XVe législature
Session ordinaire de 2017-2018

Séance du jeudi 30 novembre 2017

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion de la proposition de loi de M. Marc Fesneau et plusieurs de ses collègues relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (nos 310, 389). Ce matin, l’Assemblée a commencé d’entendre les orateurs inscrits dans la discussion générale.
La parole est à M. Jean-Claude Leclabart.
Monsieur le président, madame la ministre auprès du ministre d’État, ministre de l’intérieur, madame la rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale, mes chers collègues, il est pertinent de vouloir assouplir les modalités d’exercice de la compétence de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations – GEMAPI – pour que le transfert de celle-ci aux EPCI – établissements publics de coopération intercommunale – en soit facilité et que son exploitation locale, à compter du 1erjanvier 2020, soit plus efficiente. La proposition de loi cosignée par les groupes parlementaires du MODEM et de la République en marche, sur laquelle nous nous penchons aujourd’hui, répond à cet objectif, ce dont je me félicite. Elle est le fruit d’un important travail d’échanges réalisé en commission. Cette proposition de loi a fait l’objet de 144 amendements, dont 61 ont été étudiés en commission des lois le 22 novembre dernier.
À ce stade, je tiens à souligner l’implication et l’investissement de mes collègues, Mme Jacquier-Laforge et Mme Kamowski, respectivement rapporteure et responsable du texte pour le groupe La République en marche sur cette proposition de loi. Notre travail a débouché sur un consensus qui privilégie l’intérêt général et répond aux objectifs fixés.
Premièrement, l’assouplissement entrevu doit permettre aux collectivités et aux établissements d’ores et déjà impliqués dans l’exercice au quotidien des missions de la GEMAPI de poursuivre leur engagement au-delà du 1erjanvier 2020. Cet assouplissement ne devant pas conduire à une désorganisation, un cadre réglementaire a été instauré, qui prend le plus souvent la forme d’un conventionnement. Le principe de la « sécabilité interne » des missions attachées à la GEMAPI a en outre été acté, ce qui constitue une avancée notable.
Deuxièmement, une attention toute particulière devra être portée à la gestion des fleuves. Il est préconisé que les conséquences du transfert de la compétence GEMAPI vers les EPCI fassent l’objet, à cet égard, d’un rapport d’évaluation du Gouvernement au Parlement.
Troisièmement, durant la période transitoire allant du 1erjanvier 2018 au 31 décembre 2019, la responsabilité des EPCI à fiscalité propre compétents ne pourra être engagée qu’au regard de l’organisation de la compétence. Il en va de même pour les EPCI gestionnaires d’ouvrage, dont la responsabilité ne pourra être engagée en raison de dommages que l’ouvrage n’a pas permis de prévenir dès lors que ce dernier a toujours été entretenu dans les règles de l’art.
Quatrièmement, la proposition de loi étend à la prévention des inondations les missions d’animation et de concertation prévues par l’article L 211-7 du code de l’environnement, ainsi que l’assistance technique que les départements mettent à la disposition des EPCI ne disposant pas des moyens techniques suffisants pour exercer leurs compétences.
Il est important de souligner que cette proposition de loi revêt un indéniable caractère facilitateur pour les élus locaux, qui sont d’ores et déjà confrontés aux impératifs des missions de la GEMAPI. Cette évolution législative est garante d’un avenir meilleur. Il est tout aussi important de rappeler que le grand cycle de l’eau constitue un enjeu majeur de l’aménagement des territoires et représente, de ce fait, une priorité de l’action gouvernementale. Les évolutions législatives contenues dans cette proposition de loi, conjuguées à celles qui seront à terme proposées par le groupe de travail « eau et assainissement » participeront à la cohérence de l’action du Gouvernement.
Sur le bassin versant de la Somme, qui est le mien, 425 arrêtés de catastrophe naturelle au titre des inondations ont été pris depuis 1982, dont 50 % sont directement liés à des phénomènes importants de ruissellement des eaux pluviales et de coulée de boue. C’est pour répondre à cet objectif impératif de cohérence que la majorité parlementaire entend poursuivre son travail. Après avoir traité le sujet, à ses yeux prioritaire, de l’assouplissement des modalités de l’exercice de la compétence GEMAPI, il lui faut se pencher sur la redéfinition même de cette compétence. C’est tout le sens de l’amendement que j’aurai l’honneur de défendre devant vous dans quelques instants. Quoiqu’il advienne de ce dernier, les parlementaires des groupes MODEM et La République en marche entendent poursuivre leur travail et leur action au service du grand cycle de l’eau, de l’action gouvernementale, des élus locaux et de leurs concitoyens.
(Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.) La parole est à M. Raphaël Schellenberger. Monsieur le président, madame la ministre, madame la rapporteure, chers collègues, notre assemblée est saisie aujourd’hui d’un texte qui vise à réintroduire du bon sens plutôt que des principes autoritaires dans l’exercice de la compétence GEMAPI, en permettant notamment aux départements exerçant une ou plusieurs des missions attachées à cette compétence de poursuivre leurs engagements au-delà du 1erjanvier 2020. Il s’agit là d’une attente forte de nos territoires. Au nom du groupe Les Républicains, je me réjouis de cette initiative, qui est inspirée par la même philosophie que celle qui a présidé à la naissance de la proposition de loi « eau » et « assainissement », malheureusement renvoyée en commission le 12 octobre dernier, lors de la « niche » parlementaire de notre groupe.
Il s’agit ici, à nouveau, de corriger une disposition mal préparée des lois NOTRe – portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République – et MAPTAM – de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. À nouveau, ce texte pose la question de notre conception de la subsidiarité, principe central qui doit organiser l’efficacité de la décentralisation. À nouveau, la réponse que je vous propose est de faire confiance à nos territoires, à nos élus locaux pour déterminer quelle collectivité est la mieux à même d’exercer la compétence, dans la poursuite d’un objectif d’efficacité. Je souhaite donc que ce texte puisse être adopté. J’espère également que nous pourrons le compléter et en étendre l’ambition à travers plusieurs contributions.
Nos travaux en commission des lois ont déjà permis des avancées ; je tiens à saluer le travail mené à cet égard par Mme la rapporteure. La conclusion d’une convention entre un département et les communes ou les EPCI situés sur son territoire, pour clarifier l’exercice de la compétence et le rôle de chacun, est une bonne disposition. Nous pouvons toutefois préciser et sécuriser ce dispositif en laissant aux communes, EPCI et départements la liberté de déterminer, dans le cadre de cette convention, les modalités de financement de l’exercice des missions GEMAPI lorsque ces dernières sont assumées par le département. La taxe GEMAPI, quant à elle, peut être instituée par le bloc communal pour financer l’exercice de cette compétence. Dans le cadre de cette proposition de loi, qui élargit l’exercice de la compétence aux départements, il semble logique de proposer à ceux-ci de collecter une partie de cette taxe. Je défendrai plusieurs amendements en ce sens.
Je me réjouis également de l’adoption en commission d’un amendement précisant le régime de responsabilité limitée qui s’appliquera aux communes et EPCI au titre des ouvrages de prévention des inondations dont ils deviendront gestionnaires à la suite de la réforme. Le dispositif ne me semble toutefois pas encore complet. Nous devons examiner plusieurs configurations pour être au plus proche des réalités de nos collectivités et des exigences techniques observées. Je pense notamment au cas où un ouvrage appartenant par exemple à VNF – Voies navigables de France – ou à la SNCF, servant de digue, bien que ce ne soit pas sa vocation première, n’est pas mis à la disposition d’un système d’endiguement : qu’en est-il de la responsabilité de la collectivité ?
Nous devons également être vigilants aux situations dans lesquelles une partie du territoire de la collectivité concernée n’est pas couverte par un ouvrage de prévention. Dans ce cas, une période transitoire doit pouvoir s’appliquer afin de laisser à la collectivité concernée le temps d’engager les études, les démarches et les travaux nécessaires à la protection de son territoire.
Ce texte constitue une opportunité d’améliorer le droit : sachons la saisir et ne commettons pas l’erreur de renvoyer ces éléments à une discussion ultérieure. Prenons pleinement nos responsabilités !
Je regrette par ailleurs que la question de la responsabilité de l’État du fait des digues domaniales ne puisse être réintroduite dans le cadre de nos discussions, en raison de la contrainte de l’article 40 de la Constitution. Je regrette également que le Gouvernement propose aujourd’hui de revenir sur l’autorisation de l’adhésion, au titre de la compétence GEMAPI, d’un syndicat mixte ouvert à un autre syndicat mixte ouvert, tel qu’un EPTB – établissement public territorial de bassin – ou un EPAGE – établissement public d’aménagement et de gestion des eaux. Cette mesure positive avait réuni en sa faveur une majorité de commissaires aux lois, la semaine dernière, qui avaient adopté un amendement de bon sens.
Le 12 octobre dernier, la majorité avait souhaité renvoyer en commission la proposition de loi portée par notre collègue Fabrice Brun, au motif que nos propositions sur les compétences « eau » et « assainissement » ne s’inscrivaient pas dans un texte plus global qui traiterait du grand cycle de l’eau et de sa gestion institutionnelle. Le texte qui nous occupe aujourd’hui répondra probablement à l’exigence que vous formuliez alors, ce qui va nous permettre d’examiner ces dispositions. Vous sembliez partager, le 12 octobre, nos préoccupations sur le fond tout en refusant l’examen en séance publique de notre proposition de loi. Madame la ministre, nous regrettons ce rendez-vous manqué mais, aujourd’hui, nous persévérons et espérons que le bon sens pourra enfin l’emporter.
Tout comme en matière de GEMAPI, il est important de rappeler que le transfert des compétences « eau » et « assainissement » appelle des réponses rapides. Je vous renvoie, sur cette question, à la brillante démonstration faite, lors de l’examen de notre proposition de loi, par notre ancien collègue et nouveau secrétaire d’État, Olivier Dussopt, qui a clairement expliqué pourquoi il fallait légiférer avant 2018.
Nous avons entendu les paroles du Premier ministre devant les maires de France, la semaine dernière. Oui, madame la ministre, oui, chers collègues, « on n’a jamais regretté de donner de la liberté aux élus ». Oui, « les solutions qui fonctionnent ne sont pas celles que l’on plaque sur les territoires, mais celles que les territoires construisent. » Ce sont les mots du Premier ministre devant le congrès des maires de France. Mettons ces mots en action aujourd’hui plutôt que de continuer avec de beaux discours.
Place aux actes ! Si nous partageons tous le constat selon lequel il convient de laisser aux communes et aux communautés de communes et d’agglomération le choix dans l’échelon le plus pertinent pour assumer les compétences « eau » et « assainissement », alors corrigeons dès à présent le dispositif de la loi NOTRe et cessons de reporter à demain, ou à après-demain, ce qui mérite d’être traité dès aujourd’hui. Comment les maires pourraient-ils comprendre, alors que tout le monde est d’accord sur cette question, que l’on refuse d’adopter des propositions parce qu’elles viennent du groupe Les Républicains alors même que le Président de la République et le Premier ministre ont personnellement exprimé leur soutien à une telle révision ? À titre personnel, je ne comprends pas ces postures de l’ancien monde. Nous non plus ! Mais la qualité de nos travaux en commission des lois la semaine dernière me laisse espérer une attitude positive de la part de la majorité sur les amendements que nous défendrons aujourd’hui.
Mes chers collègues, ce texte semble technique, mais il est en réalité éminemment politique. Il met en jeu la vision que nous avons de la décentralisation et interroge notre conception de la subsidiarité. En matière de GEMAPI, comme pour les compétences relatives à l’eau et à l’assainissement, la géographie fait que le niveau de collectivité le plus efficace n’est pas nécessairement partout le même. Nous devons donc laisser la liberté aux élus locaux de déterminer qui doit exercer ces compétences dans le territoire. L’enjeu est non pas d’obliger toutes les collectivités à faire la même chose, mais de leur imposer de faire bien et le mieux possible en fonction de leurs moyens.
On parle souvent de subsidiarité à l’échelle européenne, mais ce principe doit être général dans notre organisation institutionnelle. Emparons-nous également de ce sujet et de ce principe au niveau national pour améliorer l’organisation de nos territoires sur certains aspects. Avec ce texte, nous sommes au cœur du sujet. Portons cette conception plutôt que le principe de cloisonnement mis en place par les lois NOTRe et MAPTAM, totalement contraires à la subsidiarité réelle et à l’efficacité des politiques publiques locales.
L’amendement du Gouvernement visant à élargir aux régions l’exercice de la compétence GEMAPI conforte cette vision de la subsidiarité. Ainsi, les articles 3 et 4 de cette proposition de loi, en autorisant une sécabilité interne pour les missions constitutives de la GEMAPI, marquent une rupture avec la segmentation des compétences par bloc voulue par les lois MAPTAM et NOTRe…
Il était temps ! …et s’inscrivent dans un nouveau rapport à la décentralisation qu’il convient d’amplifier. Une décentralisation bâtie autour d’une notion : la confiance. Laisser davantage de liberté aux collectivités et à leurs élus dans l’exercice de leurs missions, tout en leur donnant les moyens de leurs compétences. Tel doit être le pacte fondateur de cette nouvelle ambition. Puisse ce texte constituer une première pierre sur laquelle nous bâtirons collectivement ce nouvel équilibre.
Nous ne débattons pas aujourd’hui d’un texte limité à des aspects techniques. Derrière ces dispositions effectivement techniques, il y a des réalités, des attentes, des exigences. Il y a des collectivités qui ont besoin de visibilité pour s’organiser et anticiper. Il y a également le quotidien des Français, leurs conditions de vie et leur protection face aux risques. Lorsque nous parlons des collectivités, nous parlons de tout cela. Nous touchons du doigt la vie de chacun, l’organisation de notre société, l’équilibre de notre République. C’est à la fois exigeant et éminemment passionnant.
Au nom du groupe Les Républicains, je réitère notre attitude positive sur ce texte que notre examen permettra, j’espère, de compléter et d’améliorer dans le prolongement de l’esprit qui a animé nos travaux en commission des lois. Soyez assurés de notre sens des responsabilités et de notre attachement viscéral à la libre administration des collectivités.
Mes chers collègues, permettez-moi de conclure mes propos, avec peut-être moins de poésie que notre collègue Chassaigne ce matin, par une citation de Philippe Séguin,…
C’est bien aussi ! …qui me semble tout à fait opportune : « Dans un monde de plus en plus virtuel, dans une économie qui s’abstrait de la distance et de la durée, c’est en retrouvant la réalité du territoire que nous retrouverons l’homme. ». (Applaudissements sur les bancs du groupe LR.) La parole est à Mme Emmanuelle Ménard. Monsieur le président, madame la ministre, madame la rapporteure, chers collègues, s’il est un domaine qui ressemble à un « casse-tête », pour reprendre l’expression de l’Association des maires de France, c’est bien cette compétence GEMAPI. Si tout le monde s’accorde sur la nécessité d’une réorganisation de cette compétence à l’échelle des bassins versants, il reste encore quelques points à préciser. Sans en dresser une liste exhaustive, je citerai les questions de financement – et en particulier le maintien du financement par l’État des digues domaniales –, ainsi que les évolutions institutionnelles à venir avec cette interrogation : la gestion des fleuves ne dépasse-t-elle pas le périmètre d’une communauté ?
Il nous faudra donc préciser un certain nombre de points pour rassurer et rendre opérationnelle cette gestion, qui appartenait jusqu’ici à des acteurs multiples, pour des domaines d’intervention tout aussi multiples. Reste que cette proposition de loi – même si elle doit être amendée sur tel ou tel point – va dans le bon sens. Elle a le mérite de tenter de mettre de l’ordre dans ce domaine. Et, j’en conviens, ce n’est pas chose aisée. J’y serai attentive, connaissant la sensibilité des élus locaux à ces problèmes.
Mais si je prends la parole aujourd’hui sur ce dossier GEMAPI, c’est aussi pour poser une question plus générale, celle du transfert des compétences. Une fois de plus, je ne conteste nullement la nécessité, dans ce dossier, de revoir l’architecture passée des responsabilités des uns et des autres. C’était nécessaire. Mais je veux le redire, ici, à cette tribune : on ne peut pas continuer à enlever des compétences à nos communes !
Les technocrates n’ont qu’un mot à la bouche : intercommunalité. Ils veulent en finir avec nos communes, nos bonnes vieilles communes, vestiges d’un temps que nos « élites » voudraient voir disparaître. Ils naviguent sans cesse entre paternalisme et mépris à l’égard de ces « petits élus », qui seraient incapables de penser par eux-mêmes ou de gérer par eux-mêmes. Je sais que je me fais ici la porte-parole d’un grand nombre, d’un très grand nombre d’élus locaux, qui finiront, s’ils n’y prennent garde, par n’être plus que les gardiens des registres de l’état civil. On décidera pour eux d’à peu près tout. Disons-le clairement : les maires vivent, aujourd’hui, sous les diktats de la loi NOTRe, qui les dépouillent, peu à peu, de leurs prérogatives. Si les maires sont persuadés qu’ils doivent se regrouper – et le transfert de la compétence GEMAPI devrait être une bonne chose à condition, je le répète, qu’on retravaille et qu’on précise certaines modalités d’organisation –, ils ne veulent plus qu’on le leur impose.
Il faut redonner aux maires et aux conseils municipaux nombre des compétences aujourd’hui accaparées par les intercommunalités. Ces dernières sont toujours plus vastes, toujours plus éloignées de la vie des Français, toujours plus déconnectées du pays réel. Chaque fois que cela est possible, il faut appliquer strictement le principe de subsidiarité, qui consiste, chacun le sait, à confier le maximum de pouvoir à l’échelon inférieur, pourvu qu’il ait les compétences et les moyens d’atteindre le bien commun à son niveau. Pour cela, il faut que soit rétablie la liberté de s’associer ou non à d’autres communes, afin de mutualiser au mieux les services qui peuvent l’être, dans le respect de chaque commune et de ses habitants.
C’est pourquoi, vous l’avez compris, je profite de cette tribune pour alerter une fois encore sur le grignotage quotidien du pouvoir communal. Pour que, soucieux de cette France des petites communes, trop souvent oubliée au profit de Paris et d’une poignée de métropoles régionales qui concentrent argent et pouvoir, nous soyons attentifs à ne plus les marginaliser, je dirais même, à ne plus les dépecer.
Cette proposition de loi témoigne qu’il est possible, malgré un certain flou que nous nous devons de lever, d’imaginer des réponses sans le faire au détriment de certains acteurs d’un dossier. C’est loin d’être toujours le cas ! Si cette proposition de loi très technique nous donnait l’occasion d’une prise de conscience de la nécessaire défense du pouvoir communal, je me réjouirais encore davantage de voter pour elle.
La parole est à Mme Catherine Kamowski. Monsieur le président, madame la ministre, madame la rapporteure, chers collègues, nous sommes face à une triple obligation.
Une obligation vitale : 18 millions de nos concitoyens sont concernés, menacés par des risques d’inondation ou de submersion marine. Ces risques sont encore accrus par la crise écologique que nous connaissons, avec la montée du niveau des mers et des intempéries de plus en plus fortes, ainsi que nous l’ont rappelé nos collègues Brulebois et Leclabart.
Une obligation légale, ensuite : celle de la loi MAPTAM, qui pose le délai du 1er janvier 2018 et le principe de la compétence exclusive et obligatoire des établissements publics de coopération intercommunale – EPCI – à fiscalité propre.
Une obligation civique et législative, enfin : celle de faire respecter la loi en mettant à la disposition des EPCI toute la palette des solutions déjà existantes et en leur assurant la capacité d’en inventer de nouvelles. Il nous faut, à la fois, permettre l’innovation et garantir l’application des règles communes, grâce au rôle accru des préfets. J’étais, comme un certain nombre d’entre vous, au congrès des maires où les élus locaux, qui sont très souvent des élus intercommunaux, ont vu qu’ils avaient été entendus. À nous, élus de la nation, de les entendre aussi et d’apporter des réponses pratiques à leurs remarques et à leurs interrogations.
Il n’est pas question avec cette proposition de loi, présentée conjointement par les groupes MODEM et La République en marche, de revenir sur les dispositions initiales de la loi MAPTAM ; il s’agit d’assouplir ses conditions d’exercice et de mise en œuvre afin que les élus locaux, dans l’exercice de leurs responsabilités, puissent adapter leurs décisions d’organisation ou de réorganisation à la réalité du terrain, dans l’intérêt vital des populations concernées.
Le groupe La République en marche souhaite avant tout rassurer les quelque 80 % des EPCI ayant attendu
volens nolens le dernier moment pour prendre cette compétence,… Vous n’avez pas le choix ! …et les inciter à faire preuve soit de raison, en conservant des modèles de mutualisation éprouvés, soit d’innovation, en créant de nouvelles formes de coopération. C’est là que l’intelligence des territoires trouvera à s’exprimer et à s’organiser au service de tous. C’est là que la confiance mutuelle, si nécessaire entre l’État et les élus locaux, pourra se nouer librement, et c’est à nous, élus de la nation, d’y concourir.
Néanmoins, la libre administration des collectivités n’exclut pas le respect des règles qui rendent notre organisation sociale cohérente. C’est cela aussi qui nous a guidés dans l’élaboration de cette proposition de loi, qui se concentre – je le souligne – sur l’organisation réaliste de la compétence GEMAPI, et non sur l’extension de son périmètre ou sur son financement, qui méritent d’autres débats et le temps d’une réflexion plus approfondie.
Vous remettez toujours tout à demain ! En revanche, il nous semble que la fixation d’aménagements temporels, à la fois précis et réalistes, pour le terme des différentes étapes d’une mutualisation nécessaire et utile à tous, serait grandement souhaitable.
Le texte proposé à votre sagacité garantit l’exercice d’une compétence difficile, exigeante dirais-je même. Oui, c’est une compétence exigeante, car elle touche au cycle de l’eau – que l’on peut envisager comme petit ou grand, mais là aussi ce sera un autre débat –, qui est un élément vital de notre existence à tous et pour lequel chacun pense qu’il porte la bonne solution. Je vous le dis tout net, je pense que « la » bonne solution n’existe pas : les contraintes géologiques, hydrologiques, géographiques, administratives, politiques, humaines même, suscitent autant de facteurs de blocage que de facteurs d’inventivité. Donc, à partir du principe de base, incontournable à nos yeux et édicté par la loi MAPTAM, nous souhaitons que la volonté de faire et de bien faire des collectivités locales et territoriales trouve suffisamment de souplesse et d’efficacité dans ce texte de précision, pour y puiser la force de se lancer dans cette nouvelle phase de mutualisation très pratique et très technique, tout le monde le reconnaît, et pas moins compliquée que les précédentes.
De ce point de vue, je me félicite du dialogue constructif que nous avons eu avec le Gouvernement, et tout particulièrement avec vous, madame la ministre, et vos services, et des échanges fructueux avec les différents groupes politiques en commission, qui nous ont permis d’apporter des modifications allant dans le sens de la souplesse et de l’efficacité.
Il reste à traiter la question de la participation des régions, qui fait l’objet d’un amendement que je porte au nom du groupe La République en marche. Le Gouvernement en a déposé un similaire, et nous trouverons évidemment à nous accorder.
Le groupe La République en marche souhaite aussi que nous trouvions un accord sur la question des adhésions entre syndicats mixtes ouverts. Je sais que cela n’est pas très orthodoxe au regard du code général des collectivités territoriales. Néanmoins, après en avoir parlé avec Mme la rapporteure, que je remercie chaleureusement pour son travail et son écoute, et à l’issue de nombreuses réunions et réécritures, j’ai bon espoir que nous arrivions ensemble à une solution qui devrait satisfaire à la fois l’État et les territoires.
À ces deux éléments près, nous avons devant nous un bon texte, équilibré, facilitateur pour les dynamiques territoriales. Un texte qui démontre dans son écriture et qui montrera dans son application que le sens du bien commun est la chose la mieux partagée par l’ensemble des collectivités et surtout par les élus de ces collectivités. Car quoi de plus commun à nos concitoyens que le besoin de protection contre les éléments ? C’est une mission exigeante, qui oblige à mettre en commun toutes nos forces pour protéger les nôtres. Et c’est un texte que La République en marche votera, tout naturellement.
(Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.) La discussion générale est close. J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles de la proposition de loi. La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva, inscrit sur l’article. Les dispositions de l’article 1er et, plus largement, de la proposition de loi tout entière de nos collègues du MODEM vont dans le bon sens. Je suis donc ici pour soutenir ce texte. Il répond en effet à une demande exprimée par de nombreux élus de nos territoires, et cela vaut d’être souligné, car de telles demandes ne sont pas toujours entendues.
La compétence GEMAPI est ô combien importante pour nos collectivités, tant les conséquences d’une mauvaise gestion de celle-ci peuvent être funestes pour nos populations. Compte tenu du besoin d’ingénierie technique très soutenu qu’elle implique, cette compétence ne peut relever du seul bloc local, communal et intercommunal, et le partage que l’on permettra ici est de nature à rassurer de nombreux élus locaux. C’est déjà le cas en Corse, où la collectivité de Corse, ses offices, le comité de bassin et le comité de massif sont largement impliqués pour accompagner les intercommunalités.
Deux éléments restent néanmoins en suspens, et il faudra à mon sens en débattre tôt ou tard. Le premier, bien sûr, c’est la question du financement : l’instauration d’une nouvelle taxe ne règle en rien la problématique financière. Il est difficile de créer une nouvelle charge sur le dos de nos administrés. Nous devons donc mener une réflexion sur des logiques de financement plus globales au niveau des bassins en amont et en aval.
Je profiterai de cette discussion pour mettre sur la table un sujet essentiel : le dispositif de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. Ne faut-il pas remettre totalement à plat les critères et abandonner la reconnaissance par arrêté ministériel pour aller vers une reconnaissance automatique, comme le font d’autres pays ? Ce serait une reconnaissance plus scientifique, fondée sur une liste de phénomènes éligibles et sur une méthode d’appréciation de l’intensité anormale des phénomènes. On éviterait ainsi certaines reconnaissances complaisantes, et on instaurerait beaucoup plus d’équité.
Je terminerai néanmoins sur un bémol : en tant qu’élu de montagne, j’aurais été satisfait, à l’instar d’autres interlocuteurs, si le consensus qui semble se profiler sur ce texte avait été le même sur la question des compétences eau et assainissement du mois dernier. Je demande donc à Mme la ministre de nous indiquer à quel moment elle compte reprendre les discussions. J’aurai bien sûr l’occasion d’y revenir.
La parole est à M. Bruno Duvergé. Monsieur le président, madame la ministre, chers collègues, je vais vous parler des wateringues, que peu de gens connaissent. Les wateringues sont un espace situé entre Calais, Saint-Omer et Dunkerque sous le niveau de la mer. Depuis des siècles, ils sont gérés par 1 500 kilomètres de fossés, de canaux, et une centaine de stations de relevage. Ce sont 100 mètres cubes par seconde qui sont rejetés à la mer. L’espace compte 450 000 habitants et correspond au territoire de six intercommunalités. Vous comprendrez donc qu’il faille beaucoup de coordination pour gérer tout cet espace.
Ce sont aussi des digues, qu’il faut sans cesse relever pour suivre l’élévation du niveau de la mer. J’ai été témoin personnellement des grandes marées d’août 2014 à Wimereux, où la digue a cédé. Cet incident a coûté 2,4 millions d’euros en réparations.
Je voulais m’appuyer sur cet exemple pour démontrer que la gestion des risques d’inondations concerne non seulement les fleuves et les rivières, mais aussi les bords de mer. Il y a donc des polders en France, on n’en trouve pas seulement aux Pays-Bas. Pouvoir gérer un tel espace à un niveau supérieur à celui des intercommunalités est très important ; donner la possibilité au département d’y contribuer est essentiel. C’est la raison pour laquelle je voterai l’article 1er de la présente proposition de loi.
La parole est à M. Thibault Bazin. La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles – MAPTAM – a confié à titre exclusif et obligatoire aux EPCI à fiscalité propre la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations.
La rigidité de cette disposition ne peut qu’être contestée, comme cela a été rappelé par quasiment tous les groupes lors de la discussion générale. Il est regrettable que la majorité n’ait pas soutenu la même démarche pour l’eau et l’assainissement. En effet, les situations sont très hétérogènes et il eût mieux valu laisser chaque territoire trouver la solution la plus adaptée. Tel est l’objet de ce texte, que nous ne pouvons que soutenir.
Cela étant dit, madame la ministre, je tiens à souligner un autre point sur lequel la loi MAPTAM est inadaptée. La taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations doit être instituée avant le 1er octobre d’une année pour être applicable à compter de l’année suivante. Or les communautés de communes ne seront compétentes qu’au 1er janvier 2018. Il faudrait donc que pour cette première année de fonctionnement la taxe GEMAPI puisse exceptionnellement être instituée jusqu’au 30 mars 2018, et non le 1er janvier 2018 comme prévu, afin de laisser aux communautés le temps de décider de cette taxe. Elles pourront mieux le faire en connaissance de cause, car l’impact financier n’est pas aisé à chiffrer, l’inventaire par l’État des digues et autres ouvrages de prévention des inondations étant plus que parcellaire. Je me fais ici l’écho de la demande d’élus locaux qui réclament à juste titre de la souplesse et du pragmatisme. Madame la ministre, pourriez-vous s’il vous plaît déposer un amendement allant dans ce sens ?
Mon collègue Acquaviva l’a dit : la question du financement de la compétence reste en suspens. La possibilité d’instituer une taxe additionnelle assise sur les impôts directs locaux n’a jamais constitué une réponse à la hauteur des enjeux. Le financement devrait pour l’essentiel être adossé à des logiques de bassins et reposer sur un principe de solidarité entre territoires amont et aval. Cette proposition de loi n’avait pas pour objet de traiter de cette question. Pour autant, une remise à plat complète du financement du cycle de l’eau devrait être engagée au plus vite.
La parole est à M. Martial Saddier. Cette proposition de loi ne remet pas fondamentalement en cause le travail que nous avions effectué au travers de la mise en place de la compétence GEMAPI. C’est pourquoi je n’y suis pas opposé sur le principe, mais j’attends de voir comment se dérouleront nos travaux cet après-midi.
Ce texte permet d’opérer des ajustements en tenant compte de ce qui fonctionne, de ce qui est adapté et de ce qui l’est moins, sur un territoire national qui, par définition, n’est pas uniforme.
La compétence GEMAPI a été mise en place il y a quelques mois seulement. Si je suis député de la nation, madame la ministre, je suis aussi député de la Haute-Savoie et de la vallée de l’Arve, où le syndicat mixte compétent est le premier à avoir mis en place la taxe GEMAPI dans notre pays. C’est à ce titre que je souhaite saluer la possibilité donnée au département de poursuivre l’exercice de cette compétence. J’ai d’ailleurs déposé plusieurs amendements en ce sens.
Je rappelle en outre que la même loi a fait de la région le chef de fil du développement durable au travers du SRDEII – schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation – et du SRADDET – schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires. Je souhaite donc comme beaucoup que les régions puissent également continuer à intervenir.
Je souhaite insister enfin sur le fait que si une rivière, un bassin versant se jette dans la mer à l’estuaire, les têtes de bassin sont extrêmement importantes, notamment les zones de montagne. Les erreurs qui seraient faites ou les insuffisances qui seraient produites sur les têtes de bassin auraient en effet une incidence sur l’ensemble des cours d’eau. C’est un oubli de ce texte, et ce fut également le cas du projet de loi qui a introduit la GEMAPI. Au travers de la défense de plusieurs amendements j’aurai donc l’occasion de rappeler l’importance de la prise en compte des têtes de bassin, en particulier des zones de montagne, qui sont le grand réservoir d’eau potable en qualité et en quantité encore présent dans notre pays.
La parole est à M. Vincent Descoeur. Madame la ministre, il était indispensable de réviser la loi MAPTAM dans laquelle il avait été décidé, sans aucune concertation, d’inscrire le transfert de la compétence GEMAPI vers les seuls EPCI. Je me réjouis de l’initiative de nos collègues et de l’accueil que vous lui réservez.
L’article 1er va dans ce sens en permettant aux départements qui exerçaient cette compétence au 1er janvier 2018 de poursuivre cet exercice après 2020 sous réserve de conclure des conventions.
Comme l’ont dit nos collègues Acquaviva, Bazin et Saddier à l’instant, restera posée la question du financement. La création d’une taxe est une chose, mais la question des moyens attachés à l’exercice d’une compétence est récurrente. Le texte identifie des collectivités susceptibles de s’impliquer, les départements ou les régions, mais il faut se poser la question plus générale de la capacité contributive des collectivités que l’on identifie.
Nous en venons à présent aux amendements à l’article 1er.
La parole est à M. Loïc Prud’homme, pour soutenir l’amendement n51.
Au travers des lois MAPTAM en 2014 et NOTRe en 2015 a été autoritairement décidé un transfert non concerté et définitif des compétences en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, les fameuses compétences GEMAPI.
Désormais, les collectivités territoriales, les communes et les départements ont jusqu’au 1er janvier 2018 pour transférer ces compétences aux intercommunalités. Sous l’apparence anodine d’un détail technique se cache en fait une véritable vision idéologique des territoires, celle qui consiste à consacrer comme seul niveau celui de l’intercommunalité, véritable superstructure qui n’a aucun sens géographique et qui signe l’arrêt de mort de la démocratie locale.
Non seulement nous nous opposons à cette logique de mise en concurrence des territoires, mais nous déplorons aussi cette volonté de nier la libre organisation des collectivités territoriales qui signe la mort du triptyque territorial républicain issu de la Révolution française : commune, département, État.
En application de ces principes fondamentaux auxquels nous sommes très attachés, cet amendement vise à abroger l’obligation de transfert de la compétence GEMAPI.
Très bien ! La parole est à Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n51. Votre amendement vise à revenir sur le transfert de la compétence GEMAPI aux EPCI. Nous avons débattu en commission de l’opportunité de cette réforme, qui a été adoptée dans le cadre de la loi MAPTAM. À défaut de vous convaincre, je vous rappelle que l’objet de la présente proposition de loi est d’apporter la souplesse nécessaire pour que le transfert de compétence se passe le mieux possible.
Vous avez pu le constater lors de nos travaux, ou du moins vos collègues : nous avons écouté tous les groupes et apporté des solutions de compromis qui ont permis d’aboutir à un large consensus. Nous n’opposons pas les territoires entre eux, bien au contraire. Nous favorisons la mise en œuvre d’une coopération territoriale sur l’ensemble du territoire national, ce qui n’était pas le cas jusqu’à présent, puisque chacun pouvait exercer la compétence sans prendre en considération les actions qui étaient menées par ses voisins. L’avis est donc défavorable.
La parole est à Mme la ministre auprès du ministre d’État, ministre de l’intérieur, pour donner l’avis du Gouvernement. Le Gouvernement est naturellement défavorable à votre amendement, monsieur le député.
Premièrement, comme certains l’ont rappelé, il est important de laisser l’exercice de la compétence GEMAPI aux intercommunalités. Il serait incompréhensible que la lutte contre les inondations ou la gestion des rivières, notamment, soient de la compétence des communes. L’idéologie est donc bien plutôt de votre côté.
Deuxièmement, pour réagir à des propos qui ont été tenus sur plusieurs bancs, et sans vouloir particulièrement défendre le gouvernement précédent, je souhaiterais rappeler l’historique de notre sujet de discussion. La compétence GEMAPI a été introduite dans la loi MATPAM par un amendement parlementaire au Sénat à la suite des inondations de Vaison-la-Romaine. Le sénateur qui en fut à l’initiative se nomme Pierre-Yves Collombat, aujourd’hui rattaché au groupe communiste républicain citoyen et écologiste. Certes, la disposition est une réaction à une situation difficile, et ce mode d’action est toujours délicat, mais bien d’autres l’ont fait dans de multiples circonstances.
On ne peut pas sans arrêt affirmer que le Gouvernement a voulu imposer sa volonté par idéologie sans mener d’étude d’impact. En l’occurrence, concernant les inondations de Vaison-la-Romaine, des élus qui se sont trouvés démunis pour agir ont proposé d’introduire une disposition dans un texte de loi. Il est en effet nécessaire aujourd’hui de revenir sur cette disposition pour l’assouplir, mais il est inutile d’accuser ainsi les anciens gouvernements.
Il me semble que le fait de défendre les communes par rapport à l’intercommunalité relève de la même logique, et je voudrais m’y arrêter ici quelques instants pour ne pas avoir à y revenir ensuite. Je rappelle que c’est dans la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, sous le gouvernement de M. Fillon et sous la présidence de M. Sarkozy, qu’a été rendue obligatoire l’appartenance des communes à une intercommunalité. Rappelez-vous : cette loi faisait suite à la suppression de la taxe professionnelle. Le vent de réforme qui soufflait alors était nécessaire. Depuis cette loi, d’autres textes votés sous la précédente législature ont contribué à développer l’échelon intercommunal.
Au fond, depuis une dizaine d’années, l’évolution imprimée par la loi est celle d’un transfert de compétences des communes vers l’intercommunalité pour les domaines d’action pertinents.
Nous reviendrons sur le sujet de l’eau et de l’assainissement – j’y reviens même dès maintenant, car je pressens qu’il sera le leitmotiv de nombreux amendements !
Féroce ! Et justifié ! La proposition de loi pour le maintien des compétences « eau » et « assainissement » dans les compétences optionnelles des communautés de communes et des communautés d’agglomération a été renvoyée en commission. Par ailleurs, nous avons institué un groupe de travail composé de huit sénateurs et de huit députés issus de tous les bancs. À l’issue de débats intéressants, nous sommes en mesure d’annoncer le dépôt, en début d’année prochaine, d’un projet de loi visant à assouplir la règle du transfert aux EPCI des compétences « eau » et « assainissement ».
J’ai participé ce matin même à une réunion tenue à Matignon rassemblant les représentants des associations locales afin de préparer la prochaine Conférence nationale des territoires. Les interventions que j’y ai entendues ont confirmé que nous avons bien fait de procéder ainsi : certains sont opposés au transfert des compétences, d’autres y tiennent absolument, d’autres encore penchent pour des arrangements et des amodiations.
Le point d’équilibre auquel nous sommes parvenus avec les représentants du Parlement et ceux des associations locales, qui ont été entendues, permettra de sortir par le haut du problème et de satisfaire tout le monde. J’ai entendu de jeunes parlementaires…
Talentueux ! … et d’autres plus aguerris. Parfois, le temps aide à régler certains problèmes. Il faut savoir être patient, … C’est lamentable ! … d’autant plus qu’il s’agit ici de faire preuve d’une patience limitée. Le Gouvernement a été formé il y a six mois. Nous sommes sur le point de régler les problèmes soulevés par l’entrée en vigueur de la compétence GEMAPI et nous aurons réglé ceux découlant du transfert aux EPCI de la compétence « eau » et « assainissement » dans deux ou trois mois. (Exclamations sur les bancs du groupe LR.) Ce n’est pas parce qu’on vous fournit des explications qu’il faut vous mettre à crier, messieurs les députés du groupe Les Républicains ! (Vifs applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.) Ce ne sont pas des explications ! La parole est à M. André Chassaigne. Madame la ministre, si vous souhaitez – comme nous tous – que le débat se déroule bien, il faut éviter de caricaturer les amendements que nous examinons. Celui-ci, proposé par nos collègues du groupe La France insoumise, ne procède pas d’une volonté de s’arc-bouter sur un repli des compétences vers la commune.
Il est tout simplement question de ne pas rendre obligatoire le transfert aux EPCI des compétences « eau » et « assainissement », autrement dit de considérer qu’une commune peut faire preuve de souveraineté et que ses élus sont capables de prendre conscience de la nécessité de se regrouper à l’échelle d’un territoire plus important. Les élus, même dans les petites communes, sont responsables. Il ne s’agit donc pas ici d’un repli sur soi.
La parole est à M. Marc Fesneau. Cet amendement me semble contraire à la volonté de respecter le travail des élus qui nous anime tous ici. Nous tâchons de résoudre des problèmes. Le transfert des compétences aura lieu à partir du 1er janvier prochain : ne croyez-vous pas que les élus ont assez attendu, chers collègues du groupe La France insoumise ? Modifier aujourd’hui les dispositions prévues ajouterait du trouble à une situation déjà complexe. Si on respecte les élus, alors on respecte le travail qu’ils ont mené avec les services de l’État et avec les leurs au sein des collectivités locales ! Ce n’est pas un argument ! Si, cher collègue Chassaigne ! La démocratie est sur le territoire, pas dans des conclaves ! Les collectivités territoriales tâchent à toute force de s’organiser – vous et nous connaissons les mêmes territoires – à l’approche d’un transfert de compétences dont la mise en œuvre est complexe. Leur annoncer qu’il sera peut-être optionnel à un mois et demi de l’échéance, après que toutes les délibérations ont été menées et que les syndicats de communes y travaillent, ne me semble ni raisonnable ni respectueux du travail mené par les élus dans les territoires. (Applaudissements sur les bancs du groupe MODEM et sur plusieurs bancs du groupe REM.)
(L’amendement n51 n’est pas adopté.) La parole est à Mme la ministre, pour soutenir l’amendement n78. Cet amendement vise à clarifier la rédaction du troisième alinéa de l’article 1eren supprimant la mention, devenue inutile, des « autres personnes morales de droit public ». Certes, cette référence figure dans l’article 59 de la loi MAPTAM, ce qui permet d’y inclure les structures distinctes des régions et des départements assurant l’exercice de missions découlant de la compétence GEMAPI.
Toutefois, la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages lui ôte tout objet, car elle assure la pérennité de tous les syndicats de communes existants grâce à l’application d’un mécanisme de représentation-substitution – que vous connaissez bien, mesdames, messieurs les députés – lors de la prise de compétence GEMAPI par une communauté de communes, une communauté d’agglomération, une communauté urbaine ou une métropole.
Quel est l’avis de la commission ? Comme vient de l’indiquer Mme la ministre, cet amendement a pour but de clarifier la rédaction des dispositions du texte modifiant l’article 59 de la loi MAPTAM prévoyant une période transitoire. Il n’appelle aucun commentaire particulier. Avis favorable. La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne. Cet amendement donne une suite au précédent. Dans le département de l’Allier où je suis élu, l’organisation de la distribution de l’eau est particulièrement exemplaire. Elle repose sur l’adhésion de quinze syndicats de communes à un syndicat mixte départemental et fonctionne très bien. C’est pourquoi nous insistons à nouveau sur la nécessité de donner un caractère optionnel au transfert des compétences « eau » et « assainissement ».
Pourquoi défaire ce qui fonctionne bien ? Il existe une solution plus simple que celle évoquée tout à l’heure consistant à substituer l’intercommunalité aux communes au sein des syndicats mixtes. Il suffit de donner un caractère optionnel au transfert des compétences afin d’éviter de défaire ce qui fonctionne bien.
Il s’agit véritablement de mettre de l’intelligence à la disposition des territoires. Je conçois tout à fait que certaines situations obligent l’intercommunalité à prendre les choses en main. Mais là où ce n’est pas nécessaire, maintenons ce qui existe !
Bravo !
(L’amendement n78 est adopté.) La parole est à Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure, pour soutenir l’amendement n84. Il est rédactionnel.
(L’amendement n84, accepté par le Gouvernement, est adopté.) Je suis saisi de deux amendements, nos 79 et 23, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à Mme la ministre, pour soutenir l’amendement n79.
Cet amendement vise à permettre aux départements et aux régions qui le souhaitent de poursuivre leurs interventions relevant du domaine de la compétence GEMAPI après le 1er janvier 2020. Les départements et les régions devront alors conclure une convention avec les EPCI concernés afin de préciser leurs rôles respectifs et les éventuelles conditions d’exercice de la compétence.
Il tend en outre à faire en sorte que les communes ne soient plus parties à ces conventions. Dès lors que les EPCI seront seuls compétents dans le domaine de la compétence GEMAPI au sein du bloc communal à compter du 1er janvier 2018, il n’y a pas lieu de prévoir que les communes soient signataires de ces conventions.
La parole est à Mme Catherine Kamowski, pour soutenir l’amendement n23. Cet amendement vise à autoriser les régions assurant au moins une des missions découlant de la compétence GEMAPI à poursuivre leurs engagements en la matière après le 1er janvier 2020 si elles le souhaitent. L’amendement du Gouvernement va dans le même sens et semble mieux rédigé que le nôtre, car il prend aussi en compte la conclusion d’une convention entre la région et l’EPCI concerné, sur le modèle de celles conclues entre EPCI et départements. Nous retirons donc notre amendement.
(L’amendement n23 est retiré.) Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n79 ? L’amendement prévoit de permettre aux régions actuellement compétentes en matière de GEMAPI de le rester à l’issue de la période transitoire s’achevant au 1er janvier 2020. Nous avons abordé ce sujet en commission. Il est vrai que certaines régions gèrent actuellement d’importants ouvrages en matière de prévention des inondations.
À défaut de continuer à gérer directement ces ouvrages, elles pourront continuer à participer à la gestion de la compétence GEMAPI, notamment grâce au financement qu’elles apportent au titre des contrats État-région et des fonds européens. Les régions jouent donc bien leur rôle de chef de filât de l’aménagement du territoire et de financeur des grands investissements territoriaux.
Le Gouvernement propose d’aller plus loin et de conserver la compétence des régions concernées à l’issue de la période transitoire. La commission est favorable à cette proposition qui témoigne de l’écoute attentive de la majorité des demandes pressantes des territoires.
N’exagérons rien ! En effet, le plus souvent, ceux-ci se sont organisés pour assurer la protection de leurs populations. En fonction des besoins constatés localement, ils souhaitent – et c’est légitime – conserver cette organisation dès lors qu’elle a fait la preuve de son efficacité. La commission est donc favorable à cet amendement. La parole est à M. Raphaël Schellenberger. « Écoute attentive de la majorité des demandes pressantes des territoires » : je ne m’aventurerais pas à tenir des propos aussi extrêmes, madame la rapporteure ! Il importe de rappeler la logique dont procède cet amendement, qui d’ailleurs n’est pas pour nous déplaire et que nous soutiendrons, d’autant plus que certains membres de notre groupe en ont déposé un similaire. Celle-ci revient clairement sur la logique dont procèdent les lois MAPTAM et NOTRe consistant à attribuer des blocs exclusifs de compétences à certains niveaux de collectivités.
La compétence GEMAPI est une compétence partagée entre tous les niveaux de collectivités, ce à quoi nous sommes particulièrement favorables. Nous sortons clairement de la logique dont procède la loi NOTRe pour entrer dans une véritable logique de subsidiarité. Espérons que nous voterons à l’avenir d’autres textes portant sur d’autres compétences qu’il est également nécessaire de partager entre plusieurs niveaux de collectivités !
La parole est à Mme la ministre. Au risque de vous décevoir, monsieur le député, il faut distinguer l’exercice d’une compétence du fait de contribuer à son exercice. Je me suis bien mis d’accord avec le président de l’Assemblée des départements de France, venu un jour me demander d’inclure les départements dans le système du transfert de compétences. Il m’a dit : « Je ne demande pas la compétence mais la possibilité de poursuivre le travail entamé » ; « Je ne demande même pas d’argent ! », m’a-t-il précisé. Il a eu tort ! (Sourires.) Les compétences ne sont donc pas partagées ; elles sont bien transférées aux intercommunalités, les départements et dorénavant les régions bénéficiant de la possibilité de contribuer à l’exercice de la compétence sur la base du volontariat.
(L’amendement n79 est adopté.) La parole est à M. Emmanuel Maquet, pour soutenir l’amendement n32. Cette proposition de loi vise à rendre aux départements la possibilité d’intervenir sur le financement du grand cycle de l’eau et sur la gestion du trait de côte. Je me félicite, comme tous nos collègues, du consensus dont cette idée issue de l’expérience du terrain fait l’objet, car il permettra une meilleure prise en compte des réalités. Le dispositif conventionnel introduit en commission est équilibré. Il permet d’organiser de façon concertée l’action des différentes parties prenantes.
Pour autant, il me semble utile d’inclure dans les délibérations une définition claire du niveau d’intervention, c’est-à-dire de l’échelle à laquelle doit s’exercer l’action publique. En effet, les phénomènes hydrographiques tels que le trait de côte ou les fleuves ignorent les divisions administratives. Ils doivent être appréhendés de façon cohérente, à l’échelle de l’unité hydro-sédimentaire pour l’un et du bassin versant pour l’autre.
C’est la raison pour laquelle le présent amendement vise à faire en sorte que la convention conclue entre le département et les EPCI pour cinq ans détermine, en sus de leurs missions, de leurs modalités de financement et de la coordination de leurs actions, l’échelle d’action adaptée au phénomène hydrographique à prendre en compte.
Quel est l’avis de la commission ? L’amendement prévoit que la convention détermine l’échelle d’action adaptée au phénomène hydrographique. Sur la forme, il serait préférable de faire référence au bassin hydrographique. Sur le fond, il ne semble pas pertinent de définir de façon trop précise le contenu de la convention, celle-ci étant conçue comme un outil souple, à disposition des élus et des collectivités, pour définir leur collaboration et la mise en œuvre de la compétence. Mais ces derniers ont la liberté de reprendre cette définition.
Nous partageons votre souhait que cette réforme se fasse de façon collaborative et permette de mettre en place les solidarités territoriales nécessaires, mais souhaitons le retrait de cet amendement.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. Monsieur Maquet, souhaitez-vous retirer votre amendement ? Nous touchons au cœur du sujet : il est nécessaire de maintenir les solidarités à l’échelle des territoires et de conserver la cohérence de l’action publique.
Je suis pour ma part très investi dans la gestion du trait de côte, et signataire d’un programme d’actions de prévention des inondations – PAPI. Sans cohérence, les ouvrages que nous créerons manqueront de pertinence. Le littoral picard est impacté par ce qui s’est passé sur la côte normande. Il faut que la future convention, qui dépassera l’échelle du département, permette une certaine cohérence.
Je ne suis pas contre le fait de retirer mon amendement, mais nous devons trouver des réponses dans ces conventions. Et comment les trouver si les fonds des départements ne sont pas fléchés sur la cohérence territoriale et la solidarité ?
(L’amendement n32 est retiré.) La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour soutenir l’amendement n3. Je veux d’abord saluer le travail réalisé en commission, qui a abouti à l’introduction de la notion de « convention », essentielle dans le partage de l’exercice de cette compétence. Mais une fois les différents acteurs réunis autour de la table, c’est la question du financement de la compétence qui se pose.
En matière d’aménagement des bassins-versants, des territoires hydrographiques, la solidarité territoriale est importante : les recettes fiscales ne sont pas forcément là où les besoins d’investissement sont les plus grands. Cet amendement vise à permettre au département de prévoir des clauses de financement dans la convention. Celle-ci deviendrait alors un outil de solidarité territoriale, puisque le département pourrait y organiser les flux financiers.
Quel est l’avis de la commission ? Cet amendement permettrait au département de se substituer aux EPCI pour mettre en œuvre la taxe GEMAPI. Votre souci, si je comprends bien, est d’assurer aux départements les moyens financiers d’exercer leur compétence en matière de GEMAPI, compte tenu des efforts financiers qui leur seront demandés dans les années à venir.
Je ne pense pas que le recours à cette taxe soit la meilleure solution. Les modalités de son calcul et son recouvrement la rattachent fortement au bloc communal ; sa mise en œuvre par le département pourrait poser des difficultés importantes. Par ailleurs, les départements disposent de moyens de financement bien plus efficaces, parfois sous-utilisés : le fonds Barnier, les subventions régionales, et surtout les fonds européens.
De façon plus générale, les collectivités compétentes en matière de GEMAPI devront prévoir des investissements importants pour voir l’ouvrage autorisé par le préfet. La question des financements disponibles étant décisive, nous devrons être vigilants à ce que les moyens soient à la hauteur des obligations qui pèseront sur les intercommunalités. La question du financement est très importante : c’est le sens de l’article 2 et de la demande d’un rapport au Gouvernement. Avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Défavorable, pour deux raisons : il n’y a pas de transfert de compétence aux départements ; la taxe GEMAPI est facultative. On ne peut pas réinscrire une taxe dans la loi. La parole est à M. Raphaël Schellenberger. Cet amendement permet la substitution du département aux EPCI, ce qui est intéressant du point de vue de la solidarité territoriale. Imaginons un département où les territoires qui nécessitent les plus gros investissements sont gérés par des EPCI de montagne de moins de 15 000 habitants, et où la taxe d’habitation, sur laquelle est calculé le montant de la taxe GEMAPI, est principalement collectée dans les villes, en vallée. La substitution du département aux EPCI permettra d’organiser une solidarité territoriale pour le financement d’aménagements en amont, essentiels pour la protection des populations en aval.
(L’amendement n3 n’est pas adopté.) La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour soutenir l’amendement n5. Avec cet amendement, la convention peut prévoir le reversement d’une partie de la taxe GEMAPI au profit du département, toujours dans la logique d’aménagement du territoire. Quel est l’avis de la commission ? Cet amendement prévoit que l’EPCI peut reverser une partie de la taxe GEMAPI au département. La commission a prévu que la convention entre le département et les EPCI porterait notamment sur le financement de l’exercice de la compétence. Il me semble préférable de laisser les collectivités s’organiser avec toute la souplesse dont elles ont besoin. C’est ainsi que nous répondrons le mieux à leurs attentes. Par ailleurs, prévoir de telles obligations dans la loi dénaturerait l’outil même de la convention, qui repose sur une démarche collaborative. Avis défavorable.
(L’amendement n5, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour soutenir l’amendement n4. Pourquoi insister autant pour que les départements puissent dégager des recettes au moyen de la convention ? La situation financière des départements – pression sur l’augmentation de la dépense sociale, contraction de la dotation globale de fonctionnement – est telle qu’il leur est difficile d’assumer cette compétence qui nécessite parfois de gros investissements.
Il s’agit donc de se baser sur des mécanismes dédiés et de permettre que la convention définisse non pas seulement la mise en place du financement des opérations, mais aussi les recettes qui peuvent être dégagées. Autrement, l’on suppose que le département peut financer sur ses fonds propres sa participation à des ouvrages réalisés par des EPCI ou par des syndicats de bassin ; or cela n’est pas forcément le cas !
C’est la raison pour laquelle cet amendement prévoit une répartition de la taxe entre le département et l’EPCI qui l’a instituée.
Quel est l’avis de la commission ? Avis défavorable, pour les mêmes raisons. Quel est l’avis du Gouvernement ? Je le répète, ce sont les départements qui ont demandé à pouvoir poursuivre au-delà du 1er janvier 2020 les travaux qu’ils avaient commencés. Par ailleurs, cette possibilité est facultative. Pourquoi irait-on encore inventer des taxes ? On ne peut d’un côté dénoncer le fait que les citoyens soient trop taxés et de l’autre inventer sans cesse de nouvelles taxes !
Je connais la situation financière des départements, et je suis d’accord avec vous, monsieur le député. Mais il est parfaitement clair que les représentants des départements n’ont pas demandé la création d’une taxe. Avis défavorable.
La parole est à Mme Danielle Brulebois. Pour rassurer notre collègue Raphaël Schellenberger, je rappelle que les départements disposent de la taxe d’aménagement, qui s’est substituée à la taxe départementale des espaces naturels sensibles – TDENS. Ils peuvent ainsi coopérer à la protection des zones humides ou des milieux aquatiques. Cela n’a rien à voir ! La parole est à M. Raphaël Schellenberger. Je crois que nous nous égarons ! J’ai déposé un amendement – retoqué au titre de l’article 40 de la Constitution, au motif qu’il créait une charge nouvelle pour les collectivités – qui aurait permis au département de financer sur la taxe d’aménagement les dépenses liées par nature à la GEMAPI.
Ces dépenses ne peuvent être financées par la taxe d’aménagement, notamment les plus importantes, celles liées à la prévention des inondations – PI. Or c’est précisément dans ce domaine que les départements peuvent intervenir et mettre en œuvre la solidarité territoriale.
Sans solidarité territoriale, on collecte dans de petits territoires de l’argent pour financer de gros équipements, tandis que les territoires très peuplés ne participent quasiment pas au financement des équipements de protection contre les inondations. C’est le problème de la GEMAPI et du mode de calcul de la taxe. C’est la raison pour laquelle mes amendements proposent des mécanismes qui, loin de créer une taxe, madame la ministre, sont fondés sur l’existant. Il s’agit d’organiser un système de solidarité territoriale pour financer cette compétence.
(L’amendement n4 n’est pas adopté.) La parole est à Mme la ministre, pour soutenir l’amendement n80 rectifié. Cet amendement vise à préciser les conditions de responsabilité de la collectivité compétente dans le domaine de la GEMAPI à la date de prise de compétence.
L’article L. 562-8-1 du code de l’environnement vise d’ores et déjà à encadrer la responsabilité des gestionnaires ayant correctement entretenu leurs digues. Il prévoit que la responsabilité du gestionnaire de l’ouvrage ne peut être engagée à raison des dommages que l’ouvrage n’a pas permis de prévenir, dès lors que les obligations légales et réglementaires applicables à sa conception, son exploitation et son entretien ont été respectées. Les collectivités et EPCI gestionnaires de digues sont donc responsables des performances des systèmes d’endiguement.
De plus, la réglementation subordonne cette exonération de responsabilité à l’inclusion de la digue concernée dans un système d’endiguement. L’autorisation du système d’endiguement doit être faite au plus tard le 1er janvier 2021, lorsque ces digues relèvent de la classe A ou de la classe B, et au plus tard le 1er janvier 2023, lorsqu’elles relèvent de la classe C. Au-delà de ces dates, les digues non encore intégrées dans un système d’endiguement perdent automatiquement leur statut de digue, et l’EPCI son statut de gestionnaire de digue.
Or la loi ne prévoit pas expressément les principes applicables à l’engagement de la responsabilité des EPCI qui deviendront les principaux gestionnaires de digues, notamment
via des mises à disposition d’ouvrages, pendant la période transitoire courant entre le moment où les digues existantes sont officiellement de leur responsabilité et le moment où ces digues ont pu être effectivement régularisées en système d’endiguement, opération qui se conclut par une autorisation délivrée par l’État.
Le présent amendement prévoit donc que, si un dommage survient postérieurement au transfert de la compétence GEMAPI aux EPCI, mais antérieurement à l’expiration du délai accordé pour la délivrance des autorisations de système d’endiguement, alors la responsabilité du gestionnaire de l’ouvrage ne peut être engagée, pendant cette période transitoire, à raison des dommages que cet ouvrage n’a pas permis de prévenir, dès lors que ce dommage n’est pas imputable à un défaut d’entretien de l’ouvrage par l’établissement sur la période considérée.
Si le système d’endiguement est déclaré apte, sous le contrôle de l’État, pour la protection de la zone inondable contre la crue décennale, les dommages qui surviendraient à raison d’une brèche dans les digues suite à une crue centennale ne sont pas de la responsabilité du gestionnaire. Excusez-moi pour cette explication très technique, mais c’est une protection pour ceux qui ont la compétence entre le moment du transfert et celui où il est possible de faire les travaux.
Quel est l’avis de la commission ? Merci, madame la ministre, d’avoir pris le temps d’exposer ce dispositif qui peut sembler complexe à première vue. Fort attendu, il était au cœur de la proposition de loi déposée par Marc Fesneau, et répondait à la problématique de cette responsabilité.
Ce sujet est essentiel. Je suis d’autant plus favorable à votre amendement, madame la ministre, qu’il tend à renforcer la solution, trouvée en commission, d’une responsabilité limitée. Je vous remercie par ailleurs pour vos précisions, qui sont les bienvenues. Avis favorable.
La parole est à M. Rémy Rebeyrotte. Madame la ministre, merci beaucoup pour cet amendement. Nous sortons du congrès des maires, et je peux vous affirmer que ces derniers attendaient avec impatience la clarification de cette problématique. Ils se voyaient en effet confier dans quelques semaines une lourde responsabilité, sans avoir reçu les moyens de l’assumer, sur le plan tant financier que technique. Ils se retrouvaient responsables, mais sans pouvoir agir !
Beaucoup n’en sont encore qu’à la phase des études, à l’agglomération des intercommunalités, à la dimension des bassins-versants. Il était grand temps de répondre à leurs inquiétudes. Je vous en remercie très sincèrement, ainsi que les personnes à l’initiative de cette proposition de loi, qui enlèvera quelques épines du pied aux élus.
La parole est à M. Marc Fesneau. Je remercie à mon tour Mme la ministre pour ses explications car, à mon sens, les principales difficultés liées à la prise en charge de la compétence GEMAPI ont deux origines. La première tient à l’organisation, que l’on essaie de régler dans ce texte. Plusieurs amendements ont d’ailleurs été déposés, notamment pour répondre à l’enchevêtrement des compétences entre les différents syndicats qui géraient les EPCI.
La seconde origine de ces difficultés est liée au transfert de responsabilité, prévu au 1er janvier 2018. Rien n’empêche que des phénomènes climatiques provoquent des inondations dès le 2 janvier. C’est une source d’inquiétude pour les collectivités et les élus qui se demandent comment traiter cette question.
Il me semble que cet amendement y répond avec clarté en ce qu’il tend à préciser la responsabilité de démarrage, la responsabilité transitoire et le moment auquel les EPCI seront pleinement responsables.
La rapporteure l’a très bien expliqué dans son rapport, de nombreux ouvrages accusent un sérieux retard. Il s’écoulera donc un temps assez long entre le moment où nous exercerons juridiquement notre compétence et celui où nous pourrons réellement répondre aux risques d’inondation.
La parole est à M. Martial Saddier. Madame la ministre, si nous en sommes là, c’est que les gouvernements successifs, toutes majorités confondues, n’ont pas fait le nécessaire pour entretenir les rivières, lorsque l’État était compétent. C’est vrai ! J’assume ma part de responsabilité, puisque j’étais député dans la majorité, dans l’opposition, et que je le suis encore aujourd’hui, face à une nouvelle majorité.
Je ferai comme tout le monde, madame la ministre : vous remercier, mais aussi vous appeler à revoir les dates à l’occasion de la fin de la procédure d’élaboration de ce texte.
Rendez-vous compte, nous sommes demain le 1erdécembre 2017, et vous voudriez que des territoires, qui ne sont pas encore complètement organisés à cette fin, réalisent avant décembre 2019, ce que l’État n’a pas fait en trente ou quarante ans. Il est prévu à l’article 2 de cette proposition de loi que le Gouvernement remette un rapport d’évaluation au Parlement, dans un délai de six mois à compter de l’entrée en vigueur de la loi, sur les conséquences pour la gestion des fleuves du transfert de cette compétence aux EPCI au 1erjanvier 2018. Ce rapport devra, en particulier, étudier les innovations institutionnelles et financières souhaitables.
Ce rapport devrait donc nous être remis en juillet ou en septembre de l’année prochaine. Il ne restera alors, avant décembre 2019, que dix-huit mois aux élus qui ont sur leur territoire des digues en catégorie B et un peu plus à ceux qui en ont en catégorie C, pour se couvrir en cas de risque, là où l’État n’a pas été capable de faire son travail en trente ou quarante ans.
Je salue cette avancée, madame la ministre, mais, chers collègues de la majorité, je vous invite à profiter du processus d’élaboration de la loi pour rallonger ce délai, qui est bien trop court.
La parole est à M. André Chassaigne. Dans l’attente de ce texte, l’État avait pris des engagements financiers. Il avait ainsi avancé des aides en faveur des programmes d’actions de prévention des inondations – PAPI –à hauteur de 40 % pour les travaux de protection de type digues et de 50 % pour les travaux de prévention type champs d’expansion.
Par ailleurs, les agences de l’eau devaient apporter une aide à hauteur de 50 % aux projets de restauration des milieux aquatiques. Or, ces agences ont été siphonnées de 500 millions d’euros. Les aides promises seront-elles versées ? Surtout, la proportion des aides ne risque-t-elle pas de varier d’une agence de l’eau à l’autre selon sa richesse et ses priorités ? L’État maintiendra-t-il ses objectifs d’aide, à hauteur de 40 %, en faveur des travaux de protection type digue ?
La parole est à Mme la ministre. Le fonds Barnier est mobilisé pour financer l’entretien des digues des grands fleuves, avant leur transfert. S’agissant du rapport, je n’ai pas évoqué la date de janvier, qui est celle de l’entrée en vigueur de la mesure. Cette date concerne la loi.
Revenons-en aux digues. Il existe aujourd’hui un plafonnement de 15 millions par an et par bassin. Il est envisagé de déplafonner ce fonds, dans le projet de loi de finances pour 2019, afin que le maximum de travaux puisse être réalisé avant le transfert, si transfert il y a, en fonction des conclusions du rapport et de l’évaluation des charges.
(L’amendement n80 rectifié est adopté et les amendements nos 7 et 6 tombent.) La parole est à Mme Élodie Jacquier-Laforge pour soutenir l’amendement n89. Cet amendement est issu des travaux de la commission. Nous avons voté la possibilité de déléguer la compétence GEMAPI à un syndicat. C’est une dérogation au droit commun des syndicats qui existe déjà pour les EPAGE – établissements publics d’aménagement et de gestion des eaux – et les EPTB – établissement public territorial de bassin – depuis la loi MAPTAM. Cela répond à une forte demande, pour permettre la délégation de cette compétence, ou de certaines parties de cette compétence, à des syndicats mixtes non labellisés.
Pour convaincre chacun ici des attentes exprimées en audition, je donnerai quelques exemples. La métropole de Grenoble souhaitait privilégier la délégation mais ne pouvait pas le faire, le syndicat mixte des bassins hydrauliques de l’Isère, le Symbhi, n’ayant ni le label EPAGE ni le label EPTB.
En Camargue, le syndicat mixte interrégional d’aménagement des digues du delta du Rhône et de la mer, le SYMADREM, est un syndicat non labellisé mais pour autant très compétent pour gérer les ouvrages de protection. Sa situation ne permettra donc pas, au 1er janvier 2018, aux EPCI de lui déléguer cette compétence et de travailler en étroite collaboration avec lui. M’ont également été rapportés les exemples de la communauté d’agglomération du Valparisis, dans le Val-d’Oise, qui souhaite déléguer la compétence GEMAPI le plus tôt possible au SMSO – le syndicat mixte d’aménagement, de gestion et d’entretien des berges de la Seine et de l’Oise –, ainsi que de la communauté d’agglomération Saint-Germain Boucles de Seine, dans les Yvelines, dont le bureau des maires s’est exprimé de la même manière.
Nous pourrions citer beaucoup d’exemples encore, les syndicats non labellisés étant encore fort nombreux. Voilà pourquoi je souhaite que nous maintenions cette possibilité de délégation aux syndicats de droit commun en la limitant cependant dans le temps, pour marquer notre volonté de favoriser, à terme, les regroupements en EPTB ou en EPAGE.
À cette fin, nous avons déposé avec Mme Kamowski un amendement qui tend à inscrire la délégation à l’article 1er, au lieu de l’article 3, et à la limiter à deux ans. Nous espérons que Mme la ministre acceptera ce compromis.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Avis favorable. Mme la rapporteure a bien expliqué la nécessité de favoriser les regroupements, dans les deux années, en EPAGE ou en EPTB. La parole est à M. Jean-Noël Barrot. Je salue le travail du président Marc Fesneau et de Mme la rapporteure. Ce texte est bon, car il consacre le principe du bon sens et de la subsidiarité qui consiste à éviter autant que possible de multiplier les structures lorsque certaines fonctionnent déjà. Parmi ces dernières, nous comptons notamment les parcs naturels régionaux – PNR – qui ont choisi de mettre en commun des patrimoines naturels et culturels fragiles, pour mieux les valoriser.
Les limites de ces parcs dépassent parfois largement les périmètres des EPCI et des départements. Certains sont déjà tenus, par leur charte, d’œuvrer dans les domaines de GEMAPI – je pense en particulier aux PNR de Brière, de la Haute Vallée de Chevreuse, du Haut-Jura, du Gâtinais français, du Livradois-Forez, des Marais du Cotentin et du Bessin, du Marais-Poitevin, du Morvan, du Périgord-Limousin, de la Côte d’Émeraude, du Vercors et du Verdon.
En l’état, la loi MAPTAM empêche les EPCI de déléguer aux PNR les compétences qu’ils exercent déjà en vertu de la charte signée avec les collectivités dont ils émanent. Au nom de l’efficacité et de la subsidiarité, j’appelle l’ensemble des députés à voter cet amendement qui permettra aux collectivités de déléguer aux syndicats « ouverts » dont font partie les PNR, certaines des compétences du domaine GEMAPI.
Si cet amendement n’était pas voté, j’ai déposé un amendement alternatif n22.
Très bien ! Nous sommes d’accord. La parole est à M. Raphaël Schellenberger. Nous soutiendrons cet amendement de bon sens, mais nous devrons tout de même nous poser la question au cas par cas. J’aimerais, d’ailleurs, madame la ministre, en savoir davantage sur ce délai de deux ans. Je crains que la mise en place des EPTB ne soit pas si simple dans certains territoires. Si le découpage géographique d’un bassin-versant est théoriquement simple, il peut arriver que la discussion des schémas d’organisation régionaux soit relativement complexe et n’avance que lentement. Celle-ci sera, un jour ou l’autre, confrontée à des logiques institutionnelles locales susceptibles de freiner l’élargissement d’un syndicat qui aurait vocation à devenir un EPTB sur l’ensemble de son bassin, du fait par exemple de la répartition d’un EPCI sur différents bassins en bout de course. Ce ne sera pas simple à régler. Je suis donc très favorable à l’amendement, mais je crains que, dans certains cas, deux ans ne suffisent pas. La parole est à Mme la ministre. La question sera traitée au cas par cas, dans les deux ans. Plus on laisse de temps, plus les choses se diluent. Si l’on veut être efficace, il faudra faire preuve d’une vraie volonté politique pour favoriser la transformation des syndicats en établissements publics de bassin ou en EPAGE. Le Gouvernement demandera aux préfets de se montrer extrêmement vigilants et d’accompagner cette transformation. Nous en prenons l’engagement.
(L’amendement n89 est adopté.) La parole est à Mme la ministre, pour soutenir l’amendement n81 rectifié. Cet amendement permet aux EPCI à fiscalité propre de décider, par délibération prise avant le 1er janvier 2018, de transférer l’ensemble des missions rattachées à la compétence GEMAPI ou certaines d’entre elles, en totalité ou partiellement, à un syndicat de communes ou à un syndicat mixte. Quel est l’avis de la commission ? Cet amendement précise la rédaction de la disposition adoptée en commission permettant aux EPCI qui n’auraient pas encore la compétence GEMAPI de délibérer sur le transfert de celle-ci à un syndicat mixte, à la condition qu’à la date de cet événement, le syndicat exerce bien la compétence. Il apporte une souplesse qui nous a été demandée à plusieurs reprises au cours des auditions. Avis favorable.
(L’amendement n81 rectifié est adopté.) Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 37 et 45.
La parole est à M. Martial Saddier, pour soutenir l’amendement n37.
Cet amendement vise à s’assurer que la souplesse que nous souhaitons tous voir introduite ne remette pas en cause la cohérence globale des actions dans le domaine de la GEMAPI.
Madame la ministre, le Gouvernement est libre de répondre ou pas – je vous le dis avec le plus grand respect. J’ai posé une question, qui semble préoccuper nombre d’entre nous, sur la brièveté du délai de transfert de responsabilité s’agissant de l’entretien des digues. Vous n’y avez pas répondu. Je me permets d’appeler de nouveau votre attention sur le fait que la date de 2019 paraît très proche.
La parole est à Mme Sophie Auconie, pour soutenir l’amendement n45. Il est défendu. Quel est l’avis de la commission ? Ces amendements ont pour objet d’inciter toutes les collectivités à s’investir dans le grand cycle de l’eau. Je comprends votre préoccupation, mais elle est déjà prise en compte. En effet, les EPCI seront compétents en matière de GEMAPI et de gestion de l’eau et assainissement, mais de nombreuses souplesses permettront aux autres échelons de continuer à intervenir, sous certaines conditions et avec l’accord des EPCI. Les autres missions relevant de la politique de l’eau peuvent être exercées par les autres échelons, comme le prévoit actuellement l’article L. 211-7 du code de l’environnement. Je vous demande donc le retrait de ces amendements. Quel est l’avis du Gouvernement ? Avis défavorable. La parole est à M. Martial Saddier. Je retire l’amendement, monsieur le président. La parole est à Mme Sophie Auconie. Je retire également le mien.
(Les amendements identiques nos 37 et 45 sont retirés.) La parole est à M. Jean-Noël Barrot, pour soutenir l’amendement n22. Il est retiré, monsieur le président.
(L’amendement n22 est retiré.)
(L’article 1er, amendé, est adopté.) La parole est à M. Sylvain Waserman. L’article 1er  bis fera, je l’espère, d’un problème complexe une belle histoire. Problème complexe, car il confronte deux droits : d’un côté, le droit et la logique des EPTB qui fédèrent l’ensemble des acteurs d’un même bassin ; de l’autre, le droit qui, pour éviter un grand bazar territorial, interdit à un syndicat mixte ouvert d’adhérer à un autre syndicat mixte ouvert.
Dans certains territoires – dans l’Aube, dans le Bas-Rhin, en Alsace en particulier –, le syndicat qui aujourd’hui exerce les compétences GEMAPI est un syndicat mixte ouvert ; il ne peut donc pas adhérer à l’EPTB et être l’un des acteurs clés de cette nouvelle politique. De nombreuses solutions ont été envisagées pour résoudre cette difficulté.
La solution, qui a été élaborée main dans la main avec les services déconcentrés de l’État et avec les préfets compétents, permet d’une part d’affirmer la confiance placée dans les acteurs de terrain, et d’autre part d’outrepasser la rigidité des principes théoriques tout en évitant le grand bazar territorial qui pourrait advenir si tout le monde faisait n’importe quoi sur le terrain. Un bon équilibre a donc été trouvé.
Je veux saluer le travail de la commission ainsi que de la ministre et de ses équipes pour aboutir à cette solution – ce sera une belle histoire si nous adoptons cet article et l’amendement n° 90 du Gouvernement. Cela permettra la mise en œuvre de solutions innovantes sur le terrain, qui laissent de la liberté tout en respectant l’organisation territoriale.
La parole est à M. Raphaël Schellenberger. Je poursuis les explications de M. Waserman, dans lesquelles nous nous retrouvons complètement. La logique est la suivante : la GEMAPI est une compétence spéciale car elle est liée à un risque spécial – l’organisation de cette compétence témoigne de cette spécificité. Pour gérer ce risque particulier, il faut se doter d’outils particuliers que sont les EPAGE et les EPTB – logiquement, un EPTB recouvre plusieurs EPAGE. Mais lorsque cette organisation a été décidée, on n’a pas réfléchi à la forme juridique des EPAGE et des EPTB. Pour les EPTB, elle semble évidente, surtout au regard du texte que nous examinons : il s’agit dans la plupart des cas d’un syndicat mixte ouvert. Pour les EPAGE, les choses sont plus compliquées : le plus souvent, il s’agira d’un syndicat mixte fermé entre des EPCI. Mais imaginons que sur un territoire donné, une retenue d’eau particulièrement importante, propriété du département, soit intégrée dans l’EPAGE dans un souci de cohérence de la gestion de l’eau ; le département deviendrait alors membre de l’EPAGE, ce qui signifie que celui-ci deviendrait un syndicat mixte ouvert. Il ne pourrait donc pas, de ce fait, être membre de l’EPTB.
Les circonstances particulières commandent de prévoir un texte particulier autorisant l’adhésion d’un syndicat mixte ouvert à un autre syndicat mixte ouvert. Ce n’est pas rendre moins lisible la responsabilité des élus, comme vous l’avez dit, madame la ministre, dans votre intervention liminaire.
La parole est à Mme la ministre, pour soutenir l’amendement n90. En réponse à M. Saddier, le délai dépend de la catégorie à laquelle appartiennent les digues – A, B ou C. Le régime de responsabilité que vous venez de voter couvre la responsabilité de l’EPCI à partir du transfert jusqu’à l’approbation du schéma d’endiguement, soit, pour les digues de catégorie B, jusqu’en 2023.
S’agissant de l’amendement, qui a été abondamment discuté, il répond à l’ensemble des préoccupations qui viennent d’être exprimées.
En effet, il est destiné à faciliter l’exercice de la compétence GEMAPI de manière transitoire en permettant à des syndicats mixtes ouverts d’adhérer temporairement à un autre syndicat mixte ouvert, par dérogation aux principes du code général des collectivités territoriales régissant l’organisation des syndicats. À compter du 1er janvier 2020, cette possibilité restera ouverte, mais pour les seuls EPAGE.
Cette disposition permet donc de laisser du temps aux différents acteurs pour déterminer l’organisation la plus adaptée à leur territoire. Elle donnera également tout le temps nécessaire pour faire aboutir les procédures de labellisation en EPAGE ou en EPTB des structures qui se sont engagées dans cette voie. Travailler à la mise en œuvre de ces procédures sera l’une des priorités des services de l’État, ainsi que je l’ai déjà indiqué. Nicolas Hulot et moi le rappellerons dans une instruction aux préfets. Le délai de deux ans nous semble amplement suffisant pour faire aboutir ces procédures.
Quel est l’avis de la commission ? Je vous remercie, madame la ministre, d’avoir entendu les demandes d’assouplissement et de permettre l’adhésion d’un syndicat mixte ouvert à un autre syndicat mixte ouvert pendant une période transitoire allant jusqu’au 31 décembre 2019. Cela laissera aux structures le temps de demander leur labellisation.
Après 2020, le droit commun sera de nouveau applicable. Des souplesses spécifiques sont autorisées pour l’exercice de la compétence GEMAPI pendant cette fameuse période transitoire ; au-delà, on revient au droit commun.
Je vous remercie également d’avoir confirmé l’engagement des services de l’État pour qu’une réponse, qu’elle soit positive ou négative, soit apportée aux demandes de labellisation des syndicats.
Nous avons vraiment travaillé de façon collaborative sur la question de la responsabilité, qui sera donc organisée dans le temps, sur l’adhésion des syndicats mixtes ouverts à d’autres syndicats, de façon également bornée dans le temps, ainsi que sur la délégation aux syndicats mixtes. Nous avons abouti à une position commune pertinente et intéressante, fixant une borne claire en 2020. Avis favorable.
La parole est à Mme Catherine Kamowski. Cet amendement s’inscrit dans le droit fil des souhaits exprimés par le groupe REM dans ses différentes interventions lors de la discussion générale.
La clarification et la simplification, bornée dans le temps ainsi que nous l’avions demandé, qu’il opère montre également le sens dans lequel nous souhaitons aller, celui d’une mutualisation, mais marquée par la souplesse afin de prendre en compte la réalité des territoires et de permettre à chacun de trouver sa place, dans l’esprit de la loi MAPTAM.
Le groupe REM votera cet amendement.
La parole est à M. Sylvain Waserman. Il est, à mon sens, très symbolique que le Gouvernement soit l’auteur de cet amendement. Cette façon de concevoir l’innovation et la liberté au plus proche des territoires, tout en conservant une cohérence d’ensemble, traduit un refus de l’uniformité absolue, rigoureuse et stricte qui s’appliquerait depuis Paris à l’ensemble du territoire. Cet amendement est le signe de la reconnaissance de l’intelligence territoriale. Il est le fruit du travail main dans la main avec les services déconcentrés de l’État et les acteurs locaux.
Je vous remercie, madame la ministre, car la portée de cet amendement dépasse, par le symbole qu’il représente, son seul objet immédiat.
(L’amendement n90 est adopté.) La parole est à Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure, pour soutenir l’amendement n87. Il est retiré, monsieur le président.
(L’amendement n87 est retiré.)
(L’article 1er bis, amendé, est adopté.) Nous en venons aux amendements portant articles additionnels après l’article 1er  bis . La parole est à M. Jean-Claude Leclabart, pour soutenir l’amendement n77. S’il convient d’assouplir les modalités d’exercice de la compétence GEMAPI, il apparaît nécessaire de compléter sa définition pour y intégrer la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement ou encore la lutte contre l’érosion des sols.
En effet, cette compétence ne peut rester une compétence partagée pour plusieurs raisons. D’un point de vue juridique, la compétence assainissement devenant obligatoire à compter du 1er janvier 2020 en vertu de la loi NOTRe, une partie de la mission définie à l’article L. 211-7 du code de l’environnement entrera
de facto dans le giron des EPCI : il s’agit de l’assainissement des eaux pluviales et de ruissellement, compte tenu de l’avis rendu par le Conseil d’État le 4 décembre 2013.
Du point de vue de la pertinence territoriale, la lutte contre l’érosion et le ruissellement ne peut s’appréhender qu’à une échelle de bassin ou de sous-bassin versant. Il est donc indispensable de mettre en place une solidarité à ce type d’échelle. Pour ce faire, il est impératif que cette mission soit aussi intégrée à une compétence obligatoire, en l’occurrence la GEMAPI.
D’un point de vue budgétaire, l’inclure dans la compétence GEMAPI permettrait de mobiliser les ressources de la taxe pour réaliser les études et surtout les travaux de lutte contre le ruissellement, que les petites et moyennes communes ne sont aujourd’hui pas en mesure de financer seules.
Enfin, en termes de cohérence, redéfinir la compétence comme je propose de le faire offrirait aux EPCI une maîtrise totale des différentes missions du grand cycle de l’eau. Légiférer dès maintenant sur cette compétence étendue leur laisserait en outre le temps de s’organiser d’ici à 2020. Le ruissellement constitue une des problématiques auxquelles sont confrontées les communes en milieu rural, qui attendent des solutions.
Je précise que l’adoption de l’amendement ne remettrait aucunement en cause la proposition de loi en discussion.
Quel est l’avis de la commission ? J’entends bien votre désir d’intégrer la maîtrise des eaux fluviales et du ruissellement dans la compétence GEMAPI. Le sujet a été débattu lors de l’examen en commission de la proposition de loi Retailleau.
La solution que vous proposez ne me semble cependant pas nécessaire, dès lors que les EPCI seront compétents en matière de GEMAPI et d’assainissement. Une gouvernance unifiée permettra d’aborder ces thématiques. En revanche, les financements de la compétence GEMAPI seront bien fléchés sur l’exercice de la compétence.
Vous l’avez compris, compte tenu de nos échanges : la réforme impliquerait d’importants chantiers. Je vous propose donc de retirer l’amendement, bien qu’il porte sur un vrai sujet. Mme la ministre a déjà indiqué qu’un travail était en cours à cet égard. Sans doute vous le confirmera-t-elle.
Quel est l’avis du Gouvernement ? La jurisprudence du Conseil d’État assimile le service public de gestion des eaux pluviales urbaines à un service public relevant de la compétence assainissement, lorsque cette dernière est exercée de plein droit par un EPCI. Par la gestion des eaux pluviales, on désigne le service public défini à l’article L. 2226-1 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel « la gestion des eaux pluviales urbaines » correspond « à la collecte, au transport, au stockage et au traitement des eaux pluviales des aires urbaines ». Urbaines ! La définition à donner aux eaux pluviales urbaines a été éclairée par une circulaire récente, datée de septembre 2017, par référence aux dispositions législatives aujourd’hui abrogées relatives à la taxe pour la gestion des eaux pluviales urbaines. Il en ressort que les autorités compétentes en matière d’assainissement sont tenues d’assurer la gestion des eaux pluviales dans les zones urbanisées ou à urbaniser du fait de leur classement dans un plan local d’urbanisme ou dans un autre document d’urbanisme, ou dans une zone constructible délimitée par une carte communale.
On a donc précisé que la question relève de l’assainissement. La gestion des eaux pluviales, dont j’entends souvent parler, suscite un débat. Peut-être celui-ci mérite-t-il d’être approfondi. Quoi qu’il en soit, je ne peux émettre aujourd’hui un avis favorable sur cet amendement, que je vous demande de retirer, compte tenu de la définition claire des eaux pluviales urbaines contenue dans la circulaire.
La parole est à M. Jean-Claude Leclabart. J’entends bien votre réponse, madame la ministre, mais elle n’apporte pas de solution pour les eaux de ruissellement ni les coulées de boue. Dans nos territoires ruraux, des études ont été réalisées ; les travaux pourraient démarrer. Or rien n’est fait. Je retire l’amendement, mais j’y insiste : on ne traite nulle part des eaux de ruissellement ni des coulées de boue.
(L’amendement n77 est retiré.) Ce n’est pas la même chose ! Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 36 et 41.
La parole est à M. Martial Saddier, pour soutenir l’amendement n36.
Il est défendu. Je saisis l’occasion pour remercier Mme la ministre pour la réponse complémentaire qu’elle nous a apportée tout à l’heure. Je suis sûr que nos échanges aiguiseront l’appétit d’une maison qu’elle connaît bien : le Sénat. Nos collègues sénateurs, qu’elle connaît bien, eux aussi, ne manqueront pas de revenir sur la question des délais. La parole est à Mme Sophie Auconie, pour soutenir l’amendement n41. Il est défendu. Quel est l’avis de la commission ? Avis défavorable. Ces amendements prévoient que les collectivités compétentes en matière de GEMAPI exercent cette compétence dans le cadre d’un projet d’aménagement d’intérêt commun. Cette faculté est déjà prévue pour les EPTB. Il vaudrait mieux encourager les EPCI à participer à ce type de structure que de leur imposer de définir un projet qui n’est pas pertinent pour eux, puisque leurs limites administratives ne sont pas liées à la situation géographique des bassins.
(Les amendements identiques nos 36 et 41, repoussés par le Gouvernement, ne sont pas adoptés.) Plusieurs orateurs sont inscrits sur l’article.
La parole est à M. Matthieu Orphelin.
J’interviens au nom de ma collègue Frédérique Tuffnell, députée de Charente-Maritime. Nous apportons évidemment un soutien total aux orientations de la proposition de loi. À notre sens, ce texte répond positivement à la responsabilité nouvelle des intercommunalités, très lourde d’incidences et nécessitant d’importantes réorganisations institutionnelles. Il permettra un traitement spécifique des littoraux et une progressivité de la prise en compétence. Reste la délicate question des plans de prévention des risques naturels littoraux et de leur financement.
Face à l’augmentation de la récurrence des tempêtes hivernales dévastatrices, communes et intercommunalités ont lancé des plans de prévention des risques naturels littoraux prévisibles. À ce jour, toutes les communes ou intercommunalités n’ont pas pu mener à terme la réalisation de leurs plans. Il faut en moyenne vingt-quatre mois pour qu’ils soient approuvés, faute de quoi ils sont simplement prescrits. Or seul un plan approuvé permet de mobiliser le fonds Barnier pour financer les travaux de prévention contre les risques de submersion marine et la gestion des digues, avec un taux de prise en charge plafonné à 40 %.
Sans intervention de ce fonds, il est peu probable que certaines collectivités locales puissent assumer leurs travaux de mise en sécurité, que la taxe de 40 euros par habitant ne leur permettra évidemment pas de payer en totalité. Il faut donc trouver un moyen de les financer sans attendre de nouvelles tempêtes. Compte tenu de l’accroissement du rythme et de l’intensité des événements extrêmes, nous devons avancer : l’inaction coûtera toujours plus cher que l’action.
La parole est à Mme Stella Dupont.

Mme Stella Dupont.