Sur cette période, la refonte n’a donc conduit qu’à une
diminution très faible du nombre d’électeurs inscrits, seulement 14.902 ou 7,5%.
b) L’administration apparaît en effet désarmée
Au cours des dernières années, l’administration
s’est incontestablement efforcée de pallier les dysfonctionnements des commissions
administratives en charge de la révision des listes, notamment par la saisine des
juridictions administrative et judiciaire.
Si les déférés devant le tribunal administratif pour des questions
de forme sont en général favorablement accueillis, les recours devant les juges
d’instance, pour des questions de fond, sont rejetés dans la plupart des cas,
l’administration ne pouvant étayer ses dossiers de demandes de radiation : en
effet, depuis un arrêt de 1988, la Cour de cassation met dans tous les cas
d’inscription la preuve de l’irrégularité à la charge du requérant et
reconnaît un pouvoir souverain d’appréciation au juge d’instance. Or, celui-ci
ne retient pas la force probante, par exemple, de la lettre adressée en recommandé à
l’électeur et retournée avec la mention " n’habite pas à
l’adresse indiquée ", seul élément de preuve que l’administration
est en mesure de produire pour justifier l’absence de domicile ou de résidence dans
la commune.
En effet, la Commission nationale informatique et libertés fait
obstacle à la communication, par divers services publics (Compagnie de l’eau et de
l’ozone, EDF, France Telecom,…), de pièces qui seraient fort utiles à la
manifestation de la vérité.
Par conséquent, la preuve de l’absence de droit à
l’inscription est devenue très souvent impossible à administrer, dès lors que les
commissions administratives ont couvert l'irrégularité.
Le fonctionnement de celles-ci ne semble guère satisfaisant et très
peu de délégués signalent dans leur rapport des inscriptions pouvant être
considérées comme indues. Si le code électoral fixe la période pendant laquelle elles
doivent examiner les listes (du 1er septembre au 31 décembre), il ne les
oblige pas, contrairement aux dispositions qui avaient été prises au moment de la
refonte, à se réunir au moins une fois par mois au cours de cette période. Dès lors,
la plupart des maires n’organisent qu’une seule réunion le 31 décembre qui ne
permet pas, à l’évidence, un examen sérieux des dossiers déposés. Au surplus, la
liste qui devrait être entièrement examinée en vue de la radiation des électeurs ne
réunissant plus les conditions pour demeurer inscrits, n’est pas soumise à la
commission, cette dernière se bornant, faute de temps, à examiner les seules demandes
d’inscription et les radiations des électeurs décédés ou sous le coup d’une
condamnation entraînant la perte du droit de vote.
c) Des modifications législatives s’avèrent nécessaires
Il apparaît que le moyen le plus efficace pour
s’assurer de la sincérité des inscriptions sur les listes électorales serait de
s’orienter vers un renversement de la charge de la preuve dans ce type de
contentieux.
Cette proposition avait été faite dès 1992 par le préfet de Corse.
Elle consistait à insérer dans le code électoral une disposition prévoyant que :
" dans le cas où le préfet conteste le motif retenu par la commission
administrative à l’appui de l’inscription d’un électeur, il appartient à
ce dernier, pour permettre au juge d’apprécier chaque justification produite,
d’établir à quel titre il estime que son inscription doit être maintenue ".
Adoptée dans le cadre du projet de loi relatif à la prévention de la
corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques à la
fin de 1992, cette disposition avait été déclarée non conforme à la Constitution pour
des raisons de procédure, car elle n’avait aucun lien avec le texte.
Une solution " de repli " a entendu réaffirmer que
le juge d’instance " se prononce après avoir vérifié la validité des
justifications produites par l’électeur à l’appui de sa demande
d’inscription devant la commission administrative compétente ". Elle
s’est avérée sans effet, comme le montre le contentieux qui a porté, en 1997, sur
la liste électorale de la commune de Frasseto en Corse-du-Sud.
Le préfet avait en effet contesté devant le tribunal d’instance
d’Ajaccio les inscriptions de 55 électeurs sur la liste électorale de la commune,
ce qui représentait plus du tiers de son corps électoral. Son délégué à la
commission administrative avait, en effet, constaté que la quasi-totalité des demandes
n’étaient assorties d’aucune pièce justificative, ce qui n’a pas
empêché les deux autres membres de la commission (le maire et le représentant de la
justice) de les retenir, à deux exceptions près.
Le juge d’instance a estimé que les pièces produites par le
préfet (certificats de non-inscription au rôle des contributions communales, photocopies
du tableau rectificatif de la liste électorale sur lequel étaient mentionnées des
adresses extérieures à la commune) ne constituaient pas des éléments suffisants pour
justifier la radiation des intéressés sans avoir, ni précisé les éléments sur
lesquels il se fondait pour retenir l’existence d’une résidence dans la
commune, ni procédé à la vérification imposée par les nouvelles dispositions
réglementaires du code électoral. Dans un arrêt en date du 13 mai 1997, la Cour de
cassation a rejeté le pourvoi du préfet en réaffirmant que " c’est
dans l’exercice de son pouvoir souverain d’appréciation que le tribunal a
retenu que les documents versés au débat, les mêmes pour chacun des électeurs
contestés, n’établissaient pas que ceux-ci n’avaient pas leur domicile ou leur
résidence à Frasseto ".
Il apparaît donc nécessaire, en raison de ce blocage judiciaire, de
remettre sur le chantier la modification du code électoral qui avait été adoptée en
1992.
De même, il ne serait pas inutile de prévoir que les commissions
administratives devraient se réunir au moins une fois par mois pendant la période de
révision des listes électorales, ce qui impliquerait une modification de l’article
R5 du code électoral.
2.– Des améliorations à apporter à court terme :
cohérence, cohésion et responsabilité
La commission d’enquête a relevé un certain nombre de
prises de position récentes formulées soit devant la mission d’information sur la
Corse, soit devant elle-même.
a) Des débats récurrents sur les institutions
Curieusement, les débats sur la situation de la Corse
débutent ou s’achèvent la plupart du temps sur une réflexion concernant le statut
institutionnel de l’île, comme si la clé des problèmes de la Corse tenait
essentiellement à ces questions d’organisation administrative et politique. Quant à
elle, la commission ne considère pas que le " problème corse " soit
d’abord de nature institutionnelle, bien au contraire. Pour autant, il est évident
que certains dysfonctionnements décrits plus haut sont aggravés par quelques
particularités institutionnelles : il est apparu utile à la commission de les
identifier et de chercher à y remédier sans rouvrir la discussion sur le statut.
· Le point de vue de quelques élus
de l’île : pour un " toilettage ", une pause institutionnelle ou
une refonte du système
La mission d’information sur la Corse a entendu en
1996-1997 de nombreux élus livrer leur opinion sur le statut. La commission
d’enquête a relevé quelques extraits de ces auditions à titre d’exemples.
Lors de son audition, M. Jean-Paul de Rocca Serra, alors député
de la Corse-du-Sud et président de l’Assemblée de Corse, indiquait : " Avec
l’instauration du bicéphalisme et la création d’un Conseil exécutif séparé
de l’assemblée délibérante, le pouvoir s’est dilué. L’assemblée
délibérante a le sentiment confus d’être en partie dépossédée de ses moyens
d’action, même si le Conseil exécutif demeure encore tributaire d’elle dans
l’exercice de sa mission.
De surcroît, la multiplication des offices a entraîné un transfert
de compétences de la Collectivité territoriale et de ses deux organes principaux vers
des établissements satellites où les élus n’ont pas le pouvoir d’influer
véritablement sur les choix opérés et la politique mise en oeuvre. "
Pour sa part, M. Emile Zuccarelli, alors député de la
Haute-Corse, estimait : " On a d’abord essayé de résoudre le problème
par les institutions, par le statut. M. Gaston Defferre, puis M. Pierre Joxe,
ont promu des institutions régionales de décentralisation poussée. J’ai combattu
le " statut Joxe ", pour d’autres raisons sur lesquelles nous
reviendrons éventuellement, mais il faut reconnaître qu’il a donné à la Corse des
pouvoirs et des compétences locales très importants, qu’il nous faut apprendre à
assumer avant d’en réclamer d’autres, s’il se peut. (...) Je ne suis pas
un fanatique de la recherche permanente d’un statut miracle. Changer de statut
n’est pas anodin. La recherche permanente de statut est très perturbante. J’ai
combattu le " statut Joxe " dans sa présentation initiale, pour deux
raisons.
En premier lieu, il partait du constat que le statut
" Defferre", adopté pour la Corse en 1982, qui était, d’une certaine
manière une avant-garde de la décentralisation, avait été, en quelque sorte, rattrapé
par le statut des régions en 1986. En somme, ce statut n’était plus assez original
et il fallait en trouver un autre, comme si l’objectif d’un statut était
d’être original et non pas d’être efficace.
En second lieu, quantité de pays, sans chercher très loin, en Europe,
fonctionnent de manière à peu près équivalente en termes d’efficacité avec des
structures très différentes. La Grande-Bretagne, l’Allemagne, la France et la
Confédération helvétique ont des organisations différentes. Autrement dit, ce
n’est pas le statut qui est le plus important, c’est ce qu’on fait avec. Je
ne suis pas sûr que changer la forme de la casserole améliore la cuisine, si on ne sait
pas la faire. "
M. José Rossi, député de la Corse-du-Sud, et
aujourd’hui également président de l’Assemblée de Corse, relevait : "La
réforme de M. Gaston Defferre n’a fait qu’anticiper sur les lois de
décentralisation. Après le vote de la décentralisation pour l’ensemble du pays, on
a constaté qu’il y avait assez peu de différence entre le statut corse et les lois
de décentralisation pour les régions françaises. A une ou deux nuances près, qui ne
sont pas minces : on a terriblement alourdi le premier statut corse en multipliant les
offices. Nous subissons des lourdeurs administratives qu’il faudra, à un moment ou
à un autre, gommer. Compte tenu des compétences très importantes qui ont été
dévolues à la Corse, il convient d’essayer de rendre les institutions les plus
efficaces possibles.
Le deuxième statut a alourdi un peu plus le dispositif en instituant
deux organismes supplémentaires, l’office de l’environnement et l’agence
du tourisme. Surtout, on a instauré une architecture différente. La séparation de
l’exécutif et de l’assemblée délibérante, qui a été très critiquée au
départ, mais qui est peut-être une prémonition de ce qu’on fera un jour dans le
cadre des régions françaises, dans cinq, dix ou quinze ans, en définitive, fonctionne
assez bien. "
M. François Giacobbi, sénateur de la Haute-Corse, notait
quant à lui : " On a cherché à donner des solutions institutionnelles, je
dirais des solutions abstraites à des problèmes concrets. (...). Je suis en désaccord
avec les témoignages de MM. Jean-Paul de Rocca-Serra et José Rossi et je suis tout
à fait d’accord avec M. Emile Zuccarelli : on nous a assez parlé de solutions
institutionnelles. C’est fini. Il y a un statut particulier, puis un second, et
maintenant, j’entends dire qu’il faudrait peut-être le toiletter, etc...
C’est assez. "
Enfin, pour M. Jean Baggioni, président du Conseil exécutif
de Corse, " Il n’existe pas de texte qui, à l’usage du temps, ne
mérite un examen. Sans parler de grandes réformes, un
" toilettage ", comme on dit aujourd’hui, pourrait
s’imposer. Vous n’entendrez personne dire qu’un troisième statut est
nécessaire ; en revanche, quelques adaptations semblent indispensables, notamment pour
clarifier les compétences entre la Collectivité territoriale de Corse, à laquelle on a
donné des missions et des objectifs et les autres collectivités qui existaient
auparavant.
On a en effet ajouté une assemblée délibérante de cinquante et un
membres, un mini-gouvernement territorial de sept personnes, sans rien supprimer. On a
crée un office de développement agricole et rural de la Corse, une agence du tourisme,
mais l’on a rien supprimé. Autant dire que nous sommes largement pourvus, en
matière de structures administratives et politiques. Cela fait plaisir, il y a de la
place pour tous. Chacun a sa fonction et les gens ont des titres et des cartes de visite
à rallonge. (...) Cette dilution et cet éparpillement sont tout à fait contraires à
l’esprit du législateur lorsqu’il a adopté le deuxième statut particulier de
la Corse. "
Ces divers extraits montrent que, même si le statut de 1991 fait
l’objet de critiques, les uns et les autres ne s’accordent pas nécessairement
quant aux conséquences à en tirer.
· Les appréciations de plusieurs
ministres de l’Intérieur
A la suite de la mission d’information sur la
Corse, la commission d’enquête s’est attachée, au cours de ses travaux, à
poursuivre la confrontation des points de vue sur la question institutionnelle. Elle a
notamment interrogé plusieurs personnalités ayant exercé les fonctions de ministre de
l’Intérieur.
Pour l’un, " la Corse est un pays profondément
inspiré par Rome et l’on attend du pouvoir qu’il soit fort. Pour cela, il faut
que l’État dispose de moyens. Le statut particulier a produit ses effets. Sans peser
cela au trébuchet, on peut dire que, globalement, ce statut a produit des effets
convenables, sauf sur un point : le démembrement des responsabilités de l’exécutif
et de l’Assemblée au travers de quantité d’offices a accentué les risques de
pertes en ligne et l’absence de contrôle ".
Pour un autre, " Les institutions sont une chose. Je
pense que le statut (de 1991) présente l’avantage, par rapport aux autres
collectivités territoriales françaises, de distinguer la présidence de
l’assemblée délibérative de l’exécutif, suivant un modèle que l’on
retrouve dans d’autres pays. (...) Il n’y a qu’en France que l’on voit
les maires présider le conseil municipal et les présidents de conseils généraux être
à la fois présidents de l’assemblée et de l’exécutif. Dans les autres pays
de l’Europe démocratique, le modèle institutionnel n’est pas celui-là : il y
a quelqu’un qui préside l’assemblée locale et quelqu’un qui représente
l’exécutif.
En Corse, cette institution peut être utile. (...) Le statut
particulier ne portait pas seulement sur les structures administratives, il comportait
aussi un certain nombre de transferts de compétences dans le domaine économique. On peut
trouver que c’est une structure lourde, mais ma conviction est qu’il faut donner
aux Corses la responsabilité de leur île et qu’ils arrêtent de penser que cela va
venir d’ailleurs. D’où l’idée d’un statut de large autonomie et de
structures -celles-ci s’appellent offices la plupart du temps - correspondant à des
fonctions précises.
Il faut reconnaître qu’à ce jour, cela n’a pas très bien
marché. Je pense que ce n’est pas lié aux structures. Cela est lié, à mon avis,
au fait que jusqu’à présent - peut-être cela commence-t-il à changer -
il y avait une génération qui verrouillait les différents postes de direction dans
cette malheureuse région. Cela a entraîné un immobilisme considérable. Le système des
offices peut offrir l’avantage de créer des pôles de responsabilité réels et
d’identifier les problèmes de transport, d’énergie, etc.
On met en cause ces structures mais on ne propose pas leur suppression
dans les déclarations récentes. Je ne pense pas que le problème tienne principalement
aux structures. Rien n’empêcherait que ce soient les mêmes responsables élus qui
assurent la responsabilité des différents offices. "
Pour un troisième, "le système de la collectivité de
Corse me paraît d’une grande complexité. En particulier, le fait qu’il y ait
un certain nombre d’offices dont la direction est confiée à un membre de
l’exécutif et qui sont, en quelque sorte, cogérés par des élus et des
responsables socio-professionnels, ne me paraît pas avoir abouti à des résultats très
concluants. "
Chacune des personnalités interrogées explicitement par la
commission d’enquête au sujet des institutions a ainsi exprimé des réserves plus
ou moins importantes quant à l’efficacité d’ensemble du dispositif. Les
motifs d’insatisfaction sont donc nombreux et appellent les commentaires suivants de
la part de la commission.
· La position de la commission
d’enquête : pas de préalable institutionnel
La commission s’est efforcée d’aborder de
façon libre cette question sans en faire ni un impératif ni un préalable. En effet, il
lui paraît plus urgent de s’attacher au rétablissement de l’État de droit
ainsi qu’au développement économique et culturel de l’île qui, pour la
majorité des Corses, représentent les deux priorités. La commission considère même
que la relance, aujourd’hui, d’un débat visant, soit à modifier fortement le
statut de 1991, soit à rechercher pour la Corse une appartenance à une autre catégorie
de collectivité territoriale, comporterait plusieurs inconvénients majeurs. Cela
constituerait, tout d’abord, une manœuvre, ou du moins un comportement
dilatoire, qui aurait pour effet de détourner l’attention et les énergies des
questions essentielles. En second lieu, les acteurs politiques courraient le risque de
s’affronter une nouvelle fois sur ces discussions alors que l’opinion publique,
très majoritairement, n’attend rien d’un tel débat. Enfin, ces bouleversements
interviendraient au début d’une nouvelle mandature et priveraient les élus Corses
de la possibilité d’expérimenter l’ensemble des possibilités ouvertes par le
statut de 1991.
Cela étant, il est possible, sans remettre en cause l’économie
générale de ce statut, d’apporter quelques retouches dans un souci de clarification
et d’efficacité. Répétons-le, il ne s’agit pas de préconiser ici
l’adoption un nouveau statut pour la Corse. L’île s’étant approprié
le statut de 1991, il ne serait guère opportun de perturber le débat public et
l’action administrative en annonçant des bouleversements imminents. Si elle
n’est pas la priorité actuelle, cette question doit cependant faire l’objet
d’un examen approfondi tant il est vrai que le système, tel que mis en place en 1982
puis en 1991, comporte des inconvénients et est susceptible de favoriser certaines
dérives. Les institutions ne constituent pas le facteur explicatif essentiel de la
situation dégradée de la Corse, mais quelques aménagements pourraient, semble-t-il,
aider au redressement de la situation.
b) Les
défauts originels et les dysfonctionnements du système actuel
Dans l’état actuel des pratiques publiques en
Corse, la formule des offices a été désavouée par les faits. Ces démembrements ont
entraîné une dilution des responsabilités.
· Une Collectivité territoriale
qui n’assume qu’imparfaitement ses responsabilités
La commission considère qu’il convient de lutter
contre la tendance au dessaisissement volontaire de la Collectivité territoriale.
Celle-ci a des pouvoirs très importants qu’elle n’exerce pas ou peu dans
certains domaines. Elle s’en remet volontiers aux six agences et offices créés
à cet effet qui répugnent, eux aussi, à prendre leurs responsabilités.
L’ensemble manque de visibilité : la Collectivité territoriale déplore parfois le
fait qu’elle n’a pas directement ni complètement la maîtrise des agences et
offices et que, de ce fait, elle n’est pas en mesure de définir une ligne politique
et des orientations dans chaque domaine. De leur côté, ces organismes se plaignent de
n’avoir pas assez de latitude d’action pour mener toutes les opérations entrant
dans leur champ de compétence. Chaque institution a ainsi tendance à renvoyer sur
l’autre la responsabilité de l’inaction ou des difficultés.
Il en résulte un manque de lignes directrices : par exemple, il
n’y a pas en Corse de véritable politique de développement agricole et rural.
L’ODARC, qui devrait mettre en œuvre la politique de la Collectivité
territoriale de Corse en la matière, se contente de distribuer les aides nationales ou
européennes, sans plan d’action. L’ADEC (agence de développement économique
de la Corse) se plaint de n’avoir aucune marge d’appréciation dans
l’octroi des aides et la Collectivité territoriale de ne pas être en charge de la
totalité du processus de leur attribution, puisque c’est l’agence qui instruit
les dossiers. Dans ce contexte confus, qui doit-on croire ? Il est certain que le
manque de clarification des attributions exactes des uns et des autres facilite la
dilution des responsabilités.
· La coexistence de deux
légitimités concurrentes au sein des conseils d’administration des offices
Au sein des divers établissements, deux légitimités
totalement différentes tentent de coexister avec des succès divers. Les conseils
d’administration sont en effet composés d’élus membres de la Collectivité
territoriale de Corse et de socio-professionnels qui cherchent à faire entendre, et
parfois à imposer, leurs points de vue et leurs intérêts spécifiques. Certains
d’entre eux accaparent le pouvoir au détriment des élus. Parfois, pour augmenter la
confusion des rôles, les premiers finissent par se faire élire, mais gardent leur
position dominante tout en ayant " changé de casquette ". Les
réseaux s’insèrent dans les institutions qui leur servent de paravent.
· Le risque de démembrement de la
Collectivité territoriale
La commission d’enquête constate que
l’institution des agences et offices, et plus encore la façon dont ils ont
fonctionné jusqu’à présent, créent un risque de démembrement de la Collectivité
territoriale. Ces satellites ont eu tendance à prendre une grande autonomie à la
faveur de plusieurs phénomènes qui se sont conjugués au fil du temps.
Tout d’abord, la Collectivité territoriale n’a pas
souhaité se saisir de certains problèmes épineux dont le traitement aurait sans doute
été impopulaire. Par exemple, elle a laissé l’office hydraulique se débattre dans
des problèmes d’impayés de factures d’eau car la question, qui concerne les
agriculteurs, est politiquement sensible. L’office a vu le niveau de ses créances
augmenter sans que l’Assemblée de Corse ne prenne de décisions pour tenter de
régler la question. Au contraire, l’Assemblée a en quelque sorte " donné
raison " à ceux des clients de l’office qui ne réglaient pas leurs
dettes. En décidant de prendre en charge, à compter de 1996, 50 % des factures
d’eau, elle a implicitement reconnu que les difficultés du monde agricole
justifiaient le non-paiement de l’eau au prix initial. L’office a indiqué à la
commission que cette aide n’avait d’ailleurs nullement incité certains
bénéficiaires à s’acquitter de façon plus régulière des 50 % restant à
leur charge.
En deuxième lieu, les élus devant siéger au conseil
d’administration des offices n’ont pas toujours su ou pu défendre la position
ou les intérêts de la Collectivité territoriale face à des socio-professionnels,
qui sont d’ailleurs parfois en position dominante, de par le statut de certains
offices, au sein des conseils d’administration.
Enfin, les socio-professionnels siégeant dans ces conseils
d’administration ont un point de vue à exprimer et à défendre. Ils sont en quelque
sorte juges et parties. Il est logique qu’ils soient tentés de préconiser des
solutions favorables à la profession qu’ils représentent. Dictées par des
préoccupations particulières voire corporatistes, leurs propositions peuvent, sous
couvert de technicité, se trouver validées par des élus qui ne sont pas nécessairement
informés de tous les aspects d’une question entrant dans le champ
d’intervention de l’office.
· Les chevauchements de compétences liés à la
sur-administration
Un dernier problème tient dans la présence
pléthorique d’intervenants dans un même secteur. Ce chevauchement des
compétences ne favorise pas la cohérence des politiques menées et l’efficacité
des actions initiées sans concertation. Le domaine agricole est emblématique de ce
point de vue : avec deux directions départementales de l’agriculture, une direction
régionale de l’agriculture, trois Chambres d’agriculture (une en Haute-Corse,
une en Corse-du-Sud et une Chambre régionale), deux offices agricoles (l’office
d’équipement hydraulique de Corse et l’office de développement agricole et
rural de la Corse) et une commission départementale d’orientation agricole, les
organismes finissent par se faire concurrence. Le risque d’empiétement est réel,
notamment dans le cas de l’ODARC dont les compétences chevauchent manifestement
celles des Chambres d’agriculture.
Les difficultés de fonctionnement se cumulent avec les problèmes de
chevauchements de compétences. Ainsi, l’office de l’environnement se plaint de
difficultés relationnelles avec le parc naturel régional.
Ces problèmes ont également été soulevés par le président du
Conseil exécutif, M. Jean Baggioni, qui, dans un courrier adressé à la commission,
évoquait le " foisonnement " et la
" surabondance " des structures, citant, entre autres, les multiples
instances agricoles ainsi que le cas de l’office de l’environnement et du parc
naturel régional " qui, sans avoir le même périmètre, nécessitent à
tout le moins une articulation plus stricte de leurs missions, d’autant que la
création de deux parcs marins nationaux ne fait qu’ajouter au morcellement de
l’espace incompatible avec une gestion cohérente et efficace ".
De l’avis d’un haut responsable administratif, appelé à
donner son point de vue devant la commission d’enquête, " sur le plan
des structures administratives, il est évident qu’il y a une sur-administration,
notamment au niveau du contrôle et de la fonction d’assistance et d’expertise.
Six offices, une assemblée territoriale, deux conseils généraux, trois préfets, cinq
arrondissements, un secrétariat général pour les affaires corses, deux cent cinquante
mille habitants ! "
c) Les
propositions de la commission d’enquête
Face à ce constat, la commission présente les
propositions suivantes :
· Les élus doivent se
réapproprier les processus de prise de décision au sein des offices
Lors de son audition devant la commission
d’enquête, un haut responsable administratif a indiqué : " la question
des offices est aussi posée. Car il y a à la fois le problème de la présence des élus
de l’assemblée territoriale - ils sont très souvent absents, de telle sorte que ce
sont les socio-professionnels présents qui font pression et qui prennent les décisions -
et l’absence quasi-totale de contrôle de l’État, pour un certain nombre de
décisions, puisqu’il s’agit d’EPIC ou de pseudo-EPIC ".
Certains observateurs ont dit devant la commission
d’enquête que les vices des offices étaient " congénitaux ".
Selon cette thèse, c’est la loi de 1991 qui aurait mis en place des offices
incontrôlables et ingérables par la Collectivité territoriale de Corse. D’autres
estiment que c’est essentiellement le rôle des élus qui est en cause et que
l’Assemblée de Corse pourrait se doter des moyens de surveiller les activités de
ces structures, voire de refuser leurs budgets s’ils ne lui conviennent pas.
La première piste est que les représentants de l’Assemblée de
Corse soient réellement présents, ce qui éviterait que les groupes de pression prennent
seuls les décisions.
· Au minimum, la Collectivité
territoriale de Corse doit davantage contrôler ses offices
Dans son rapport de septembre 1997, la commission de
contrôle des agences et offices de l’Assemblée de Corse relevait : " la
question est de savoir si, dans l’état actuel de l’organisation et des
compétences des établissements publics, la Collectivité territoriale peut suffisamment
influer sur les actions menées par ces établissements. "
En principe, la Collectivité territoriale n’est pas
dépourvue de tout moyen. Tous les offices et agences sont présidés par un
conseiller exécutif, dirigés par des directeurs nommés par le président du Conseil
exécutif. Ce dernier dispose, par ailleurs, d’un certain nombre de moyens de
contrôle et d’orientation. Les orientations budgétaires des offices et agences sont
arrêtées par l’Assemblée de Corse sur proposition du Conseil exécutif.
L’Assemblée de Corse est représentée dans leurs conseils d’administration
et elle organise des débats réguliers sur l’activité de ces établissements,
qui était jusqu’alors suivie en son sein par une commission de contrôle.
Dans les faits, les offices et agences se gèrent avec beaucoup de
liberté et de façon plus ou moins efficace et transparente. Lors de son audition
devant la commission d’enquête, un témoin expliquait : " ce
qui est certain, c’est qu’il y a une opacité très grande : les conseils
d’administration (...) prennent des délibérations de principe, puis le directeur de
l’office prend une multitude de décisions d’application à partir de cette
délibération de principe particulièrement vague. En réalité, ce sont des centres
clientélistes supplémentaires qui ont été créés avec ces offices - et que l’on
voit utiliser très largement pendant les campagnes électorales ".
Certes, la commission de contrôle des agences et offices
instituée à l’Assemblée de Corse doit remettre chaque année un rapport, mais ce
dernier ne suffit pas à assurer un véritable contrôle. Ainsi qu’il a été
indiqué à la commission, cette instance vient d’ailleurs d’être supprimée
par l’Assemblée de Corse issue des élections de 1998 et ses attributions ont été
confiées à la commission des finances et de la planification élargie aux membres des
bureaux des deux autres commissions.
A titre d’exemple, la commission d’enquête a noté que, dans
les faits, l’ADEC restait fort peu contrôlée. Le président du Conseil exécutif a
la possibilité de faire des suggestions sur le fonctionnement économique et financier de
l’organisme et peut transmettre ses avis au président de l’agence. Il informe
l’Assemblée de Corse du fonctionnement et de l’activité de
l’établissement. L’article 17 des statuts prévoit qu’avant le 1er
novembre de chaque année, le président du Conseil exécutif présente à
l’Assemblée de Corse un rapport sur les grandes orientations et le projet
d’état prévisionnel des recettes et dépenses de l’agence. Aux termes de
l’article 16, le président du Conseil exécutif reçoit copie des délibérations du
conseil d’administration et du bureau de l’ADEC. Il peut, dans un délai de huit
jours à compter de sa réception, demander un nouvel examen d’une délibération.
Cette demande doit être motivée. Le nouvel examen de la délibération par le conseil
d’administration doit avoir lieu dans les 15 jours. Les délibérations n’ayant
pas fait l’objet dans un délai de 8 jours d’une demande de réexamen par le
président du Conseil exécutif sont exécutoires de plein droit.
Concrètement, la commission d’enquête a constaté que
l’ADEC intervenait dans le processus d’attribution des aides économiques de
façon très autonome. Les divers contrôles lui sont apparus superficiels.
· Pour la remise à plat du
système des agences et offices
Dans son rapport de septembre 1997 déjà cité, la
commission de contrôle des agences et offices notait : " avant de
s’interroger sur la question de savoir quelle est la place des EPIC au sein de notre
Collectivité territoriale, sans doute faut-il se demander si leur existence est
opportune, s’ils apportent une valeur ajoutée à notre action, et de manière
corrélative, si l’exercice de leurs compétences s’effectue réellement en
synergie. " Dans ce même document, cette commission estimait que la
présence de ces établissements était bénéfique à plusieurs points de vue :
l’existence d’un EPIC permettrait de mieux visualiser la politique menée dans
un domaine particulier et de coordonner les actions entreprises par les différents
partenaires ; les offices et agences constitueraient des lieux facilitant le
partenariat avec d’autres institutions, organismes et organisations et
apparaîtraient comme les " bras séculiers " de la Collectivité
territoriale, chargés de mener une action sur le terrain, en prise directe avec les
réalités.
De l’aveu même de plusieurs responsables insulaires,
l’existence de ces établissements présente également des inconvénients. Il a
probablement manqué, au sein du Conseil exécutif et animée par ce dernier, une instance
collégiale de pilotage de nature technique qui aurait permis d’assurer une meilleure
coordination des actions d’organismes dont les compétences ont parfois tendance à
se recouper. La commission d’enquête s’est intéressée à ces divers
organismes et notamment à l’ODARC, l’OTC, l’ADEC, l’OEHC et
l’ATC, pour lesquels elle a établi les propositions qui suivent.
· Confier à la Collectivité
territoriale de Corse les attributions de certains offices
Au terme de ses travaux, la commission d’enquête est
amenée à proposer la suppression de deux organismes dont l’utilité est
particulièrement sujette à caution. Il s’agit de l’ODARC (office de
développement agricole et rural de la Corse) et de l’OTC (office des transports de
Corse), dont les attributions pourraient être opportunément exercées par les services
de la Collectivité territoriale à condition, bien entendu, que les élus prennent leurs
responsabilités et s’en saisissent de façon à la fois déterminée et courageuse.
La commission a été frappée par le nombre de critiques
formulées par les acteurs locaux à l’encontre de l’office de développement
agricole et rural de la Corse, accusé de nombreux maux. Pour les uns, l’office
serait budgétivore et inefficace ; pour les autres, il serait incapable de dresser
la liste des priorités du développement agricole. Certains se plaignent de
l’omniprésence de l’office en principe compétent pour toutes les aides de
soutien aux agriculteurs. D’autres déplorent la faiblesse de ses actions
d’ingénierie. Comme cela a déjà été indiqué, il est temps que la
Collectivité territoriale assume, de façon plus nette et sans l’écran d’un
office, les choix devant être faits en matière agricole, en partenariat étroit avec le
ministère de l’agriculture. Cela n’exclut bien évidemment pas un dialogue
– indispensable – avec les professionnels concernés mais permettrait
de clarifier les processus de décision.
En ce qui concerne l’OTC, les compétences qui lui sont
actuellement dévolues ne pourraient être directement exercées par la Collectivité
territoriale qu’à la condition que ne disparaisse pas le partenariat avec les
responsables économiques et sociaux du secteur des transports. La commission a, lors
d’un déplacement, rencontré l’un des responsables de l’office qui
reconnaissait lui-même que les missions de cet établissement pourraient être aussi bien
réalisées dans le cadre d’un service de la Collectivité territoriale,
d’autant plus que la réglementation communautaire et la législation nationale sur
les délégations de service public renvoient la prise de décision à l’assemblée
délibérante des collectivités locales concédantes. Dès lors, l’OTC n’a plus
guère qu’un rôle de préparation des dossier et de suivi d’exécution des
concessions.
· Recentrer les missions de l’ADEC
Au cours de ses travaux, la commission d’enquête
s’est intéressée au fonctionnement de l’ADEC. Elle doit déplorer le manque de
lignes directrices dans les activités de cet organisme qui n’a, semble-t-il, jamais
pu déterminer de façon ferme les quelques secteurs porteurs de l’économie devant
être, selon elle, soutenus de façon prioritaire. Le phénomène de
" saupoudrage ", maintes fois dénoncé par divers observateurs, a
perduré. Quatre ans après un rapport de l’Inspection générale des finances, les
préconisations essentielles qui y figuraient n’ont pas été mises en œuvre.
Lors d’une visite dans les locaux de l’ADEC, il a été dit à la commission que
l’agence avait, vainement, cherché à se connecter informatiquement avec les
services financiers de la Collectivité territoriale ; selon un responsable de
l’agence, cette dernière aurait été traitée comme la " troisième roue
du carrosse ". Cet incident témoigne du phénomène de démembrement entre la
Collectivité territoriale et l’agence supposée, d’après les textes, jouer un
rôle de relais pour cette dernière : l’ADEC ne s’est pas véritablement
insérée dans le processus de décision et dans le fonctionnement habituel au quotidien
de la Collectivité territoriale. Apparaissant comme une pièce rapportée, elle
n’est pas en mesure de se faire le porte-parole de la Collectivité territoriale de
Corse en matière de développement économique. Par ailleurs, son existence et le fait
que les demandes de subventions soient d’abord instruites par les services de
l’ADEC, examinées par le bureau de l’agence, avant de faire l’objet
d’une décision au Conseil exécutif de Corse, ont permis la persistance d’un
certain flou sur les responsabilités exactes des intervenants aux différentes étapes de
traitement des dossiers.
La commission propose que l’instruction des dossiers
d’individualisation des aides soit recentrée désormais au niveau des services de la
Collectivité territoriale, et non du bureau de l’ADEC. La Collectivité
territoriale pourrait ainsi directement mettre en place la véritable politique de
développement dont la Corse a aujourd’hui besoin. En effet, les moyens financiers
mis à la disposition de l’île ne manquent pas et la volonté de l’État et de
l’Union européenne n’est plus à démontrer. Il convient que la plus haute
instance politique de l’île, issue des urnes et responsable devant les électeurs
corses, définisse une stratégie de développement ciblé qui serve de trame pour
l’octroi de toutes les aides, importantes ou moins significatives, qu’elles
proviennent de l’Union européenne, de l’État ou du budget de la région.
De son côté, l’ADEC pourrait opportunément se tourner vers
le conseil aux entreprises corses et l’aide au montage de dossiers de création, de
développement et d’implantation de sociétés en Corse. Chacun reconnaît que
les potentialités de l’île sont importantes et encore peu exploitées. Les
entreprises ne parviennent que rarement à développer leurs activités en dehors
d’une zone géographique souvent très restreinte. Le regroupement d’activités
pourrait être bénéfique à certaines petites entreprises qui, de par leur taille
réduite, restent très vulnérables aux aléas de la conjoncture. Le renforcement du
tissu industriel passe partiellement par des actions de diffusion de l’information
dont l’ADEC pourrait se charger. Des missions d’étude de prospective,
d’analyse et d’audit importantes pourraient être confiées à l’agence,
qui ne manque par ailleurs pas de ressources humaines et intellectuelles.
·
Inciter l’OEHC à adopter une véritable politique de recouvrement de ses
créances
Divers documents transmis à la commission lui ont permis de
prendre la mesure des difficultés rencontrées par l’office hydraulique pour
recouvrer ses créances. Il semble que, pendant des années, un laxisme certain ait
prévalu. La question du recouvrement n’est pas la seule difficulté à laquelle
l’office est confronté, mais elle apparaît comme essentielle.
Ni les élus ni les socio-professionnels siégeant dans le conseil
d’administration de l’office ne s’étaient, jusqu’à une date
récente, saisis du problème des créances. L’office ne peut continuer à
fonctionner dans ces conditions. L’Assemblée de Corse devrait probablement
s’interroger sur les moyens de contraindre les plus gros débiteurs à
s’acquitter progressivement de leurs dettes. Il n’est pas acceptable que le
" champion " en ce domaine soit une collectivité locale : la
commune de Calvi qui détient, on l’a vu, le record de la dette auprès de
l’OEHC.
Certes, depuis peu de temps, les responsables de l’office ont
décidé de mettre en application une délibération de 1993 de l’Assemblée de Corse
selon laquelle aucune aide régionale ne peut être octroyée à une personne morale ayant
des dettes à l’égard de la Collectivité territoriale ou vis-à-vis de ses
démembrements, y compris ses offices et agences. La commission s’interroge à cet
égard : pourquoi a-t-il fallu attendre le mois de juin 1998 pour appliquer cette
délibération ? Il conviendrait aujourd’hui que l’office se montre
inflexible envers les personnes morales particulièrement défaillantes et ne montrant
guère de signes de bonne volonté.
Il n’est pas tolérable que certaines situations se pérennisent.
Les collectivités locales doivent notamment s’efforcer d’adopter un
comportement irréprochable. Le fait que la commune de Calvi ait pu ainsi accumuler une
telle " ardoise " auprès de l’office hydraulique (plus de 4
millions de francs au 30 juin 1998) n’est ni le signe d’une gestion
raisonnable de ladite collectivité locale ni la preuve d’une très grande rigueur de
la part de l’OEHC. Qu’un tel montant ait pu être atteint sans que l’office
ne prenne la moindre sanction est en effet une source d’étonnement pour la
commission. Sur le territoire national, il arrive que des agriculteurs défaillants soient
victimes d’une mesure de coupure d’eau. En Corse, une telle solution
n’étant, semble-t-il, pas même envisagée, si ce n’est pour expliquer que cela
ne serait pas possible et créerait des problèmes insolubles à une profession déjà
atteinte par la crise, les dérives ne peuvent que se multiplier.
La commission suggère donc que l’OEHC, qui constitue de par
ses activités le seul véritable EPIC dépendant de la Collectivité territoriale,
s’attache désormais à démontrer qu’un établissement public industriel et
commercial bien géré peut parfaitement équilibrer ses comptes tout en assumant ses
fonctions. Il ne saurait y avoir de fatalité des impayés en la matière.
· Renforcer la place de
l’agence du tourisme
La commission a noté que l’agence du tourisme
(ATC), prévue à l’article 69 de la loi du 13 mai 1991, n’avait pas constitué
à ce jour l’instrument performant au profit du développement touristique qu’il
aurait dû être.
Cet organisme possède pourtant de larges attributions puisqu’il
cumule les missions d’un comité régional du tourisme (CRT) et celles d’un
service régional du tourisme. Présidée, comme tous les offices et agences de la
Collectivité territoriale par un conseiller exécutif, l’ATC, dotée de trente-cinq
agents, est chargée de missions de conseil, de formation et d’information. Elle
se présente comme un outil exceptionnel du point de vue des moyens qui lui sont alloués
et des compétences qui lui sont reconnues.
Force est de constater que cet établissement a, à ce jour, rencontré
des difficultés à exercer ses fonctions. Une des explications réside dans
l’absence de véritable plan de développement pour le tourisme. Il en résulte un
manque de continuité dans les actions menées en faveur de ce secteur. En outre,
l’agence a souffert d’un problème de positionnement vis-à-vis de l’ADEC
qui, de par ses attributions, est compétente pour les aides économiques à toutes les
entreprises, y compris aux entreprises hôtelières.
Le tourisme a atteint une
telle dimension en Corse que cet établissement devrait être en mesure de mobiliser
l’ensemble des acteurs concernés. Or, on doit relever que cet organisme a traversé
une grave période de crise
. Selon un témoin, " (le précédent
président de l’agence) est entré en conflit avec son directeur, et il n’y a
plus eu de directeur pendant plusieurs mois. Or ce type d’organisme suppose la
présence d’un technicien de haut niveau. Un nouveau directeur a été nommé. Il y a
aussi eu une période de tension avec les professionnels, de divisions au sein du monde
professionnel. La crise, le manque de poids politique du président, l’absence de
directeur, tous ces éléments ont été défavorables à l’agence du tourisme, qui
n’a pas pu jouer le rôle qu’elle devait jouer. "
La commission a relevé le grand nombre d’intervenants dans le
domaine du tourisme. En plus de cette agence, il existe en effet une délégation
régionale au tourisme (service de l’État), un comité départemental du tourisme et
des loisirs en Haute-Corse (et pas en Corse-du-Sud), ainsi que des services de
développement touristiques dans les deux Chambres de commerce. Au total, les
fonctionnaires de développement sont plus nombreux que les véritables assistants
techniques hôteliers. Ce trop plein de structures n’a pas favorisé
l’établissement de lignes directrices communes à toutes.
Cette situation plaide en faveur du renforcement de l’agence du
tourisme qui doit être un chef de file plus dynamique des actions de promotions
touristiques. Cet organisme a vocation à être le maître d’œuvre de la
politique de développement touristique de l’île, qui mérite d’être
poursuivie sur le long terme. Enfin, l’agence doit être un partenaire central de
l’État et de la Collectivité territoriale au moment des négociations sur le
prochain contrat de plan dans lequel les activités touristiques devraient occuper une
place importante.
3.– Des réformes à plus long terme : une
organisation plus unitaire de la Corse
La réforme institutionnelle n’est, rappelons le, pas
à l’ordre du jour en Corse. Les problèmes et difficultés que rencontrent
aujourd’hui l’île n’appellent pas, à l’évidence, de solutions de
cette nature. Cela ne signifie pourtant pas que la porte soit définitivement fermée à
une évolution à plus long terme de l’organisation territoriale de l’île.
Tout indique que l’évolution naturelle de la décentralisation
tendra à placer l’échelon régional de plus en plus en première ligne en matière
d’aménagement ou de développement du territoire. Dans une île aussi réduite que
la Corse, cela posera tout naturellement la question de l’avenir de la
bi-départementalisation.
Par ailleurs, et à terme plus rapproché, la Corse ne pourra pas non
plus rester, comme elle le fait, à l’écart du mouvement de coopération
intercommunale que l’on constate depuis quelques années dans les autres régions.
Une réflexion sur la mise en œuvre de mécanismes efficaces de nature à encourager
l’intercommunalité s’avère ainsi également nécessaire.
a) Vers la suppression de la bi-départementalisation
Revenir sur la bi-départementalisation de 1975 ne
constitue pas un impératif immédiat. C’est une piste de réflexion pour le long
terme. Elle ne constitue pas un tabou, y compris dans l’île elle-même.
Les obstacles ne seraient pas mineurs. Comme l’a indiqué un
responsable politique à la commission d’enquête, " la division de la
Corse en deux départements (…) a sa justification par l’existence d’une
crête montagneuse qui sépare les deux parties de l’île, celle qui tourne autour
d’Ajaccio et celle qui tourne autour de Bastia ". Pour réel que soit
le poids de la géographie, l’unité administrative de la Corse a été cependant la
règle pendant 164 ans entre 1811 et 1975. Surtout, la bi-départementalisation est
intervenue à une époque où les régions n’étaient encore que de simples
établissements publics.
En provoquant, comme on l’a vu, la division des structures aussi
bien administratives, judiciaires que consulaires, la bi-départementalisation présente,
avec le recul, plus d’inconvénients que d’avantages.
Revenir sur elle, poserait immanquablement le problème de
l’existence même d’un département en Corse.
On peut certes envisager la coexistence, sur un même territoire,
d’un département et d’une Collectivité territoriale aux compétences
étendues. Ce ne serait pas un schéma inédit, puisque c’est celui qui prévaut dans
les quatre départements d’outre-mer.
On peut également envisager l’absorption des compétences des
conseil généraux par la Collectivité territoriale de Corse. C’est la solution
extrême que dessinait devant la commission d’enquête un ancien ministre de
l’Intérieur : " A mon avis, créer deux départements a été une
erreur. Elle est facile à corriger : il suffit de ne faire qu’un seul
département et, du même coup, le supprimer ". On peut observer qu’il
existe d’ores et déjà un exemple d’une telle absorption : la compétence
en matière de collèges, qui dans le reste de la France relève des départements, est
exercée en Corse par la Collectivité territoriale.
La commission d’enquête n’entend pas évidemment conclure un
tel débat avant même qu’il ne soit réellement ouvert. Son propos est simplement de
prendre date et de poser les termes d’une réflexion institutionnelle qui ne manquera
pas de s’ouvrir lorsque l’île aura recouvré une situation plus normale.
b) L’intercommunalité doit être fortement encouragée
L’émiettement communal atteint en Corse des
dimensions que l’on retrouve dans peu de régions françaises. Actuellement, il
n’est pas compensé par un développement suffisant de la coopération
intercommunale. La Corse apparaît, on l’a vu, comme l’une des régions les plus
en retard sur ce plan. De plus, à l’exception notable du district de Bastia, les
structures de coopération intercommunale qui existent restent de petite taille. Leur
fonctionnement n’apparaît pas non plus particulièrement satisfaisant.
Pourtant, l’intercommunalité paraît être le meilleur moyen de
desserrer l’étreinte financière qui pèse aujourd’hui sur de très nombreuses
petites communes rurales de l’île et de favoriser la définition et la mise en
œuvre de projets de développement.
Au-delà des différentes formes juridiques de coopération
intercommunale qui s’offrent aux communes, la politique des pays pourrait trouver en
Corse un terrain privilégié.
Le pays est, rappelons-le, défini par la loi d’orientation pour
l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 comme
" une communauté d’intérêts économiques et sociaux "
et le lieu privilégié des " solidarités réciproques entre la ville et
l’espace rural ". Il permet, son succès en atteste, de restaurer le
dynamisme économique et l’identité de territoires définis comme présentant " une
cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale ". Il constitue
un véritable espace de projets et un cadre fondé sur les solidarités actives de tous
les acteurs locaux. Le pays est également un espace pertinent d’organisation des
services publics et de mise en place d’une politique contractuelle, dans le cadre des
contrats de plan État-régions.
Les 19 micro-régions qui divisent la Corse semblent répondre à cette
définition et pourraient servir de support à une véritable politique de pays en Corse.
Cependant, c’est bien évidemment aux Corses eux-mêmes qu’il convient de
déterminer les limites les plus pertinentes.
La négociation du prochain contrat de plan constitue l’occasion
idéale de mettre en place des mécanismes efficaces de promotion de
l’intercommunalité et de la politique des pays en Corse. Ces mécanismes pourraient,
par exemple, prendre la forme d’un fonds spécifique. Ce fonds viendrait
" primer " les projets de territoire portés par des structures
intercommunales. Il pourrait par exemple permettre, en élaborant des " contrats
de développement ", de financer :