet de loi de finances sont sans doute elles-mêmes inférieures à ce qui sera réalisé, compte tenu de la très forte dynamique actuelle de cette recette. Ainsi, l'an passé, votre Rapporteur avait constaté que les prévisions de rentrées de TVA au profit du BAPSA étaient surestimées par rapport aux hypothèses du projet de loi de finances pour 2000. Néanmoins, les réalisation révisées pour 2000 pour ces recettes du BAPSA dépasseraient ces prévisions de près de 200 millions de francs (soit +0,6%). C'est donc l'hypothèse même des recettes de TVA du projet de loi de finances pour 2000 qui était fortement sous-estimée. En revanche, les évolutions prévues des recettes nettes de TVA alimentant le budget général et du prélèvement sur l'assiette de la TVA affectée au BAPSA paraissent plus cohérentes lorsque l'on compare le projet de loi de finances pour 2001 non pas à la loi de finances initiale pour 2000, mais aux estimations révisées de celle-ci. Dans ce cas, en effet, le taux de croissance des premières n'est plus que de 3,3%, proche de celui des secondes, de 3,2%. Il existe néanmoins un problème clair de choix de la base de référence utilisée pour les prévisions des ressources de TVA affectées au BAPSA. Ainsi, après l'année passée, où votre Rapporteur avait pu démontrer que les prévisions étaient surestimées, et cette année, où, inversement, ces prévisions semblent plutôt sous-estimées, on ne peut que constater que le Gouvernement devrait faire un réel effort pour clarifier son mode de calcul des recettes de TVA du BAPSA. Ces lacunes dans les méthodes de prévision de la TVA présentent toutefois une « vertu » inattendue : elles permettraient, si elles étaient avérées, de compenser l'insincérité manifeste des prévisions de cotisations sociales. De deux évaluations erronées, ressortirait ainsi, par hasard, une estimation globale des recettes moins éloignée de la réalité la plus probable. L'année 2001 marque le premier exercice pour lequel la modification des modalités de calcul des compensations de transfert de cotisations sociales vers la CSG, prévue par l'article 9 de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2000, est inscrite dans le projet de budget. La compensation s'opère ainsi par affectation de la CSG aux régimes d'assurance maladie autres que la CNAMTS , donc notamment au profit du BAPSA, sur la base de leurs pertes de cotisations constatées en 1998 corrigée de l'effet sur douze mois de la revalorisation du taux de CSG intervenue au 1er janvier 1998 (+4,1 points sur les revenus d'activité et de placement, +2,8 points pour les revenus de remplacement). Cette base est revalorisée annuellement en fonction de l'évolution, entre les deux derniers exercices clos, de l'assiette de la CSG sur les revenus d'activité et de remplacement. Le solde de la CSG est, ensuite, affecté à la CNAMTS. Pour l'exercice 2001, les recettes en provenance de l'ACOSS, destinées à compenser les transferts vers la CSG opérés en 1997 et 1998, sont estimées à 4,627 milliards de francs, soit une croissance de 9,1%. Les ressources de CSG transférées au BAPSA ne sont pas directement liées au produit effectivement perçu par les agriculteurs. Il n'est cependant pas sans intérêt de noter que la mesure d'exonération de CSG sur les revenus d'activité modestes, inférieurs à 1,3 fois le SMIC, prévue par l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, et étendue par la décision de l'Assemblée nationale au niveau de 1,4 fois le SMIC, aurait une incidence non négligeables sur les versements des exploitants. En 2001, les versements de CSG seraient ainsi réduits de 364 millions de francs, soit une baisse d'environ 7,6%. En 2003, au terme de la mesure, la diminution de ces versements serait approximativement triple, soit de 1,1 milliard de francs. S'agissant de la CRDS, la ristourne et l'exonération des retraités non imposables diminueraient les versements des ressortissants du régime de 150 millions de francs en 2001, (soit une diminution de 28%). Le coût de la seule ristourne sur les actifs, totale en 2003, s'élèverait, pour sa part, à environ 72 millions de francs. A l'horizon 2003, le coût global des mesures de ristourne et d'exonération serait donc d'environ 1,3 milliard de francs sur un total de 27 milliards de francs. Le BAPSA demeure financé par plusieurs micro-taxes, très hétéroclites, et dont il conviendrait de prévoir la disparition pour simplifier la fiscalité, agricole ou générale. Cinq de ces impositions affectées ont déjà été supprimées (taxe sur les céréales, taxes sur les graines oléagineuses, taxe sur les betteraves, taxe sur les produits forestiers, cotisation additionnelle sur le foncier non bâti). Il en demeure néanmoins encore quatre : - la taxe sur les farines (article 1618 septies du code général des impôts - 353 millions de francs prévus en 2001) ; - la taxe sur les huiles végétales (article 1609 vicies du code général des impôts - 681 millions de francs prévus en 2001) ; - le prélèvement sur le droit de consommation sur les alcools (article 1615 bis du code général des impôts - 121 millions de francs prévus) ; - la taxe sur les tabacs fabriqués (article 1609 unvicies du code général des impôts - 496 millions de francs prévus). Leur total ne représenterait, en 2001, que 1,65 milliard de francs, en croissance de 2,5% par rapport aux prévisions initiales pour 2000. Ce montant ne correspond qu'à 5,6% du total des taxes affectées, et à seulement 1,7% des recettes totales du BAPSA. Il y a lieu, en particulier, de s'interroger sur l'intérêt de maintenir le droit sur les alcools, compte tenu que son produit ne représente qu'un millième des ressources du BAPSA. A ces taxes affectées, au rendement déjà limité, s'ajoutent deux recettes qualifiées de « diverses », et présentées séparément des précédentes, sans doute en raison de ce qu'elles ne figurent pas au code général des impôts, mais au code de la sécurité sociale. Il s'agit néanmoins de taxes affectées, d'un produit encore moindre que les précédentes -, mais elles financent également les autres régimes-, puisque leur total s'élèverait en 2001 à 75 millions de francs (8 pour 10.000 des ressources !), et, au demeurant, en diminution, en 2001, de 6,3% : - taxe sur une partie du chiffre d'affaires des entreprises de vente en gros de spécialités pharmaceutiques, - taxe sur les entreprises pharmaceutiques n'ayant pas passé de convention avec le comité économique du médicament mais dont le chiffre d'affaires a évolué plus vite que le taux de progression de l'ONDAM. Pour la troisième année consécutive, est reconduit un prélèvement forfaitaire sur le produit de la C3S (contribution sociale de solidarité des sociétés). Celui-ci est prévu, cette année, contrairement aux deux années antérieures, dès le projet de loi de finances (article 24). Mais ce progrès dans le sens d'une plus grande transparence ne doit pas justifier le fait que l'on reconduise une nouvelle fois un financement, exceptionnel et non reconductible, pour financer une mesure nouvelle qui va devenir permanente. De surcroît, le prélèvement est accru, puisqu'il s'élèvera en 2001 à 350 millions de francs de plus qu'en 1999 et 2000. Par ailleurs, ce prélèvement sera, selon toute vraisemblance, réitéré l'an prochain, pour financer, avec un fort ressaut, la fin du programme pluriannuel de revalorisation des retraites les plus modestes, en 2002, au moment le plus opportun pour le Gouvernement. Le prélèvement devrait être, en 2002, de plus de 2 milliards de francs. Enfin, il est plus que vraisemblable que le produit de la C3S sera également mobilisé, de manière régulière, après 2001, pour contribuer au financement de la retraite complémentaire, si celle-ci est mise en place dans le sens préconisé par le rapport de M. Germinal Peiro. Il est donc clair que l'exclusion expresse du BAPSA de la liste des organismes sociaux attributaires du produit de la C3S, opérée en 1996, était une mesure dénuée de fondement, puisqu'elle est démentie chaque année par la pratique. En conséquence, il serait beaucoup plus clair de pérenniser le prélèvement au profit du BAPSA, en rapportant ladite exclusion. Les transferts en provenance d'autres organismes sociaux sont de trois types : - la contribution de la CNAF, correspondant au remboursement des prestations familiales versées par le régime des exploitants agricoles ; - la compensation démographique au titre des assurances maladie, et surtout vieillesse. Celle-ci subirait, en 2001, une diminution marquée, par rapport au montant de 35,3 milliards de francs inscrit en loi de finances initiale pour 2000, ramené cependant à 34,5 milliards de francs en estimations révisées. Pour 2001, le montant de la compensation démographique ne serait que de 34,0 milliards de francs, soit une baisse de 3,7 % par rapport aux prévisions initiales pour 2000. Cette baisse constitue une rupture avec le mouvement tendanciel de hausse des versement de compensation constatés depuis 1994, où ils n'étaient que de 28,9 milliards de francs, cette augmentation régulière traduisant le déséquilibre démographique croissant du régime. Ces évaluations doivent cependant être considérées avec une certaine prudence, dans la mesure où les montants réels peuvent en différer sensiblement. Ainsi, à l'inverse de l'année 2000, le montant effectivement reversé au BAPSA en 1999 s'est-il élevé à 820 millions de francs de plus que les 34 milliards de francs initialement prévus. Ces rectifications importantes résultent du fait que les éléments statistiques nécessaires à l'établissement des soldes définitifs de la compensation (effectifs de cotisants et de bénéficiaires de prestations vieillesse et maladie, prestations de référence) ne sont pas disponibles avant la clôture de l'exercice concerné, ce qui impose des régularisations systématiques sur l'exercice suivant. La diminution marquée de la compensation démographique prévue en 2001 résulte d'une régularisation massive au titre de l'exercice 1999, pour un montant à rembourser par le BAPSA de 1,025 milliard de francs, très supérieur aux régularisations des exercices passés, qui n'ont pas excédé 379 millions de francs, en 1999. Cette importante régularisation résulte du fait que la prestation moyenne de vieillesse qui sert de base de référence pour le calcul était, depuis 1995, celle du BAPSA. Mais compte tenu des mesures de revalorisation intervenues, celle-ci n'est plus la plus faible, car elle a dépassé la prestation moyenne de l'ORGANIC, qui l'a donc remplacée, a posteriori, comme prestation de référence. Hors cette régularisation, la compensation démographique continuera à progresser, en 2001, le total des acomptes prévus devant s'établir à 35 milliards de francs, à comparer à 34,5 milliards de francs de recette de compensation révisée pour 2000 et 34,44 milliards de francs de recettes réalisées en 1999. - les transferts en provenance du FSV. Ceux-ci diminueront, en 2001, de 25%, pour s'établir à 1,33 milliard de francs, ce qui correspond à une diminution totale de 71% par rapport à 1996. Cette diminution très marquée résulte de la baisse des dépenses effectuées au titre de l'allocation supplémentaire de l'article L.815-2 du code de la sécurité sociale, en conséquence des mesures successives d'amélioration des retraites des anciens exploitants agricoles intervenues depuis 1994. L'ampleur de la diminution prévue pour 2001 s'explique par le fait que l'économie sur le FSV, au titre de la revalorisation des pensions de 2000, doit être calculée en année pleine, et non sur la base des 150 millions de francs correspondant à la première année de revalorisation. Par ailleurs, l'économie en 2000 n'a pas été intégrée dans les remboursements du FSV prévus en loi de finances initiale pour 2000, mais le sera en 2001. En effet, la présentation de la mesure de revalorisation des retraites pour 2000 n'a été introduite que par la voie d'un amendement du Gouvernement très tardif, et incomplet, dans la procédure de discussion parlementaire. La réduction des recettes versées par le FSV apparente dans le projet de budget pour 2001 correspond donc à la diminution des dépenses remboursées par le FSV sur deux ans, et non sur l'année 2001 seule. Le budget général finance le BAPSA par deux voies : - d'une part, il rembourse à celui-ci des prestations gérées par le régime agricole (allocation aux adultes handicapés et minimum invalidité), le déclin de 4 à 5% par an de ces lignes, dont le total s'élèvera en 2001 à 496 millions de francs (soit une baisse de 22 millions de francs), suivant celui des effectifs concernés ; - d'autre part, il verse une subvention d'équilibre ex ante. Le projet de budget pour 2001 rompt avec la précédente période de baisse sensible, engagée en 1998, avec une hausse des deux-tiers par rapport au projet de budget pour 2000. Cette augmentation est nécessaire pour compenser la diminution des transferts attendus au titre de la compensation démographique. La subvention prévue pour 2001 (5,753 milliards de francs) est ainsi relevée au niveau moyen des cinq années antérieures. ÉVOLUTION DE LA SUBVENTION D'ÉQUILIBRE EX ANTE ET EX POST DE L'ÉTAT (en milliards de francs)
Source : Ministère de l'Agriculture et de la Pêche, Rapports sur l'exécution du BAPSA présentés au Président de la République Il faut toutefois signaler que la subvention, relativement faible (3,54 milliards de francs), prévue pour 2000, devra être complétée en loi de finances rectificative, compte tenu que, même après son versement, le BAPSA sera déficitaire, d'après les prévisions révisées, de 2,4 milliards de francs en 2000. Ce déficit du budget annexe résulte : - de dépenses supérieures de 1 milliard de francs aux prévisions, dont plus de la moitié est due à la progression des dépenses de santé hors dotation globale hospitalière, - de recettes inférieures de 1,3 milliard de francs aux prévisions, en raison de rentrées de cotisations techniques sensiblement moindres que les prévisions et d'une régularisation importante des acomptes de la compensation démographique de l'assurance vieillesse. Le fonds de roulement disponible, issu des résultats bénéficiaires du passé, et mobilisé jusqu'à présent pour combler les déficits d'exécution, ne permettra pas de financer la totalité du déficit de l'année 2000, et il devra être fait appel à un complément de subvention de l'État en loi de finances rectificative. Compte tenu de ce besoin de financement supplémentaire, la subvention totale de l'État en 2000 pourrait donc s'élever, en réalité, à 5,9 milliards de francs, soit un montant supérieur de 150 millions de francs à celui retenu dans le projet de budget pour 2001. Au demeurant, le déséquilibre de l'exécution tend manifestement à s'amplifier, puisque les 2,4 milliards de francs de déficit prévu pour 2000 font suite à un déficit de 880 millions de francs en 1999, et de 38 millions de francs en 1998. Si cette tendance se poursuit, ce qui paraît assez vraisemblable compte tenu des insuffisances des prévisions tant de dépenses que de recettes, le financement de l'équilibre par l'État pourrait donc sensiblement dépasser la subvention prévue pour 2001. Il y a enfin lieu de souligner l'extrême minceur du fonds de roulement actuel, qui ne représente que moins de 1% des dépenses annuelles, contribuant à fragiliser la trésorerie du régime, notamment lors du pic de versement des retraites au premier trimestre . Les dépenses prévisionnelles s'établissent à 96,22 milliards de francs. Elles progressent de 1, 5 milliard de francs, soit 1,6 %. Hors augmentation des restitutions, qui ne sont que des remboursements au titre de la ressource brute de TVA, et dont la croissance n'est que la conséquence de la croissance de ces ressources elles-mêmes, l'augmentation n'est cependant que de 1,37 milliard de francs. ÉVOLUTION DES DÉPENSES PRÉVISIONNELLES
Avec un montant de 50,895 milliards de francs pour l'année 2001, l'ensemble des dépenses d'assurance vieillesse (retraites contributives et allocations supplémentaires) progresse de 1,2% par rapport aux prévisions de dépenses pour 2000. Ce poste demeure le plus important du BAPSA, dont il représente plus de la moitié des dépenses (56,2%). Hors mesures nouvelles de revalorisation des pensions modestes, les dépenses prévisionnelles diminueraient de 1,286 milliard de francs, en conséquence de la baisse du nombre de bénéficiaires. La croissance prévue s'explique par plusieurs mesures: - la revalorisation des pensions (le taux retenu pour la préparation du BAPSA étant de 1,2%) ; - l'extension en année pleine de la mesure de revalorisation des retraites les plus faibles prise en 2000, dont le coût supplémentaire en 2001 s'élèvera à 400 millions de francs ; - le relèvement des pensions des chefs d'exploitation et de leurs veuves, d'une part, des conjoints, d'autre part , de respectivement 150 et 300 francs par mois (en francs 2000). Le coût de cette mesure, qui devrait concerner 835 000 personnes, s'élèverait à 1,2 milliard de francs en 2001, et de 1,6 milliard de francs en année pleine. Cette mesure est, contrairement à l'an passé, inscrite dans le projet de loi de finances, dans son article 50, et en mesure nouvelle du projet de BAPSA. L'objectif de revalorisation des pensions les plus modestes, tel que l'a fixé le Gouvernement, est certes louable, mais demeure nettement insuffisant. En effet, celui-ci vise à amener, pour une carrière pleine en agriculture, la retraite minimale au niveau du « minimum vieillesse » en 2002, par équité avec les régimes vieillesse de base des non-salariés non-agricoles. On ne peut que difficilement faire moins. En 2001, les mesures de revalorisation arrêtées par l'article 50 du projet de loi de finances permettront de porter les retraites minimales aux montants indiqués dans le tableau suivant. Elles traduisent un effort particulier en direction des conjoints de chefs d'exploitation.
(*) Mesures annexes prévues par l'article 50 du projet de loi de finances pour 2001 : actualisation des coefficients de minoration du décret de 1994 revalorisant une période d'aide familial, extension à 20 ans de la période revalorisable par ce même décret, suppression des coefficients de minoration au titre d'années manquantes de chef d'exploitation pour toutes les mesures Les mesures proposées auront donc pour effet d'augmenter : - de 150 francs par mois la retraite minimale pour les exploitants, et les veuves d'exploitants. La différence avec le minimum vieillesse (3.576 francs par mois), présenté comme l'objectif à atteindre en 2002, serait dans ces conditions, encore de 181 francs pour les chefs d'exploitation. En revanche, l'effort à réaliser serait sensiblement supérieur en ce qui concerne les personnes veuves, pour lesquelles il atteindrait 393 francs par mois ; - de 11 francs par mois celle des aides familiaux (en quasi-extinction) ; - de 312 francs par mois celle des conjoints. La différence demeurant avec le minimum vieillesse perçu par le conjoint d'un couple (2.838 francs/mois), serait encore de 100 francs par mois. Ces augmentations, différentes suivant les catégories, doivent être comparées à l'augmentation uniforme, pour ces quatre catégorie, de 200 francs par mois mise en _uvre en 2000. Elles ont été calculées sur la base d'une augmentation des retraites de 1,2%, et non de 2,2% comme le prévoit le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Le coût global « brut » des mesures proposées par le Gouvernement est d'un montant proche de celui de l'an passé, soit 1,66 milliard de francs en année pleine, soit 1,24 milliard de francs en 2001, (les majorations ne s'appliquant pas aux pensions versées, à terme échu, au premier trimestre). Le coût « net », après défalcation des économies sur le minimum vieillesse (135 millions de francs), est évalué à 1.106 millions de francs en 2001. Le coût de la dernière étape à franchir pour parvenir à l'objectif assigné par le Gouvernement serait, en 2002, de 631 millions de francs pour les chefs d'exploitation, de 950 millions de francs pour les veuves, et de 355 millions de francs pour les conjoints, soit un total de 1,94 milliard de francs. Encore ce calcul ne tient-il pas compte de l'évolution du minimum vieillesse lui-même (que le Gouvernement s'est engagé à relever de 2,2% durant la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale), ni du coût pour la catégorie des aides familiaux, beaucoup plus marginale en nombre, de la mesure envisagée. Il faut souligner que les améliorations des retraites modestes, présentées comme des efforts financiers, ne correspondent, si l'on excepte la première année où ils sont mis en _uvre et où elles sont financées par une contribution exceptionnelle sur le produit de la C3S, qu'au simple recyclage des diminutions spontanées des dépenses de retraite découlant de la diminution rapide des effectifs des retraités. Votre Rapporteur estime pour sa part qu'un véritable effort d'équité sociale consisterait à ce que cette retraite minimale, en tenant compte naturellement de l'ensemble des avantages vieillesse dont bénéficient les exploitants pensionnés (et notamment les « poly-pensionnés » au titre de plusieurs régimes vieillesse), soit portée non pas au niveau du minimum vieillesse, mais à 75% du SMIC net, soit, aujourd'hui, environ 4.200 francs par mois (4.700 francs par mois en 2003, compte tenu de la mesure de ristourne de CSG pour les revenus du travail inférieurs ou égaux au SMIC). En contrepartie, l'amélioration des retraites conduit, comme les années précédentes, à la poursuite de la diminution des dépenses effectuées au titre du FSV. Au total, le coût brut, apparent, des mesures successives prises depuis 1994 s'élèvera, en 2001, à 9,653 milliards de francs. Mais, en réalité, les dépenses nettes mises à la charge du BAPSA sont sensiblement inférieures à ce montant, puisqu'elles ne représenteront que 7,8 milliards de francs, compte tenu de l'économie de 1,85 milliard de francs réalisées, dans le même temps, sur le FSV. Ainsi, le rythme annuel moyen, depuis sept ans, du coût net des relèvements des pensions minimales est-il de 1,1 milliard de francs.
Avec un montant prévisionnel de 34,1 milliard de francs, en hausse de 759 millions de francs représentant un taux de croissance de 2,3 % par rapport aux crédits votés pour 2000, la branche maladie poursuit inexorablement son mouvement de ciseaux, avec la diminution des cotisations, et, simultanément, la hausse des dépenses. Encore faut-il souligner que la hausse des dépenses prévues en 2001 est manifestement peu compatible avec la réalité des dépenses de l'AMEXA telles qu'elles ont été révisées au 19/9/2000. En effet, à cette date, les prévisions de dépenses révisées s'élevaient déjà à 34,218 milliards de francs, (à comparer aux 33,341 milliards de francs prévus en loi de finances initiale pour 2000), compte tenu du dépassement sensible de l'ONDAM adopté dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000. Si l'on extrapole à 2001 le taux de croissance des dépenses estimée pour 2000 par rapport aux dépenses constatées en 1999, en l'appliquant aux dépenses prévisibles pour 2000 (soit 34,218 milliards de francs), les prévisions de dépenses pour 2001 devraient en réalité s'élever à 34,5 milliards de francs. La sous-estimation des dépenses serait donc de 400 millions de francs. Elle pourrait même atteindre le double, si l'on se réfère au taux de croissance des dépenses révisées en 2000 par rapport aux prévisions initiales pour cette même année (+2,6%). L'extrapolation de ce même taux à la prévision de dépenses pour 2001 représenterait, en effet, un montant de dépenses supplémentaires d'environ 890 millions de francs. Certes, la maîtrise des dépenses ne peut s'appuyer sur des prévisions qui reconduisent les dérapages constatés dans le passé. Néanmoins, la méthode consistant à ne pas tenir réellement compte des prévisions de dépenses révisées pour 2000 ne peut être considérée comme acceptable du point de vue de la sincérité budgétaire. La croissance des dépenses de maladie est essentiellement imputable aux dépenses de médecine ambulatoire et de pharmacie, l'évolution des dépenses hospitalières et médico-sociales étant, pour leur part, très faible. Cette croissance résulte de deux facteurs structurels bien connus : d'une part, le vieillissement de la population couverte et, concomitamment, la part croissante des remboursements sans ticket modérateur ; d'autre part, l'absence de réel contrôle des dépenses. Ces facteurs font plus que compenser la diminution tendancielle de la population protégée. Globalement, la prestation moyenne de maladie est passée, entre 1998 et 2000, de 13.614 à 14.748 francs, soit une augmentation de 4,2% par an, supérieure à celle du régime général qui s'établit, pour sa part, à 3,7%, hors indemnités journalières, avec un niveau moyen de prestation de 10.531 francs hors indemnités journalières en 2000. La prestation moyenne de maladie est donc sensiblement plus élevée pour les exploitants agricoles que pour le régime général (de 40%), car elle se rapproche du montant moyen des prestations aux personnes âgées. La comparaison, abstraction faite des effets de structure démographique, révèle trois caractéristiques qui méritent d'être mentionnées : - la consommation médicale est équivalente à celle du reste de la population en nombre de séances de consultation de médecins : le taux de consultation de généralistes, plus élevée, est compensé par le taux plus faible de consultations de spécialistes ; - la consommation d'actes spécialisés (radiologie, analyses de laboratoires, examens, visites externes des hôpitaux) est sensiblement inférieure à celle des ressortissants des autres régimes ; - il en est de même pour les soins dentaires, ce qui est plus préoccupant, car cette différence ne découle pas de la localisation rurale des ressortissants, mais, plus vraisemblablement, de leur faible revenu moyen. Ceci conduit à une inégalité d'accès aux soins dont le tarif de remboursement est trop faible par rapport au coût des traitements. Les dépenses de prestations familiales connaîtraient en 2001 une augmentation de 2,8 %, soit 107 millions de francs, pour s'élever à 3,9 milliards de francs. Cette croissance n'est qu'apparente, car elle résulte de l'inscription de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire à la charge du BAPSA, cette année, dans le projet de loi de finances, pour un montant de 146 millions de francs. Son financement étant à la charge de la CNAF, cette mesure est neutre pour le BAPSA car elle est compensée, en recettes, par l'augmentation de la contribution de la CNAF. Si l'on fait abstraction de cette charge compensée, les crédits prévus pour les prestations familiales poursuivent leur mouvement de baisse tendancielle, en raison de la diminution régulière du nombre des bénéficiaires des prestations familiales, - de - 2 à - 6 % selon les prestations -. Celle-ci est elle-même consécutive à la diminution de la population agricole, à son vieillissement, et à l'augmentation du célibat dans le milieu agricole. Cette évolution n'est que partiellement compensée par le relèvement de la BMAF (base mensuelle des allocations familiales) de 1,2 %, qui représente un coût, en 2001, de 29 millions de francs. Les crédits prévus pour financer l'étalement et la prise en charge des cotisations sociales des agriculteurs en difficulté diminuent, pour la troisième année consécutive depuis 1999, de 10 millions de francs, pour ne plus s'établir qu'à 80 millions de francs. La diminution avait été justifiée, l'an passé, par la suppression de la prise en charge des intérêts du prêt destiné à financer le report des cotisations des éleveurs de bovins. La poursuite de la décroissance des moyens, - de 30 millions de francs, soit 27%, par rapport à 1998-, pourrait peser, à l'avenir, sur la capacité du BAPSA à prendre en charge des crises sectorielles qui se manifesteraient de manière inopinée, ce qui est, à l'évidence, généralement le cas. Le montant estimé des frais financiers supportés par le régime demeure fixé à 230 millions de francs, et le plafond des avances de trésorerie du régime, proposé par le projet de loi de financement de la sécurité sociale, est inchangé, à 12,5 milliards de francs. Il y a cependant lieu de se demander si cette ligne de dépenses, certes à caractère évaluatif, ne fait pas l'objet d'une sous-estimation systématique. Ainsi, en 2000, malgré la hausse du montant inscrit en loi de finances, les dépenses devraient vraisemblablement se révéler encore supérieure en raison de l'augmentation continue des taux d'intérêt, d'une part, et de l'encours moyen, d'autre part. A la fin septembre 2000, l'encours mensuel moyen s'élevait en effet à 9,46 milliards de francs -sans être jamais descendu, mensuellement, en deçà de 8,2 milliards de francs, soit quasiment l'encours moyen maximum constaté en 1999 sur la même période -, contre 7,19 milliards de francs en 1999 (soit une augmentation de 31%). Sur la base de cette croissance, les dépenses prévues pour 2000 devraient atteindre au moins 243 millions de francs, sans même tenir compte de la croissance des taux eux-mêmes. A cet égard, votre Rapporteur ne peut que fortement regretter le caractère tardif de la parution du décret AMEXA intégrant, pour l'année 2000, l'augmentation de 15 points des taux d'exonération partielle des jeunes agriculteurs décidée par le Parlement à l'automne dernier. Celui-ci n'est, en effet, paru que le 28 septembre dernier, soit environ 2 mois après la date habituelle, semble-t-il, en raison d'une certaine mauvaise volonté du ministère de l'Économie et des Finances. Si celle-ci était est avérée, elle aurait entraîné un surcoût en frais financiers d'environ 10 millions de francs à lui seul, supporté par la trésorerie du régime. Une telle attitude, se traduisant par le gaspillage de ressources publiques pour un montant non négligeable et qui auraient pu être manifestement mieux utilisées, n'est pas admissible. Par ailleurs, compte tenu du montant devenu très limité du fonds de roulement, de la hausse du déséquilibre prévu en 2001 (avant subvention de l'État), de la sous-estimation très significative de celui-ci, de l'incertitude pesant sur la date de versement du solde de la subvention de l'État, des mesures supplémentaires de revalorisation des retraites prévues pour l'an prochain, et de la poursuite de l'évolution à la hausse des taux d'intérêt à court terme résultant des décisions de la Banque centrale européenne, il est plus que vraisemblable que l'encours moyen en 2001 ne sera pas inférieur à celui de 2000. En conséquence, il est tout aussi vraisemblable que le montant des frais financiers inscrit dans le projet de budget pour 2001 est sous-estimé. La croissance tendancielle des frais financiers depuis 1998 conduit à reposer, de manière plus aiguë, le problème de l'absence de centralisation de la trésorerie des caisses départementales auprès de la CCCMSA. La nécessaire autonomie de la gestion de la trésorerie des caisses, dont certaines sont excédentaires lorsque d'autres sont déficitaires, ne devrait pas éternellement être considérée comme un obstacle rédhibitoire à l'optimisation de la gestion financière du régime. Il est donc proposé de centraliser la gestion de la trésorerie. Cette année, comme la précédente, se pose le problème de l'articulation des mesures prévues dans le PLFSS, avec le projet de BAPSA. Certaines dépenses nouvelles, qui n'ont qu'une incidence faible - comme la création de l'allocation de présence parentale dont l'intérêt de la mesure pour les ménages d'exploitants agricoles doit sans doute être estimé à l'aune de son coût minime (3 millions de francs), la revalorisation de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle ou l'autorisation, sous certaines conditions, du cumul de l'allocation parentale d'éducation avec un revenu d'activité-, ont été intégrées dans le projet de budget. D'autres, sensiblement plus importantes, ne l'ont pas été. Il s'agit, en particulier, de : - la revalorisation de la BMAF de 1,7% au lieu de 1,2%, hypothèse retenue dans le projet de loi de finances. L'incidence de cette mesure atteindrait environ 12 millions de francs de dépenses supplémentaires , compensée par une augmentation à due concurrence de la contribution de la CNAF; - l'augmentation de l'ensemble des retraites, de 2,2% au lieu de 1,2%. Le surcoût à financer, par l'augmentation à due concurrence de la subvention d'équilibre de l'État, s'élèverait à 274 millions de francs. Le financement de cette dépense supplémentaire n'a pas encore été arrêté, mais ne pourrait guère être supporté que par une augmentation supplémentaire de la subvention d'équilibre. Globalement, les dépenses du projet de BAPSA sont donc sous-évaluées de près de 300 millions de francs, ce qui creuserait le déficit avant subvention d'autant, et exigera une correction par le Gouvernement du projet de BAPSA avant son adoption. Inversement, certaines mesures relatives aux recettes vont diminuer le revenu professionnel effectif soumis aux cotisations sociales, comme la ristourne progressive de CSG déductible de l'impôt sur le revenu prévue par l'article 2 du projet de loi de financement. Mais, comme il a été précédemment indiqué, la surévaluation des cotisations techniques qui en est la conséquence est très marginale par rapport à la surévaluation beaucoup plus massive due à la prévision d'un revenu pour 2000 égal à celui de 1998. dont la qualification la moins critique serait d'être volontariste. De surcroît, au cours du débat, l'Assemblée a adopté une mesure allongeant de trois à cinq ans la durée de l'exonération partielle consentie aux jeunes agriculteurs. Le coût de cette mesure, d'environ 50 millions de francs, n'est évidemment pas intégré dans le projet de BAPSA soumis au Parlement, et n'a pas pu être intégré en première lecture dans l'article d'équilibre de la première partie du projet de loi de finances pour 2001, puisque celle-ci a eu lieu avant la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Votre Rapporteur soulignera la dispersion manifeste des mesures relatives aux recettes entre les deux textes : - le projet de loi de finances pour 2001 prévoit les mesures relatives à la suppression du plafonnement des cotisations d'assurance maladie, à la suppression de la majoration de l'assiette minimale en assurance maladie, et à la suppression de la cotisation solidaire sur les exploitants à titre secondaire ; - le projet de loi de financement pour 2001 comprend les mesures d'harmonisation des assiettes des cotisations sociales et de la CSG, et la simplification des périodes de référence. De plus, à l'instar de l'an passé, lors de la discussion de ce texte, l'Assemblée a également adopté une mesure allongeant la durée de l'exonération des cotisations sociales accordée aux jeunes agriculteurs, qui a une incidence financière sur les recettes du BAPSA ; - selon le rapport pour avis de la commission des Finances (), le Gouvernement avait prévu que projet de loi de finances rectificative pour 2000 contienne une disposition relative à l'annualisation (année N-1) de l'assiette des cotisations solidaires. Celle-ci, en définitive, a été adoptée dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Un tel éclatement nuit nécessairement à la bonne compréhension du projet de budget, et constitue un élément supplémentaire plaidant en faveur de la suppression du BAPSA, puisque toutes les mesures pourraient se trouver dans un seul et même texte : le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Si les prévisions de dépenses et de recettes inscrites dans le projet de BAPSA sont sujettes à des critiques, la comparaison de ces mêmes données à celles mentionnées dans les annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale est encore plus frappante par l'incohérence générale qu'elle révèle. Certaines dépenses importantes, pourtant prévues dans le projet de loi de finances déposé avant le projet de loi de financement, soit n'apparaissent pas du tout dans les annexes de ce dernier, (à l'instar du prélèvement de 1,35 milliard de francs sur le produit de la C3S), soit apparaissent avec des montants différents, notamment, -ce qui ne peut laisser d'étonner-, la subvention d'équilibre de l'État, et les prestations de vieillesse (sans doute en raison de l'absence de prise en compte dans le projet de loi de financement de la mesure de revalorisation des retraites modestes). Quant aux autres lignes, la plupart ne sont pas parfaitement cohérentes entre les deux projets de loi, bien que les données soient dans les deux cas comptabilisées en encaissements-décaissements.
Sources : annexe c du PLFSS, PLF, calculs Commission des finances La consolidation des multiples imprécisions affectant le projet de BAPSA, réalisée dans le tableau suivant, conduit à une sous-estimation des dépenses de 800 millions de francs, et une surestimation des recettes de 420 millions de francs, si l'on exclut la question de la sous-évaluation éventuelle des recettes de TVA. Globalement, le déséquilibre avant subvention serait donc accru de près de 1,25 milliard de francs. CONSOLIDATION DES INSUFFISANCES DE PRÉVISIONS (en millions de francs)
Même si les recettes et les dépenses du BAPSA ont un caractère prévisionnel, la sous-estimation du déficit réel, tel qu'il peut être d'ores et déjà apprécié par votre Rapporteur, n'est pas neutre pour le régime. En effet, le montant initial de la subvention de l'État est arrêté de manière à équilibrer le budget. Compte tenu de la modicité du fonds de réserve, l'équilibre ne peut plus techniquement être obtenu en réalisation que par la voie réglementaire d'un relèvement des cotisations, difficilement compatible avec le maintien du principe de parité avec le régime général, ou d'une augmentation de la subvention d'équilibre opérée en loi de finances rectificative. En l'absence d'une telle loi au printemps, ce qui est fréquemment le cas depuis plusieurs années, - à l'exception de l'année 2000-, celle-ci n'est soumise au Parlement qu'en novembre, et promulguée dans les deux derniers jours du mois de décembre. En conséquence, c'est le régime social agricole qui supporte les frais financiers résultant de l'augmentation de l'encours moyen d'endettement nécessaire pour faire face aux besoins, ce qui contribue à creuser encore plus le déficit du BAPSA. En l'occurrence, la charge d'intérêt ainsi générée par un déficit supplémentaire de 1,2 milliard de francs constitué progressivement sur l'année, financé par des concours au taux d'environ 5%, représente à lui seul environ 30 millions de francs de dépenses supplémentaires qui pourraient manifestement être mieux utilisées ailleurs. Le budget annexe des prestations sociales agricoles ne répond pas à la définition des budgets annexes prévue par l'ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux finances publiques, puisque ceux-ci ont été créés pour individualiser les produits et les charges afférents aux activités commerciales de l'État, et non pour retracer un régime de sécurité sociale. Certes, le financement du BAPSA n'est que très partiellement assuré par les recettes de cotisations, correspondant normalement à ce caractère de régime sociale. Ainsi, en 2001, le taux de couverture des dépenses par les cotisations techniques (hors restitution de TVA et y compris compensation par la CSG et les droits sur les alcools) s'élèverait en 2001 à 18,5%. La couverture du régime est assurée pour 37 ,3% par les recettes publiques (subventions de l'État et prélèvement sur le produit de la TVA). Mais, en tout état de cause, ce n'est pas de la présentation du régime sous la forme irrégulière d'un budget annexe que découle l'engagement de l'État à financer son équilibre. Celui-ci serait tout aussi bien réalisé par la simple inscription d'une subvention inscrite au budget des charges communes, et par les affectations de taxes déjà réalisées, ou par le principe, qui serait fixé par la loi, de l'affectation du produit de la C3S nécessaire à l'équilibre du régime, comme cela est le cas pour l'ORGANIC, la CANAM et la CANCAVA. Enfin, le BAPSA ne serait même plus, après l'adoption de la réforme du régime des accidents du travail, représentatif de l'ensemble du régime social des exploitants agricoles, puisque celui-ci ne serait pas retracé dans le budget annexe. Au-delà de son irrégularité formelle, son existence et son utilité sont encore moins justifiées depuis l'instauration en 1996 des lois de financement de la sécurité sociale. En effet, celles-ci l'incluent déjà dans leur périmètre, et la discussion en projet de loi de finances pourrait tout aussi efficacement être tenue dans le cadre des projets de loi de financement. La proposition de loi organique () déposée par M. Didier Migaud, Rapporteur général, pose pour sa part le principe de la suppression de l'ensemble des budgets annexes, sans toutefois préciser sous quelle forme ils seraient traités. Cette suppression n'est assortie d'aucune mesure transitoire, contrairement à ce qui est prévu pour les comptes d'affectation spéciale ouverts avant la promulgation, éventuelle, de cette loi organique. En l'état actuel de la proposition, la suppression du BPSA serait donc immédiate. Cette proposition de loi organique est examinée par une commission spéciale de l'Assemblée nationale, dont votre Rapporteur est membre, qui a déjà commencé ses travaux. II.- LE RÉGIME SOCIAL AGRICOLE : DES RÉFORMES INDISPENSABLES Le rapport des inspections générales de l'agriculture et des affaires sociales, réalisé par M. Pierre-Gérard Cailly et Mme Monique Mousseau, en avril 1999, sur la couverture du risque accidents du travail des exploitants agricoles (AAEXA), comme le récent rapport parlementaire de Mme Béatrice Marre et de M. Jérôme Cahuzac, concluaient à la nécessité de réformer le régime en vigueur, mis en place en 1966. L'avant-projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoyait, dans un article long d'une dizaine de pages, la création d'un nouveau régime d'accident du travail des exploitants agricoles. Mais cette réforme profonde du régime social agricole a été disjointe du PLFSS, et serait renvoyée au projet de loi de modernisation sociale, en raison de ses nombreuses dispositions qui n'ont pas d'incidence sur l'équilibre financier des régimes sociaux. La date d'examen de ce projet de loi par le Parlement, et a fortiori celle de son adoption définitive et de son entrée en vigueur, demeurent aujourd'hui très incertaines, ce qui augure mal de la mise en place prochaine de cette nouvelle branche du régime agricole. Ses grands traits, qui sont néanmoins déjà arrêtés et connus, seraient les suivants : - maintien d'un régime concurrentiel incluant la MSA et les assureurs privés, mais dans un cadre beaucoup plus réglementé que le précédent, puisque les taux de cotisations ne seront plus libres, mais fixées de manière uniforme par catégories de risques; - rôle central confié à la MSA, qu'elle ne jouait pas du tout jusqu'à présent, seules trois caisses ayant jusqu'ici décidé de gérer ce risque; - éclatement de la notion actuelle de risque de la vie professionnelle et de la vie privée en deux, le premier ressortissant au nouveau régime et le second à l'assurance maladie ; - définition de l'assiette des cotisations sous une forme forfaitaire, et non liée au revenu professionnel; - création d'indemnités journalières; - création d'un fonds de réserve national spécifique, géré uniquement par la MSA, destiné à provisionner les risques. Cette réforme, remise à une date ultérieure malgré son urgence, n'aurait toutefois pas d'incidence sur l'équilibre du BAPSA, dans la mesure où son mécanisme serait autofinancé par les cotisations, et où cette nouvelle branche n'aurait pas à être équilibrée par appel au budget de l'État. Toutefois, le transfert des dépenses liées aux accidents de la vie privée de l'AAEXA à l'assurance-maladie (AMEXA) pourrait se traduire par un surcoût, qui n'a pas été estimé. Compte tenu de l'importance des sommes en jeu, le montant de ce transfert ne doit pourtant pas être négligé : même s'il ne portait que sur 10% des dépenses réalisées actuellement au titre de l'AAEXA, il représenterait néanmoins 100 millions de francs. Ce dispositif appelle plusieurs réserves. En premier lieu, le rôle central confié à la MSA, s'il se justifie par la nécessité de lui faire assumer le contrôle de l'obligation d'assurance compte tenu des déficiences très importantes du dispositif actuel (cf. infra), ne doit pas contrarier le fonctionnement véritablement concurrentiel de ce régime. Par ailleurs, il est indispensable de bien apprécier le niveau du relèvement de la partie obligatoire des prestations, notamment les rentes. En particulier, il est à l'évidence totalement justifié de doubler la rente d'accident du travail, qui est aujourd'hui très faible puisqu'elle est limitée à 23 .701 francs par an (1975 francs par mois) pour une inaptitude totale et à 17.545 francs par an (1.462 francs par mois) pour une inaptitude partielle. Mais il serait dangereux pour l'équilibre de ce marché, qui représente actuellement un total d'environ 3 milliards de francs - que le projet veut précisément conserver sous une forme concurrentielle -, d'aller au-delà de ce doublement, notamment en allant jusqu'au niveau de 70.000 francs a priori retenu par le Gouvernement. En effet, un tel choix aurait deux inconvénients majeurs. D'une part, il aurait pour effet de trop fortement déséquilibrer les dispositifs complémentaires existants, qui ont été largement (pour les trois-quarts) souscrits par les exploitants, en dehors, naturellement, pour la grande majorité, du dispositif complémentaire prévu par la loi. Celui-ci est en effet très peu utilisé compte tenu que son régime est particulièrement peu incitatif, puisqu'il exclut les accidents de la vie privée, et que les contrats correspondants sont soumis à une taxe considérable (de 65 à 87%) pour financer la revalorisation des rentes. D'autre part, le niveau de 70.000 francs correspond approximativement au revenu agricole moyen. Si le niveau du revenu agricole moyen est atteint par la rente du régime obligatoire, il pourra évidemment le dépasser avec les prestations des assurances complémentaires, ce qui poserait manifestement un problème de cohérence entre le montant du revenu du travail et celui du revenu de remplacement, avec les effets pervers potentiels auxquels une telle situation peut conduire. Pour sa part, la création d'indemnités journalières de maladie dans le cadre de cette nouvelle branche modifie les calculs de comparaison de la parité des cotisations du régime social des exploitants agricoles. Le rapport de M. Yannick Moreau, Conseiller d'État (), sur cette question tenait en effet compte du fait que l'absence d'indemnités journalières pour les exploitants agricole devait conduire à minorer, dans les comparaisons, de 1,96% le taux du régime général. Le taux des cotisations d'assurance maladie devra tenir compte de la mise en place de ces indemnités, pour garantir le maintien de la parité, telle qu'elle est actuellement déterminée. Enfin, sinon surtout, la volonté de conserver un régime concurrentiel ne peut se concilier avec le double principe de prestations et de cotisations définies. En effet, dans ce cas, les assureurs n'apparaissent plus que comme des gestionnaires quasi-administratifs du régime. Par ailleurs, cette orientation peut être contre-productive. En effet, la concurrence joue actuellement non pas sur les prix de l'assurance obligatoire de base, mais sur celui de l'ensemble assurance de base -assurance complémentaire. Dans ces conditions, la détermination réglementaire des taux de cotisation du nouveau régime obligatoire risque d'exclure en pratique la MSA de celui-ci, car cette dernière ne propose pas d'assurance complémentaire (à l'exception du Puy-de-Dôme) et ne semble pas envisager de le faire. Avec des taux d'assurance obligatoire fixés vraisemblablement à des niveaux bas, les exploitants n'auront aucun intérêt particulier à adhérer au régime auprès des caisses de MSA qui voudront le mettre en place, en sus des trois qui le font déjà. Ce raisonnement est d'ailleurs attesté par l'évolution du risque AAEXA tel que la caisse des Hautes-Pyrénées le gère : celle-ci voit les effectifs qu'elle couvre régulièrement diminuer (-14% entre 1995 et 1999), faute, sans doute, de pouvoir proposer un produit global comprenant le régime de base et une assurance complémentaire. · L'obligation d'assurance n'est pas respectée La loi du 22 décembre 1966, qui a défini le régime de l'assurance pour les accidents du travail et de la vie privée des exploitants agricoles a fixé le principe d'une obligation d'assurance. Son contrôle est confié aux services déconcentrés dans les départements de l'ITEPSA (inspection du travail, de l'emploi et de la protection sociale agricole), auxquels les assureurs doivent faire parvenir chaque année la liste de leurs adhérents, l'ITEPSA ayant la charge de s'assurer que tous les exploitants agricoles sont effectivement couverts par une telle assurance. Les contrôles sur place de votre Rapporteur, à l'occasion desquels il a systématiquement rencontré les agents de l'ITEPSA concernés, ont démontré que ce contrôle n'est que peu exercé, pour plusieurs raisons : - il ne constitue manifestement pas une priorité des services concernés, qui ne disposent d'ailleurs généralement pas des moyens minimaux nécessaires pour le mettre efficacement en _uvre ; - les assureurs s'acquittent de leur obligation de transmission d'information de manière hétérogène, bien que l'article L.752-20 du code rural dispose expressément que « les sociétés et organismes assureurs sont « tenus de fournir chaque année à l'autorité administrative chargée de veiller au respect de l'obligation d'assurance la liste des chefs d'exploitation ou d'entreprises ayant satisfait à cette obligation », et que le décret n°88-931 du 16 septembre 1998 pris pour son application précise que les assureurs dressent la liste, chaque année, des chefs d'exploitation ayant souscrit un contrat d'assurance. Néanmoins, et malgré la clarté de ces dispositions, les assureurs ne transmettent, dans la plupart des cas, sous la forme de listings « papier » difficilement exploitables, que la liste des adhérents ayant résilié leur assurance, c'est-à-dire le flux des suppressions d'adhésions, et non l'ensemble de leurs adhérents. Il est clair que, dans ces conditions, les services de l'ITEPSA ne sont pas en mesure, parce qu'ils n'ont pas demandé aux assureurs de modifier la forme des informations qu'ils leur transmettent, de convenablement remplir la mission que la loi leur a assignée. Ils se contentent, en pratique, d'écrire aux adhérents dont les assureurs leur ont signalé la rupture de leur contrat, pour leur signaler qu'ils sont dans l'obligation d'en contracter un nouveau. Il ressort de cette situation que l'obligation d'assurance est respectée d'une manière très variable suivant les départements. Pour les trois départements (Ariège, Puy-de-Dôme contrôlé l'an passé, et Hautes-Pyrénées contrôlé cette année), la proportion des exploitants effectivement couverts est proche de 100%. Mais tel est loin d'être le cas pour certains des autres dans lesquels votre Rapporteur s'est rendu. Les demandes d'informations formulées par votre Rapporteur auprès des assureurs privés lui ont ainsi permis de constater, d'une manière certes grossière, mais représentative de la réalité, que : - dans le Finistère, la population couverte ne dépasserait pas 65%, les huit listings transmis à l'ITEPSA par chacun des assureurs ne représentant qu'un total de 7.760 exploitants, sur 11.990 exploitants agricoles assujettis. - en Corse, où Groupama estime représenter 90% du marché, le nombre d'assurés n'est que de 1.790, et le nombre de personnes couvertes de 2.686, sur un nombre d'exploitants d'environ 3.500 et une population totale couverte par la MSA d'environ 7.200, ce qui représente un taux de couverture compris entre 45 et 55% seulement. · Les sanctions à ces défauts d'assurance ne sont pas appliquées L'article 1234-14 du code rural (ancien), non recodifié dans le nouveau code rural, prévoit que « des peines contraventionnelles (...) sanctionneront les personnes (...) n'ayant pas satisfait à l'obligation d'assurance(...) ». En pratique, peu nombreux sont les ITEPSA qui recourent à cette disposition pénale pour sanctionner l'absence d'assurance des exploitants agricoles. Ceux qui l'ont fait ont, en règle générale, vu leurs procès-verbaux classés sans suite par les parquets, et ont, en conséquence, rapidement cessé de les dresser. Dans le meilleur des cas, les poursuites ont été engagées, mais l'intéressé a été relaxé par la justice en contrepartie d'un engagement à régulariser (ce qui est, il faut le reconnaître, l'objet même de la sanction). Ce dispositif de sanction paraît donc globalement inefficace. La meilleure solution consisterait, à l'évidence, à modifier la méthode de contrôle, en la confiant à l'organisme qui a les moyens de le mettre en _uvre, c'est-à-dire à la MSA. En tout état de cause, il y a cependant lieu de s'interroger sur l'absence de réaction des ITEPSA dans les départements dans lesquels une enquête rapide a pu montrer que le taux d'assurance était anormalement faible. · Une partie des dépenses est assumée par l'assurance maladie La conséquence de la couverture très insuffisante du risque accidents du travail conduit nécessairement à un transfert de dépenses de l'AAEXA vers l'AMEXA, certains accidents du travail étant en pratique traités comme des maladies. Ce transfert est d'autant plus probable que le régime des accidents du travail couvre également les accidents de la vie privée, et qu'un accident de la vie privée peut aisément être présenté comme une maladie (cas typique de la lombalgie, ...). Compte tenu du secret médical, il est difficile de prouver, sur des dossiers précis, de tels transferts indus. Néanmoins, étant donné le décalage entre les cotisations reçues et les prestations versées, il est plus que probable que ce transfert existe. Ainsi, les prestations versées par FFSA ne représenteraient que 14,8% des primes perçues, et pour Groupama, 68%. Pour les trois caisses de MSA qui ont chois de gérer ce régime, et qui sont, par construction, les mieux à même de bien distinguer les demandes de remboursement de maladie et d'accidents du travail, ce taux s'élève à environ 73%. Ces écarts considérables ne s'expliquent que partiellement par la différence des montants des primes moyennes (790 francs pour la FFSA, 681 francs pour Groupama, et 542 francs pour les trois caisses de MSA). Une récente étude réalisée par la Caisse centrale de MSA auprès des caisses des départements de la région des Pays de Loire tend à accréditer la réalité de ce transfert de dépenses normalement prises en charge par l'AAEXA vers l'AMEXA. L'analyse, opérée sur un trimestre d'hospitalisations d'exploitants agricoles de la région, a montré que, sur les 1.260 dossiers étudiés, 150 auraient dû être imputés à l'AAEXA, car ils concernaient des soins liés à des accidents ou à des maladies professionnelles. Si ces résultats de cette étude étaient extrapolés à l'ensemble de la France, le transfert de dépenses s'élèverait à 2 milliards de francs aux dépens de l'AMEXA, ce qui est considérable. Encore cette étude a-t-elle écarté les dépenses des hôpitaux locaux, des centres de rééducation fonctionnelle et des centres de convalescence, sans compter, naturellement, les soins et consultations de médecine ambulatoire, les dépenses d'hospitalisation ne représentant qu'environ la moitié des dépenses de soins... Au vu de ces éléments, il est urgent de doter la branche accident du travail d'un vrai régime. Le ministre de l'Agriculture et de la Pêche a indiqué, le 24 octobre dernier, son « accord de principe » sur la mise en place d'un régime complémentaire par répartition, dont les exploitants agricoles sont les seuls à ne pas disposer, mais sans mentionner de délai précis. En pratique, le Gouvernement n'a toujours pas, ni proposé concrètement de texte prévoyant la mise en place d'un tel régime, ni même remis le rapport prévu par l'article 3 de la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999. Le rapport sur les retraites agricoles présenté par M. Germinal Peiro, député de la Dordogne, en octobre 1999, ne constitue en effet qu'un rapport préparatoire à celui du Gouvernement, et ne traduit que la position du groupe de travail des parlementaires socialistes sur cette question, pour reprendre les termes mêmes utilisés par son auteur dans son introduction. Le ministère de l'Agriculture et de la Pêche n'a d'ailleurs pas même répondu à la question écrite qui lui a été posée à ce sujet dans le cadre du traditionnel questionnaire budgétaire préalable à l'établissement du présent rapport spécial. Sur la question importante de l'institution d'un régime de retraite complémentaire, votre Rapporteur rappellera simplement la position qu'il a indiqué dans son précédent rapport spécial. En l'occurrence, cette perspective doit être appréciée à la lumière de trois considérations essentielles : - compte tenu de l'évolution démographique du monde agricole, un régime complémentaire qui distribuerait dès sa création des prestations supplémentaires à des retraités qui n'y auraient jamais cotisé ne serait pas viable en l'absence d'une importante subvention de l'État ; - or il n'est pas réaliste d'espérer une telle participation de l'État quand celui-ci ne subventionne pas, de manière générale, les régimes complémentaires existants, sauf dans des cas particuliers non transposables à celui des exploitants agricoles ; - enfin, la situation économique de l'agriculture ne permet pas d'imposer une nouvelle cotisation obligatoire d'un niveau élevé. Au regard de ces réflexions, on peut estimer qu'un régime complémentaire obligatoire (dont la gestion serait logiquement confiée à la MSA), destiné à porter à l'avenir la retraite minimale d'un chef d'exploitation à carrière longue au niveau de 75% du SMIC net, soit environ 4.800 francs après la ristourne totale de CSG prévue à l'horizon 2003 par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, ne pourrait reposer que sur un mécanisme de « répartition provisionnée » (les cotisations versées les premières années sans dépenses significatives de prestations étant mises en réserve) et un taux de cotisation obligatoire de l'ordre de 2 %, quitte à prévoir la liberté pour les assujettis de tripler ou quadrupler ce taux. L'incitation financière serait assurée par la déductibilité fiscale et sociale des cotisations, qui représenterait tout ou partie de la participation de l'État. Ce régime de retraite par répartition viendrait compléter le « troisième étage » que constitue le régime de l'ex-COREVA (régime complémentaire facultatif d'assurance vieillesse, dont les textes réglementaires régissant le dispositif ont été annulés par un arrêt du Conseil d'État du 8 novembre 1996), désormais géré dans le cadre de contrats d'assurance de groupe, en dehors de la MSA, mis en place en application de l'article 55 de la loi du 18 novembre 1997 d'orientation sur la pêche et les cultures maritimes. Il n'est pas sans intérêt, en la matière, de rappeler les différents avantages fiscaux en vigueur pour autres régimes de retraite complémentaires facultatifs existants. En l'occurrence, il y a lieu de s'interroger sur l'ampleur des différences, tant de mode de calcul des plafonds, que des niveaux des plafonds eux-mêmes. Ceux-ci ne paraissent pas particulièrement favorables aux exploitants agricoles, qui sont pourtant privés d'un régime complémentaire obligatoire. COMPARAISON DES PLAFONDS DE DÉDUCTION DU REVENU IMPOSABLE DES COTISATIONS AUX RÉGIMES DE RETRAITE COMPLÉMENTAIRES FACULTATIFS
En tout état de cause, il conviendrait : - d'une part, de réformer le cadre juridique de ce régime pour lui redonner sa place effective de troisième étage des dispositifs de retraite, qu'une meilleure gestion par la précédente direction de la caisse centrale de MSA aurait permis de conserver ; - d'autre part, d'aligner les plafonds de déductibilité sur ceux des autres catégories sociales qui bénéficient de ce type de régime de retraite complémentaire. La Caisse centrale de MSA a étudié le coût financier de la mensualisation des retraites agricoles, actuellement versées par trimestres échus, sous quatre hypothèses. En tout état de cause, la mensualisation n'aurait qu'un coût de trésorerie l'année de sa mise en place, ce coût disparaissant naturellement sur les exercices suivants. Les frais supplémentaires de gestion seraient, pour leur part, relativement limités, compte tenu de l'automatisation des versements. Le coût de trésorerie s'élèverait à l'équivalent de deux mois de versements de pensions, soit 8,8 milliards de francs en 2000. Ce coût serait réduit si seules les pensions supérieures à un montant minimum faisaient l'objet d'un versement mensuel. Deux des hypothèses envisagée paraissent relativement improbables (participation du fonds de réserve des retraites, ou augmentation de la subvention d'équilibre la première année). Mais deux autres apparaissent tout à fait réalistes : - il serait possible d'emprunter sur 5 ans avec remboursement annuel par cinquième, par une augmentation de la subvention d'équilibre d'environ 1,8 milliard de francs, pendant cinq ans ; - le financement pourrait être assuré par un relèvement du plafond mensuel de l'ouverture en compte courant. Au taux de 5,5%, les frais financiers annuels ne seraient que de 245 millions de francs. Une telle méthode, consistant à financer la mesure par l'emprunt, pourrait sembler peu orthodoxe. C'est néanmoins ainsi que fonctionne le BAPSA de manière permanente, puisque son encours moyen mensuel était, sur les neuf premiers mois de l'année 2000 d'au moins 9 milliards de francs, en permanence. La mise en place de la CMU s'est traduite, s'agissant du BAPSA, par la perte en 2001 de l'affectation d'une fraction de la taxe sur les conventions d'assurance (soit 379 millions de francs), partiellement compensée par la suppression de la participation du BAPSA au déficit de l'assurance personnelle (170 millions de francs en 2001). La convention prévue par le décret du 9 décembre 1999 entre la MSA et le fonds de financement de la CMU complémentaire, pour le remboursement intégral des dépenses exposées par les régimes maladie de base, n'a été soumise au conseil central d'administration de la MSA qu'en septembre 2000. Néanmoins, au 30 juin 2000, les prestations versées par le régime agricole s'étaient déjà élevées à un total de 89 millions de francs, dont 29 au titre de la CMU de base, et 60 au titre de la couverture complémentaire. Le nombre de bénéficiaires est sans rapport avec les prévisions initiales de la Caisse centrale de MSA. Lors de l'audition de sa présidente, Mme Jeannette Gros, et de son directeur général, M. Daniel Lenoir, le 17 mars 1999, devant la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, dans le cadre de l'examen du projet de loi visant à instaurer la CMU, ceux-ci avaient indiqué que le nombre de bénéficiaires potentiels de la CMU complémentaire était situé entre 800.000 et un million de personnes, à comparer aux 4,9 millions de personnes couvertes par le régime social agricole (salariés et ayant-droits inclus). En réalité, il n'est actuellement, 9 mois après sa mise en place, que de 144.700, dont 123.170 seulement au titre de la couverture complémentaire. Près de 95% de cette population a opté pour l'affiliation auprès des caisses de MSA, comme cela était prévisible, d'autant que les assureurs privés n'ont pas nécessairement estimé rentable de se positionner sur ce segment du marché de l'assurance complémentaire, compte tenu de la faiblesse du montant du panier de soins forfaitaires pris en charge par le fonds - (1.500 francs/an et par personne couverte). Les contrôles effectués par votre Rapporteur sur place, dans les différentes caisses, ont permis de constater que, bien que les données ne soient que provisoires et que le dispositif n'ait pas encore achevé son processus de montée en charge, les dépenses moyennes effectuées par les caisses sont sensiblement supérieures au montant précité, se situant entre 2.200 et 3.500 francs selon les caisses. En tout état de cause, cette différence est nécessairement importante pour le régime agricole, compte tenu du vieillissement de la population de ses ressortissants et, en conséquence, du niveau relativement élevé de leur consommation médicale. Plusieurs effets pervers de ce dispositif ont d'ores et déjà été mis en lumière, malgré son caractère récent. Parmi les plus importants, doivent être soulignés les quatre suivants : - certains retraités potentiellement bénéficiaires de la CMU complémentaire au regard de leurs ressources, hésitent à dénoncer leur contrat actuel avec un assureur privé par crainte qu'une revalorisation de leur retraite, notamment dans le cadre du plan pluriannuel prévu jusqu'en 2002, ne les écarte du dispositif de la CMU. Ils risqueraient, dans ce cas, de ne plus pouvoir retrouver un assureur complémentaire, à un tarif non rédhibitoire, du fait de leur âge ou de leur situation de santé ; - plus généralement, le niveau du seuil de revenu a pour effet que 10% des effectifs du régime agricole peuvent, selon les années, perdre le bénéfice de la CMU alors qu'elles en disposaient antérieurement, ou permettre à un non bénéficiaire de le devenir. Cette instabilité est particulièrement marquée en ce qui concerne les exploitants au régime réel, qui peuvent être déficitaires certaines années ; - le plancher de ressources a été fixé à un niveau particulièrement mal choisi, puisqu'il a pour effet d'exclure de nombreux bénéficiaires, notamment de minima sociaux (AAH, minimum vieillesse), et des bénéficiaires d'aides au logement dont la combinaison avec leurs ressources excède 3.500 francs. Le Gouvernement a annoncé, le 28 octobre dernier, lors du débat à l'Assemblée nationale sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, que ce plafond serait relevé de 100 francs par mois, pour inclure les bénéficiaires de l'AAH et du minimum vieillesse. Mais cette décision ne règle évidemment pas tous les problèmes de manière définitive. En particulier, compte tenu de la modicité du relèvement, celui-ci s'avérera insuffisant dès que le minimum vieillesse, et l'AAH, dont le montant est aujourd'hui égal à 3.575 francs, sera lui-même relevé de plus de 25 francs ; - le plancher de ressources (3 .500 francs) est supérieur au revenu de nombreux exploitants, notamment ceux soumis à l'assiette minimale d'assurance maladie (de 800 SMIC), qui n'est pas supprimée par l'article 25 du projet de loi de finances. Ceux-ci se trouvent ainsi triplement pénalisés : d'une part, ils doivent payer une cotisation d'assurance maladie assise sur une assiette supérieure à leur revenu professionnel ; d'autre part, ils n'ont pas droit à la CMU complémentaire gratuite, car ils sont maintenus dans leur régime social professionnel, alors que d'autres, éventuellement inactifs avec des ressources composées uniquement de transferts sociaux, y ont droit ; enfin, ils ne bénéficient ni de l'interdiction de dépassement des tarifs de responsabilité prévue pour les titulaires de la CMU complémentaire gratuite, ni des tarifs spécifiques de remboursement des frais de prothèses dentaires ou de lunetterie de vue. A cet égard, il conviendrait de tirer toutes les conséquences de l'instauration de la CMU complémentaire, en supprimant totalement les cotisations AMEXA des assujettis à la MSA dont les revenus sont inférieurs au seuil retenu pour la CMU. La perte de recettes de cotisations techniques de cette mesure pour le BAPSA ne serait que de 350 millions de francs ; - la suppression de la possibilité de déchéances de droits AMEXA des assujettis ne payant pas leur cotisations aura nécessairement un effet, d'une part, financier et direct sur le recouvrement des cotisations techniques des exploitants, d'autre part, psychologique, sur les exploitants s'acquittant normalement de leurs cotisations alors que d'autres, qui ne le feront pas, continueront néanmoins à bénéficier de leurs droits, dès lors que la Caisse ne pourra pas les considérer comme de « mauvaise foi ». Selon l'administration, il serait encore trop tôt, bien que neuf mois se soient écoulés depuis la mise en place de la CMU, pour avoir une vision claire de ces effets. La CCMSA n'en procédera à une analyse détaillée qu'en 2001. · Les conséquences de l'absence d'une définition juridique de l'exploitant agricole Il n'existe pas, en droit, de définition juridique de l'exploitant agricole. En l'occurrence, l'exploitant agricole au sens de la MSA est celui qui met en valeur une terre ou une exploitation d'une surface équivalente à au moins une demi-SMI (surface minimum d'installation, définie par département ou partie de département en fonction de la nature de la culture), ou qui nécessite au moins 1200 heures de travail par an (article L.722-5 du code rural), lorsque l'importance de l'exploitation ne peut être évaluée en proportion de la SMI (notamment pour le hors-sol). En pratique, c'est l'affiliation à la mutualité sociale agricole qui tient lieu de qualification d'exploitant agricole, de nombreuses dispositions en faveur des agriculteurs lui étant subordonnées. Il en est ainsi, notamment, du bénéfice de la dotation aux jeunes agriculteurs et des prêts à moyen terme spéciaux, dont les conditions d'octroi (définies par l'article R . 343-3 du code rural) incluent l'obligation d'une installation sur un fonds dont l'importance permet à l'intéressé de répondre aux conditions d'assujettissement au régime de protection sociale des exploitants agricoles. Ainsi, le problème de l'affiliation au régime géré par la MSA est loin d'être aussi anodin qu'il pourrait y paraître au premier abord, car, si l'affiliation à la MSA n'emporte pas nécessairement d'incidences financières défavorables pour le régime social lui-même, puisque l'ouverture des droits à prestation s'accompagne du recouvrement de cotisations sociales, elle peut entraîner, indirectement et en dehors du régime lui-même, des conséquences financières, sur les aides nationales ou communautaires. · Les lacunes de l'articulation avec le contrôle des structures L'article 37 de la loi d'orientation agricole n°1202 du 30 décembre 1988 a abrogé l'obligation, introduite en 1984, faite à la personne sollicitant son affiliation au régime social agricole de justifier que son exploitation répondait aux conditions prévues par les articles 188-1 à 188-6 de l'ancien code rural, relatifs au contrôle des structures. En conséquence, il n'est plus demandé aux caisses de mutualité sociale agricole de s'assurer que l'exploitant demandant son affiliation dispose de l'autorisation d'exploiter délivrée par la commission départementale des structures, confirmant les principes de la jurisprudence sociale qui s'attache à ne conditionner la couverture sociale qu'à la réalité de l'exploitation. Il faut cependant souligner que cette position rencontre également les intérêts du régime social agricole, pour lequel une pratique souple de l'affiliation constitue un moyen de ne pas voir s'accélérer la fonte des effectifs de ses assujettis. Cette situation conduit à des aberrations, notamment s'agissant de personnes de plus de soixante ans. En application du b) du 1°) de l'article L.331-3 du code rural, sont soumises à autorisation préalable les installations des personnes physiques ayant atteint l'âge (soixante ans) auquel les exploitants peuvent prétendre à bénéficier d'un avantage de vieillesse agricole. Néanmoins, la disjonction de l'affiliation et de l'autorisation d'exploiter conduit à ce que celles-ci puissent être affiliées à la MSA, alors que, soit elles n'ont pas déposé de dossier de d'autorisation d'exploiter, qui leur aurait été vraisemblablement refusée, soit elles se la sont vu effectivement refuser. Ces personnes sont alors considérées comme des exploitants agricoles au sens social, bien que les organes en charge de la régulation de l'agriculture ne leur aient pas accordé l'autorisation d'exploiter, pourtant obligatoire, son absence pouvant d'ailleurs faire l'objet d'une sanction pénale en application de l'article L. 331-14 du code rural. Cette situation est d'autant plus critiquable que certains dossiers d'installation d'exploitants âgés, parfois de plus de quatre-vingt ans, -comme cela a pu être constaté dans les Bouches-du-Rhône-, peuvent laisser supposer que cette installation présente un caractère fictif et ne constitue qu'un « habillage » d'une situation différente. Par ailleurs, le refus de l'autorisation d'exploiter entraîne en principe, lorsque l'exploitation est fondée sur des terres données à bail, la possibilité d'annulation du bail et sa reprise par une autre personne demandant au tribunal des baux ruraux l'autorisation de les exploiter, ce qui, dans un certain nombre de cas, devrait conduire à l'arrêt de l'exploitation et à la radiation de la MSA. · Les insuffisances de la procédure d'affiliation elle-même Dans les différentes caisses visitées, il apparaît que la procédure d'affiliation ne fait pas l'objet d'un examen homogène, et peut parfois être relativement légère. Ainsi, seule la caisse de Corse, paradoxalement, semble utiliser, depuis peu, le dossier national d'affiliation mis au point par la Caisse centrale de MSA, chaque caisse départementale ayant conservé son propre formulaire et son propre vade-mecum, lorsqu'elle en dispose. Par ailleurs, les dossiers ne contiennent pas toujours les pièces justificatives nécessaires. Ainsi n'est-il pas rare de trouver des dossiers ne contenant pas les copies des baux, ou bien des baux ne comprenant pas le montant du fermage, ou des attestations de vétérinaires ne mentionnant pas le nombre de têtes, ou encore des manuscrits mentionnant, sans aucun autre justificatif, le transfert ou la vente d'un cheptel au nouvel affilié. Dans certaines caisses, les dossiers ne contiennent, en guise de justificatifs de la réalité des terres exploitées, qu'un document sans valeur juridique : le bulletin de mutation des parcelles signé par le propriétaire, qui n'est qu'un document administratif de gestion. Par ailleurs, le contrôle du seuil de 1200 heures est, par nature, difficile lors de l'affiliation. Dans la plupart des caisses, celui-ci ne peut être contrôlé au départ, faute de moyens puisqu'il n'existe encore aucun justificatif de la réalité du travail nécessaire pour l'exploitation. Ce seuil ne peut être contrôlé qu'a posteriori, après la première année, et à condition que les dossiers correspondant soient inscrits au programme de contrôle de la caisse. Quelques cas particuliers méritent d'être cités, en raison de leur caractère, d'une certaine manière, exemplaire. Ainsi, dans les Hautes-Pyrénées, a pu être affiliée une ancienne enseignante de l'université, reconvertie dans une activité d'élevage d'ânes... Aucun document n'attestait de la réalité de l'élevage, le nombre d'ânes n'étant pas même mentionné. L'affiliation a été effectuée sur la seule considération de la surface utilisée, à peine supérieure à la demi-SMI, et en l'absence de justificatif pour les trois quarts de celle-ci. De même, a pu être relevée l'affiliation d'un apiculteur, bien qu'un contrôle préalable sur place ait mis en évidence que ses ruches étaient vides. L'affiliation a été acceptée, en l'occurrence, au seul vu du potentiel de production. · Les insuffisances relevées par la Cour des comptes Le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 a consacré un chapitre au contrôle de l'assujettissement et de l'assiette, ainsi qu'au recouvrement dans le régime des non-salariés agricoles. Le taux de recouvrement des cotisations sociales par la MSA, tous exercices confondus (87,5% au 31/12/1999, sur les cotisations des non-salariés, 96,17% sur les cotisations au titre des salariés) apparaît sensiblement plus faible que dans le régime général, où il n'est pas inférieur, quelle que soit l'année, à 98,5%, sur les salaires . Les lacunes expliquant ce décalage sont multiples : - un intérêt très récent, lié à la signature de la convention d'objectifs et de gestion passée en 1999 entre la CCMSA et l'État, manifesté par le régime pour le contrôle du recouvrement, et une absence fréquente d'axes prioritaires et d'objectifs de contrôle dans les caisses, - une adéquation insuffisante des effectifs des contrôleurs assermentés au montant des assiettes et des cotisations émises, - des contrôles des déclarations de revenus professionnels trop limités, et très variables suivant les caisses, - un suivi insuffisant des procédures de recouvrement, qui conduit à ce que « les différentes procédures de recouvrement amiable et forcé sont le plus souvent mises en _uvre indépendamment de toute analyse permettant de déterminer et de comparer leur efficacité. (...) Les organismes de MSA ne sont donc pas en mesure d'adapter leurs actions de recouvrement -et notamment les plus coûteuses, comme l'étalement des paiements ou l'émission d'une contrainte - en fonction du montant des créances et de nature des débiteurs ». · La mise en _uvre hétérogène des procédures de recouvrement Les taux de restes à recouvrer sont très variables d'une caisse à l'autre, puisqu'ils s'étalent au 31 mars 1999, pour les exploitants, de 2,5 % (Eure-et-Loire) à 77 % (Corse). A la même date, ces taux étaient de 10,7 % dans les Hautes-Pÿrénées, de 14,5 % dans le Cher et de 33,4 % dans les Bouches-du-Rhône, selon les données de la Caisse centrale de MSA. Les contrôles réalisés dans les cinq caisses de MSA ne peuvent que conforter l'appréciation du rapport précité de la Cour des comptes, dans le sens où les procédures de recouvrement mobilisées apparaissent très variables d'une caisse à l'autre. Certaines caisses privilégient le recouvrement amiable de manière systématique, comme dans les Hautes-Pyrénées. D'autres utilisent les procédures de recouvrement forcé, mais avec un succès et des modalités variables. En particulier, les procédures de saisie apparaissent très peu utilisées, en raison de la longueur et de l'incertitude du résultat, à l'exception des saisies sur les crédits de TVA ou sur certaines primes communautaires. Les saisies sur récoltes, sur le bétail, et a fortiori les saisies immobilières, sont rarement mises en _uvre. Ces dernières ne sont guère utilisées que comme moyens de pression psychologique, ou à l'encontre d'exploitants ayant cessé leurs activités. Les recours sur succession sont, en règle générale, peu utilisés, et le produit qui est recouvré est, en tout état de cause, relativement limité, notamment en l'absence d'un suivi systématique des décès des personnes dont l'héritage pourrait faire l'objet d'un recours. Enfin, il convient de souligner que les caisses de MSA ne sont pas toujours autant soutenues par les pouvoirs publics qu'elles le devraient dans leurs procédures de recouvrement, comme le mentionne explicitement la convention de gestion signée par la caisse des Bouches-du-Rhône avec la CCMSA. Peut notamment être cité, à cet égard, le cas du président de la chambre d'agriculture de ce département, qui ne règle ses cotisations que par la voie de recouvrements forcés par saisie sur son compte bancaire, au motif qu'il ne demande pas de remboursement en assurance maladie. L'administration de tutelle, en l'occurrence le préfet de région, a considéré qu'il n'était pas possible, pour regrettable que soit l'attitude de cet élu, d'envisager une procédure à son encontre, car les conditions d'éligibilité comme membre du conseil d'administration des chambres d'agriculture, fixées à l'article L.511-30 du code rural, ne comprennent pas l'obligation de cotiser au régime social des exploitants agricoles. Votre Rapporteur ne peut que s'étonner, d'une part, d'une telle situation, qui ne contribue évidemment pas à faciliter le recouvrement des cotisations dans ce département, et, d'autre part, du fait que l'administration de tutelle n'ait pas considéré que, si l'absence de paiement des cotisations ne constituait pas une condition d'inéligibilité a posteriori, elle interdisait en revanche l'inscription sur les listes électorales en application de l'article R.511-8 du code rural. Or la radiation des listes entraînerait, ipso facto, l'inéligibilité au moins pour l'élection suivante. Dans un autre cas, concernant une entreprise paysagiste ne payant pas ses cotisations sociales depuis de nombreuses années et ne respectant pas les plans de recouvrement amiable successifs, la même caisse de MSA s'est vue adresser des courriers ou demandes orales, émanant de multiples personnalités politiques -dont un courrier d'un précédent ministre de l'Agriculture -, lui suggérant de faire preuve d'une certaine souplesse dans son action. De telles pressions ne peuvent que nuire au climat, déjà relativement dégradé, du recouvrement des cotisations dans ce département. · Les difficultés avec les tribunaux Certaines caisses de MSA sont confrontées, dans leurs procédures de recouvrement ou de contentieux général, à un fonctionnement des tribunaux judiciaires qui ne facilite pas leur tâche. A cet égard, la caisse des Bouches-du-Rhône est sans doute l'une des plus affectée par ce type de difficultés. Ainsi, le recours systématique de certains exploitants aux procédures du ressort du tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS), notamment par la voie des oppositions à contrainte qui suspendent le recouvrement des créances, a pu conduire celui-ci à un engorgement manifeste, préjudiciable à la bonne gestion de la caisse. Dans cette caisse, une unité a dû être mise en place pour suivre les audiences du TASS (2 à 3 audiences par mois, avec chacune de 50 à 100 dossiers), sans compter, naturellement le personnel (3 agents depuis 1999) de la MSA affecté au secrétariat du tribunal lui-même, et financé par le budget de la caisse. Cette situation, dans laquelle la MSA est juge et partie, est d'ailleurs, en elle-même, critiquable, mais dépasse le seul cadre des Bouches-du-Rhône. Sur les 40,5 millions de francs de créances actives mais non recouvrables, 9,5 millions de francs sont imputables aux recours devant le TASS et à son retard. De manière plus frappante encore, le seul TASS de Marseille, qui reçoit de 600 à 800 dossiers par an, représentait à lui seul, au début de l'année 2000, le tiers (2.276 dossiers) des 6.900 dossiers en stock de l'ensemble de la France, et le délai de jugement d'un dossier y est d'environ 4 ans, tout en pouvant atteindre, dans certains cas, jusqu'à 8 ou 10 ans. Par ailleurs, s'agissant du recouvrement des cotisations dues par des exploitations en difficulté, les caisses de MSA sont également confrontées au fait que les tribunaux de commerce ne décident de transformer le règlement judiciaire en liquidation judiciaire que, le plus souvent, trop tard pour que les créances puissent être recouvrées. Par ailleurs, il est fréquent que les cotisations émises postérieurement au plan de redressement, bien que théoriquement normalement recouvrables, ne soient pas payées. Ainsi, toujours dans les Bouches-du-Rhône, il semble que les tribunaux de commerce ne procèdent pas à la liquidation judiciaire tant que l'exploitation n'a que des dettes sociales, et, plus généralement, ne placent pas le recouvrement des créances de la MSA au centre de leurs préoccupations. Enfin, toujours dans les Bouches-du-Rhône, il convient de mentionner les difficultés rencontrées par la caisse dans ses demandes d'application des sanctions pénales prévues par la loi en cas de rétention du précompte ouvrier (cotisations sociales salariales dues par l'employeur). Le vice-président du Tribunal de Grande instance d'Aix en Provence a en effet, par un courrier du 20 janvier 1999, souligné que les plaintes déposées par la caisse de MSA pouvaient surcharger les cabinets d'instruction. Par ailleurs, certains jugements ont pu considérer que le délit d'abus de confiance visé n'était constitué qu'en cas d'intention de commettre le détournement, le non-paiement n'étant pas en lui-même un élément suffisant. Dans ces conditions, il est à craindre que les caisses de MSA ne puissent qu'être encore plus encouragées à ne pas déposer de plaintes pour ce motif, économisant ainsi des efforts qui apparaîtraient, en définitive, comme inutiles. · Des difficultés liées au contexte agricole local Dans plusieurs départements, la spécialisation agricole peut conduire à des difficultés de règlement des cotisations. Tel est le cas des Bouches-du-Rhône, à la suite de la chute brutale, mais durable, du revenu du secteur des fruits et légumes, particulièrement important dans le département, intervenue en 1994. En 1997, le revenu brut d'exploitation agricole du département ne représentait plus que 43% du maximum constaté en 1991, et l'assiette des cotisations sociales a suivi cette évolution, avec deux ans de retard compte tenu de ses modalités de calcul. Par ailleurs, certaines caisses ont dû affronter la fronde des adhérents du CNDCA (Confédération nationale de défense des commerçants et artisans), qui a, pendant un temps, prôné la « grève » des cotisations sociales. Ainsi, dans le Cher, 15 adhérents de cette organisation, pour la plupart viticulteurs, ont une dette globale de 5,3 millions de francs. Ces créances ont été garanties par des hypothèques, mais les recours auprès du TASS, puis de la Cour d'appel, ralentissent sensiblement l'exécution des recouvrements. · Des contrôles insuffisants de l'assiette Le contrôle de l'assiette des cotisations sociales est une orientation relativement récente pour les caisses de MSA, dont les agents contrôleurs, jusqu'en 1998, étaient autant, sinon plus, chargés de conseiller les exploitants que de les contrôler. Il est d'ailleurs encore significatif que certaines caisses puissent négliger ce contrôle lorsque des contraintes d'organisation fortes pèsent ponctuellement sur elles, à l'instar de la caisse des Bouches-du-Rhône qui n'a pas procédé du tout, en 1999, au contrôle aléatoire de 10% des dossiers qu'elle doit en principe effectuer. En l'occurrence, il faut souligner que les intérêts des centres des impôts, dont les caisses peuvent utiliser les données pour contrôler les revenus des exploitants, et ceux des caisses elles-mêmes ne sont pas toujours convergents . En effet, compte tenu de la faiblesse du revenu agricole moyen, qui ne dépasse pas 75.000 francs, le rendement des contrôles pour les services fiscaux est très limité, puisque beaucoup d'exploitants ne sont, en tout état de cause, pas imposables. Les services fiscaux ne procèdent d'ailleurs qu'à un nombre très réduit de taxations d'office de leur propre initiative (23 en 10 ans dans les Bouches-du-Rhône, selon la caisse de MSA). En revanche, pour les caisses de MSA, toute majoration d'assiette se traduit par un redressement des cotisations directement proportionnel. S'agissant du contrôle des exploitants soumis au régime fiscal du forfait, le contrôle ne porte que sur les grandeurs physiques (unités d'_uvre qui servent à la détermination du forfait). Celui-ci n'est a fortiori que très rarement effectué par les services fiscaux, qui, parfois, ne calculent même pas le revenu forfaitaire imposable. Les caisses de MSA contrôlées par votre Rapporteur ont, en revanche, toutes diligenté des contrôles soit de cohérence avec les données disponibles dans les centres des impôts, soit de terrain. Leurs résultats sont parfois éloquents : ainsi, dans les Hautes-Pyrénées, 36% des 940 contrôles effectués depuis 1996 sur les agriculteurs au forfait ont conduit à des régularisations pour production inconnue ou insuffisamment déclarée. En ce qui concerne le contrôle des exploitants au régime réel, certaines conventions de gestion passées par les caisses avec la CCMSA prévoient des objectifs quantifiées (par exemple, 10% des agriculteurs imposés au réel devraient faire l'objet d'un contrôle chaque année dans les Hautes-Pyrénées). Mais, dans ce cas, le problème est plus difficile à résoudre, car les contrôleurs de la MSA n'ont généralement pas la formation comptable leur permettant de réaliser ce type de contrôle sur pièces et sur place, et se contentent d'un contrôle de cohérence à partir de la liasse fiscale. Cette méthode explique en partie la relative faiblesse des montants des redressements opérés. Pourtant, c'est dans doute dans cette direction que devraient être orienté de manière préférentielle les contrôles des caisses, puisque les exploitations au réel dégagent en moyenne des revenus plus importants. En particulier, le contrôle pourrait être ciblé, au moins dans un premier temps, sur les exploitants n'adhérant pas aux centres de gestion agréés. En tout état de cause, la logique et la recherche de l'efficacité voudraient que ce soit les caisses qui soient chargées des contrôles des revenus agricoles, quitte à ce qu'elles transmettent systématiquement les conclusions de leurs contrôles aux services fiscaux. Mais compte tenu de la « révolution culturelle » qu'un tel changement représenterait, il est cependant clair qu'une évolution ne pourra être opérée que dans un certain délai. · Les lacunes du contrôle par rapport aux primes communautaires Dans leurs déclarations au moment de leur affiliation et ensuite tous les ans à la MSA, certains exploitants assujettis peuvent trouver intérêt à sous-estimer les surfaces des terres qu'ils mettent en valeur, pour réduire l'assiette de leurs cotisations, en particulier lorsqu'ils sont imposés fiscalement au régime du forfait. Dans certains cas, ils peuvent même se trouver en deçà de la demi-SMI du point de vue de la MSA, et n'être soumis qu'à la cotisation de solidarité, et non affiliés comme exploitants. Si leur conjoint dispose par ailleurs d'une couverture sociale, ils ne pâtissent pas de la non-ouverture de droits pour leur compte propre. Inversement, pour l'optimisation des primes communautaires, calculées à l'hectare et gérées par les directions départementales de l'agriculture, ces mêmes exploitants peuvent se trouver incités à déclarer la totalité de leurs terres. Il peut donc se trouver des cas de discordances entre les deux, aux dépens de la MSA. Le cas des Hautes-Pyrénées est à cet égard éclairant. En effet, les zones d'estives (pâturages partagés entre plusieurs éleveurs en zone de montagne) sont prises en compte au titre des primes communautaires, mais ne le sont pas dans l'assiette fiscale, et donc dans l'assiette sociale, ces estives étant considérées, du point de vue du bénéfice agricole, comme équivalant à des achats d'herbe. Ce problème n'est pas marginal, car les surface considérées comme toujours en herbe dans le département représentent le tiers de la surface totale du département (141.000 hectares sur 452.000). Par ailleurs, la caisse de ce même département a indiqué connaître au moins 200 exploitations pour lesquels la surface réelle exploitée, déclarée à la DRAF, serait supérieure à la surface déclarée à la MSA, en raison de l'existence de terres données en fermage avec des baux verbaux, mais dont les revenus sont occultés. Dans le même sens, dans le Finistère, a pu être constaté le cas de la reprise d'une exploitation de 47 hectares de céréales laissée par l'exploitant prenant sa retraite, par son épouse, âgée de 73 ans. Mais, en réalité, ces terres étaient « gelées », semble-t-il pour bénéficier de primes communautaires. L'affiliation apparaît donc en grande partie artificielle et destinée à simplement augmenter le revenu du ménage du montant de la retraite de l'ancien chef d'exploitation . Pour remédier à cette situation, il conviendrait de prendre une disposition législative permettant l'accès des agents contrôleurs de la MSA aux données des DDAF, et de prévoir la possibilité, matériellement simple à organiser, de croisements de fichiers. Une telle démarche systématiserait les coopérations parfois déjà mises en place localement, mais dépendant de la bonne volonté des personnes en place. Le même type de divergences peut être constaté entre les déclarations de surface faites auprès de la MSA pour le calcul des cotisations sociales, et les surface mentionnées par certains agriculteurs dans le cadre des contrats territoriaux d'exploitation (notamment dans les Hautes-Pyrénées, où des différences existeraient dans un quart des dossiers). A l'heure actuelle, les caisses de MSA ne sont assujetties aux « impôts commerciaux » (impôt sur les sociétés, taxe professionnelle et TVA) que sur leurs produits de placement (au titre du prélèvement libératoire). Cependant, il est probable qu'elles doivent à terme se préparer à l'assujettissement à tout ou partie de ces impôts de leurs ressources tirées de prestations de services et de leurs activités exercées dans un cadre concurrentiel, ne serait-ce que par égalité de traitement avec les assureurs privés concurrents. Dans le cadre du processus de remise en ordre de la fiscalité des associations, certaines caisses qui ont développé des associations de médecine du travail offrant des prestations au-delà du champ des ressortissants du régime agricole sont déjà confrontées à cette inévitable évolution fiscale. Certaines d'entre elles se sont d'ores et déjà rapprochées des services fiscaux locaux, pour cerner le périmètre de leurs activités accessoires soumises à la fiscalité. Tel est notamment le cas de la caisse du Cher, qui a demandé aux services fiscaux de lui préciser la situation de ses différents organismes satellites. Il est ainsi apparu que l'association de téléprésence, l'association de médecine du travail, et l'association LASER 18 (intérim d'insertion) étaient redevables de l'IS au taux normal, de la TVA et de la taxe professionnelle. En contrepartie de cette clarification, les services fiscaux départementaux ont renoncé à rechercher le paiement des impositions antérieures au 01/01/2000 si celles-ci se conformaient régulièrement, à compter de cette date, à leurs obligations déclaratives et contributives. D'autre structures (aide à domicile aux personnes âgées, association intermédiaire, association de services de soins infirmiers à domicile) sont en revanche exonérées des impôts commerciaux. Une telle démarche est certes louable, mais ne répond aux problèmes posés que de manière ponctuelle et locale. Il serait nettement préférable de privilégier la recherche d'un règlement global, négocié au plan national par la CCMSA, applicable à l'ensemble du territoire. La caisse centrale compte d'ailleurs s'appuyer pour ce faire sur les dispositions fiscales générales retenues en matière d'assujettissement des activités associatives, séparant les activités commerciales des autres, sans but lucratif. Mais le problème est beaucoup plus large que les seules activités annexes réalisées dans un cadre associatif, et appelle une clarification juridique et fiscale de l'ensemble des multiples activités de prestations de services que rendent les caisses de MSA, notamment pour l'appel et le recouvrement de cotisations de régimes tiers (Groupama, Camarca,...), ou pour le décompte ou la gestion de certaines prestations pour compte de tiers. Cette question est d'autant plus importante que les caisses tendant à développer ce type d'activités, facturées à un coût supérieur à leur coût marginal mais inférieur au coût que supporterait le tiers s'il devait les prendre en charge directement. De la sorte, ces prestations de services permettent aux caisses d'accroître leurs ressources de gestion et servent de variable d'ajustement des budgets. A titre d'exemple, pour la caisse de Tarbes, la rémunération des 17,5 millions de francs de prestations versées au titre des quatre mutuelles conventionnées avec la caisse (principalement Groupama) s'élève à 1,6 million de francs (soit une rémunération de près de 10%). Dans le Cher, les produits des activités annexes correspondant à des prestations de services pour le compte de tiers représentent un montant annuel d'environ 3,5 millions de francs (sur des recettes totales de 68 millions de francs). · Un coût de gestion très variable d'une caisse à l'autre Le coût de gestion des différentes caisses diffère fortement. Celui-ci est apprécié par la CCMSA à l'aide d'un indicateur commun, permettant de comparer les coûts de gestion des différentes caisses, et égal au rapport des coûts nets de gestion sur les « unités de charge de gestion », qui sont elles-mêmes un indicateur synthétique de l'activité des caisses intégrant, de manière pondérée, le nombre d'assujettis aux trois branches, de bénéficiaires de prestations familiales, d'attribution et de révision de retraites, de consultations médicales. Cet indicateur, d'une valeur moyenne de 526 francs en 1998, variait (derniers chiffres connus) de 359 francs pour les Deux-Sèvres (le moins élevé), à 427 francs pour le Finistère, 526 francs pour les Bouches-du-Rhône, 605 francs pour les Hautes-Pyrénées, 743 francs pour le Cher (deuxième caisse la plus « chère »), et même 832 francs pour la Corse, qui, naturellement, est classée, de loin, comme la plus coûteuse. L'amplitude du coût de gestion est donc de 2,3 entre la caisse la plus et la moins coûteuse. Abstraction faite du cas particulier de la Corse, cette amplitude demeure d'un facteur 2, ce qui paraît encore excessivement important. Ces différences de coût de gestion résultent essentiellement des charges de personnels, qui constituent en règle générale au moins les deux-tiers des charges de fonctionnement, et ne sont que lentement modifiables, sauf mesures de licenciements, peu habituels pour la MSA. En l'occurrence, deux des caisses visitées (Cher et Bouches-du-Rhône), en dehors de la Corse, connaissent une situation de sureffectifs structurels dont la résorption est en cours, mais d'une manière relativement lente, et essentiellement fondée soit, comme dans le Cher, sur le remplacement partiel des départs en retraite, mais par des personnels plus jeunes et plus polycompétents, donc plus productifs, ou sur un plan social excluant tout licenciement « sec », soit, comme dans les Bouches-du-Rhône, sur les économies réalisées sur les charges de personnels temporaires. En tout état de cause, dans toutes les caisses visitées par votre Rapporteur, la diminution des effectifs est plus lente que la combinaison de la baisse de la population couverte (comprise entre 2 et 3% par an) et des gains standards de productivité que toutes les organisations, fussent-elles administratives, génèrent spontanément (à hauteur, habituellement, d'environ 2% par an). Le maintien d'effectifs directement corrélés à l'activité devrait, en conséquence, se traduire normalement, dans toutes les caisses, par une diminution d'au moins 3 à 4% par an, conduisant inexorablement à des rapprochements entre les caisses les plus petites. · Un personnel de direction bien rémunéré Les personnels de direction des caisses de MSA bénéficient de rémunérations qui n'ont rien à envier à celles de responsables de structures de taille analogue dans le secteur industriel et commercial marchand, et, a fortiori, à celles des fonctionnaires à la tête des services déconcentrés du ministère de l'Agriculture. Le tableau ci-dessous retrace les rémunérations par catégorie de poste de direction, tels qu'ils ont été fixés par la nouvelle convention collective de travail conclue en juillet 2000 entre la Fédération nationale de la MSA (FNMSA) et les représentants des agents de direction et des agents comptables des organismes de la MSA. GRILLE DES RÉMUNÉRATIONS DES PERSONNELS DE DIRECTION DES CAISSES DE MSA
Source : CCMSA Le rapprochement des caisses départementales semble constituer une orientation évidente pour tenir compte, dans l'organisation administrative, de la diminution continue, et marquée, des effectifs du régime social agricole. La justification de l'existence de caisses autonomes, avec chacune leur personnel, leur équipe de direction, leurs charges fixes, leurs traitements informatiques, doit nécessairement être considérée à l'aune de l'évolution du nombre des assujettis et des ayants-droits de chaque département. Inversement, même, seul le rapprochement permettra de maintenir une qualité de services inchangée, voire améliorée, tout en réduisant les coûts pour éviter que la part des frais de gestion dans le fonctionnement du régime ne s'accroisse à l'excès. Jusqu'à présent, aucune disposition législative ou réglementaire n'a fixé un quelconque cadre organisant le regroupement ou la fusion en fonction de l'évolution de la situation démographique de la population agricole ou des coûts de gestion des caisses, au motif de l'autonomie des caisses et de leur conseil d'administration élu. Au contraire, les seules dispositions législatives existantes en la matière ont plutôt tendance à empêcher certaines initiatives spontanées. Il s'agit notamment de l'article L.723-6 du code rural, issu de la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999, qui interdit tout processus de fusion qui dépasserait le cadre géographique des régions administratives, par le souci avancé de la cohérence avec le champs de compétence territorial des unions régionales des caisses d'assurance maladie et les agences régionales de l'hospitalisation. De même, le décret n°94-1160 du 28 décembre 1994 prévoit-il une majorité qualifiée et un quorum dans chacun des trois collèges de chacune des caisses pour décider de leur fusion. C'est en raison de cette règle très restrictive, faisant fi de la majorité globale des votes exprimés, que la fusion des caisses des pays de l'Adour a échoué. Cette règle n'a toujours pas été modifiée. Un effort , timide, est cependant tenté depuis peu, dans la recherche des rapprochements, mais d'une manière très peu incitative et, a fortiori, coercitive. Ainsi, la convention d'objectifs et de gestion passée en décembre 1998 entre l'État et la CCMSA pour la période 1999-2001 prévoit-elle, d'une part, la diffusion aux caisses de recommandations et de critères pour la détermination des mises en commun moyens et des regroupements, et, d'autre part, l'obligation de procéder, préalablement à toute fusion, à une étude détaillée des modalités retenues et de présenter des bilans annuels des gains résultant des fusions. Bien que cette convention date de maintenant près de deux ans, et que la période qu'elle couvre soit maintenant passée pour près des deux-tiers, aucune évaluation n'a été réalisée de manière centralisée, au niveau du conseil central d'administration. Le plan stratégique de l'institution, document de nature prospective, récemment élaboré pour la période 2000-2004 , consacre également, enfin, un volet à la question du niveau pertinent des regroupements de caisses et aux moyens adéquats pour les atteindre, mais selon une démarche qui ne peut être que qualifiée de prudente. Pour autant, il n'existe toujours que dix caisses pluridépartementales, l'année 2000 n'ayant été marquée que par deux fusions (Alpes du Nord, Alsace). · L'échec de la fusion des caisses du Cher et de l'Indre Un projet de fusion entre le Cher et l'Indre a été poursuivi pendant plusieurs années, conduisant notamment à la mise en place d'un directeur et d'un agent comptable communs, à la suite d'une période de gestion difficile de la caisse du Cher. Malheureusement, ce projet, mené par une commission dite stratégique, composée de délégués des deux conseils d'administration, n'était pas suivi régulièrement par les deux conseils, et s'est révélé manquer d'une assise suffisante auprès des élus des deux conseils. L'équilibre proposé, avec le choix du siège dans l'Indre, mais avec un président qui, sans être aucun des deux présidents en exercice soit un élu du Cher, n'a pas été accepté par le conseil d'administration de la caisse de l'Indre. Celle-ci, au surplus, s'est peut-être trouvée peu incitée à fusionner avec une caisse dont la qualité de la gestion était, à l'époque, nettement perfectible. Finalement, devant le constat d'échec du projet, émaillé de contentieux administratifs, les premières phases du rapprochement déjà opérées ont dû être définitivement dénouées en 1998, et les avantages, notamment en termes de restructuration spontanée des effectifs, compte tenu de départs naturels plus rapides dans une caisse que dans l'autre, ont été perdus. · L'échec de la fusion des caisses des Hautes-Pyrénées, des Pyrénées-atlantiques et des Landes pourtant approuvée très majoritairement La caisse des Hautes-Pyrénées a travaillé pendant deux ans et demi à un projet de fusion avec deux autres caisses de petite taille, celles des Landes et des Pyrénées-Atlantiques. Mais, malgré l'approbation par les trois conseils d'administration et l'intense travail de persuasion des trois directions, le processus a échoué lors des assemblées générales extraordinaires du 19 mars 1999. En effet, si le vote a été globalement très favorable, à près de 80% des suffrages exprimés, avec un taux de participation d'ensemble de près de 85%, l'absence délibérée d'une organisation syndicale, dans le deuxième collège (collège des salariés) des Hautes-Pyrénées, a empêché que soit respectée la règle du quorum par collège et par caisse, annulant tous les efforts prodigués et interdisant, avant longtemps, une nouvelle démarche dans le sens d'un rapprochement organique. · De nombreux obstacles qui demeurent Les obstacles qui demeurent sont nombreux, et ne sont contrebalancés par aucun avantage retiré de la fusion : - les règles de vote dans les conseils des caisses souhaitant fusionner demeurent très lourdes (majorité des deux-tiers) malgré l'allégement de la condition de quorum par collège mis en place avec la modification des statuts types des caisses, qui ne prévoit plus qu'un quorum au niveau de l'ensemble des délégués cantonaux. Cette modification des statuts par voie d'arrêté ne s'est cependant pas accompagnée de la modification du décret de 1994 précité; - les conditions de représentation des caisses fusionnées dans les instances de la Caisse centrale ne sont pas incitatives, puisque chaque caisse, qu'elle soit ou non pluridépartementale (et quel que soit le nombre de ses ressortissants), dispose actuellement du même nombre de délégués à l'Assemblée générale centrale de la MSA; - il n'existe aucune incitation financière au rapprochement, comparable à celles qui ont été développées pour encourager les organes intercommunaux. Les caisses de MSA ont institué, dans leur dispositif de péréquation des charges de gestion, une dotation de base forfaitaire destinée à assurer un « train de vie » minimal aux plus petites d'entre elles. Elles pourraient également prévoir une majoration spéciale pour les caisses regroupées, en particulier pour les premiers exercices postérieurs à la fusion, qui peuvent, paradoxalement, se traduire par un alourdissement des charges de fonctionnement. Au-delà des lourdes contraintes réglementaires et financières évoquées supra, d'autres éléments, plus sociologiques, doivent être rappelés. Les interlocuteurs de votre Rapporteur ont mis en avant les difficultés qui peuvent résulter de considérations liées aux personnes, le problème du choix du siège de la caisse, la situation financière et l' « image » de bonne ou mauvaise gestionnaire respective des caisses concernées avant la fusion, la durée déjà effectuée ou encore à effectuer du mandat des présidents, ... Le contrôle de la caisse de Corse a permis de constater que l'équipe de direction actuellement en place (depuis septembre 1999 pour le directeur, depuis le début de l'année pour le président du conseil d'administration), comme la caisse centrale de MSA et l'administration centrale du ministère de l'Agriculture et de la Pêche, ne ménagent pas leurs efforts pour redresser une situation fortement compromise. Mais le chemin à parcourir reste long, compte tenu de l'ampleur des dysfonctionnements révélés lors du premier contrôle de votre Rapporteur, réalisé il y a deux ans. De surcroît, l'attitude ambiguë des pouvoirs publics n'apparaît pas de nature à faciliter la tâche de la caisse de Corse. · Une aide importante apportée par les caisses du continent sous forme d'expertise La caisse centrale de MSA a mis six personnes à disposition de la caisse de Corse pendant plusieurs semaines jusqu'en décembre 2000, à la fois pour mettre à plat les dossiers d'endettement les plus importants, et pour réaliser des audits devant permettre d'améliorer des procédures internes largement déficientes. Ont ainsi été réalisés un audit sur la fonction recouvrement, et trois missions de conseil sur le fonctionnement du secteur cotisations-assujettissement, du service prestations-vieillesse, ainsi que du secteur maladie. Mais, lors du contrôle de votre Rapporteur, seuls les deux premiers de ces quatre rapports ont été réellement mis en _uvre, totalement ou partiellement. · Des améliorations sensibles en matière d'affiliation Votre Rapporteur a pu constater que la caisse de Corse a effectivement réalisé des progrès sensibles en matière d'affiliation, par rapport à la situation de 1999, qui se caractérisait par l'affiliation à tort d'au moins 10% de l'effectif. En particulier, du point de vue de la forme, les dossiers d'affiliations nouvelles comprennent maintenant une partie des pièces justificatives qui faisaient antérieurement défaut. Ainsi, les autorisations de pacage délivrées par les communes ont fait l'objet de décisions des conseils municipaux. De même peut-on remarquer que la caisse utilise maintenant le dossier d'affiliation élaboré par la CCMSA, et est d'ailleurs la seule des cinq caisses visitées à le faire. En revanche, en ce qui concerne le traitement du problème de l'indivision, la caisse de Corse a adopté une solution qui paraît juridiquement peu satisfaisante, en considérant que la signature d'un seul indivisaire suffisait à légitimer l'usage fait des terrains en indivision, sauf contestation ultérieure d'un ou de plusieurs autres indivisaires, faute d'être toujours en mesure de contacter l'ensemble des indivisaires. Plus fondamentalement, la caisse peut maintenant (mais depuis peu), s'appuyer sur un schéma départemental des structures et sur un tableau d'équivalence par culture, finalisé à la mi-juillet dernier. S'agissant en particulier des éleveurs de bovins, ils ont tous été contactés par la caisse pour contrôler leur situation au regard du seuil d'assujettissement. Sur les 390 personnes n'ayant pas répondu au premier courrier envoyé au début de l'année 2000, 26 ont été radiées d'office faute de pouvoir être contactées, 48 ont été radiées faute d'activité, et 7 ont changé d'activité ou sont décédées. Globalement, 19% des personnes n'ayant pas fourni spontanément les justificatifs demandés ont été radiés du régime. Parmi les personnes ayant répondu, un certain nombre (environ 40%) n'atteint pas la demi-SMI, c'est-à-dire le seuil d'affiliation. Elles seront en principe radiées avec effet au 31/12/2000, si d'ici là, elles ne sont pas en mesure de remplir la condition d'assujettissement. Aucun contrôle n'avait encore été opéré sur le terrain en ce qui concerne les personnes ayant fourni les justificatifs. En ce qui concerne les éleveurs caprins, ovins et porcins, les progrès sont moins nets. En effet, il a été décidé de leur faire bénéficier d'un régime transitoire favorable jusqu'au 30 juin 2001, pendant lequel leur coefficient de SMI est apprécié au regard du nombre de têtes du cheptel, et non de la surface des terres utilisées. Ces éleveurs viennent de se voir adresser, au mois d'août dernier, un premier courrier leur demandant les justificatifs nécessaires. Il est vraisemblable que, , compte tenu des habitudes prévalant en Corse, une partie importante des éleveurs porcins ne sera pas en mesure de justifier de terres suffisantes pour conserver le bénéfice de l'affiliation. Enfin, pour le solde du stock des affiliés, notamment les viticulteurs, l'objectif de la caisse consiste à parvenir à une révision à l'horizon de la fin de l'année 2001. · Une amélioration du contrôle permis par une collaboration avec les services fiscaux Les contrôles mis en place par la caisse de MSA à partir des données des dossiers des services fiscaux devraient permettre de connaître une partie importante des 2000 déclarations de revenus manquantes à la caisse de MSA. Leur collation permettra d'annuler une proportion non négligeable des cotisations sanctions, en réémettant des cotisations assises sur le revenu fiscal connu, de façon, d'une part, à réduire le montant non significatif de la dette sociale, et, d'autre part, à n'émettre que le moins possible de cotisations sanctions nouvelles qui altèrent la lisibilité des comptes, étant donné le mécanisme qui les régit. Votre Rapporteur observera que cette méthode présente l'avantage de contraindre les services fiscaux à calculer le bénéfice forfaitaire de manière plus systématique qu'ils ne le faisaient jusqu'alors, compte tenu que, le bénéfice forfaitaire moyen n'atteignant pas 12.000 francs en 1999, les exploitants sous ce régime fiscal ne sont, en règle générale, pas imposables en Corse. · La diminution du nombre de certaines prestations Votre Rapporteur avait pu, lors de son premier contrôle, constater le nombre anormalement élevé de certaines prestations sociales. Une amélioration sensible peut être constatée en la matière entre 1997 et 1999 : - le nombre des prestations d'AAH a diminué d'environ un tiers pour les non-salariés, en passant de 341 à 249, à la suite, semble-t-il, de la modification de la composition de la COTOREP ; - le nombre de pensions d'invalidité a diminué, pour les non-salariés, de 12%, passant de 412 à 364. Huit demandes d'attribution ont été refusées en 1998 et en 1999, 52 prestations en 1999, et 56 au seul premier semestre 2000, ont été révisées ; - le nombre d'incapacités permanentes d'accidents du travail d'un taux inférieur à 10%, a été ramené entre 1998 et 1999 de 90 à 47 ; - le nombre de RMI servis a diminué de 11% pour les non-salariés , notamment à la suite d'une campagne de contrôle en 1999 et 2000 portant sur 10% des dossiers; - le contrôle médical a été amélioré, avec le recrutement d'un médecin du continent donnant des « avis sapiteurs » sur les dossiers de longue maladie et d'invalidité. Sur les 30 dossiers examinés avant le début septembre, 4 devront faire faire l'objet d'un réexamen dans les six mois, 2 dans un an compte tenu de l'état non stabilisé du patient, et 2 ont vu leur taux d'invalidité réduit. · La caisse souffre de problèmes structurels en matière de personnels Ainsi que l'indique la direction de la caisse elle-même dans ses réponses écrites au questionnaire qui lui a été transmis avant le contrôle sur place, la caisse de Corse présente la caractéristique assez paradoxale d'être en sous-effectifs, compte tenu que le temps de travail est passé, en septembre 1999, de 35 heures effectives à 31 heures 30, ce qui constitue un exemple particulièrement étonnant de mise en _uvre de la loi, sans qu'aucune embauche ne soit venue, par ailleurs, permettre d'absorber la surcharge de travail occasionnée par la remise en ordre des errements du passé. La négociation de la mise en _uvre du dispositif législatif sur les 35 heures aurait pourtant pu être opportunément utilisée pour tenter de reprendre l'avantage particulier consenti antérieurement au personnel de la caisse, consistant à intégrer le temps de repas dans le temps de travail. Le sureffectif d'environ 15 agents, évalué par rapport aux autres caisses de MSA, a ainsi été gommé par l'équivalent de la suppression de 13 agents, à la suite de la réduction du temps de travail de 9%. En outre, les personnels de la caisse de Corse bénéficient de congés supplémentaires, sur la base d'un jour pour 26 jours de travail, ce qui correspond à environ 10 jours supplémentaires par an. Par ailleurs, la direction de la caisse considère que, bien que le taux d'encadrement de la caisse de Corse (70,4% de cadres et d'agents de maîtrise) soit le plus élevé de France (où la moyenne est de 49,9%), en raison de règles locales de promotion quasi-automatiques tous les deux ans, le niveau de technicité des effectifs est plus faible qu'ailleurs, ce qui rend difficile la remise à niveau des procédures, en particulier de recouvrement. Enfin, le coût du personnel est particulièrement élevé en Corse, compte tenu, d'une part, de la structure par catégories, décalée vers les grades les plus élevés, et, d'autre part, d'une indemnité de sujétion dont on ne retrouve pas l'équivalent dans les autres MSA. Globalement, la rémunération moyenne des agents en Corse est supérieure de 16% à la moyenne nationale, quoique ceux-ci aient une ancienneté plus faible que sur le continent. En conclusion, les frais de personnels constituant une partie prépondérante des charges de gestion de la caisse, et en l'absence d'une politique drastique en la matière, il semble improbable que la caisse soit en mesure de retrouver un équilibre financier avant plusieurs années. · La valeur de la convention de gestion avec la CCMSA est contestée par le conseil d'administration La CCMSA a signé avec toutes les caisses départementales ou pluridépartementales (à l'exception de celle des Charentes) une convention d'objectifs et de gestion déclinant localement les orientations arrêtées par la convention nationale que la CCMSA a elle-même signée avec l'État. La CCMSA a négocié une telle convention avec la caisse de Corse durant l'année 1999, celle-ci étant signé en décembre 1999 par l'administrateur provisoire et l'actuel directeur. Cette convention a fixé des orientations ambitieuses dans le sens d'un retour à la normale, notamment en matière de recouvrement des cotisations. La convention fixait ainsi des taux cibles de recouvrement de l'encours, c'est-à-dire des nouvelles cotisations, de 65% en 1999, 75% en 2000 et 85% en 2001, de façon à atteindre en 2002 un taux égal à celui de la moyenne de la France. Pour l'arriéré, les objectifs étaient moins élevés, en ne s'élevant que de 15 à 25%, suivant les branches. Malheureusement, cet engagement a été immédiatement rejeté par le conseil d'administration nouvellement élu, en février 2000. La CCMSA a accepté d'apporter des modifications à cette convention initiale, pourtant régulièrement signée par les autorités compétentes, à la demande du nouveau président du Conseil d'administration, dont les termes du courrier adressé en ce sens à la présidente de la CCMSA, à la demande du Conseil d'administration, soulignait que « les termes de ce contrat (étaient) inadaptés sur certains points compte tenu du contexte historique et local des problèmes à résoudre »... La présidente de la CCMSA a accepté de revoir la convention, sous forme d'avenants, mais sans remettre en cause les engagements qu'il est nécessaire de tenir pour la viabilité même de la MSA de la région Corse, sans toutefois préciser desquels il s'agissait. Votre Rapporteur remarquera que, si le conseil d'administration a rejeté l'application de la convention d'objectif précitée, il n'a, en revanche, pas refusé, en 1999 comme en 2000, le versement de l'allocation d'adaptation de 17 millions de francs au titre de la solidarité entre les caisses. · Il est difficile de constater la réalité de l'amélioration en matière de recouvrement S'agissant du traitement de la dette sociale antérieure à 1999, la caisse s'est attachée à réexaminer en priorité les 200 dossiers de débiteurs de plus de 1 million de francs, qui représentent plus de 60% du total de la dette. La priorité des traitements opérés sur ces dossiers a été affectée à la détermination des créances prescrites, à l'inscription des admissions en non-valeurs -procédure de base dont l'usage s'était pourtant perdu, semble-t-il, dans la caisse, aussi étonnant que cela puisse paraître -, et au réexamen des cotisations sanctions, qui venaient « gonfler » artificiellement le montant des dettes compte tenu de leur modalité de calcul, aujourd'hui amélioré. Globalement, la dette sociale totale (incluant les cotisations dues au titre des salariés) continue néanmoins à croître, puisqu'elle est passée de 826 millions de francs en 1997 à 1,002 milliard de francs en 1999, en raison notamment des majorations et pénalités de retard, des cotisations sanctions, mais également du taux de recouvrement qui demeure inférieur à la moyenne nationale. S'agissant du recouvrement des cotisations nouvellement émises, l'amélioration de la situation demeure difficile à évaluer. En effet, selon les données de l'administration centrale, le taux de recouvrement des cotisations, hors cotisations de sanctions, aurait été de 85% en moyenne, sur les salariés et les non-salariés, soit sensiblement plus que l'objectif assigné par la convention d'objectifs et de gestion. Sur les cotisations de 1999 et des exercices antérieurs, ce taux serait de 30% en moyenne. Mais les données transmises par la caisse conduisent à un taux de recouvrement des cotisations émises en 1999, hors cotisations sanctions, de 65% seulement pour les non-salariés (contre 59% en 1998). Le recouvrement global de 1999, hors cotisations sanctions, des cotisations émises en 1999 et sur les exercices antérieurs, ne s'élevait pour sa part qu'à 22% (contre 25% en 1998). Ce taux serait de 15% (égal à celui de 1998) en considérant l'ensemble des cotisations et contributions sociales, y compris les cotisations sanctions. · La mise en _uvre d'un plan de règlement Pour traiter le problème des nombreux débiteurs de montants importants, le Gouvernement a décidé la mise en place d'une commission régionale, -dont l'existence, les moyens et les pouvoirs ne sont précisés par aucun texte-, regroupant les principaux créanciers (MSA, Crédit agricole, Office d'équipement hydraulique) ainsi que les représentants de l'administration. Cette commission a été installée le 20 septembre dernier. Il a été demandé au Trésorier payeur général de la présider. Elle a pour objet de traiter, individuellement et non par un règlement global, les 320 dossiers d'exploitations ayant déposé une demande d'audit préalable. Si l'audit réalisé démontre la viabilité économique de l'exploitation, la commission a pour « mission » de formuler des propositions de règlement de la dette, qui seront transmises aux instances dirigeantes des créanciers qui en sont membres. · Une attitude ambiguë des pouvoirs publics En premier lieu, la mise en place de cette commission s'accompagne, à la demande de la tutelle, de la suspension de toutes les poursuites engagées par les trois créanciers représentés. On ne peut que constater que cette décision, imposée à la caisse de MSA, n'a pu que fortement encourager les exploitants considérés à soumettre leur dossier, sans pour autant que leur propension à effectivement rembourser leurs dettes en soit nettement accrue, même s'il leur a été demandé une participation de 10% (1.196 francs) au coût de leur audit. Par ailleurs, cette méthode apparaît peu respectueuse des efforts de la direction de la caisse, dont les premières tentatives de recouvrement ont été brutalement stoppées, à la demande, par un courrier du 18 août 2000, du directeur du travail, chef du service régional de l'ITEPSA, dans l'attente de la mise en place de cette commission. En l'occurrence, cette instruction ne s'appuie sur aucun texte permettant à la tutelle de demander à une caisse de suspendre ses poursuites. Mais, surtout, la mise en place de cette commission, a été annoncée par le ministre de l'Agriculture et de la pêche dans des termes particulièrement ambigus, lors de sa visite à Bastia le 4 mai dernier. En effet, selon le président de la caisse de MSA de Corse, le ministre aurait indiqué à la presse et aux représentants du monde agricole qu'il allait disposer prochainement des « moyens juridiques et financiers de régler rapidement et définitivement le problème de l'endettement social agricole ». Une telle déclaration ne peut qu'être soit une maladresse, soit le signal avant-coureur d'une volonté de mettre en _uvre un nouveau plan de règlement de la dette sociale agricole, dans le prolongement des douze précédents plans de désendettement en vingt ans, que le rapport n°1077 du 3 septembre 1998) de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'utilisation des fonds publics et la gestion des services publics en Corse, remis au premier ministre par son président, -l'actuel ministre de l'Agriculture et de la Pêche-, avait dénoncé en des termes qui, eux, ne prêtaient pas à l'ambiguïté. En tout état de cause, une telle déclaration n'a pas pu être interprétée comme un encouragement pour les exploitants considérés à s'empresser de régler leurs dettes, ni pour ceux qui s'acquittent régulièrement de leurs cotisations, à continuer à le faire. Par ailleurs, sur un point plus marginal, mais néanmoins significatif, l'administration centrale ne semble guère avoir soutenu la caisse de MSA lorsque celle-ci a porté à sa connaissance le fait que l'un des administrateurs de la caisse, en l'occurrence une personne morale, le Centre d'économie rurale et de gestion de la Corse du Sud, ne respectait pas le plan de règlement de sa dette conclu avec la caisse. En effet, dans sa réponse à la lettre du président de la caisse au ministre l'informant de cet état de fait, l'administration centrale s'est contentée d'indiquer, ce qui n'avait évidemment pas échappé à la caisse, que, en application de l'article L.723-39 du code rural, « le non-paiement des cotisations sociales par un administrateur peut entraîner sa révocation du conseil d'administration, ce qui a pour effet de le rendre inéligible pendant une durée de quatre ans ». Il n'a pas été procédé à cette révocation, l'administration centrale préférant simplement informer la caisse qu'elle avait la possibilité de faire opposition à tiers détenteur au versement d'une somme excédant le montant des échéances non réglées en provenance de l'Union européenne, qui devait prochainement être versée au TPG de Corse. Dans ces conditions, votre Rapporteur ne peut que s'interroger sur l'attitude des pouvoirs publics et sur leur réelle volonté de replacer la caisse de Corse dans une situation normale. · Le maintien d'un mécanisme comptable dérogatoire L'administration centrale du ministère de l'Agriculture et de la pêche a rapporté, en mars 1998, une circulaire datant du 27 mai 1988, qui autorisait la caisse à financer, dans ses comptes, ses prestations par les cotisations encaissées, et non les cotisations émises. En conséquence, la caisse était totalement déresponsabilisée, puisque les avances du BAPSA couvraient la différence entre cotisations émises et cotisations réellement encaissées. Néanmoins, compte tenu de l'absence de réserves de la caisse, l'administration centrale a dû accorder à la caisse une nouvelle dérogation, en 1999, concernant le traitement comptable des arriérés. A partir de 1999, les encaissements de cotisations sur les exercices antérieurs sont affectées en priorité au solde des déficits de gestion accumulés au 31/12/1998, le solde du recouvrement sur les exercices antérieurs, ne remontant normalement au BAPSA, puisqu'il s'agit en grande partie de cotisations techniques, qu'après que le déficit cumulé aura été comblé. Au cours de sa séance du 31 octobre, la Commission a examiné les crédits du BAPSA. Après l'exposé de votre Rapporteur spécial, M. Jean-Louis Dumont a regretté le retard pris pour la reconnaissance des accords de branche relatifs à la mise en place des 35 heures, pour les associations d'aide aux mères. Votre Rapporteur spécial a répondu que celui-ci ne concernait pas uniquement le régime social agricole, mais que la question pourrait être posée au ministre dans le cadre du débat en séance publique. M. Pierre Méhaignerie a apporté son soutien à votre Rapporteur spécial en ce qui concerne la mensualisation des retraites agricoles, fût-ce d'une manière progressive et limitée aux retraites dont le montant le justifiait. Votre Rapporteur spécial a répondu que la mensualisation était d'autant plus nécessaire que le régime agricole était le dernier à ne pas l'avoir mise en place. Par ailleurs, le problème du financement de cette mesure disparaîtrait si le BAPSA lui-même disparaissait. Il est d'ailleurs faux de lier l'existence de ce cadre budgétaire et comptable avec celle de la MSA. La Commission a alors réservé le vote sur le projet de budget annexe des prestations sociales agricoles, compte tenu de l'amendement de votre Rapporteur spécial à l'article 35 du projet de loi de finances, proposant une réduction des crédits, en conséquence d'un amendement qui devait être appelé lors de l'examen des crédits du projet de budget de l'agriculture. * * * Tirant les conséquences des votes précédemment émis, la Commission a ensuite adopté cet amendement à l'article 35 du projet de loi de finances, réduisant de 40 millions de francs les services votés pour le BAPSA, proposé par votre Rapporteur spécial. La Commission a ensuite adopté les lignes du budget annexe des prestations sociales agricoles figurant à l'article 35 ainsi amendées et au paragraphe II de l'article 36 du projet de loi de finances, - votre Rapporteur spécial s'abstenant -, et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption. _______________ N° 2624.- Rapport de M. Charles de Courson, rapporteur spécial, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2001.- annexe 42 : Prestations sociales agricoles. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() Alors que, jusqu'à présent, faute de données disponibles avant la fin du mois de novembre, les prévisions consistaient à systématiquement prévoir la reconduction du dernier revenu agricole connu. () CJCE : 15 février 2000, aff. C-34-98 et C-169-98, Commission des affaires européennes contre République française () tels que visés à l'article 13 du règlement n°1408/71 relatif à la sécurité sociale des travailleurs migrants. () Passé de 1,65 milliard de francs à la fin de 1997 à 1,612 milliard de francs à la fin 1998, puis à 732 millions de francs à la fin 1999. () Chefs d'exploitation : 181 francs x 12 x 300.000 bénéficiaires x (1-3,2% de diminution des effectifs des retraités). () Veuves : 393 x 12 x 208.000 bénéficiaires x 0,968%. () Conjoints : 100 x 12 x 305.000 x 0,968%. () Chapitre 46-01, dépenses de prestations maladie, maternité, soins aux invalides versées aux exploitants agricoles et aux membres non salariés de leur famille. () Le chapitre 11-91 du BAPSA est habituellement inscrit à l'état F du projet de loi de finances (et l'est en particulier pour 2001) () L'augmentation de l'encours moyen, entraîné par la parution tardive du décret qui a elle-même retardé, pendant deux mois, une partie des appels de cotisations, peut être estimée à 1 milliard de francs. Au taux d'environ 5%, sur cette durée d'un sixième de l'année, le surcoût engendré s'élèverait à environ 8 millions de francs. () Document AN n° 2631, par M. Jérôme Cahuzac. () Les tableaux de l'annexe c au projet de loi de financement (page 33) sont présentés en sont présentés en encaissements-décaissements et non en droits constatés (cf. page 17 de l'annexe). () Ou 37,818 selon la ligne retenue page 33 de l'annexe c du PLFSS 2001. () Quoiqu'aujourd'hui en partie obsolète en raison du transfert, intervenu depuis d'une partie des cotisations vers la CSG-maladie. () Prefon : Caisse nationale de prévoyance de la fonction publique. UN-MRIFEN-FP : union nationale des mutuelles retraites des instituteurs et des fonctionnaires de l'éducation nationale et de la fonction publique. () Cas d'un notaire âgé de 67 ans, auquel le préfet, suivant l'avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture, section coopératives, structures et économie des exploitations, a refusé l'autorisation préalable d'exploiter 13 hectares de céréales en raison de l'insuffisance de sa compétence professionnelle (agricole). () Dans le Cher, les 19 redressements opérés au titre des revenus professionnels de 1999 n'ont donné lieu qu'à un supplément de cotisations de 170.435 francs. Dans le Finistère, les redressements de cotisations à la suite des 765 contrôles opérés sur les déclarations de revenus professionnels de 1996 et 1997 n'ont représenté que 822.000 francs sur un total de cotisations et cotisations annuelles d'environ 290 millions de francs pour les non-salariés. Ce montant n'est que de 248.000 francs pour les 835 contrôles réalisés sur les revenus de 1998. () Selon les termes de la convention d'objectifs et de gestion négociée entre la caisse de Corse et la CCMSA. () Sans doute est-ce pour cette raison que le directeur de la DEPSE (direction des exploitations, de la politique sociale et de l'emploi) a autorisé, par un simple courrier, la caisse de MSA à bénéficier d'une règle dérogatoire à la procédure d'admission en non-valeur, en acceptant que soient admises en non-valeurs les créances d'un montant inférieur à 100.000 francs « pour lesquelles il n'a pas été possible de retrouver le créancier après avoir recherché si celui-ci n'est pas retraité, sans qu'il y ait lieu de produire les titres faisant foi de l'absence de prescription de cette créance ». () Les cotisations sanctions étaient calculée, en l'absence de déclarations de revenus, sur la base de 250% des derniers revenus connus, ce qui avait un effet exponentiel en Corse, où de nombreux exploitants avaient perdu l'habitude de s'acquitter de leurs cotisations. Le taux de 250% a été ramené en 2000 à 50% par le décret du 19 décembre 1999. () 20,4 millions de francs sur 31,2 millions de francs. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
