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Études de législation comparée
La prévision économique en Europe Juillet 2004 Tant pour la conduite de la politique économique que pour la préparation et l'exécution du budget de l'État, qui en constitue le principal instrument, les Gouvernements doivent bénéficier d'une expertise en matière de prévision et de prospective économiques. Dans plusieurs pays, celle-ci leur est fournie, à un premier stade, par des administrations publiques directement mises à leur disposition, notamment par des services rattachés au ministère chargé des finances. Les cas de l'Italie, de la France et du Royaume-Uni en fournissent une bonne illustration. Cette proximité n'est nullement exclusive de l'exercice, par les instituts de recherche autonomes, notamment ceux des universités, d'une fonction d'expertise auprès des pouvoirs publics. Sur un autre plan, des procédures et commissions d'expert permettent de procéder à une coordination et à des échanges dans un cadre plus large, avec l'ensemble des économistes, notamment ceux du secteur bancaire et financier privé. C'est en Allemagne avec le Conseil des experts et en France avec le Conseil d'analyse économique que ce cadre institutionnel a la forme la plus achevée, selon des modalités propres à chaque État. I – Les administrations publiques directement à la disposition du Gouvernement Les services rattachés au ministère chargé des finances Le rôle central des services du ministère chargé des finances est nettement marqué en France et au Royaume-Uni, mais également en Italie. C'est au ministère français de l'économie, des finances et de l'industrie que sont en effet rattachés les deux services administratifs chargés de la prévision et de la prospective économiques : l'Institut national de la statistique et des études économiques, l'INSEE et la direction de la prévision et de l'analyse économique Le premier est chargé de la statistique et de la prospective ; la deuxième établit les prévisions sur lesquelles sont établis le budget et les objectifs prévus par la loi de financement de la sécurité sociale. Plus précisément, l'INSEE collecte, établit et diffuse les informations statistiques sur la France, notamment celles à caractère économique, et exerce également une fonction de prévision à court terme ainsi que de prospective à moyen et long terme, grâce aux modèles économiques qu'il élabore. Quant à elle, la direction de la prévision procède à des analyses, formule des recommandations en matière de politique économique et établit des prévisions destinées notamment à la préparation des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale. La dichotomie entre les deux fonctions, la statistique et l'étude des évolutions futures, est, en revanche, marquée au Royaume-Uni, où le Bureau de l'évaluation économique de la Direction de la politique macroéconomique et des finances internationales établit les perspectives économiques nécessaires à la préparation des lois de finances et qui sont inscrites dans le Pre-Budget Report, tandis que l'Office of National statistics, organisme autonome, n'exerce aucune fonction prospective. En Italie, le rôle stratégique de la direction générale de la prévision économique du ministère chargé des finances est particulièrement marqué, puisqu'elle assure le secrétariat du Comité interministériel de programmation économique. Celui-ci assure une fonction de coordination entre les différents ministères. Des structures autonomes Sans omettre de rappeler le rôle d'étude du Commissariat général du Plan ni celui, d'ailleurs, de la Banque de France, on rappellera que l'Institut d'études et d'analyses économiques régi par un décret du Président du Conseil est né en 1999 de la fusion de deux entités de recherche publique qui prêtaient une assistance technique au ministère chargé du budget pour des analyses de court et de moyen terme. II – Le recours à l'expertise des Instituts de recherche autonomes En ce qui concerne le recours à l'expertise des Instituts de recherche autonomes, les cas du Royaume-Uni et de l'Allemagne méritent une mention particulière. S'agissant du premier, le ministère chargé des finances publie chaque mois une compilation des prévisions économiques établies par les principaux organismes de conjoncture, qu'ils soient publics ou privés. Par ailleurs, le Gouvernement peut bénéficier des travaux du Conseil pour la recherche économique et sociale (Economic and Social Research Council), dont les ressources proviennent pour l'essentiel de subventions publiques. Cette collaboration est cependant moins formalisée qu'en Allemagne, où les Instituts de recherche publient deux rapports par an, l'un au printemps et l'autre à l'automne. III – LES COMMISSIONS D'EXPERTS PLACÉES AUPRÈS DU GOUVERNEMENT Seules l'Allemagne, depuis 1963, et la France, depuis 1997, ont institutionnalisé des commissions d'expert placées auprès du chef du Gouvernement. En France, le Conseil d'analyse économique, placé auprès du Premier ministre, créé en juillet 1997, a pour mission « d'éclairer, par la confrontation des points de vue et des analyses, les choix du Gouvernement en matière économique ». Il est constitué d'économistes, nommés à titre personnel, dont plusieurs membres étrangers, et cinq membres de droit qui représentent les grandes administrations économiques et sociales, parmi lesquelles l'INSEE. De nombreux universitaires et économistes de banques et institutions financières y siègent, assurant la représentation de l'ensemble des services et instituts de prévision économique. Il publie régulièrement des rapports sur des sujets à caractère économique et social. En Allemagne, le Conseil des experts, communément appelé Conseil des Cinq Sages, apparaît en revanche comme un contre-pouvoir. Il présente chaque année un rapport au Gouvernement, dans lequel il peut émettre des recommandations auxquelles celui-ci est tenu de répondre dans un délai, assez bref, de huit semaines. Monographies par pays : _______________ LA PRÉVISION ÉCONOMIQUE EN ALLEMAGNE On peut distinguer deux catégories d'organes : - les Instituts de recherche économique ; - le Conseil des experts, encore appelé "Conseil des cinq sages", qui siège auprès du Gouvernement fédéral. I – LES INSTITUTS DE RECHERCHE ÉCONOMIQUE Les instituts les plus importants sont au nombre de sept : - Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW), créé en 1925 et siégeant à Berlin ; - Institut für Wirtschaftsforschung E. V. (Institut de la recherche économique), fondé en 1949 et siégeant à Münich ; - Hambürgisches Welt - Wirtschafts - Archiv (HWWA) (Archives hambourgeoises de l'économie mondiale), créé en 1908 et siégeant à Hambourg ; - Institut für Weltwirtschaft an der Unviversität Kiel (IFW) (Institut de l'économie mondiale de l'Université de Kiel) créé en 1914 et siégeant à Kiel ; - Institut für Wirtschaftsforchung de Halle (IWH) (Institut de la recherche économique). Créé en 1992, c'est le seul institut siégeant dans l'ex-Allemagne de l'Est. - Rheinisch - Westfälisches Institut für Wirtschafts forschung (RWI) (Institut de la recherche économique de Rhénanie - Westphalie) créé en 1926 et siégeant à Essen ; - Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (Centre de la recherche sur l'économie européenne) créé en 1991 et siégeant à Mannheim. A - Fonctions de ces instituts Ces instituts ont leur propre domaine de spécialisation. C'est ainsi que le DIW de Berlin comprend sept départements effectuant des recherches dans les secteurs suivants : conjoncture, économie mondiale, économie publique, recherches sur la société et la concurrence, innovation, industrie et services, énergie, transport et environnement, analyse microéconomique et des données à long terme. L'IFO de Münich effectue des études de conjoncture et publie, à ce titre, un index mensuel sur le climat des affaires, en vue de renseigner les entreprises. Cet institut se consacre également à la recherche dans plusieurs domaines : conjoncture, marché financier, transport, marché du travail, notamment. Enfin, d'autres instituts sont plus spécialisés dans l'économie mondiale et/ou l'économie européenne. Cela étant, outre ces travaux, ces instituts exercent une fonction d'expertise auprès des pouvoirs publics. Deux fois par an, au printemps et à l'automne, ils publient un rapport dans lequel ils analysent la situation économique et formulent des prévisions. Ils sont également appelés à émettre des critiques sur les projets ou décisions touchant à la politique économique, financière ou monétaire. Enfin, il arrive que les commissions du Bundestag, notamment la commission des finances, procèdent à leur audition. B - Statut des instituts Ces instituts sont tous tenus de poursuivre leurs travaux de recherche dans un but d'intérêt général, quel que soit, par ailleurs, leur régime juridique. En effet, certains sont de type Sarl comme le ZEW de Mannheim ; d'autres sont des associations comme le DIW de Berlin. Enfin, l'IFW de l'Université de Kiel, bien qu'il ait été créé à l'origine au sein de cette dernière, n'en constitue pas un démembrement. Mais au-delà de cette diversité statutaire, on remarquera que la totalité de ces instituts bénéficie d'un financement public - État fédéral et/ou Länder - qui représente généralement la moitié de leur budget, le reste provenant de recettes tirées de publications ou de dons accordés par des fondations. A titre d'exemple, le budget du DIW de Berlin s'est établi à 19,4 millions d'euros en 2001. II – LE CONSEIL DES EXPERTSEn application d'une loi du 14 août 1963, un Conseil des experts - encore appelé "Conseil des Cinq Sages" - est installé auprès du Gouvernement fédéral. Ce conseil - composé de cinq experts - est chargé de présenter au Gouvernement un rapport annuel, dans lequel il analyse la situation économique d'ensemble et l'évolution prévisible de la conjoncture. Ce rapport peut émettre des recommandations comme, par exemple, une baisse des taux d'intérêt ou l'engagement de dépenses en vue de la création d'emplois. Bien que de telles recommandations ne lient pas le Gouvernement, ce dernier - conformément à l'article 6 de la loi du 14 août 1963 précitée - est tenu de répondre, au plus tard, dans un délai de huit semaines. On observera, à cet égard, que la publication du rapport des sages est très attendue dans les milieux politiques dans des conditions qui rappelleraient, en France, la publication des comptes de la Nation. Outre ce rapport annuel, le Conseil peut être appelé à élaborer un rapport particulier sur des questions d'actualité, comme en 2000 pour la compensation financière entre les Länder. Le statut du Conseil en ferait, en droit français, une autorité administrative indépendante. Ses membres sont nommés, en raison de leurs compétences en matière économique et financière (1), pour cinq ans par le Président sur proposition du Gouvernement. ____________
I – Le Comité Interministériel de Programmation Économique (CIPE) A – Une instance théoriquement politique Le Comité interministériel de programmation économique est une instance permanente qui regroupe, sous la présidence du président du Conseil, tous les principaux ministres, y compris des ministres comme le ministre des Affaires Étrangères ou le ministre des Transports. En pratique, les ministres ne s’y rendent pas et s’y font représenter par des fonctionnaires, les réunions étant présidées par un sous-secrétaire d’État attaché au ministère de l’Économie et des Finances. Il s’agit donc moins d’une instance gouvernementale que d’une structure de coordination entre les administrations des différents ministères. B – Fonctionnement du CIPE Le ministère des Finances assure le secrétariat des travaux du comité. C’est la Direction générale de la Prévision économique (attuazione della programmazione economica) qui est plus particulièrement chargée de préparer les réunions du comité. Un grand nombre de documents de travail lui sont aussi fournis par la Commission technique de la dépense publique, elle aussi rattachée au ministère de l’Économie et des Finances. Outre ses études et analyses portant sur les procédures de dépense et sur l’exécution pluriannuelle du budget, la commission effectue des études, recherches et enquêtes sur l’évolution générale de la dépense publique. Au nombre d’une quarantaine par an, ses études sectorielles portent par exemple sur la santé, les retraites, les finances locales ou sur l’instruction secondaire et supérieure. La commission est composée de onze membres, qui sont pour la plupart universitaires et enseignent l’Économie politique ou les Finances publiques. II – L’Institut d’Études et d’Analyses Économiques (ISAE) A – Un organisme de création récente L’Institut d’Études et d’Analyses Économiques est né en 1999 de la fusion de deux entités de recherche publique, l’Institut National d’Étude de la Conjoncture (ISCO) et l’Institut d’Étude de la Programmation Économique (ISPE) qui, jusqu’à la fin de 1998, fournissaient l’assistance technique au ministère du Budget, respectivement pour les analyses de court et de long terme. Régi par un décret du Président du Conseil, l’ISAE est un organisme public de recherche et d’expérimentation. Il est doué de l’autonomie scientifique, organisationnelle, financière et comptable. B – Financement L’ISAE est principalement financé par une contribution annuelle de l’État, dont le montant s’élevait en 2002 à onze millions d’euro. Il tire cependant un dixième de ses ressources des recettes perçues à l’occasion de son activité de conseil et de collaboration avec des administrations, des organismes publics et privés, des organisations internationales. Il diffuse aussi ses propres publications et vend à des utilisateurs privés l’accès aux banques de données qu’il s’est constituées. C – Organisation et personnel L’ISAE est constituée de trois services : Service de la Recherche, Service de la collaboration directe avec le Président, Service administratif. Placé sous l’autorité directe du président, le service de la recherche emploie, selon les programmes à réaliser, soixante à soixante-dix personnes, chercheurs à temps partiel ou complet, consultants extérieurs, stagiaires, bénéficiaires de bourses d’étude et allocataires de recherche. L’ISAE attribue en effet des bourses d’études aux titulaires d’une maîtrise, ainsi que des allocations de recherche aux titulaires d’un doctorat ou à ceux qui peuvent apporter la preuve qu’ils ont eu une activité équivalente. Le personnel ainsi recruté est intégré aux groupes de travail, sous la direction d’un tuteur. L’ISAE offre d’autre part aux enseignants-chercheurs des postes qu’ils peuvent occuper dans le cadre de leur mobilité externe. Ils se trouvent dispensés d’enseignement durant leur période d’activité à l’ISAE, qui s’analyse du point de vue de leur établissement d’origine comme un congé sabbatique, à ceci près que ne s’y appliquent pas de limitation de durée ni de conditions d’ancienneté. ____________ LA PRÉVISION ÉCONOMIQUE AU
ROYAUME-UNI Le Gouvernement du Royaume-Uni dispose d'outils internes et externes pour mener à bien sa mission de prospective et d'évaluation économique. En ce qui concerne les outils internes, le Gouvernement britannique a recours aux analyses du Ministère des Finances (Her Majesty's Treasury) pour élaborer ses perspectives de croissance économique dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances (budget). Ces prévisions sont établies par le Bureau de l'évaluation économique (Economic Assesment Team) de la Direction de la politique macroéconomique et des finances internationales. Elles portent sur l'évolution :
Ces chiffres figurent dans le Pre-Budget Report, qui est publié chaque année au mois de novembre, soit quatre mois avant la présentation du projet de loi de finances. Ce document vise à cadrer le débat budgétaire en présentant les choix de politique économique du Gouvernement dans les domaines de la fiscalité et des dépenses, sur la base des prévisions économiques du Ministère des Finances. Le Pre-Budget Report donne, pour chacune de ses prévisions, une fourchette d'estimation comprise entre une hypothèse basse et une hypothèse haute. Ainsi, pour la croissance du PIB, le dernier Pre-Budget Report établit les prévisions suivantes :
Il est indiqué dans une note de bas de page de ce rapport que la fourchette d'estimation est construite à partir d'évaluations différentes de l'évolution de l'offre. Par ailleurs les demi-points figurant dans la fourchette d'estimation restent centrés sur l'estimation, qualifiée de "neutre", d'un taux de croissance de l'écart de production (output growth) de 2 ¾ % en tendance. Le rapport fournit également une moyenne pour les erreurs concernant chacune des prévisions, qui est calculée sur les dix dernières années. Pour le PIB, ce chiffre est d’1 %. On observera que l'Office for National Statistics, qui publie les données statistiques économiques et sociales officielles du Royaume-Uni, n'exerce aucune fonction de prospective en matière économique. Cet institut a été mis en place en juin 2000 à la suite de la publication, en octobre 1999, d'un Livre Blanc intitulé "Avoir confiance dans les statistiques". Présidé par le National Statistician, cet organisme est aidé dans l’accomplissement de sa tâche par la Commission des statistiques, une agence exécutive indépendante chargée de donner des avis au Gouvernement sur la qualité et l'intégrité des statistiques nationales. Le Président et les 7 autres membres de la Commission sont nommés par le Chancelier de l'Echiquier. Le Ministère des Finances publie par ailleurs, chaque mois, une compilation des prévisions économiques établies par les principaux organismes de conjoncture, publics ou privés. Les données recensées portent sur le taux de croissance du PIB, la consommation privée et celle des administrations publiques, l'investissement, l'évolution des stocks, la demande intérieure, les exportations et les importations. Sont ainsi rassemblées les prévisions de 29 sociétés cotées à la City de Londres et de 13 autres organismes regroupant des universités, des organisations internationales (OCDE et FMI) et de la Commission européenne. Le ministère des Finances calcule à partir de ces sources des moyennes de prévisions hautes, moyennes et basses, tout en précisant qu'elles ne doivent être en aucun cas interprétées comme reflétant ses propres prévisions. En ce qui concerne les outils de prospective et d'évaluation externes, le Gouvernement peut s'appuyer sur les travaux du Conseil pour la recherche économique et sociale (Economic and Social Research Council ou ESRC). Les ressources de cet organisme indépendant, établi par une Charte royale, proviennent principalement d'une subvention versée par une agence gouvernementale, l'Office of Science and Technology, chargée de répartir l'enveloppe du budget consacré à la recherche. L'ESRC finance actuellement 8 programmes de recherche dans le domaine économique, qui visent à améliorer la compréhension des facteurs influençant les performances de l'économie britannique. Les organismes impliquées dans ces travaux, qui courent jusqu'en 2004-2006, sont la London School of Economics, l'Institute for Fiscal Studies, l'University College de Londres, l'Université de Cambridge et l'Université de Warwick. Le budget alloué à ces programmes pour les années 2002-2003 s'élève à 9,4 millions de livres. On rappellera enfin que la programmation budgétaire au Royaume-Uni intègre, depuis 1998, une véritable culture de l'évaluation des résultats. Cette année, les dépenses de chaque ministère ont fait l'objet d'une "revue" complète, afin de déterminer leur finalité. Cet examen a permis au Gouvernement d'affirmer ses choix budgétaires sur un horizon de trois ans en les liant à des cibles de performance dans le cadre des Public Spending Agreements (PSA). Les derniers PSA couvrent les années 2003-2006. Ainsi, des objectifs généraux (aims) sont fixés pour chaque ministère, puis déclinés en objectifs globaux (objectives), plus explicites quant aux moyens qui peuvent y être associés, et enfin en objectifs intermédiaires (targets) auxquels sont associés des indicateurs de performance. Ces derniers sont élaborés conjointement par le Ministère des Finances et le département ministériel concerné. Le nombre total des indicateurs est passé de 300 en 1998, à 160 en 2000 et 130 en 2002. Un comité présidé par le Chancelier de l'Echiquier examine avec le (ou les) ministre(s) concerné(s) les moyens de corriger la situation si la performance n'est pas à la hauteur des objectifs assignés. Le ministère des Finances a mis en place dans ce but une base de données sur tous les objectifs intermédiaires des PSA. Dans le cadre des nouveaux PSA, il a été convenu que chaque département ministériel rendra compte de la réalisation des objectifs intermédiaires deux fois par an dans le cadre de rapports disponibles sur Internet. Par ailleurs, des notes techniques ont été mises en place pour expliquer la manière dont sera évaluée la "performance" des différents départements ministériels. Enfin, le Gouvernement a demandé à la Cour des Comptes, le National Audit Office, de valider les données utilisées pour élaborer les objectifs des PSA. ____________ (1) La plupart sont professeurs d'Université.
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