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Mise en œuvre de la réforme budgétaire

Mission d'information sur la mise en oeuvre
 de la loi organique relative aux lois de finances

[ mardi 19 juin 2007 ]

 

Communication de M. le Président sur les rapports spéciaux et la mise en oeuvre de la loi organique : réunion du mardi 5 octobre 2004

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En savoir plus :

- Dossier sur la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances

- Dossier sur la modification de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances


Note d’étape sur la mise en œuvre de la réforme organique
( 15 janvier 2004)

La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances est entrée dans une phase décisive : le Gouvernement est actuellement en train d’arbitrer la maquette des missions, programmes et actions qui formeront l’architecture du budget 2006. Cette nouvelle nomenclature déterminera les conditions dans lesquelles le budget sera préparé, voté et exécuté. C’est, pour le Parlement, un enjeu de taille : la portée de l’autorisation de dépense donnée par les assemblées et la capacité de celles-ci à contrôler l’utilisation de cette autorisation dépendent de la nouvelle structuration du budget. En outre, le Gouvernement va devoir mettre en place un dispositif de gestion par la performance, en choisissant des objectifs et des indicateurs dont la pertinence découlera de la précision et de la cohérence de la présentation des crédits. Le Parlement, et tout particulièrement ses commissions des finances, doivent donc s’impliquer dans le choix des missions, programmes et actions. 

À partir des réponses aux questionnaires sur le projet de la loi de finances pour 2004 et des informations actualisées transmises par les services, la Mission d’information a procédé à une consolidation des propositions émises par les ministères. Elle dispose ainsi d’une prémaquette. Même si ce document n’est qu’une photographie, à un instant donné, des scénarios envisagés, il montent, sur plusieurs points, que les préoccupations exprimées par la Commission des finances au cours de l’année 2003 n’ont pas été suffisamment prises en compte. La Mission souhaite donc rappeler, avant que les arbitrages soient arrêtés, les règles qui doivent continuer à orienter la construction du nouveau budget.

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I.– L’effort de définition des missions doit être poursuivi

A.– Les missions proposées n’identifient pas suffisamment les politiques publiques

1.– La lisibilité des lois de finances dépendra de la définition des missions

L’importance des missions a été rappelée à plusieurs reprises. Ce premier niveau de la future architecture a été conçu pour identifier les politiques de l’État et faciliter la gestion interministérielle de certaines d’entre elles. La définition des missions joue donc un rôle central dans la clarification des lois de finances. Bâtir le budget en partant des unités de base sans réflexion stratégique sur les missions de l’État risquerait d’avoir pour conséquence, d’une part, de calquer la structuration des programmes sur l’organisation existante et, d’autre part, de maintenir l’éparpillement de l’action de l’État et la sédimentation de ses interventions. Le choix des missions doit initier une réorganisation de l’État dont la réforme du budget ne peut pas faire l’économie.

Les missions sont essentielles du point de vue du Parlement : elles serviront d’unités de vote et détermineront le sens et la portée de l’examen de la seconde partie des lois de finances. En votant les crédits d’une mission, il s’agira d’autoriser la mise en œuvre d’une politique publique. Les missions constitueront également les unités au sein desquelles s’exercera le droit d’amendement que la loi organique ouvre à l’initiative parlementaire. Elles formeront en effet des enveloppes à l’intérieur desquelles, en déposant des amendements redéployant les crédits entre programmes, les parlementaires pourront proposer de modifier l’allocation des moyens.

2.– Les propositions des ministères restent encore inégales

La Commission des finances a demandé, dès le mois de mars 2003, que les missions ne soient pas mises au second plan. Ce souhait a été entendu par les instances interministérielles de pilotage et certains ministères ont modifié leur projet dans ce sens. Notamment, après avoir proposé de regrouper l’ensemble de ses crédits dans une seule mission allant de l’enseignement pré-élémentaire jusqu’au doctorat, le ministère de l’éducation nationale privilégie aujourd’hui une distinction entre l’enseignement scolaire et les formations supérieures.

Néanmoins, les orientations prises par plusieurs ministères montrent que le premier niveau de nomenclature est encore négligé.

– Le nombre des missions risque d’être très limité

La consolidation des propositions émises par les ministères aboutit à présenter le budget général en 24 missions, alors que les travaux préparatoires de la loi organique en prévoyaient une cinquantaine.

– Certaines propositions privilégient l’affirmation de l’unité budgétaire des ministères sur l’identification des politiques que ceux-ci mettent en œuvre

Les deux tiers des ministères proposent de recourir à une mission unique. Cette prédominance des ministères « mono-mission » nuit à la lisibilité du budget. Peut-on réduire l’action économique du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie à une seule mission ? La défense nationale constitue-t-elle une même politique publique depuis la construction d’un sous-marin nucléaire jusqu’à l’entretien des sépultures des anciens combattants ? L’aménagement, le logement et le tourisme forment-ils une même politique publique ? En quoi le budget du Premier ministre, c’est-à-dire à la fois les moyens de direction de l’action du Gouvernement, l’aménagement du territoire et les crédits en faveur du secteur de la communication, concourt-il à une même politique ?

– Le choix des missions interministérielles est loin d’être réglé

La réflexion sur les missions interministérielles s’est faite de manière dispersée : chaque ministère a été invité à proposer, s’agissant des politiques dont il assure la mise en œuvre, la création de missions interministérielles intégrant des programmes relevant d’autres départements ministériels. Faute d’un arbitrage en amont, les propositions émises s’avèrent aujourd’hui difficilement compatibles entre elles. Notamment, le ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche a bâti sa nomenclature à partir d’une mission interministérielle consacrée à la recherche, sans que les autres ministères aient identifié leur effort de recherche dans un programme particulier. La probabilité d’une telle mission s’en trouve diminuée.

Les missions interministérielles ont été interprétées, et parfois utilisées, comme un moyen d’asseoir la prééminence de telle administration sur telle autre. Elles ont suscité des oppositions parfois vives entre ministères et se sont traduites, d’un département à l’autre, par des stratégies pour le moins divergentes qui ne vont pas dans le sens du renforcement de l’interministérialité. Pourtant, les missions interministérielles ne modifient pas le champ de compétence des ministères, chaque programme gardant par définition un caractère ministériel.

– Quelques ministères proposent encore des missions « mono-programme »

Dès le mois de mars 2003, la Commission des finances a attiré l’attention sur les difficultés soulevées par les missions « mono-programme ».

En mettant les missions au second plan, les ministères ont concentré leurs premières réflexions sur la structuration des unités de spécialité, quitte à prévoir des missions comprenant un seul programme. Il existait donc, dès le début de la mise en œuvre de la réforme, un risque d’apparition de missions « mono-programme ». Or, ce type de mission est clairement exclu par la loi organique. En effet, celle-ci n’a pas prévu que la mission soit composée d’un seul élément, alors qu’elle l’a fait pour le programme : à la différence des programmes destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions, la mission est définie comme un ensemble de programmes. En outre, l’existence des missions « mono-programme » aurait pour effet de limiter le pouvoir de redéploiement de crédits reconnu au Parlement par la loi organique. Au sein de ce type de mission, les parlementaires ne pourraient exercer leur droit d’amendement qu’en scindant l’unique programme prévu en plusieurs unités, là où, pour les missions « multiprogrammes », il leur suffirait de proposer des transferts entre les programmes existants.

Malgré les mises en garde exprimées par la Commission des finances, le risque de missions « mono-progamme » est encore aujourd’hui réel. Dans leurs réponses aux questionnaires sur le projet de loi de finances pour 2004, deux ministères envisageaient de recourir, pour leurs crédits émargeant au budget général, à ce type de missions. En outre, des missions « mono-programme » pourraient être utilisées pour les budgets annexes et les comptes spéciaux, certains ministères ayant découvert tardivement que les crédits sur ressources affectées doivent être structurés selon les mêmes règles que ceux du budget général. La loi organique fait explicitement des budgets annexes et des comptes spéciaux dotés de crédits des missions à part entière qui, en conséquence, doivent être composées de plusieurs programmes.

B.– Trois orientations doivent présider à la définition des missions

1.– Les missions doivent jouer le rôle que leur donne la loi organique

Les missions ne doivent pas être ramenées à un simple habillage des programmes, ni se contenter d’asseoir l’unité des structures administratives en place. Le premier niveau de nomenclature doit mettre en évidence les différents volets de l’action de l’État, afin que le Parlement, en votant chaque mission, puisse clairement autoriser la mise en œuvre d’une politique publique bien identifiée.

Cette identification passe par des réaffectations de crédits entre ministères. La définition des missions doit en effet permettre de « mettre à plat » le budget, pour vérifier la cohérence des dépenses visant des finalités identiques et repérer les structures administratives redondantes. C’est une occasion de mettre fin à l’éparpillement qui caractérise l’imputation de certaines interventions de l’État. Notamment, la subvention à un opérateur mettant en œuvre une seule politique doit être inscrite au sein des crédits d’un même ministère. La budgétisation par finalité suppose de supprimer les financements croisés. À titre d’exemple, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie ou l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments sont actuellement subventionnées par trois ministères différents.

Au-delà des cas, par définition limités, où la création d’une mission interministérielle est justifiée, les arbitrages doivent donc revoir le périmètre de certains budgets, afin d’adjoindre à chaque ministère les crédits qui, bien qu’imputés ailleurs, relèvent clairement d’une de ses missions. Par exemple, les moyens destinés à l’aide alimentaire extérieure, actuellement partagés entre le budget de l’agriculture et celui des affaires étrangères, gagneraient à être réunis au sein d’un même support budgétaire.

2.– Les missions interministérielles ne doivent pas rester lettre morte

En donnant au Gouvernement la faculté de créer des missions regroupant des programmes relevant de ministères différents, la loi organique a prévu la possibilité de gérer l’interministérialité dès le stade de l’autorisation parlementaire. Ce nouvel outil participe du souci d’améliorer la lisibilité des lois de finances : c’est un moyen de s’affranchir des découpages administratifs en mettant dans une même unité de vote des programmes qui concourent à une même politique, et de présenter non seulement le coût complet d’un volet de l’action de l’État, mais également les crédits des ministères concernés selon une nomenclature, des objectifs et des indicateurs harmonisés. Parce qu’elles améliorent la lisibilité de l’autorisation parlementaire, les missions interministérielles ne doivent pas rester lettre morte.

Il est aujourd’hui urgent que le Gouvernement rendent les arbitrages qui s’imposent afin que les ministères puissent identifier dans des programmes spécifiques leur contribution aux missions interministérielles.

3.– Les missions « mono-programme » doivent être proscrites

Le maintien de missions « mono-programme » porterait atteinte au droit d’amendement reconnu au Parlement par la loi organique, tant pour les crédits du budget général que pour ceux des budgets annexes et des comptes spéciaux. Il serait peu concevable – ce n’est en aucun cas ni le texte, ni l’esprit de la loi organique – que le droit d’amendement dépende d’artifices de nomenclature.

II. – Les programmes doivent être mieux ciblés

A. On observe encore un déplacement vers le bas de la structure budgétaire

1. – La loi organique fait des programmes et non des actions le centre de gravité du budget

Unités de spécialité conçues de manière à substituer à la spécialisation par nature de dépense actuellement en vigueur une spécialisation par destination de dépense, les programmes constituent le cadre d’exécution des crédits et forment ainsi le centre de gravité du budget. En revanche, les actions sont des unités purement indicatives, créées pour éclairer le Parlement sur l’utilisation prévisionnelle des crédits des programmes. La répartition entre actions n’aura donc aucune valeur normative. Il s’agit d’ailleurs du niveau de la future nomenclature que la loi organique définit le moins précisément. 

Ainsi, c’est le calibrage des programmes, et non la ventilation entre les actions, qui déterminera l’importance de la souplesse de gestion offerte aux ministres pour remplir les objectifs qui leur ont été fixés. Les programmes formeront des enveloppes totalement fongibles, sous réserve de ne pas dépasser les crédits de personnel. Néanmoins, cette souplesse de gestion n’a de sens que si le programme rassemble des dépenses ayant un lien précis entre elles, susceptibles d’être associées à des objectifs convergents et mesurées par des indicateurs communs. La cohérence des programmes est donc fondamentale pour la réussite de la réforme. Quel sens y aurait-il, par exemple, à mélanger dans une même autorisation des activités aussi éloignées les unes des autres que le service public de l’équarrissage, la subvention au Fonds de calamités agricoles, les charges de bonification des prêts, le versement compensateur à l’Office national des forêts et le contrôle des pêches maritimes ? S’il est légitime d’assurer la fongibilité des crédits alloués à une finalité bien identifiée, autoriser des redéploiements entre des politiques différentes remettrait en cause la portée de l’autorisation parlementaire.

La nécessité d’atteindre une taille critique est souvent avancée pour justifier des programmes mélangeant des actions peu cohérentes entre elles. Un tel argument est difficilement recevable : la cohérence du programme doit primer sur sa taille. Si certains programmes (ceux de l’éducation nationale par exemple) rassembleront, compte tenu des masses budgétaires en cause, des crédits très importants, il est légitime que d’autres programmes, parce qu’ils concernent des politiques publiques nécessitant des moyens plus limités, n’atteignent qu’un montant restreint de crédits. Il n’est pas inutile de rappeler que les programmes n’ont pas été conçus pour maximiser la fongibilité, ni pour assurer le confort budgétaire des structures administratives, mais pour identifier des ensembles cohérents d’actions.

2. – Le risque de voir les actions se substituer aux programmes est réel

Dans son rapport d’étape de juillet dernier, la Mission s’était inquiétée du mouvement de déplacement vers le bas de la structure budgétaire qui implique de faire de l’action, et non plus du programme, le niveau d’identification des politiques et de pilotage du budget. Pour l’exécutif, le pilotage des politiques de l’État à partir d’unités infra–législatives (les actions) et non plus à partir des autorisations de dépense fixées par la loi de finances (les programmes) n’a que des avantages : il permet de modifier l’affectation des moyens entre les politiques sans passer par le Parlement. Du point de vue du Parlement, un budget centré sur les actions risque de se traduire par une « désincarnation » de l’autorisation de dépense et par une moindre capacité de contrôle.

Ces craintes sont aujourd’hui confirmées par les scénarios avancés par les ministères : ceux-ci ne proposent, pour le budget général, qu’une centaine de programmes, alors que les travaux préparatoires de la loi organique en prévoyaient environ 150. De même, la création par les instances de pilotage de la réforme d’un quatrième niveau (les sous-actions), non prévu par le texte, participe d’une volonté de déplacer vers le bas la nouvelle nomenclature budgétaire. Ces évolutions illustrent les dangers soulignés par la Mission.

Certains programmes proposés, parce qu’ils sont clairement surdimensionnés ou manifestement hétérogènes, ne pourraient, en gestion, être pilotés qu’au niveau des actions. L’exemple du ministère de l’écologie et du développement durable est symptomatique : ce ministère propose un programme unique et prévoit d’identifier les trois volets de la politique en faveur de l’environnement au niveau de ses actions (« sécurité et pollutions », « eau et patrimoine naturel », « développement durable »), elles-mêmes explicitées par des sous-actions plus précises. De même, par son importance budgétaire (18 milliards d’euros, soit 52 % des crédits du ministère et 90 % de ses effectifs), le programme « préparation des forces » du ministère de la Défense sera nécessairement géré au niveau des actions (les trois armées, la Gendarmerie et le soutien interarmées).

La capacité du Parlement à réorienter l’action du Gouvernement dépendra de la précision, et par conséquent du nombre, des programmes. Une diminution trop massive du nombre d’unités de spécialité réduirait les possibilités de réaffectation des moyens ouvertes aux parlementaires, et notamment l’utilisation du droit d’amendement que leur reconnaît la loi organique.

B. – La construction des programmes doit obéir à trois principes

1. – Les programmes doivent être cohérents et lisibles

Il est essentiel que chaque programme rassemble exclusivement des crédits concourant à des finalités homogènes et clairement identifiées. La loi organique définit explicitement le programme comme un ensemble cohérent d’actions. Les programmes doivent ainsi avoir une portée politique et une lisibilité suffisantes pour être soumis à l’appréciation du Parlement, et ne peuvent pas se contenter de donner un cadre budgétaire aux structures administratives en place.

Or, certains ministères proposent encore de créer des programmes mêlant des actions manifestement éloignées les unes des autres :

– le programme « direction de l’action du gouvernement » de la mission « Services généraux du Premier ministre » rassemble, sans aucune cohérence, les crédits de l’École nationale d’administration, ceux du Conseil supérieur de l’audiovisuel, de la Documentation française, de la Commission d’indemnisation des victimes de la Shoah ou encore du Secrétariat général de la défense nationale ;

– le programme « préparation des forces » du ministère de la défense mélange les activités militaires proprement dites, le recrutement des personnels militaires et le soutien logistique aux armées ;

– au sein du budget de l’économie, des finances et de l’industrie, le programme « politique économique » agrège politique énergétique, aide aux PME, politique industrielle, recherche et innovation technologique, développement des télécommunications et prévention des pollutions ;

– le ministère des affaires étrangères propose de mettre dans le même programme, intitulé « réseau et services publics à l’étranger », l’enseignement du français à l’étranger, les missions des services de visas et l’action de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides.

La lisibilité des programmes dépend également de la précision des actions qui les composent. Par exemple, la présentation proposée pour le programme « enseignement scolaire public du second degré » conduit à concentrer 12 milliards d’euros consacrés à la rémunération des enseignants (soit 28 % du budget de la jeunesse et de l’enseignement scolaire) dans deux actions et trois sous-actions. Une telle concentration n’améliore pas la lisibilité du budget de l’éducation nationale. Elle ne permet notamment pas d’avoir des indications sur la ventilation prévisionnelle, par discipline enseignée, des crédits ouverts.

2. – Les programmes doivent être construits dans une logique de budgétisation à coût complet

La loi organique met en avant une logique de responsabilisation qui suppose que chaque gestionnaire de programme, pour pouvoir atteindre ses résultats, maîtrise l’ensemble des moyens prévus pour mener à bien la politique dont il a la charge. L’ensemble des dépenses (personnel, fonctionnement, intervention, équipement) participant à une politique donnée doit donc être regroupé au sein d’un même programme.

Ainsi, pour la mission « Justice », il était essentiel que les crédits d’équipement soient intégralement répartis entre les différents programmes (« justice administrative », « justice judiciaire », « administration pénitentiaire », « protection judiciaire de la jeunesse », « accès au droit et à la justice », « conduite du ministère ») afin d’assurer une budgétisation à coût complet. Cette répartition n’empêchera pas l’Agence de maîtrise d’ouvrage des travaux d’assurer la construction des prisons et des palais de justice. La budgétisation à coût complet n’interdit en effet pas de procéder à des délégations de gestion qui doivent permettre à un service de l’État, pour un objet et une enveloppe déterminés par convention, de recevoir mandat d’un autre service, afin d’effectuer, à sa place et pour son compte, un ensemble de tâches.

Le respect du principe de budgétisation à coût complet suppose que les programmes dédiés aux moyens communs, couramment intitulés programmes « support », soient limités aux seules dépenses transversales, participant à des fonctions de pilotage ou de gestion commune, qu’il est impossible de ventiler par finalité (affaires financières, gestion du personnel, affaires immobilières…). Or, on constate encore que certains ministères envisagent d’intégrer dans leur programme « support » des crédits qui financent une politique clairement identifiée, au motif que ces crédits représentent une masse budgétaire peu importante. D’autres, comme le ministère chargé des affaires sociales et de la solidarité, prévoient d’y mettre l’ensemble des moyens de personnel et de fonctionnement courant de leur administration centrale, alors que la ventilation de ces moyens par finalité est connue.

3. – Le découpage des programmes doit assurer la maîtrise des dépenses de personnel

En raison de leur spécificité, les dépenses de personnel font l’objet d’un traitement particulier. La masse salariale de l’État représente en effet plus de 40 % du budget, et, à la différence des autres dépenses de fonctionnement, le recrutement d’un agent engage les finances publiques sur plusieurs années. La loi organique a donc prévu de plafonner, au sein de chaque programme, le montant des dépenses de personnel. L’efficacité du dispositif dépendra du degré de précision des programmes, puisqu’il y aura autant de plafonds de dépenses de personnel que de programmes contenant des crédits de cette nature.

Des programmes surdimensionnés, ou rassemblant l’essentiel des crédits de personnel d’une même mission, permettraient de contourner les limitations prévues par la loi organique : au lieu d’être soumis à un plafond de dépenses de personnel pour chacune des politiques poursuivies, les responsables de programme bénéficieraient des plafonds globalisés. Peut-on, à travers la création d’un programme rassemblant l’ensemble des moyens consacrés à la gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local, autoriser en bloc la rémunération de 140.000 agents du ministère des finances ? Le directeur général de la police national peut-il disposer, dans un programme unique, d’un plafond global correspondant à la rémunération des 145.000 emplois mettant en oeuvre la politique de lutte contre l’insécurité du ministère de l’intérieur ?

Au-delà de la nécessité d’aboutir à des programmes à coût complet, seule la ventilation la plus poussée possible des crédits de personnel permettra d’assurer une maîtrise effective de la masse salariale. Cet exercice s’avère particulièrement complexe pour les ministères organisés en services polyvalents, c’est-à-dire mettant en œuvre plusieurs politiques publiques. Ainsi, les ministères des affaires sociales et de la santé rencontrent d’importantes difficultés pour répartir leurs agents entre leurs programmes. Ils proposent un schéma qui s’écarte sensiblement des règles organiques : l’ensemble des emplois des services déconcentrés (soit 14.000 postes) seraient rassemblés au sein d’un même programme, dédié à la gestion des politiques sanitaires et sociales, mais commun à deux missions différentes (« solidarité et intégration » d’une part et « politique de santé » d’autre part).

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Il appartient au Gouvernement de faire des choix qui respectent les principes qui viennent d’être rappelés. Pour sa part, le Parlement doit s’investir davantage dans la mise en œuvre d’une loi dont il a eu l’initiative.

La construction de la maquette du nouveau budget doit être suivie par une véritable rénovation de la gestion de l’État. C’est en effet une condition nécessaire, mais non suffisante, de la réussite de la réforme : la maquette ne doit constituer une simple façade derrière laquelle le statu quo pourrait perdurer. Les ministères devront, en premier lieu, adosser au nouveau budget le dispositif de gestion par la performance prévu par le texte, en associant aux programmes des objectifs et des indicateurs pertinents. La comptabilité devra devenir un outil de modernisation. Notamment, l’État ne pourra pas faire l’économie d’une comptabilité analytique : l’analyse des coûts sera l’un des éléments sur lesquels le Parlement fera porter son appréciation, lorsqu’il s’agira d’autoriser, par son vote, l’ouverture des crédits demandés dans le projet de loi de finances. Les ministères doivent donc prendre le virage de la comptabilité analytique. De même, le Gouvernement devra mener à terme la rénovation de la gestion des ressources humaines, en passant d’une approche exclusivement statutaire à une approche fonctionnelle. La loi organique prévoit plusieurs dispositions en ce sens. Il importe qu’elles ne restent pas lettre morte.


Note d’étape sur la mise en œuvre de la réforme organique
( 26 mars 2003)

La mission d’information a choisi d’organiser ses travaux autour de trois volets : la mise en place de la budgétisation par objectif  (construction de la nouvelle architecture et du dispositif d’évaluation de la performance qui lui est lié), la modification de la gestion des emplois publics et la réforme de la comptabilité de l’État (instauration du nouveau système d’information comptable et modification de la chaîne de contrôle).

La mission achève la première partie de ses travaux : elle a auditionné les services chargés du pilotage interministériel de la réforme, puis les responsables de sa mise en œuvre pour trois budgets (" intérieur et libertés locales ", " équipement, transports, logement, tourisme et mer " et " économie, finances et industrie "). Elle rencontrera la semaine prochaine les services du ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche.

La mission est aujourd’hui en mesure de faire un premier point sur la réforme et d’émettre, à l’attention des ministères, des propositions susceptibles d’en améliorer la mise en oeuvre. Il s’agit d’un premier bilan d’étape qui ne préjuge pas des positions que la mission pourra prendre ultérieurement, en fonction notamment des éléments de réponse du Gouvernement.

L’application de la loi organique achoppe sur quatre grandes difficultés qui pourraient mener le Gouvernement à s’affranchir sensiblement des principes posés par le texte. Les inquiétudes suscitées par certains scénarii justifient une mobilisation de l’ensemble de la Commission des finances : il est essentiel de rappeler au Gouvernement les points qui, aux yeux du Parlement, conditionnent la réussite de la réforme. À cet effet, la mission a préparé à l’attention des rapporteurs spéciaux une grille destinée à analyser la pertinence des pistes envisagées par chaque ministère.

A.– Les enjeux, l’organisation et le calendrier de la réforme

1.– Les enjeux : réformer l’État tout en renforçant le rôle du Parlement

La loi organique poursuit deux objectifs :

réformer l’État pour améliorer sa performance : la mise en oeuvre de la loi organique est une opportunité unique de vérifier la pertinence des politiques publiques, moderniser les structures et instaurer une évaluation des résultats ;

réformer la procédure budgétaire pour renforcer le rôle du Parlement : l’entrée en vigueur de la loi organique est le moyen de rétablir le sens et la portée de l’autorisation parlementaire et de donner au Parlement des nouvelles prérogatives dans la définition et le contrôle de la dépense.

La concomitance de ces deux objectifs fait de l’expérience française une réforme inédite. Jusqu'à présent, aucun pays n’a mené de front les deux chantiers.

2.– L’organisation : un pilotage interministériel relayé dans chaque ministère

Le pilotage interministériel de la réforme est assuré par la direction de la réforme budgétaire créée au sein du ministère du budget, en association avec la délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l’État, rattachée au ministère de la fonction publique et de la réforme de l’État. Un comité interministériel de pilotage, composé des directeurs des affaires financières de chaque ministère et présidé par le directeur de la réforme budgétaire, a précisé, à travers plusieurs notes d’orientation, les grandes lignes de mise œuvre de la réforme. Celles-ci ont été adressées aux ministères, sous la forme d’un cahier des charges, le 18 février 2002. Un comité interministériel d’audit des programmes a élaboré un guide qui permettra de vérifier la pertinence des propositions de programmes.

Ces organes interministériels sont relayés dans chaque ministère par une équipe de projet, constituée selon des modalités différentes selon le département.

3.– Le calendrier : un an pour décider de l’architecture du nouveau cadre budgétaire

L’ensemble des dispositions organiques sera, pour la première fois, applicable à la loi de finances pour 2006. Dans deux ans et demi (en octobre 2005), le Parlement examinera et votera un projet de loi de finances conçu selon les nouvelles règles. Le ministre du budget et de la réforme budgétaire vient de fixer le calendrier de préparation de ce projet :

  • en juin 2003, chaque ministère aura proposé au moins une expérimentation qui sera intégrée dans le projet de loi de finances pour 2004 ;
  • à l’automne 2003, les missions, programmes et actions seront finalisés ;
  • au 31 décembre 2003, les nouvelles normes comptables seront adoptées ;
  • au premier trimestre 2004, les objectifs et les indicateurs seront arrêtés.

Dans un an, l’architecture du nouveau cadre budgétaire et comptable sera donc décidée.

B.– Les quatre conditions de réussite de la réforme

Sur plusieurs points, les solutions actuellement envisagées s’écartent des principes de la loi organique : quatre conditions essentielles à la réussite de la réforme risquent de ne pas être remplies.

1.– Donner aux missions toute leur place

a) Le rôle des missions

La mission relève " d’un ou de plusieurs services d’un ou de plusieurs ministères ", et forme " un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ".

Premier niveau de la future architecture, la mission a été conçue pour identifier les politiques de l’État et pour permettre une gestion interministérielle de certaines d’entre elles. Sur ce point, la mise en œuvre de la loi organique pourrait faire apparaître l’inadaptation des structures ministérielles, et se heurter à l’organisation gouvernementale actuelle. La définition des missions doit être l’occasion de " mettre à plat " le budget, pour vérifier la cohérence des dépenses visant des finalités identiques et identifier les structures administratives redondantes.

Si, du point de vue du Gouvernement, les missions, parce qu’elles ne constitueront pas l’unité d’exécution des crédits, peuvent paraître moins importantes que les programmes, elles sont essentielles du point de vue du Parlement :

– elles serviront en effet d’unités de vote. De la définition des missions découleront le sens et la portée de la seconde partie des lois de finances. En votant les crédits d’une mission, il s’agira d’autoriser la mise en œuvre d’une politique publique ;

– elles constitueront également les unités au sein desquelles s’exercera le droit d’amendement que la loi organique ouvre à l’initiative parlementaire. Elles formeront en effet des enveloppes à l’intérieur desquelles, en déposant des amendements redéployant les crédits entre programmes, les parlementaires pourront proposer de modifier l’allocation des moyens.

b) L’option prise par le Gouvernement

Le Gouvernement a mis les missions au second plan : le cahier des charges adressé aux ministères a prévu d’aborder la définition des missions après le découpage entre les programmes. Les services chargés du pilotage de la réforme ne font donc pas de la réflexion globale sur les politiques de l’État un préalable à la construction de la nouvelle architecture.

Ce choix présente plusieurs inconvénients :

les programmes risquent d’être construits sans réflexion sur la justification des dépenses de l’État et sans remise en cause des structures redondantes

Le Gouvernement a choisi une démarche ascendante consistant à bâtir le nouveau cadre en partant des unités élémentaires du budget, de préférence à une démarche descendante dans laquelle la construction de la nouvelle architecture s’organise autour de la définition de grandes politiques publiques. L’absence de réflexion stratégique sur les missions de l’État risque de calquer la structuration des programmes sur l’organisation existante, et de maintenir l’éparpillement de l’action de l’État et la sédimentation de ses interventions.

la structuration des programmes pourrait ne pas prendre en compte la dimension interministérielle de certaines politiques

La possibilité de créer des missions interministérielles est le moyen de s’affranchir des découpages administratifs en mettant dans une même unité de vote des programmes qui concourent à une même politique. Elle permet non seulement de faire apparaître le coût complet d’un volet de l’action de l’État, mais aussi de présenter les crédits des ministères concernés selon une nomenclature, des objectifs et des indicateurs harmonisés.

Les services concernés par des politiques identiques (recherche, sécurité publique, lutte contre la violence routière, action extérieure, ville) n’ont, pour le moment, organisé aucune réflexion interministérielle sur l’opportunité de créer une mission commune. Or, les missions interministérielles doivent pouvoir être arrêtées en amont afin que la contribution de chaque ministère fasse l’objet d’un programme spécifique. Faute d’un arbitrage préalable, la mission interministérielle risque de rester lettre morte.

les programmes risquent d’être surdimensionnés

Le Gouvernement travaille actuellement sur l’hypothèse d’un nombre de programmes le plus limité possible. L’absence de prise compte du premier niveau de nomenclature pousse à mettre dans un programme le niveau de crédits qui, compte tenu du champ de dépenses couvert, pourrait relever de la mission.

Exemples :

– le budget de l’industrie (soit environ 2 milliards d’euros) ferait l’objet d’un seul programme, mélangeant la politique énergétique, la recherche et l’innovation ;

– au sein du ministère des finances, les crédits destinés au recouvrement des recettes et ceux affectés au paiement des dépenses seraient regroupés dans un programme unique (soit au total, 6 milliards d’euros);

– le ministère de l’intérieur envisage une seule unité de spécialité pour l’ensemble des moyens de la police nationale et de la sécurité civile (soit 5,8 milliards d’euros), et le budget en faveur des cultes serait fondu au sein des crédits des préfectures.

Plusieurs regroupements d’agrégats sont actuellement envisagés. Le nombre de programmes devrait donc être sensiblement inférieur à celui des actuels agrégats (118 en 2001), et l’équilibre prévu par les travaux préparatoires de la loi organique (60 missions et 150 programmes) risque de ne pas être respecté.

Destiné à maximiser les effets de la fongibilité, le surdimensionnement des programmes n’est pas sans conséquence :

  • des programmes trop gros nuiront à l’homogénéité et à la clarté de l’autorisation parlementaire

Quel sens y aurait-il à mélanger dans une même autorisation les activités d’accueil, de réglementation et de conseil exercées par les préfectures et la rémunération des ministres du culte d’Alsace-Moselle ? De même, on voit difficilement quelle pourrait être la cohérence d’un programme au sein duquel coexisteraient la subvention aux Charbonnages de France et les crédits de l’Agence nationale de valorisation de la recherche. S’il est légitime d’assurer la fongibilité des crédits alloués à une finalité bien identifiée, autoriser des redéploiements de crédits entre des politiques manifestement éloignées les unes des autres remettrait en cause la portée de l’autorisation de dépense.

  • la réduction du nombre des programmes se traduira par des missions " mono-programme "

La concentration des réflexions des ministères sur la structuration des unités de spécialité revient à considérer les missions comme un simple habillage des programmes, quitte à créer des missions comprenant un seul programme.

Le recours à des missions " mono-programme " n’est conforme ni à l’esprit, ni au texte de la loi organique. Celle-ci n’a pas prévu que la mission soit composée d’un seul élément, alors qu’elle l’a fait pour le progamme : à la différence des programmes destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions, la mission est définie comme un ensemble de programmes.

L’apparition des missions " mono-programme " aurait pour effet de limiter le pouvoir de redéploiement de crédits reconnu au Parlement par la loi organique. Au sein de ce type de mission, les parlementaires ne pourront exercer leur droit d’amendement qu’en scindant l’unique programme prévu en plusieurs unités, là où, pour les missions " multi-prorammes ", il leur suffirait de proposer des transferts entre les programmes existants. Or, il est clair que la création d’un programme constituera une initiative techniquement et politiquement plus difficile à prendre. Il serait peu concevable – ce n’est en aucun cas ni le texte, ni l’esprit de la loi organique – que le droit d’amendement dépende d’artifices de nomenclature.

La mission doit retrouver toute sa place dans les travaux de mise en oeuvre de la réforme. À cet effet, il est proposé que la liste des missions envisagées par le Gouvernement, mentionnant celles auxquelles il est prévu de donner un caractère interministériel, soit annexée au projet de loi de finances pour 2004.

2.– Asseoir la structuration des programmes sur les finalités de l’action de l’État davantage que sur l’organisation des services

a) Les règles de structuration des programmes

Unités de spécialité des crédits, les programmes constitueront le cadre d’exécution du budget. Ils ont été créés de manière à substituer à la spécialisation par nature de dépense actuellement en vigueur une spécialisation par destination de dépense. Obligatoirement ministériels, ils seront, à titre indicatif, déclinés en actions qui formeront le troisième niveau de la nomenclature. Ils seront, également à titre indicatif, ventilés par nature de dépense.

Le calibrage des programmes déterminera l’importance de la souplesse de gestion offerte aux ministres pour remplir les objectifs qui leur ont été fixés. Les programmes formeront en effet des enveloppes totalement fongibles (le ministre sera libre de changer la ventilation prévisionnelle du programme entre les actions qui le composent et de modifier sa répartition par nature de dépense), sous réserve de ne pas dépasser les crédits de personnel qui constitueront un plafond (mécanisme de la fongibilité dite " asymétrique ").

La loi organique a conçu le programme en privilégiant une structuration autour d’actions aux finalités homogènes et clairement définies. Le programme est en effet défini comme le regroupement de " crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation ". La définition des programmes induit donc un découpage des crédits en fonction des finalités poursuivies.

b) La méthode choisie par le Gouvernement

La mise en place des programmes se heurte à deux principales difficultés :

– dans certains cas, la nécessité d’identifier clairement le responsable des programmes pourrait conduire à des changements de structures. L’organisation actuelle des responsabilités ne coïncide en effet pas toujours avec la définition des objectifs poursuivis. Certains services, centraux ou déconcentrés, font apparaître des acteurs polyvalents, chargés de mettre en œuvre plusieurs politiques (par exemple, les directions départementales de l’équipement) ;

– par ailleurs, certaines dépenses de l’État ne peuvent pas être ventilées. Une part des crédits n’est pas affectée à la réalisation d’une politique particulière, mais participe d’une fonction générale de pilotage ou de gestion commune à l’ensemble d’un ministère (par exemple, l’activité des directions financières centrales ou déconcentrées).

Pour surmonter ces difficultés, les instances de pilotage de la réforme substituent, pour les dépenses concernées, à la logique par finalité prévue par la loi organique une approche par structure, consistant à bâtir l’architecture en fonction des entités administratives qui seront chargées de l’exécution de la dépense. La conception du programme s’en trouve modifiée : c’est au cadre budgétaire à s’adapter aux structures administratives et non l’inverse. Au total, le programme ne permet plus d’appréhender le coût complet d’une politique ().

Ainsi, dans le but de respecter les contours des responsabilités administratives existantes, les crédits de certains services ne seraient pas ventilés par destination de dépense, mais regroupés dans des catégories de programmes dérogatoires :

– des programmes " fonction support " dédiés aux fonctions de pilotage (élaboration des politiques et des réglementations, fonction de direction, d’organisation et d’études, recherche) ou de gestion des moyens (gestion du personnel, financière, immobilière ou informatique) ;

– des programmes " services polyvalents " regroupant les crédits de fonctionnement et d’équipement des services amenés à mettre en œuvre plusieurs politiques avec les mêmes moyens.

Exemples :

– le budget de l’intérieur pourrait comprendre un programme " fonctions support " qui agrègerait les fonctions d’état-major et la gestion des systèmes d’information, des affaires patrimoniales et financières, ainsi que les affaires juridiques et le financement des partis politiques (soit 2,9 milliards d’euros représentant 15 % du budget total) ;

– les directions régionales et départementales de l’équipement feraient l’objet d’un programme " services polyvalents " qui regrouperait la rémunération des agents, les moyens de fonctionnement courant et d’équipement des services opérationnels et administratifs (soit 2,9 milliards d’euros, hors charges de pension). Ce ne serait qu’au niveau des actions, et donc à titre purement indicatif, que les crédits seraient ventilés par politique (routes, transports, habitat, urbanisme, navigation …).

Les expérimentations lancées pour préparer l’entrée en vigueur de la loi organique se situent dans la même perspective. Elles ne s’apparentent pas à une préfiguration d’un programme défini en fonction de la finalité de la dépense – en imposant une spécialisation par nature de dépense, les règles de l’ordonnance du 2 janvier 1959, en vigueur jusqu’au 1er janvier 2006, ne se prêtent guère à cet exercice –, mais consistent à ouvrir, au bénéfice de services déconcentrés polyvalents (directions départementales de l’équipement, postes du réseau de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique), une enveloppe globale pour la rémunération des agents et le fonctionnement courant du service.

La liberté avec laquelle certains principes de la loi organique sont mis en œuvre présente trois inconvénients :

l’instauration de plusieurs catégories de programmes risque de nuire à la lisibilité de la loi de finances

La solution avancée par le Gouvernement mélange une approche par structure et une approche par finalité. Elle fera coexister des programmes par service et des programmes par politique. En outre, les deux logiques pourraient coexister au sein du même programme : dans une note d’orientation, le comité interministériel de pilotage décline les " fonctions support " selon une logique matricielle, et aboutit à une typologie de programmes qui brouille l’identification des politiques. Ce schéma risque de ne permettre ni une vision claire des moyens accordés à un service, ni une vue globale du coût d’une politique donnée. Or, c’est bien pour mettre fin à ce défaut de lisibilité que l’ordonnance de 1959 a été réformée.

Il serait plus clair et plus conforme à la loi organique de généraliser le regroupement par finalité chaque fois que la destination de la dépense est connue. Cette budgétisation à coût complet n’interdit pas de procéder à des délégations de gestion : les responsables de programme pourraient confier l’exécution d’une partie de leurs crédits à des services transversaux spécialisés dans la gestion de certaines dépenses (gestion des ressources humaines, gestion immobilière ou informatique, études …). Cette procédure du mandat de gestion, prévue par les instances de pilotage de la réforme, a l’avantage de concilier une budgétisation à coût complet et une souplesse dans l’exécution opérationnelle du budget.

Exemple :
Pour une opération de construction d’un commissariat de police, les crédits seraient inscrits au sein d’un des programmes dédiés à la sécurité, et la direction générale de la police nationale donnerait mandat à la direction de la programmation, des affaires financières et immobilières pour réaliser l’investissement.

– une définition des programmes en fonction des structures administratives risque de maintenir une budgétisation par nature de dépense

Le cahier des charges adressé aux ministères opère une distinction entre les " crédits d’action " destinés à doter l’État d’une capacité d’action (interventions et subventions d’investissement) et les " crédits de moyens " destinés à assurer le fonctionnement de l’administration (rémunération des agents, fonctionnement et équipement des services). Les premiers ont vocation à être découpés par finalité afin de constituer de véritables programmes de " politique ". Les seconds pourraient en revanche être maintenus dans des programmes " services polyvalents " ou " fonctions support ".

Exemple :

À côté de programmes découpés par politique (" routes ", " transports " " logement " …), constitués exclusivement de moyens d’intervention et d’investissement, serait maintenu un programme " services opérationnels et administratifs " qui concentrerait la quasi-totalité des emplois et des dépenses de fonctionnement du ministère de l’Équipement, des transports et du logement.

Ce schéma, s’il était généralisé, reviendrait à faire une séparation entre, d’un côté, les crédits d’intervention et d’investissement, et, de l’autre, les crédits de personnel, de fonctionnement et d’équipement des services. C’est précisément le mécanisme de spécialisation par nature de dépense que la loi organique a supprimé. Au demeurant, ce type de regroupement des crédits n’exigeait pas de réformer en profondeur le texte organique : il aurait pu être atteint, moyennant quelques adaptations, sous l’empire de l’ordonnance de 1959 par une généralisation du mouvement de regroupement des chapitres engagé depuis plusieurs années. Le maintien d’une structuration des programmes par nature de dépense signerait l’échec de la réforme.

– l’introduction de programmes polyvalents modifie la portée de la fongibilité

La réticence exprimée par certains ministères à ventiler par finalité leurs moyens communs répond au souci d’assurer la plus grande fongibilité possible et d’éviter toute rigidité dans la gestion des ressources. Cet objectif repose sur une conception de la fongibilité qui va au-delà du mécanisme prévu par la loi organique :

– la loi organique conçoit la fongibilité dans une logique verticale : à l’intérieur des crédits alloués à une finalité donnée et afin de remplir les objectifs qui lui ont été fixés, le responsable du programme peut modifier la nature de ses dépenses (recruter moins pour investir plus, par exemple) ;

– en introduisant des programmes polyvalents, le Gouvernement ajoute la possibilité de bénéficier d’une fongibilité horizontale : au sein d’une entité administrative (une direction départementale de l’équipement, par exemple), le responsable pourra modifier la ventilation de ses moyens par finalité (faire, par exemple, glisser des emplois prévus pour la délivrance des titres d’urbanisme vers la sécurité routière).

On notera que les avantages des deux formes de fongibilité pourront se cumuler : un même acteur pourra être responsable à la fois d’un programme horizontal (à ce titre, il pourra arbitrer entre plusieurs politiques) et d’un programme vertical (à ce titre, il pourra procéder à des redéploiements au sein d’une même politique).

Ce schéma risque de vider de son sens le caractère asymétrique de la fongibilité. L’absence de ventilation des moyens communs par finalité se traduira par une concentration des crédits de rémunération dans un nombre limité de programmes, voire dans un programme unique. Cette concentration fera disparaître les verrous prévus par le texte : au lieu d’être soumis à un plafond de dépenses de personnel pour chacune des politiques poursuivies, les services polyvalents bénéficieront d’un seul plafond global. Cette globalisation des plafonds de rémunération donnera une souplesse de gestion très large, au risque de remettre en cause le mécanisme de maîtrise des coûts de personnel créé par la loi organique.

Les ministères doivent maintenir une construction de programmes " à coût complet " (), même si celle-ci passe par une réorganisation des responsabilités administratives, voire des modifications de structures. Le recours à la notion de programme polyvalent n’est pas conforme aux principes de la réforme, et il faut limiter les programmes " support " aux seules dépenses transversales qu’il est impossible de ventiler par finalité.

Afin de permettre au Parlement de s’exprimer sur la structuration des programmes avant que le Gouvernement n’en finalise les contours – cette finalisation est prévue pour l’automne 2003 –, il est proposé que chaque fascicule de dépense annexé au projet de loi de finances pour 2004 comprenne une présentation des programmes et des actions envisagés, une justification des éventuels programmes support ou polyvalents et une description des procédures de mandat de gestion à l’étude.

3.– Organiser la déclinaison des programmes au niveau opérationnel

a) Les budgets opérationnels de programme

La réussite de la réforme repose sur les modalités de déclinaison des autorisations de dépense données par la loi de finances. Il ne servirait à rien de définir des programmes si la souplesse de gestion créée au niveau national ne devait pas se répercuter au niveau des gestionnaires locaux. Il est donc essentiel de garantir la fongibilité des enveloppes qui seront déléguées aux services chargés de mettre en œuvre les programmes.

À cette fin, le comité interministériel de pilotage de la réforme a introduit la notion de " budget opérationnel de programmes ". Destinés à décliner sur le terrain les programmes nationaux, ces budgets sont structurés autour de deux volets indissociables : d’une part les actions composant le programme et les crédits qui les financent, d’autre part les objectifs et les indicateurs qui en mesurent les résultats.

La confection des budgets opérationnels suppose de choisir le niveau d’exécution des programmes le plus adéquat : gestion de la dépense à l’échelon central, délégation à l’échelon déconcentré ou transfert de la mise en œuvre de la politique considérée à un démembrement de l’État (établissement public ou organisme assimilé).

La déclinaison opérationnelle des programmes doit par ailleurs passer par une modification des relations entre les donneurs d’ordre et les exécutants. Les instructions adressées aux ministères parlent d’un nouveau " dialogue de gestion " qui doit permettre aux " gouverneurs de crédits " d’expliciter leur politique et de fixer les priorités, et aux " utilisateurs des crédits " de présenter la déclinaison locale du programme et de justifier les actions proposées. Ce dialogue de gestion passe par la généralisation des outils de suivi en vigueur dans certaines administrations (contrats de gestion, contrat d’objectifs …).

b) Quel contrôle et quelle coordination mettre en place ?

Les ministères n’ont pas encore complètement intégré à leurs travaux la déclinaison locale de l’architecture qu’ils sont en train de concevoir au niveau national. Le caractère opérationnel des futurs programmes pourrait en pâtir. Sur deux points, les conditions de mise en œuvre des programmes n’ont pas été arrêtées.

– Comment concilier la logique verticale de la loi organique et l’organisation horizontale d’une partie de l’action déconcentrée de l’État ?

La mise en œuvre de la loi organique a suscité une certaine inquiétude au sein du corps préfectoral : les préfets craignent que la déclinaison des programmes nationaux aboutisse à une " reverticalisation " de la gestion locale, calée sur des programmes ministériels étanches, et plaident en faveur d’enveloppes territorialisées et interministérielles.

On voit difficilement comment la globalisation des crédits dans 150 grands programmes nationaux aboutirait à un cloisonnement plus serré que le découpage entre les quelque 850 chapitres actuels. En diminuant le nombre d’unités de spécialité et en répercutant au niveau opérationnel la fongibilité ouverte au niveau national, la réforme devrait sensiblement simplifier la gestion locale. Une conception territoriale des budgets opérationnels serait en revanche difficilement compatible avec les principes de la loi organique : une fongibilité entre des budgets opérationnels relevant de programmes différents serait contraire à la règle de spécialité des crédits.

Il n’en reste pas moins que l’articulation entre les programmes relevant de ministères différents reste l’un des enjeux de la réforme. La capacité de coordination du préfet doit être renforcée : en créant des enveloppes de crédits très largement globalisées – et dont certaines pourraient être " harmonisées " en participant à une même mission interministérielle –, la loi organique ne peut que faciliter la coordination entre les différents budgets opérationnels. La réforme devra également se traduire par une simplification des outils actuellement disponibles (délégations interservices, désignation d’un ordonnateur secondaire unique).

– Quel sera le degré d’assouplissement de la chaîne de contrôle ?

Le comité interministériel de pilotage prévoit un allègement des procédures de notification, de délégation et de subdélégation des crédits. L’approbation des budgets opérationnels de programme pourra valoir notification, le visa du contrôleur financier rendant les crédits effectivement disponibles.

Les ministères dépensiers militent en faveur d’un assouplissement beaucoup plus large. Ils craignent que le maintien des procédures de contrôle actuellement en vigueur aboutisse à une reprise en mains de la souplesse de gestion introduite par la fongibilité. Leurs critiques se focalisent sur le poids des contrôles a priori, et notamment du contrôle financier.

La logique de responsabilisation induite par la loi organique implique la disparition de la conception actuelle du contrôle a priori. Instauré à la demande du Parlement pour vérifier l’adéquation de l’exécution du budget à l’autorisation parlementaire, le contrôle financier est devenu un instrument de régulation utilisé par le ministère des finances. Il conviendrait de le remplacer par un droit de suite dont les modalités restent à déterminer. Sur ce point, le Gouvernement a lancé une expérimentation au sein du ministère de l’intérieur.

La mise place des budgets opérationnels doit être testée dans chaque ministère. À cette fin, il est proposé que chaque chapitre servant de support aux expérimentations – celles actuellement en cours comme celles qui seront lancées en 2004 – soit décliné en enveloppes conçues sur le modèle et selon les règles des futurs budgets opérationnels de programme. Le projet de loi de finances pour 2004 comprendrait, dans chaque annexe budgétaire concernée, une présentation du contenu de ces enveloppes. En outre, cette préfiguration des BOP s’accompagnerait d’une extension de l’expérience d’allègement du contrôle financier actuellement en cours au sein du ministère de l’intérieur.

4.– Développer la mesure de la performance

a) Le dispositif d’évaluation prévu

La loi organique soumet les gestionnaires à une obligation de s’engager sur des objectifs et à rendre compte de leurs résultats. Cette obligation se concrétisera, tous les ans et pour chaque programme, par la production de deux documents :

– en annexe au projet de loi de finances, un projet annuel de performances comprendra une description des engagements du ministre concerné, orientée vers une évaluation pluriannuelle et réalisée à partir des éléments constitutifs du programme (présentation des actions du programme, de leurs coûts, de leurs objectifs et de leurs résultats) ;

– en annexe au projet de loi de règlement, un rapport annuel de performances donnera un compte rendu de la performance du programme (rappel des objectifs, des résultats attendus, des indicateurs choisis et des coûts prévus et présentation des résultats obtenus et des coûts effectifs).

La mise en place de ce dispositif d’évaluation de la performance est l’indispensable contrepartie de la liberté de gestion offerte par la globalisation des crédits. L’absence de culture de résultat au sein de l’État en fait le chantier le plus ambitieux de la réforme.

b) La mise en œuvre

Le cahier des charges adressé aux ministères prévoit une démarche en trois étapes : l’explication des objectifs, la recherche des indicateurs et la définition des cibles de résultats à atteindre.

Trois catégories de critères de performance ont été définies :

– l’efficacité socio-économique : ce critère appréhende l’impact final des actions sur l’environnement économique ou social. Il permet d’évaluer la pertinence de la politique, et non la performance de sa mise en œuvre. Il devra être mesuré à partir de données statistiques relatives à la gestion administrative (par exemple, le taux de déclarations fiscales et de paiements spontanés reçus à l’échéance pourrait être un indicateur de l’efficacité de l’action de la direction générale des impôts), complétées par des enquêtes spécifiques (par exemple, les acquis des élèves à différents stades du cursus scolaire) ;

– la qualité du service rendu à l’usager : ce critère suppose le suivi de paramètres internes (continuité du service ou taux de dysfonctionnement constaté), mais également la réalisation d’enquêtes externes ;

– l’efficacité de la gestion des ressources : ce critère rapporte les produits des activités de l’État aux moyens consommés, en recourant par exemple au coût unitaire par usager ou à une analyse des écarts entre bénéficiaires.

Les possibilités de pondération entre les trois critères dépendent de la nature des dépenses en cause. Les dépenses d’intervention pourront assez facilement être mesurées par leur efficacité socio-économique. De même, les critères de qualité et d’efficience devraient être utilisés pour les prestations de services. En revanche, pour les crédits de moyens (rémunération des agents et fonctionnement courant du service), il sera difficile de recourir à d’autres analyses que celle de l’efficacité de la gestion des ressources.

Plusieurs éléments conditionnent la qualité de la mesure de la performance :

– le choix des programmes et la définition du système d’évaluation doivent aller de pair. Or, les difficultés rencontrées dans la structuration des programmes risquent de mettre au second plan la construction du dispositif de mesure de performance ;

 – l’évaluation ne doit pas se limiter à une simple mesure des produits de l’activité administrative (par exemple, le nombre de bénéficiaires d’un dispositif d’intervention), ni à une mesure d’impact trop large qui dépend plus de l’évolution du contexte général que de l’action de l’État (par exemple, le taux de chômage) ;

– la pertinence des critères réside dans la certification des éléments de performance retenus par une source indépendante de l’administration ;

– à chaque objectif doit être associé un nombre restreint d’indicateurs de résultats pertinents et fiables. La principale difficulté est de concilier la possibilité offerte au Gouvernement de modifier la formulation des objectifs avec une lecture éclairée des résultats, qui suppose une stabilité des indicateurs ;

– enfin, la définition des cibles à atteindre suppose d’avoir bâti un référentiel de résultats à partir de l’analyse des évolutions passées et de comparaisons entre services.

Les ministères n’ont, pour le moment, pas encore déterminé leurs critères et référentiels d’évaluation, ni a fortiori défini leurs objectifs, choisi leurs indicateurs et arrêté leurs cibles. Le caractère embryonnaire du dispositif d’évaluation associé à l’actuelle présentation des agrégats rend l’exercice difficile.

Le Gouvernement a prévu que les objectifs et les indicateurs devront être arrêtés au premier trimestre 2004.

Il est proposé que, dès le projet de loi de finances pour 2004, les agrégats faisant l’objet d’expérimentations – celles actuellement en cours comme celles qui démarreront en 2004 – soient présentés selon les éléments de justification requis par la loi organique pour les projets annuels de performances. Cette démarche permettrait de tester un dispositif de mesure de la performance dans chaque ministère.

On notera que, pour les expérimentations actuellement en cours, les résultats des dispositifs de mesure de la performance devraient d’ores et déjà être portés à la connaissance du Parlement. Par exemple, la globalisation des crédits de préfectures s’est accompagnée de la mise en place d’un système de comptabilité analytique et d’un outil de mesure de la performance. Le ministère de l’intérieur n’a pas encore répercuté, dans les documents budgétaires, les résultats de ces outils. Le Parlement n’est pour le moment pas véritablement associé à l’examen des performances des préfectures. Notamment, la globalisation des crédits ne s’est pas accompagnée d’un compte rendu de la gestion des préfectures concernées, susceptible d’éclairer le Parlement sur l’utilisation qui a été faite des enveloppes globales ouvertes en loi de finances. La liberté de gestion créée par la globalisation n’a pas encore pour corollaire l’engagement devant le Parlement sur des objectifs, mesurés par des résultats évaluables.

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LISTE DES PROPOSITIONS

1.– annexer au projet de loi de finances pour 2004 une liste des missions envisagées par le Gouvernement, mentionnant celles auxquelles il est prévu de donner un caractère interministériel ;

2.– inclure dans chaque fascicule de dépense annexé au projet de loi de finances pour 2004 :

  • une présentation des programmes et des actions envisagés
  • une justification des éventuels programmes support ou polyvalents et une description des procédures de mandat de gestion à l’étude

3.– tester la mise en place des budgets opérationnels de programme :

  • décliner chaque chapitre servant de support aux expérimentations – celles actuellement en cours comme celles qui seront lancées en 2004 –en enveloppes conçues sur le modèle et selon les règles des futurs budgets opérationnels de programme ;
  • présenter le contenu de ces enveloppes dans les fascicules budgétaires annexés au projet de loi de finances pour 2004 ;
  • étendre l’allègement du contrôle financier actuellement expérimenté au sein du ministère de l’intérieur à l’ensemble des expérimentations ;

4.– préfigurer les projets annuels de performances (PAP) en présentant, dans le projet de loi de finances pour 2004, les agrégats faisant l’objet d’expérimentations – celles actuellement en cours comme celles qui démarreront en 2004 – selon les éléments de justification requis par la loi organique pour les PAP.


Création de la mission d'information sur la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances

Au cours de sa réunion du 15 janvier 2003, la Commission des finances a créé une mission d’information sur la mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Composition :

M. Michel Bouvard (UMP)
M. Didier Migaud (SOC)
M. Charles de Courson (UDF)

Objet :

Les membres de la mission ont décidé d’organiser leurs travaux autour de trois volets :
– la mise en place de la budgétisation par objectif :

la construction de la nomenclature en missions, programmes et actions

-  les nouveaux modes de gestion de l’autorisation de dépense

– la modification de la gestion des emplois publics ;

– la réforme de la comptabilité de l’État :

-        l’instauration du nouveau système d’information comptable

-       la modification de la chaîne de contrôle.


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