XVe législature
Session ordinaire de 2020-2021

Séance du jeudi 26 novembre 2020

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion de la proposition de loi améliorant l’efficacité de la justice de proximité et de la réponse pénale (nos 3427, 3582).
Ce matin, l’Assemblée a commencé la discussion des articles, s’arrêtant à l’amendement no 2 à l’article 1er.
La parole est à M. Pacôme Rupin, pour soutenir l’amendement no 2. Dans la continuité de nos débats de ce matin, je propose d’ajouter un stage à la longue liste de stages figurant à l’article 41-1 du code de procédure pénale.
La haine en ligne et les pratiques consistant à diffuser des messages à caractère haineux sur les réseaux sociaux sont un véritable problème. Il me semble que beaucoup de nos concitoyens méconnaissent la législation en vigueur, et notamment les interdictions qu’y a introduites la loi votée à l’initiative de notre collègue Laetitia Avia.
Je trouve beaucoup de vertus au fait de substituer aux poursuites des mesures alternatives. Dans la perspective de la mise en place d’un parquet spécialisé dans la lutte contre la haine en ligne, ajouter à la liste de l’article 41-1 un stage de sensibilisation à l’utilisation des réseaux sociaux et de prévention de la haine en ligne a toute sa pertinence. Tel est l’objet de cet amendement.
(Mme Laetitia Avia applaudit.) La parole est à M. Dimitri Houbron, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission. C’est un débat que nous avons eu en commission. Nous partageons tous l’objectif de cet amendement qui vise à lutter contre un phénomène qui ne cesse de s’aggraver et dont nous avons vu, il y a quelques semaines, les terribles conséquences.
Cependant, de même que j’ai retiré un amendement du même ordre, je vous demande de retirer le vôtre pour des questions de faisabilité. À défaut, j’émettrai un avis défavorable. Je crains en effet que nous ne disposions pas de suffisamment de structures pour mettre en place ces stages sur les différents territoires et qu’il puisse dès lors y avoir des disparités d’un territoire à l’autre.
Je pense comme vous, cela étant, qu’il nous faut développer les structures capables de prendre en charge cette pédagogie, à laquelle je crois profondément.
La parole est à M. le garde des sceaux, ministre de la justice, pour donner l’avis du Gouvernement. Compte tenu des échanges que nous avons eus avant la pause méridienne, vous pressentez sans doute ce que sera la position du Gouvernement. Pourquoi un stage thématique, alors qu’est déjà proposé un stage de citoyenneté ? Cela complexifie les choses. J’émets un avis de sagesse ou une demande de retrait. Retirez-vous votre amendement, monsieur Rupin ? Je demande la parole, madame la présidente ! Je la donne d’abord à M. Rupin, afin qu’il nous indique s’il retire ou s’il maintient son amendement. Je vais le retirer, madame la présidente. J’entends les arguments du rapporteur et du garde des sceaux sur les difficultés de mise en œuvre de cette proposition et sur le fait qu’il n’est pas utile de la rajouter dans la loi – tel qu’il est rédigé, l’article 41-1 permet en effet de créer ce stage sans le prévoir expressément, puisqu’il emploie l’adverbe « notamment » avant d’énumérer différents types de stages.
Cependant, il établit une longue liste de propositions, depuis le stage de stage de sensibilisation à la sécurité routière jusqu’au stage de responsabilisation pour la prévention et la lutte contre les violences sexistes, en passant par le stage de responsabilité parentale ou le stage de citoyenneté. La lutte contre les mauvais usages d’internet n’est pas un enjeu moins important, et l’avenir ne fera que démontrer son intérêt.
Je retire cet amendement qui n’a pas nécessairement sa place ici, tout en espérant que nous reconsidérions cette proposition si nous voulons renforcer la lutte contre la haine en ligne.
(L’amendement no 2 est retiré.) La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement no 23. Il s’agit de supprimer les alinéas 3 et 4. En effet, l’article 1er ajoute dans les mesures alternatives deux mesures qui existent déjà au sein des compositions pénales préalables à la mise en mouvement de l’action publique. Il y est ainsi question de dessaisissement de la chose ayant servi ou étant destinée à commettre l’infraction, ou bien qui en était le produit, ainsi que de la réparation, consistant en un versement pécuniaire, une remise en état des lieux ou des choses dégradées ou bien en une restitution.
Cela constitue un calque des mesures prises pour la composition pénale. Or si une distinction a été opérée jusqu’à aujourd’hui, c’est qu’il y a une raison : les mesures alternatives et la composition pénale ne peuvent pas répondre à la même finalité, et les moyens ne doivent donc pas être identiques.
Quel est l’avis de la commission ? Ces mesures sont en effet déjà applicables dans le cadre d’une composition pénale, mais cette dernière suppose une validation par le juge et une inscription au casier judiciaire, ce qui n’est pas le cas des mesures alternatives.
Les magistrats du parquet ont besoin de cette souplesse s’ils souhaitent éviter la composition pénale, qui est certes plus légère que la procédure de droit commun mais n’en demeure pas moins plus lourde que les mesures alternatives. Avis défavorable.
(L’amendement no 23, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à Mme Blandine Brocard, pour soutenir l’amendement no 32. Il a été dit que la conservation des véhicules saisis coûtait particulièrement cher. C’est pourquoi nous proposons que le procureur puisse demander que la chose ayant servi à commettre le délit soit détruite aux frais de l’auteur du délit ou bien qu’il s’en dessaisisse au profit d’un tiers – que ce soit une association, une collectivité ou un professionnel agréé.
On peut ainsi imaginer que soit demandée la destruction d’une arme prohibée, la remise à un zoo ou à la SPA – Société protectrice des animaux – d’un animal importé ou détenu illégalement, ou encore la destruction ou la remise à une association d’aéromodélisme d’un drone irrégulièrement utilisé.
Quel est l’avis de la commission ? La destruction est moins utile et moins opportune que le dessaisissement au profit de l’État, notamment dans le cas d’objets ayant une valeur matérielle certaine. De plus, vous prévoyez aussi le dessaisissement au profit d’un tiers, ce qui présente des difficultés pratiques et juridiques liées notamment à l’origine potentiellement frauduleuse du bien. Le cas échéant, cela compromettrait l’exercice des droits du futur détenteur ou des tiers sur l’objet en question. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Demande de retrait ou avis défavorable, du fait des difficultés qui viennent d’être évoquées. Cela n’exclut cependant pas que la question soit réexaminée au cours de la navette. La parole est à Mme Blandine Brocard. Compte tenu de la proposition de M. le garde des sceaux, je retire l’amendement.
(L’amendement no 32 est retiré.) Je vous redonne la parole, madame Brocard, pour soutenir l’amendement no 28. Je propose de supprimer l’alinéa 4, qui n’ajoute rien à l’existant. Le procureur peut déjà proposer la réparation du dommage ou, sans avoir recours à la composition pénale, proposer à l’auteur des faits de verser des dommages et intérêts à la victime, dans le cadre de la médiation prévue au 5° de l’article 41-1 du code de procédure pénale.
J’ajoute que les dommages et intérêts prévus à ce 5° sont assortis pour la victime d’une possibilité de recouvrement par injonction de payer, ce qui n’est pas le cas ici.
Quel est l’avis de la commission ? L’intérêt de l’alinéa 4 est précisément de rendre possible l’application de ces mesures au titre de l’article 41-1 du code de procédure pénale, alors qu’elles ne peuvent actuellement être mises en œuvre que dans le cadre de la composition pénale ou de la médiation – et uniquement dans le cadre de la médiation pour les dommages et intérêts.
Il s’agit ici de renforcer l’arsenal des alternatives aux poursuites à disposition du parquet, afin de renforcer la proximité et l’efficacité de la réponse pénale à l’encontre de ces infractions. Avis défavorable.
(L’amendement no 28, ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement, est retiré.) La parole est à M. Dimitri Houbron, rapporteur, pour soutenir son amendement no 40. Cet amendement a pour but de renforcer les droits de la victime en imposant au ministère public de recevoir les victimes d’infractions pour lesquelles une mesure de réparation a été demandée par le procureur à l’auteur.
Il prévoit également que dans le cas où une mesure d’interdiction d’entrer en contact avec la ou les victimes a été demandée, le procureur en informe ces dernières.
Il me semble en effet primordial de revaloriser la place de la victime dès le stade des mesures alternatives, non seulement pour garantir l’efficacité du processus, mais aussi pour protéger ses droits.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Les précisions que vous exigez tout à fait légitimement relèvent d’une circulaire ou d’un décret, que le ministère s’engage naturellement à prendre. C’est donc une demande de retrait.
(L’amendement no 40 est retiré.) La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement no 35. En commission, le rapporteur m’avait affirmé que cet amendement était satisfait, ce qui, après vérification, ne semble pas être le cas.
Aux termes de l’article 121-4 du code pénal, la personne qui a tenté de commettre un crime ou, dans les cas prévus par la loi, un délit est considérée comme auteur de l’infraction. Ainsi l’auteur d’une tentative encourt-il les mêmes peines que l’auteur d’une infraction consommée.
Si le principe est établi pour les infractions, rien n’est en revanche précisé pour les manquements aux mesures alternatives – c’est la raison pour laquelle j’ai à nouveau déposé cet amendement. Il s’agit de préciser que la tentative d’entrer en relation avec la victime, si elle ne constitue pas une infraction en elle-même, sera sanctionnée de la même façon que le contact effectif avec la victime, quel que soit le moyen employé.
La qualification de la tentative s’appliquera ainsi de la même manière pour les infractions et le non-respect des mesures alternatives aux poursuites, notre objectif étant non seulement d’empêcher l’auteur de l’infraction d’entrer en contact avec la victime, mais également de le dissuader de simplement essayer.
Quel est l’avis de la commission ? C’est un point dont nous avions déjà débattu en commission. La rédaction actuelle de l’alinéa 6 se réfère bien au fait d’entrer en relation avec la victime, ce qui recouvre la notion de tentative que votre amendement vise à expliciter, puisqu’elle suppose d’entreprendre une démarche afin de contacter les victimes indépendamment d’une rencontre physique avec cette victime ou même d’un accusé de réception de la victime à un message que lui aurait envoyé son agresseur.
Le simple fait d’envoyer un message à la victime constitue un contact qui est couvert par l’interdiction mentionnée à l’alinéa 6. Par conséquent, l’ajout que propose votre amendement me semble superflu. J’en demande donc le retrait. À défaut, j’y donnerai un avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Dans le cadre de la composition pénale, la durée des interdictions est de six mois non renouvelables. C’est une raison assez claire pour justifier mon avis défavorable.
(L’amendement no 35 n’est pas adopté.) La parole est à Mme Blandine Brocard, pour soutenir l’amendement no 29. Mentionner une personne sur les réseaux sociaux ne constitue pas une entrée en relation, puisque la victime est simplement mentionnée par l’auteur des faits s’adressant à un ou à des tiers. Pourtant, cette pratique participe grandement au harcèlement sur les réseaux sociaux. On ne s’adresse pas directement à la personne, mais on parle d’elle, et les algorithmes des réseaux sociaux notifient à la victime tous les messages qui la mentionnent. Dans les faits, ce n’est pas l’auteur du délit qui entre en relation avec la victime, mais le réseau social. Il semble donc important, pour la tranquillité de la victime, d’enjoindre à l’auteur des faits de ne pas mentionner sa victime. Excellent amendement ! Quel est l’avis de la commission ? Nous avons eu ce débat en commission. Je comprends évidemment l’objectif de l’amendement, mais soit la mention dans une publication vise à attirer l’attention de la victime, et les termes de la rédaction actuelle demandant de ne pas « rencontrer » ou de ne pas « entrer en relation » suffisent,… Mais non ! …soit la victime n’a pas eu connaissance de la publication, et il serait alors très difficile de sanctionner une éventuelle mise en relation si personne n’a eu connaissance du message.
En outre, l’article 222-33-2 du code pénal punit déjà le cyberharcèlement d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende. Votre amendement me semble satisfait ; l’avis est donc défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Il y a un vrai risque d’inconstitutionnalité : il ne s’agit pas d’une condamnation, mais d’une alternative. Dans ce cadre, le procureur de la République ne peut pas interdire à une personne de mentionner le nom d’une autre personne, fût-elle une victime. C’est la raison pour laquelle je vous demande de retirer votre amendement, sinon l’avis sera défavorable. Maintenez-vous votre amendement, madame Brocard ? Oui, madame la présidente. Vous avez la parole, madame Avia. Je vous l’avais refusée une première fois, parce que M. Rupin avait sauvagement retiré l’amendement (Sourires) ,… Élégamment retiré ! …mais je vous la donne bien volontiers. Je vous remercie beaucoup, madame la présidente.
La mention d’une personne dans un tweet constitue déjà une entrée en relation.
Oui ! L’amendement de Mme Brocard est satisfait, dans la mesure où un juge peut interdire tout contact avec une victime : le fait de la mentionner dans une publication entre dans ce champ, élargi par la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. La proposition de loi visant à lutter contre les contenus haineux sur internet avait voulu préciser cette disposition, mais la mesure avait été rejetée comme cavalier législatif. Le droit est néanmoins suffisamment clair en la matière et couvre déjà la proposition de l’amendement.
Des normes de nature non législative, par exemple des circulaires, pourraient opportunément préciser ces éléments, notamment leur mise en œuvre.

J’en viens aux stages de sensibilisation que nous avons évoqués tout à l’heure. Lors de l’adoption de la loi de réforme pour la justice, nous avions considéré que les stages de citoyenneté recouvraient bien la lutte contre la haine en ligne ; mais un an et demi après la promulgation de la loi, ce thème en est encore trop souvent absent. Dans ce domaine, les avancées ne se feront pas par la loi, mais sur le terrain.
La parole est à M. Bruno Millienne. J’entends ce que vous dites, monsieur le rapporteur, monsieur le garde des sceaux, mais vous voyez bien ce qui se passe actuellement sur les réseaux sociaux, où il y a un vrai problème. Je ne partage pas l’opinion de Mme Avia : être mentionné dans une publication et être mis en relation sont deux choses différentes.
Après avoir été mentionnées dans une publication, certaines personnes ont été harcelées par des voies détournées, leur fil twitter – mais cela vaut également pour d’autres plateformes –devenant un enfer.
Si l’amendement est rejeté, il faudra travailler sur ce sujet, car les déversements de haine sur les réseaux sociaux doivent cesser. Cela existe pour les policiers, mais cela concerne en réalité tous les citoyens. Il faut vraiment avancer dans la résolution de ce problème.
Tout à fait. La parole est à M. le rapporteur. Pour vous rassurer, cher collègue, le code pénal réprime déjà le cyberharcèlement. Ce n’est pas la même chose ! Attendez !
Lors de l’examen de la fameuse loi du 3 août 2018 renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes, dite loi Schiappa, nous avions introduit la notion d’effet de meute, à savoir le postage par plusieurs personnes du même type de messages, qui a été assimilé au harcèlement traditionnellement puni par le code pénal.

Les outils juridiques me paraissent donc suffisants. Sont-ils bien appliqués ? C’est une autre question, mais les normes juridiques actuelles – notamment législatives – sont suffisantes. Voilà pourquoi mon avis reste défavorable.
(L’amendement no 29 n’est pas adopté.) L’amendement no 36 de Mme Emmanuelle Ménard est défendu.
(L’amendement no 36, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) Je suis saisie de deux amendements, nos 22 et 30, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement no 22.
Après la discussion en commission, j’ai légèrement modifié mon amendement pour viser le fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions. La rédaction gagne ainsi en précision.
Il me semble préférable que la contribution citoyenne soit attribuée au FGTI plutôt qu’à une association d’aide aux victimes, qui, je l’ai dit en commission, reste un organisme privé dont la gestion financière n’est pas forcément transparente. En attribuant cette contribution citoyenne à une association privée, on prend le risque que celle-ci soit détournée de sa finalité, alors qu’elle pourrait contribuer au bon fonctionnement de la justice tout en profitant aux victimes si elle était octroyée au FGTI.
La parole est à Mme Blandine Brocard, pour soutenir l’amendement no 30. Il s’inscrit également dans la suite de notre discussion en commission. Le texte crée une contribution citoyenne, versée à une association. En fonction des faits appelant réparation, le choix d’une association peut constituer une difficulté pour le procureur, notamment s’il ne dispose pas dans son ressort d’une association agréée traitant des conséquences du délit commis. Faire le choix d’une association sans rapport avec le délit n’aurait alors aucun effet réparateur, alors que c’est pourtant l’objectif poursuivi par l’article 41-1 du code de procédure pénale.
Si le procureur ne peut pas choisir d’association, il n’aura d’autre solution que de renoncer à l’application de cette mesure. C’est pourquoi il semble pertinent de donner au procureur la possibilité de décider le versement de la contribution au FGTI, dont les fonds sont en partie attribués par la commission d’indemnisation des victimes d’infractions, compétente pour indemniser les individus victimes d’une atteinte à leur personne ou à leurs biens.
Quel est l’avis de la commission ? Rassurez-vous, madame Ménard : ne seront concernées que des associations d’aide aux victimes bénéficiant d’un agrément, conditionné au fait de remplir une liste de critères dressée par le décret du 29 novembre 2019. Parmi ceux-ci figurent la régularité du statut associatif et la transparence financière de l’activité. Le spectre des associations concernées n’est pas global, mais très précis.
Le champ d’application poursuit un objectif de proximité, ce qui n’est pas le cas du FGTI, dont la vocation d’indemnisation des victimes est nationale. La contribution citoyenne vise à sensibiliser les auteurs des faits aux enjeux que soulèvent les infractions qu’ils ont commises, non à indemniser leurs victimes. Je salue notre collègue Naïma Moutchou, qui a défendu en commission un amendement élargissant le choix des associations par le procureur du ressort du tribunal judiciaire à celui de la cour d’appel.
Je ne veux pas que la contribution citoyenne alimente des fonds nationaux, car cela irait à l’encontre de l’objectif de proximité de ce texte. Sur le fond, le fait que seules des associations agréées puissent être choisies offre une sécurité suffisante.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Le fait que le mot « terrorisme » apparaisse dans le débat sur cette proposition de loi est de nature à brouiller les esprits. Nous parlons de justice de proximité et de fautes qui vont des incivilités aux infractions de basse intensité. Que vient faire le terrorisme ici ?
Peut-être comptez-vous sur une confusion des esprits, ce que je trouverais regrettable ! Je suis clairement défavorable à cet amendement.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard. Vous me faites un mauvais procès, monsieur le garde des sceaux : le FGTI vise certes les victimes du terrorisme, mais également celles d’autres infractions. Ce n’est pas moi qui l’ai nommé de cette façon ! M. le rapporteur pourra en témoigner, je n’avais pas visé ce fonds en commission. Vous me faites donc un mauvais procès.
Monsieur le rapporteur, je reviens sur notre discussion en commission : vous me dites que je peux être rassurée parce que les associations seront agréées, mais il est malheureusement déjà arrivé que la gestion financière d’associations ayant reçu l’agrément de l’État s’avère plus que nébuleuse. Je vais citer le domaine de la déradicalisation – cela apportera de l’eau au moulin de M. le ministre –, dans lequel l’action de certaines associations a été un véritable fiasco, notamment sur le plan financier. Cela ne sera peut-être pas le cas ici, puisque le texte ne vise pas les actes de terrorisme – en cela, je vous rejoins, monsieur le garde des sceaux –, mais l’agrément n’offre pas une sécurité absolue. Voilà pourquoi mon amendement vise le FGTI.
La parole est à M. Philippe Vigier. Les associations visées par le texte sont absentes de certains territoires. Monsieur le ministre, vous connaissez les territoires puisque vous êtes venu récemment dans mon département, où il n’existe pas de telles associations. Que fait-on ?
Les amendements de nos collègues sont intelligents, car ils attribuent la contribution à un fonds national, avant que vous ne procédiez à un fléchage adéquat. C’est un gage d’efficacité et de traçabilité essentiel en l’absence d’associations dans certains départements.
La parole est à M. le garde des sceaux. Vous imaginez bien que nous avons vérifié ce point : il y a au moins une association par ressort. La parole est à M. le rapporteur. L’amendement de Naïma Moutchou que nous avons adopté en commission étend au ressort de la cour d’appel le choix des associations : à cette échelle, le tissu associatif est suffisamment large.
(Les amendements nos 22 et 30, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.) La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement no 21. Il vise à compléter l’alinéa 8 par la phrase suivante : « Le procureur de la République fixe un délai de règlement qui ne peut excéder trente jours. »
Monsieur le rapporteur, vous avez affirmé que les mesures alternatives aux poursuites accéléreraient la réponse judiciaire – la rapidité de celle-ci étant la condition de son efficacité, comme vous l’avez souligné, monsieur le ministre. Vous avez pris l’exemple de votre fils que vous n’allez pas punir huit jours après qu’il a commis une bêtise. Les mesures alternatives aux poursuites doivent donc être appliquées dans les meilleurs délais.
Ne pas donner de limite de temps pour régler cette contribution citoyenne lui ferait perdre beaucoup de son intérêt, à savoir « un effet sur le reclassement de l’auteur, en le rappelant aux conséquences de ses actes et en l’incitant à prendre conscience de ses obligations au sein de la société », pour reprendre les termes exacts de l’exposé des motifs du texte.
Quel est l’avis de la commission ? Je comprends parfaitement l’objectif de votre amendement : le plus rapide est évidemment le mieux. En revanche, je ne voudrais pas que l’on rigidifie par trop le dispositif. Privilégions la souplesse en laissant le procureur juger s’il faut fixer un délai à la personne assujettie à cette mesure. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Le sens de ces dispositions, qui je l’espère seront votées, est d’aller vite ; mais il ne faut pas confondre vitesse et précipitation. Il faut laisser le soin au procureur de la République de considérer les choses sereinement. Le risque, avec ce que vous proposez, c’est que la justice fasse une embolie.
Pour prendre connaissance du sens de la loi, il suffira de la lire, de relire les débats parlementaires, le discours du rapporteur ou à défaut, le mien ; une circulaire viendra naturellement à l’appui de ce texte. Les choses sont claires, il faut aller vite, mais fixer un délai me semble contre-productif. Nous l’avons tous compris, l’objectif de la proposition de loi consiste à donner rapidement une réponse pénale, ce qui n’est pas le cas actuellement. C’est pour cela que je vous demande de voter en sa faveur. Avis défavorable.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard. Je regrette beaucoup votre réponse. Depuis tout à l’heure, nous sommes plusieurs à faire des propositions très constructives, basées sur les discussions que nous avons eues en commission – c’est à cela qu’elles servent. Vous aviez donné des avis défavorables et nous aviez demandé de retirer certains amendements. Je l’ai fait et j’ai essayé de corriger le tir pour l’examen en séance, en répondant le plus précisément possible à vos remarques, dont certaines étaient tout à fait justifiées, mais vous n’acceptez rien ! Vous dites que vous voulez une justice rapide, mais quand je propose de fixer des délais dans lesquels le procureur doit rendre sa décision, vous me dites que c’est trop rapide et qu’il ne faut pas confondre vitesse et précipitation ! C’est un peu démagogique de votre part, et malheureusement pas très constructif. Une nouvelle fois, vous n’acceptez pas de modifier le texte, même pour des détails qui me semblent pourtant pragmatiques et de bon sens. La parole est à M. le rapporteur. C’est un mauvais procès qui m’est fait, puisque le nombre d’amendements adoptés en commission, issus de différents groupes, est assez élevé. J’aurais aimé donner un avis favorable à l’un de vos amendements, madame Ménard. Hélas, nous ne sommes pas d’accord. Il ne s’agit cependant pas d’une obstruction de ma part : vous le savez, je suis constructif.
(L’amendement no 21 n’est pas adopté.)
(L’article 1er est adopté.)
La parole est à Mme Blandine Brocard, pour soutenir l’amendement no 33. L’absence d’exécution des mesures réparatrices prévues à l’article 41-1 du code de procédure pénale n’est pas réprimée. Cela se solde par la simple possibilité, pour le procureur, de reprendre les poursuites ou de mettre en œuvre une composition pénale. Cet amendement vise à pénaliser le manquement à l’exécution de l’accord. Quel est l’avis de la commission ? Nous avons eu ce débat en commission. Il ne faut pas faire de confusion entre des mesures alternatives et une peine. Bien sûr ! Prenons le cas d’un sursis avec mise à l’épreuve : dès lors que des obligations ne sont pas remplies, on peut sanctionner ce type de faits. La sanction pour non-respect d’une obligation dans le cadre d’une mesure alternative, ce sont les poursuites, tout simplement. La personne concernée sera convoquée à une audience devant un magistrat du siège et il y aura une inscription à son casier judiciaire si elle est reconnue coupable. Mais on ne peut pas créer une confusion entre des mesures alternatives et une peine – j’y tiens profondément. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis, pour les mêmes raisons. On ne peut pas confondre l’alternative aux poursuites et la peine.
(L’amendement no 33 est retiré.) La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement no 18. Cet amendement vise à modifier l’article 10-2 du code de procédure pénale, relatif aux informations données aux victimes et aux auteurs d’infractions dans le cadre d’une procédure pénale, afin que tous les professionnels du droit, conseillers ou magistrats, soient dans l’obligation de mentionner l’existence des procédés de justice restaurative. Ces derniers n’ont rien à voir avec la procédure en tant que telle ; même s’ils se sont développés, ils restent malheureusement marginaux. Ils offrent pourtant des résultats très intéressants, parallèlement à la procédure pénale, permettant aux victimes ou aux auteurs de prendre conscience de la situation dans laquelle ils se trouvent et d’avancer.
Dans bien des cas, le procès pénal en tant que tel n’a pas les vertus qu’on veut bien lui attribuer, notamment pour les victimes. Une condamnation est prononcée, mais la problématique de telle ou telle partie prenante demeure, dans le cœur ou dans la tête. Un travail particulier doit être effectué en la matière ; la justice restaurative le permet, plutôt efficacement. Je suis donc favorable à une information obligatoire à son sujet.
Quel est l’avis de la commission ? Cet amendement vise à renforcer l’information des victimes en matière de justice restaurative. Celle-ci a été consacrée par la loi du 15 août 2014 relative à l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des sanctions pénales. Ses conditions de mise en œuvre ont été précisées par la circulaire du 15 mars 2017. Il s’agit d’une voie parallèle à la réponse strictement juridictionnelle, qui œuvre au rapprochement entre victimes et auteurs des infractions, dans un objectif de rétablissement de la paix sociale et de prévention de la réitération d’actes délictueux. Cet amendement va dans le bon sens, en ce qu’il permettra de développer concrètement le recours à ce dispositif dans le cadre d’une expérimentation qui permettra d’établir un bilan de son application. Avis favorable. Ah ! vous voyez, monsieur Bernalicis ! Quel est l’avis du Gouvernement ? Monsieur Bernalicis, ce que vous dites est juste. À l’évidence, il faut développer la justice restaurative. De ce point de vue, nous sommes en retard par rapport à d’autres pays. J’entends ce que vous dites, mais je suis gêné par l’automatisation, parce que j’ai la certitude – pas la conviction, la certitude –,… Très bien, monsieur le ministre ! …que je tire de mon expérience d’avocat, que cela peut mettre certaines victimes en difficulté. Exactement ! Si, dans le cadre d’un processus automatique, la victime d’un viol était mise en présence de son violeur, cela pourrait être traumatisant. Je préfère une procédure plus souple à l’expertise des uns et des autres. Que cela soit une possibilité, que le pas soit parfois franchi et qu’il permette une plus grande résilience chez la victime, je l’entends. Mais le caractère automatique me dérange infiniment, et c’est pourquoi le Gouvernement est défavorable à l’amendement. Très bien ! La parole est à M. Didier Paris. Il faut le reconnaître, l’amendement s’inscrit pleinement dans ce texte, suivant la même cohérence et la même logique, c’est-à-dire le rapprochement entre l’auteur et la victime. La justice restaurative n’existe dans le droit français que depuis 2014 – le rapporteur l’a rappelé –, mais elle est très ancienne et a été beaucoup utilisée, notamment dans les pays anglo-saxons. Elle a assez largement démontré son utilité, sauf qu’elle s’inscrit dans un cadre culturel propre à ces pays, qui n’est pas tout à fait le nôtre. Depuis 2014, elle a été assez peu utilisée. J’irai dans le sens de M. le ministre : la systématiser serait peut-être lui rendre un mauvais service. Faire en sorte que certains procureurs ou délégués du procureur aient l’obligation de la proposer serait finalement la mettre devant un mur : nous ne sommes pas encore capables de répondre à une telle obligation.
Par ailleurs, j’ai un peu de mal à comprendre la logique de l’expérimentation, qui concerne en général des textes ou des dispositifs nouveaux. Or la justice restaurative existe depuis 2014. S’il le veut bien, M. le ministre pourrait, notamment par voie de circulaire, inciter les procureurs à se saisir de cette disposition et demander qu’on en mesure la capacité de pénétration dans le système judiciaire et d’acceptation par les victimes – la remarque faite par le ministre est parfaitement juste. Nous comprenons parfaitement et acceptons ce schéma, cher Ugo Bernalicis, mais le caractère automatique de la démarche peut créer de vraies difficultés. C’est la raison pour laquelle le groupe La République en marche n’est pas favorable à l’amendement, en dépit du contexte dans lequel il s’inscrit.
La parole est à M. Ugo Bernalicis. Retiré ? Le caractère expérimental est un contournement manifeste de l’article 40 de la Constitution, qui a permis le dépôt de l’amendement. Si le ministre y avait été favorable, je lui aurais demandé de retirer le caractère d’expérimentation du deuxième alinéa. Des amendements similaires, concernant d’autres textes, ont déjà été censurés.
Je propose de modifier l’article 10-2 du code de procédure pénale pour prévoir une obligation d’information, et non une obligation de recours aux dispositifs de justice restaurative. Ne vous méprenez pas : je ne dis pas que tout le monde doit passer par la justice restaurative ! Son principe même repose sur l’adhésion volontaire, faute de quoi cela ne fonctionne pas. Je tiens également à préciser que la justice restaurative ne consiste pas uniquement à rapprocher les auteurs d’infractions des victimes. Il existe plusieurs sous-catégories, si je puis m’exprimer ainsi : certaines permettent le rapprochement de victimes entre elles, afin qu’elles partagent leur expérience et réalisent qu’elles ne sont pas isolées ; d’autres visent le rapprochement des auteurs. La justice restaurative intervient donc à différents niveaux. C’est aussi ce qui la rend intéressante : chacun peut y trouver ce qui lui convient le mieux.
Monsieur le ministre, ne donnez pas un avis défavorable parce que vous désapprouvez le caractère systématique : l’amendement ne propose pas de systématiser le recours à la justice restaurative, mais simplement l’information à son sujet.
Oui, je sais. La parole est à M. le garde des sceaux. La justice restaurative est un sujet important. Je ne veux pas que vous pensiez que je la balaye d’un revers de manche. J’ai bien compris que vous souhaitez que l’information soit automatique. Mais cela peut choquer une victime qui attend autre chose qu’une proposition de cette nature, même si elle est légitime – elle le sera peut-être davantage d’ici quelques années. Certaines victimes attendent une sanction de l’auteur ; que la justice puisse proposer autre chose peut être de nature à les choquer. Je ne suis pas favorable à l’automatisation pour cette seule raison. Mais on peut toujours considérer que si la victime est mûre – pardonnez-moi pour cette expression –, il est envisageable de proposer des procédés de justice restaurative dont on ne pourra plus faire l’économie.
M. Paris a raison, c’est aussi une question de mentalité. Chez les Anglo-saxons, on connaît cela depuis longtemps et cela fonctionne plutôt bien. Mais une mesure de justice restaurative ne correspond peut-être pas à ce qu’attend, par exemple, la victime d’un viol. Il faut avancer doucement sur ces questions ; il peut y avoir un trouble psychologique, qu’on aura du mal à expliquer. J’entends parfaitement vos propos, mais je reste sur ma position : le Gouvernement est défavorable.
(L’amendement no 18 n’est pas adopté.)
La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement no 19. Il concerne le travail non rémunéré – TNR. Vous proposez d’augmenter le nombre d’heures, suivant le mouvement d’augmentation du nombre d’heures de travail d’intérêt général – TIG. Or le travail non rémunéré ne fait sens que si le nombre d’heures est limité ; sinon, le cœur de la mesure devient le travail en lui-même et non le cadre dans lequel il est effectué et la réflexion dans laquelle il s’inscrit, en lien avec la discussion avec le procureur dans le cadre de la composition pénale. Je ne suis pas favorable à l’extension du nombre d’heures de travail non rémunéré. Quel est l’avis de la commission ? Il ne peut être que défavorable, dès lors que l’augmentation du plafond est un ajout de la commission. Vous l’avez dit, cette augmentation est cohérente avec celle du plafond du nombre d’heures de TIG, votée en 2019.
Il s’agit d’un maximum. Il est évident que le procureur continuera à définir le nombre d’heures qui lui paraît nécessaire, en fonction de la gravité de l’infraction commise et de la personnalité de son auteur. Le texte donne des outils supplémentaires au parquet pour élaborer la réponse la plus pertinente. Avis défavorable.
(L’amendement no 19, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) L’amendement no 38 de M. le rapporteur est un amendement de coordination.
(L’amendement no 38, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L’article 1er bis, amendé, est adopté.)
Je suis saisie de deux amendements identiques, nos 11 et 25, tendant à supprimer l’article 2.
La parole est à M. Gérard Leseul, pour soutenir l’amendement no 11.
Il vise à supprimer l’article 2, pour trois raisons. La première est procédurale et concerne les délais. Nous avons évoqué ce matin les problèmes qu’ils posent, cependant les auditions effectuées auprès des agents des services pénitentiaires d’insertion et de probation – SPIP – n’ont pas abouti à identifier de problèmes particuliers relatifs à l’obtention de la signature du juge de l’application des peines, qui requiert environ une matinée. Ensuite, je m’interroge sur la pertinence d’une telle mesure au regard de la création de la plateforme numérique de l’agence du TIG, dont l’objectif est justement de faciliter le prononcé de la peine d’intérêt général. Enfin, en introduisant cette disposition, le texte donne à l’administration pénitentiaire – certes partiellement – les pouvoirs d’un juge. Cela ne nous semble pas souhaitable. La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement no 25. Il vise également à supprimer cet article. En l’état du droit, le juge de l’application des peines – JAP – fixe les modalités d’exécution de l’obligation d’accomplir un TIG et décide de l’affectation de la personne condamnée sur un poste. La proposition de loi confie cette mission au directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation, sauf décision expresse du juge de l’application des peines tendant à conserver sa compétence – cette décision ferait toutefois figure d’exception. Or, on peut être confronté à l’échelle locale à des directeurs de service pénitentiaire d’insertion et de probation plus ou moins investis sur ces questions – que ce soit clair, monsieur le ministre, je ne parle pas de celui de Béziers ! Tout le monde est investi ! Il semble donc préférable que la compétence de principe demeure au juge de l’application des peines, afin d’assurer une certaine stabilité et une certaine régularité des TIG. En l’occurrence, le processus de déjudiciarisation progressif n’est pas souhaitable. Quel est l’avis de la commission sur ces amendements identiques ? Je suis sûr que vous ne pensiez pas que certains agents pénitentiaires d’insertion et de probation ne sont pas pleinement investis, madame Ménard ; en tout cas, je ne peux pas vous le laisser dire. Je rencontre fréquemment des directeurs de service pénitentiaire d’insertion et de probation : ils sont tous particulièrement investis, et ils ne sont d’ailleurs pas reconnus à la hauteur de leur engagement. C’est sûr ! Nous en avons discuté ; je comprends votre inquiétude concernant le fait de leur attribuer ces nouvelles responsabilités. J’y suis favorable, parce qu’ils ont les compétences nécessaires et parce qu’ils accomplissent en fait déjà ce travail. Ils soumettent leur proposition au juge de l’application des peines, qui la valide dans 95 % des cas. Nous avons auditionné les représentants des JAP : ils considèrent que la rédaction de l’article est opportune, dès lors qu’ils peuvent revenir à tout moment dans le dossier. Ils ne sont pas dépossédés de la compétence de définir les modalités, qui est d’ordre pratique, comme Didier Paris l’a souligné. Le pouvoir juridictionnel, dont dépend la décision judiciaire, demeure à la main du juge. Ces mesures sont importantes, les acteurs de terrain les demandent afin de favoriser le recours aux TIG dans des délais beaucoup plus raisonnables. C’est un objectif que nous partageons. L’avis est donc défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? D’abord, je me félicite que le SPIP de Béziers fonctionne bien. Je précise néanmoins que tous les SPIP fonctionnent bien. Très bien ! Parce que je suis leur ministre, je veux rendre hommage à leur travail ; je les vois toutes les semaines et les sais particulièrement investis. Comme nous, ils ont traversé et traversent encore une période difficile à cause de la covid-19. Or, ils sont sur le pont. Les plans de continuité de l’activité – PCA – n’ont pas été activés : tout le monde est là. Ne pensez pas que les choses fonctionnent bien à Béziers seulement, même si nous savons tous qu’elles fonctionnent bien à Béziers. À Montpellier aussi ! Un des membres de mon équipe a connu les SPIP et a été JAP. Le texte n’instaure pas une délégation de pouvoir selon laquelle le pouvoir judiciaire délaisserait ses prérogatives au profit du SPIP. Comme je l’ai expliqué, le JAP conserve une pleine maîtrise – c’est normal, il est le juge. Il décide de la peine et en suit l’exécution. Néanmoins, le SPIP intervient, notamment pour effectuer certaines tâches administratives pour l’accomplissement desquelles il est mieux équipé. Nous avons évidemment réfléchi à la mesure, et l’expertise a conclu qu’elle faisait gagner du temps, ce dont nous avons besoin pour rendre les nouvelles dispositions plus efficaces. N’ayez aucune crainte : le SPIP ne deviendra pas le juge, mais il aidera le juge à rendre la justice plus rapidement. La parole est à M. Didier Paris. Le travail d’intérêt général existe dans notre droit depuis plus de trente ans. L’intérêt de la démarche est de le dynamiser enfin : il a déjà été question des chiffres, 21 000 prononcés aujourd’hui et 30 000 comme objectif. Dans le même esprit, la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice de 2019 a requalifié le TIG comme appartenant au troisième niveau des réponses pénales et lui a fourni beaucoup plus d’armes, s’agissant de la durée comme de l’accès à des structures qui n’étaient pas concernées auparavant.
Ne demandons pas au JAP d’accomplir des tâches qui ne relèvent pas de sa responsabilité : il n’est pas sur le terrain pour observer tel TIG ou telle association. En revanche, s’il le souhaite, il conserve son rôle juridictionnel. Actuellement, le JAP signe la proposition du SPIP dans 99,99 % des cas : affirmer que le texte déjudiciarise le processus revient à tronquer la réalité. Quel est le sens de soumettre à la juridiction un travail accompli ailleurs, alors que la signature est acquise ? Pour conclure, la mesure ne serait pas admissible sans le filet de sécurité qui consiste à conserver au JAP la possibilité de prendre lui-même la décision. Je suis donc très favorable à l’article 2.
La parole est à Mme Patricia Mirallès. Depuis plusieurs mois, je me suis engagée dans mon territoire pour la sécurité de nos concitoyens. De mes échanges prolongés avec les différents services des forces de l’ordre est née une conviction : nos policiers et gendarmes ne peuvent accomplir leur œuvre sans le soutien d’une institution judiciaire à même d’appliquer des peines non seulement justes et équitables, mais aussi efficaces et adaptées aux réalités du terrain. Dans cette perspective, il me semble que cette proposition de loi va dans le bon sens. La justice de proximité est un outil fondamental pour garantir une sanction des délits, même les plus mineurs. Trop de délits, de dégradations et d’incivilités demeurent impunis, car les tribunaux sont dépassés par le nombre et le volume des actes malveillants. Les dispositions que nous examinons doivent donc conduire à appliquer réellement les peines.
Par ailleurs, le développement des peines de travail d’intérêt général offre aux auteurs de ces délits mineurs la possibilité de payer leur dette envers la société en se rendant réellement utiles, et non en se sentant exclus ou brimés. À ce titre, la dimension locale est essentielle. Pour définir des peines de TIG adaptées à la réalité du terrain, aux spécificités locales, il faut renforcer le lien entre les procureurs, les exécutifs locaux et les préfectures. Pourquoi prononcerions-nous à Strasbourg ou à Montpellier les mêmes peines de travail pour la communauté qu’à Paris ou à Lille ? Les vies et spécificités de ces territoires sont-elles si semblables, pour que ces peines soient définies à l’échelle nationale ?
Monsieur le ministre, nous devons poursuivre dans la voie de la progression que vous avez initiée lors de votre prise de fonction en améliorant encore la prise de décision territorialisée, dans le cadre que nous fixons avec ce texte.
Il faut conclure, s’il vous plaît. C’est pourquoi, chers collègues, je voterai contre ces amendements, car l’article 2 va dans le bon sens. J’irai même plus loin :… Merci, madame Mirallès. …monsieur le ministre, il faut renforcer la coopération entre les procureurs et les services de préfecture pour une justice réparatoire territorialisée. Chers collègues, j’ai accepté pas mal d’interventions, mais vous devez respecter les délais. La parole est à M. Ugo Bernalicis, qui voudra bien s’exprimer succinctement. J’irai vite, madame la présidente. La formulation de l’article est très claire : la responsabilité relève du directeur du SPIP, sauf si le juge décide de la garder. Il y a donc une inversion : la procédure actuelle impose que tout prononcé d’une peine de TIG soit visé par un juge. Le TIG appartient au domaine de l’application des peines. Avec tout le respect que j’ai pour le personnel des SPIP, dont je vois très souvent le syndicat, pour leurs directeurs et pour leur travail, ils ne sont pas magistrats. Or, l’exécution constitue le prolongement de la peine, qui relève de l’autorité de la chose jugée. Je suis pour que les magistrats, en particulier les juges du siège, conservent toute leur place dans le dispositif et que le TIG ne soit pas perçu comme une simple formalité administrative, ce qui lui ôterait une partie de son sens – certes pas tout son sens, puisque les SPIP et les directeurs de SPIP font leur travail. Merci, monsieur Bernalicis. Il faut conserver l’état actuel du droit ; mettre un tampon ne prend pas tant de temps que cela si le juge ne veut pas y regarder de si près. Bien dit ! La parole est à Mme Emmanuelle Ménard. Je serai brève également. Monsieur le ministre, ne croyez pas que je me livre à une attaque en règle du système judiciaire : ce n’est absolument pas mon propos, bien au contraire. Je suis la première à défendre le tribunal de grande instance de Béziers, son parquet, le centre pénitentiaire du Gasquinoy et tout son personnel – ils font tous un travail remarquable. Je me permets seulement de souligner qu’il s’agit d’une question de personnes, certains s’avérant plus intéressés que d’autres par le TIG, et donc plus investis dans ce domaine. Vous pouvez résoudre ce problème à l’aide d’une circulaire. Sans porter de jugement de valeur sur quiconque, je veux seulement appeler votre attention sur les conséquences de l’incitation à prononcer des peines de TIG, car d’une personne à l’autre la peine sera doublée. Merci, madame Ménard. Vous pourriez me retourner l’argument en me disant qu’il en va de même avec les JAP. Je suis d’accord, cependant je suis opposée à la déjudiciarisation.
(Les amendements identiques nos 11 et 25 ne sont pas adoptés.) La parole est à M. Gérard Leseul, pour soutenir l’amendement no 16. Il vise à supprimer les alinéas 3 et 4. Il s’agit de répéter notre opposition à l’article 2, sur le fond comme sur la forme. La rédaction retenue supprime le passage précisant que le directeur de SPIP compétent est celui du ressort où le condamné a sa résidence habituelle. C’est inopportun : il est nécessaire de préciser dans la loi quel directeur est compétent, comme c’est le cas pour le juge de l’application des peines. En outre, la nouvelle rédaction introduit la phrase suivante : « Le poste de travail choisi […] doit être adapté à la situation de la personne condamnée », que le groupe Socialistes et apparentés estime inutile, comme nous l’avons expliqué ce matin.
(L’amendement no 16, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Gérard Leseul, pour soutenir l’amendement no 12. Il vise à supprimer l’alinéa 5 pour empêcher la disparition de l’examen médical systématique préalable à l’exécution du TIG. Celui-ci, prévu à l’article 131-22 du code pénal, vise à vérifier si la personne n’est pas atteinte d’une affection dangereuse pour les autres travailleurs et à s’assurer qu’elle est médicalement apte au travail auquel il est envisagé de l’affecter. Il serait donc déraisonnable de supprimer son caractère systématique pour des raisons de délai, comme évoqué ce matin. Au contraire, il faut assurer l’accès à la santé de ces personnes souvent dépourvues de médecin traitant. Quel est l’avis de la commission ? Avis défavorable. La commission a adopté l’amendement de M. Paris visant à supprimer le caractère systématique de l’examen médical préalable à l’exécution des TIG. Il s’agit non de remettre en cause l’utilité de cet examen, puisqu’un décret fixera les cas dans lesquels il semblera nécessaire compte tenu de la personnalité de l’intéressé et du travail qu’on lui destine, mais de prévoir l’application pure et simple du dispositif en vigueur dans le monde du travail,… Ce n’est pas un bon critère ! …aux termes duquel l’examen médical n’est pas obligatoire. C’est parce qu’il n’y a plus de médecins ! S’il ne tenait qu’à nous, la visite médicale serait obligatoire dans le monde du travail ! Quel est l’avis du Gouvernement ? Avis défavorable pour les raisons que j’ai exposées très clairement ce matin, en annonçant la parution d’un décret. Notre but n’est évidemment pas que les gens soient malades quand ils auront accompli un TIG. Et les autres ? Par ailleurs, notre décision n’est nullement motivée par le manque de médecins. Mais si ! C’est parce qu’on manque de médecins que vous l’avez prise ! Nous avons simplement voulu nous mettre en conformité avec le droit du travail.
Troisièmement, je le précise parce que si ces murs ont des oreilles, ils ont aussi une mémoire et que des gens nous écoutent sans doute : ces modalités retardaient considérablement – ma porte est ouverte, et mes services vous le diront – l’effectivité du TIG.
Voilà pourquoi, tout en étant respectueux de la santé des uns et des autres, je suis défavorable à l’amendement.
Il y a d’autres solutions ! La parole est à M. Didier Paris. Lorsque j’ai mené sur les TIG un travail de fond dont une grande partie a été reprise dans la loi de 2019, un élément est ressorti de beaucoup d’auditions : la délivrance obligatoire d’un certificat médical retarde le dossier de trois à quatre mois, suivant les cas. Oui ! Certains se soucient plus, en effet, de leurs activités de délinquance que de leur propre santé, sans parler de ceux qui se disent que s’ils attendent le plus longtemps possible avant de se rendre chez le médecin, ils ne seront pas immédiatement pris en main par la justice. Voilà ! En somme, ils voient dans ce délai une opportunité.
La nouvelle rédaction de l’article 131-22 du code pénal permettra évidemment de dispenser des soins nécessaires, à la demande soit de l’intéressé soit du SPIP. C’est pourquoi la situation sera clarifiée par voie réglementaire. Il n’y a aucun doute là-dessus : nous ne voulons pas baisser la garde ni renoncer à traiter ceux qui en auraient besoin, par exemple des toxicomanes. Mais de grâce, évitons que tout le système ne soit embolisé. Êtes-vous conscients de ce que représentent quatre mois, sur les quatorze qui séparent le prononcé de la peine de son exécution, sachant que dans bien des cas, la visite médicale ne se justifie pas ? La rédaction de l’article 2, conforme au droit commun, me semble offrir toute la souplesse nécessaire.
La parole est à M. Ugo Bernalicis. Le collègue Paris vient de développer un argument intéressant : il est rare que les délinquants se préoccupent de leur santé, qui ne constitue pas pour eux une priorité. Raison de plus pour que la visite médicale reste obligatoire ! Raison de plus pour qu’ils puissent voir un médecin, comme nous le faisons tous quand nous nous rendons à la médecine du travail. Celle-ci a permis qu’un grand nombre de personnes qui n’allaient jamais consulter aient accès à un praticien. Celui-ci a pu déceler des pathologies et des affections qui n’étaient pas toutes en lien avec leur travail et qu’il a pu traiter. Cela a constitué un progrès. D’ailleurs, le recul de la médecine du travail et de ses moyens est un vrai problème.
Compte tenu de la situation, nous sommes face à deux possibilités : soit on maintient le caractère obligatoire de la visite et l’on perd trois ou quatre mois, soit on le supprime, ce qui est également dommageable. On aurait pu imaginer une solution intermédiaire : si le ministère de la justice salariait ou conventionnait sur le territoire quelques médecins, toute personne condamnée à effectuer un TIG pourrait recevoir immédiatement une convocation afin de leur être présentée avant d’effectuer le TIG. Cette solution intéressante concilierait divers impératifs.
Si la visite médicale a été instaurée et qu’il en existe toujours une – obligatoire et systématique, avec une radiographie des poumons – dès qu’un détenu arrive en prison, c’est parce qu’on trouve, parmi les délinquants, des personnes très précaires auxquelles on doit apporter les soins nécessaires qui leur permettront de vivre, d’être insérées dans la société et de faire valoir leurs droits. Ce n’est pas parce qu’on est condamné à un TIG ou une peine de prison que l’on n’a plus de droits. Il vous reste du moins le droit à la santé, qui est très important.
(L’amendement no 12 n’est pas adopté.)
(L’article 2 est adopté.)
La parole est à M. Gérard Leseul, pour soutenir l’amendement no 13. Cet amendement vise à supprimer l’alinéa 2, pour les raisons d’ordre médical que je viens d’évoquer.
(L’amendement no 13, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Gérard Leseul, pour soutenir l’amendement no 15. Cet amendement vise à supprimer l’obligation pour le directeur du SPIP d’établir une liste des TIG susceptibles d’être accomplis dans le département, après avis du ministère public et du juge de l’application des peines.
La plateforme numérique de l’agence du TIG a justement pour objectif de recenser et de géolocaliser l’ensemble des travaux d’intérêt général qu’il est possible d’effectuer sur le territoire national. Elle aura également pour mission de piloter des actions de prospection et de faciliter le suivi de l’exécution des TIG par les SPIP.
En cohérence avec ce nouveau dispositif, qui tarde peut-être à se mettre en place, il paraît inopportun d’imposer aux directeurs des SPIP d’établir un recensement qui sera déjà effectué par l’agence du TIG.
(L’amendement no 15, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)
(L’article 2 bis est adopté.)
La parole est à M. Gérard Leseul, pour soutenir l’amendement no 14. Il s’agit d’un amendement de coordination, puisqu’il tend à supprimer l’article 2 ter, qui précise la date d’entrée en vigueur de l’article 2.
(L’amendement no 14, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)
(L’article 2 ter est adopté.) Sur le vote de l’ensemble de la proposition de loi, je suis saisie par le groupe Agir ensemble d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement no 26. Cet amendement, qui tend à supprimer l’article 3, est en réalité un amendement d’appel.
Nous avons déjà abordé cette discussion en commission : la loi du 23 mars 2019 a étendu la liste des délits, tels que l’usage de stupéfiants, qui sont susceptibles d’être sanctionnés uniquement par des amendes forfaitaires et peuvent faire l’objet d’une minoration lorsque l’amende est réglée immédiatement ou dans un délai de quinze jours. Poursuivant cette logique, vous proposez de rendre possible la minoration des contraventions de cinquième classe.
Alors qu’un certain consensus s’est établi à de nombreuses reprises dans cet hémicycle, notamment lors de l’examen du projet de loi de finances, sur la nécessité de lutter contre les rodéos urbains et les trafics de stupéfiants – la lutte contre les stupéfiants est même une priorité du Gouvernement –, consacrer la possibilité de minorer les amendes venant sanctionner ce type de comportements risque d’envoyer un mauvais signal.
Au lieu de chercher à minorer les amendes, il faut rendre leur paiement effectif. D’après de nombreuses remontées du terrain, celles-ci restent souvent impayées, soit parce que les auteurs de l’infraction sont insolvables soit parce qu’ils organisent leur insolvabilité, ce qui est un réel fléau. C’est une question de crédibilité pour notre justice, mais aussi pour nos forces de l’ordre. Il est temps d’agir concrètement.
Quel est l’avis de la commission ? Je comprends votre opposition à l’idée de minorer ces amendes. Reste que l’article 3 vise à rendre notre arsenal législatif plus cohérent. Les contraventions de cinquième classe forfaitisées étaient les seules à ne pas bénéficier de la minoration : il était indispensable de mettre fin à cette exception. Je suis donc contraint d’émettre un avis défavorable sur votre amendement. Quel est l’avis du Gouvernement ? Moi aussi, je suis contraint : avis défavorable. Le régime général qui s’applique aux amendes veut que l’on paie moins cher si on les acquitte tout de suite que si l’on attend. La raison en est claire : on veut éviter de donner une prime au dilatoire et inciter au paiement immédiat, car le taux de recouvrement des amendes n’est pas merveilleux.
Après, tout dépend de la manière dont on voit les choses. On peut considérer que le verre est à moitié plein ou à moitié vide. Vous êtes décidément pessimiste, madame Ménard !
(L’amendement no 26 n’est pas adopté.) La parole est à M. Yves Hemedinger, pour soutenir l’amendement no 1. De trop nombreux contrevenants insolvables ou ayant organisé leur insolvabilité sont impunis, ce qui alimente l’inégalité devant la sanction et le sentiment d’impunité. C’est pourquoi nous vous proposons de commuer les sanctions pécuniaires en travail d’intérêt général. Nous resterions dans la logique du texte – qu’on pourrait résumer ainsi : je casse, je répare ; je salis, je nettoie – et dans celle d’une tolérance zéro, qui garantit l’impunité zéro. Quel est l’avis de la commission ? La commission a émis un avis défavorable sur cet amendement, qui propose de transformer, en cas de non-paiement, l’amende forfaire en TIG. Dès lors que la peine de TIG suppose la validation d’un juge du siège, ce qui n’est pas le cas de l’amende forfaitaire, les deux sanctions ne sont pas comparables.
Vous posez la question légitime du recouvrement de l’amende. C’est dans cette optique que les amendes forfaitaires minorées ont une vraie utilité : elles augmentent le taux de recouvrement des amendes dans un délai raccourci, ce à quoi tend l’article 3.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Ce que vous suggérez est impossible : le TIG est une peine qui implique la validation par un juge et l’accord de l’intéressé. On ne peut pas transformer une amende en une autre peine. Ce serait voué à l’échec, en particulier sur le plan constitutionnel. Le Gouvernement est totalement défavorable à l’amendement.
(L’amendement no 1 n’est pas adopté.)
(L’article 3 est adopté.)
Les amendements nos 7 et 8 de M. Christophe Blanchet, portant articles additionnels après l’article 3, sont défendus.
(Les amendements nos 7 et 8, repoussés par la commission et le Gouvernement, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement no 27. Cet amendement vise à rendre possible le désistement d’appel dans le cadre des affaires criminelles jusqu’au début de l’audience, et pas seulement jusqu’à l’interrogatoire de personnalité prévu à l’article 272 du code de procédure pénale.
Ce dispositif donnerait davantage de temps à l’accusé pour se désister de son appel s’il le souhaite et favoriserait le désengorgement des tribunaux. Avoir la possibilité de se désister jusqu’au début de l’audience préserverait les droits de l’accusé et allégerait la charge de travail des magistrats.
Il s’agirait d’une mesure de pragmatisme, car je ne suis absolument pas pessimiste, monsieur le garde des sceaux, mais réaliste. En matière judiciaire, la politique du « en même temps » ne me paraît pas être la plus cohérente qui soit.
Quel est l’avis de la commission ? Par cet amendement, vous proposez en quelque sorte de prévoir un droit de désistement de dernière minute. Cela me semble fortement préjudiciable à l’organisation des audiences et à la bonne administration de la justice. L’avis est donc défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Je vois que vous demandez déjà la parole, madame Ménard, mais je me fais fort de vous convaincre.
L’avis du Gouvernement est totalement défavorable ! Vous souhaitez permettre à l’accusé de se désister jusqu’au moment où s’ouvre son procès. Mais savez-vous le travail que représente la préparation d’un procès pour le greffe, les huissiers de justice, les avocats, l’avocat général – qui a la charge des réquisitions –, ou encore le président ? Toutes ces personnes sont à pied d’œuvre pour préparer le dossier. Et tout cela pour quoi ? Pour que le jour J, alors que les témoins sont également déjà présents, on puisse nous dire que le procès n’aura pas lieu ? Ce serait du travail perdu.
Lorsqu’on connaît l’encombrement des cours d’assises dans notre pays, on ne souhaite pas faire perdre du temps judiciaire qui pourrait être consacré à juger d’autres affaires. Aussi la possibilité, pour un accusé, de se désister jusqu’à son interrogatoire par le président, qui, vous l’avez dit, consiste à contrôler son identité, me paraît-elle tout à fait raisonnable. Il ne faut surtout rien changer.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard. Figurez-vous, monsieur le garde des sceaux, que j’ai discuté avec des magistrats dans le cadre de la préparation de ce texte et que je leur ai objecté exactement la même chose que ce que vous venez de me dire lorsqu’ils m’ont proposé de déposer un amendement allant dans cette direction. Je leur ai dit qu’après avoir accompli tout le travail préparatoire, il ne devait pas être possible de pouvoir se désister à la dernière minute. Ils m’ont répondu que l’encombrement des tribunaux était tel qu’ils préféreraient travailler en partie pour rien et annuler un procès à la dernière minute plutôt que de devoir aller à son terme si l’accusé voulait en fait se désister de son appel.
Quel intérêt aurais-je à inventer pareille histoire ? Ce sont les magistrats du siège avec qui j’ai discuté qui m’ont proposé cet amendement. Je le répète, j’ai formulé la même objection que vous et ils m’ont assuré préférer travailler pour rien plutôt que d’aller au bout d’un procès qui aurait pu être annulé et d’encombrer encore davantage les tribunaux.
(L’amendement no 27 n’est pas adopté.)
(L’article 4 est adopté.)
La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement no 17, qui est le dernier sur cette proposition de loi. Je sais bien que, comme d’habitude, l’on garde le meilleur pour la fin. Je sais aussi que le Gouvernement n’est pas favorable à la réalisation de rapports, mais il convient de prendre mon amendement comme un amendement d’appel. En effet, nous élargissons le champ des alternatives aux poursuites, mais il n’existe que peu, voire très peu, pour ne pas dire aucune littérature sur ce type de réponse pénale et son efficacité. Il n’existe une littérature scientifique que sur les aménagements de peine, lesquels ne sont d’ailleurs étudiés qu’isolément les uns des autres et sans exhaustivité.
Je l’ai déjà dit, nous votons la loi en discutant avec les professionnels concernés et en nous disant que les dispositions envisagées sont plutôt de bon sens et qu’il convient certainement de les retenir, mais sans jamais disposer des capacités et des outils pour objectiver le fait que ces dispositions fonctionneront et seront efficaces.
Comme je le fais souvent lors de l’examen des textes, je rappelle à mes collègues que la Constitution prévoit depuis 2008 que l’évaluation des politiques publiques fait partie des fonctions de l’Assemblée nationale et du Sénat. Notons d’ailleurs que cette évaluation n’est pas nécessairement postérieure au vote de la loi, mais qu’elle peut aussi être antérieure. En l’espèce, je ne sollicite qu’une évaluation postérieure, ce qui ne me paraît pas représenter une demande exorbitante.
Le ministère de la justice ne pourrait-il pas lancer une étude sur ce sujet ? Pour ce faire, il n’aurait d’ailleurs pas forcément à mobiliser ses propres moyens, car il me semble qu’il conviendrait de faire appel à des chercheurs extérieurs, à des universitaires, à des sociologues et à des professionnels pour la conduire.
Je vous ai vu hocher la tête, monsieur le garde des sceaux, lorsque j’évoquais la question des rappels à la loi, que les procureurs requièrent souvent afin d’accroître leur taux de réponse pénale plutôt que de classer les affaires sans suite.
Veuillez conclure, monsieur Bernalicis. Voilà une autre question importante qu’il faudrait objectiver. Dans quelles proportions recourt-on aux rappels à la loi ? Est-ce efficace ? Pourrait-on faire différemment ? Quel est l’avis de la commission ? Sur le fond, cher collègue, je partage votre souhait de disposer de davantage de données sur les mesures alternatives aux poursuites. Il est vrai qu’un travail pourrait être mené en la matière, car nous avons besoin d’avoir des éléments très précis.
En revanche, sur la forme, vous savez qu’il est de tradition que la commission, au nom de laquelle je m’exprime, se prononce défavorablement sur les demandes de rapport au Gouvernement.
En tant que membres de la commission des lois, nous sommes toutefois en mesure de demander le lancement d’une mission d’information – j’ai moi-même été rapporteur de l’une d’elles il y a quelques années. Et je vous invite chaudement à en demander une sur ce sujet, car je serais tout à fait preneur des informations que vous pourriez obtenir.
Il est également possible pour un parlementaire de se voir confier une mission par le Gouvernement, mais je vous laisse envisager cette éventualité avec M. le garde des sceaux.
L’avis de la commission est défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Je pense que vous le connaissez, monsieur le député. Vous l’avez dit vous-même, le Gouvernement n’est pas favorable à la réalisation de rapports.
Cela étant, nous tenons bien sûr à votre disposition toutes les statistiques dont dispose la chancellerie. Je vous rassure, monsieur le député, nous avons des données, que nous communiquons d’ailleurs régulièrement, notamment lors des questions au Gouvernement. Et sur la question des alternatives aux poursuites, comme nous allons adopter des dispositions nouvelles, je vais demander qu’il y ait un suivi particulier.
Je suis d’accord, déposer une proposition de loi et la voter est une chose, analyser son application quotidienne en est une autre. Voilà, au fond, ce qui nous intéresse tous. Je vais donc demander aux services du ministère de la justice de suivre cette question de très près et, en temps voulu, vous en obtiendrez naturellement, contradictoirement et démocratiquement la communication.
Je vous demande donc de retirer votre amendement.
Le retirez-vous, monsieur Bernalicis ? Non, madame la présidente. J’aurais essayé… Sauf si vous me confiez une mission gouvernementale ! La parole est à M. Stéphane Viry. Vous donnez, monsieur le rapporteur, un avis défavorable au nom d’un dogme selon lequel on ne donne pas suite aux demandes de rapport au Gouvernement, alors que vous reconnaissez que la requête est ici légitime.
Vous évoquez quant à vous, monsieur le garde des sceaux, des statistiques qui sont effectivement portées à notre connaissance, pour peu que nous allions chercher les informations.
Mais un rapport, c’est autre chose que des chiffres ; on peut y donner du sens, du contenu. Des universitaires et des sociologues pourraient étudier de manière globale l’efficacité de la peine pénale – car je rappelle que les alternatives aux poursuites constituent une réponse pénale. Il convient de savoir comment la personne poursuivie a perçu cette réponse et de débattre de son opportunité si la personne a récidivé.
J’estime donc que l’amendement de notre collègue Bernalicis est tout à fait pertinent. Et comme l’examen de la proposition de loi, qui porte notamment sur l’augmentation du recours aux alternatives aux poursuites, s’est déroulé dans un esprit plutôt consensuel, je pense que cet amendement aurait pu recevoir un avis favorable et être voté.
La parole est à M. Ugo Bernalicis. Au fond, je me fiche que mon amendement reçoive un avis favorable ou défavorable et qu’il soit adopté ou rejeté. Je souhaite que nous disposions de tous les éléments pour prendre nos décisions en pleine connaissance de cause – et rien d’autre. Acceptez la mission d’information ! J’irai dans le sens de M. Viry. Les statistiques, je les connais. Tous les ans – même si ce fut évidemment plus compliqué cette année en raison du covid-19 –, j’assiste aux audiences solennelles à Lille. Et tous les ans, on me communique les statistiques. Je me rends même au conseil de juridiction, où j’ai accès aux statistiques intermédiaires. Ces données, je les connais sur le bout des doigts, mais qu’y a-t-il derrière ? De quelle manière la personne a-t-elle perçu l’alternative aux poursuites ? En a-t-elle tiré un bénéfice ? A-t-elle récidivé ? De quelle manière la victime a-t-elle vécu les choses ?
Toutes ces questions, je dois vous le dire, monsieur le rapporteur, ce n’est pas une mission d’information qui peut y répondre, pas plus qu’un parlementaire qui conduirait trente auditions. Il s’agit d’un travail beaucoup plus fin. Il s’agit d’une enquête scientifique, sociologique. Je suis preneur de ces analyses et j’estime qu’en matière pénale, nous devrions nous donner les moyens d’en obtenir davantage.
À cet égard, je continue de regretter la suppression de l’INHESJ – Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice. Et la mission de recherche « droit et justice », qui est un GIP – groupement d’intérêt public – auquel participent des professionnels, pourrait être créditée de plus de moyens et solliciter davantage d’experts sur cette question.
Bref, l’issue de cet amendement m’importe peu, dès lors que l’on finit par obtenir ces éléments supplémentaires. Je vous sais attaché à ce sujet, monsieur le garde des sceaux. J’espère donc que les choses avanceront.
(L’amendement no 17 n’est pas adopté.)
La parole est à M. Pierre-Yves Bournazel, pour une explication de vote. Le groupe Agir ensemble est très heureux du travail accompli ces derniers jours sur un texte important, aussi bien pour nous et la majorité que, je le crois, l’ensemble des parlementaires. Pourquoi ? Parce que les travaux d’intérêt général constitueront une avancée majeure pour répondre aux problèmes d’incivilité et de petite délinquance que connaissent de nombreux quartiers de France. C’est une peine réparatrice ; c’est une peine utile, efficace et rapide ; c’est une peine éducative ; et c’est une peine qui permet de lutter contre la récidive. Je crois que nous pouvons être très heureux d’avancer dans ce domaine.
Je souhaiterais donc remercier le rapporteur, M. Dimitri Houbron, du travail très rigoureux qu’il a accompli et du sens de l’écoute dont il a fait preuve auprès de tous les groupes ainsi que des professionnels du droit et de la justice.
(Applaudissements sur les bancs du groupe Agir ens, ainsi que sur plusieurs bancs des groupes LaREM et Dem.)
Et je vous remercie également, monsieur le garde des sceaux, de votre engagement et de votre travail, ainsi que de celui de vos équipes. Vous êtes un grand garde des sceaux, mais aussi un ministre très concret. Vous avez fait avancer un texte que nous estimons relever de l’intérêt général et nous sommes très heureux de le voter. (Applaudissements sur les bancs du groupe Agir ens).
Je mets aux voix l’ensemble de la proposition de loi.
(Il est procédé au scrutin.) Voici le résultat du scrutin :
Nombre de votants 118
Nombre de suffrages exprimés 112
Majorité absolue 57
Pour l’adoption 110
Contre 2
(La proposition de loi est adoptée.) (Applaudissements sur les bancs du groupe Agir ens, ainsi que sur plusieurs bancs des groupes LaREM et Dem.) La parole est à M. le garde des sceaux. Je souhaite vous dire mon émotion. Ce texte est la première pierre de la justice de proximité que nous attendons. Il y en aura d’autres, que nous poserons ensemble. C’est avant tout pour les gens que nous sommes ici et c’est à eux que je pense à cet instant. Je vous remercie. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, Dem et Agir ens.)
L’ordre du jour appelle la discussion, en application de l’article 34-1 de la Constitution, de la proposition de résolution de Mme Aina Kuric relative à l’évolution de la Constitution afin de permettre l’intégration des objectifs de développement durable dans le processus législatif (no 3477).
Dans la discussion générale, la parole est à Mme Aina Kuric. Plus de pauvreté, plus de faim, santé et bien-être, éducation de qualité, égalité entre les sexes, accès à l’eau, énergie propre et accessible, travail décent et croissance économique, industrie, innovation et infrastructures, réduction des inégalités, villes et communes durables, consommation et production responsables, lutte contre le changement climatique, vie aquatique, vie terrestre, paix, justice et institutions efficaces, partenariat pour la réalisation des objectifs : je vous présente aujourd’hui, chers collègues, une proposition de résolution visant à donner toute leur place aux objectifs de développement durable que je viens de citer, et j’invite le Gouvernement à faire évoluer la Constitution afin que les propositions et amendements formulés par le Parlement répondent à l’un de ces dix-sept objectifs.
En 2015, la France s’est fortement engagée lorsque le Gouvernement de l’époque a signé les objectifs de développement durable, les ODD, occultés par la grande publicité donnée aux accords de Paris. C’est donc discrètement que 193 États ont décidé de se donner quinze ans pour mener une transition juste en luttant contre toutes les discriminations ou inégalités et en garantissant les mêmes droits, chances et libertés à toutes et à tous ; quinze ans pour transformer nos modèles de société par la sobriété carbone et l’économie des ressources naturelles ; pour agir en faveur du climat, de la planète et de sa biodiversité ; pour s’appuyer sur l’éducation et la formation tout au long de la vie ; pour permettre l’évolution des comportements vers des modes de vie adaptés au monde à construire et au défi du développement durable ; pour agir pour la santé et le bien-être de toutes et tous, notamment grâce à une alimentation et une agriculture saines et durables ; pour rendre effective la participation citoyenne à l’atteinte des ODD et concrétiser la transformation des pratiques à travers le renforcement de l’expérimentation et de l’innovation territoriales ; enfin, pour œuvrer en faveur de la transformation durable des sociétés, de la paix et de la solidarité.
Les politiques que nous promouvons doivent s’inscrire dans une dynamique globale, car la vie ne s’arrête pas à nos frontières et il est évident qu’aux crises mondiales, les solutions ne peuvent être que globales. La crise du covid-19 nous rappelle que nous sommes loin d’être invulnérables ; elle nous a aussi poussés à adapter notre fonctionnement, à voir le monde autrement, à l’interpréter autrement et à innover. Nous pouvons dès à présent choisir la manière dont nous voulons le construire et la direction que nous voulons lui donner. Il est temps de répondre à la question : quel monde voulons-nous transmettre aux générations futures ?
Nous, législateur, avons la possibilité de définir la trajectoire que nous entendons donner aux politiques publiques par les lois que nous votons. Cette trajectoire, cette boussole, ce doit être le développement durable. Cette notion a déjà une valeur constitutionnelle puisqu’elle a été intégrée en 2004 dans la Charte de l’environnement, composante du bloc de constitutionnalité. Le développement durable y est défini comme « les choix destinés à répondre aux besoins du présent [qui] ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins ». La Charte proclame ainsi que « les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. À cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social. » La Constitution nous demande donc déjà de prendre en compte le développement durable lors de l’élaboration de nos politiques publiques. Aujourd’hui, je propose de matérialiser cette volonté, de la rendre concrète. Les objectifs de développement durable doivent servir de cadre ; il ne doit pas être possible de les ignorer. Extraire les objectifs de développement durable des engagements pris en 2015 pour leur donner une valeur constitutionnelle permettrait de les pérenniser sans qu’aucune échéance ne leur soit appliquée ou opposée.
Pouvons-nous systématiquement porter une attention particulière aux objectifs de développement durable lorsque nous légiférons ? D’une certaine façon, nous le faisons déjà : les combats que nous menons contre la pauvreté, pour une meilleure alimentation, pour l’accès de tous à une éducation de qualité, pour que chacun travaille dans des conditions dignes ou encore pour l’égalité entre les femmes et les hommes animent et transcendent les politiques publiques que nous soutenons. L’idée serait d’identifier ces objectifs dans nos amendements et dans nos textes afin de mettre en lumière la société à laquelle nous aspirons, qui sera l’héritage des générations futures. Le monde d’avant contre le monde d’après, cela n’existe pas : il n’y a qu’un seul monde, celui que nous partageons tous et que nous construisons aujourd’hui. Chers collègues, soyez rassurés, il ne sera jamais question de restreindre l’action parlementaire, bien au contraire. Il s’agit de permettre au Parlement de se saisir pleinement d’enjeux majeurs qui sont déjà au cœur des préoccupations de nos concitoyens et de la classe politique. Les collectivités utilisent déjà les objectifs de développement durable comme des indicateurs de bonne santé de leur territoire ; encourageons-les dans leur action et ne restons pas sur le côté, spectateurs de collectifs et de conventions de citoyens qui œuvrent en ce moment même pour atteindre ces objectifs.
Je me présente devant vous avec une proposition de résolution, et non avec une proposition de loi constitutionnelle, parce que c’est ensemble que nous devons ouvrir la voie à l’aboutissement d’un tel projet. Je lance au Gouvernement un appel à prendre ensemble nos responsabilités.
Les travaux sur la place des ODD dans la construction des politiques publiques avancent. Je tiens à saluer le travail du groupe d’études sur les objectifs de développement durable coprésidé par nos collègues Jennifer De Temmerman et Dominique Potier, qui ont en toujours défendu la dimension universelle et prônent, pour les citer, « une feuille de route globale ».
(Applaudissements sur les bancs du groupe Agir ens et sur plusieurs bancs du groupe LaREM.) Vous noterez aussi les initiatives parlementaires, telle la proposition de loi de Pierre-Alain Raphan, prochaine étape de leur intégration dans le processus législatif. (Mêmes mouvements.) Je tiens aussi à saluer votre travail, madame la secrétaire d’État chargée de la biodiversité, vous qui avez veillé à la visibilité des ODD et à la concrétisation des engagements pris en 2015. La volonté de tenir ses engagements, le Gouvernement l’a aussi manifestée en confiant à la ministre de la transition écologique la mission de veiller à l’intégration des objectifs de développement durable dans l’élaboration et la mise en œuvre de l’ensemble des politiques conduites par le Gouvernement ainsi qu’à leur évaluation environnementale. Tout ceci manifeste l’intérêt de notre assemblée et du Gouvernement pour le développement durable et pour sa prise en considération dans le fonctionnement de nos institutions. Il serait opportun d’aller plus loin : chaque ministre devrait veiller à l’intégration des ODD dans son travail, tant ceux-ci englobent les missions de chacun des ministères. Leur rôle central pourrait être indiqué dans les décrets relatifs aux attributions des ministres.
La prise en considération du développement durable est cruciale. Le Conseil d’État l’a rappelé récemment : l’inaction n’est pas acceptable. Nous ne pouvons pas nous permettre d’attendre le jour où nous nous dirons que nous aurions pu faire mieux, mais qu’il est trop tard. Le Président de la République, comme le secrétaire général de l’ONU, l’ont dit : atteindre les objectifs de développement durable n’a jamais été aussi difficile ni aussi impératif qu’aujourd’hui. Nombreux sont les pays qui s’en sont déjà saisis. L’Allemagne a élaboré une véritable stratégie en la matière, ayant pour but un développement axé sur la performance économique, l’équilibre social et l’écoresponsabilité ; la finitude des ressources de notre planète et la réalisation d’une vie digne pour tous y constituent le cadre absolu des décisions politiques. En Espagne, le gouvernement a placé l’Agenda 2030 parmi les priorités de sa politique étrangère et il a même nommé une haute-commissaire à l’agenda 2030.
Vous l’aurez compris, le nouveau cadre établi par les ODD est une occasion unique pour nous de participer à l’établissement d’un monde durable en les intégrant dans le processus législatif. Je suggère donc au Gouvernement de faire mention du respect d’au moins un objectif de développement durable dans ses futurs projets de loi, et ce au-delà du cadre de l’Agenda 2030. Désormais, le défi de notre société est de trouver l’équilibre permettant un développement économiquement efficace, socialement équitable et écologiquement soutenable. Mes chers collègues, affirmons l’ambition de notre assemblée en termes de développement durable. C’est ce que je vous propose avec cette proposition de résolution.
(Applaudissements sur les bancs des groupes Agir ens et LaREM, ainsi que sur plusieurs bancs du groupe Dem.) Excellent ! La parole est à M. Yves Hemedinger. La proposition de résolution appelle à modifier la Constitution afin que les futurs projets de loi, mais aussi les propositions et amendements formulés par les parlementaires, respectent systématiquement au moins l’un des dix-sept objectifs de développement durable. Ce texte a l’avantage d’appeler l’attention sur le retard de la France en la matière : la France, comme tous les pays de l’ONU, s’est engagée à atteindre les objectifs fixés par l’Agenda 2030 ; or, si les tendances actuelles ne sont pas inversées, elle atteindra plusieurs cibles mais risque d’échouer sur d’autres sujets. C’est notamment le cas pour la pauvreté, les inégalités entre les sexes ou à l’école, ou encore la préservation de la biodiversité.
Le développement durable doit reposer sur les trois piliers : la protection de l’environnement, la viabilité économique et l’équité sociale. En ce sens, le but de la proposition de résolution est justifié, mais elle procède de la mauvaise façon en proposant une méthode que nous rejetons, puisqu’elle suggère au Gouvernement de faire des ODD un garde-fou du processus législatif en créant une sorte d’article 40 bis version ODD. Pourtant, il est inscrit dans la Charte de l’environnement que les autorités publiques sont tenues de promouvoir le développement durable. Il figure donc déjà dans la Constitution – merci, au passage, au président Chirac.
Les ODD sont encore largement méconnus et ils doivent être promus afin que les acteurs de la société civile se les approprient et qu’ils ne restent pas simplement des objectifs technocratiques. Simplement, l’atteinte des objectifs n’a pas besoin de passer par une contrainte constitutionnelle. C’est la volonté politique, la promesse des engagements tenus et la pression populaire qui doivent être le triptyque qui mènera au succès. Au lieu de souhaiter une modification de la Constitution, le groupe Les Républicains appelle à une réflexion sur l’intégration des ODD dans le processus budgétaire. Leur utilisation pour améliorer le système d’évaluation de la performance budgétaire semble une piste beaucoup plus efficace, de même que l’évaluation de l’impact des impôts et des subventions sur certains ODD, ce que fait la Finlande. Les rapports annuels de performance annexés au projet de loi de règlement, qui rendent compte de l’exécution des engagements pris dans les projets annuels de performance au moment de l’examen du projet de loi de finances, pourraient contenir un bilan des avancées concernant les ODD afin de tenir le compte, pour chacun d’entre eux, des engagements pris par l’État.
Nous sommes favorables à une écologie de bon sens, pragmatique et non idéologique ; une écologie amie, qui s’exprime au quotidien, sans démagogie et sans artifice. Point n’est besoin pour cela de modifier une nouvelle fois la Constitution, et c’est la raison pour laquelle notre groupe rejettera le texte.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LR. « Oh non ! » sur les bancs du groupe Agir ens.) La parole est à Mme Jennifer De Temmerman. En tant que coprésidente du groupe d’études sur les objectifs de développement durable, je souhaite saluer le travail de notre collègue et membre Aina Kuric et je me réjouis de l’occasion qui nous est donnée d’échanger sur le formidable outil qu’est l’Agenda 2030, à l’élaboration duquel la France a participé et sur lequel elle s’est engagée sur la scène nationale et internationale. Une feuille de route a été dévoilée en septembre 2019 ; elle comporte six enjeux prioritaires. Il faut saluer son processus d’élaboration, tant pour la concertation et l’implication de tous les acteurs – je ne souscris pas aux propos qui viennent d’être tenus sur le manque d’implication de la société civile, puisque personnellement, je n’y ai vu que trois parlementaires, contre beaucoup d’associations et de membres de la société civile – que pour la parfaite organisation du Commissariat général au développement durable et en particulier de l’équipe de La France en transition.
Je pourrai reprendre les dix-sept objectifs un par un, et vous rappeler la genèse de l’Agenda 2030, mais je ne le ferai pas, parce qu’aujourd’hui, il s’agit de porter notre regard sur l’avenir de la société. Gardons-nous d’ailleurs d’énumérer point par point un programme qui doit être pris dans sa globalité. C’est sur ce point que porte la seule critique que nous pourrions opposer à la proposition de résolution : celle-ci prévoit que le Gouvernement et les parlementaires fassent mention au minimum d’un objectif de développement durable, alors que l’Agenda 2030 est un programme complet, qui implique la recherche permanente d’équilibre entre tous les objectifs, afin de les concilier.
Une avancée mal réfléchie sur un ODD pourrait avoir des effets catastrophiques sur les autres. Le récent projet de loi sur les néonicotinoïdes en offre un exemple récent. Si nous aurions pu être tentés de voter pour ce texte, au nom du huitième objectif relatif à la croissance économique, ç’aurait été au détriment du troisième objectif « bonne santé et bien-être », du sixième « eau propre et assainissement », du douzième « consommation et production durables », du quatorzième « vie aquatique » et du quinzième « vie terrestre ».
J’aurais donc été plus loin que vous, chère Aina Kuric, en proposant qu’il soit toujours fait référence à plus d’un objectif de développement durable, parce que nous devons toujours garder à l’esprit la synergie nécessaire à l’équilibre fragile du développement durable.
Donner une valeur constitutionnelle à ces objectifs permet d’aller dans ce sens. C’est le but que j’ai moi-même cherché à atteindre dans les quatre propositions de lois que j’ai déposées – deux ordinaires, une organique, une constitutionnelle –, car aucun aspect ne doit être négligé et une loi constitutionnelle ne constituerait nullement un frein à notre travail.
Certains ont rappelé que le respect du développement durable était déjà inscrit dans le bloc constitutionnel. Oui, mais il l’est essentiellement dans la Charte de l’environnement, ce qui est selon moi symptomatique d’une mauvaise compréhension de cette notion, qui a un objet bien plus vaste, et ne conduit certainement pas à opposer écologie sociale et autonomie, malgré les caricatures que certains se plaisent à faire.
Il faut donc établir des mécanismes pour prévenir la facilité des marches arrière, opérées au mépris du principe de non-régression. En donnant aux ODD une valeur constitutionnelle, nous assurerions qu’ils continueront à être pris en considération au-delà de la date de 2030, qui ne marque pas une fin, mais le début de l’avènement d’un monde plus durable, qu’il nous faudra toujours chercher à préserver.
C’est notre rôle de parlementaires. En 2019, dans le rapport sur la mise en œuvre des objectifs de développement durable que j’ai rédigé dans le cadre de mes fonctions à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, j’ai souligné le rôle primordial des parlements nationaux pour contribuer à la réalisation des ODD. De fait, si la mise en œuvre de l’Agenda requiert l’implication et le soutien de l’ensemble des acteurs, nous avons un rôle particulier à jouer, dans chacune de nos fonctions – élaborer les lois, voter le budget, contrôler l’action du Gouvernement et représenter les électeurs.
S’il est rare que l’adoption d’une nouvelle législation suffise à apporter une réponse politique complète et atteindre les ODD, c’est souvent une première étape essentielle de l’action.
Par ailleurs, pour que les ODD puissent trouver une traduction concrète, il est essentiel de passer par l’élaboration d’un budget, qui ne soit pas seulement vert, mais qui prenne systématiquement en considération les ODD. Je suis d’ailleurs ravie d’apprendre que mes collègues du groupe Les Républicains partagent cette opinion, et je les invite à signer les amendements que je dépose en ce sens – j’en ai signé de nombreux depuis deux ans.
Quant à notre fonction de contrôle, elle nous donne les moyens de demander des comptes au Gouvernement.
Enfin, notre fonction de représentation nous permet de diffuser dans les territoires la connaissance de l’Agenda 2030.
Vous l’avez compris, nous avons beaucoup à faire pour contribuer à l’Agenda, qui n’est pas une construction technocratique incompréhensible par les citoyens. Il a été pensé, mûri, à la suite des objectifs du millénaire pour le développement des Nations unies, pour toutes les parties prenantes, afin que chacun prenne part à la construction d’un monde meilleur ; il traduit des droits inaliénables, universels. Il y aurait donc un sens à les inscrire dans la Constitution, au même titre que la Déclaration de 1789.
Pour toutes ces raisons, et parce qu’il est conscient du rôle que nous devons jouer pour l’avenir, le groupe Libertés et territoires votera pour ce texte.
(Applaudissements sur les bancs du groupe Agir ens. – Mme Florence Provendier et M. Pierre-Alain Raphan applaudissent également.) La parole est à M. Hubert Wulfranc. En dépit de l’activisme affiché par le Gouvernement et sa majorité, les changements structurels qu’impliquent la lutte contre les inégalités et pour une meilleure répartition des richesses, l’amélioration de l’accès aux soins et aux services publics, ou la réussite de la transition écologique ne sont pas au rendez-vous.
Ce constat nous invite à nous interroger sur les usages politiques en trompe-l’œil de la notion de développement durable. Celle-ci, après avoir été lancée dans les années 1980, s’est diffusée dans les années 1990 ; elle repose sur l’idée que l’on ne saurait opposer environnement et développement, et que la durabilité doit être à la fois économique, sociale et environnementale.
Pour les grandes institutions internationales, notamment le Fonds monétaire international, qui règne en maître à l’échelle internationale, il n’est pas question de modifier les grands principes qui fondent, selon eux, le développement : la souveraineté des États – dont acte –, la participation du public aux processus de décision – fort bien –, le soutien à la croissance, l’innovation technologique mais aussi le libre-échange.
C’est là une conception de la durabilité ou de la soutenabilité dite faible, tout à fait compatible avec le système libéral, qui s’oppose à une version dite forte, dont les partisans insistent, par exemple, sur l’irréductibilité à la logique marchande de certaines sources de bien-être.
Le développement durable a été impuissant à inverser et même à freiner les évolutions mondiales allant structurellement vers une moindre durabilité. De fait, la croissance, depuis les années 1990, a plus que jamais accentué les inégalités sociales, et augmenté les risques majeurs pour l’avenir, qu’ils soient sociaux, économiques ou écologiques. Cet échec a été mis en relief par la crise de 2008, ou encore par l’incapacité des États et des organisations internationales à juguler l’aggravation du réchauffement climatique.
Si le concept de développement durable a pu, dans les années 1990, donner un second souffle à des politiques intégrant la prise en considération de l’environnement et des risques dans l’économie et l’aménagement, la notion est selon nous dépassée, tout du moins dans la lecture qu’en font les libéraux ; elle a épuisé la majeure part de son crédit et de sa dynamique.
Par cette proposition de résolution, le groupe Agir ensemble veut ignorer ces critiques. Il revendique la notion dans son acception libérale, alors qu’elle ne sert à rien d’autre qu’à préserver le statu quo, en entretenant l’illusion que les orientations choisies en matière de politique économique ne sont pas contradictoires avec l’ampleur des défis sociaux et environnementaux qu’il se propose de relever.
Le projet d’inscrire dans la Constitution les objectifs de développement durable de l’Agenda 2030 est d’ailleurs loin d’être anodin, puisqu’il barre de fait la voie à des modifications plus substantielles de ce texte, comme celles proposées par la convention citoyenne pour le climat.
Celle-ci suggère notamment de compléter le préambule de la Constitution en précisant que « la conciliation des droits, libertés et principes [susmentionnés] ne saurait compromettre la préservation de l’environnement, patrimoine commun de l’humanité », énoncé qui, comme vous le savez fort bien, ouvre la voie à une réévaluation de la portée constitutionnelle du droit de propriété, et à la reconnaissance des biens communs. Voilà une vraie question structurelle !
Très bien ! Si la présente proposition de résolution est loin d’être anodine, c’est aussi pour une autre raison. En inscrivant dans la Constitution que « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement répondent à l’un des dix-sept objectifs de développement durable », nous contraindrions encore un peu plus l’exercice du droit d’amendement, déjà encadré par les articles 40 et 45 de la Constitution. Oui ! Non ! Au vu de votre pratique depuis le début de la législature, et pour toutes ces raisons, vous comprendrez bien que nous ne pouvons souscrire ni à cette disposition, ni à l’ensemble du texte. Le groupe de la Gauche démocrate et républicaine votera donc contre. La parole est à Mme Véronique Riotton. La proposition de résolution de notre collègue Aina Kuric, relative à l’évolution de la Constitution afin de permettre l’intégration des objectifs de développement durable dans le processus législatif, est d’une grande actualité, puisqu’à la suite de la première vague de la crise de la covid-19, de nombreuses voix se sont élevées pour réclamer un monde d’après plus juste, plus soutenable, plus durable.
En réalité, nous disposons déjà des objectifs et de la feuille de routes nécessaires à la construction de ce monde d’après : ce sont, d’une part, les dix-sept objectifs de développement durable adoptés par l’Assemblée générale des Nations unies en 2015, et, d’autre part, la feuille de route à l’échelle internationale qu’est l’Agenda 2030.
Au Parlement, comme partout en France, les ODD restent trop peu connus ; ils sont malheureusement souvent réduits à leur dimension environnementale. Nous ne devons pas oublier qu’ils intègrent également un pilier économique et un pilier social, et qu’ils constituent donc un formidable outil pour orienter les politiques publiques.
La France s’est engagée à l’échelle internationale pour faire aboutir un travail commun en faveur des ODD. Le Président Emmanuel Macron l’a rappelé à plusieurs reprises – lors de la soixante-quinzième session de l’Assemblée générale des Nations unies, lors de l’ouverture du forum de Paris sur la paix, ou encore lors du sommet « Finance en commun » réunissant les banques publiques de développement.
Si notre action internationale concernant les ODD est donc forte, nous ne pouvons que regretter que nous, parlementaires, n’ayons pas saisi l’occasion de les utiliser davantage, voire systématiquement, dans le cadre de notre travail législatif, de notre mission de contrôle de l’action du Gouvernement ou encore de notre mission d’évaluation des politiques publiques. Même si nos travaux contribuent à atteindre les ODD, ceux-ci sont rarement nommés et identifiés.
Cette proposition de résolution invite le Gouvernement à intégrer le développement durable au travail législatif, grâce à une modification de la Constitution. Si le groupe La République en marche salue l’ambition de ce texte, il formule toutefois quelques réserves concernant son application.
Nous observons en effet une différence de traitement : alors que le Gouvernement est simplement invité à intégrer les ODD dans les projets de loi, les parlementaires, quant à eux, seraient contraints par de nouvelles règles de recevabilité d’en faire mention dans leurs propositions de loi et leurs amendements. Nous craignons que cela ne restreigne encore notre droit d’amendement, déjà limité par les règles de recevabilité financières, et que ce ne soit pas le bon levier pour rendre les ODD opérants.
Pour autant, nous souhaitons nous aussi que chaque parlementaire s’interroge sur l’apport de son travail législatif dans la trajectoire vers les ODD, et nous souhaitons engager une réflexion commune sur la portée de nos travaux, dans le cadre plus large de l’Agenda 2030. Changer la Constitution pour intégrer ces objectifs ne nous apparaît donc pas comme la solution la plus efficace.
De plus, alors que la Constitution doit avoir une portée universelle dans le temps, les ODD ont aujourd’hui pour horizon l’année 2030. Même si nous souhaitons les rendre pérennes, ces deux temporalités ne semblent pas compatibles actuellement.
Nous pourrons poursuivre les échanges sur ces questions et sur ce texte : je rappelle, comme d’autres avant moi, qu’un groupe d’étude sur les objectifs de développement durable existe à l’Assemblée nationale. J’invite tous les parlementaires qui en font partie à proposer, à l’issue d’un travail collectif, un texte plus applicable que celui-ci.
À titre personnel, je voterai pour cette proposition de résolution ambitieuse. Toutefois, les membres du groupe La République en marche, compte tenu des enjeux et des limites que je viens de soulever, seront libres de leur vote individuel.
Au-delà de ce vote, nous devrions intégrer des références aux ODD concernés dans l’exposé sommaire de nos amendements ou dans l’exposé des motifs de nos propositions de loi, afin que ceux-ci irriguent l’ensemble de nos travaux.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-sept heures, est reprise à dix-sept heures dix.) La séance est reprise.
La parole est à Mme Agnès Thill.