N^° 2857

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 2010.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2011 (n° 2824),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 31

POLITIQUE DES TERRITOIRES

Rapporteur spécial : M. Jean-Claude FLORY

Député

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SYNTHÈSE 9

INTRODUCTION 11

CHAPITRE PREMIER : LE PROGRAMME IMPULSION ET COORDINATION DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 13

I.– PRÉSENTATION DU PROGRAMME 13

A.– LE PROGRAMME 112 : UNE VISION PARTIELLE DE L’ACTION D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE DE L’ÉTAT 13

1.– L’engagement financier de l’État en faveur de la politique d’aménagement du territoire 13

2.– Le document de politique transversale 13

3.– La délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) 14

4.– L’évolution de la situation financière du FNADT 15

B.– LA PERFORMANCE 17

1.– L’évolution du volet performance 17

2.– Les objectifs fixés pour 2011 18

II.– SOUTENIR L’ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ET LA COMPÉTITIVITÉ DES TERRITOIRES 21

A.– L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION 1 21

B.– LES AIDES PUBLIQUES AUX ENTREPRISES 22

1.– Les aides à l’investissement à finalité régionale 23

a) Un zonage défini pour la période 2007-2013 23

b) L’utilisation de la réserve nationale depuis 2008 24

c) La révision de la carte en 2010 25

2.– La prime d’aménagement du territoire : un outil de réponse à la crise 26

a) Son rôle et ses modalités 26

b) Un cadre réglementaire assoupli en 2009 en réponse à la crise 28

c) Le bilan de la PAT depuis 2008 29

C.– LES PÔLES DE COMPÉTITIVITÉ : UNE POLITIQUE ÉVALUÉE ET ÉTENDUE 30

1.– La mise en place de la politique des pôles 30

2.– Les décisions prises par le CIADT du 11 mai 2010 32

3.– La mise en œuvre d’une politique de soutien aux grappes d’entreprises 33

D.– ACCOMPAGNER LES TERRITOIRES EN RECONVERSION 34

1.– Les contrats de site et les contrats territoriaux 34

2.– Le soutien apporté par le Fonds national de revitalisation des territoires 35

3.– L’aide à la réindustrialisation 37

E.– LE PLAN NATIONAL D’ACCOMPAGNEMENT DES TERRITOIRES TOUCHÉS PAR LES RESTRUCTURATIONS DE LA DÉFENSE 38

1.– Présentation générale 38

2.– Le financement du plan d’accompagnement 39

3.– La mise en œuvre des contrats territoriaux 40

4.– Un nouveau zonage : les zones de restructuration de la défense 42

F.– SOUTENIR LES ACTIVITÉS DE L’AGENCE FRANÇAISE POUR LES INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX 42

1.– Ses missions, son organisation et son budget 43

2.– Les investissements internationaux en 2009 : de bons résultats pour la France malgré la crise 44

3.– Les enjeux liés à l’accueil des investissements internationaux 45

4.– L’action de l’Agence en tant qu’opérateur de l’aménagement du territoire 47

III.– PROMOUVOIR LE DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET ÉQUILIBRÉ DES TERRITOIRES 49

A.– L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION 2 49

B.– PROLONGER LA POLITIQUE DES PÔLES D’EXCELLENCE RURALE 49

1.– La première génération, 2006-2009 49

2.– La deuxième génération, 2009-2012 51

C.– UN PLAN D'ACTION POUR LES TERRITOIRES RURAUX 52

1.– Les zones de revitalisation rurale : des aménagements indispensables pour en renforcer l’efficacité 53

a) Rappel historique 53

b) Les aménagements apportés au régime d’exonérations fiscales 54

c) Les aménagements apportés au régime d’exonérations sociales 56

2.– Les incertitudes pesant sur l’efficacité du dispositif 57

3.– La réflexion sur l’évolution du zonage se poursuit 59

a) Le rappel des critères 59

b) L’évolution du zonage 60

D.– LA POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT NUMÉRIQUE DU TERRITOIRE 62

1.– Parvenir à une couverture complète du territoire en téléphonie mobile 63

2.– Favoriser la montée en débit des territoires 64

3.– Préparer l’avenir : éviter la fracture numérique dans l’accès au très haut débit 65

4.– Réussir le basculement de la télévision analogique vers le tout numérique 68

a) Le calendrier 68

b) Les aides destinées à faciliter le passage au tout numérique 68

E.– LES ACTIONS AU SERVICE DE L’OFFRE DE SERVICES PUBLICS 69

1.– Le lancement du partenariat « + de services au public » 69

2.– La Poste et son réseau 70

IV.– POURSUIVRE LES POLITIQUES CONTRACTUALISÉES 71

A.– LE BILAN DES CONTRATS DE PLAN 2000-2006 71

1.– L’état d’avancement de la programmation des crédits de l’État à fin 2009 71

2.– L’état d’avancement du volet routier 72

B.– LA POURSUITE DES CONTRATS DE PROJETS 2007-2013 73

1.– Le rappel du cadre réglementaire et financier 73

2.– L’état d’avancement de la programmation globale 73

a) Des niveaux d’engagement des crédits conformes à la prévision 73

b) La prévision d’une révision à mi-parcours de faible ampleur 74

3.– Le volet territorial avance à un niveau satisfaisant 75

4.– La mise en œuvre des conventions interrégionales de massifs 77

a) Le cadre financier prévisionnel 77

b) L’état d’avancement de la programmation 77

c) La contribution des fonds européens 78

V.– ACCOMPAGNER LA MISE EN œUVRE DE LA POLITIQUE RÉGIONALE DE COHÉSION EUROPÉENNE 80

A.– LA MISE EN œUVRE DE LA POLITIQUE DE COHÉSION POUR LA PÉRIODE 2007-2013 80

1.– Rappel des objectifs, des principes et du cadre financier global 80

2.– La situation de la France 82

B.– LE DIAGNOSTIC SUR L’UTILISATION DES FONDS STRUCTURELS PAR LA FRANCE À MI-PARCOURS DE LA PROGRAMMATION 82

1.– Les raisons du retard au démarrage de la programmation 83

2.– Le rattrapage opéré en 2009 83

C.– PRÉPARER L’APRÈS-2013 85

1.– Maintenir de la politique de cohésion pour toutes les régions 85

2.– Renforcer l’efficacité des fonds structurels 86

CHAPITRE II : LE PROGRAMME INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L’ÉTAT 89

I.– LES CARACTÉRISTIQUES DU PROGRAMME 89

A.– LE « PITE » EST UN OUTIL BUDGÉTAIRE AUX CARACTÉRISTIQUES SPÉCIFIQUES 89

1.– Les règles de gestion applicables au programme 89

2.– Les adaptations de sa gouvernance 90

3.– Le point sur l’évolution de sa composition 92

4.– Des particularités qui s’étendent à son volet performance 93

B.– L’ÉVOLUTION GLOBALE DES CRÉDITS EN 2011 94

II.– LA MISE EN œUVRE DES DIFFÉRENTES ACTIONS 96

A.– LE PROGRAMME EXCEPTIONNEL D’INVESTISSEMENTS EN FAVEUR DE LA CORSE 96

1.– Le bilan de mise en œuvre des deux conventions du PEI Corse 96

2.– L’évolution des crédits en 2011 97

3.– La révision de la convention à mi-parcours 99

B.– LA QUALITÉ DES EAUX EN BRETAGNE 99

1.– La réussite du plan d’urgence nitrates 100

a) Le contexte 100

b) La fin au contentieux avec la Commission européenne 101

2.– La gestion du risque des algues vertes 101

a) Un plan de lutte pour 2010-2014 101

b) Son financement 104

C.– LE PLAN D’ACTION GOUVERNEMENTAL POUR LE MARAIS POITEVIN 105

D.– LE PLAN CHLORDÉCONE 106

1.– Le contexte 106

2.– La performance 107

COMPTE RENDU DE LA COMMISSION ÉLARGIE DU 3 NOVEMBRE 2010 À 16 HEURES 15 109

EXAMEN EN COMMISSION 127

ANNEXE 1 : LES ZONES DE REVITALISATION RURALE 129

ANNEXE 2 : LES ZONES DE REVITALISATION RURALE ET LA CARTOGRAPHIE DES TROIS FRANCE RURALES 130

ANNEXE 3 : CPER 2007-2013 PROGRAMMATION DES CONTRATS RÉGIONAUX ET INTERRÉGIONAUX 131

ANNEXE 4 : CPER 2007-2013 - SYNTHÈSE NATIONALE DES CRÉDITS DE L’ÉTAT PAR RÉGION 132

ANNEXE 5 : CPER 2007-2013 - SYNTHÈSE NATIONALE DES CRÉDITS DE L’ÉTAT PAR THÉMATIQUE 133

LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 135

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

Au 11 octobre 2010, 100 % des réponses étaient parvenues au Rapporteur spécial.

SYNTHÈSE

Confrontés à de multiples transformations (intégration européenne, mondialisation, fiscalité et gouvernance en phase de réforme...), les territoires ont besoin d’une politique nationale forte, alliant le soutien de leur compétitivité avec l’accompagnement vers un développement solidaire et équilibré. Même si elle ne contient qu’une partie des crédits destinés à la politique d’aménagement du territoire, la mission Politique des territoires, par son ancrage dans la nomenclature budgétaire, donne la visibilité nécessaire aux actions réalisées par l’État à leur profit.

L’année 2009 a été marquée par la nouvelle impulsion donnée par le Gouvernement à cette politique. Dans la continuité, l’année 2010 voit se mettre en œuvre les décisions prises l’an dernier, à l’issue notamment des Assises des territoires ruraux et de l’évaluation positive de deux politiques emblématiques : celle des pôles de compétitivité (dans le prolongement desquels se trouvent désormais les grappes d’entreprises), et celle des pôles d’excellence rurale. L’année 2010 est également une année de bilan pour les programmations lancées en 2007 (contrats de projets État-régions et programmes opérationnels européens), et de réflexion sur la poursuite de la politique de cohésion et les perspectives financières de l’après-2013.

À ce sujet, le Rapporteur spécial plaide pour que la politique de cohésion soit poursuivie après 2013 et continue de bénéficier à l’ensemble du territoire, sans privilégier les seuls pôles urbains au détriment des territoires ruraux.

Un CIADT, tenu le 11 mai 2010, a permis de décider des conditions de la poursuite des pôles de compétitivité, étroitement associés aux fonds issus du grand emprunt, et d’initier un plan spécifique de développement en faveur des territoires ruraux.

Parmi les mesures annoncées, le Rapporteur spécial a porté une attention particulière au dispositif d’exonérations en faveur des zones de revitalisation rurale, pour lequel des aménagements sont proposés aux articles 65 et 88 du présent projet de loi de finances. Il souhaite que la réflexion sur la définition du zonage soit poursuivie pour aboutir à un meilleur ciblage des moyens vers les territoires les plus défavorisés.

Facteur décisif d’aménagement et de développement des territoires, le déploiement de l’Internet haut débit et très haut débit s’inscrit dans les priorités du Gouvernement. Les programmes d’investissements d’avenir prévoient d’y consacrer au total 4 milliards d’euros, avec pour objectif d’offrir à l’ensemble de la population l’accès à l’Internet très haut débit à l’horizon 2025. Mais la fracture entre les territoires persiste en cette fin d’année 2010, en matière de couverture en téléphonie mobile et d’accès à l’Internet haut débit, pour les zones rurales essentiellement. Les Assises des territoires ruraux ont mis en exergue ces inégalités entre territoire et les moyens mis en œuvre par le Gouvernement, en partie issus des fonds du grand emprunt, doivent permettre d’atteindre les objectifs fixés (couverture totale en téléphonie mobile fin 2011, montée en débit des territoires ruraux grâce au développement de l’offre satellitaire, dont le Rapporteur spécial souhaite que l’image soit revalorisée).

En 2011, la mission Politique des territoires n’est pas épargnée par le contexte de diminution généralisée de la dépense publique : sa dotation en autorisations d’engagement, fixée à 356,3 millions d’euros, est en baisse de 7 % par rapport à 2010, tandis que les crédits de paiement, d’un montant de 327,6 millions d’euros, enregistrent une diminution de 15 %.

Cet effort budgétaire est essentiellement porté par le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire, principal programme de la mission, dont les dotations en autorisations d’engagement et de crédits de paiement sont en baisse respectivement de 11 % et 16 % par rapport à 2010. Pour autant, ces dotations sont à des niveaux suffisants pour faire face aux nouveaux engagements pris.

Le programme Interventions territoriales de l’État (PITE) voit ses dotations en crédits de paiement baisser légèrement de... % mais ses autorisations d’engagement augmenter de.... %. Celles-ci sont destinées à financer les mesures du plan de lutte contre les algues vertes en Bretagne, un nouvel axe venu s’insérer pour 2011 dans l’action 2 Qualité des eaux en Bretagne de ce programme.

C’est la seule modification apportée à sa composition, au regret du responsable de programme qui aurait souhaité en étoffer le contenu, au vu des résultats satisfaisants obtenus sur la période 2006-2009.

Pour rappel, le PITE est un programme fonctionnant avec des principes de gestion dérogatoires à ceux posés par la LOLF. Ils sont justifiés par le fait que les actions qu’il contient répondent à des caractéristiques très précises (caractère exceptionnel, réponse à une situation d’urgence, limitation stricte dans le temps et dans l’espace).

Pour ces raisons, et pour en préserver la valeur ajoutée, la direction du Budget fait une analyse des conditions de recours à ce programme plutôt restrictive, qui explique l’absence de nouvelles actions inscrites en 2011, en dépit des propositions faites par le responsable de programme à l’issue d’un appel à projets lancé à la fin de l’année 2009.

Le Rapporteur spécial souhaite qu’un accord entre les ministères de l’Intérieur et du Budget puisse être trouvé pour que le PITE puisse être poursuivi dans les meilleures conditions.

INTRODUCTION

Une partie des moyens financiers engagés au service de la politique d’aménagement du territoire est inscrite dans la mission Politique des territoires du budget général de l’État.

Après une importante réduction de son périmètre en 2008, suivie d’une phase de réflexion et d’incertitude quant à son avenir en 2009, cette mission conserve finalement toute sa place dans la nomenclature budgétaire pour la période de programmation triennale 2011–2013. Le Rapporteur spécial tient à souligner la pertinence de cette présentation qui donne à la politique d’aménagement du territoire la visibilité nécessaire.

La mission continue en 2011 d’être la plus petite mission du budget général (0,1 % des crédits de paiement), et d’être composée de seulement deux programmes : le programme 112, Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire et le programme 162, Interventions territoriales de l’État. Ce dernier, de taille très réduite en volume de crédits, est cependant très spécifique et assez stratégique au vu des objectifs qui lui sont assignés.

Dans le projet de loi de finances pour 2011, la mission est dotée de 356,3 millions d’euros en autorisations d’engagement (contre 382,3 en 2010, soit une baisse de 7 %) et de 327,6 millions d’euros en crédits de paiement (contre 376,1 en 2010, soit une baisse de 15 %).

Les tableaux suivants illustrent l’évolution des dotations de la mission pour l’année 2011, année charnière entre les deux programmations budgétaires triennales (2009-2011 et 2011-2013).

PLAFONDS DE LA MISSION POLITIQUE DES TERRITOIRES
POUR LA PÉRIODE 2009-2011

(en millions d’euros)

Source : article 6 de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

PLAFONDS DE LA MISSION POLITIQUE DES TERRITOIRES
POUR LA PÉRIODE 2011-2013

(en millions d’euros)

Source : article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

Ils mettent en évidence un besoin accru en autorisations d’engagement, en lien avec les nouveaux engagements pris par le Gouvernement à la fin de l’année 2009 (mise en œuvre des actions recensées durant la tenue des Assises des territoires ruraux, lancement de la deuxième génération de pôles d’excellence rurale,...) et une révision à la baisse des crédits de paiement.

La répartition des crédits entre les deux programmes de la mission est retracée dans le tableau suivant :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION POLITIQUE DES TERRITOIRES
ENTRE 2009, 2010 ET 2011

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances pour 2011.

La baisse des crédits de paiement concerne presque intégralement le programme 112. Après leur forte progression en 2007 ⁽¹⁾, et leur maintien à un niveau élevé sur la période 2008-2010, l’année 2011 se présente donc comme une année de transition, avec la programmation de nouvelles opérations dont le financement sera assuré sur les années 2012 et 2013.

L’évolution de la dotation en autorisations d’engagement est contrastée entre les deux programmes : elle affiche une baisse de 11 % pour le programme 112 tandis qu’elle progresse nettement pour le programme 162, en lien avec l’intégration d’un nouveau plan à l’action 2 Qualité des eaux en Bretagne, le plan de lutte contre les algues vertes du programme.

Il n’y a pas d’évolution notable en 2011 dans la part relative des deux programmes dans la mission : le programme 112 mobilise la majeure partie des crédits, près de 90 % aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement.

CHAPITRE PREMIER : LE PROGRAMME IMPULSION
ET COORDINATION DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

I.– PRÉSENTATION DU PROGRAMME

A.– LE PROGRAMME 112 : UNE VISION PARTIELLE DE L’ACTION D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE DE L’ÉTAT

1.– L’engagement financier de l’État en faveur de la politique d’aménagement du territoire

Pour 2011, le projet de loi de finances prévoit l’inscription dans le programme Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire de 308,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et 292,8 millions d’euros en crédits de paiement.

Ces montants de crédits sont loin de retracer la totalité de l’effort financier de l’État en faveur de la politique d’aménagement du territoire. Le tableau suivant met en évidence la place relative des dotations du programme 112 au regard de la totalité des crédits nationaux et européens engagés en faveur de cette politique.

ÉVALUATION DU TOTAL DE L’ENGAGEMENT FINANCIER DE L’ÉTAT
EN FAVEUR DE LA POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

(en millions d’euros)

(a) Les fonds européens sont attribués dans des enveloppes globales (sur 2000–2006 et 2007–2013). Le bilan est fait deux ans après sur les résultats obtenus à la fin de la période par rapport aux objectifs fixés. Il n’y a donc pas de suivi annuel mais des prévisions régionales par fonds. Les chiffres les plus récents sont ceux de l’état financier d’avancement du Programme national d’assistance technique au 1^er juin 2008 (qui ne fait que des prévisions sur l’enveloppe globale de 2000-2006 arrivants à échéance en décembre 2009). De plus, il n’y a pas d’enveloppe spécifique qui serait dédiée à l’aménagement du territoire. Pour 2007-2013, les prévisions comprennent le FEDER+FSE en euros courants.

Source : DATAR.

2.– Le document de politique transversale

C’est pour répondre à l’impératif de lisibilité d’une politique à laquelle concourent de nombreux programmes qu’a été conçu le document de politique transversale (DPT). Cette annexe, prévue par l’article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005, a pour objet d’offrir un aperçu complet de l’effort budgétaire de l’État en faveur d’une politique à caractère interministériel et de traduire la coordination de la politique par son ministère chef de file (dans le cas présent, le ministère de l’espace rural et de l’aménagement du territoire).

Pour 2011, le DPT Aménagement du territoire évalue le montant total des crédits de l’État engagés sur des politiques ayant trait à l’aménagement du territoire à 5,1 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 4,9 milliards d’euros en crédits de paiement. Cet effort est supporté par 35 programmes relevant de 16 missions.

3.– La délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR)

Par le décret n° 2009-1549 du 14 décembre 2009, la délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) de 2005 est redevenue la DATAR, la délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l’attractivité régionale. Le Rapporteur spécial tient à nouveau à saluer cette décision. Elle retrouve ainsi son acronyme historique, donné à l’institution par le général de Gaulle en 1963, qui a un peu une valeur de symbole. Un subtil glissement sémantique s’est cependant opéré lors de ce retour à l’ancienne dénomination, puisque « l’attractivité régionale » a remplacé « l'action régionale ».

Administration de mission, elle reste placée sous l’autorité du Premier ministre, et chargée de préparer les orientations et de mettre en œuvre la politique nationale d’aménagement et de développement du territoire. Cela signifie :

– qu’elle prépare les actions et programmes destinés à renforcer l'attractivité économique, la cohésion et la compétitivité des territoires, à accompagner les mutations économiques, à améliorer l'accessibilité et à promouvoir un aménagement durable, équilibré et cohérent des territoires ruraux et urbains ;

– qu’elle contribue donc à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques tendant à favoriser l'accès aux services d'intérêt général ainsi que l'accès aux infrastructures du très haut débit, fixe et mobile, sur l'ensemble du territoire. Dans ces domaines, elle élabore toute proposition utile et participe au suivi territorial des politiques interministérielles ;

– qu’elle contribue également à la définition, à la mise en œuvre et au suivi des politiques nationales et européennes de cohésion économique, sociale et territoriale, et, à ce titre, elle élabore une réflexion prospective et stratégique sur les métropoles ;

– qu’elle participe à l'élaboration des mesures tendant au renforcement de l'équité territoriale dans le déploiement des services et infrastructures d'intérêt national et à leur mise en œuvre. Elle veille à la cohérence des aides budgétaires et fiscales qui concourent aux politiques de cohésion territoriale et participe à la détermination de leur périmètre ;

– enfin, qu’elle est chargée de l'observation, de l'étude, de la prospective, du suivi et de l'évaluation.

Ses moyens de fonctionnement sont récapitulés dans l’action 4 Instruments de pilotage et d’études du programme. En 2011, ils s’élèvent à 25,9 millions d’euros, dont 10,2 millions d’euros de titre 2 (pour 183 agents, soit 146 ETPT), des niveaux stables par rapport à 2010.

4.– L’évolution de la situation financière du FNADT

Parmi les outils mis la disposition de la DATAR pour remplir ses missions, le Fonds d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) est, avec la prime d’aménagement du territoire, l’instrument financier principal du programme puisqu’il en regroupe 80 % des crédits.

Le FNADT, créé par la loi n° 95-115 du 4 février 1995, regroupe les crédits d’intervention, aussi bien en investissement qu’en fonctionnement, finançant les actions de politique d’aménagement du territoire. Ses crédits sont répartis en deux sections :

– une section générale, dont la gestion se fait au niveau national par décisions prises par le Premier ministre en comité interministériel. Elle a vocation à financer de grands projets, pour lesquels la subvention nécessaire doit être supérieure à 300 000 euros ;

– une section locale, elle-même divisée en une section locale contractualisée, dénommée section locale CPER, qui regroupe les crédits liés aux engagements des contrats de projets État-régions et de leur volet territorial, et une section libre d’emploi, dont les crédits sont délégués aux préfets de région.

L’évolution des crédits du FNADT entre 2007 et 2011 est présentée dans le tableau suivant.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU FNADT – 2007-2011

(en millions d’euros)

Source : DATAR.

Le Rapporteur spécial rappelle qu’entre 2003 et 2006, les autorisations d’engagement du FNADT ayant toujours été nettement supérieures aux crédits de paiement, ce déséquilibre a abouti à la formation d’un niveau de dette très élevé (122 millions d’euros à la fin de l’année 2006, soit la moitié de la dotation annuelle du programme en crédits de paiement).

À l’automne 2006, au cours de l’examen du projet de loi de finances pour 2007, le vote d’un amendement a autorisé un abondement de 100 millions de crédits de paiement supplémentaires, faisant passer la dotation initiale de 300 à 400 millions d’euros, permettant d’améliorer sensiblement la situation du budget du FNADT. En 2008, cette démarche d’assainissement a été poursuivie par le versement en loi de finances initiale d’une dotation en crédits de paiements d’un niveau équivalent à celui de 2007 (400 millions d’euros).

En 2009, le plan de relance de l’économie a poursuivi ce rattrapage des engagements antérieurs par l’octroi d’une dotation exceptionnelle de 70 millions d’euros en crédits de paiement, permettant de régler ainsi la quasi-totalité de la dette à la fin de l’année 2008.

Le tableau suivant met en évidence l’évolution de la dette du FNADT depuis 2006.

ÉVOLUTION DE LA DETTE EXIGIBLE DU FNADT DEPUIS 2006

(en millions d’euros)

Source : DATAR.

Le budget pour 2011 est marqué par la nette diminution des dotations en crédits de paiement (– 17 %) du FNADT, et c’est la plus faible dotation depuis 2005 (214 millions d’euros). Dans le même temps, les autorisations d’engagement diminuent de près de 13 %.

Les crédits de paiement diminuent donc plus vite que les autorisations d’engagement, ce qui conduit le Rapporteur spécial à souligner la vigilance particulière dont il fera preuve les années prochaines sur le niveau des dotations en crédits de paiement de ce programme, pour éviter que ne s’installe un nouveau décalage avec les dotations en autorisations d’engagement et que ne se reconstitue une dette structurelle pour le FNADT.

Pour autant, la diminution des crédits de paiement observée en 2011 n’est pas seulement liée au contexte de nécessaire maîtrise de la dépense publique mais également à deux facteurs conjoncturels : elle tient, d’une part, au retard pris par le plan d’accompagnement des territoires touchés par les restructurations de la Défense, pour lequel aucune dotation n’a été inscrite en 2011 (celui-ci est financé en 2011 par le report de 30 millions d’autorisations d’engagement et de 16 millions d’euros non consommés en 2009 et 2010), et d’autre part, par l’arrivée à terme de plusieurs contrats de site et de la fin de la programmation de la première génération des pôles d’excellence rurale.

La programmation pour 2012 ⁽²⁾prévoit une progression des crédits de paiement de 6 % (310,5 millions d’euros) et parallèlement un ralentissement des dotations en autorisations d’engagement (– 5 %), ce qui devrait concourir au juste équilibre entre les dotations du programme et garantir ainsi sa soutenabilité budgétaire.

B.– LA PERFORMANCE

1.– L’évolution du volet performance

Après trois années de fortes évolutions entre 2006 et 2008, le volet performance du programme a commencé à trouver une certaine stabilité à partir du projet annuel de performances (PAP) pour 2009. Un seul changement est intervenu dans le PAP pour 2010 avec la suppression ⁽³⁾ de l’indicateur 1.3 Taux d’admission des projets labellisés par les gouvernances des pôles de compétitivité aux appels à projets du fonds interministériel commun hébergé par le fonds de compétitivité des entreprises.

Dans le PAP pour 2011, de nouvelles améliorations sont apportées qui consistent dans :

– l’actualisation de l’indicateur 2.1 : la mesure du nombre d’emplois directs créés dans les contrats de redynamisation des sites de défense (CRSD et PLR) permet d’apprécier la mise en œuvre du nouveau plan d’accompagnement des territoires touchés par les restructurations de la Défense. Il se substitue à l’ancien indicateur qui mesurerait le Taux de réalisation des objectifs de créations d’emplois et d’emplois sauvegardés dans les contrats de sites ou de territoires, outils d’accompagnement arrivés à leur date limite de mise en œuvre ;

– une modification de la construction de l’indicateur 1.1, dont le libellé a été précisé par l’ajout des mots « objectifs de création ». Le calcul du nombre d’emplois créés par la PAT s’effectue désormais sur l’année de référence de fin de programme des dossiers (soit 5 ans au plus après le début du programme), et non plus à la fin du délai de contrôle a posteriori (soit 7 ans après le début du programme). En outre sont intégrés dans la base de calcul des créations d’emplois, l’intégralité des dossiers d’une année n, en incluant les dossiers primés qui n’ont fait l’objet d’aucune création d’emploi. Le mode de calcul de cet indicateur est ainsi mieux ajusté à la réalité car plus complet.

2.– Les objectifs fixés pour 2011

En 2011, la performance du programme est évaluée à partir des objectifs et des indicateurs suivants :

● Objectif 1 Soutenir la compétitivité et l’attractivité des territoires

– L’indicateur 1.1 mesure le Taux de réalisation des objectifs de création d’emplois effectivement créés par les bénéficiaires de la prime d’aménagement du territoire (PAT).

Cet indicateur est représentatif du rôle de soutien économique procuré par la PAT, outil destiné à encourager l’implantation et le développement des entreprises dans les zones prioritaires de l’aménagement du territoire. Il permet de suivre son effet sur l’emploi et de valider les choix de la commission interministérielle d’aide à la localisation des activités (CIALA) au vu des résultats obtenus en termes d’emploi. L’évaluation menée sur le dispositif de la PAT en 2006 en avait déjà démontré toute la pertinence. Les résultats obtenus depuis confirment qu’il s’agit d’un outil efficace, dont le rôle d’amortisseur a pu se vérifier en 2009 durant la crise. Cette nouvelle construction a conduit à corriger les valeurs prévisionnelles et à fixer la valeur cible à 65 % en 2013, pour une prévision actualisée de 57 % en 2010.

– L’indicateur 1.2 mesure le Pourcentage des dossiers de demande de la PAT pour lesquels le délai d’instruction est inférieur à 90 jours.

Après une très mauvaise réalisation en 2007 ayant une cause strictement conjoncturelle (le régime de la PAT a été profondément réformé en milieu d’année, les délais d’instruction des dossiers ont donc dû être suspendus durant plusieurs mois), la réalisation pour 2008 et 2009 a été excellente (94 % et 95 %), signe que les retards de l’année précédente ont été résorbés. La prévision pour 2010 poursuit la même tendance et s’établit à 96 %.

– L’indicateur 1.3 mesure le Nombre de projets d’investissements internationaux aboutis avec une contribution significative de l’AFII rapporté aux ETP de l’AFII.

Les données de cet indicateur mettent en évidence un écart assez significatif entre la réalisation en 2009 et les objectifs annoncés. Elles ne doivent cependant pas être interprétées comme révélatrices d’une moindre performance de l’action de l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII).

En effet, depuis 2006, celle-ci a réalisé une importante restructuration de son organisation interne pour se recentrer sur sa mission première de détection des projets potentiels venant d’investisseurs étrangers. Pour ce faire, elle a enrichi ses méthodes de prospection (cf. infra.) et ses outils, et peut désormais graduer la nature des projets qu’elle détecte selon leur volatilité.

Elle apprécie cette notion selon trois niveaux, en fonction de la difficulté de faire aboutir un projet en France ⁽⁴⁾. Elle ne prend en compte que la position de la France retenue par l’investisseur potentiel, mais pas la difficulté d’implantation intrinsèque du projet, ni le volume de valeur ajoutée que devra apporter l’AFII pour des projets particulièrement complexes.

Le tableau suivant montre qu’en 2009, le nombre de projets détectés de volatilité forte (niveau 3) concentre une part majeure de l’activité de l’Agence (41 %), mais que leur propension à se concrétiser en France est faible (44 %) au regard du résultat obtenu pour les projets les moins volatils (66 %).

APPRÉCIATION DES PERFORMANCES DE L’AFII DANS LA DÉTECTION ET L’ABOUTISSEMENT DES PROJETS D’IMPLANTATION DES
INVESTISSEMENTS ÉTRANGERS EN FRANCE EN 2009

(1) Cette classification correspond aux projets « captifs ».

Source : AFII.

L’indicateur 1.4 indique une réalisation en 2009 de 0,61, bien en deçà des objectifs fixés (0,96). L’Agence ayant fait le choix de renforcer son activité sur les projets les plus volatils, les objectifs de réalisation sont logiquement plus difficiles à atteindre.

Les prévisions pour 2010 et 2011 marquent cependant une progression régulière (0,70, puis 0,80), qui témoigne de la croissance attendue de la valeur ajoutée de l’action de l’AFII dans la prospection des investissements étrangers.

● Objectif 2 Accompagner les mutations économiques et renforcer la cohésion sociale et territoriale

– L’indicateur 2.1 mesure le Nombre d’emplois directs créés dans les contrats de redynamisation des sites de défense (CRSD et PLR).

Cet indicateur est nouveau en 2011. Il prévoit une forte augmentation du taux de réalisation des objectifs des créations d’emplois liées à la signature des contrats de redynamisation : 1 % en 2010, 11 % en 2011 et 77 % pour 2013.

– L’indicateur 2.2 mesure l’Écart du taux de création d’entreprises dans les zones prioritaires d’aménagement du territoire par rapport à la moyenne nationale.

Le libellé est légèrement modifié, le mot « écart » remplaçant désormais le mot « comparaison » pour correspondre plus précisément aux indications chiffrées. Les objectifs sont fixés avec une marge de progression lente jusqu’en 2013. La lecture de cet indicateur reste assez complexe.

– L’indicateur 2.3 mesure le Nombre d’emplois directs créés et maintenus chez les maîtres d’ouvrage d’un pôle d’excellence rurale (PER).

Cet indicateur a été intégré dans le PAP pour 2008 en remplacement d’indicateurs relatifs à l’évolution de la couverture numérique du territoire. Les résultats attendus de l’impact des pôles d’excellence rurale en termes de création d’emplois étaient élevés, avec une valeur cible pour 2013 fixée à 13 500 emplois directs, créés ou maintenus. Ces prévisions ont cependant dû être révisées à la baisse, pour tenir compte à la fois de l’abandon de quelques PER à l’issue de la phase d’évaluation de la fin de l’année 2009, et du contexte de crise économique peu favorable aux créations d’emplois. Le nouvel objectif est de 9 500 créations d’emplois réalisées à la fin de l’année 2010, et la valeur cible pour 2013 est de 11 600. Ces données ne concernent encore que la première génération de PER (2006-2009).

● Objectif 3 Concevoir et piloter l’action publique en matière d’aménagement du territoire.

– L’indicateur 3.1 établit le Taux de suivi dans Presage des crédits d’État engagés au titre des CPER.

Cet indicateur a été introduit dans le projet annuel de performances en 2008. Il répond à une recommandation du CIAP ⁽⁵⁾ et doit permettre de mieux évaluer l’état d’avancement des contrats de projets État-régions (CPER), tirant ainsi les enseignements des faiblesses rencontrées à ce niveau au cours de la précédente génération des contrats de plan 2000-2006. Depuis 2000, l’outil Presage est un logiciel qui a fait ses preuves dans le suivi des fonds structurels. Son usage a été reconduit pour la nouvelle génération de programmes européens 2007-2013, étendu aux contrats de projets État-régions, puis au suivi des crédits du plan de relance de l’économie.

La prévision actualisée de 2010 (92 %) est en nette progression par rapport à la réalisation de 2008 (59 %). La projection pour 2011 est fixée à 95 %, avec un objectif de 100 % de crédits d’État suivis grâce au logiciel en 2013.

– L’indicateur 3.2 mesure le Nombre de cartes visualisées et de fichiers de données téléchargées à partir du site de l’Observatoire des territoires.

Installé en mars 2005, l’Observatoire des territoires a un objectif d’aide à la décision et au suivi des politiques d’aménagement du territoire. Il doit remettre au Parlement tous les trois ans un rapport sur les dynamiques et la diversité des territoires français. Le dernier en date a été publié fin janvier 2009 ⁽⁶⁾. Il met à la disposition du public sur le site http://www.territoires.gouv.fr/indicateurs/portail_fr/index_fr.php. un grand nombre d’informations dont de nombreuses cartes : leur consultation est en progression constante depuis 2008, comme l’illustre l’évolution de cet indicateur.

II.– SOUTENIR L’ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ET
LA COMPÉTITIVITÉ DES TERRITOIRES

A.– L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION 1

L’action 1 Attractivité économique et compétitivité des territoires regroupe les politiques visant à renforcer sur le plan économique les atouts des territoires. Il est prévu dans le présent projet de loi de finances de la doter de 112,7 millions d’euros en autorisations d’engagement, un niveau en baisse par rapport à 2010 (148,6 millions d’euros, soit une diminution de 31 %) et de 116,7 millions d’euros en crédits de paiement (137,2 millions d’euros, soit une baisse de 17 % par rapport à l’année précédente).

Le tableau suivant récapitule l’évolution des crédits de l’action 1 selon ses composantes.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE
ET COMPÉTITIVITÉ DES TERRITOIRES ENTRE 2009 ET 2011

(en millions d’euros)

Source : DATAR.

Il met en évidence, pour 2011, les points suivants :

– une légère baisse de la subvention à l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII) et la stabilité des crédits destinés à la prime d’aménagement du territoire ;

– l’intégration d’un nouvel opérateur dans le programme : la Société du Grand Paris ;

– la diminution des dotations de crédits de paiement pour les engagements pris hors CPER (liée à la fin des contrats de site) ;

– et enfin, en autorisations d’engagement, la baisse des montants inscrits au titre des CPER de 38 % par rapport à 2010.

Second outil de ce programme après le FNADT (en volume de crédits), la prime d’aménagement du territoire (PAT) est une aide d’État soumise à une double réglementation, au plan communautaire et au plan national. Pour 2011, elle est financée par une dotation fixée à 38,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et 33 millions d’euros en crédits de paiement, des niveaux stables par rapport à 2010.

B.– LES AIDES PUBLIQUES AUX ENTREPRISES

Les aides publiques aux entreprises sont strictement encadrées par le droit communautaire. Si elles sont par principe interdites, l’alinéa 2 de l’article 87 du Traité de la Communauté européenne considère que certaines d’entre elles sont compatibles avec le marché commun et échappent donc à l’obligation de notification à la Commission prévue à l’article 88-1 du même Traité.

La Commission européenne a adopté, le 6 août 2008, le nouveau règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) n° 800/2008, permettant aux États membres d’instaurer des régimes d’aide aux entreprises sous réserve du respect de certaines règles de transparence. Les autorités françaises ont ainsi adopté neuf régimes d’aide cadres exempté sur la base de ce règlement.

Font partie de ces régimes exemptés le régime des aides à l’investissement à finalité régionale et le régime de la prime d’aménagement du territoire. Ces régimes ont fait l’objet d’adaptations récentes pour répondre aux besoins des entreprises touchées par la crise.

1.– Les aides à l’investissement à finalité régionale

a) Un zonage défini pour la période 2007-2013

Le Traité autorise la mise en œuvre « d’aides à l’investissement à finalité régionale » (AFR) afin de contribuer au développement des territoires en difficulté de l’Union européenne. Le 21 décembre 2005, la Commission a adopté les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007–2013. Ces orientations ont été suivies par l’adoption d’un premier règlement relatif aux aides à l’investissement à finalité régionale (règlement (CE) n° 1628/2006 du 24 octobre 2006).

Ces aides visent à soutenir le développement des zones les plus désavantagées de l’Union en y encourageant l’investissement initial de certains secteurs d’activités. Le règlement définit les objectifs de ces aides, les catégories de bénéficiaires, les plafonds applicables en fonction de la zone et de la taille de l’entreprise (calculés non pas en montants maximaux mais en appliquant aux coûts éligibles un taux d’intensité d’aides), les conditions de cumul des aides ainsi que leurs conditions de contrôle.

La carte française des zones AFR a été autorisée par la Commission européenne pour la période 2007–2013 par une décision du 7 mars 2007. Le décret n° 2007-732 du 7 mai 2007 a délimité pour la France deux types de zones :

– celles relevant du a du paragraphe 3 de l’article 87 du traité de Rome, qui autorise des aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi. Les régions éligibles sont caractérisées par un PIB par habitant ne dépassant pas 75 % de la moyenne communautaire. En France, ces aides sont attribuées aux DOM, éligibles intégralement (ils reçoivent le taux d’aide maximal, entre 50 % et 70 % selon la taille de l’entreprise) ;

– celles relevant du c du paragraphe 3 du même article, qui autorise des aides destinées à promouvoir le développement économique des régions d’un État membre défavorisées par rapport à la moyenne nationale. Ces régions sont moins défavorisées que celles visées au a et concernent donc une partie plus restreinte du territoire national. L’intensité des aides y est moindre et on distingue à l’intérieur de ces zones deux taux d’aides distincts. Un taux normal qui varie entre 35 et 10 % de l’investissement selon la taille de l’entreprise, et un taux réduit pour les régions dont le PIB par habitant est de 100 % supérieur à la moyenne de l’UE-25 et un taux de chômage inférieur à la moyenne de l’UE-25.

Les aides mobilisables dans le zonage AFR concernent principalement la prime d’aménagement du territoire « industrie et services », les aides à l’immobilier d’entreprise des collectivités territoriales, les exonérations de taxe professionnelle et les aides régionales à l’emploi ou à l’investissement.

Cette nouvelle réglementation impose à la France une baisse de 55 % de la population couverte par rapport à la période 2000-2006, portant à seulement 15,5 % le taux de sa population éligible au lieu de 34,4 %.

b) L’utilisation de la réserve nationale depuis 2008

Tenant compte de cette réduction sensible du taux de population éligible, le CIACT du 6 mars 2006 a décidé de constituer une réserve au niveau national de 250 000 habitants, destinée à être utilisée pour classer des territoires touchés par des sinistres économiques d’une ampleur particulière parmi les zones bénéficiaires des AFR, de façon à pouvoir les accompagner et renforcer leur attractivité.

La sélection de ces territoires se fait au regard de deux critères :

– en premier lieu, la zone d’emploi doit répondre à un critère sur l’ampleur du choc, c’est-à-dire avoir connu au moins 500 suppressions d’emplois dans un ou plusieurs établissements du même secteur d’activité au cours des douze derniers mois ou des suppressions d’emplois d’un ou de plusieurs établissements sur un à trois secteurs d’activité représentant au moins 1,25 % de l’emploi salarié total au cours des 12 derniers mois ;

– en second lieu, un critère relatif à la situation de l’emploi dans le bassin. La zone d’emploi doit se trouver dans l’une des deux situations suivantes : le taux de chômage y est supérieur à la moyenne nationale ou elle connaît une croissance de l’emploi inférieure à la moyenne nationale.

Enfin, dernière condition, les territoires intégrés à la carte des zones AFR doivent consister en des zones contiguës de plus de 50 000 habitants ou être rattachées à des zones existantes.

Depuis sa création, la réserve nationale a été utilisée à trois reprises :

– une première fois en 2008 pour les territoires de Châteaudun, Nogent-le-Rotrou et Amiens, sites touchés par des restructurations industrielles importantes ⁽⁷⁾. L’insertion de ces zones d’emplois dans la carte de zonage a conduit au « prélèvement » de 70 950 habitants sur la réserve nationale ;

– une deuxième fois en 2009 pour intégrer plusieurs territoires concernés par les restructurations de la Défense⁽⁸⁾. Les sites concernés étaient les suivants : Joigny (Yonne) en Bourgogne, Châteauroux (Indre) en région Centre, Vernon (Eure) en Haute-Normandie, Sourdun (Seine et Marne) en Île de France, Limoges (Haute-Vienne), Guéret et La Courtine (Creuse avec un rattachement au zonage de Corrèze) en Limousin, Commercy (Meuse), Metz, Augny, Dieuze (Moselle et Meurthe-et-Moselle), Epinoy (Pas-de-Calais) en Nord/Pas-de-Calais, Laval (Mayenne) en Pays-de-la-Loire et Couvron-et-Aumencourt (Aisne) en Picardie ⁽⁹⁾. Après cette opération, la réserve de population restant disponible était de 53 863 habitants ;

– une troisième fois en 2010 pour 26 nouvelles communes :

● Saint-Amarin (Haut-Rhin) en Alsace : intégration des communes de Husseren-Wesserling, Urbès, Malmerspach, Ranspach et Saint-Amarin ;

● Caen (Calvados) en Basse-Normandie : intégration de la commune de Mondeville ;

● Fougères (Ille et Vilaine) en Bretagne : intégration de Fougères Sud (partie infra communale de la commune de Fougères) ;

● Bétheny (Marne) en Champagne-Ardenne : intégration des communes de Bétheny, Brimont, Bazancourt, Pomacle et Fresne-les-Reims ;

● Saint-Avold (Moselle) en Lorraine : intégration des communes de Porcelette et Diesen ;

● Haut-Val d’Alzette (Meurthe-et-Moselle) en Lorraine : intégration de la commune de Villerupt ;

● Toul (Meurthe-et-Moselle) en Lorraine : intégration des communes de Jaillon, Rosières-en-Haye et Avrainville ;

● Venette-Armancourt (Oise) en Picardie : intégration des communes de Braisnes, Antheuil-Portes, Baugy, Lachelle, Venette, Jonquières, Le Meux et Armancourt ;

Cette dernière utilisation a conduit au quasi-épuisement de la réserve nationale puisque le restant disponible est de seulement 611 habitants.

c) La révision de la carte en 2010

La liste des régions sélectionnées au titre de l’article 87-3-c est en principe applicable pour toute la période 2007-2013, mais elle peut faire l’objet d’une révision à mi-parcours en 2010. La Commission européenne n'ayant pas autorisé l'augmentation de la population éligible aux AFR pour la France, cet exercice de révision du zonage à mi-parcours s'effectue donc à population constante⁽¹⁰⁾, et dans la limite de 50 % de la couverture totale autorisée.

Les modifications de zonage proposées dans le cadre de la révision à mi-parcours ont été notifiées à la Commission européenne le 23 juin 2010 et sont en cours d’approbation à la date de publication du présent rapport.

2.– La prime d’aménagement du territoire : un outil de réponse à la crise

a) Son rôle et ses modalités

Conséquence de la forte diminution du zonage AFR de la France pour la période 2007-2013, le dispositif de la PAT a fait l’objet d’une importante refonte en 2007. Devenue le principal levier d’aide directe à l’investissement des entreprises, son rôle est précisé dans une circulaire du 15 juillet 2008 ⁽¹¹⁾ :

« La prime d’aménagement du territoire, accordée par le ministre chargé de l’Aménagement du territoire après consultation de la commission interministérielle d’aide à la localisation des activités (CIALA), est un outil majeur de soutien à la création d’emplois durables et au développement d’activités économiques et de recherche-développement sur les zones prioritaires du territoire national. Elle vise, en conformité avec la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, à corriger les déséquilibres de développement en favorisant la localisation ou l’émergence de projets créateurs d’emplois durables dans les zones les plus fragiles du territoire national. Elle doit également contribuer à faire de la France le premier pays d’accueil des projets internationalement mobiles en Europe. »

Elle recouvre désormais deux types d’interventions, réalisées selon deux régimes différents :

– la PAT « industrie-services » doit permettre de soutenir les projets de création, d’extension ou de reprise d’entreprises industrielles ou de services. Basée sur le régime des aides à finalités régionales, elle permet d’octroyer une prime à l’investissement productif d’entreprises dont les taux maximaux et les critères d’éligibilité sont déterminés par une grille validée par la Commission européenne ;

– la PAT « recherche, développement et innovation » a pour objet de favoriser le développement de projets de recherche et développement (R&D) et d’innovation d’entreprises industrielles et de services. Basée sur l’encadrement communautaire des aides à la recherche, au développement et à l’innovation, elle s’adresse aussi bien aux PME qu’aux grandes entreprises, sur l’ensemble du territoire métropolitain.

La PAT a ainsi vocation à :

– appuyer les projets majeurs d’intérêt national, au premier rang desquels les investissements internationalement mobiles, afin de renforcer l’attractivité de la France dans un contexte où les décideurs industriels internationaux sont très attachés aux marques d’intérêt des pouvoirs publics, notamment sous forme d’aides directes ;

– maintenir le soutien aux projets industriels de taille intermédiaire et aux projets de R&D, compte tenu de son caractère incitatif pour ce type de projets ;

– encourager le développement des zones en crise (structurelle ou plus conjoncturelle) par l’accompagnement des projets les plus structurants de ces territoires.

Le dispositif est présenté dans le tableau ci-après, pour chacune des modalités de la prime.

LE RÉGIME DE LA PRIME D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Source : DATAR.

⁽¹⁾ et ⁽²⁾ Ces seuils ont été modifiés par le décret du 26 mars 2009.

b) Un cadre réglementaire assoupli en 2009 en réponse à la crise

Pour répondre au contexte de crise économique installé au second semestre 2008, des aménagements ont été apportés au cadre réglementaire de la PAT.

Depuis 2007, les reprises et les extensions d’entreprises sans créations d’emplois étaient éligibles. Un décret du 26 mars 2009 ⁽¹²⁾ a élargi deux critères d’éligibilité pour ces catégories :

– en abaissant de 25 millions d’euros à 10 millions d’euros les planchers d’investissements des projets d’extension d’activité (« PAT défensive ») ;

– en abaissant, pour les reprises (« PAT reprise »), de 150 à 80 le nombre d’emplois maintenus et de 15 millions à 5 millions les projets d’investissements correspondants.

L’objectif de ces mesures est de mieux accompagner les entreprises conduisant un programme de reprise d’un site industriel en difficulté et celles ayant un projet d’extension, lequel sans entraîner de nouveaux recrutements, permet néanmoins de maintenir de l’emploi existant du fait des nouveaux investissements réalisés dans l’outil de production.

c) Le bilan de la PAT depuis 2008

Le tableau suivant dresse le bilan chiffré de la mise en œuvre de la PAT pour les années 2008, 2009 et le premier semestre 2010.

BILAN DE LA PAT POUR 2008 ET 2009

Source : DATAR.

Le tableau suivant précise les résultats obtenus sur l’emploi en distinguant la part des emplois maintenus et celle des emplois créés.

PRIME D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET EMPLOI

Source : DATAR.

Il met en évidence le net ralentissement des créations d’emplois en 2009, lié au contexte de récession économique défavorable à la situation de l’emploi. Il montre également que l’abaissement du niveau d’éligibilité des critères pour les projets de reprise ou d’extension a permis à la PAT de jouer un rôle d’amortisseur de la crise en contribuant substantiellement au maintien de l’emploi existant. Ce rôle de soutien est de nouveau nettement perceptible au vu des résultats du premier semestre 2010, semestre au cours duquel la part relative des emplois maintenus reste cependant plus élevée que celle des emplois créés.

C.– LES PÔLES DE COMPÉTITIVITÉ : UNE POLITIQUE ÉVALUÉE ET ÉTENDUE

1.– La mise en place de la politique des pôles

Dans une économie mondiale de plus en plus concurrentielle, la France a lancé, en 2004 ⁽¹³⁾, une nouvelle politique industrielle, orientée vers une logique de territoire et de réseau, en décidant de la création et du développement de pôles de compétitivité. Ces derniers sont définis comme le rapprochement, sur un territoire donné, d’entreprises, de centres de formation et d’unités de recherche engagés dans une démarche partenariale destinée à dégager des synergies autour de projets innovants.

71 pôles ont été labellisés, 67 par le CIADT ⁽¹⁴⁾ du 12 juillet 2005 et 5 supplémentaires lors du CIACT ⁽¹⁵⁾ du 5 juillet 2007, répartis entre 7 pôles mondiaux, 10 pôles à vocation mondiale et 54 pôles nationaux. L’État s’est engagé financièrement pour assurer leur soutien en engageant 1,5 milliard d’euros sur la période 2006–2008. Trois ans après avoir lancé ce dispositif, le Gouvernement a souhaité qu’une évaluation globale des pôles soit effectuée pour faire le point sur le bon usage des crédits publics et déterminer les actions d’amélioration à mener.

Le 23 juin 2008, le Président de la République a annoncé la poursuite de sa politique de soutien aux pôles pour la période 2009-2011. Leur évaluation, menée au premier semestre 2008 par les cabinets Boston Consulting Group et CM International, a donné lieu à la publication d’un rapport rendu le 18 juin 2008, qui a confirmé le bien fondé de l’engagement financier de l’État.

Elle a réparti les 71 pôles en trois groupes : 39 pôles ayant atteint les objectifs de la politique des pôles (groupe 1), 19 pôles ayant partiellement atteint les objectifs (groupe 2) et 13 pôles nécessitant une reconfiguration (groupe 3). Pour ces derniers, le maintien du label était conditionné à un nouveau bilan réalisé à la fin de l’année 2009.

La reconduction a été décidée pour trois ans (2009-2011 ou version 2.0) pour l’ensemble des pôles, et est financée avec une nouvelle enveloppe globale de 1,5 milliard d’euros.

Le tableau suivant présente la nouvelle ventilation de l’enveloppe reconduite de 1,5 milliard d’euros pour la période 2009-2011.

SYNTHÈSE DES FINANCEMENTS DES PÔLES DE COMPÉTITIVITÉ

(En millions d’euros)

⁽¹⁾ Fonds unique interministériel

⁽²⁾ Pour mémoire, les exonérations fiscales prévues à l’article 24 de la loi de finances pour 2005 ont été abrogées concernant la période 2009-2011.

Source : DATAR.

Le montant des crédits budgétaires provenant du FNADT inscrits pour la période 2009-2011 est de 7 millions d’euros de crédits d’animation et de 5 millions d’euros pour le soutien aux projets de R&D (via le fonds unique interministériel –
 FUI).

Plusieurs nouveautés par rapport à la phase 1.0 sont à souligner :

– les dotations du FUI sont en baisse de 20 % par rapport à la phase précédente ;

– 105 millions d’euros sont destinés au cofinancement de projets d’équipements et d’infrastructures mutualisés (ou « plateformes d’innovation ») ;

– compte tenu du renfort du crédit impôt recherche (CIR) ⁽¹⁶⁾, les taux d’intervention du FUI au profit des entreprises participant aux projets retenus ont été adaptés et varient de 25 % à 45 % selon les cas.

2.– Les décisions prises par le CIADT du 11 mai 2010

Pour conclure la démarche d’évaluation de l’ensemble des pôles et initier une nouvelle dynamique en intégrant de nouvelles priorités, le Premier ministre a réuni, le 11 mai 2010, un comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (Ciadt), dont l’un des deux volets portait sur les pôles de compétitivité ⁽¹⁷⁾, au cours duquel il a été décidé :

– de poursuivre la phase 2 d’un an (2009-2012) ;

– de labelliser six nouveaux pôles de compétitivité dans le domaine des écotechnologies (nouveaux pôles : pôle "Eau" à vocation mondiale (Languedoc-Roussillon, PACA et Midi-Pyrénées), "Gestion des eaux continentales" (Alsace-Lorraine), "Dream – Eaux et milieux" (Centre), "Avenia - Gestion du sous-sol, capture et stockage du CO2, géothermie" (Aquitaine), "Team² - Valorisation des déchets" (Nord-Pas-de-Calais) et "Energivie - Bâtiment durable et efficacité énergétique" (Alsace) ;

– de prévoir une nouvelle évaluation des pôles en 2012 ;

– d’assurer une bonne coordination entre l’emprunt national pour les dépenses d’avenir et les pôles ;

– de renouveler l’attribution du label jusqu’à la fin de la phase 2 pour sept pôles classés dans le groupe 3 et de déclasser les six autres ⁽¹⁸⁾ : Mobilités et transports avancés (situé au Futuroscope dans le Poitou), Innoviandes (Auvergne), le pôle Enfant (Cholet, Maine-et-Loire), Sporaltec (Rhône-Alpes), le pôle Génie civil/éco-construction (Nantes-Saint-Nazaire) et le pôle Prod'innov (Aquitaine).

Pour ces pôles délabellisés, le CIADT a néanmoins reconnu leur intérêt pour les entreprises et les acteurs de la recherche qui y participent ainsi pour leur contribution à l’attractivité des territoires où ils sont implantés. Aussi il a souhaité qu’une instruction spécifique soit menée dans le cadre du dispositif de soutien aux grappes d’entreprises, suivant les règles de sélection établies pour le premier appel à projets.

3.– La mise en œuvre d’une politique de soutien aux grappes d’entreprises

Partant du constat que les pôles de compétitivité ne résument pas toutes les formes de réseaux d’entreprises, le Gouvernement a décidé à la fin de l’année 2009 d’initier une politique complémentaire de soutien aux grappes d’entreprises.

Une grappe d’entreprises se définit comme un réseau d’entreprises constitué majoritairement de PME et de TPE, fortement ancrés localement, souvent sur un même créneau de production et souvent à une même filière, mobilisé autour d’une stratégie commune et la mise en place de services et actions concrets et mutualisés.

Une première vague de sélection a été décidée avec un appel à projets lancé le 29 octobre 2009, à l’issue duquel 42 grappes ont été sélectionnées sur les 112 dossiers de candidature reçus.

Plus de 30 % des grappes sélectionnées sont positionnées sur des secteurs d’activité d’avenir, souvent peu soutenus par les dispositifs classiques de soutien à l’innovation, qui concernent les industries culturelles et créatives, l’économie numérique, l’économie verte, ou encore l’industrie des services. Les secteurs de l’agroalimentaire, la mécanique, la construction, la santé et la pharmacie, représentent environ 60 % des autres candidatures retenues.

Plus de la moitié des grappes d’entreprises sélectionnées ont déjà développé des partenariats avec des pôles de compétitivité. L’objectif de ce dispositif est de renforcer ces partenariats, d’assurer leur bonne articulation et d’exploiter leur complémentarité au service de la compétitivité des entreprises.

La deuxième vague de sélection, lancée le 29 juin 2010, devrait permettre d’atteindre l’objectif d’une centaine de grappes d’entreprises accompagnées en 2010 et 2011. Les résultats de cette nouvelle vague seront annoncés dans le courant du mois de novembre 2010.

Le budget total pour cette politique est de 20 millions d’euros sur deux ans (10 millions d’euros en 2010 puis en 2011), complétés par des soutiens de la Caisse des dépôts et consignations et d’OSEO.

D.– ACCOMPAGNER LES TERRITOIRES EN RECONVERSION

1.– Les contrats de site et les contrats territoriaux

La politique des contrats de site permet de concentrer les moyens budgétaires et de coordonner les acteurs dans des zones en difficulté afin de favoriser leur reconversion industrielle. Elle s’inscrit dans le cadre de la politique d’accompagnement des mutations économiques décidée lors du Comité interministériel de l’aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 13 décembre 2002. Le cadre général applicable à ces contrats a été précisé par le CIADT du 26 mai 2003.

Sept ans après la naissance de ce dispositif, 34 contrats ont été signés, dont 16 contrats de site au sens initial (dont 6 correspondent à des sites touchés par les restructurations de GIAT-Industries), et 18 contrats dits territoriaux.

Début 2010, 9 contrats de site et territoriaux sur les 34 étaient encore en cours d’exécution :

– Châlon s/Saône (échéance au 3 juillet) ;

– Roanne (en cours de clôture) ;

– Vierzon (échéance au 15 juin) ;

– Saint-Dizier (échéance au 25 octobre) ;

– Abbeville (échéance au 10 décembre) ;

– Ussel (échéance au 20 juin) ;

– Tarare (échéance au 30 mai) ;

– Ardennes (échéance 2013) ;

– Aube (échéance au 3 novembre) auxquels s’ajoute le contrat en faveur de Châtellerault décidé début 2009.

En 2011, seront donc encore en cours les contrats suivants :

– Ussel (qui a obtenu une prorogation technique d’un an) ;

– Tarare (qui a obtenu une prorogation technique d’un an) ;

– Ardennes (qui a été signé pour la période 2007-2013) ;

– Châtellerault (2009-2012), auxquels pourraient s’ajouter, si le bilan 2010 amenait à leur accorder une prorogation technique d’un an, les contrats de Vierzon, Saint-Dizier et Abbeville.

Le total des financements prévus dans ces contrats atteint 1 768,9 millions d’euros, dont 516,8 millions d’euros financés par l’État. Au sein de cette part, la section générale du FNADT contribue à hauteur de 111,6 millions d’euros (21,6 %).

La mise en place de nouveaux dispositifs comme le Fonds National de revitalisation des territoires (FNRT), constitue un instrument supplémentaire au bénéfice des bassins touchés par les restructurations économiques.

2.– Le soutien apporté par le Fonds national de revitalisation des territoires

Le Fonds national de revitalisation des territoires (FNRT), dont la création avait été annoncée en février 2008 par le Président de la République, est devenu opérationnel en avril 2009.

Sa création vient combler une carence de la loi de modernisation sociale de 2002 qui ne prévoit des aides que pour les entreprises de plus de 1 000 salariés. Outil de revitalisation intermédiaire, il peut donc être mobilisé pour les entreprises de moins de 1 000 salariés ou en redressement ou liquidation judiciaires (non soumises aux articles L. 1233-84 à 90 – ancien article L. 321-17–du code du travail), et pour des restructurations d’un niveau inférieur au seuil exigé pour le recours à un contrat de site.

L’objectif du dispositif est de mobiliser, à parité entre l’État et la Caisse des dépôts et consignations (CDC), 135 millions d’euros de prêts sans garanties, confiés à OSEO, et plus de 400 millions d’euros de financements privés et publics au bénéfice de ces territoires, grâce à un coefficient multiplicateur attendu de trois du fonds de garantie et un effet de levier de deux pour les prêts accordés. Le dispositif n’a pas vocation à se substituer aux outils budgétaires déjà existants (FNADT, FNE…).

Compte tenu de son adossement à un fonds de garantie spécifique, le prêt pour la revitalisation du territoire (PRT) offre des conditions de taux attractives aux entreprises et vient en complément de l’offre bancaire classique en permettant de financer des objets que les banques ne financent en général pas, comme les frais de certification ou de mise aux normes, les frais de formation et de recrutement, des salons ou des dépenses de marketing).

Le FNRT est piloté au niveau national par un Comité stratégique d’orientation (CSO) dont le secrétariat général est assuré par la DATAR. Sont également mis en place un Comité national de suivi (CNS) dont le secrétariat général est assuré par la Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) et des comités de pilotage locaux. Depuis sa mise en place en mai 2009, le CNS s’est réuni sept fois. Le bilan des décisions est présenté dans le tableau suivant.

* Financements publics et privés attendus par l’effet de levier : 400 M€

** 8 M€ apportés par la CDC et 7 M€ par l’État (3 DGEFP et 4 DGCIS)

*** Dotation État

Source : DATAR.

Ces résultats mettent en évidence les points suivants :

– le dépassement de l’objectif de délivrer 45 millions d’euros de prêts en 2009. Au total, 39 territoires ont été déclarés éligibles (contre 30 prévus initialement) et 62,5 millions d’euros versés (soit 138 % de l’objectif),

– 29 prêts pour la revitalisation du territoire ont été accordés par OSEO pour un montant global de 8,30 millions d’euros, soit 286 000 euros en moyenne par prêt. Ces PRT ont accompagné des programmes d’investissement pour un montant global de 103,7 millions d’euros financés à hauteur de 57,4 millions d’euros par des prêts bancaires, soit un effet de levier de 7. Cet effet de levier a notamment pu être obtenu par l’action d’OSEO qui a facilité l’émergence de la moitié des dossiers en apportant également sa garantie, via OSEO GARANTIE, aux prêts bancaires complémentaires,

– enfin, sur les 58 entreprises ayant présenté un dossier de demande de PRT, la majorité (83 %) est issue du secteur industriel.

Le tableau suivant détaille les 15 territoires supplémentaires retenus au premier semestre 2010 pour un montant total de 17 millions d’euros.

DÉCISIONS DU COMITÉ NATIONAL DE SUIVI

(En millions d’euros)

Source : DATAR.

3.– L’aide à la réindustrialisation

Dans le cadre des États généraux de l’industrie, le président de la République a décidé de mobiliser 200 millions d’euros sur trois ans pour accompagner des projets de réindustrialisation présentant un réel potentiel de développement de l’activité et de l’emploi sur le territoire et concourant à structurer l’environnement économique local.

Le dispositif, ouvert jusqu’au 30 juin 2013, permet de financer, par le biais d’avances remboursables, des projets d’investissements sur l’ensemble du territoire français. Il utilise le « guichet » de la prime d’aménagement du territoire (l’instruction des demandes est en effet assurée par le secrétariat général de la Commission interministérielle d’aide à la localisation d’activité) dont il se veut complémentaire : son champ sectoriel est plus restreint (le soutien est destiné aux projets d’investissements purement industriels et aux services associés à l’industrie) tandis que son impact territorial peut être plus large (il n’est pas limité par le zonage AFR).

De nature différente (prime pour la PAT et avance remboursable pour l’aide à la relocalisation), les aides à la réindustrialisation et la PAT ne disposent pas du même effet de levier en matière d’investissements. Il sera possible, lorsque les projets remplissent les conditions des deux dispositifs, de cumuler les deux aides dans le respect des règles de cumul.

La première aide à la réindustrialisation a été accordée par le ministre chargé de l’Industrie en juillet 2010, pour un montant de 6,5 millions d’euros et permettant la création de 100 emplois.

Quatre autres dossiers potentiels sont en cours d’instruction et certains d’entre eux devraient déboucher favorablement d’ici la fin de l’année 2010.

E.– LE PLAN NATIONAL D’ACCOMPAGNEMENT DES TERRITOIRES TOUCHÉS PAR LES RESTRUCTURATIONS DE LA DÉFENSE

1.– Présentation générale

La réforme des implantations des armées, mise en œuvre conformément aux recommandations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et de la révision générale des politiques publiques (RGPP), a pour objectif de dégager des économies substantielles sur les crédits de personnel et de fonctionnement – par la fermeture de 82 sites et la suppression de 54 000 postes d’ici 2014 –, pour réinjecter les gains réalisés dans les dépenses d’équipement.

Lors de la présentation de cette réforme, le 24 juillet 2008, le Premier ministre a insisté sur l’importance de son accompagnement territorial. Il a pour cela adressé, dès le 25 juillet, une circulaire à l’ensemble des préfets, dans laquelle sont précisées les grandes orientations de ces mesures à destination des collectivités touchées par les restructurations (n° 5318/SG du 25 juillet 2008).

Le plan proposé repose sur plusieurs instruments :

1. La mise en place des contrats de redynamisation de site de défense pour les sites les plus touchés, le ministère de l’Aménagement du territoire, en liaison avec le ministère de la Défense, ayant identifié 26 sites prioritaires (dont deux outre-mer), et pour les autres zones, de plans locaux de redynamisation ;

2. L’adaptation des modalités de cessions des emprises militaires. L’article 67 de la loi de finances pour 2009 (n° 2008-1425 du 27 décembre 2008) prévoit la possibilité de cessions à l’euro symbolique d’immeubles du ministère de la Défense aux communes et EPCI concernés par l’un des 24 contrats de redynamisation de site de défense ;

3. L’instauration de modalités d’aides fiscales aux entreprises, pour favoriser l’implantation de nouvelles activités économiques dans les territoires concernés ;

4. La création d’un fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées devant apporter une aide au fonctionnement, doté de 5 millions d’euros en 2009 et 10 millions d’euros en 2010 (article 58 du présent projet de loi de finances) et rattaché à la mission Relations avec les collectivités territoriales.

5. La déconcentration des administrations centrales vers les territoires subissant les réductions d’effectifs les plus importantes, 5 000 personnes pouvant ainsi quitter la région parisienne ;

6. Pour les régions du Nord-Est de la France qui concentrent l’essentiel des fermetures, une mission spécifique d’accompagnement est confiée au préfet Hubert Blanc.

Le dispositif d’accompagnement territorial concerne les territoires où la perte d’emplois, par réduction des effectifs ou par fermeture d’implantations, dépasse le seuil de 50 emplois directs par site, soit 95 sites au total. La réforme touche plus de 200 communes et 69 départements, dont 48 qui enregistrent des pertes nettes. Les difficultés se concentrent dans un large quart Nord-Est, la Lorraine subissant à elle seule 8 000 suppressions d’emplois (soit 15 % du total de la réduction des effectifs).

2.– Le financement du plan d’accompagnement

Pour la période 2009 à 2015, une enveloppe de crédits de 320 millions d’euros (dont 20 millions d’euros pour l’outre-mer) est prévue pour le financement des mesures d’accompagnement, au moyen de crédits du Fonds pour les restructurations de défense (FRED, programme 212) et du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT, programme 112).

FINANCEMENT DU PLAN D’ACCOMPAGNEMENT TERRITORIAL
DE LA RESTRUCTURATION DES ARMÉES

(En millions d’euros)

Source : Projets annuels de performances Politique des territoires et Défense.

La contribution du FNADT au plan pour la période 2009-2011 est récapitulée dans le tableau suivant.

CONTRIBUTION DU FNADT AU PLAN D’ACCOMPAGNEMENT
DES RESTRUCTURATIONS DE LA DÉFENSE

(en millions d’euros)

Source : DATAR.

En 2009 et au premier semestre 2010, 13,5 millions d’euros ont été engagés au titre des CRSD (6,7 millions d’euros au titre du FRED et 6,8 millions d’euros au titre du FNADT). Ce faible niveau d’engagement des crédits met en lumière les difficultés avec lesquelles se déroule ce plan. Si la signature des contrats se poursuit à un rythme conforme aux prévisions, les opérations quant à elles se mettent en place plus lentement compte tenu de la complexité des dossiers, de la multiplicité des acteurs et de l’ampleur des enjeux locaux. Pour ces raisons, aucune dotation n’est inscrite au FNADT en 2011 en loi de finances initiale, les autorisations d’engagement (30 millions d’euros) et les crédits de paiement (16 millions d’euros) non utilisés en 2010 sont intégralement reportés sur 2011.

3.– La mise en œuvre des contrats territoriaux

Le plan prévoit la mise en place de deux dispositifs territoriaux ciblés qui ont pour objectif commun de permettre la revitalisation économique durable, créatrice d’activités et d’emplois des territoires concernés : les contrats de redynamisation de site de défense et les plans locaux de redynamisation.

Les contrats de redynamisation de site de défense concernent les sites subissant une perte nette de plus de 200 emplois directs et connaissant une grande fragilité économique et démographique. Le calendrier prévisionnel est rappelé dans le tableau suivant.

LA LISTE DES 24 CONTRATS DE REDYNAMISATION DE SITE DE DÉFENSE (CRSD)

(en millions d’euros)

Source : circulaire 5318/SG du Premier ministre aux préfets, 25 juillet 2008.

Les plans locaux de redynamisation concernent les sites ne bénéficiant pas d’un CRSD mais qui subissent néanmoins un impact significatif avec une perte nette d’au moins 50 emplois directs.

Le tableau suivant dresse le bilan des signatures des contrats (CRSD et PLR) au mois de juillet 2010.

BILAN DES SIGNATURES DES CONTRATS (CRSD ET PLR)

Source : DATAR.

4.– Un nouveau zonage : les zones de restructuration de la défense

L’article 34 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 a créé une nouvelle catégorie juridique de zone d’emploi à soutenir : les zones de restructuration de la défense (ZRD), couvrant des bassins d’emploi rendus fragiles économiquement par les restructurations de la Défense.

L’article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, qui définit les zones caractérisées par des handicaps géographiques, économiques ou sociaux dans lesquelles sont mises en œuvre des politiques renforcées et différenciées de développement, a été modifié pour y intégrer ces nouvelles zones, reconnues par arrêté conjoint des ministres chargés de l’Économie, du budget et de l’aménagement du territoire pour les années 2009 à 2013.

On peut faire référence ici à la réserve de la Cour des comptes ⁽¹⁹⁾ à l’encontre des dispositifs d’aménagement du territoire zonés. Ce nouveau dispositif est en effet venu se surajouter aux dispositifs existants (bassins d’emploi à redynamiser ⁽²⁰⁾, zones franches urbaines) pour s’en inspirer en grande partie, tout en ajoutant des critères nouveaux. Il est d’ailleurs intéressant de se reporter aux propos du Rapporteur général, Gilles Carrez, interrogé sur la complexité de la définition de ces nouvelles zones : « [...] il s’agit des ingrédients habituels en la matière. En revanche, la difficulté réside dans la détermination du zonage du territoire, véritable travail d’orfèvre – ou de dentellière ! » ⁽²¹⁾.

Le Rapporteur spécial ne peut que rejoindre cette position et promouvoir l’idée d’une remise à plat des différents dispositifs d’aménagement du territoire basés sur des critères de zonage pour obtenir une meilleure lisibilité de l’efficacité des dispositifs de soutien aux territoires en difficulté.

F.– SOUTENIR LES ACTIVITÉS DE L’AGENCE FRANÇAISE POUR LES INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX

La DATAR soutient les activités de promotion, de prospection et d’accueil des investissements internationaux menés par l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII).

1.– Ses missions, son organisation et son budget

Créée en 2001 ⁽²²⁾, l’AFII est un établissement public à caractère industriel et commercial placé sous la double tutelle du ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire (MERAT) et du ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi (MEIE).

L’Agence est chargée de trois missions principales : prospecter et accompagner les investisseurs étrangers pour créer en France des emplois durables ; contribuer à l’amélioration de l’image économique du pays dans le monde et proposer au Gouvernement des mesures pour renforcer l’attractivité de la France.

Pour réaliser ses missions, l’Agence comprend un effectif de 160 collaborateurs (soit 156 ETPT ⁽²³⁾), répartis entre des services centraux (60 personnes travaillent au siège à Paris dans les locaux d’Ubifrance) et des bureaux à l’étranger (95 personnes sont réparties dans 21 bureaux implantés dans 18 pays).

Du fait de sa double tutelle, l’Agence est opérateur dans deux programmes : le présent programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire et le programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi de la mission Économie.

Le montant total de la subvention versée pour charges publiques par l’État est de 22,7 millions d’euros en 2011 (en baisse de 5 % par rapport à 2010), la part du programme 112 étant de 7,4 millions d’euros (soit 33 %, inchangée par rapport à 2010) et celle du programme 134 de 15,3 millions d’euros (contre 16,1 millions d’euros en 2010).

L’enjeu pour l’AFII, à l’intérieur d’une enveloppe financière particulièrement contrainte, est d’être la plus efficiente possible dans le pilotage de son activité : d’où les actions entreprises pour cibler toujours plus finement ses actions de prospection (par la mise en place d’une liste de segments de marché prioritaires), la création en 2009 d’un pôle Territoires dédié aux opérations de suivi des territoires en mutations économiques et le renforcement des collaborations établies avec Ubifrance, les services économiques et les partenaires territoriaux. Preuve de la pertinence et de l’efficacité de son organisation, l’Agence est certifiée ISO 9001 depuis juin 2008. Les résultats montrent que l’AFII et ses partenaires territoriaux jouent un rôle de plus en plus déterminant dans la détection, l’accompagnement et l’établissement des projets d’implantation (45 % des projets aboutis en France en 2009 ont été accompagnés par l’AFII contre 28 % en 2003).

2.– Les investissements internationaux en 2009 : de bons résultats pour la France malgré la crise

Les chiffres publiés dans le bilan d’activité de l’AFII montrent qu’en 2009, la France obtient de bons résultats en terme d’attraction des investissements étrangers en dépit de la crise économique et financière débutée à l’automne 2008.

L’impact de celle-ci ne s’est fait sentir ni sur les flux d’investissements en France, ni sur le niveau d’activité de l’Agence qui est resté soutenu avec plus de 7 700 entretiens approfondis (7 300 en 2008), 1 163 projets nouveaux identifiés (1054 en 2008) et l’accompagnement de près de 300 projets aboutis en France (307 en 2008).

Au total, 639 décisions d’investissements étrangers créateurs d’emplois ont été enregistrées en 2009, soit presque autant qu’en 2008 (641) et plus qu’en 2007 (624). La France maintient ainsi son rang de second pays d’accueil en Europe des investissements étrangers créateurs d’emplois derrière le Royaume-Uni et se présente ainsi comme une valeur refuge. Ces investissements doivent permettre de maintenir ou de créer près de 30 000 emplois (32 000 en 2008).

Mais si la France confirme son attractivité en dépit de la concurrence des pays émergents et des pays en transition, il n’en demeure pas moins que des évolutions sont perceptibles sur les caractéristiques des projets accueillis. On constate en effet que :

– depuis trois ans, les entreprises étrangères créent de moins en moins d’emplois (47 en moyenne en 2009 contre 50 en 2008 et 67 sur la période 1993-1999). Une baisse qui s’explique par le nombre élevé des projets de petite taille (329 projets d’une taille inférieure à 20 emplois recensés en 2009, contre 287 en 2008) et le recul des projets de taille moyenne, créateurs de 50 à 500 emplois (132 projets recensés en 2009, contre 170 en 2008) ;

– au niveau sectoriel, la part des activités de services (conseils, ingénierie et services opérationnels aux entreprises) recule par rapport aux années antérieures pour atteindre 34 % en 2009, tandis que la part des activités manufacturières progresse (67 % en 2009 contre 62 % en 2007), en lien avec le particulier dynamisme des secteurs de l’énergie, de l’aéronautique et des médicaments et biotechnologies appliquées ;

– les délais d’aboutissement des projets s’allongent : en 2008 et les années antérieures, 45 % des projets détectés se réalisaient en moins de six mois et en 2009, ce taux est tombé à 16 % ; la part relative des projets demandant de 18 à plus de 24 mois est passée de 13 % en 2008 à 22 % en 2009, une tendance qui se confirme en 2010 ;

– la part relative de l’Europe en tant que zone émettrice de projets s’accroît et 68 % désormais des investissements étrangers proviennent d’entreprises européennes.

3.– Les enjeux liés à l’accueil des investissements internationaux

En 2009, 22 645 entreprises étrangères étaient présentes sur le territoire national, assurant plus de 2,8 millions d'emplois. Les filiales d'entreprises étrangères sont à l'origine de 40 % des exportations françaises et de 20 % de la R&D conduite dans notre pays.

Ces chiffres illustrent bien les enjeux liés à l’accueil des investissements étrangers sur notre territoire. Or deux faits majeurs apparaissent en 2009 :

– au niveau européen, l'Allemagne devient un concurrent de plus en plus sérieux et renforce sa position entre 2008 et 2009 en gagnant des parts de marché (+ 7 % contre + 1 % pour la France) ;

– au niveau mondial, la France peine à attirer les investisseurs venant des pays émergents comme en témoignent les chiffres suivants : l’Allemagne accueille 41 % des projets chinois en Europe et le Royaume-Uni capte 54 % des investissements indiens. La France pour sa part n’en reçoit respectivement que 9 % et 11 %.

Aussi, pour mieux valoriser les atouts de notre pays et nuancer ses points faibles les plus fréquemment invoqués, l’Agence a relancé son tableau de bord de l'attractivité de la France⁽²⁴⁾. Basé sur « des éléments de comparaison objectifs entre la France et ses partenaires », ce tableau vise à apporter un autre éclairage que certains classements internationaux en comparant la France à onze autres pays (États-Unis, Japon, Allemagne, Royaume-Uni, Italie, Espagne, Irlande, Pays-Bas, Belgique, Finlande et Pologne).

Sans surprise, il met en évidence que « la taille et le dynamisme du marché, l'excellence des infrastructures et le niveau de qualification et de productivité de la main-d'œuvre apparaissent comment autant d'atouts pour le site France ». Et si l’étude place la France dans une position moins favorable en matière de fiscalité et d'environnement administratif, elle relativise certains indicateurs et insiste sur les réformes engagées.

Ainsi, la réforme du crédit d'impôt recherche ⁽²⁵⁾ offre à la France un véritable avantage comparatif pour les entreprises souhaitant faire de la R&D, loin devant l'Espagne ou l'Italie.

L’évolution entre 2008 et 2009 du nombre d’implantations de centres de R&D ne laisse place à aucune ambiguïté, comme l’illustre le tableau suivant.

NOMBRE DE PROJETS ET CRÉATIONS D’EMPLOIS EN FRANCE
EN 2008 ET 2009 PAR FONCTION

Source : Baromètre Attractivité du site France 2010 – Ernst & Young.

Avec 41 projets d’implantation de centres de R&D annoncés en France en 2009 (soit 64 % de plus qu'en 2008), la France se place en tête des pays européens créateurs d'emplois liés aux investissements internationaux dans la recherche.

Par ailleurs, l’étude insiste sur le fait que « l’attractivité en matière de coûts et de fiscalité doit s'apprécier globalement » et relève que « la France est le pays européen où les coûts d'implantation sont les plus faibles. [...]La charge fiscale effective pesant sur les entreprises en France apparaît beaucoup plus faible que le taux nominal de l'impôt sur les sociétés ne le laisse supposer ».

Une évolution qui devrait être confortée avec la mise en œuvre de la réforme de la taxe professionnelle intervenue en janvier 2010.

Enfin, le rapport du Conseil d’analyse économique intitulé « Investissement direct étranger et performances des entreprises » ⁽²⁶⁾ étudie l’impact de l’investissement entrant sur la qualité des performances de l’entreprise ciblée. Il apporte comme principal enseignement que l’investissement étranger, parce qu’il résulte de la sélection des entreprises les plus efficaces, renforce encore leur performance en les restructurant et en combinant leurs avantages à ceux du groupe étranger. Les rapporteurs affirment donc que l’internationalisation est un facteur favorisant le développement des entreprises françaises.

Ce qui pose une question d’aménagement du territoire au vu de la forte concentration qui caractérise l’accueil des investissements étrangers en France : en 2009, trois régions seulement concentrent plus de la moitié (53 %) des projets d’investissement étrangers : l’Île-de-France (30 %), Rhône-Alpes (14 %) et Provence-Alpes-Côte d’Azur (9 %).

Interrogé sur cet aspect, le président de l’Agence a tenu à préciser qu’en 2009, pour la première fois, l’ensemble des régions métropolitaines a vu un projet s’installer sur son territoire, ce qui vient contrebalancer un peu l’analyse de la polarisation naturelle des investissements vers les grandes métropoles. Il y voit notamment l’impact des pôles de compétitivité, eux-mêmes largement répartis sur l’ensemble du territoire, qui continuent d’intéresser les entrepreneurs étrangers (en 2009, plus de 520 entreprises étrangères sont membres d’un pôle de compétitivité) et constituent ainsi un élément d’attractivité fort pour la France.

4.– L’action de l’Agence en tant qu’opérateur de l’aménagement du territoire

Depuis décembre 2006, l’Agence a engagé une profonde réorganisation de son fonctionnement et concentré fortement ses moyens sur sa mission de prospection des investisseurs étrangers. Celle-ci se fait sur la base d’entretiens d’affaires approfondis (EAA) avec les dirigeants d’entreprises étrangères à l’étranger et en France. Les objectifs quantitatifs sont définis dans la convention d’objectifs et de moyens 2009-2011 ⁽²⁷⁾, signée le 15 octobre 2008 avec les secrétaires d’État chargés de l’aménagement du territoire et du commerce extérieur.

En tant qu’opérateur de la politique d’aménagement du territoire, cette convention assigne à l’AFII deux priorités spécifiques :

– la promotion des pôles de compétitivité d’une part, avec une part significative d’actions de prospections qui leur sont dédiés,

– et le soutien aux zones en mutations économiques d’autre part, avec le suivi d’un nombre limité de sites prioritaires (15) et de sites militaires (9) en cours de restructuration depuis juillet 2008. Les résultats obtenus par l’agence depuis 2007 sont récapitulés dans le tableau suivant :

RÉSULTATS OBTENUS SUR LA PÉRIODE 2007-2009

Source : AFII.
* Définition du COSPE (Comité d’orientation et de suivi des projets étrangers) : instance rassemblant l’AFII, la DATAR, le DGE et les partenaires territoriaux de l’AFII. Son rôle est de veiller à la diffusion des projets détectés par l’AFII aux partenaires territoriaux, dans une logique de transparence et d’efficacité dans l’attribution des projets d’investissement aux territoires français.

La lecture des résultats met en évidence l’intensité de l’action de prospection de l’AFII avec des objectifs dépassés de 49 % en 2008 et de 19 % en 2009.

Concernant les pôles de compétitivité (23 % des EAA en 2009 contre 18 % en 2007), la promotion faite par l’AFII ne faiblit pas mais le nombre de projets détectés est en recul par rapport à 2008 et aux objectifs fixés. Il faut y voir l’impact de la crise (la fonction de R&D étant traditionnellement celle qui est la plus ralentie en période d’incertitude) et non pas une remise en cause de l’attractivité des pôles pour les entreprises étrangères.

Enfin, depuis 2009, l’Agence a accentué le recentrage de ses activités de prospection en ciblant quinze segments d’activité innovants à fort potentiel ⁽²⁸⁾.

Les résultats obtenus sont présentés dans le tableau suivant.

Il montre que 33 % des EAA réalisés par l’Agence en 2009 ont porté sur des segments prioritaires, soit un effort similaire à celui de 2008 ; cependant, l’intensité de la prospection sur les segments de l’économie durable (surlignés en vert) a presque doublé, passant de 651 EAA en 2008 à 1 129 en 2009 (pour un objectif fixé à 900).

III.– PROMOUVOIR LE DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE
ET ÉQUILIBRÉ DES TERRITOIRES

A.– L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION 2

L’action 2 Développement solidaire et équilibré des territoires regroupe les crédits nécessaires au développement solidaire et équilibré des territoires, mis en œuvre au travers de la politique des pôles d’excellence rurale, de la lutte contre la fracture numérique et de l’amélioration de l’accès aux services publics dans les zones rurales.

En 2011, elle devrait bénéficier de 169,8 millions d’euros en autorisations d’engagement (170,3 millions d’euros en 2010) et de 150 millions d’euros en crédits de paiement (177,9 millions d’euros en 2010).

Le tableau suivant récapitule l’évolution des crédits de l’action 2 selon ses composantes.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION
DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET ÉQUILIBRÉ DES TERRITOIRES ENTRE 2009 ET 2010

(en millions d’euros)

Source : DATAR.

Il met en évidence les points suivants :

– le renversement de tendance dans les dotations destinées aux pôles d’excellence rurale, puisque 2011 est l’année charnière entre l’arrivée à son terme de la première génération et le lancement de la seconde ;

– la mise en œuvre des actions décidées à l’issue des Assises des territoires ruraux tenus à la fin de l’année 2009.

B.– PROLONGER LA POLITIQUE DES PÔLES D’EXCELLENCE RURALE

1.– La première génération, 2006-2009

Pendant de la politique menée dans les zones urbaines avec les pôles de compétitivité, le Gouvernement a annoncé pour les territoires ruraux la mise en œuvre d’une politique des pôles d’excellence rurale (PER) lors du CIACT ⁽²⁹⁾ du 14 octobre 2005.

Ce label de « PER » a été attribué, à l’issue de deux vagues successives d’appels à projets en juin et décembre 2006, à 379 projets de développement économique, créateurs d’emplois, situés soit en zone de revitalisation rurale (ZRR), soit en dehors des aires urbaines de plus de 30 000 habitants.

Pour être éligibles, les projets devaient être bâtis sur des partenariats public-privé. Afin qu’il présente un enjeu significatif, chaque projet devait représenter au moins 300 000 euros d’investissement. L’aide apportée par l’État s’est élevée au maximum à 33 % (majorée à 50 % dans les ZRR), et a été plafonnée à un million d’euros par projet.

Les PER actuels s’inscrivent dans l’une des quatre thématiques prioritaires suivantes :

– les technologies au service des entreprises artisanales et industrielles des territoires ruraux (16 % des projets) ;

– les services et l’accueil des nouvelles populations (14 % des projets) ;

– la valorisation des bio ressources (21 % des projets) ;

– la valorisation des patrimoines naturels et culturels et l’organisation du tourisme (41 % des projets).

Enfin, 8 % des projets sélectionnés s’inscrivent dans plusieurs thématiques.

L’enveloppe budgétaire totale consacrée à ces pôles labellisés s’est élevée à 235 millions d’euros, en provenance des financeurs suivants :

– 117 millions d’euros issus du FNADT (49 %) ;

– 58,5 millions d’euros (25 %) par neuf ministères partenaires (agriculture, culture, PME, industries, outre-mer, santé, solidarité, insertion et égalité des chances, travail et emploi) ;

– 31 millions d’euros par le ministère de l’Intérieur (13 %) ;

– 28 millions d’euros (12 %) par l’ADEME (Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie), le CNDS (Centre national du développement du sport), le fonds EPERON (Encouragement aux projets équestres régionaux ou nationaux), le Fonds commun des courses, le CAS DAR (Compte d’affectation spécial de développement rural), LEADER + et les fonds issus du FEDER.

Afin de faciliter la mise en œuvre du dispositif, le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire a reçu la contribution des ministères partenaires, versée au fonds ministériel mutualisé (FMM) ⁽³⁰⁾, doté de 176 millions d’euros (117 millions d’euros du FNADT et 58,5 millions d’euros des autres ministères).

Fin 2008, une évaluation générale de la politique des PER ⁽³¹⁾ a été menée à l’issue de laquelle 6 d’entre eux ont été abandonnés, ramenant leur nombre à 373. L’enveloppe de 235 millions d’euros a été intégralement consommée, ce qui représente un soutien moyen de la part de l’État de 630 000 euros par pôle.

2.– La deuxième génération, 2009-2012

Au vu des résultats satisfaisants obtenus par la première génération de PER, le Premier ministre a annoncé, le 8 septembre 2009, le lancement d’une nouvelle génération. Un appel à projets a été lancé en novembre 2009, avec pour objectif de « Soutenir des projets générateurs d'activité économique et de développement local en favorisant de nouvelles dynamiques territoriales. »

Cette nouvelle génération se veut résolument complémentaire de la politique de développement rural mise en place par l’Union européenne, et étroitement liée aux thématiques mises en évidence par les Assises des territoires ruraux (tourisme, initiatives innovantes dans le domaine des transports, développement de réseaux de télécentres,...).

Partant des recommandations présentées dans un rapport de la commission de l’Économie du Sénat ⁽³²⁾, cet appel à projets a été lancé avec :

– un cahier des charges adapté répondant aux difficultés rencontrées au cours de la première génération,

– un délai suffisamment long avant la date limite de dépôt des dossiers pour permettre l’émergence des projets les plus aboutis possibles,

– un soutien renforcé à l’ingénierie des projets apporté aux collectivités par les sous–préfets.

Sur ce sujet, le CIADT du 11 mai 2010 a indiqué dans ses conclusions que la dotation de développement rural (DDR) était un vecteur financier particulièrement adapté aux communes rurales et exerçait un véritable levier. Aussi, pour en simplifier les critères d’éligibilité et élargir son usage à des actions d’aide au montage de projets (conception et études, construction d’un équipement, prestation intellectuelle d’assistance à un projet d’appel), le présent projet de loi de finances pour 2011 prévoit, à son article 82, de fusionner les dotations d’investissement de l’État aux collectivités territoriales (DGE et DDR) pour créer une dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR).

À l’issue de l’examen des 201 projets présentés au plan national, 115 nouveaux PER ont été annoncés en juillet 2010. 110 se répartissent dans 18 régions métropolitaines et 5 ont été sélectionnés outre-mer. Environ 60 % concernent de manière presque équivalente cinq thématiques : l’agriculture ou la forêt, le tourisme, les mesures économiques liées aux entreprises, la santé et la cohésion sociale.

La clôture du dépôt des dossiers pour la deuxième vague de sélection, fixée au 20 octobre 2010, a été un succès avec 456 candidatures reçues. L'annonce des pôles d’excellence rurale sélectionnés aura lieu en février 2011. 

Comme pour la première génération, un fonds ministériel mutualisé sera constitué, pour un montant total et une répartition entre les ministères concernés, non encore définitivement arbitrés à la date de publication du présent rapport spécial.

C.– UN PLAN D'ACTION POUR LES TERRITOIRES RURAUX

Le second volet du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) tenu le 11 mai 2010 consiste dans un plan d'action en faveur des territoires ruraux ⁽³³⁾. Il fait la synthèse et organise l’ensemble des mesures recensées lors de la tenue, d’octobre 2009 à janvier 2010, des Assises des territoires ruraux.

Celles-ci sont présentées en quatre volets :

– l’amélioration de leur accessibilité numérique et géographique : les mesures contenues visent à maintenir et à renforcer la continuité entre les territoires (haut et très haut débit, téléphonie mobile, transports ferroviaires et routiers, modes de transports innovants) ;

– l’amélioration de la vie quotidienne des populations : ces mesures doivent permettre de garantir un socle de services essentiels à la population (services de la petite enfance, santé, offres culturelles et équipements sportifs) ;

– l’amélioration de l'organisation et de la gouvernance : le plan propose une meilleure diffusion des informations à destination des élus et des collectivités, ainsi qu’un soutien logistique à l’élaboration de projets pour les territoires,

– le développement économique : ces mesures sont destinées à promouvoir la richesse et la diversité des territoires ruraux (valorisation des ressources agricole et forestière, tourisme, produits de la chasse).

Sur ce dernier volet du plan, une mesure a plus particulièrement retenu l’attention du Rapporteur spécial : elle porte sur les aménagements apportés au dispositif des zones de revitalisation rurale, dont les principes sont développés ci-après.

1.– Les zones de revitalisation rurale : des aménagements indispensables pour en renforcer l’efficacité

a) Rappel historique

En 1987, les politiques structurelles de l’Union européenne se mettent en place en établissant les premiers zonages. Parmi ces politiques, un objectif de développement des territoires ruraux donne lieu à l’identification des territoires en difficulté éligibles aux programmes « objectif 5 b » et « Leader ».

À partir des zones ainsi définies, la France élabore un zonage plus fin. Les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP) sont constitués en 1989 et parmi ces derniers, les zones de revitalisation rurale (ZRR), créées en 1995 par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (LOADT), regroupent les territoires les plus fragiles. Elles sont le pendant des zones franches urbaines (ZFU), créées par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville.

Après dix ans d’existence, le comité interministériel à l’aménagement et au développement des territoires (CIADT) du 3 septembre 2003 a défini de nouvelles orientations pour adapter le dispositif des ZRR à l’actualité économique et sociale. Les dispositions législatives correspondantes sont inscrites dans la loi relative au développement des territoires ruraux (loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux).

Pour que les actions menées dans les communes classées en ZRR soient plus efficaces, les principales adaptations ont porté sur les points suivants :

– les critères de définition du zonage ont été revus par l’introduction d’un critère supplémentaire d’adhésion obligatoire à un EPCI à fiscalité propre ;

– le classement en TRDP a été supprimé ;

– les avantages fiscaux et les exonérations de charges sociales patronales accordées aux entreprises ont été renforcés, en particulier en les étendant aux organismes d’intérêt général (OIG).

L’article 2 de cette loi a également expressément prévu que ce dispositif des zones de revitalisation rurale, ainsi rénové, ferait l’objet d’une évaluation en 2009. Celle-ci a donné lieu à l’établissement en novembre 2009 d’un rapport conjoint de l’Inspection générale des finances (IGF), l’inspection générale des affaires sociales (IGAS), le Conseil général de l’agriculture, de l’alimentation et des espaces ruraux (CGAAER) et le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) intitulé : « Évaluation des mesures en faveur des zones de revitalisation rurale ».

Les recommandations qu’il contient ont servi de base aux décisions prises au cours du CIADT du 11 mai 2010, qui propose un aménagement du dispositif d’exonérations fiscales applicable. Ces modifications sont contenues dans l’article 65 du présent projet de loi de finances. Celui-ci prévoit en complément une modification du régime des exonérations sociales dans son article 88.

b) Les aménagements apportés au régime d’exonérations fiscales

Par des mesures d’incitation fiscale, le dispositif des ZRR privilégie l’action sur les entreprises comme levier pour le développement économique. En jouant sur leur localisation, il cherche à générer un regain de l’activité économique devant entraîner l’installation de nouveaux établissements (les exonérations sont liées à l’installation d’entreprises nouvelles) et la création d’emplois (les exonérations sont liées aux embauches).

La mesure principale tient dans l’exonération totale ou partielle d’impôt sur les bénéfices pour les entreprises nouvelles (article 44 sexies du code général des impôts). Cette exonération s’applique également aux entreprises créées dans les zones d’aide à finalité régionale (AFR) et les zones de redynamisation urbaine (ZRU).

Selon le dispositif en vigueur, les entreprises nouvelles créées à compter du 1^er janvier 2004 dans les ZRR sont exonérées d’impôt sur le revenu ou d’impôt sur les sociétés ⁽³⁴⁾ à 100 % pendant cinq ans, puis à 60 % durant les cinq années suivantes, puis 40 % pendant deux ans et 20 % les deux années suivantes (soit 14 années d’exonération totale ou partielle). Cette disposition s’applique jusqu’au 31 décembre 2010 ⁽³⁵⁾.

Ce régime a été conçu comme un moyen de soutenir les entreprises au démarrage de leurs activités en évitant que leurs bénéfices réalisés ne soient amputés d’impôt sur les bénéfices les premières années d’activité au motif qu’ils sont déjà faibles.

En 2009, 46 000 entreprises ont bénéficié de ce dispositif pour un coût, s’agissant de l’exonération d’impôt sur les bénéfices, de 125 millions d’euros (130 millions d’euros prévus en 2010). Ce coût pour le seul zonage ZRR est ramené à 28 millions d’euros en 2008.

Le législateur a prévu une définition très stricte de l’entreprise nouvelle, pour éviter les effets d’aubaine liés au zonage pouvant conduire à de simples déménagements transfrontaliers. Il en résulte les exclusions suivantes :

– ne sont pas considérées comme entreprises nouvelles les reprises, les transmissions et les extensions d’activités déjà existantes ;

– les entreprises en partenariat, c’est-à-dire s’appuyant sur une enseigne ou un nom commercial ;

– les entreprises non sédentaires dès lors qu’elles réalisent plus de 15 % de leur chiffre d’affaires en dehors des ZRR.

Or, une part importante du développement des territoires ruraux est endogène et ces exclusions sont donc apparues en contradiction avec l’enjeu du maintien des activités existantes en milieu rural.

En effet, compte tenu des caractéristiques propres aux zones rurales (problèmes de recrutement, d’infrastructures et d’enclavement), le risque d’effets d’aubaine, qui a été observé dans les dispositifs de zonages en faveur des zones urbaines, ne s’est pas vérifié dans les ZRR. D’autre part, la question de la poursuite de l’activité des entreprises par reprise ou transmission est devenue d’autant plus aiguë pour les acteurs locaux qu’on constate, dans les zones rurales, un important vieillissement de la population des artisans et des chefs d’entreprises, et une progression significative de la part relative des plus de 55 ans.

En conséquence, le présent projet de loi, dans son article 65, propose de créer, pour une durée de trois ans, un dispositif autonome d’exonération d’impôt sur les bénéfices en faveur des créations d’entreprises dans les ZRR. Il diffère du dispositif actuel sur trois points :

– son application est étendue aux reprises d’entreprises,

– le bénéfice de l’exonération est limité aux entreprises de moins de dix salariés,

– la durée de la période de sortie progressive d’exonération est ramenée de 9 ans à 3 ans.

Soulignons que cette évolution était fortement souhaitée par les acteurs locaux et en particulier le réseau consulaire.

Le dispositif est ainsi étendu et simplifié pour concentrer son impact sur un temps plus court : on passe d’une durée globale de 14 ans, dont 5 ans d’exonération totale et 9 ans d’exonération partielle, à une durée globale ramenée à 8 ans, avec une exonération totale sur cette durée. Il est désormais limité aux TPE, catégorie d’entreprise ciblée comme étant la plus concernée par cette mesure.

En complément, l’article 65 proroge à l’identique le dispositif de l’article 44 sexies du code général des impôts pour les entreprises nouvelles créées dans les zones AFR.

c) Les aménagements apportés au régime d’exonérations sociales

Dans le dispositif en vigueur, les entreprises situées en ZRR bénéficient de deux types d’exonération de cotisations sociales :

– l’une centrée sur la création d’emplois, pour les entreprises du secteur privé : elle consiste en une franchise de cotisations patronales de sécurité sociale dans la limite de 1,5 SMIC sans plafond de rémunération, pendant une durée de douze mois, pour les salariés embauchés (à condition que ces embauches accroissent l’effectif de l’entreprise, tous établissements confondus, jusqu’à, au plus, cinquante salariés, et à condition qu’il n’y ait pas eu de licenciement dans les douze mois précédant l’embauche). La loi n° 2007-1822 du 27 décembre 2007 a mis en place un barème dégressif appliqué aux rémunérations comprises entre 1,5 et 2,4 SMIC, et une suppression de l’exonération au-delà de 2,4 SMIC ;

– l’autre, instaurée par la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, visant les organismes d’intérêt général (OIG), tels que définis à l’article 200 du code général et des impôts ⁽³⁶⁾ et associations installées en ZRR. L’exonération au bénéfice des OIG et associations prend la forme d’une franchise de cotisation patronale de sécurité sociale, de cotisation au Fonds national d’aide au logement et de versement transport dans la limite de 1,5 SMIC sans plafond de rémunération.

En 2008, le coût total du régime d’exonérations applicables aux entreprises situées dans les ZRR pour le budget de l’État s’élève à 511 millions d’euros. Il provient principalement du montant des exonérations des cotisations sociales (409 millions d’euros, soit 80 %) et de l’évolution de la part des exonérations en faveur des OIG : 327 millions d’euros (80 %), un coût multiplié par 11 entre 2005 et 2007 ; 82 millions d’euros (20 %) proviennent de l’exonération pour embauche.

Compte tenu de l’évolution de ce coût, l’accès à l’exonération en faveur des OIG a déjà été restreint par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 ⁽³⁷⁾ qui l’a abrogée pour les contrats conclus à compter du 1^er novembre 2007. L’exonération continue toutefois de s’appliquer aux contrats de travail conclus avant le 1^er novembre 2007 dès lors qu’ils bénéficiaient de l’exonération à cette date.

Or la mission de l’IGF, dans le rapport précité, rappelle que le recours aux exonérations en faveur des OIG a largement dépassé les intentions initiales du législateur.

Selon l’IGF, prévu pour aider les associations qui contribuent, dans les ZRR, à maintenir le « lien social », le dispositif a également et principalement bénéficié à des établissements de taille plus importante (centres hospitaliers, établissements psychiatriques, établissements d’hébergement de personnes âgées...) : 86 % du montant total a bénéficié à des structures de plus de 10 salariés. Il a été utilisé pour 84 % de son montant au secteur sanitaire et social, et à hauteur de 25 % pour des structures hospitalières. Enfin, les exonérations ont été concentrées dans un nombre restreint de départements : quatre d’entre eux (Lozère, Lot, Corrèze et Aveyron) ont perçu plus de 41 % des exonérations.

Pour l’ensemble de ces raisons, le projet de loi de finances, dans son article 88, propose de recentrer le dispositif d’exonération vers les plus petites structures, celles qui comptent moins de 10 salariés.

Malgré les conclusions du rapport de l’IGF, le Rapporteur spécial tient à souligner l’intérêt que ce dispositif a pu représenter en terme de soutien aux activités situées en zones rurales. Il préconise que le texte proposé à l’article 88 du présent projet de loi de finances puisse évoluer sur le nombre d’emplois éligibles, le type d’activités, le ciblage territorial... Il souhaite rappeler ici que ce dispositif est rattaché à la mission Travail et emploi.

2.– Les incertitudes pesant sur l’efficacité du dispositif

L’ensemble des mesures d’aménagement proposées dans le présent projet de loi de finances a pour objectif de renforcer l’efficacité du dispositif des zones de revitalisation rurale dont les effets réels sur l’économie et l’emploi restent mal déterminés.

● Dans son rapport daté de mai 2003, le Conseil des impôts avait déjà mis en exergue la difficulté d’évaluer l’impact sur l’emploi des dispositifs dérogatoires en faveur des zones prioritaires d’aménagement du territoire : zones franches urbaines (ZFU), zones de revitalisation rurale (ZRR) et zone de redynamisation urbaine (ZRU).

● Les conclusions du rapport de l’IGF de 2009 reprennent le même constat : les données fournies par l’Insee sur les années 1999-2006 ne permettent pas d’apporter une conclusion claire sur l’impact sur l’emploi de ce zonage à partir des informations disponibles et en particulier des statistiques descriptives. En effet, leur analyse montre que :

– l’effet global du dispositif ZRR n’est pas visible puisque les évolutions de population active sont identiques hors des ZRR et dans ces zones ;

– l’analyse de l’évolution des taux de chômage en ZRR et hors ZRR n’est pas plus probante, reflétant seulement le taux de chômage structurellement moins élevé en zones rurales qu’en zone urbaine.

● Au cours des dix dernières années, plusieurs études ont été menées sur l’impact des exonérations de cotisations sociales sur l’emploi mais elles apportent des résultats contradictoires. Elles concluent, soit :

► à la confirmation de la création d’emplois : deux études mettent en évidence l’effet positif des exonérations de cotisations sociales : on peut citer le document de travail de la direction des Études et synthèses économiques de l’INSEE, de décembre 2007 ⁽³⁸⁾. Cette étude, basée sur l’analyse de l’évolution de l’emploi sur 41 ZFU, met en avant la création de 4 000 emplois nets pour un coût de 125 millions d’euros (soit 31 000 euros par emploi). Pour les auteurs, le dispositif a donné lieu à une augmentation de 18 % du taux de croissance de l’emploi salarié ; ce constat positif rejoint celui de l’étude sur les allègements de charges sur les bas salaires⁽³⁹⁾, un peu ancienne puisqu’elle date de 2001.

► à la stabilisation de l’emploi : cette hypothèse est faite à partir des données issues de la DARES, présentées dans une étude de décembre 2009 ⁽⁴⁰⁾, et portant sur les 12 018 communes classées en ZRR à titre permanent en 2007. Ces données fournissent des informations détaillées sur les caractéristiques principales des embauches réalisées dans les ZRR :

– le rythme de croissance des embauches exonérées dans les ZRR ralentit : près de 13 000 salariés ont été embauchés, soit une hausse de 17 % entre 2006 et 2007, après 35 % entre 2005 et 2006,

– les embauches dans le ZRR les plus récentes sont plutôt dynamiques : 11 % des embauches ont été effectuées dans les 1 963 communes nouvellement classées en ZRR entre 2005 et 2007,

– 74,4 % des établissements implantés en ZRR ont embauché un seul salarié ouvrant droit à l’exonération pendant l’année (ce chiffre est stable depuis 2003),

– la proportion d’établissements déclarant plus de 5 embauches est faible (moins de 3 %),

– plus de la moitié des embauches exonérées ont eu lieu dans des établissements créés entre 2005 et 2007,

– les emplois sont peu qualifiés, avec une forte concentration des salaires entre le SMIC et 1,5 SMIC (42 % des salariés embauchés dans des établissements implantés en ZRR ont perçu un salaire égal au SMIC).

► à un impact non significatif : l’étude la plus récente portant sur le dispositif des ZRR date de janvier 2010 ⁽⁴¹⁾ et porte sur la période 1997-2000 ⁽⁴²⁾. Selon celle-ci, le dispositif des ZRR n’a eu aucun effet significatif sur l’emploi, ni sur la création d’entreprises dans les zones rurales défavorisées. Elle relève que « En 2000, 7 100 établissements ont bénéficié des exonérations en ZRR, ce qui semble peu (3,7 %) au regard des 193 047 établissements de moins de 50 salariés présents dans les ZRR en 1997. D’autre part, les exonérations de cotisations sociales en ZRR coûtent 147 millions d’euros en 2003, soit deux fois moins que dans les ZFU en 2006 (étude Rathelot et Sillard 2008 [précédemment citée]». Ce constat concorde avec les résultats d’une autre étude réalisée en 2007 par P. Lofredi ⁽⁴³⁾.

En définitive, la Cour des comptes⁽⁴⁴⁾ conclut que, au mieux, « l’impact des dispositifs ZRR (et ZRU) sur l’emploi et sur la création d’activités ne peut être établi de façon robuste » et que de toute façon, il semble très réduit sur les territoires concernés.

Sans remettre en cause les dispositifs de soutien financier apporté par l’État à des territoires définis à l’intérieur d’un zonage, compte tenu de la situation des finances publiques, il convient d’être particulièrement vigilant sur la définition de ce dernier de façon à orienter au mieux les moyens mis en œuvre et favoriser leur concentration pour obtenir les meilleurs résultats. Dans cette perspective, une réflexion sur la définition du zonage ZRR est engagée.

3.– La réflexion sur l’évolution du zonage se poursuit

a) Le rappel des critères

Pour définir les zones de revitalisation rurale, la loi a prévu de les caractériser à partir de critères objectifs de trois catégories :

– des critères démographiques : La commune doit :

– être incluse dans un canton ayant une densité inférieure ou égale à 31 hab/km² ;

– ou bien être incluse dans un arrondissement ayant une densité inférieure ou égale à 33 hab/km2 ;

– ou bien appartenir au 1^er janvier 2005 à un EPCI à fiscalité propre dont le territoire a une densité inférieure ou égale à 31 hab/km².

– des critères socio-économiques, évalués eux aussi au niveau des cantons ou des arrondissements. Une fois qu’un des critères démographiques est satisfait, la commune doit répondre à, au moins, un des trois critères socio-économiques suivants :

– avoir connu une perte de population ;

– ou bien avoir connu une perte de population active ;

– ou bien avoir un taux de population active agricole supérieur au double de la moyenne nationale (soit supérieur à 8,3 % de l’ensemble de la population active).

Les communes appartenant à un canton et, le cas échéant, à un arrondissement dont la densité démographique est inférieure ou égale à 5 hab/km2 sont classées en ZRR sans devoir répondre à un critère socio-économique.

– un critère institutionnel : la commune doit :

– appartenir à un EPCI à fiscalité propre ;

– afin d’inciter à l’intercommunalité, les communes qui se regroupent ou qui se rapprochent d’un EPCI existant permettent à l’ensemble de l’EPCI de bénéficier de leur classement en ZRR si elles représentent plus de 50 % de la population de celui-ci. A contrario, elles conservent le bénéfice de leur classement en ZRR à titre individuel si elles satisfont aux critères sans représenter 50 % de la population de l’EPCI.

b) L’évolution du zonage

Pour mémoire, l’arrêté du 30 décembre 2005 (n° 2005-1435 du 21 novembre 2005) a abrogé le décret du 14 février 1996 en renvoyant à un arrêté qui révise, chaque année, la liste précise des zones concernées, en fonction des créations, suppressions et modifications de périmètre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre constatées au 31 décembre de l’année précédente. Sur cette base, deux arrêtés (du 30 décembre 2005 et du 6 juin 2006) ont précisé la liste des communes classées en ZRR à compter du 1^er janvier 2006. Un troisième arrêté du 23 juillet 2007 est venu compléter cette liste en y ajoutant d’autres communes, ce classement prenant effet au 1^er janvier 2007.

En 2007, 13 629 communes sont classées en ZRR (12 018 à titre permanent).

Le dernier arrêté applicable date du 9 avril 2009. La carte des zones de revitalisation rurale qui en résulte est présentée en annexe 1.

Les tableaux suivants illustrent la place des ZRR dans l’espace rural au niveau national :

LA PLACE DES ZRR SUR LE TERRITOIRE NATIONAL EN 2009

Lecture : 2,6 % de la population de l'espace urbain est classée en ZRR en 2009.

Lecture : 14,1 % des communes de l'espace urbain sont classées en ZRR en 2009.

Au 1^er janvier 2009, le nombre de communes classées en ZRR est de 12 480, soit un tiers des communes, celles-ci représentant 8,4 % de la population française (5 millions d’habitants).

La combinaison de critères démographiques, économiques et institutionnels fait que le zonage de revitalisation rurale ainsi défini ne fait pas l’objet de critiques majeures de la part des acteurs économiques, qui apparaît au contraire comme étant large et consensuel ⁽⁴⁵⁾.

L’introduction en 2005 du critère obligatoire d’adhésion à un EPCI a fiscalité propre a été décidée pour encourager les dernières communes restant à l’écart du fait intercommunal à rejoindre une communauté. À ce titre, les chiffres montrent une réelle progression : au 1^er janvier 2010, 917 communes de l'espace rural n'appartiennent pas encore à un EPCI, soit 5 % des communes de l'espace rural. Elles étaient 1 301 dans ce cas-là au 1^er janvier 2009 (soit 7 %).

Néanmoins, il résulte de l’application des critères, plusieurs défauts qui méritent d’être soulignés :

– en premier lieu, elle aboutit à un zonage émietté dans un nombre important de départements, ce qui nuit à la dynamique d’ensemble du dispositif. Celui-ci s’apparente en effet plutôt comme un outil de soutien qu’un réel outil d’attractivité ;

– en second lieu, la faiblesse de la densité démographique n’est pas forcément synonyme de situation de pauvreté. Il en résulte donc un manque d’homogénéité dans le zonage, dans la mesure où les perspectives de développement économique des territoires situés en ZRR peuvent être très variables ⁽⁴⁶⁾.

Pour mettre en évidence ces écarts dans la dynamique de développement, l’annexe II propose le résultat de la superposition de la carte des « trois France rurales » ⁽⁴⁷⁾ avec celle du zonage tel que défini en 2009.

Ce croisement de données montre que les enjeux ne sont pas les mêmes pour tous les territoires classés en ZRR et que le soutien apporté par les pouvoirs publics a besoin d’être adapté.

Le Premier ministre a donc confié le soin au ministère de l’espace rural d’identifier de nouveaux critères, avec pour objectif de concentrer le soutien de l’État aux territoires qui en ont le plus besoin. La DATAR continue actuellement de conduire des travaux de simulation.

Elle procède actuellement à des études pour préciser les seuils de ces futurs critères et le choix de l’échelle territoriale retenue. Le classement en ZRR pourrait en effet concerner les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et non plus les communes individuellement.

Pourraient être classées en ZRR, les EPCI qui répondraient à la combinaison des critères suivants : un caractère rural, un faible dynamisme démographique, un faible dynamisme économique alliés à une faiblesse des revenus.

D.– LA POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT NUMÉRIQUE DU TERRITOIRE

Facteur décisif d’aménagement et de développement des territoires, le déploiement de l’Internet haut débit et très haut débit s’inscrit dans les priorités du Gouvernement.

Dans le cadre du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 11 mai 2010, le ministre de l'Espace rural et de l'Aménagement du territoire, a annoncé un plan d'ensemble sur l'aménagement numérique du territoire.

Ce plan illustre la priorité donnée à la lutte contre la fracture numérique et vise à permettre à tous les Français et à tous les territoires de relever le défi de l'innovation, de la croissance et de l'emploi durables.

L’objectif à terme est de parvenir à une couverture de 100 % des foyers en 2025, avec un objectif intermédiaire de couverture de 70 % dans dix ans.

Pour parfaire la couverture du territoire en NTIC (nouvelles technologies de l’information et de la communication), le Gouvernement organise ces actions en deux volets : le premier consiste à prendre toutes les mesures permettant d’améliorer la situation existante (en terme de couverture en téléphonie mobile et en accès à l’Internet au haut débit), le second projette déjà la France dans l’accès à l’Internet au très débit.

1.– Parvenir à une couverture complète du territoire en téléphonie mobile

La couverture numérique haut débit et téléphonie mobile a progressé de manière spectaculaire ces dernières années. Toutefois, les réseaux, notamment mobiles, ne sont pas encore équitablement répartis sur le territoire. Les départements les plus ruraux sont ceux qui concentrent la plus grande partie des zones blanches (aucun opérateur) et des zones grises (couverture pour un ou deux opérateurs).

Aussi, l’État a pris l’engagement d’achever, d'ici fin 2011, la couverture de toutes les zones blanches de la téléphonie mobile, qui concernent encore au total 3 328 communes : 2 964 identifiées par un premier recensement effectué en 2003, auxquelles s’ajoutent 364 supplémentaires recensées en 2008.

Au 30 juin 2010, sur les 2 964 communes, 98 % sont désormais couvertes, dont 57 % sous maîtrise d’ouvrage des collectivités (phase 1) ⁽⁴⁸⁾, et 43 % sous la responsabilité des opérateurs (phase 2).

Au 30 septembre 2010, il reste encore à couvrir 401 communes.

Par ailleurs, concernant les zones grises, soit environ 5 000 communes, l’ARCEP a proposé aux opérateurs d’établir une feuille de route dans le but de couvrir l’ensemble des zones grises, avec au moins deux offres de services, d’ici fin 2013.

2.– Favoriser la montée en débit des territoires

Selon l’ARCEP, à la fin du premier semestre 2010, 98,5 % de la population française est éligible à l’Internet haut débit (ADSL) et 430 000 foyers restent encore non couverts pour des raisons techniques.

Pour ces foyers situés en zone blanche, les initiatives en cours des collectivités locales, soutenues par l’État (via le FNADT) et l’Europe (via les crédits du FEDER) dans le cadre des politiques contractuelles régionales, devraient permettre d’apporter un accès au haut débit à 130 000 d’entre eux. Il restera donc 300 000 foyers ne disposant que d’un accès haut débit par satellite.

Autres constats : 80 % de la population est dégroupée et peut bénéficier d’offres ADSL concurrentielles. 20 % de la population, située pour l’essentiel dans les territoires ruraux, est située en zone grise ADSL.

Pour parfaire la couverture de ces zones rurales, le Gouvernement a lancé début 2010 un appel à projets intitulé « haut débit dans les zones rurales », doté de 30 millions d’euros du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) au titre du plan de relance européen.

Au final, 34 projets sur les 61 présentés ont été retenus. Les subventions accordées s’échelonnent entre 276 000 euros (Savoie) et 1,2 million d’euros (Guadeloupe, Martinique et Guyane).

Des actions complémentaires sont également engagées dans le cadre du plan national de déploiement du très haut débit, avec une enveloppe dédiée de 250 millions d’euros, et l’établissement des schémas directeurs d’aménagement numériques, dont la réalisation conditionne le soutien financier de l’État, via le Fonds d’aménagement numérique du territoire (FANT), pour un montant de 6 millions d’euros sur la période 2010-2012 (cf. infra).

Enfin, certaines des décisions prises dans le cadre du plan « France numérique 2012 » initié en 2008 deviennent opérationnelles cette année. Parmi celles-ci, une était emblématique. Elle prévoyait que « chaque Français, où qu'il habite, bénéficierait avant 2010 d'un droit d'accès Internet haut débit à un tarif abordable, de l'ordre de 35 euros par mois, équipements d'accès inclus ».

Début septembre, le Gouvernement a annoncé la labellisation de quatre premières offres « haut débit pour tous ». Ces offres, qui répondent à des critères spécifiques, sont destinées aux foyers situés dans les zones rurales sous-équipées. Ces offres labellisées sont celles de NordNet, Vivéole, SHD (avec SFR), et Connexion Verte.

3.– Préparer l’avenir : éviter la fracture numérique dans l’accès au très haut débit

● Pour faire de la France un leader en matière de très haut débit et éviter que ne survienne une nouvelle fracture numérique comme celle observée pour le haut débit, le Gouvernement a lancé une réflexion sur la nature et les moyens de son soutien au déploiement du très haut débit sur l’ensemble du territoire national et sur la répartition des compétences et des investissements entre les différentes parties prenantes (État, opérateurs, collectivités territoriales).

Ce temps de réflexion était indispensable compte tenu de l’importance des investissements à réaliser (40 milliards d’euros selon les estimations disponibles) ⁽⁴⁹⁾ et des difficultés opérationnelles prévisibles. En effet, sur un plan technique, la seule solution reconnue pérenne est la desserte en fibre optique des foyers (Fiber to the home –  FTTH) ou au moins des bâtiments (FTTB). Mais c’est une solution plus ou moins coûteuse et donc rentable selon les territoires.

Aussi, depuis 2009, le Gouvernement a réglementé le déploiement de cette fibre en découpant le territoire national en trois zones :

– zone I : zone la plus dense, elle concerne 5 millions de foyers répartis sur environ 150 communes. Les différents acteurs privés sont autorisés à investir chacun dans leur boucle locale en fibre optique et ont pour obligation de mutualiser la partie terminale, généralement située dans les immeubles. Dès la fin de l’année 2009, en application de la loi de modernisation de l’économie (LME) ⁽⁵⁰⁾, l’ARCEP a fixé les modalités de déploiement de la fibre optique dans ces zones.

Les opérateurs ont lancé les premiers appels au co-investissement en juin 2010, portant sur 84 communes, et permettant de raccorder au cours de l’année qui vient 800 000 foyers, qui s’ajouteront aux 860 000 déjà raccordés.

– zone II : zone moyennement dense, dans laquelle les acteurs privés sont appelés à coopérer afin de mutualiser les investissements ;

– zone III : zone peu dense du territoire, sa rentabilité est trop faible pour permettre un déploiement par les seuls opérateurs privés et une intervention publique sous forme de subventions est nécessaire.

● L’État a fait le choix de porter son effort financier sur les zones peu et moyennement denses. Sur les 35 milliards d’euros prévus par la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 mettant en œuvre le programme dit des « investissements d’avenir », l’État a décidé de consacrer 4,5 milliards d’euros pour le développement de l’économie numérique, et de répartir cette enveloppe entre les deux actions suivantes ⁽⁵¹⁾ :

– 2 milliards d’euros sont consacrés au déploiement des nouveaux réseaux très haut débit sur l’ensemble du territoire national ;

– 2,25 milliards d’euros sont consacrés au soutien aux usages, aux services et aux contenus numériques innovants.  

La mise en œuvre de la première action s’appuie sur le programme national de déploiement du très haut débit présenté en juin 2010, et entré dans sa phase opérationnelle dès le mois d’août avec le lancement de ses deux volets, l'appel à projets pilotes et l'appel à manifestations d'intention d'investissement.

Le premier volet, l'appel à projets pilotes, s'adresse aux collectivités en partenariat avec les opérateurs. Seuls cinq projets seront sélectionnés. Ils devront concerner des zones à faible et moyenne densité et être représentatifs du territoire français. Ce retour d'expérience permettra d'identifier les bonnes pratiques et de les appliquer à l'échelle nationale.

Le deuxième volet concerne l'appel à manifestations d'intention d'investissement. Les opérateurs et collectivités sont appelés à faire connaître, avant le 31 janvier 2011, leurs projets de déploiement de réseaux à très haut débit dans les zones ne nécessitant pas d'aides publiques mais n'étant pas très densément peuplées. Cet appel à manifestations d'intention d'investissement permettra d'établir une première cartographie prévisionnelle du très haut débit à l'horizon 2015.

● Les guichets de financement seront ouverts au 1^er semestre 2011. L’intensité de l’intervention publique est différente selon la densité des territoires :

– le premier (guichet A) est destiné uniquement aux opérateurs, sous forme de prêts non bonifiés de longue maturité, à hauteur d'1 milliard d’euros et concerne la couverture des zones de densité moyenne ;

– le deuxième (guichet B) s’adresse aux projets d’aménagement numérique des collectivités territoriales s’inscrivant en complémentarité avec ceux des opérateurs, situés dans les zones peu denses, et prend la forme d’un cofinancement de l’État (via des subventions), à hauteur de 750 millions d’euros ;

– le troisième (guichet C), à hauteur de 250 millions d’euros, est prévu pour soutenir des projets complémentaires susceptibles de couvrir les zones les moins denses où le déploiement d’une nouvelle boucle locale n’est pas envisageable à moyen terme. Il s’agit de financer le recours aux technologies alternatives à la fibre optique (satellite, NRA-ZO : nœud de raccordement d'abonnés en zone d'ombre ADSL, etc.) sous la forme de subventions ou de prises de participation pour bâtir le partenariat public privé.

L’opérateur financier est le Fonds national pour la société numérique (FSN). Sa gestion est confiée à la Caisse des dépôts et consignations dans les conditions définies par la convention signée avec l’État le 21 juillet 2010 ⁽⁵²⁾. Sa gouvernance stratégique est assurée par le Premier ministre via le Commissaire général à l’investissement, en association avec la Secrétaire d’État à la prospective et au développement de l’économie numérique et l’ensemble des ministères partenaires.

Le Fonds d'aménagement numérique du territoire (FANT), créé par la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique ⁽⁵³⁾, est alimenté avec les fonds du FSN, en fonction des besoins. Comme première dotation, il doit recevoir les 750 millions prévus pour financer les opérations de cofinancement (guichet B).

La question de son alimentation régulière et pérenne n’est pas encore tranchée à l’heure de publication du présent rapport.

Sur ce sujet, le sénateur Hervé Maurey a été chargé par le Premier ministre de faire des propositions, qu’il a présentées dans son rapport rendu le 27 octobre 2010 ⁽⁵⁴⁾. Il y recommande de créer une « contribution de solidarité numérique » de 0,75 euro par mois sur les abonnements à Internet et de téléphonie mobile, ainsi qu’une taxe de 2 % sur les téléviseurs et les consoles de jeux. À partir d’un coût global révisé estimé à 23,5 milliards d’euros et une participation de l’État de 12,9 milliards d’euros, il répartit l’effort financier annuel entre l’État et les collectivités territoriales respectivement à hauteur de 660 millions d’euros et 200 millions d’euros.

4.– Réussir le basculement de la télévision analogique vers le tout numérique

a) Le calendrier

D’ici à fin novembre 2011, la diffusion de la télévision par voie hertzienne analogique va s’arrêter pour être remplacée par la diffusion hertzienne numérique (la télévision numérique terrestre).

Aujourd’hui, plus de 89 % des foyers métropolitains peuvent recevoir la TNT. L’objectif du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), conformément à la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur, est de couvrir 95 % de la population le 30 novembre 2011 tout en veillant à l’équité territoriale.

D’ici là, la diffusion analogique s’arrêtera progressivement, région par région, conformément au calendrier prévu par la révision du schéma national d’arrêt de la diffusion analogique ⁽⁵⁵⁾, approuvé par le Premier ministre le 23 juillet 2009 et rappelé ci-après.

Après trois opérations pilotes réalisées en 2009, l’Alsace a été la première région à basculer dans le tout numérique. Au total, 10 régions sur 24 ⁽⁵⁶⁾ doivent passer au tout numérique en 2010.

Début février 2011, ce seront ainsi près de 26,8 millions de personnes, soit près de la moitié de la population, qui seront passées au « tout numérique » en France métropolitaine.

b) Les aides destinées à faciliter le passage au tout numérique

Mis en place par le décret n° 2007-957 du 15 mai 2007, le fonds d'accompagnement du numérique avait, à l'origine, pour seule vocation de faciliter le déploiement de la télévision numérique terrestre (TNT) et l'extinction de la diffusion analogique dans les zones frontières.

Ce fonds, qui devait s'éteindre le 15 mai 2010, est prolongé pour une durée de trois ans ⁽⁵⁷⁾ et pourra donc être mobilisé jusqu'au 15 mai 2013. Il permet de financer les aides prévues pour accompagner le basculement. Celles-ci, d’un montant variant entre 25 et 250 euros, peuvent être demandées au groupement France Télé Numérique qui en est le gestionnaire. La demande doit être adressée dans le délai de six mois après l’arrêt de la diffusion par voie hertzienne terrestre en mode analogique et est limitée à une seule par foyer, indépendamment du nombre d’appareils récepteurs de télévision détenus.

Elles sont de deux ordres :

– la première ⁽⁵⁸⁾ a été créée pour faciliter le passage des ménages modestes à la télévision hertzienne analogique à la TNT en soutenant l’acquisition de l’adaptateur et/ou l’adaptation de l’antenne ;

– une nouvelle aide ⁽⁵⁹⁾ a été créée en août 2010 pour permettre de financer la continuité de la réception gratuite des services de télévision. Elle couvre tout ou partie de frais engagés par les foyers pour accéder à l’offre d’un distributeur de services ou d’un opérateur de réseau satellitaire qui propose la reprise des services en cause.

E.– LES ACTIONS AU SERVICE DE L’OFFRE DE SERVICES PUBLICS

1.– Le lancement du partenariat « + de services au public »

En 2009, le bilan de l’application de la Charte sur l’organisation de l’offre des services publics et au public en milieu rural, signée en 2006 entre l’État et quinze opérateurs (la SNCF, l’Office national des forêts, la Caisse nationale d’assurance maladie...) a mis en avant des résultats mitigés.

Pour relancer la dynamique de l’offre de services publics, le ministre a signé un nouvel accord le 28 septembre, intitulé « + de services au public », avec neuf opérateurs (EDF, GDF Suez, La Poste, la SNCF, Pôle emploi, l'Assurance maladie, la Cnaf, MSA, la Cnav), la Caisse des dépôts et consignations ainsi que l'Union nationale des points d'information et de médiation multiservices (Pimms) par lequel ils s'engagent à multiplier les points d'accueil dans les zones rurales et à trouver des solutions innovantes pour démultiplier l’offre de services accessibles dans des lieux uniques.

Cet accord prévoit ainsi de créer 60 nouveaux lieux d'accueil et de compléter l'offre de services existante dans 300 autres sites. Le principe de base de cet accord est la mutualisation : il s’agit de profiter des structures déjà en place pour offrir des services et ce, à un coût abordable pour les opérateurs. Ainsi, il sera possible d'acheter des billets TER dans 100 relais-postes commerçants, d'avoir accès dans une mairie à un visio-guichet permettant d'entrer en relation avec un conseiller de Pôle emploi ou de la CAF, ou encore de payer ses factures EDF ou GDF Suez dans n'importe quel bureau de poste.

Les expérimentations seront menées dans 23 régions (ont été retenus un département par région et un à la Réunion). Elles seront basées sur des contrats de présence départementaux, signés entre les collectivités, la Caisse des dépôts, l’État et les opérateurs, qui devraient être mis en œuvre au début de l’année 2011. L’État participe au financement de cette opération à hauteur de 15 millions d’euros.

La Poste, forte de son réseau de 17 000 points de contact (dont 4 000 agences postales communales et 1 700 relais-postes commerçant) est amenée à jouer un rôle pivot dans ce dispositif.

2.– La Poste et son réseau

Jusque-là établissement public industriel et commercial, La Poste est devenue une société anonyme à capitaux publics ⁽⁶⁰⁾ depuis le 1^er mars 2010. Un changement de statut nécessaire pour lui permettre de s’adapter à l'ouverture à la concurrence totale du marché du courrier en 2011 et de renforcer ses fonds propres à hauteur de 2,7 milliards d'euros (1,2 milliard à la charge de l'État et 1,5 milliard venant de la Caisse des dépôts).

Pour autant ce changement de statut n’a modifié en rien ses missions d'intérêt général. Le Rapporteur spécial rappelle que la loi n° 2005–516 du 20 mai 2005 relative à la régulation des activités postales a posé le principe de la participation de La Poste à l’aménagement du territoire au moyen de son réseau de points de contact (en complément de ses autres missions qui sont le service universel du courrier et du colis, le transport et de la distribution de la presse et l’accessibilité bancaire).

La règle d’accessibilité au titre de l’aménagement du territoire fixée dans l’article 6 de la loi précitée stipule que « sauf circonstances exceptionnelles, pas plus de 10 % de la population d’un département ne peut se trouver éloignée de plus de cinq kilomètres et de plus de vingt minutes de trajet automobile, dans les conditions de circulation du territoire concerné, des plus proches points de contact de La Poste ».

La Poste respecte cette norme d’accessibilité dans la plupart des départements par la présence d’un réseau de plus de 17 000 points de contact : celui-ci est constitué, en 2010, de 5 000 Agences postales communales (APC), 1 500 Relais poste commerçant (RPC) et 10 500 bureaux de poste, au sens classique du terme.

Le coût de cette mission d’aménagement du territoire est financé par le Fonds postal national de péréquation territoriale, dont les règles et les clés de répartition sont élaborées par l'Observatoire national de la présence postale, créé en 2008. L'ensemble du dispositif est encadré par un contrat tripartite, signé entre l’État, La Poste et l’Association des maires de France (AMF), qui fixe notamment le montant du fonds de péréquation. Pour la période 2008-2010, ce fonds était financé, à hauteur moyenne de 135 millions d'euros chaque année, par un abattement de taxe professionnelle, accordé à La Poste au titre de sa mission d'aménagement du territoire.

La loi du 9 février 2010 prévoit à son article 4 qu’« à partir de l’exercice 2011, le taux des abattements est fixé, dans la limite de 95 %, de manière à ce que le produit de ces abattements contribue au financement du coût du maillage territorial complémentaire de La Poste tel qu’il est évalué par l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ».

Le nouveau contrat tripartite pour la période 2011-2013 doit être conclu d’ici la fin de l’année. Le Gouvernement a déjà annoncé un renforcement des moyens alloués au Fonds postal de péréquation dont la dotation passera de 135 millions d’euros à un montant prévisionnel de 170 millions d’euros par an.

IV.– POURSUIVRE LES POLITIQUES CONTRACTUALISÉES

A.– LE BILAN DES CONTRATS DE PLAN 2000-2006

1.– L’état d’avancement de la programmation des crédits de l’État à fin 2009

Le montant des engagements de l’État dans les contrats de plan État-régions (CPER) pour la période 2000-2006 s’élève à 19,5 milliards d’euros (18,9 milliards d’euros pour les contrats régionaux et 600 millions d’euros pour les programmes interrégionaux, c’est-à-dire les plans fleuves et les contrats de massifs).

En 2007, le Gouvernement a fait un effort substantiel pour respecter les engagements financiers pris au titre des contrats de plan 2000-2006 et permettre leur clôture dans les délais prévus. À ce titre, plusieurs initiatives ont été prises :

– la mobilisation de crédits de paiement supplémentaires du FNADT dès la fin de l’année 2006 ;

– la prolongation d’une année des possibilités d’engagement dans le cadre des contrats de pays ou d’agglomérations du volet territorial ;

– le principe de réalisation à 100 % des engagements financiers, sans limitation de durée, dans le domaine routier.

Fin 2009, le bilan national des CPER 2000-2006 s’établit de la façon suivante :

– 16,4 milliards d’euros ont été délégués, soit un taux de 84 % ;

– 14,8 milliards d’euros ont été engagés, soit un taux de 76,2 % ;

– le taux de paiement sur crédits engagés atteint un total de 12 milliards d’euros, soit un taux de 80,8 %.

2.– L’état d’avancement du volet routier

Au sein de l’enveloppe globale de 19,5 milliards d’euros, le volet routier, premier poste de dépenses des contrats programmés pour 2000-2006, représente plus de 4,4 milliards d’euros (22 %).

En 2007, parmi les mesures prises par le Gouvernement pour respecter les engagements pris au titre de ces contrats de plan figure le principe de réalisation à 100 % de ce volet routier ⁽⁶¹⁾.

Fin septembre 2010, le bilan s’établit de la façon suivante :

– taux de délégation : 92,1 %, un niveau supérieur à la moyenne nationale tous secteurs confondus (84 %) ;

– taux d’engagement : 83,1 %, taux est également supérieur à la moyenne nationale tous secteurs confondus (76,2 %) ;

– taux de paiement sur crédits engagés : 87,3 %, soit 3,1 milliards d’euros (72,4 % des montants initialement inscrits).

Ces taux sont également supérieurs à la moyenne nationale et sont encore sous-estimés du fait de la non intégration de près de 18 % du montant du volet territorial, 4 régions (Auvergne, Guyane, Nord-Pas-de-Calais et PACA) et deux inter régions (conventions interrégionales de Massif Central et de massif des Alpes) n’ayant pas répondu à la requête de bilan de clôture de fin 2009.

B.– LA POURSUITE DES CONTRATS DE PROJETS 2007-2013

1.– Le rappel du cadre réglementaire et financier

Le Gouvernement a décidé, lors du CIACT du 6 mars 2006, de lancer une nouvelle génération de contrats pour la période 2007-2013, dénommés « contrats de projets État-régions » (CPER) en tirant les enseignements de l’exécution de la précédente génération. Les principes suivants ont donc été retenus : une définition des objectifs plus claire, des contenus plus resserrés, des projets mieux étudiés, un partenariat plus efficace pour une meilleure garantie du respect des engagements.

Le caractère stratégique des nouveaux contrats s’inscrit dans les orientations fixées par les conseils européens de Lisbonne et de Göteborg en faveur de l’innovation et du développement durable, qui doivent également structurer les programmes opérationnels (PO) européens sur la période 2007-2013. Il se traduit de ce fait par le resserrement des champs d’action autour de trois objectifs qui sont la promotion de la compétitivité et de l’attractivité des territoires, la prise en compte de la dimension environnementale du développement durable et la contribution à la cohésion sociale et territoriale.

Le Gouvernement a décidé de ne pas reconduire un volet relatif aux investissements routiers, mais a maintenu l’existence d’un volet territorial destiné à financer des projets à un niveau infrarégional.

La programmation globale porte sur 26 contrats régionaux et 10 contrats interrégionaux, donc 5 pour les massifs et 5 pour la gestion des bassins fluviaux.

Le montant total des crédits s’élève à 29,3 milliards d’euros, financé à hauteur de 15,4 milliards d’euros par les régions (52,2 %) et 1,3 milliard d’euros par les autres collectivités signataires (0,4 %). La part de l’État s’élève à 12,7 milliards d’euros (43,2 %). L’état récapitulatif des engagements financiers par région figure en annexe n° 3 du présent rapport spécial.

2.– L’état d’avancement de la programmation globale

a) Des niveaux d’engagement des crédits conformes à la prévision

● L’annexe n° 4 présente l’état d’avancement de la programmation des contrats de projets État-régions pour la part des crédits de l’État sur la période 2007-2010. Il met en évidence la progression suivante (en autorisations d’engagement) :

– fin 2007, le taux de programmation est de 10,2 %, un niveau sensiblement inférieur au taux annuel théorique de 14,3 %, qui s’explique largement par le fait que 2007 était l’année de démarrage de la programmation,

– fin 2008, le taux de programmation est de 11,4 %, en légère accélération par rapport à 2007, portant le taux cumulé pour les deux premières années d’exécution à 21,6 % (pour un taux théorique de 28,5 %),

– fin 2009, le taux de programmation est 16,6 %, un niveau encore en progression par rapport aux deux années précédentes. Cette accélération rend compte de l’impact des crédits supplémentaires versés dans le cadre du plan de relance de l’économie, à hauteur de 418 millions d’euros. Le taux d’avancement cumulé 2007-2009 est de 38,2 % (pour un taux théorique de 42,9 %),

– pour la fin de l’année 2010, les prévisions annoncent un taux de programmation de 13,3 %, un niveau plus élevé qu’en 2007 et 2008 (années de programmation sans dotations exceptionnelles de crédits), montrant que la programmation se poursuit à un rythme normal. Le taux prévisionnel cumulé sur la période 2007-2010 est de 51,5 % (pour un taux théorique de 57,1 %).

● L’annexe n° 5 ci-après présente l’état d’avancement des autorisations d’engagement des crédits de l’État par thématique pour la période 2007– 2010.

Elle met en évidence des taux d’avancement satisfaisants pour le secteur des transports (54,2 %), de l’écologie (53,4 %), de l’agriculture (51,1 %) et de l’enseignement supérieur (49,4 %), des secteurs qui se rapprochent de l’objectif théorique de 57,1 % et qui en valeur pèsent significativement sur le taux d’avancement global de la programmation.

Il montre également le retard par rapport à la moyenne nationale pris par le secteur de l’outre-mer (38,8 %) et de l’aménagement du territoire (45,3 %).

Pour 2011, la dotation du programme au titre des contrats de projets en autorisations d’engagement s’élève à 121 millions d’euros, un niveau en retrait par rapport aux prévisions de la programmation (177 millions d’euros). La dotation en crédits de paiement est de 154,5 millions d’euros, dont 26,8 % (contre 14 % en 2010) sont destinés à couvrir des engagements de la période 2000-2006.

La part de crédits de paiement sur engagements à couvrir après 2011 s’élève à 454,6 millions d’euros.

L’état des prévisions d’avancement de la programmation par région à la fin de l’année 2010 fait apparaître que 13 d’entre elles se situent au-dessus de la moyenne nationale de 51,5 %, 8 sont à un niveau très proche et 4 sont à un niveau nettement inférieur (Champagne-Ardenne, 42,3 %, Corse, 43,1 %, Basse-Normandie, 43,7 % et la Martinique, 38,9 %).

b) La prévision d’une révision à mi-parcours de faible ampleur

La circulaire n° 5213/SG du Premier ministre du 25 avril 2007, relative à la gestion et au suivi des CPER 2007-2013, l’avancement des CPER prévoit que : « Les opérations programmées sur Presage figurant dans l’état prévisionnel mais n’ayant fait l’objet d’aucun engagement comptable dans les 18 mois suivants leur programmation seront normalement déprogrammées. »

Dans la perspective de cette révision à mi-parcours des CPER destinée à utiliser de façon optimale les crédits, une enquête a été réalisée à la fin de l’année 2009 auprès des préfets de régions, pour estimer le montant des redéploiements envisagés. Au total, seulement 30 à 40 opérations pourraient faire l’objet d’un abandon ou d’un redéploiement, pour des montants non encore estimés à la date de rédaction du présent rapport.

3.– Le volet territorial avance à un niveau satisfaisant

Au 1^er septembre 2010, 298 conventions ont été signées pour un montant total de 1,7 milliard d’euros.

VENTILATION DES CONVENTIONS PAR TYPE DE TERRITOIRE

(en milliers d’euros)

* Communes, Associations, syndicats, ADEME, Agences de l'Eau, Contrats uniques Pays-Agglos (en Bourgogne).

Source : DATAR.

On constate que les conventions sont majoritairement signées avec les pays (54 %) mais qu’elles ne concentrent que 16 % des engagements. En revanche, seulement 48 conventions signées avec les communautés d’agglomérations totalisent 31 % des engagements.

Cette forte implication des pays s’explique par la vocation du volet territorial qui est d’établir un équilibre durable entre zones rurales et zones urbaines dans le cadre d’un développement intégré, et l’importance des crédits attribués aux conventions avec les agglomérations, près de deux fois supérieurs à celui des conventions avec les pays, s’explique notamment par la différence d’envergure des projets menés par ces deux types de territoires de projets.

VENTILATION DES CRÉDITS PROGRAMMÉS PAR FINANCEUR

(en milliers d’euros)