XVe législature
Session ordinaire de 2021-2022

Séance du mercredi 15 décembre 2021

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (nos 4406, 4721).
Hier soir, l’Assemblée a poursuivi la discussion des articles du projet de loi, s’arrêtant à l’article 27 ter .
À la demande du Gouvernement, en application de l’article 95, alinéa 4, du règlement, les articles 31 à 38, 57, 57
bis et 78, ainsi que les amendements portant article additionnel après ces articles, seront examinés le jeudi 16 décembre à vingt et une heures trente. Un document présentant l’ordre de discussion des articles du projet de loi, compte tenu de cette demande, sera envoyé aux groupes et aux députés non inscrits.
Je suis saisie de quatre amendements, nos 677, 1491, 2139 et 405, pouvant être soumis à une discussion commune.
Les amendements nos 677, 1491 et 2139 sont identiques.
La parole est à M. Jean-Pierre Cubertafon, pour soutenir l’amendement no 677.
Cet amendement, rédigé en concertation avec l’Association de protection des chemins ruraux, a pour but de mieux encadrer tout échange de parcelles qui aurait pour objet de modifier le tracé ou l’emprise d’un chemin rural, en instaurant la tenue d’une enquête publique avant ledit échange. Il s’agit ainsi de renforcer la démocratie locale et de mieux associer les usagers des chemins communaux aux décisions y ayant trait. La parole est à Mme Carole Bureau-Bonnard, pour soutenir l’amendement no 1491. Cet amendement de Mme Jacqueline Dubois vient d’être magnifiquement défendu par M. Cubertafon. Comme ce dernier l’a indiqué, il vise à associer les usagers et à faire en sorte que la démocratie locale soit encore plus entendue. La parole est à M. André Chassaigne, pour soutenir l’amendement no 2139. Je voudrais compléter les propos de Jean-Pierre Cubertafon et de Mme Bureau-Bonnard. On a souvent l’occasion de dire que lorsqu’on légifère, la main doit trembler. Elle doit d’autant plus trembler quand on prend la décision de changer l’assise ou la propriété d’un chemin rural. Pour quelles raisons ? Tout d’abord, parce que le chemin rural est l’exemple même d’un patrimoine issu de la main de l’homme, qui a modelé les paysages au cours des siècles. N’oublions jamais que les paysages sont le résultat de l’activité humaine.
La deuxième raison est l’origine multiple des chemins ruraux. Certains font partie du domaine public de la commune ; d’autres, de son domaine privé. Je pourrais citer des reprises de chemins appartenant à des associations foncières, qui n’étaient plus en mesure, à la suite d’un remembrement, de les entretenir ; une cession a alors été faite à la commune. Cela a été le cas dans la commune dont j’ai été le maire pendant vingt-sept ans : à la suite d’un remembrement, les agriculteurs ont souhaité que l’association foncière cède ses biens à la commune. Dans ce cas-là, nous avons des chemins cadastrés, qui relèvent du domaine privé de la commune.
On réduit souvent l’usage du chemin rural à un simple espace de circulation pour l’exploitation des parcelles agricoles. On dit que c’est sa vocation première : ça l’était, mais désormais le chemin rural présente deux dimensions, sur lesquelles je voudrais revenir. Tout d’abord, son importance pour la biodiversité. Souvent, ces chemins ont des haies ; quand ils ne sont pas entretenus, on voit couramment, en circulant dans les territoires ruraux, de la végétation et des arbustes qui ont poussé au milieu. Ces espaces, même s’ils ne sont plus utilisés comme chemins ruraux, sont des nids à biodiversité. Dans de nombreux territoires, notamment dans des parcs naturels régionaux, on subventionne le rétablissement des haies ; c’est aussi le cas dans d’autres secteurs, comme l’Allier, où beaucoup de haies avaient été supprimées. Désormais, on replante des haies, pour soutenir la biodiversité.
L’autre dimension, nous la connaissons tous, c’est celle du loisir. De plus en plus, ces chemins sont empruntés par des habitants de la commune et par des vacanciers. La pire des choses serait de considérer qu’ils ne servent plus à rien et, pour satisfaire peut-être quelques intérêts à court terme, qu’on en arrive à les vendre ou à les échanger, sans même une enquête publique.
Voilà pourquoi ces trois amendements identiques visent à organiser des enquêtes publiques, même pour un simple échange de chemin rural.
La parole est à M. Jean-Marie Sermier, pour soutenir l’amendement no 405. André Chassaigne a bien précisé les fonctionnalités des chemins ruraux. Au cours des quarante dernières années, des rapports ont fait état de plusieurs dizaines, voire centaines de milliers de kilomètres de chemins abandonnés ou rendus au patrimoine des parcelles qui les entourent. La stabilité n’est pas forcément entière et définitive : ces chemins nécessitent parfois des aménagements ; leur utilisation agricole a besoin de largeur supplémentaire ou de croisements plus adaptés. Il faut à la fois préserver le patrimoine et l’adapter aux technologies agricoles et aux sports qui peuvent l’utiliser.
Il nous semble intéressant qu’une enquête publique soit organisée à chaque modification, afin que la population puisse donner son avis et permettre l’évolution, tout en conservant un patrimoine important.
La parole est à M. Bruno Questel, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission. Tout le monde ici est attentif et soucieux de préserver les chemins ruraux dans l’ensemble du territoire national. Toutefois, comme je l’ai dit en commission, la procédure d’enquête publique représente parfois une lourde charge pour de petites communes ; or les questions soulevées par ces amendements concernent souvent de petites communes rurales. Eh oui, ce n’est pas Paris ! Je ne suis ni habitant ni élu de Paris, mon cher collègue, je suis comme vous élu d’un territoire rural.
En l’état du droit, une enquête publique est nécessaire uniquement pour la vente d’un chemin rural ; elle a pour objet de vérifier qu’il n’est plus affecté au public, afin de permettre son transfert de domanialité. Elle n’aurait pas de sens en matière d’échange de parcelles, puisque le but de l’échange est de conserver l’affectation au public et la continuité de l’itinéraire concerné.
L’article 27
ter prévoit d’ailleurs des garanties : par exemple, l’acte d’échange doit comporter des clauses permettant de garantir cette continuité. Il est aussi prévu que l’échange respecte, pour le chemin éventuellement créé, la largeur et la qualité environnementale du chemin remplacé. Enfin, l’État donne son avis sur le respect de ces conditions. Pour toutes ces raisons, je réitère l’avis défavorable émis en commission. La parole est à Mme la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, pour donner l’avis du Gouvernement. Je voudrais dire à tous les députés ayant défendu ces amendements que je suis absolument d’accord avec tout ce qu’ils ont dit sur l’évolution de l’utilisation des chemins ruraux. Nous sommes passés d’une France rurale à une France où les chemins ruraux sont fréquentés par de nouvelles personnes. Cher Jean-Pierre Cubertafon, vous avez ainsi dit avoir travaillé à l’amendement avec une association de protection des chemins ruraux.
Par ailleurs, la biodiversité est très importante ; l’amendement no 1482 de Mme Riotton, que nous allons examiner tout à l’heure, a pour but de la garantir.
Vos amendements visent à effectuer absolument une enquête publique lorsqu’il y a des échanges de parcelles, pour assurer la continuité d’un chemin rural. Cette procédure me paraît lourde, en particulier pour les petites communes qui ne disposent pas toujours de l’ingénierie ou de l’administration suffisante. Le Gouvernement pense qu’on peut laisser une marge d’appréciation aux communes, dans la mesure où les caractéristiques des tracés de substitution dépendent des enjeux d’aménagement et de la connaissance fine du territoire.
En outre, je voudrais insister sur un point : le dispositif est bien encadré, par l’intermédiaire d’obligations de maintien de la continuité du chemin, de sa largeur – c’est-à-dire le maintien des usages, notamment agricoles – et de sa qualité environnementale. Nous n’allons pas faire d’idéologie avec les chemins ruraux.
Si ! Sur les enquêtes publiques alors ! Faire systématiquement des enquêtes publiques est très lourd. C’est pourquoi je vous demande le retrait des amendements. Comme vous, je connais bien le monde rural et les maires ; leur imposer une enquête publique à chaque fois qu’il y a des échanges, alors que des garanties sont déjà inscrites dans la loi, c’est tout de même très contraignant. La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne. Madame la ministre, monsieur le rapporteur, je ne parlais pas de Paris avec de mauvaises intentions. Je soulignais simplement que les chemins ruraux sont dans les zones rurales. Moi aussi j’ai été maire ; nous sommes nombreux à l’avoir été. J’habite dans une région de bocage, dans laquelle la question des chemins ruraux est très importante. Heureusement, il y a trente ans, toutes les communes ne se sont pas mises à les vendre. Grâce à cela, nous avons aujourd’hui des réseaux de chemins de randonnée qui concourent à l’attractivité de nos territoires.
Une enquête publique, c’est lourd, mais très sincèrement, ça n’arrive pas souvent ! Ce n’est pas tous les jours, ni même une fois par an, qu’une commune procède à un échange. La question de la biodiversité, évoquée par mon collègue André Chassaigne, est très importante dans ma région de bocage. Des agriculteurs disent : « On va reprendre ce chemin, on donnera en échange un bout là-bas. » Sauf que le bout qui sera donné, c’est un chemin où il n’y a rien du tout, alors que dans l’autre il y a des arbres, de la végétation, des brise-vent naturels, des oiseaux et toute une faune. Dans des régions comme la mienne, demain, ces chemins-là constitueront peut-être encore une architecture végétale que nous risquons de perdre ensuite.
Nous sommes bien d’accord ! Je sais que les procédures peuvent être lourdes, mais une commune y sera confrontée une fois tous les dix ans ! Le jeu en vaut la chandelle.
On ne sait jamais, au moment où nous parlons, ce que deviendra plus tard le chemin.
La parole est à M. Thibault Bazin. Le sujet des chemins ruraux préoccupe beaucoup de nos concitoyens dans une France qui est toujours rurale, malgré la forme d’exode que nous avons connue. Nous sommes très attachés au maintien du caractère rural de notre pays ; le monde rural est riche, notamment de ses chemins ruraux, qui offrent les différents usages que vous avez évoqués.
L’article 27
ter , tel qu’adopté en commission, introduit dans le code rural et de la pêche maritime, un nouvel article L. 161-10-2, après l’article L. 161-10-1 relatif aux chemins ruraux qui appartiendraient à plusieurs communes. Or l’article 27 ter ne prévoit pas ce cas de figure.
Toutefois, il prévoit que l’échange de parcelles fera l’objet d’un acte, sans pour autant préciser sa forme ni qui vérifiera qu’il comporte bien les clauses permettant de garantir la continuité du chemin rural.
C’est l’alinéa 3 ! Oui, il s’agit bien de cet alinéa. Donc, du coup, il n’y a pas de problème. Vous aurez la parole tout à l’heure, monsieur Jerretie. C’est le mépris d’En marche… Je suis au groupe MODEM ! Ça change tout le temps… Mes chers collègues, il n’est pas question de débats entre vous. Monsieur Jerretie, vous avez demandé la parole, vous l’aurez ; en attendant, laissez M. Bazin s’exprimer. L’alinéa 3 prévoit que « l’échange respecte, pour le chemin créé, la largeur et la qualité environnementale du chemin remplacé. La portion de terrain cédée à la commune est incorporée de plein droit dans son réseau des chemins ruraux ». Mes chers collègues, il ne précise pas qui vérifiera que l’acte respecte l’obligation de préserver les caractéristiques initiales d’un chemin. Lors de l’enquête publique, tout le public peut vérifier que l’aliénation du chemin ne lui portera pas préjudice. Quel est le tiers neutre qui vérifiera que les conditions sont réalisées ? Ce sont les mêmes ! Vous dites que l’enquête publique est une procédure lourde.
Je reprends vos mots, madame la ministre, certains usages peuvent être garantis, mais les deux personnes qui procèdent à l’échange et celle qui réalise l’acte ne disposent peut-être pas de tous les éléments pour s’assurer que ne surgissent pas des problèmes imprévus, par exemple, de nature topographique, relatifs à une pente.
Les amendements d’alerte de nos collègues devraient nous conduire à préciser cet article car, en l’état, il ne prévoit pas que le public puisse être entendu s’il subissait un préjudice. Du reste, l’échange pourrait avoir lieu dans la plus grande discrétion, ce qui peut poser problème.
Il a raison ! L’échange étant réalisé par un acte, le conseil municipal ne délibère plus sur cette question. Pour avoir un acte, il faut délibérer. Pas forcément. Poursuivez, monsieur Bazin, ne vous laissez pas distraire par le rapporteur. Je comprends ce que veut dire le rapporteur au sujet des délibérations qui autoriseraient les échanges de parcelles. Mais à aucun moment, lorsqu’on délibère en conseil municipal, on ne dispose de tous les attendus de la décision. Certaines commissions travaillent en amont. Vous le savez bien, dans les communes de moins de 3 500 habitants, on ne dispose pas des notes de synthèse qui peuvent être réalisées dans des collectivités plus importantes. Surtout, il s’agit de questions de terrain : les membres du conseil municipal ne sont pas toujours au fait des problèmes d’usage que les échanges de parcelles peuvent soulever. Nous devrions prévoir la bonne information du public et autoriser son intervention pour garantir que l’échange ne lui porte pas préjudice. La parole est à M. André Chassaigne. Je voudrais d’abord revenir sur la conception du travail parlementaire. Première observation, la question des chemins ruraux a été abordée par certains députés en commission. Ils ont commencé à échanger et je crois même – mais je peux me tromper – qu’il avait été convenu que ce sujet serait creusé avant l’examen en séance.
Deuxième observation, madame la ministre, monsieur le rapporteur, vous savez comment cela fonctionne. Avec vos équipes, vous étudiez les amendements que nous déposons, fort heureusement d’ailleurs. Après la présentation de l’amendement, vous donnez un avis, je le conçois tout à fait, construit avec vos équipes respectives à partir des textes et fruit du travail fouillé et de grande qualité – je connais les administrateurs de notre assemblée. Je ne remets pas en cause la méthode selon laquelle fonctionne l’activité parlementaire, qu’il faut préserver.
Cela étant dit, on peut regretter l’habitude qui s’est installée depuis quelques années : une fois l’avis donné sur un amendement, il ne changera quasiment jamais. C’est mon quatrième mandat et j’ai connu des débats sur des textes où les interventions des députés dans l’hémicycle pouvaient faire évoluer l’avis émis par le rapporteur, la rapporteure, le ministre ou la ministre. C’est cela le débat parlementaire.
Oui ! Or je constate qu’une règle s’est imposée, mauvaise pour notre démocratie. Les débats dans l’hémicycle ne relèveraient que de l’affichage… Non ! … et qu’on n’y verrait plus que des postures, du paraître. Dès lors, les arguments que nous pouvons avancer ne sont jamais pris en considération : on ne revient pas sur un avis formulé, même après avoir entendu les arguments des uns et des autres qui peuvent peser sur la décision prise. Vous dites qu’au bout du compte, on votera sur l’amendement, mais ce sera bien entendu la majorité qui l’emportera.
Convenez qu’une ministre, un ministre, une rapporteure ou un rapporteur pourrait éventuellement changer d’avis après avoir écouté les débats ; je l’ai constaté bien souvent. Malheureusement, cette pratique n’a plus sa place dans votre conception du débat démocratique.
(M. Christophe Jerretie proteste.) Je le dis et je pourrais le prouver. Si je compare avec les précédentes législatures, je n’ai jamais connu une telle fermeture sur des débats argumentés qui ne relèvent pas de postures. Madame la ministre, je le regrette profondément et je ne suis pas le seul à faire ce constat. Vous direz que ce n’est pas le cas et que j’en rajoute, mais sur tous les bancs, y compris ceux de la majorité, ce constat est assez largement partagé.
Sur le fond, l’enquête publique est une procédure lourde, et encore, sa durée peut être raccourcie. Mais n’oublions jamais qu’une enquête est en tout premier lieu ouverte lorsqu’une opération est susceptible d’affecter l’environnement, ce qui est notamment le cas lors de la vente de chemins ruraux traversant plusieurs communes. Je soutiens – cela a été démontré par mon collègue Dufrègne – que si un échange de parcelles a pour objet de modifier le tracé ou l’emprise d’un chemin rural, les conséquences sur l’environnement peuvent être considérables. S’il y a échange de parcelles, on supprimera le chemin pour agrandir une parcelle, par exemple ; sinon, il n’y aurait aucune raison de procéder à l’échange… Or l’opération se fera au détriment de la végétation sur la parcelle ou sur le chemin que l’on supprime, même s’il est simplement déplacé, car cela portera moins préjudice à l’exploitation. Dans ce cas, l’absence d’enquête publique constitue une erreur.
Nous sommes plusieurs, sur tous les bancs, à avoir exercé, pendant des durées variables, les fonctions de maire d’une petite commune. Même si l’on dit que le conseil municipal est libre de prendre une décision, cela ne correspond pas à la vraie vie d’une commune, à la réalité du vivre ensemble. Vous savez bien les pressions qui peuvent s’exercer pour déplacer l’emprise d’un chemin afin de répondre à des intérêts individuels, sans prendre en considération les conséquences. Ces intérêts peuvent toujours se justifier du point de vue économique, mais ne peuvent pas être analysés de la même façon qu’il y a dix, vingt ou trente ans, étant donné l’évolution de la prise de conscience sur la biodiversité.
Dans le cadre de l’enquête publique, le commissaire enquêteur est capable d’émettre un avis beaucoup plus objectif et beaucoup plus libre car il n’est pas soumis aux contraintes locales. Je vous demande de tenir compte sereinement des arguments qui ont été avancés sur tous les bancs de cette assemblée. Arrêtons systématiquement de nous bloquer sur des décisions prises à l’avance, en considérant que si un amendement a reçu un avis défavorable de la ministre, du ministre, de la rapporteure ou du rapporteur, celui-ci doit absolument être maintenu. À de multiples reprises, j’ai vécu des débats où l’on changeait d’avis ; je salue cette pratique qui atteste de la prise en considération du débat parlementaire.
La parole est à M. Christophe Jerretie. Le sujet est complexe mais intéressant pour les territoires ruraux. Je n’évoquerai pas la pratique que j’ai pu en avoir en ma qualité de maire ou dans le cadre du bureau d’études où j’ai travaillé, puisque nous étudiions également les aliénations ou les échanges de parcelles. La question est de savoir si nous devons prévoir une enquête publique dans le cadre de l’échange de parcelles ou, plus exactement, de la modification cadastrale, pour assurer une continuité du chemin rural. Si nous l’instaurons dans ce cadre, il n’y aura pas davantage de personnes qui s’intéresseront à ce sujet. Ah ! Je vous le dis clairement, c’est une question de pratique.
Par ailleurs, nous constatons tous que l’objectif des procédures est de garantir la continuité du chemin rural et de l’activité publique. N’importe quel élu, maire de n’importe quel type de commune, lorsqu’il procède à un échange de parcelles, a pour but de maintenir la cohérence du tracé du chemin rural. Ainsi, par défaut, il assure la continuité du chemin. Dans la pratique, il est très rare que ce ne soit pas le cas. Depuis une vingtaine d’années, j’analyse ces sujets dans le cadre de mon activité au bureau d’études : nous apprécions si un fait affecte l’environnement ou l’activité publique. L’enquête publique ne réglera pas les difficultés rencontrées pour assurer la continuité du chemin dans le cadre d’un échange de parcelles.
Si nous regardons l’hémicycle, beaucoup de ceux qui sont présents ce soir sont des élus ruraux. Le maire ne vend pas ses chemins ruraux ou ne modifie pas leur emprise pour se faire plaisir ou s’amuser, mais parce que c’est utile, complexe ou que les nécessités locales l’exigent.
Le rapporteur l’a rappelé, l’échange de parcelles est décidé par une délibération du conseil municipal. Dans cet hémicycle, nous disons souvent que la démocratie locale est la meilleure forme de démocratie. Or les élus locaux, ce sont ceux qui siègent au conseil municipal ; ils y prennent des décisions qu’ils assument. Par définition, toutes leurs décisions peuvent faire l’objet d’un recours judiciaire formé par un tiers.
Mais oui ! Il n’y a donc aucune raison de prévoir une enquête publique.
Elle peut être très courte – je partage sur ce point l’avis d’André Chassaigne –, mais elle n’apportera pas de nouvelles solutions,…
Bien sûr que si ! …au-delà de ce qui figure dans le texte. L’article 27 ter permet en effet de régler le véritable sujet, technique, évoqué par M. Thibault Bazin : la largeur, la continuité… M. Bazin le sait d’ailleurs très bien ! …et l’effectivité du chemin rural. L’enquête publique n’apportera rien de plus, car l’objectif est celui de la continuité et de la conservation des chemins publics. Même si nous avons tous été interpellés par les associations, par nos concitoyens, je considère que la logique est celle de la continuité du chemin public, de la conservation de l’environnement, autant d’éléments qui, par définition, ne seront pas modifiés par une enquête publique. N’ajoutons pas de la complexité, car l’objectif de cette loi est celui de la simplification ! Certes, mais pas pour faire n’importe quoi ! La parole est à M. André Chassaigne. Nous n’avons pas tout à fait, chers collègues, la même conception de la démocratie communale. Rousseau a, je crois, été l’un des premiers à considérer qu’un élu a tous les pouvoirs, puisqu’il les tient des électeurs : pendant cinq ans ou six ans, il n’aurait pas de comptes à rendre. Je pense au contraire que la démocratie communale consiste à faire en sorte de consulter les citoyens, pour que ce ne soit pas seulement le conseil municipal qui prenne toutes les décisions, au motif qu’il a été élu et qu’il peut donc faire tout ce qu’il veut. Telle n’est pas ma conception de la démocratie ; il faut au contraire privilégier les consultations.
Si l’on suit votre raisonnement, chers collègues, on ne ferait jamais d’enquêtes publiques.
Ce n’est pas sérieux ! Si l’on considère que les élus qui détiennent le mandat sont libres de prendre toute décision, sans tenir compte de ses conséquences éventuelles, alors rayons le fait même de faire des enquêtes publiques de notre législation ! Votre argument n’est donc pas recevable.
Un autre de vos arguments, c’est que ce serait rarissime.
Non ! Si ! Vous avez indiqué qu’il fallait de véritables raisons, sous-entendant qu’il était assez rare… Non, non ! …que cela se produise, ce qui contribue à réduire d’autant plus le nombre d’enquêtes publiques, qui selon vous alourdiraient la vie des conseils municipaux. Ce n’est pas ce que j’ai dit ! Ce n’est pas un argument !
Et surtout, vous insistez essentiellement sur une dimension – que je comprends, pour l’avoir vécue en tant que maire en milieu rural, et je sais qu’il en va de même pour vous, puisque nous nous trouvons dans des situations comparables : la dimension économique. J’ai moi-même très longtemps été concentré sur l’aspect économique de l’activité agricole, mais les prises de conscience et les changements nous conduisent à sortir de l’état d’esprit visant à accorder la priorité, au nom de la productivité et de la rentabilité – ce que, par ailleurs, je comprends –, les chemins droits ou sans haies. Je dis non !
Car l’échange visant à déplacer un chemin rural cache en réalité un objectif, celui de tout raser, pour pouvoir – vous l’avez dit vous-même – circuler tranquillement. Certes, le chemin existera à un autre endroit, mais la perte sera énorme : des arbres et des végétaux disparaîtront, ce sera table rase. Un chemin sera déplacé, artificiellement. Je le redis, c’est la main de l’homme qui a forgé nos territoires et leurs paysages : ils ne sont pas tombés du ciel, mais répondaient à des usages. Et n’oublions pas la biodiversité !
Très bien. La parole est à M. le rapporteur. Je vais vous exposer ma méthode, qui vaut ce qu’elle vaut mais qui devrait pouvoir s’appliquer dans toutes les mairies. Lorsque se posait une question relative à un chemin rural, je prenais le cadastre napoléonien, c’était mon juge de paix. (MM. André Chassaigne et Jean-Paul Dufrègne acquiescent.) Je réunissais les parties prenantes, nous nous mettions d’accord et cela se passait très bien. Par contre, lorsque j’étais avocat, je suis intervenu pour des communes : cela peut durer longtemps, notamment quand il y a des enquêtes publiques, en particulier lorsqu’elles sont défectueuses à telle partie.
La question n’est donc pas celle de ne pas aimer les chemins ruraux, de ne pas mesurer de leur importance pour la biodiversité – que vous avez eu raison de souligner –, mais de prendre en compte la lourdeur de l’enquête publique dans le champ qui concerne exclusivement les chemins ruraux.
Si vous faites preuve de patience, deux amendements, dans la suite de la discussion, vous démontreront que nous sommes capables d’écouter et d’avancer. À cet égard, nous sommes revenus sur une décision prise en commission des lois – sur le travail dominical – et avons rétabli un article qu’elle avait pourtant supprimé, ce qui prouve que nous savons écouter, monsieur le président Chassaigne !
La parole est à M. Jean-Pierre Cubertafon. J’ignorais que mon amendement et ceux de mes collègues seraient à l’origine d’aussi longues discussions, même si je m’en réjouis. J’ai été maire pendant vingt-quatre ans : la seule fois où j’ai rencontré des soucis importants, c’était dans le cadre d’une modification du tracé, en l’absence d’enquête publique. Je comprends vos arguments, monsieur le rapporteur, mais je ne pouvais pas utiliser le cadastre napoléonien, qui avait été volé. (Sourires.) Malgré vos explications et le respect que j’ai pour vous et pour elles, je maintiens donc mon amendement. La parole est à Mme la ministre. Quelque chose me gêne dans cette discussion : il m’arrive de changer d’avis, monsieur Chassaigne, même si, comme vous, je n’en change pas si souvent. Car je ne pense pas que vous changiez souvent d’avis. Si ! Vous me connaissez très peu ! Bon, là n’est pas le cœur de la discussion…
Nous avons évoqué les chemins ruraux, mais personne n’a parlé des paysans,…
Si ! …ce qui est assez choquant, car ce sont souvent les paysans qui entretiennent les chemins ruraux. De moins en moins, au demeurant. Certes, il y a de moins en moins de paysans – je suis d’accord avec vous –, mais il faut tout de même rendre hommage aux agriculteurs, aux paysans. Je suis née moi aussi dans un pays de bocages et – sans vous raconter ma vie – mon père a failli avoir des ennuis, à une époque où la mode était d’arracher les haies, parce qu’il ne l’avait pas fait : il était considéré comme réfractaire. C’est très différent de nos jours, où l’on paye pour replanter les haies.
Je connais ces questions par cœur : le monde agricole n’est pas à l’opposé de la biodiversité
(Désapprobation sur les bancs du groupe GDR) , qu’il peut protéger. Si je tiens ces propos, c’est pour insister sur le rôle positif des paysans dans les territoires ruraux. La parole est à M. André Chassaigne. Plusieurs d’entre nous – dont moi-même – ont évoqué les paysans : les demandes ont généralement pour motivation des activités agricoles, j’en suis parfaitement conscient. Je vis dans un petit hameau une commune de 500 habitants –, à 900 mètres d’altitude, où je suis toujours élu municipal. L’activité agricole n’est plus la même que celle que nous avons connue il y a trente, quarante ou cinquante ans. Nous sommes d’accord ! L’activité agricole est devenue tellement difficile que chacun peut comprendre que les paysans n’ont plus autant de temps qu’autrefois à consacrer à l’entretien des chemins ruraux. Car je n’évoquais pas uniquement les chemins ruraux utilisés, mais aussi ceux – nombreux – qui ne le sont pas : ce n’est pas une raison pour les supprimer, car leur apport est essentiel. Ne cherchons donc surtout pas à opposer ceux qui défendraient les paysans à ceux qui le feraient pas : les différentes interventions ont d’ailleurs montré que nous sommes tous conscients de la situation.
J’ai un doute sur la position du rapporteur, puisqu’il ne l’a pas formulée, mais vous ne changez pas d’avis, n’est-ce pas ?
C’est pour cette raison que je n’ai rien dit. Madame la ministre, même si tel n’est pas l’objet de notre échange, contrairement à ce que l’on pourrait penser, je doute et je change très souvent d’avis. Oh ! Très bien. D’ailleurs, nous sommes tous très souvent dans le doute : il est possible d’émettre un avis et de se tromper. On aime les gens qui doutent ! Oui, exactement. Si j’étais persuadé d’avoir eu tort, je retirerais mon amendement, mais je sais qu’il répond à une réalité. Il a été déposé par des députés de différents groupes et j’invite les uns et les autres à voter en sa faveur. La parole est à M. Rémy Rebeyrotte. Je rejoins le rapporteur : dans la plupart des cas, il y a d’abord débat au sein du conseil municipal, puis la mesure est affichée. On en parle beaucoup – le foncier est un sujet qui intéresse énormément dans nos communes – et on réunit les parties. Des recours sont possibles. Mais n’allons pas jusqu’à rendre obligatoire une enquête publique, pour un chemin, même rural. Ne banalisons pas ce type de procédure, lourde, à tout bout de champ ! Ce ne sera pas à tout bout de champ ! Je vis d’ailleurs un déséquilibre de même nature, dans une autre affaire : pour protéger une forêt, on aboutit à un classement national : d’autres procédures gagneraient à être envisagées ! Je suis toujours gêné lorsqu’existe une disproportion entre l’outil utilisé et la réalité du terrain. J’émets donc un avis défavorable.
(Les amendements identiques nos 677, 1491 et 2139 ne sont pas adoptés.)
(L’amendement no 405 n’est pas adopté.) Je suis saisie de deux amendements identiques, nos 1482 et 3033.
La parole est à Mme Véronique Riotton, pour soutenir l’amendement no 1482.
Il vise à rétablir l’écriture retenue par la commission mixte paritaire, adoptée en des termes identiques par les deux assemblées, lors de l’examen du projet de loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite climat et résilience, mais censurée par le Conseil constitutionnel comme cavalier législatif.
Il s’agit de réintégrer le critère de la biodiversité parmi les motifs de recensement des chemins ruraux. Ainsi, l’argument de la préservation de la biodiversité pourra être soulevé par les communes pour recenser les chemins ruraux.
La parole est à M. Rémy Rebeyrotte, pour soutenir l’amendement no 3033. Je le retire au profit de celui de Mme Riotton, qui en est d’ailleurs à l’origine.
(L’amendement no 3033 est retiré.) Quel est l’avis de la commission ? Avis favorable. Si avec cela, ils ne sont pas réélus ! Nous serons réélus ! Je vous remercie pour vos encouragements ! L’article 27 ter comporte beaucoup de garanties. Mme Riotton et M. Rebeyrotte proposent que le critère de la qualité environnementale inclut désormais celui de la biodiversité, dont nous avons déjà longuement discuté. La parole est à Mme la ministre. J’ai déjà évoqué cet amendement. Avis favorable.
(L’amendement no 1482 est adopté.) Je suis saisie de deux amendements, nos 29 et 968, pouvant être soumis à une discussion commune.
L’amendement no 29 fait l’objet du sous-amendement no 3591.
La parole est à M. Jean-Marie Sermier, pour soutenir l’amendement no 29.
Il s’agit d’un amendement de repli puisque vous avez rejeté le principe d’une enquête publique. Il s’agit ici d’établir un dispositif plus simple en prévoyant seulement la mise à disposition pendant un mois des plans et d’un registre en mairie avant que la décision d’échanger les parcelles ne soit prise. Quinze jours avant la décision, le maire ferait en outre procéder à la publication dans deux journaux diffusés dans le département afin que la population en soit informée. Ainsi, outre les membres du conseil municipal et, éventuellement, les membres de l’association foncière, c’est l’ensemble de la population communale qui aura été sensibilisée et pourra ainsi donner son avis. La parole est à M. le rapporteur, pour soutenir le sous-amendement no 3591. Je vous propose de supprimer les termes suivants : « à cet effet, quinze jours avant, le maire fait procéder à la publication dans deux journaux diffusés dans le département d’un avis l’en informant » et « et publié sur le site internet de la commune s’il existe ». Cette contrainte risque d’être inconstitutionnelle. Aussi, sous réserve du vote du présent sous-amendement, je serai favorable à l’amendement no 29. La parole est à Mme Sophie Métadier, pour soutenir l’amendement no 968. Je ne le considère pas pour ma part comme un amendement de repli. Le principe d’une publication est en effet différent, beaucoup plus léger qu’une enquête publique qui nécessite la constitution de dossiers lourds pour les communes, dossiers coûteux également puisque, souvent, établis par des géomètres. Je partage en outre l’avis de Christophe Jerretie sur la non-participation aux enquêtes publiques en ce qui concerne ce genre de dossiers, ce que je regrette profondément – mais je ne peux que le constater dans l’exercice de ma profession. Je pense que tout a été dit précédemment sur l’intérêt que le public soit informé en suivant une procédure assez légère. Quel est l’avis de la commission ? Je réitère mon avis favorable pour l’amendement no 29, sous réserve de l’adoption du sous-amendement no 3591. Je demande par conséquent le retrait de l’amendement no 968, faute de quoi j’émettrai un avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? De même, je donne un avis favorable à l’amendement no 29 sous-amendé. S’il est ainsi voté, l’amendement no 968 tombera, mais je tiens à remercier M. Guy Bricout de l’avoir déposé puisqu’il défend la même idée. Retirez-vous l’amendement, madame Métadier ? Oui, madame la présidente.
(L’amendement no 968 est retiré.) La parole est à M. Thibault Bazin. Ça faisait longtemps ! Souffrez qu’on puisse intervenir, monsieur Jerretie, et merci, madame la présidente, de me donner la parole.
Dans la conclusion de ma précédente intervention, je défendais l’idée d’une procédure moins lourde mais permettant tout de même l’information du public. Je comprends le risque d’inconstitutionnalité, monsieur le rapporteur, mais j’aurais préféré qu’on maintienne l’amendement dans son intégralité, quitte à ce que le Conseil constitutionnel le censure en partie en cas de saisine. En effet, vous diminuez considérablement la portée de l’amendement de M. Dive et des autres signataires. Vous voulez supprimer la publication dans deux journaux diffusés dans le département et la publication sur le site internet de la commune.
Il n’est pas question ici d’enquête publique…
L’amendement sous-amendé prévoit bien que le public est informé, cela revient au même ! C’est incroyable, madame la présidente, M. Jerretie m’interrompt sans arrêt. Je vous demande instamment, monsieur Jerretie, de ne pas introduire de dialogue entre l’orateur et vous-même. Je veux en effet m’adresser à l’ensemble de nos collègues. Vous n’avez qu’à demander la parole, monsieur Jerretie. Vous l’aurez. Merci, madame la présidente.
Madame la ministre, je trouve dommage que vous donniez un avis favorable au sous-amendement car, je le répète, il diminue considérablement la portée de l’information du public. Vous savez très bien qu’un seul affichage serait insuffisant, surtout dans une société où les moyens d’information sont multiples : il faut essayer de toucher un maximum de citoyens. Or le vote de l’amendement no 29 tel quel le permettrait.
Les députés du groupe Les Républicains voteront l’amendement même s’il est sous-amendé mais, au préalable, auront voté contre le sous-amendement.
La parole est à Mme la ministre. Vous comprenez bien le risque d’inconstitutionnalité, il est réel, et c’est pourquoi je pense qu’il faut vraiment voter le sous-amendement. Et laissez-moi vous le demander : qui empêche, ensuite, le maire de procéder à une publication dans deux journaux ? Personne. Il peut le faire même dans trois ou quatre journaux s’il veut. Tout n’est pas contrainte, dans la vie ! Vous êtes contre la contrainte quand ça vous arrange. (M. Rémy Rebeyrotte proteste.) La parole est à M. Thibault Bazin. Dès qu’on dit quelque chose, il faut qu’il demande la parole… C’est M. Rebeyrotte qui prétend qu’on ne connaît pas le terrain, madame la ministre. Pour une fois, ce n’est pas moi ! Le témoignage de M. Cubertafon tout à l’heure, c’était un retour du terrain et je le respecte comme tel même si nous ne sommes pas toujours d’accord. Et vous n’avez pas le monopole de la connaissance du terrain, chers collègues. Ce n’est pas ce que j’ai dit ! Nous sommes tous des élus, ici, forts d’expériences différentes. Pour ma part, je n’ai jamais travaillé dans un bureau d’études, je ne suis pas géomètre. Moi non plus ! Nous pouvons tous faire valoir des retours du terrain en ce qui concerne les chemins ruraux. C’est bien ce que nous avons fait !
(Le sous-amendement no 3591 est adopté.)
(L’amendement no 29, sous-amendé, est adopté.) L’amendement no 1518 de M. le rapporteur est un amendement de coordination.
(L’amendement no 1518, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L’article 27 ter , amendé, est adopté.)
Je suis saisie de deux amendements identiques, nos 970 et 2629, portant article additionnel après l’article 27 ter.
La parole est à Mme Sophie Métadier, pour soutenir l’amendement no 970. La non-utilisation d’un chemin rural par le public ou les riverains conduit à sa désaffectation et permet son aliénation, comme lorsqu’il est envahi par la végétation. Toutefois, la jurisprudence a été remise en cause par la cour administrative d’appel de Nantes dans un arrêt du 20 septembre 2020, considérant qu’un chemin rural encore utilisé par des promeneurs pouvait être aliéné. Le tribunal administratif de Nancy en a jugé de même.
Or, en 1999, le législateur avait pourtant voulu renforcer les critères de l’affectation au public des chemins ruraux en modifiant l’article L. 161-2 du code rural et de la pêche maritime. La législation n’en reste pas moins floue. Aussi le présent amendement précise-t-il qu’un chemin rural encore utilisé par le public ou les riverains régulièrement ou exceptionnellement ne peut être supprimé. En outre, il donne la possibilité aux communes d’interrompre l’aliénation après enquête publique, ce que la jurisprudence leur refuse.
La parole est à M. Hervé Saulignac, pour soutenir l’amendement no 2629. De même que notre collègue Sophie Métadier, je crois que préserver nos chemins ruraux suppose qu’on s’en donne les moyens ; or l’article 27 ter n’apporte pas toutes les garanties nécessaires. Cet amendement précise donc, notre collègue vient de le dire, qu’un chemin rural encore utilisé par le public ou les riverains, régulièrement ou non, ne peut être aliéné. En outre, il donne la possibilité aux communes d’interrompre l’aliénation après enquête publique, ce que la jurisprudence ne permet pas. Quel est l’avis de la commission ? Le dernier point évoqué est satisfait, comme, il me semble, cela a été précisé en commission. Plus largement, ces amendements proposent d’empêcher la vente d’un chemin rural qui serait encore emprunté, que cet usage soit régulier ou non. Ils ont été rejetés par la commission. Un chemin rural ne peut être vendu que s’il n’est plus affecté au public, ce qui d’ailleurs fait l’objet d’une enquête publique préalable. Le critère que vous proposez est donc trop large car il ne vise pas l’affectation au public mais le simple fait que le chemin soit emprunté régulièrement ou non – selon quels critères ? Bref, avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? L’interdiction de l’aliénation des chemins ruraux qui continuent d’être empruntés a été votée en commission à l’article 27 quater A avec avis favorable du Gouvernement. Si vous le dites… Retirez-vous votre amendement, monsieur Saulignac ? Oui, madame la présidente. Et vous le vôtre, madame Métadier ? Je le retire également.
(Les amendements identiques nos 970 et 2629 sont retirés.)
L’amendement no 1516 de M. le rapporteur est rédactionnel.
(L’amendement no 1516, accepté par le Gouvernement, est adopté. En conséquence, les amendements nos 2572, 1013, 1670 et 1951 tombent.) La parole est à M. Jean-Marie Sermier, pour soutenir l’amendement no 2051. Cet amendement de notre collègue Jean-Pierre Vigier a été largement discuté déjà. Il vise à intégrer les dispositions relatives aux chemins ruraux adoptées lors de l’examen du projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets. Or ces dispositions, votées par les deux chambres, ont été censurées par le Conseil constitutionnel au motif qu’elles ne présentaient pas de lien, même indirect, avec celles des articles 48 et 49 du projet de loi initial. Il est proposé de les rétablir dans un texte où elles ne risqueront pas d’être annulées par le Conseil constitutionnel. Quel est l’avis de la commission ? Défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Ces mesures ont été adoptées par la commission, avec l’avis favorable du Gouvernement, à l’article 27 quater A. Votre amendement est donc satisfait. Le maintenez-vous, monsieur Sermier ? Cet amendement aurait pu servir de roue de secours au cas où les dispositions envisagées n’avaient pas déjà été adoptées par ailleurs. Puisque Mme la ministre nous assure qu’il est satisfait, je le retire.
(L’amendement no 2051 est retiré.) L’amendement no 1517 de M. le rapporteur est rédactionnel.
(L’amendement no 1517, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L’article 27 quater A, amendé, est adopté.)
La parole est à M. le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, pour soutenir l’amendement no 251. Il s’agit d’un amendement rédactionnel. La parole est à Mme la ministre déléguée chargée du logement, pour donner l’avis du Gouvernement. Avis favorable.
(L’amendement no 251, accepté par le Gouvernement, est adopté.) Je suis saisie de deux amendements identiques, nos 2385 et 2630, qui font l’objet d’un sous-amendement, no 3476.
L’amendement no 2385 de M. Stéphane Peu est défendu.
La parole est à M. Hervé Saulignac, pour soutenir l’amendement no 2630.
Le présent amendement vise à clarifier le régime applicable à la conclusion de baux réels solidaires (BRS) en l’assimilant à une vente HLM.
La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi ELAN, a permis aux organismes HLM d’être agréés organismes de foncier solidaire (OFS) et ainsi de conclure un bail réel solidaire. L’article 28 du projet de loi propose d’intégrer aux règles existantes de la vente HLM le mécanisme du bail réel solidaire sur le patrimoine locatif existant pour les bailleurs sociaux.
Afin de clarifier et surtout de sécuriser au mieux le dispositif, il est proposé d’expliciter l’assimilation de la conclusion du bail à une vente.
La parole est à M. le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, pour soutenir le sous-amendement no 3476. Je vous prie de m’excuser pour mon arrivée un peu tardive. Je suivais les débats depuis mon bureau, mais il m’a fallu courir pour vous rejoindre !
Le sous-amendement no 3476 s’assure qu’une même personne ne puisse procéder à l’achat de plusieurs logements en BRS et il soumet les cessions de BRS aux mêmes obligations de publicité que les ventes HLM.
Stéphane Peu a évoqué hier les ventes en bloc ; je sais que la lutte contre les marchands de sommeil lui tient à cœur. Supprimer cette référence dans les amendements nos 2385 et 2630 contribue à lutter contre ce risque.
La commission émet donc un avis favorable sur ces deux amendements, sous réserve de l’adoption du sous-amendement no 3476.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis.
(Le sous-amendement no 3476 est adopté.)
(Les amendements identiques nos 2385 et 2630, sous-amendés, sont adoptés.) La parole est à M. Guillaume Vuilletet, pour soutenir l’amendement no 2584. Par cet amendement, nous voulons compléter la boîte à outils que vous avez bien heureusement ouverte. Le fait d’ouvrir aux OFS la possibilité d’intervenir sur le bâti est un outil d’une très grande puissance. En effet, cela permettra non seulement l’accession sociale à la propriété, mais aussi la réutilisation, la réhabilitation, la rénovation du bâti. Les collectivités notamment pourront se saisir de ce dispositif pour avancer dans la reconquête d’un certain nombre de quartiers.
Par une mesure articulée à cette action, les occupants de ces immeubles pourront bénéficier de BRS qui leur permettront de devenir propriétaires s’ils vont au bout de leur démarche. Quand il s’agit d’un achat en bloc, c’est simple : il y a un vendeur, l’acheteur est l’OFS, et ensuite l’OFS cherche à vendre aux occupants.
Cet outil pourrait être utilisé dans d’autres situations, par exemple, dans des copropriétés très dégradées qui seraient achetées par un OFS. Dans cette situation, des occupants pourraient vendre leur appartement et le racheter par la suite, une fois que des réhabilitations auront été faites, dans le cadre d’une accession sociale à la propriété. Mais parfois, certains occupants, pour diverses raisons, ne voudront pas vendre. En particulier, dans une situation d’indivision successorale, il peut être très compliqué de céder le bien.
L’outil que je vous propose est connu : le bail à réhabilitation consiste à mettre entre parenthèses les droits du propriétaire pour réhabiliter son bien avant de lui rendre. Cela permettra de compléter l’attirail des OFS pour mener à bien des réhabilitations sur le bâti.
Quel est l’avis de la commission ? Je tiens à saluer le travail qu’accomplit Guillaume Vuilletet depuis plusieurs années pour lutter contre l’habitat indigne. Face à un amendement aussi bien défendu, je ne peux que donner un avis favorable. Il s’agit en effet de donner aux OFS un outil supplémentaire pour lutter contre l’habitat indigne, ce qui me paraît utile. Quel est l’avis du Gouvernement ? À mon tour, je voudrais saluer l’engagement de Guillaume Vuilletet dans la lutte contre l’habitat indigne. C’est un combat qu’il mène depuis longtemps. Cet amendement vise à nous donner un nouvel outil dans cette lutte.
Le Gouvernement émet un avis de sagesse, compte tenu de la complexité de l’emboîtement du bail à réhabilitation à l’intérieur d’un mécanisme de démembrement de propriété. En effet, vous proposez que les OFS, qui fonctionnent en acquérant puis en démembrant des propriétés, contractualisent ensuite pour procéder à un deuxième démembrement, d’une certaine manière, en utilisant un bail à réhabilitation. Il sera nécessaire de préciser les contours de ces opérations.
Néanmoins, ce n’est qu’une faculté ; et nous partageons votre volonté d’aider les OFS à lutter contre l’habitat indigne en multipliant les outils à leur disposition et de continuer à innover, le Gouvernement s’en remet à la sagesse de l’Assemblée nationale.
La parole est à M. Thibault Bazin. Le développement du bail réel solidaire par les OFS contient des promesses, mais ce montage est très complexe. Il faudra évaluer son déploiement. En effet, on peut avoir des effets de bord, car ce montage financier est assez attractif et des abus sont possibles. Cet empilement de dispositifs complexes ne nous garantit pas que les résultats seront ceux que nous espérons. On sait bien qu’il est difficile de requalifier l’habitat indigne et de lui rendre sa dignité, en quelque sorte. Je ne suis pas sûr que l’empilement des deux dispositifs, que vous avez bien exposé, madame la ministre déléguée, sera attractif pour les personnes dont les intentions sont bonnes. Il faut se demander, quand on conçoit un montage financier, si l’on atteindra la fin économique recherchée.
(L’amendement no 2584 est adopté.) La parole est à Mme Florence Lasserre, pour soutenir l’amendement no 3392. L’article L. 329-1 du code de l’urbanisme, introduit par la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové dite loi ALUR, définit le cadre juridique des organismes de foncier solidaire. Dans sa rédaction actuelle, cet article n’autorise pas expressément les OFS à acheter selon les conditions de la vente en futur état d’achèvement (VEFA) auprès d’un promoteur puis de donner à bail dans la forme du bail réel solidaire. Pourtant, cette possibilité existe pour les opérateurs souscripteurs d’un prêt social location-accession (PSLA).
Cet amendement vise donc à assurer aux OFS la possibilité de revendre un bien acheté en VEFA dans le cadre d’un BRS, en modifiant l’article L. 329-1 du code de l’urbanisme pour qu’il s’aligne sur les dispositions applicables aux PSLA dans ce domaine.
Cet amendement important permettrait de garder des biens dans le parc public, ce qui est particulièrement important dans les zones à forte spéculation immobilière, comme dans ma circonscription, au Pays basque.
Quel est l’avis de la commission ? En réalité, les bailleurs sociaux et les OFS ont déjà la possibilité de faire ces acquisitions en VEFA – qui leur sont parfois reprochées, d’ailleurs. Je vous demande donc de retirer cet amendement qui n’apporte pas de nouveaux droits, sans quoi la commission émettra un avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Thibault Bazin. Monsieur le rapporteur, vous avez glissé que l’on reprocherait aux bailleurs sociaux de faire des VEFA. Il y a beaucoup d’achats en VEFA. Oui, et comme la ministre déléguée pourra le confirmer, cela permet parfois d’aller beaucoup plus vite. Absolument. Cela permet aussi de promouvoir la mixité sociale de certaines opérations immobilières : dans certaines opérations larges, on a parfois plusieurs cages d’escalier et on vend une des cages pour qu’il y ait du logement social et pas seulement du logement privé. Certains bailleurs sociaux ont leurs propres équipes et peuvent construire eux-mêmes. D’autres n’en ont pas et ils préfèrent procéder à des achats en VEFA, ce qui n’est pas mal en soi. Je suis tout à fait de cet avis. Le démembrement proposé par Mme Lasserre est déjà possible, mais pas forcément dans les buts que nous visions à travers les OFS. Cet amendement de précision semble être satisfait. Oui. Oui. La question est de savoir si on veut développer ces PSLA. Je profite de cet amendement pour vous inviter, madame la ministre, à muscler votre jeu, si je peux m’exprimer ainsi, sur l’accession à la propriété, et en particulier sur l’accession sociale à la propriété, en proposant des dispositifs concrets. En effet, l’aide personnalisée au logement (APL) accession a disparu, ce qui est problématique, car c’était un outil efficace et beaucoup moins complexe que le démembrement.
(L’amendement no 3392 n’est pas adopté.) L’amendement no 1237 de M. Mickaël Nogal, rapporteur pour avis, est rédactionnel.
(L’amendement no 1237, accepté par le Gouvernement, est adopté.) L’amendement no 1063 de M. Jacques Cattin est défendu.
(L’amendement no 1063, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) C’est dommage pour les travailleurs saisonniers ! Les amendements nos 1235 et 1234 de M. Mickaël Nogal, rapporteur pour avis, sont rédactionnels.
(Les amendements nos 1235 et 1234, acceptés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, sont adoptés.) La parole est à M. Jean-Hugues Ratenon, pour soutenir l’amendement no 2472. L’amendement vise à offrir la possibilité aux organismes de foncier solidaire de contribuer à une meilleure qualité de logement des travailleurs saisonniers, notamment dans les zones de montagne.
Il est de notoriété publique que souvent les saisonniers font face à des difficultés pour se loger dans des conditions dignes à un prix abordable : l’offre de logement adapté à leur situation est souvent insuffisante, ce qui entraîne de nombreux abus car certains profitent de ces situations.
Depuis la loi du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, les bailleurs sociaux et des sociétés d’économie mixte de gestion de logements sociaux sont autorisés à prendre à bail des logements vacants pour les donner en sous-location à des saisonniers, comme nous le rappelle l’Association nationale des élus de la montagne (ANEM).
Afin de mettre fin à la vulnérabilité des travailleurs saisonniers quant à leur logement, il paraît opportun de mobiliser les organismes de foncier solidaire pour leur proposer une offre spécifique. C’est pourquoi l’ANEM propose d’étendre leur objet au logement des travailleurs saisonniers.
Vous avez compris, mes chers collègues, que je relaie une demande de l’Association nationale des élus de la montagne.
Quel est l’avis de la commission ? L’objet du bail réel solidaire, qui est un bail de longue durée, est de faciliter l’accession à la propriété, notamment pour les ménages modestes. Le dispositif que vous proposez à destination des travailleurs saisonniers me paraît aller un peu trop loin par rapport au cœur de la mission du BRS. Cela pourrait affaiblir son principe. Attendons de voir s’il est nécessaire le faire évoluer dans quelques années. À ce stade, je suis défavorable à une telle évolution.
Je vous demande de retirer votre amendement, sans quoi j’émettrai un avis défavorable.
(L’amendement no 2472, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. André Chassaigne, pour soutenir l’amendement no 2484, qui fait l’objet du sous-amendement no 3477. Chacun connaît l’expertise de Stéphane Peu, auteur de cet amendement, sur les questions de logement ; aussi me limiterai-je à lire son exposé sommaire.
La multiplication des organismes de foncier solidaire sur les mêmes territoires fait apparaître le risque de voir certains acteurs utiliser le dispositif de BRS non pour proposer une offre de logements aussi abordable que possible, mais comme un outil de captation du foncier, au risque d’alimenter la spéculation foncière.
Ce phénomène, qui reste marginal, est contre-intuitif et pourrait non seulement être préjudiciable aux ménages potentiellement intéressés par ce nouveau dispositif, mais aussi affaiblir les politiques de l’habitat définies par les collectivités locales.
Pour ces raisons, il est indispensable de préciser le processus d’agrément des OFS, en introduisant une saisine pour avis des comités régionaux de l’habitat et de l’hébergement (CRHH), ainsi qu’une limitation du nombre de régions pouvant être couvertes par un même OFS.
La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour soutenir le sous-amendement no 3477 et donner l’avis de la commission sur l’amendement no 2484. Je vous remercie pour cet amendement, monsieur le président Chassaigne. Je suis favorable sur le fond à la saisine pour avis des CRHH et vous proposerai simplement ce sous-amendement visant à supprimer le dernier alinéa de l’amendement de M. Peu, qui prévoit qu’un même organisme de foncier solidaire ne peut être agréé dans plus de deux régions administratives. En effet, cette limite ne me semble pas nécessaire : les OFS doivent pouvoir être actifs sur l’ensemble du territoire.
Ainsi, sous réserve de l’adoption de mon sous-amendement, donc de la suppression du dernier alinéa de l’amendement, j’émets un avis favorable.
Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement et sur le sous-amendement ? Il est le même que celui de M. le rapporteur pour avis. Obtenir l’avis du CRHH me semble effectivement important : cela nous assurerait que le système est régulé. En revanche, limiter le nombre de régions dans lesquelles un OFS peut être actif pourrait poser des difficultés dans certains cas. Mon avis est donc favorable à l’amendement sous réserve l’adoption du sous-amendement de M. le rapporteur pour avis. La parole est à M. Thibault Bazin. Les OFS se sont développés avec le succès que l’on connaît. À cet égard, je partage pleinement la volonté de Stéphane Peu de réguler ce dispositif afin d’éviter tout effet négatif de captation de foncier.
J’aurai également une interrogation sur les OFS déjà agréés. Je n’ai pas de vision globale sur la question, mais peut-être y a-t-il des territoires dans lesquels les OFS n’existent que sur le papier sans être véritablement actifs, tandis qu’ils sont déjà en concurrence dans d’autres métropoles. Sur le fondement des agréments déjà délivrés, pourriez-vous donc, madame la ministre déléguée, nous donner une idée des réalités du marché suivant les agglomérations ?
(Le sous-amendement no 3477 est adopté.)
(L’amendement no 2484, sous-amendé, est adopté.) La parole est à M. Thibault Bazin, pour soutenir l’amendement no 1337. Les alinéas 19 et 20 de l’article 28, que vous avez fait adopter en commission, prévoient une habilitation à légiférer par ordonnance pour créer ce nouveau régime de bail, support des activités nouvelles des OFS telles que définies dans cet article. Or il me semble anormal de procéder par voie d’ordonnance alors que le Parlement a toute légitimité pour légiférer sur ce sujet. Vous me répondrez que cette disposition est complexe, ce qui est vrai, mais celle-ci n’en devra pas moins être codifiée.
Je sais, madame la ministre, que vous êtes très attachée à ce projet de loi et que vous y travaillez depuis plusieurs années. Il me semble donc que nous avons eu le temps suffisant pour codifier cette disposition par voie législative, d’autant plus qu’il s’est écoulé de longs mois depuis l’examen du texte par le Sénat.
On ne peut donc que déplorer la méthode de procéder par voie d’ordonnance. Les ordonnances, vous les avez multipliées depuis le début du quinquennat, sans parler de votre recours récurrent à la procédure accélérée. J’estime qu’agir de la sorte revient à manquer de respect au Parlement, dont le rôle est de se prononcer sur le fond des textes et de codifier les dispositions qu’ils contiennent.
Quel est l’avis de la commission ? Nous avons effectivement débattu de cette question en commission, et M. Bazin sait que je suis aussi attaché que lui au renforcement du rôle du Parlement. Oui ! Cela étant, reconnaissons que le Gouvernement, et notamment Mme la ministre déléguée chargée du logement, s’est toujours montrée à l’écoute de nos interrogations dès qu’il a été question d’intégrer des ordonnances à un texte. Et chaque fois qu’il a été possible d’inscrire les dispositions dans le dur de la loi, cela a été fait.
En l’occurrence, il s’agit d’une question technique dont la traduction juridique nécessite du temps, ce qui est incompatible avec le calendrier d’examen du projet de loi. Je suis donc favorable à l’idée d’autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnance, puis à nous la soumettre pour ratification. Je laisse à Mme la ministre déléguée le soin de nous en donner le calendrier ainsi que les grandes lignes.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Le Gouvernement veille évidemment à limiter au maximum le recours aux ordonnances. (M. Thibault Bazin sourit.) En l’occurrence, la rédaction de l’article 28 a évolué entre sa version initiale et celle qui est examinée aujourd’hui en séance publique,… C’est vrai ! …le texte ayant été examiné par le Sénat puis en commission à l’Assemblée nationale. Lors de la navette, nous avons ainsi réintégré la majeure partie de son contenu, à savoir le cadre précis dans lequel les OFS peuvent, à titre subsidiaire, intervenir sur d’autres projets que des logements sociaux. La rédaction juridique de ces nouveaux baux reste toutefois à élaborer, sachant que les BRS existants ont été définis par ordonnance.
J’ajoute que la loi « climat et résilience », promulguée il y a peu, a créé un nouveau bail réel solidaire pour l’adaptation au recul du trait de côte, sa rédaction ayant également été renvoyée à une ordonnance. Le Conseil d’État, dans son avis initial sur ce texte, l’avait d’ailleurs recommandé, en raison des spécificités juridiques de la disposition et de la nécessaire lourdeur de la rédaction.
Nous avons donc affaire ici à un point très spécifique. Il y a un précédent, celui du bail réel solidaire, et un deuxième est en cours, étant donné que l’habilitation a été adoptée s’agissant du bail relatif à l’adaptation au trait de côte : le travail devrait être achevé d’ici quelques mois. Il me semble donc qu’il s’agit d’un cas tout à fait proportionné d’habilitation à légiférer par ordonnances, aussi donnerai-je un avis défavorable à cet amendement.
(L’amendement no 1337 n’est pas adopté.)
(L’article 28, amendé, est adopté.)
La parole est à M. Pierre Dharréville, pour soutenir l’amendement no 2371. Il vise à autoriser la délégation du droit de préemption urbain (DPU) aux OFS, afin d’intégrer l’existence de ces nouveaux acteurs, et à supprimer les motifs d’exercice du DPU par les organismes dédiés à la production de logements, afin d’élargir les possibilités d’y recourir. Quel est l’avis de la commission ? Je demande le retrait de l’amendement, à défaut de quoi l’avis sera défavorable, car j’estime au contraire qu’il importe de cadrer l’exercice du droit de préemption urbain. Cet amendement vise à l’élargir à la gestion des équipements, mais je considère qu’il convient de concentrer l’action des OFS sur la construction de logements sociaux.
(L’amendement no 2371, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.)
(L’article 28 bis est adopté.)
La parole est à Mme la ministre déléguée, pour soutenir l’amendement no 3328, portant article additionnel après l’article 28 bis . Il vise à permettre aux offices fonciers solidaires de recourir à la garantie d’emprunt des conseils départementaux et régionaux. En effet, si les OFS peuvent contracter des emprunts, comme les prêts Gaïa, auprès de la Banque des territoires, ceux-ci ne peuvent être garantis que par les communes et les EPCI et non par les départements et les régions. De nombreux OFS nous ont fait remonter cette difficulté, qui bloque l’accès aux financements et, partant, les projets. Nous proposons donc d’introduire cette nouvelle possibilité de financement. Quel est l’avis de la commission ? Il est très favorable. Ce point avait fait consensus en commission, mais les amendements que les députés auraient déposés dans ce domaine auraient été déclarés irrecevables au titre de l’article 40 de la Constitution. Assurer la stabilité des OFS est un objectif partagé sur tous les bancs.
(L’amendement no 3328 est adopté.) La parole est à Mme la ministre déléguée, pour soutenir l’amendement no 3337. Il tend à autoriser la délégation du droit de préemption urbain à des sociétés dont les capitaux sont essentiellement publics et qui conduisent des actions de revitalisation commerciale ou artisanale.
Cet amendement, est le résultat d’une discussion engagée par Sylvia Pinel lors de l’examen du texte par la commission des affaires économiques. En effet, Mme Pinel souhaitait déposer un amendement visant à faciliter l’intervention d’opérateurs dédiés à la revitalisation commerciale des territoires et, analyse faite, il est apparu qu’il était effectivement nécessaire de compléter le droit pour permettre à ces opérateurs de réaliser des projets spécifiques de revitalisation de cellules commerciales.
Comme précédemment, c’est pour que l’amendement ne soit pas déclaré irrecevable au titre de l’article 40 de la Constitution que le Gouvernement le dépose, mais il est bien le résultat de nos travaux fructueux en commission.
Quel est l’avis de la commission ? Il est à nouveau favorable, et je tiens à saluer le travail constructif et utile que nous avons mené en commission avec notre collègue Pinel.
(L’amendement no 3337 est adopté.)
La parole est à M. Christophe Jerretie, pour soutenir l’amendement no 765. Il s’agit d’un amendement d’alerte un peu technique, visant à supprimer l’alinéa 2 de l’article 29, relatif à l’assistance technique que les départements peuvent procurer aux communautés de communes pour l’élaboration des PLH – programmes locaux de l’habitat. J’évoquerai trois raisons.
Premièrement, les EPCI doivent se structurer s’agissant de leurs compétences urbanistiques et d’habitat, qui ne devraient pas être subdéléguées à d’autres collectivités territoriales.
Il convient ensuite de veiller à ce que, d’un point de vue opérationnel, les départements n’exercent pas une tutelle sur les communautés de communes en ce qui concerne les compétences qui leur sont déléguées en matière d’habitat pour l’élaboration des PLH – ce risque a été remonté à nombre d’entre nous.
Enfin, troisième élément, la notion de moyens insuffisants des communautés de communes, figurant à cet alinéa, me paraît très subjective et trop imprécise pour aboutir à un dispositif clair.
À l’inverse, je suis tout à fait favorable à l’alinéa 3, qui invite justement les blocs communaux à se structurer et à mettre une assistance technique à la disposition des communes.
Je le répète, il faut éviter que s’exerce une tutelle opérationnelle des départements sur les communautés de communes, alors même que nous cherchons à assurer la libre administration des différentes strates de collectivité. Je fais part de ce doute et formule cette alerte technique, car nous constatons déjà ce phénomène dans d’autres domaines. Nous savons bien comment les choses fonctionnent lorsque les communes sont aidées dans l’exercice de leurs compétences financières ou encore dans le domaine de la voirie. Les départements ne doivent pas se substituer aux EPCI, et inversement : le risque a été a été évoqué de manière très nette.
Quel est l’avis de la commission ? Ce sera, vous vous en doutez, un avis défavorable. Les départements ne vont pas prendre la tutelle des communes qui leur demanderaient une assistance dans le secteur que vous avez évoqué. Dans de nombreux domaines, comme celui de l’assistance à la maîtrise d’ouvrage, les choses se passent très bien car les départements fournissent des prestations objectivées.
L’adoption de votre amendement reviendrait à interdire aux intercommunalités qui ne peuvent faire face au coût de l’ingénierie nécessaire d’exercer l’une de leurs compétences. Je vous demande donc de retirer l’amendement ; à défaut, l’avis sera défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Je vous comprends, monsieur Jerretie, mais la possibilité offerte aux intercommunalités très rurales de s’adresser aux départements pour bénéficier d’une assistance technique est utile. Je suis d’accord sur la nécessité pour les intercommunalités de se structurer et de partager entre elles des services, faculté dont elles ne se saisissent pas suffisamment. L’objectif est bien le développement des intercommunalités, celui-ci pouvant passer par le bénéfice d’une assistance technique. Vous savez que je soutiens toujours l’intercommunalité, mais cette facilité n’expose pas, ce me semble, au risque d’une tutelle du département.
Connaissant dans le détail la situation de tous les départements français, j’arrive à comprendre et à lire entre les lignes.
La parole est à M. Thibault Bazin. J’aimerais lire entre les lignes aussi bien que vous, mais j’avoue ne disposer que de mon regard local. L’assistance technique, que les départements apportent bien souvent à la place de l’État du fait du mouvement de décentralisation – comme les plus âgés de nos collègues le savent –, n’a jamais posé de problème de tutelle : l’assistance technique dans le domaine de l’eau ou dans celui de l’assainissement se passe plutôt bien et souvent à la demande des communes.
Aux termes de l’alinéa 2 de l’article 30, « le département peut mettre une assistance technique à la disposition des communautés de communes qui ne bénéficient pas des moyens suffisants pour l’élaboration du programme local de l’habitat […] ». La communauté de communes du Sânon n’est peuplée que de 6 000 habitants : je ne suis pas sûr qu’elle doive se structurer pour disposer d’un nombre d’agents suffisant au développement de son ingénierie. Que cette dernière soit mutualisée à l’échelle départementale pour les collectivités de petite taille n’entraîne pas l’exercice d’une tutelle.
Les agences départementales d’ingénierie, qui se développent et qui agissent en complément de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), associent de plus en plus les collectivités locales dans la définition de l’offre d’assistance technique. Ce qui ne concernait que l’eau potable et l’assainissement s’étend désormais à l’urbanisme et à d’autres domaines qui ne relèvent pas de la compétence exclusive des communautés de communes, sans remettre en cause l’autonomie des EPCI. Les élus locaux apprécient cette possibilité de bénéficier d’une assistance technique neutre qui les aide à prendre les bonnes décisions. Que ce mouvement touche l’habitat pourrait être intéressant.
Certaines communautés de communes n’ont pas attendu que le département mette à leur disposition une ingénierie en matière d’habitat pour élaborer des programmes locaux de l’habitat (PLH).
Oui ! Certains départements veulent aller plus loin et demandent la délégation des aides à la pierre, madame la ministre déléguée chargée du logement, pour accroître leur efficacité face aux défis de rénovation et de création de logements ; dans cette optique, ils envisagent d’élaborer des programmes départementaux de l’habitat. Ils seront d’autant mieux armés pour le faire qu’ils auront développé leur ingénierie en prêtant assistance aux intercommunalités et en dialoguant avec elles.
Pour ces raisons, je voterai contre l’adoption de l’amendement de notre collègue Jerretie.
La parole est à M. Hervé Saulignac. J’imagine qu’une mauvaise expérience, en l’espèce la tentative de mise sous tutelle d’un EPCI par un département, a inspiré la rédaction de l’amendement, mais elle est loin de correspondre à la situation générale. Adopter cet amendement porterait préjudice aux EPCI les plus modestes, qui sont souvent heureux de bénéficier de l’ingénierie, de l’accompagnement et de l’assistance technique des départements. Ceux-ci n’ont aucunement l’intention d’exercer une tutelle mais ils tiennent à conserver ces relations précieuses avec les intercommunalités. Il ne faut pas briser ces liens, ni couper les départements de leurs missions d’accompagnement des collectivités et de solidarité territoriale. Adopter l’amendement constituerait une grave erreur. La parole est à M. Christophe Jerretie. Je me doutais que l’amendement ferait débat car il fait apparaître une vérité : il faut faire attention à ce risque de mise sous tutelle. Mon interpellation est réussie et je retire l’amendement.
(L’amendement no 765 est retiré.)
(L’article 29 est adopté.)
Je suis saisie de deux amendements identiques, nos 1359 et 3397.
La parole est à M. Thibault Bazin, pour soutenir l’amendement no 1359.
L’article 30 précise que, dans le cadre d’une opération d’aménagement prévue par un projet partenarial d’aménagement – alinéas 5 et 6 – ou dans celui d’actions d’aménagement prévues dans une convention d’opération de revitalisation de territoire (ORT) – alinéas 22 et 23 –, il est possible de demander un permis d’aménager portant sur des unités foncières non contiguës, à la condition que l’unité architecturale et paysagère du site soit préservée. De fait, nos concitoyens attachent beaucoup d’importance à la dimension paysagère, notamment dans les cœurs de ville.
Puisque cet objectif est identique à celui de préservation de la qualité architecturale et paysagère des lotissements – question traitée dans différents textes, notamment la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine, dite LCAP –, l’amendement vise à ce que les règles adoptées à l’époque soient élargies aux permis d’aménager multi-sites, par souci de cohérence et de respect de l’unité architecturale et paysagère des endroits concernés. Je propose toutefois, compte tenu de la diversité des surfaces foncières non continues pouvant faire l’objet d’une demande de permis, de ne pas conditionner l’intervention d’un architecte ou d’un paysagiste concepteur à une surface minimale de terrain. La taille et le gabarit des sites qui bénéficient du plan Action cœur de ville sont très hétérogènes.
La parole est à Mme Sophie Métadier, pour soutenir l’amendement no 3397. Les permis multi-sites sont certainement amenés à se développer car les communes et les investisseurs, privés comme publics, trouveront dans cette procédure la possibilité de conduire une action globale, concertée et cohérente mêlant habitat, commerce ou artisanat, construction ou rénovation. Il faut toutefois considérer les projets dans leur ensemble en termes d’architecture et de paysage. Aussi nous semble-t-il indispensable que ces projets soient soumis aux mêmes obligations que celles prévues par la loi LCAP pour les projets de lotissements. Quel est l’avis de la commission ? La loi ELAN a renforcé le recours aux architectes et aux paysagistes concepteurs, notamment dans le cadre des grands projets d’aménagement. Je ne suis pas favorable à l’idée de soumettre ce dispositif, dont le champ est réduit, aux seuls ORT et plans de protection de l’atmosphère (PPA). Je demande le retrait des amendements ; à défaut, l’avis sera défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Thibault Bazin. La plupart des espaces publics requalifiés dans le plan Action cœur de ville, largement financé par l’État à la suite de la suppression du Fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC), ont bénéficié de l’intervention de paysagistes. Ces amendements d’appel invitent, par souci de cohérence, à étendre l’exigence entourant ces réaménagements à ceux des espaces privés ou semi-privés, y compris les îlots dans lesquels des opérations de réhabilitation de logements de qualité, notamment de logements aidés, sont menées. La parole est à Mme Sophie Métadier. Je ne comprends pas ce que vient faire l’ORT ici, puisque nous souhaitons simplement soumettre les permis multi-sites aux mêmes règles que celles de la loi LCAP, à savoir le recours à l’architecte ou au paysagiste.
(Les amendements identiques nos 1359 et 3397 ne sont pas adoptés.)