Études de législation comparée

Les énergies renouvelables en Europe

Juillet 2004

L’Allemagne, l’Italie et le Royaume-Uni ont tous trois développé des mesures de soutien à l’énergie renouvelable, mais leur politique énergétique n’emprunte pas les mêmes voies. L’Allemagne, qui possède le parc éolien le plus important au monde, apparaît sans conteste comme le champion des énergies renouvelables en Europe. Elle présente le dispositif réglementaire le plus complet, tout en concentrant des moyens importants sur le secteur. Sans consentir un effort de même ampleur, l’Italie et le Royaume-Uni poursuivent cependant des fins similaires.

La directive européenne sur les énergies renouvelables, en date du 27 septembre 2001, n’impose pas d’obligation stricte aux États membres, mais se contente de leur fixer des objectifs indicatifs. Dès lors, l’engagement des autorités nationales en faveur des énergies renouvelables paraît dépendre principalement de la situation énergétique du pays concerné (ressources propres, origine des approvisionnements) et de la sensibilité exprimée par l’opinion nationale à l’égard des questions écologiques, qui recueillent en Allemagne une attention toute particulière.

Pour soutenir la production d’énergies issues de sources renouvelables, les gouvernements font naître à son profit, par la voie fiscale, un avantage comparatif sur la production traditionnelle ; ils interviennent directement, par la voie réglementaire, sur le marché de l’énergie, en imposant notamment une obligation d’achat aux opérateurs ; ils soutiennent enfin, par la voie financière, la création et le développement d’équipements écologiques de production d’énergie.

Chacun des trois pays considérés a développé sa propre fiscalité de l’énergie dans le but affiché de remplir ses obligations internationales de lutte contre l’effet de serre en réduisant ses émissions de gaz carbonique. En Italie et au Royaume-Uni, les impôts de ce genre sont précisément appelés respectivement taxe sur l’émission de gaz carbonique et Climate Change Levy (redevance sur le changement climatique). Pour induire une préférence des consommateurs en faveur des énergies renouvelables, les carburants et les fuels lourds sont ainsi soumis à une imposition spéciale (Allemagne, Italie) ou des taux renforcés leur sont appliqués (Royaume-Uni). En Allemagne comme au Royaume-Uni, les industries qui consomment le plus d’énergie bénéficient cependant d’abattements fiscaux afin qu’elles ne soient pas victimes de distorsions de concurrence. La Commission européenne a déclaré cette pratique valide pour l’Allemagne le 30 mars 2004.

L’avantage comparatif n’étant pas toujours suffisant pour convaincre les consommateurs, l’Allemagne et l’Italie imposent aux opérateurs d’acheter à un prix plancher l’énergie produite à partir de sources renouvelables. Il s’agit en Allemagne d’une obligation impérative, comme c’était le cas autrefois en Italie. Mais ce pays propose aujourd’hui aux opérateurs de mettre en œuvre de manière plus souple leurs engagements. Un ingénieux système de certificats verts échangeables a vu le jour : dans le cadre fixé par la législation, les opérateurs économiques continuent à exercer une relative liberté de choix.

Si la production actuelle d’énergie issue de sources renouvelables trouve ainsi à s’écouler, la rentabilité à long terme de l’outillage et des équipements nécessaires n’apparaît pas forcément garantie aux investisseurs, de sorte que les autorités publiques encouragent le financement de ces installations. Au Royaume-Uni, ce soutien prend la forme de crédits d’impôt. En Allemagne, les subventions publiques aux énergies renouvelables représentent un milliard d’euros, ce qui a notamment permis de financer l’opération phare des « Cent mille toits solaires ».

À travers des opérations de cette ampleur, une corrélation s’établit entre l’intérêt de l’opinion publique pour les énergies renouvelables et les politiques gouvernementales menées en leur faveur. En ressort l’un des traits distinctifs de la promotion de l’énergie renouvelable, qui a pour particularité de demander autant un engagement des pouvoirs publics que l’implication de la population.

Monographies par pays :

• Allemagne

• Italie

• Royaume-Uni

Rapports de l’Assemblée nationale :

Rapport d’information sur la politique de soutien aux énergies renouvelables, présenté par M. Serge POIGNANT en octobre 2003

Rapport de l’Office parlementaire d’évaluation des choix technologiques et scientifiques, présenté par MM. Claude BIRRAUX et Jean-Yves LE DÉAUT, en novembre 2001

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POLITIQUE DE L'ÉNERGIE ET PRODUCTION DES ÉNERGIES RENOUVELABLES EN ALLEMAGNE
Juin 2004

L’Allemagne, plus grand consommateur d’énergie en Europe et disposant de ressources fossiles limitées, dépend largement des importations pour satisfaire sa demande énergétique. Le pétrole constitue la principale source d’énergie en Allemagne (41 %), suivi par le gaz naturel (21 %), le charbon (23 %) et l’énergie nucléaire (11 %). La promotion des énergies renouvelables, domaine ou l’Allemagne figure parmi les principaux innovateurs mondiaux, constitue une importante priorité de la politique allemande de l’environnement. L’accroissement de la production d’énergie issue de sources renouvelables prend d’autant plus d’importance qu’en 2001, le gouvernement fédéral et le secteur de l’énergie ont conclu un accord sur la fin de l’utilisation du nucléaire en Allemagne aux alentours de l’année 2020.

I – UNE RÉFORME DE LA FISCALITÉ DANS UN SENS PLUS ÉCOLOGIQUE

Après la victoire de la coalition « rouge-verte » lors des élections au Bundestag de 1998, les Verts avaient fait de la réforme écologique de la fiscalité (ökologische Steuerreform) l’une de leurs propositions phares. Elle visait à refondre le système fiscal allemand de telle sorte que l’obligation fiscale fondamentale ne repose plus sur la production de richesse en tant que telle mais sur la « consommation d’environnement. »

Une première série de mesures a visé à réorienter l’ancien système fiscal dans un sens plus écologique. Tandis que les taux de cotisation à l’assurance invalidité-vieillesse ont été abaissés, le prix de l’énergie a augmenté en quatre étapes, étalées sur la période 2000 ‑ 2003. Plus précisément, la loi sur l’adoption de la réforme écologique de la fiscalité prévoyait une augmentation de l’accise sur les huiles minérales (carburants et fuels lourds). Une taxe sur le kilowattheure d’électricité a également été instituée, couramment appelée écotaxe (Ökosteuer).

Pour certains secteurs, des dispositions particulières ont été introduites, en partie limitées à une période transitoire jusqu’en 2003.

Afin de stimuler une production plus efficiente de l’énergie, il est prévu, sous certaines conditions, d’exonérer de la taxe sur les huiles minérales les centrales de cogénération (production combinée d’électricité et de chaleur) et les centrales électriques à turbines gaz-vapeur (TGV) à haute efficacité fonctionnant au gaz naturel ou à l’huile minérale. Des taux fiscaux réduits sont également appliqués pour les techniques et les sources d’énergie respectueuses de l’environnement comme par exemple les transports publics urbains, les transports par rail et l’utilisation du gaz naturel dans le secteur des transports. Enfin, pour éviter les distorsions de concurrence et pour maintenir leur compétitivité, l’industrie manufacturière, l’agriculture et la sylviculture ont bénéficié de divers allègements fiscaux – sauf pour les carburants.

Au cours de l’année actuelle, la coalition gouvernementale discutera de la poursuite, voire de l’éventuelle extension de la réforme écologique de la fiscalité.

II – LA PROMOTION DES ÉNERGIES RENOUVELABLES

Depuis 1991, la production d'énergie issue des sources renouvelables (géothermie, solaire, éolien , biomasse) a plus que quadruplé en Allemagne. Ce pays est actuellement le leader mondial dans l’emploi d’énergie éolienne. Ses sources de production représentent environ 39 % de la capacité mondiale installée.

Dans la loi sur les énergies renouvelables de 2000 (Erneuerbare-Energien-Gesetz, EEG), modifiée en avril 2004, le gouvernement fédéral s’est fixé le but de doubler, en dix ans, la part des énergies renouvelables dans la consommation énergétique totale. Leur part devra ainsi passer de 6,25 % en 2000 à 12,5 % à l’horizon 2010. En 2050, 50 % de la demande totale énergétique devra, selon les vœux du gouvernement, être satisfaite par les énergies vertes.

Plus précisément, la loi sur les énergies renouvelables oblige les exploitants des réseaux les plus proches du lieu de production à accepter l’électricité issue des énergies renouvelables à un prix plancher. Ce prix d’achat dont les exploitants doivent s’acquitter auprès du producteur alimentant leur réseau sont fonction de la source d’énergie renouvelable exploitée, de la taille des installations et, pour l’énergie éolienne, du lieu d’implantation. Ils se fondent sur les prix de revient effectifs de l’électricité et sont calculés suivant un système dégressif afin de promouvoir les développements techniques. Actuellement, ce sont quelque 16 térawatt-heures qui, dans le cadre de la loi sur les énergies renouvelables, ont pu être introduits dans les réseaux d’électricité au cours de l’année 2001 en échange de 1,4 milliards d’euros versés par les exploitants des réseaux.

Par ailleurs, le gouvernement fédéral a consacré un budget de plus d’un milliard d’euros à la promotion de divers programmes concernant des énergies renouvelables, entre 1998 et 2002:

– Programme des 100 000 toits solaires (octroi de crédits à taux préférentiel pour la construction et l’extension d’installations photovoltaïques). Depuis son lancement en 1999, le programme a permis de promouvoir plus de 33 000 projets avec une puissance totale de plus de 133 MW.

– Programme de promotion des énergies renouvelables: le programme de promotion des énergies renouvelables est financé à partir de fonds issus de l’éco-taxe. Depuis son lancement en septembre 1999, ce sont quelque 540 millions d’euros issus du budget fédéral qui ont ainsi été mis à disposition. Ce programme vise à promouvoir l’emploi de collecteurs solaires, l’utilisation d’installations photovoltaïques pour les écoles, d’installations de combustion de la biomasse solide, de micro-installations de biogaz, de petites centrales hydroélectriques et d’installations de forage géothermique.

– Programme d’investissement dans l’avenir : le gouvernement fédéral encourage la recherche sur les formes d’énergie porteuses d’avenir avec les fonds issus de la cession des licences UMTS. A cet effet, un total de 150 millions d’euros est mis à disposition pour la recherche, le développement et la démonstration de formes d’énergie respectueuses de l’environnement pour une période de 3 ans (de 2001 à 2003). La priorité est accordée aux énergies renouvelables et à la technique des piles à combustible.

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POLITIQUE DE L' ÉNERGIE ET PRODUCTION DES ÉNERGIES RENOUVELABLES EN ITALIE
Juin 2004

L’Italie se place au quatrième rang en Europe pour le niveau de sa consommation énergétique. Avec des sources d’énergie domestiques limitées, le pays accuse une forte dépendance aux importations. Après plusieurs années de baisse, sa consommation de pétrole s’est récemment stabilisée, tandis qu’augmentait sa consommation de gaz naturel.

L’opinion publique italienne est devenue de plus en plus sensible aux questions écologiques. Quoique le pays connaisse un taux de consommation énergétique par habitant relativement bas par comparaison avec les autres pays de l’OCDE, la pollution atmosphérique y reste un sujet de préoccupation important, notamment dans la vallée du Pô.

Les autorités italiennes ont pour politique de diversifier les sources d’énergie et de réduire la dépendance aux importations. Dans cette perspective, le gouvernement a annoncé en 2001 qu’il comptait doubler d’ici 2012 la production d’énergie issue de sources renouvelables.

I – L’INTRODUCTION D’UNE TAXE SUR L’ÉMISSION DE GAZ CARBONIQUE

La loi de finances du 23 décembre 1998 a institué une taxe sur l’émission de gaz carbonique (carbon tax). En montant graduellement en puissance, elle vise à inciter les consommateurs à se porter progressivement vers les énergies les moins polluantes.

D’ici à 2005, la carbon tax aura éliminé de fait la différence tarifaire entre l’essence ordinaire et l’essence sans plomb, dont l’usage est désormais largement répandu. Elle aggrave l’imposition du gazole, dont la teneur en gaz carbonique est supérieure de 13 % à celle de l’essence. Du fait de l’introduction de cette taxe, les prix du gazole, de l’essence sans plomb et de l’essence ordinaire auront respectivement augmenté entre 1997 et 2005 de 13, de 9 et de 2 %.

Les recettes tirées de la taxe sont affectées à hauteur de 10 % au développement des sources d’énergie renouvelable.

II – LA PROMOTION DES ÉNERGIES RENOUVELABLES

Depuis 1999, l’Italie a d’autre part mis en place un dispositif autonome de soutien à l’énergie renouvelable, qui repose sur un financement par les opérateurs qui produisent ou importent de l’énergie électrique issue de sources non renouvelables. Le décret législatif du 16 mars 1999, dit décret Bersani, a institué pour ces opérateurs l’obligation d’acheminer sur le réseau une quantité d’énergie renouvelable équivalente à 2 % de l’énergie non renouvelable consommée. Tout surcroît de consommation doit ainsi entraîner à l’avenir le développement, même modeste, de sources d’énergie renouvelable.

Pour mettre en œuvre cette obligation, la législation a opté pour une formule souple de négociation de gré à gré entre opérateurs, de préférence à un appareil de sanction contre les entreprises fautives. L’autorité gestionnaire des réseaux nationaux d’énergie émet et valide des certificats verts (certificati verdi) qui sont des titres librement négociables sur le marché de l’électricité. Ces certificats sont directement associés à l’énergie produite chaque année par les installations d’exploitation des sources renouvelables mises en service depuis le 1^er avril 1999. L’autorité gestionnaire des réseaux homologue ces installations.

Sur cette base, les opérateurs peuvent s’acquitter de leur obligation de mise en réseau d’énergie renouvelable de différentes manières. Soit ils en produisent directement, soit ils acquièrent auprès du gestionnaire un montant équivalent de certificats verts, soit ils acquièrent ces derniers directement auprès d’autres producteurs par voie contractuelle.

Le dispositif a été complété l’an dernier par le décret 387/03 portant transposition de la directive européenne 2001/77/CE. Il prévoit le relèvement progressif du pourcentage d’électricité issue de sources renouvelables à mettre sur le réseau.

Ces incitations ont, semble-t-il, déjà produit des résultats. L’Italie se classe aujourd’hui au quatrième rang européen pour la production électrique issue d’éoliennes.

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POLITIQUE DE L'ÉNERGIE ET PRODUCTION DES ÉNERGIES RENOUVELABLES AU ROYAUME-UNI
Juin 2004

 I – LES ÉNERGIES NON RENOUVELABLES

Ø   S’agissant du pétrole, la politique du Gouvernement consiste à sécuriser la production de cette source d’énergie sur le long terme, en attirant de nouveaux exploitants. Depuis janvier 2000, elle s’appuie sur un « programme de promotion », qui permet de réduire de 90 %, pendant deux ans, la redevance de location des nouveaux gisements destinés à l’exploitation. Toujours dans cette perspective, une mesure identique a été adoptée, en mars 2004, pour relancer l’exploitation des réserves situées à l’Ouest des Iles Shetland.

Quant au régime fiscal des exploitations de la Mer du Nord, il repose sur deux impôts :

– la taxe de 50 % sur le revenu pétrolier, qui est assise sur chaque champ pétrolier mis en exploitation avant le 16 mars 1993 ;

– l’impôt sur les sociétés dont le taux est de 30 %, avec la particularité que les profits taxables provenant de l’exploitation du pétrole et du gaz ne peuvent être déduits de l’impôt en cas de pertes constatées dans les autres secteurs d’activité des sociétés concernées.

A ces deux mesures fiscales, s’ajoute, depuis le 17 avril 2002, une taxe supplémentaire de 10 % sur les profits des industries du pétrole et du gaz, qui est combinée à un crédit de 100 % sur l’impôt sur les sociétés, applicable la première année, sur les dépenses d’investissement effectuées dans les exploitations de la Mer du Nord.

Ø   S’agissant du gaz naturel, le secteur a été, en 1986, privatisé et soumis à une autorité de régulation commune aux marchés du gaz et de l’électricité, l’Office of Gas and Electricity Markets (Ofgem). Puis, il a été ouvert à la concurrence en 1992 pour les seuls clients industriels et commerciaux. Le Gas Act de 1995 a ensuite ouvert la totalité du marché du gaz à la concurrence, qui devenue effective en mai 1998. Désormais, vingt‑trois sociétés, outre British Gas , assurent la fourniture du gaz sur le marché domestique, dans le cadre de « licences de fournisseurs » accordées par Ofgem. Celles‑ci fixent les conditions d’activité des opérateurs, parmi lesquelles figure l’obligation de fournir du gaz à toute personne qui en fait la demande et qui est connectée au réseau de distribution. Des « services spéciaux » doivent être en outre assurés pour les personnes âgées, handicapées ou chroniquement malades.

Ø   S’agissant du charbon, l’exploitation est entièrement assurée par des sociétés privées. Une agence publique, agissant pour le compte du ministère de l’industrie, la Coal Authority, accorde les licences d’exploitation et informe le public et les collectivités locales sur les conditions d’exploitation des mines. Par ailleurs, le Gouvernement a lancé, en juin 2003, un programme d’aide à l’investissement dans le charbon, doté d’un budget de 111 millions de livres, qui vise à sauvegarder des emplois dans le secteur en encourageant les sociétés à réaliser des projets « commercialement » viables.

Ø   S’agissant de l’électricité, la privatisation de ce secteur a débuté avec l’Electricity Act de 1989, qui a vendu la compagnie nationale à des « Electricity Boards » (9 actuellement), chargés de distribuer et de vendre l’électricité aux particuliers. La loi de 1989 a également ouvert le marché de la consommation en trois étapes : mars 1990, pour les clients achetant plus de 1 MW (30 % du marché) ; avril 1994 pour ceux achetant entre 100 kW et 1 MW (15 % du marché) et juin 1999 pour le reste du marché.

En mars 2001, la structure de l’industrie de l’électricité a connu une nouvelle évolution. Jusqu’à cette date, les générateurs et les fournisseurs opérant en Angleterre et au Pays de Galles vendaient de l’électricité en recourant à un pool géré par le propriétaire du réseau de transmission, la National Grid Compagny. Depuis lors, les nouveaux arrangements relatifs au marché de l’électricité ont mis en place un véritable marché concurrentiel, fonctionnant avec des accords bilatéraux conclus entre générateurs, fournisseurs, vendeurs et consommateurs, qui est encadré par une procédure de règlement des différends. En novembre 2003, le Gouvernement a fait part de son intention d’étendre le marché concurrentiel de l’électricité à l’Ecosse. A cet égard, un projet de loi visant à créer en Grande-Bretagne un marché unifié de l’électricité et soumis à une autorité de régulation indépendante des producteurs et des fournisseurs devrait être adopté par le Parlement d’ici l’été 2004.

Ø   S’agissant du nucléaire, les centrales les plus récentes ont été privatisées et British Energy a été transformée en société holding de Nuclear Electric et Scottish Energy, qui ont fusionné en 1998 pour former British Energy Generation.

II – LA PROMOTION DES ÉNERGIES RENOUVELABLES

Le Royaume-Uni, afin de se conformer à ses engagements en matière de réduction des gaz à effet de serre, s’est engagé à couvrir, d’ici 2010, 10 % de ses besoins en électricité à partir d’énergies renouvelables.

Par ailleurs, le Livre Blanc sur l’énergie de février 2003 fixe un objectif de réduction des émissions de carbone de 60 % d’ici 2050.

L’ordonnance relative à la Renewables Obligation, adoptée en avril 2002, oblige les fournisseurs d’électricité de l’Angleterre et du Pays de Galles, à utiliser ces sources d’énergie à hauteur de 3 % de leurs besoins en 2003, 10,4 % en 2010 et 15,4 % en 2015. L’Exécutif d’Écosse a fixé, quant à lui, un objectif de 18 % en 2010, qui sera porté à 40 % en 2020.

Cette obligation est mise en œuvre de la manière suivante : les fournisseurs doivent vendre de l’énergie produite à partir de sources renouvelables dans une proportion qui croît chaque année (target proportion). Le contrôle de l’obligation s’effectue au moyen de « certificats d’obligation », accordés par l’Ofgem aux générateurs accrédités. Les fournisseurs ayant dépassé leur objectif annuel peuvent vendre leurs certificats à ceux qui n’ont pas été en mesure d’acheter suffisamment d’électricité produite à partir de sources renouvelables pour respecter la Renewables Obligation. Les fournisseurs peuvent aussi choisir de vendre leur obligation, le prix d’achat de cette dernière étant de 30,51 livres par MW/h.

Le Gouvernement a prévu en outre d’affecter 267 millions de livres entre 2001 et 2004 à la promotion des énergies nouvelles et renouvelables, ainsi répartis :

– 89 millions de livres de subventions pour les éoliennes, la production de biomasse et les biocarburants ;

– 55,5 millions de livres à un programme de recherche et développement dans ce domaine ;

– 100 millions de livres supplémentaires accordées en février 2002 au soutien de ces énergies.

III – DISPOSITIONS FISCALES

A – La taxe sur le changement climatique

Mise en place le 1^er avril 2001, la Climate Change Levy est une taxe appliquée aux livraisons d’énergie destinées au secteur public et aux consommateurs industriels et commerciaux, qui a pour objet d’aider le Royaume‑Uni à remplir ses engagements en matière de réduction des gaz à effet de serre.

Les taux de cette taxe sont de :

– 0,15 pence par kWh pour le gaz ;

– 0,17 pence par kg pour le charbon ;

– 0,96 pence par kg pour le gaz liquide ;

– 0,43 pence par kWh pour l’électricité ;

La taxe ne s’applique pas au pétrole ni aux carburants utilisés par les particuliers et le secteur des transports, ainsi qu’aux carburants utilisés pour produire d’autres formes d’énergie ou à des fins non énergétiques. Elle ne s’applique pas non plus aux sources d’énergie utilisées à des fins non lucratives par les fondations.

La taxe est payée par les fournisseurs, en une seule fois, au moment de la fourniture des produits énergétiques.

Son taux est réduit de 80 % lorsqu’elle est appliquée aux industries très intensives en énergie (aluminium, ciment, céramique, chimie, alimentation, fonderies, verrerie, métaux non ferreux, papier et acier) et ayant négocié un accord avec le ministère de l’environnement pour accroître leur efficacité en matière de consommation d’énergie ou réduire leurs émissions de carbone.

Le taux de la taxe est par ailleurs réduit de 50 % lorsqu’elle est appliquée à la fourniture d’énergie à des producteurs horticoles.

Est entièrement exemptée de cette taxe l’énergie consommée sur place par les utilisateurs, comme les salles de lavage automatiques dans les centres hospitaliers, ainsi que l’électricité provenant de sources d’énergie renouvelables ou exploitée par procédé d’électrolyse et le fuel utilisé dans le cadre de schémas de bonnes pratiques. Le Livre Blanc sur l’énergie de février 2003 estime que l’exonération des énergies renouvelables de la taxe sur le changement climatique devrait fournir à ce secteur, d’ici 2010, un soutien de l’ordre de un milliard de livres sterling par an.

Par ailleurs, le Gouvernement a mis en place un crédit d’impôt de 100 %, applicable la première année, sur l’impôt sur les sociétés ou l’impôt sur le revenu, en faveur des entreprises qui effectuent des investissements dans les technologies suivantes :

– chaudières ;

– systèmes d’allumage ;

– équipements de réfrigération ;

– isolation de tuyau ;

– écrans thermiques.

– systèmes calorifères à énergie solaire ;

– équipements à air comprimé ;

– radiateurs à air chaud ;

– moteurs.

B – La taxation des carburants

Les taux des taxes sur le carburant augmenteront à partir du 1^er septembre 2004 de la manière suivante :

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