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N
° 1428

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2013

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2014 (n° 1395)

TOME III

EXAMEN DE LA SECONDE PARTIE
DU PROJET DE LOI DE FINANCES

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET DISPOSITIONS SPECIALES

PAR M. Christian ECKERT

Rapporteur général,

Député

——

SOMMAIRE

___

Pages

EXAMEN DES ARTICLES 9

SECONDE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER : AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2014.– CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I. Crédits des missions

Article 44 : Crédits du budget général 9

Article 45 : Crédits des budgets annexes 10

Article 46 : Crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers 11

II. Autorisations de découvert

Article 47 : Autorisations de découvert 12

TITRE II : AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2014.– PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 48 : Plafonds des autorisations d’emplois de l’État 13

Article 49 : Plafonds des emplois des opérateurs de l’État 16

Article 50 : Plafonds des emplois des établissements à autonomie financière 19

Article 51 : Plafonds des emplois des autorités publiques indépendantes 24

TITRE III : REPORTS DE CRÉDITS DE 2013 SUR 2014

Article 52 : Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement 28

TITRE IV : DISPOSITIONS PERMANENTES

I. Mesures fiscales et budgétaires non rattachées

Article 53 : Réforme du plan d’épargne en actions en vue du financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire 31

Article 54 : Mesures de simplification de l’assiette du crédit d’impôt recherche : dépenses relatives aux «jeunes docteurs» et frais afférents aux titres de propriété industrielle 49

Après l’article 54 56

Article additionnel après l’article 54 : Intégration des parlementaires dans les comités de suivi du crédit d’impôt compétitivité emploi 60

Après l’article 54 61

Article 55 : Création d’un régime fiscal favorisant l’investissement institutionnel dans le logement intermédiaire 62

Après l’article 55 81

Article 56 : Réforme du crédit d’impôt en faveur du développement durable (CIDD) et aménagement de l’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) 83

Après l’article 56 108

Article 57 : Aménagement de la cotisation foncière des entreprises due par les petites entreprises 110

Article 58 : Octroi aux départements d’une faculté temporaire de relèvement du taux des droits de mutation à titre onéreux 122

Article 59 : Renforcement du poids des territoires industriels dans la répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) 131

Après l’article 59 138

Article additionnel après l’article 59 : Assujettissement à la taxe foncière sur les propriétés non bâties des terrains affectés à la pratique d’une activité sportive 138

Après l’article 59 141

Article additionnel après l’article 59 : Prolongation de l’abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties pour le parc locatif social situé en zone urbaine sensible 143

Article additionnel après l’article 59 :  Report de la majoration automatique de la valeur locative de certains terrains constructibles 144

Article additionnel après l’article 59 : Revalorisation des valeurs locatives servant de base aux impositions directes locales 145

Article additionnel après l’article 59 : Assujettissement des canalisations transportant des produits chimiques à l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux 146

Article additionnel après l’article 59 : Modification de la surtaxe sur les eaux minérales 147

Article additionnel après l’article 59 : Délais d’harmonisation de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères 149

Après l’article 59 149

Article additionnel après l’article 59 : Reversement de la taxe d’aménagement aux établissements publics de coopération intercommunale 150

Article additionnel après l’article 59 : Application de l’abattement de taxe d’aménagement aux locaux à usage artisanal 150

Après l’article 59 151

Article 60 : Fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant contracté des produits structurés 155

Après l’article 60 183

Article additionnel après l’article 60 : Obligation de déclaration des schémas d’optimisation fiscale 186

Après l’article 60 186

Article additionnel après l’article 60 : Alourdissement de la pénalité pour manquement à l’obligation documentaire des prix de transfert 187

Article additionnel après l’article 60 : Communication de la comptabilité analytique au service vérificateur 187

Après l’article 60 188

Article additionnel après l’article 60 : Transmission à l’administration fiscale française des rulings bénéficiant, dans d’autres États, à des entités françaises 188

Article additionnel après l’article 60 : Élargissement de la définition de l’abus de droit 189

Article additionnel après l’article 60 : Suppression du caractère automatique de la suspension de l’établissement de l’impôt pendant la durée de la procédure amiable prévue dans les contrôles des prix de transfert 189

Après l’article 60 190

Article additionnel après l’article 60 : Modalités de calcul du prélèvement sur les ressources des communes déficitaires en logements sociaux 190

Après l’article 60 191

Article additionnel après l’article 60 : Annexe relative à l’exil fiscal et ses conséquences sur les ressources fiscales 193

Article additionnel après l’article 60 : Information du Parlement sur les mises en demeure de la Commission européenne 194

II. Autres mesures

Administration générale et territoriale de l’État

Article 61 : Dématérialisation partielle de la propagande électorale 195

Aide publique au développement

Article additionnel après l’article 61 : Augmentation de la taxe de solidarité sur les billets d’avion 197

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

Article 62 : Renforcement de l’équité pour l’attribution de la carte du combattant au titre de la guerre d’Algérie et des combats d’Afrique du Nord 198

Écologie, développement et mobilité durables

Article 63 : Extension du périmètre du Fonds de prévention des risques naturels majeurs 199

Après l’article 63 199

Égalité des territoires, logement et ville

Article 64 : Modification du barème des aides personnelles au logement 201

Article 65 : Simplification du circuit de financement du Fonds national d’aide au logement par Action Logement 203

Article 66 : Modification des conditions d’assistance technique de l’État aux communes et à leurs groupements 204

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Article 67 : Abrogation du jour de carence et renforcement du contrôle des arrêts maladie dans la fonction publique 205

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Article 68 : Dissolution de l’Agence nationale pour l’indemnisation des Français d’Outre-mer 208

Justice

Article 69 : Renforcement de l’équité en matière d’aide juridictionnelle 209

Outre-Mer

Article 70 : Recentrage sur les bas salaires de l’exonération des cotisations employeurs outre-mer 211

Recherche et enseignement supérieur

Article 71 : Prolongation et extension du régime d’exonérations sociales accordées aux jeunes entreprises innovantes 213

Relations avec les collectivités territoriales

Article 72 : Répartition de la baisse de la dotation globale de fonctionnement et accroissement de la péréquation 215

Article 73 : Modification des critères de prélèvement et de reversement au titre du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales et du Fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France 218

Après l’article 73 220

Article 74 : Pérennisation de la dotation spéciale de construction et d’équipement des établissements scolaires à Mayotte 222

Santé

Après l’article 74 223

Solidarité, insertion et égalité des chances

Article 75 : Modification des modalités de calcul de l’aide aux collectivités et organismes gérant des aires d’accueil des gens du voyage 226

Article 76 : Financement par le Fonds national des solidarités actives de la partie socle du revenu de solidarité active en faveur des jeunes actifs 227

Travail et emploi

Article 77 : Suppression des indemnités compensatrices forfaitaires et création d’une prime à l’apprentissage 228

Article 78 : Recentrage de l’exonération des cotisations employeurs en faveur des organismes d’intérêt général et associations en zone de revitalisation rurale 231

TABLEAU COMPARATIF 233

ÉTATS ANNEXÉS 385

LISTE DES RAPPORTS SPÉCIAUX ANNEXÉS AU RAPPORT GÉNÉRAL SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2014 393

EXAMEN DES ARTICLES

SECONDE PARTIE :
CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER :
AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2014.– CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I. Crédits des missions

Article 44
Crédits du budget général

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2014, au titre du budget général, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 410 458 992 562 € et de 407 409 515 462 €, conformément à la répartition par mission donnée à l’état B annexé à la présente loi.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article est un article de récapitulation, dont l’adoption tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des missions et programmes du budget général au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits du budget général sont présentés dans les annexes relatives à chaque mission du budget général et totalisés à l’état B annexé.

Le montant des crédits bruts ouverts sur le budget général est fixé à 410,5 milliards d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et à 407,4 milliards d’euros de crédits de paiement (CP) contre 391,0 milliards d’euros d’AE et 395,5 milliards d’euros de CP en loi de finances initiale (LFI) pour 2013.

Déduction faite des remboursements et dégrèvements, les crédits nets s’élèvent à 312 milliards d’euros d’AE et 308,9 milliards d’euros de CP contre 298,2 milliards d’euros d’AE et 302,7 milliards d’euros de CP en 2013.

L’évolution des crédits du budget général est commentée dans le tome 1 du rapport n° 1428 du rapporteur général sur le projet de loi de finances 2014 (1).

*

* *

Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la Commission adopte l’article 44 et l’État B sans modification.

Article 45
Crédits des budgets annexes

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2014, au titre des budgets annexes, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 2 370 647 048 € et de 2 361 087 018 €, conformément à la répartition par budget annexe donnée à l’état C annexé à la présente loi.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article est un article de récapitulation, dont l’adoption tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des budgets annexes au cours de la discussion de la deuxième partie du présent projet de loi de finances.

Les crédits correspondants sont présentés dans les annexes relatives aux deux budgets annexes et totalisés à l’état C annexé.

L’évolution des crédits des budgets annexes est commentée dans le tome 1 du rapport n° 1428 du rapporteur général sur le projet de loi de finances 2014 (2).

*

* *

Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la Commission adopte l’article 45 et l’État C sans modification.

*

* *

Article 46
Crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2014, au titre des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 194 838 355 449 € et de 194 908 155 449 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état D annexé à la présente loi.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article est un article de récapitulation, dont l’adoption tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers au cours de la discussion de la deuxième partie du présent projet de loi de finances.

Les crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers sont présentés dans les annexes relatives à chaque compte et totalisés à l’état D annexé.

L’évolution des crédits des comptes spéciaux est commentée dans le tome 1 du rapport n° 1428 du rapporteur général sur le projet de loi de finances 2014 (3).

*

* *

Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la Commission adopte l’article 46 et l’État D sans modification.

*

* *

II. Autorisations de découvert

Article 47
Autorisations de découvert

Texte du projet de loi :

I.– Les autorisations de découvert accordées aux ministres, pour 2014, au titre des comptes de commerce, sont fixées au montant de 19 884 309 800 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état E annexé à la présente loi.

II.– Les autorisations de découvert accordées au ministre chargé de l’économie, pour 2014, au titre des comptes d’opérations monétaires, sont fixées au montant de 400 000 000 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état E annexé à la présente loi.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article tend à autoriser les découverts des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires, tels que proposés à l’état E annexé au présent projet de loi de finances. Les justifications des autorisations de découvert demandées sont présentées dans les annexes relatives à chacune de ces deux catégories de comptes.

Pour leur examen par l’Assemblée nationale – et à la différence des budgets annexes et des comptes spéciaux dotés de crédits (comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers) – les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires n’ont pas donné lieu, pour leur discussion et leur vote, à un rattachement à l’examen de crédits du budget général.

Pourtant, quoique les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires ne constituent pas des missions (II de l’article 20 de la loi organique relative aux finances publiques (LOLF)), la LOLF invite manifestement à procéder à un tel rattachement, l’ancien vote « par catégorie de comptes spéciaux » étant remplacé par un vote « par compte spécial » (article 43).

L’évolution des comptes dotés de découvert est commentée dans le tome 1 du rapport n° 1428 du rapporteur général sur le projet de loi de finances 2014 (4).

*

* *

Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la Commission adopte l’article 47 et l’État E sans modification.

TITRE II :
AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2014.– PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 48
Plafonds des autorisations d’emplois de l’État

Texte du projet de loi :

Le plafond des autorisations d’emplois de l’État, pour 2014, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est réparti comme suit :

DÉSIGNATION DU MINISTÈRE OU DU BUDGET ANNEXE

PLAFOND
exprimé en ETPT

   

I. Budget général

1 894 253

Affaires étrangères

14 505

Affaires sociales et santé

10 947

Agriculture, agroalimentaire et forêt

31 001

Culture et communication

10 932

Défense

275 567

Écologie, développement durable et énergie

34 641

Économie et finances

147 252

Éducation nationale

964 373

Égalité des territoires et logement

13 477

Enseignement supérieur et recherche

9 377

Intérieur

278 025

Justice

77 951

Outre-mer

5 307

Redressement productif

1 267

Réforme de l’État, décentralisation et fonction publique

-

Services du Premier ministre

9 731

Sports, jeunesse, éducation populaire et vie associative

-

Travail, emploi, formation professionnelle et dialogue social

9 900

 

II. Budgets annexes

11 754

Contrôle et exploitation aériens

10 925

Publications officielles et information administrative

829

 

Total général

1 906 007

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article tend à fixer les plafonds des autorisations d’emplois par ministère et par budget annexe.

Le rapporteur général rappelle que, si les dépenses de personnel sont spécialisées par programme, les plafonds d’emplois sont spécialisés par ministère et par budget annexe.

En application du 6° du I de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la première partie du projet de loi de finances fixe un plafond global d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Ce plafond est proposé pour 2014, à l’article d’équilibre du présent projet de loi (article 43), à un niveau de 1 906 007 équivalents temps plein travaillé (ETPT), au lieu de 1 914 921 ETPT en loi de finances initiale pour 2013.

En deuxième partie, la loi de finances détermine la répartition de ces plafonds par ministère et par budget annexe, qui fait l’objet du présent article. En application de l’article 43 de la LOLF, ces plafonds donnent lieu à un vote unique, sans que cela ne limite l’exercice du droit d’amendement parlementaire,
c’est–à–dire la possibilité d’amender les différentes lignes du tableau.

Toutefois, le rapporteur général constate que la déconnexion entre discussion des crédits des programmes et discussion sur les plafonds des autorisations d’emplois fait perdre à cette dernière une partie de son intérêt. L’article 7 de la LOLF établit pourtant clairement un lien entre les deux notions en disposant que « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’État ». La logique induite par la loi organique conduit à ce que les dépenses – de personnel comme toutes les autres – soient justifiées dès « le premier euro ». Les projets annuels de performances (PAP) annexés au présent projet de loi de finances fournissent ainsi pour chaque programme des informations relatives aux flux d’entrées et de sorties d’agents publics, en particulier leur coût moyen et la masse salariale correspondante. C’est donc dans le cadre de la discussion des crédits des programmes que la question du bon niveau des plafonds d’emplois ministériels pourrait le plus légitimement être posée.

Sans préjudice de ces observations, le rapporteur général invite à se reporter à l’annexe 4 du tome I du présent rapport général pour une analyse globale de l’évolution des effectifs de l’État et de ses opérateurs (5), en rappelant que l’engagement pris par l’actuel Gouvernement consiste à stabiliser les effectifs de l’État et de ses opérateurs au niveau fixé par la loi de finances initiale pour 2012, dans sa version en vigueur au 1er janvier 2012, sur l’ensemble de la période 2012-2017, conformément à l’article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques adopté par l’Assemblée nationale en première lecture le 23 octobre 2012.

*

* *

La Commission examine l’amendement n° II-361 du Gouvernement.

M. Christian Eckert, rapporteur général. Le présent amendement tire les conséquences de l’adoption d’un amendement présenté par le Gouvernement qui crée d’une part un nouveau contrat « d’accompagnement des élèves en situation de handicap » et permet d’autre part de proposer à ces personnels recrutés par l’État, les établissements publics locaux d’enseignement (EPLE) et les établissements privés sous contrat, un contrat à durée indéterminée conclu avec l’État au terme de six années d’exercice en contrat à durée déterminée. La professionnalisation de l’accompagnement des élèves en situation de handicap requiert d’offrir la possibilité aux auxiliaires de vie scolaire et aux nouveaux accompagnants qui souhaiteraient poursuivre leur activité au-delà de la durée aujourd’hui autorisée, de conclure avec l’État un contrat à durée indéterminée. Le présent amendement modifie le tableau des effectifs de l’enseignement scolaire, et celui de l’État par voie de conséquence.

La commission adopte l’amendement n° II-361 du Gouvernement.

Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la Commission adopte l’article 48 modifié.

*

* *

Article 49
Plafonds des emplois des opérateurs de l’État

Texte du projet de loi :

Le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État, pour 2014, exprimé en équivalents temps plein, est fixé à 391 770 emplois. Ce plafond est réparti comme suit :

MISSION / PROGRAMME

PLAFOND
exprimé en ETP

   

Action extérieure de l’État

6 768

Diplomatie culturelle et d’influence

6 768

Administration générale et territoriale de l’État

331

Administration territoriale

118

Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

213

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

15 092

Économie et développement durable de l’agriculture et des territoires

4 150

Forêt

9 680

Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation

1 255

Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

7

Aide publique au développement

26

Solidarité à l’égard des pays en développement

26

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

1 333

Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

1 333

Culture

15 306

Patrimoines

8 510

Création

3 568

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

3 228

Défense

4 776

Environnement et prospective de la politique de défense

3 614

Soutien de la politique de la défense

1 162

Direction de l’action du Gouvernement

628

Coordination du travail gouvernemental

628

Écologie, développement et mobilité durables

20 665

Infrastructures et services de transports

4 695

Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture

254

Météorologie

3 221

Paysages, eau et biodiversité

5 364

Information géographique et cartographique

1 632

Prévention des risques

1 498

Énergie, climat et après-mines

504

Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables

3 497

Économie

3 272

Développement des entreprises et du tourisme

3 272

Égalité des territoires, logement et ville

477

Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat

275

Politique de la ville

202

Enseignement scolaire

4 413

Soutien de la politique de l’éducation nationale

4 413

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

1 359

Fonction publique

1 359

Immigration, asile et intégration

1 265

Immigration et asile

475

Intégration et accès à la nationalité française

790

Justice

513

Justice judiciaire

172

Administration pénitentiaire

231

Conduite et pilotage de la politique de la justice

110

Médias, livre et industries culturelles

2 450

Livre et industries culturelles

2 450

Outre-mer

131

Emploi outre-mer

131

Recherche et enseignement supérieur

250 228

Formations supérieures et recherche universitaire

160 140

Vie étudiante

12 716

Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

48 820

Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

17 204

Recherche spatiale

2 417

Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables

4 613

Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

2 268

Recherche culturelle et culture scientifique

1 121

Enseignement supérieur et recherche agricoles

929

Régimes sociaux et de retraite

390

Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

390

Santé

2 579

Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins

2 579

Sécurités

307

Police nationale

307

Solidarité, insertion et égalité des chances

8 920

Actions en faveur des familles vulnérables

32

Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative

8 888

Sport, jeunesse et vie associative

1 653

Sport

1 598

Jeunesse et vie associative

55

Travail et emploi

48 017

Accès et retour à l’emploi

47 695

Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi

87

Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail

76

Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail

159

Contrôle et exploitation aériens

845

Soutien aux prestations de l’aviation civile

845

Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

26

Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers

26

   

Total

391 770

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article tend à arrêter les plafonds des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État, à 391 770 équivalents temps plein (ETP) pour 2014 contre 385 601 ETP en 2013.

Le rapporteur général invite à se reporter à l’annexe 4 du tome I du présent rapport général pour une analyse globale de l’évolution des effectifs de l’État et de ses opérateurs (6), en rappelant que l’engagement pris par l’actuel Gouvernement consiste à stabiliser les effectifs de l’État et de ses opérateurs au niveau fixé par la loi de finances initiale pour 2012, dans sa version en vigueur au 1er janvier 2012, sur l’ensemble de la période 2012-2017, conformément à l’article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques adopté par l’Assemblée nationale en première lecture le 23 octobre 2012.

*

* *

Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la Commission adopte l’article 49 sans modification.

*

* *

Article 50
Plafonds des emplois des établissements à autonomie financière

Texte du projet de loi :

I.– Pour 2014, le plafond des autorisations d’emplois des agents de droit local des établissements à autonomie financière mentionnés à l’article 66 de la loi de finances pour 1974 (n° 73-1150 du 27 décembre 1973), exprimé en équivalents temps plein, est fixé à 3 564. Ce plafond est réparti comme suit :

MISSION / PROGRAMME

NOMBRE D’EMPLOIS
SOUS PLAFOND

exprimé en équivalents
temps plein

Action extérieure de l’État

 

Diplomatie culturelle et d’influence

3 564

TOTAL

3 564

II.– Ce plafond s'applique exclusivement aux agents de droit local recrutés à durée indéterminée.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article tend à fixer les plafonds des autorisations d’emplois des établissements à autonomie financière (EAF) pour 2014.

Cette disposition met en œuvre l’article 76 de la loi de finances initiale pour 2009 qui tend à compléter le dispositif de plafonnement des autorisations d’emplois relevant du ministère des Affaires étrangères en visant le plafond d’emplois des agents de droit local (ADL).

Les établissements concernés sont visés par renvoi à l’article 66 de la loi de finances pour 1974, qui permet, par décret en Conseil d’État, de conférer « l’autonomie financière » à « des établissements et organismes de diffusion culturelle ou d’enseignement situés à l’étranger et dépendant du ministère des Affaires étrangères » (7).

Parce qu’ils ne disposent pas de la personnalité morale, ces établissements ne sont pas des opérateurs de l’État : leurs emplois ne sont donc pas comptabilisés dans les plafonds d’emplois des opérateurs rattachés aux programmes du ministère des Affaires étrangères (proposés à, respectivement, 6 768 et 26 équivalents temps plein (ETP) pour les missions Action extérieure de l’État et Aide publique au développement par l’article 49 du présent projet de loi de finances).

Parce que ces organismes sont – par définition – dotés de l’autonomie financière, leurs agents ne sont pas non plus comptabilisés dans le plafond des emplois rémunérés par le ministère des Affaires étrangères (plafond proposé à 14 505 ETPT (8) par l’article 48 du présent projet de loi de finances). Plus exactement, seuls les agents expatriés affectés dans ces établissements
– généralement le directeur et le comptable – s’imputent sur le plafond d’emplois ministériel. En sont en revanche exclus l’ensemble des « recrutés locaux », c’est-à-dire les agents liés à l’établissement par un contrat de droit local.

Pour supprimer ce qui pouvait apparaître comme un « angle mort » dans les modalités de suivi et d’encadrement de l’emploi public, l’article 76 de la loi de finances initiale pour 2009 conduit à instituer un plafonnement distinct, spécifique aux établissements à autonomie financière et, en leur sein, aux « agents de droit local » (ADL), à l’exception des emplois correspondant à un contrat de travail à durée déterminée (CDD).

Il convient de préciser que, depuis la loi de finances initiale pour 2011, l’ensemble des crédits de dotations aux EAF, pour fonctionnement et pour opérations, ainsi que l’ensemble de leurs ETP sont regroupés au sein d’un seul programme, le programme 185, intitulé Diplomatie culturelle et d’influence (9). Cette maquette budgétaire unifiée tire les conséquences de la réforme du réseau de coopération initiée avec la révision générale des politiques publiques (RGPP) qui préconisait la fusion des centres et instituts culturels avec les services d’ambassade chargés de la coopération et de l’action culturelle (SCAC) dans 93 pays, sous une seule appellation : « l’Institut français ».

Ce plafond comprend les agents de droit local de 114 établissements (84 SCAC/EAF fusionnés, 4 EAF à compétence spécifique et 26 Instituts français de recherche à l’étranger, IFRE) ainsi que les recrutés locaux des 8 bureaux locaux de l’EPIC Institut français qui disposaient d’un EAF et dont les agents de droit local sont demeurés sous plafond des EAF depuis le début de l’expérimentation (en raison de son caractère réversible).

Il convient de rappeler que les transferts liés aux fusions SCAC-EAF ont mécaniquement conduit à une augmentation de ce plafond depuis 2011 : 3 411 ETP en 2011 + 129 transférés = 3 540 en 2012. Pour 2013, y ont été ajoutés 74 ETP transférés, ce qui aurait conduit à un nouveau plafond de 3 614. Toutefois, pour contribuer à la réduction des dépenses de l’État, ce plafond a été ramené à 3 600, soit –14 ETP pour 2013, ce qui correspondait à la marge de sous-exécution constatée en 2011.

Le caractère global (pas de catégorie d’emploi) et mondial (aucune contrainte géographique) du plafond a permis et permet encore des redéploiements d’effectifs en fonction des besoins de développement spécifiques des SCAC-EAF fusionnés et des IFRE. Certains secteurs d’activités, contribuant notamment à l’autofinancement des EAF, ont ainsi pu être renforcés (cours, Espaces Campus France, communication, mécénat…) et les établissements nécessitant un ajustement de leurs ressources humaines à la croissance de leurs activités ont pu voir leurs demandes satisfaites.

En pratique, les établissements définissent une programmation annuelle des effectifs (suppressions/créations) soumise à autorisation. Le ministère des Affaires étrangères fixe donc, pour chaque établissement, un plafond d’emplois annuel permettant d’assurer un suivi des effectifs (voir statistiques par zones géographiques en annexe).

La répartition des ETP dans les EAF par zone géographique au 1er janvier 2013 était la suivante.

RÉPARTITION DES ETP SOUS PLAFOND D’EMPLOI PAR ZONES GÉOGRAPHIQUES (10)

Pour 2014, le I du présent article tend à fixer le plafond à 3 564 ETP pour les EAF relevant du programme Diplomatie culturelle et d’influence, soit une baisse de 10 % par rapport à 2013. Ces réductions traduiront l'impact sur le réseau des EAF – antennes (hors capitales) – des reconfigurations envisagées sur les réseaux diplomatique et consulaire : ambassades à format allégé, articulation avec les postes consulaires à gestion simplifiée (PGS).

Il faut néanmoins rappeler qu’en application du II du présent article, ce plafond ne s’applique qu’aux recrutés locaux employés dans les EAF en contrat à durée indéterminée.

Tous les EAF ont donc effectué, à l’automne 2009, le recensement des emplois à durée indéterminée ou assimilés, financés sur leur budget. Ce recensement a permis au ministère des Affaires étrangères et européennes d’établir un tableau de suivi de ces emplois et ainsi de déterminer le nombre d’ETP accordés à chaque établissement. Ceux-ci élaborent désormais une proposition de programmation annuelle des effectifs (suppressions/créations) soumise à autorisation. En 2013, près de 70 % de l’effectif local des EAF est employé en contrat à durée indéterminée.

L’exclusion du plafond des emplois correspondant à des contrats à durée déterminée (CDD), soit 30 % des effectifs des EAF, s’explique par la volonté de ne comptabiliser les emplois sous le plafond « qu’à hauteur des subventions publiques reçues » par les EAF. Or les emplois des agents recrutés à durée déterminée sont « autofinancés », du fait des ressources propres qu’ils génèrent pour ces établissements, sous forme par exemple de cours de langue ou de droits d’entrée à des manifestations culturelles.

Outre qu’il est censé encourager les EAF à développer leurs ressources propres, le plafonnement des seuls emplois correspondant à des contrats à durée indéterminée (CDI) vise donc à ne faire porter la contrainte législative qu’aux emplois qui, de facto, sont rémunérés par l’État.

En pratique, du fait même de l’autonomie financière dont jouissent ces établissements, la détermination du montant précis des subventions étatiques versées aux EAF qui financent in fine l’emploi d’agents de droit local n’est pas chose aisée.

Deux types de subventions, désormais regroupées sur le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence, coexistent : des dotations de fonctionnement imputées sur le titre 3 qui peuvent parfois s’apparenter à des subventions d’équilibre, et des dotations pour opérations imputées sur le titre 6 qui peuvent davantage être « fléchées » (11). En 2014, le montant des dotations de fonctionnement s’établit à 40,763 millions d’euros tandis que les dotations pour opérations s’élèvent à 17,229 millions d’euros.

À titre de récapitulation, le tableau ci-après présente les trois séries de plafonds d’emplois appelés à régir l’évolution des effectifs du ministère des Affaires étrangères et européennes pour 2014.

ENSEMBLE DES PLAFONDS D’EMPLOIS RELEVANT DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET EUROPÉENNES POUR 2013 ET 2014

Type d’emplois

Champ concerné

Plafond d’emplois

2013

Plafond d’emplois

2014

Écart
2014 / 2013

Emplois rémunérés par l’État
(art 48 du présent PLF)

Ministère des affaires étrangères et européennes

14 798 ETPT

14 505 ETPT

– 293 ETPT

Emplois rémunérés par des opérateurs (art 49 du présent PLF)

Mission Action extérieure de l’État - Programme Rayonnement culturel et scientifique

6 778 ETP

6 768 ETP

– 10 ETP

Mission Aide publique au développement - Programme Solidarité à l’égard des pays en développement

28 ETP

26 ETP

– 2 ETP

Emplois rémunérés par des établissements à autonomie financière
(présent article)

Mission Action extérieure de l’État - Programme Diplomatie culturelle et d’influence

3 600 ETP

3 564 ETP

– 36 ETPT

*

* *

Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la Commission adopte l’article 50 sans modification.

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* *

Article 51
Plafonds des emplois des autorités publiques indépendantes

Texte du projet de loi :

Pour 2014, le plafond des autorisations d’emplois des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale et des autorités administratives indépendantes dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est fixé à 2 269 emplois. Ce plafond est réparti comme suit :

 

Plafond exprimé
en équivalents temps plein travaillé (ETPT)

Agence française de lutte contre le dopage (AFLD)

64

Autorité de contrôle prudentiel (ACP)

1 121

Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF)

59

Autorité des marchés financiers (AMF)

469

Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C)

50

Haute Autorité de santé (HAS)

394

Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI)

71

Médiateur national de l’énergie (MNE)

41

TOTAL

2 269

Observations et décisions de la Commission :

Le Parlement a souhaité introduire pour la première fois dans la loi de finances pour 2012 un plafond des autorisations d’emplois des autorités publiques indépendantes (API) dotées de la personnalité morale et des autorités administratives indépendantes (AAI) sans personnalité morale mais dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État (article 72 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012).

Le Parlement a également prévu à l’article 106 de la loi précitée qu’à partir du projet de loi de finances pour 2013, « le Gouvernement présente, en annexe générale au projet de loi de finances de l’année, un rapport sur les autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale et sur les autorités administratives indépendantes dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. ». Cette annexe est effectivement distribuée au cours de la discussion du projet de loi de finances depuis 2013.

Ces deux dispositions s’inspirent de la proposition n° 24 du rapport n° 2925 déposé le 28 octobre 2010 par MM. René Dosière et Christian Vanneste (12), au nom du Comité d’évaluation et de contrôle (CEC) des politiques publiques, sur les autorités administratives indépendantes (AAI) (13), visant à assurer le contrôle des API.

Faisant partie de la catégorie des autorités administratives indépendantes (AAI), les API ont la particularité de disposer de la personnalité morale.

Elles sont financées soit par des ressources budgétaires (comme par exemple l’Agence française de lutte contre le dopage), soit par des taxes affectées, qui font partie des « impositions de toute nature » dont le Parlement autorise annuellement la perception par l’article premier de la loi de finances de l’année. Il faut d’ailleurs souligner qu’à l’occasion du vote de la première partie du projet de loi de finances pour 2014, l’Assemblée nationale a décidé, à l’initiative du Rapporteur général et de Mme Sandrine Mazetier (14), de plafonner les taxes affectées à deux API, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et l’Autorité des marchés financiers (AMF), afin de mieux contrôler l’évolution de leurs ressources compte tenu de l’évolution de leurs missions et des moyens nécessaires pour les réaliser chaque année. Certaines autorités bénéficient d’ailleurs d’une combinaison de ces deux types de financement (ainsi la Haute Autorité de santé – HAS). Plusieurs autorités disposent enfin de ressources propres résultant de la vente de prestations de nature commerciale ou des contributions volontaires des acteurs économiques (ainsi, le Haut conseil du commissariat aux comptes – H3C – n’est financé que par ce type de contributions).

Le présent article fixe donc, pour la troisième année consécutive, le plafond d’autorisations d’emplois de ces autorités. À l’instar du plafond d’autorisations d’emplois ministériels, le plafond mentionné au présent article est exprimé en équivalents temps plein travaillés, ce qui permet de procéder à des comparaisons. Selon l’évaluation préalable annexée au présent article, « les plafonds visés correspondent au souhait exprimé par chacune des autorités concernées » ce qui signifie que ces plafonds n’ont pas été négociés à l’issue d’un dialogue de gestion avec la direction du budget.

Comme le montre le tableau suivant, le plafond global des autorisations d’emplois des API est globalement en baisse de 10 % en 2014 (– 20 ETPT).

Néanmoins, si le plafond de la Haute Autorité de santé (HAS) est en baisse de 17 ETPT (394 ETPT contre 411 en 2013), cela s’explique essentiellement du fait que le plafond voté en 2013 n’a jamais été atteint. La prévision d’exécution 2013 montre que le plafond d’emplois de l’HAS serait de 394 ETPT si bien que ce dernier est simplement reconduit en 2014, et ramené au niveau réellement constaté en 2013.

Le plafond d’emplois du Médiateur national de l’énergie baisse de 5 ETPT et se traduira par une baisse de 9 % de sa masse salariale. Cela est rendu possible grâce à des gains de productivité importants résultant d’investissements engagés sur les systèmes d’informations et d’actions menées auprès des collaborateurs ainsi que par une mise en cohérence du plafond avec l’activité du médiateur.

Le plafond d’emplois de l’Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) est réduit d’un ETPT.

En revanche, le plafond d’emplois de l’Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF) continue de progresser en raison de la montée en charge de ses activités (+ 3 ETPT, après avoir été déjà majoré de 4 ETPT en 2013).

Les autres autorités proposent de maintenir leur plafond d’emplois au niveau fixé en 2013. Il faut toutefois relever qu’aucune des autorités concernées n’a atteint le niveau du plafond fixé par la loi de finances pour 2013, qui est donc demeuré théorique comme le montre le tableau ci-après.

ÉVOLUTION DES EMPLOIS DES API ENTRE LA LFI 2013
ET LA PRÉVISION D’EXÉCUTION 2013

(en ETPT)

 

LFI 2013

Réalisation 2013

Écart LFI / réalisation

ACP – Autorité de contrôle prudentiel

1 121

1 050,4

– 70,6

AFLD – Agence française de lutte contre le dopage

65

64,2

– 0,8

AMF – Autorité des marchés financiers

469

446

– 23

ARAF – Autorité de régulation des activités ferroviaires

56

54,6

– 1,4

H3C–  Haut Conseil du commissariat aux comptes

50

45,5

– 4,5

HADOPI – Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet

71

59,4

– 11,6

HAS – Haute Autorité de santé

411

393,9

– 17,1

MNE –  Médiateur national de l’énergie

46

43

– 3

Total

2 289

2 157

– 132

Source : annexe budgétaire sur les autorités publiques indépendantes, PLF 2014.

La reconduction du plafond théorique fixé en loi de finances initiale pour 2013 est d’autant plus surprenante s’agissant de l’ACPR que ses missions sont amenées à évoluer sensiblement en 2014 sous l’effet de deux réformes : ainsi, la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires a renforcé certaines de ses prérogatives et lui a confié une nouvelle mission liée à la mise en œuvre des procédures de résolution bancaire ; en revanche, la création du mécanisme unique de supervision bancaire au niveau européen, le MUS, qui sera installé à Francfort, devrait l’amener à réduire le champ de son activité principale. Le MUS devrait en effet recruter près de 1000 agents en 2014, dont plus d’une centaine au sein de l’ACPR et de la Banque de France, afin de valoriser le « savoir-faire » français en matière de supervision bancaire. En principe, la supervision des actifs des principales banques françaises devrait être confiée au MUS et non plus à l’ACPR. Néanmoins, le MUS pourrait s'appuyer ponctuellement sur l'ACPR pour participer à ses investigations sur le territoire national. La question se pose donc de savoir si le plafond d’emplois de l’ACPR ne devrait pas être revu à la baisse, et à tout le moins, être ramené au niveau constaté en 2013 (comme l’HAS), compte tenu de l’allègement de sa mission principale, partiellement transférée au MUS.

*

* *

La Commission examine et adopte l’amendement de précision II-CF171 de M. Christian Eckert.

La Commission examine ensuite l’amendement II-CF172 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert, rapporteur général. Le présent amendement vise à réduire le plafond d'autorisations d'emplois de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) au niveau constaté en 2013. L'ACPR devrait en effet profiter d’un « appel d’air » du fait de la création du mécanisme unique de supervision bancaire au niveau européen, le MUS, installé à Francfort. Le MUS va en effet entraîner le recrutement de près de 1 000 agents en 2014, dont plus d’une centaine seraient en cours de recrutement à l’ACPR ou à la Banque de France. En principe, la supervision des cinq plus grandes banques françaises devrait être principalement réalisée par le MUS, qui pourrait néanmoins s'appuyer ponctuellement sur l'ACPR, qui pourrait participer à ses investigations sur le territoire national.

Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la Commission adopte l’article 51 modifié.

*

* *

TITRE III :
REPORTS DE CRÉDITS DE 2013 SUR 2014

Article 52
Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement

Texte du projet de loi :

Les reports de 2013 sur 2014 susceptibles d’être effectués à partir des programmes mentionnés dans le tableau figurant ci-dessous ne pourront excéder le montant des crédits ouverts sur ces mêmes programmes par la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

INTITULÉ DU PROGRAMME 2013

INTITULÉ DE LA MISSION DE RATTACHEMENT 2013

INTITULÉ DU PROGRAMME 2014

INTITULÉ DE LA MISSION DE RATTACHEMENT 2014

Vie politique, culturelle et associative

Administration générale et territoriale de l’État

Vie politique, cultuelle et associative

Administration générale et territoriale de l’État

Cour des comptes et autres juridictions financières

Conseil et contrôle de l’État

Cour des comptes et autres juridictions financières

Conseil et contrôle de l’État

Conseil d'État et autres juridictions administratives

Conseil et contrôle de l’État

Conseil d'État et autres juridictions administratives

Conseil et contrôle de l’État

Haut Conseil des finances publiques

Conseil et contrôle de l’État

Haut Conseil des finances publiques

Conseil et contrôle de l’État

Développement des entreprises et du tourisme

Économie

Développement des entreprises et du tourisme

Économie

Conduite et pilotage des politiques économique et financière

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Conduite et pilotage des politiques économique et financière

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Conseil supérieur de la magistrature

Justice

Conseil supérieur de la magistrature

Justice

Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire

Politique des territoires

Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire

Politique des territoires

Concours spécifiques et administration

Relations avec les collectivités territoriales

Concours spécifiques et administration

Relations avec les collectivités territoriales

Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail

Travail et emploi

Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail

Travail et emploi

Observations et décisions de la Commission :

L’article 15 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) limite les reports de crédits de paiement d’un programme – vers le même programme ou vers un programme poursuivant les mêmes objectifs – à 3 % des crédits initiaux inscrits sur le programme à partir duquel les crédits sont reportés.

En effet, lorsqu’ils atteignent un montant trop important, les reports de crédits nuisent à la bonne exécution de la loi de finances de l’année et contribuent à dissimuler la réalité des charges publiques annuelles.

La LOLF traite distinctement les dépenses de personnel du titre 2 et les dépenses des autres titres, afin d’éviter que ne soit contourné le principe d’asymétrie régissant la fongibilité des crédits entre les différents titres.

Toutefois, puisque des assouplissements sont parfois nécessaires, l’article 15 précité prévoit qu’une disposition de loi de finances peut ponctuellement, pour les crédits hors titre 2, conduire à ce que des reports identifiés dépassent le plafond de 3 %.

Le présent article en tire les conséquences et propose une dérogation au plafond de 3 % à l’égard de onze programmes du budget général pour les raisons suivantes :

– programme Vie politique, culturelle et associative : report du financement lié à la mise en œuvre et au transfert aux communes au titre du référendum d’initiative populaire en lien avec le retard pris dans le calendrier d’examen du projet de loi organique au Parlement ;

– programme Cour des comptes et autres juridictions financières : décalage dans la mise en place de projets informatiques et d’expertise ;

– programme Conseil d’État et autres juridictions administratives : décalage dans la mise en œuvre de projets immobiliers ;

– programme Développement des entreprises et du tourisme : report probable dans le rythme de décaissement des crédits ouverts en 2010 au titre du premier plan d’investissement d’avenir (PIA) ;

– programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière : comme l’an passé, mise en place tardive du financement interministériel au bénéfice du Haut fonctionnaire de défense et de sécurité ;

– programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État : décalage dans la mise en place de projets informatiques pluriannuels concernant notamment l'Opérateur national de paie (ONP) ;

– programme Conseil supérieur de la magistrature : décalage dans la mise en place de projets informatiques pluriannuels ;

– programme Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire : poursuite du financement de la deuxième génération des pôles d’excellence rurale ;

– programme Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations au travail : report dans la passation de marchés pour les élections prud’homales ;

– programme Haut Conseil des finances publiques : celui-ci ne pourra pas consommer tous les crédits prévus en 2013 dans le cadre de son installation ;

– programme Concours spécifiques et administration : financement en 2014 d’une partie du nouveau fonds de soutien aux collectivités territoriales au titre des emprunts structurés les plus sensibles qu’elles ont souscrits.

À la date de rédaction du présent rapport, le ministère du budget n’a pas été en mesure de préciser au rapporteur général le montant des reports prévus à titre dérogatoire par le présent article par rapport au plafond organique de 3 %.

Il faut néanmoins noter que le « stock » de reports entrants, qui avait atteint 14 milliards d’euros à la fin 2001, a été spectaculairement réduit avec l’entrée en vigueur de la LOLF. Il atteint désormais moins de deux milliards d’euros comme le montre le graphique suivant.

CRÉDITS DE PAIEMENT OUVERTS PAR REPORT ENTRANTS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

*

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Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la Commission adopte l’article 52 sans modification.

TITRE IV :
DISPOSITIONS PERMANENTES

I. Mesures fiscales et budgétaires non rattachées

Article 53
Réforme du plan d’épargne en actions en vue du financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire

Texte du projet de loi :

I.– Le code monétaire et financier est ainsi modifié :

A.– L’article L. 221-30 est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « La Poste » sont remplacés par les mots : « La Banque postale » ;

2° Au deuxième alinéa, après le mot : « époux », sont insérés les mots : « ou partenaires liés par un pacte civil de solidarité » et après la première occurrence des mots : « un plan », sont insérés les mots : « d’épargne en actions » ;

3° Au dernier alinéa, le montant : « 132 000 euros » est remplacé par le montant : « 150 000 euros ».

B.– L’article L. 221-31 est ainsi modifié :

1° Le I est ainsi modifié :

a. Au premier alinéa du 1°, les mots : « un plan » sont remplacés par les mots : « le plan » ;

b. Au premier alinéa du 2°, les mots : « un plan » sont remplacés par les mots : « le plan » ;

c. Au 3°, les mots : « un plan » sont remplacés par les mots : « le plan » ;

2° Le II est ainsi modifié :

a. Au second alinéa du 1°, les mots : « un plan » sont remplacés par les mots : « le plan » ;

b. Au 2°, les références : « 83 ter, 199 unvicies, 199 undecies, 199 undecies A et 199 terdecies A » sont remplacées par les références : « 199 unvicies et 199 undecies A » ;

c. Au 3°, après les mots : « Le titulaire du plan » et les mots : « figurent au plan », sont insérés les mots : « d’épargne en actions » et après les mots « son conjoint » sont insérés les mots « ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité » ;

3° Au III, les mots : « un plan » sont remplacés par les mots : « le plan ».

C.– Au II de l’article L. 221-32 après les mots : « son conjoint » sont insérés les mots : « ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité, ».

D.– Après l’article L. 221-32, il est inséré une section 6 bis ainsi rédigée :

« Section 6 bis - Plan d’épargne en actions destiné au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire ;

« Art. L. 221-32-1. - Les contribuables dont le domicile fiscal est situé en France peuvent ouvrir un plan d’épargne en actions destiné au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire auprès d'un établissement de crédit, de la Caisse des dépôts et consignations, de la Banque de France, de La Banque postale, d'une entreprise d'investissement ou d'une entreprise d'assurance relevant du code des assurances.

« Chaque contribuable ou chacun des époux ou partenaires liés par un pacte civil de solidarité soumis à imposition commune ne peut être titulaire que d'un plan d’épargne en actions destiné au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire. Un tel plan ne peut avoir qu'un titulaire.

« Le plan donne lieu à ouverture d'un compte de titres et d'un compte en espèces associés, ou, pour les plans ouverts auprès d'une entreprise d'assurance, à signature d'un contrat de capitalisation.

« Le titulaire d'un plan effectue des versements en numéraire dans une limite de 75 000 euros.

« Art. L. 221-32-2 - 1° Les sommes versées sur le plan d’épargne en actions destiné au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire reçoivent un ou plusieurs des emplois suivants :

« a) Actions ou certificats d'investissement de sociétés et certificats coopératifs d'investissement ;

« b) Parts de sociétés à responsabilité limitée ou de sociétés dotées d'un statut équivalent et titres de capital de sociétés régies par la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération ;

« c) Droits ou bons de souscription ou d’attribution attachés aux actions mentionnées aux  a et b ci-dessus ;

« 2° La société émettrice des titres mentionnés au 1° est une entreprise qui d'une part occupe moins de 5 000 personnes et qui d'autre part a un chiffre d'affaires annuel n'excédant pas 1 500 millions d'euros ou un total de bilan n'excédant pas 2 000 millions d'euros. Les conditions dans lesquelles sont appréciés le nombre de salariés, le chiffre d’affaires et le total de bilan sont fixées par décret ;

« 3° Les sommes versées sur le plan d’épargne en actions destiné au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire peuvent également être employées dans la souscription :

« a) D'actions de sociétés d'investissement à capital variable dont l’actif est constitué pour plus de 75 % de titres d’entreprises définies au 2° parmi lesquels au moins les deux tiers sont des titres mentionnés aux a, b et c du 1° ;

« b) De parts de fonds communs de placement dont l’actif est constitué pour plus de 75 % de titres d’entreprises définies au 2° parmi lesquels au moins les deux tiers sont des titres mentionnés aux a, b et c du 1° ;

« c) De parts ou actions d'OPCVM établis dans un autre État membre de l'Union européenne ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales, qui bénéficient de la procédure de reconnaissance mutuelle des agréments prévue par la directive 2009/65/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 et dont l’actif est constitué pour plus de 75 % de titres d’entreprises définies au 2° parmi lesquels au moins les deux tiers sont des titres mentionnés aux a, b et c du 1° ;

« 4° Les sommes versées sur le plan d’épargne en actions destiné au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire peuvent également être employées dans un contrat de capitalisation en unités de compte régi par le code des assurances et investi dans une ou plusieurs catégories de titres mentionnés ci-dessus, sous réserve des dispositions de l’article L. 131-1 du même code ;

« 5° Les émetteurs des titres mentionnés au 1° doivent avoir leur siège en France ou dans un autre État membre de l'Union européenne ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales, et être soumis à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ou à un impôt équivalent. Pour l'application des articles L. 221-32-1 à L. 221-32-3, la condition relative au taux normal d'imposition ne s'applique pas aux entreprises nouvelles mentionnées à l'article 44 sexies du code général des impôts ainsi qu'aux sociétés visées aux 1° ter et 3° septies de l'article 208 du même code.

« Art. L. 221-32-3 - Les dispositions des II et III de l’article L. 221-31 et celles de l’article L. 221 32 sont applicables au plan d’épargne en actions destiné au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire. »

II.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

A.– Aux 2 et 2 bis du II de l’article 150-0 A et au 6 de l’article 150-0 D, la première occurrence des mots : « du plan » est remplacée par les mots : « d’un plan ».

B.– Le 5° bis de l’article 157 est ainsi modifié :

1° Les mots : « dans le cadre du plan » sont remplacés par les mots : « dans le cadre d'un plan » ;

2° Les mots : « à compter de l’imposition des revenus de 1997, » sont supprimés ;

3° Après les mots : « sur un marché réglementé », sont insérés les mots : « au sens des articles L. 421-1 ou L. 422-1 du code monétaire et financier ou sur un système multilatéral de négociation au sens des articles L. 424-1 ou L. 424-9 du même code ».

C.– Le I de l’article 163 quinquies D est ainsi rédigé :

« Le plan d’épargne en actions est ouvert et fonctionne conformément aux dispositions des articles L. 221-30, L. 221-31 et L. 221-32 du code monétaire et financier et le plan d’épargne en actions destiné au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire est ouvert et fonctionne conformément aux dispositions des articles L. 221-32-1, L. 221-32-2 et L. 221-32-3 du même code. »

D.– À l’article 1765, les mots : « de la loi n° 92-666 du 16 juillet 1992 modifiée relative au plan d’épargne en actions » sont remplacés par les mots : « , selon le cas, des articles L. 221-30, L. 221-31 et L. 221-32 ou des articles L. 221-32-1, L. 221-32-2 et L. 221-32-3 du code monétaire et financier ».

III.– Les I et II s’appliquent à compter du 1er janvier 2014.

Observations et décisions de la Commission :

Lors de son discours de clôture des Assises de l’entrepreneuriat, le 29 avril 2013, le Président de la République a pris deux engagements en faveur des porteurs de parts d’entreprises de taille modeste ou intermédiaire, prévus à l’article 11 et au présent article du projet de loi de finances pour 2014.

Le premier engagement consistait à réformer le régime d’imposition des plus-values mobilières, en le simplifiant et en introduisant deux abattements pour durée de détention très incitatifs. L’abattement majoré dont bénéficieront les porteurs de parts de PME à compter de 2013 leur permettra ainsi d’être exonérés à hauteur de 50 % de la plus-value réalisée après une année de détention, de 65 % après six années de détention et de 85 % après huit années de détention. Ainsi réformé, le nouveau régime d’imposition des plus-values mobilières est plus favorable que le droit en vigueur au cours des précédentes législatures.

Le deuxième engagement, annoncé dès le 20 septembre 2012 par le Président de la République, et repris dans les recommandations du rapport de M. Louis Gallois sur la compétitivité de l’industrie française (15) et du rapport de Mme Karine Berger et de M. Dominique Lefebvre sur l’épargne financière (16), visait à rendre le plan d’épargne en action (PEA) plus attractif grâce au relèvement du plafond des versements ouvrant droit au régime fiscal dérogatoire attaché à ce plan et à la création d’un PEA-PME, réservé au financement en fonds propres de petites et moyennes entreprises (PME) ou d’entreprises de taille intermédiaire (ETI), bénéficiant de ce même régime fiscal.

Cet engagement est détaillé par le présent article dont les dispositions s’appliqueront à compter du 1er janvier 2014.

Ces deux réformes sont complémentaires puisque le renforcement du PEA comme outil de placement constitue une incitation à la constitution d’un portefeuille de titres de sociétés détenu à moyen terme, tandis que l’allègement de l’imposition des plus-values mobilières permet aux contribuables qui ont fait un investissement plus risqué de bénéficier d’un régime d’imposition très favorable s’ils cèdent les titres acquis dans le cadre d’un PEA après la clôture de ce plan.

I. LE DROIT EXISTANT

1. Les caractéristiques des plans d’épargne en actions

Les plans d’épargne en actions, créés par la loi du 16 juillet 1992 (17) sont définis aux articles L. 221-30 à L. 221-32 du code monétaire et financier. Ils incitent à la détention à moyen terme d’actions, de parts ou de titres de sociétés grâce à un régime fiscal particulièrement favorable : après cinq années de détention, les dividendes et plus-values sont exonérées d’impôt sur le revenu et après huit années de détention, le contribuable peut opter pour le versement d’une rente viagère également exonérée d’impôt sur le revenu. Toutefois, les prélèvements sociaux restent dus.

Cet outil de placement est ainsi utilisé par des contribuables motivés par le rendement attendu d’investissements plus risqués ou par le souci de se constituer un complément de retraite.

a. Les bénéficiaires d’un plan d’épargne en actions

Les contribuables domiciliés en France peuvent ouvrir un plan d’épargne en action dans un établissement de crédit, dans une entreprise d’investissement ou dans une entreprise d’assurance. Ils peuvent également ouvrir ce plan auprès de la Caisse des dépôts et consignations, de la Banque de France ou de la Banque postale.

Chaque contribuable, et au sein d’un même foyer fiscal, chacun des membres d’un couple soumis à imposition commune, peut être titulaire d’un plan. Les personnes à la charge du foyer fiscal ne peuvent donc ouvrir de plan.

b. Le fonctionnement d’un plan d’épargne en actions

La date du premier versement réalisé sur le plan est celle de son ouverture.

Les versements sur le plan ne peuvent être effectués qu’en numéraire et sont plafonnés à hauteur de 132 000 euros (soit 264 000 euros pour un couple dont chacun des membres est titulaire d’un plan). Ce plafond ne s’applique pas aux produits et gains que procurent ces versements.

Si le plan est ouvert auprès d’une banque, il se compose d’un compte en espèce et d’un compte-titres : les versements effectués sur le compte en espèce permettent d’acquérir des titres, inscrits sur le compte-titres.

S’il est ouvert auprès d’une société d’assurance, il prend la forme d’un contrat de capitalisation en unités de compte. Ces unités de compte peuvent être investies dans différentes catégories de titres éligibles au PEA.

Les versements sur le plan sont effectués librement par le titulaire qui n’est soumis à aucun versement minimum, ni à aucune cadence.

Les sommes ou valeurs provenant des placements effectués sur le plan sont remployées dans les mêmes conditions que les versements : elles servent ainsi à acquérir de nouveaux titres.

Ces versements peuvent être employés pour l’acquisition ou la souscription :

– d’actions, de certificats d’investissement, de parts ou de droits de sociétés qui ont leur siège en France ou dans un autre État de l’Union européenne ou dans un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales, et qui sont soumises à l’impôt sur les sociétés ou à un impôt équivalent ;

– de droits ou de bons de souscription ou d’attribution attachés à ces titres ;

– d’actions de sociétés d’investissement à capital variable (Sicav), de parts de fonds commun de placement (FCP) et de parts ou d’actions d’organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), à la condition que l’actif de ces sociétés, fonds et organismes soit investi, au minimum, à hauteur de 75 % en actions, parts ou droits de sociétés éligibles au PEA.

Ces investissements directs ou intermédiés peuvent porter sur des titres cotés ou non cotés, quelle que soit la taille de l’entreprise émettrice.

Par ailleurs, certains titres sont expressément exclus du champ du PEA afin d’éviter qu’un même investissement donne droit au cumul de plusieurs avantages fiscaux. Sont concernés :

– les titres cédés par les FCP, constitués en application des législations sur la participation des salariés aux résultats des entreprises et les plans d'épargne d'entreprise ;

– les titres acquis lors de la levée d’options de souscription ou d’achat d’actions (soit des titres acquis après l’attribution de stock-options à leur porteur) ;

– les titres ou parts dont la souscription donne droit à une réduction d’impôt (par exemple, à la réduction d’impôt sur le revenu dite « Madelin » ou à la réduction d’impôt à l’impôt de solidarité sur la fortune dite « ISF-PME ») ;

– les parts ou actions de « carried interest » dont bénéficient les membres de fonds de placement ou de sociétés de capital-risque ;

– des titres d’une société dans laquelle le titulaire du plan, son conjoint, leurs ascendants et descendants détiennent ensemble plus de 25 % des droits pendant la durée du plan ou à un moment quelconque au cours des cinq années précédant l’acquisition de ces titres dans le cadre du plan.

Sont également exclus les titres représentatifs de dette, tels que les obligations.

La durée du plan n’est pas limitée par la loi.

Toutefois, sa clôture intervient en cas de rachat partiel du contrat de capitalisation ou de retraits de sommes ou valeurs figurant au plan avant l’expiration de sa huitième année de détention par son titulaire. Une exception à cette disposition est prévue lorsque les sommes et valeurs retirées sont affectées dans les trois mois suivants au financement de la création ou de la reprise d’une société dont le titulaire du plan, son conjoint, ses ascendants ou ses descendants assurent personnellement l’exploitation ou lorsque ces sommes sont réinvesties dans le capital initial d’une société, dans une entreprise individuelle créée depuis moins de trois mois ou dans l’achat d’une entreprise existante.

Au-delà de la huitième année de détention du plan, les rachats ou retraits partiels n’entraînent pas sa clôture, mais plus aucun versement n’est possible.

La clôture du plan intervient également en cas de retrait de la totalité des sommes ou valeurs détenues sur le plan, de la conversion de ces sommes ou valeurs en rente viagère après huit années de détention, du non-respect des conditions de fonctionnement du plan ou du décès de son titulaire.

2. Le régime d’imposition des plans d’épargne en actions à l’impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux

a. Le régime d’imposition à l’impôt sur le revenu

Une exonération totale conditionnée par la détention d’un plan d’épargne en actions pendant au moins cinq années

Le régime fiscal des plans d’épargne en actions est très favorable à condition que le titulaire du plan n’opère pas de retrait ou de rachat sur son plan pendant au moins cinq ans à compter de son ouverture.

Sous réserve que cette condition soit respectée, les produits et les gains réalisés dans le cadre d’un PEA sont capitalisés en franchise d’impôt sur le revenu en application du 5° de l’article 157 du code général des impôts.

Les sorties en rente viagère d’un PEA, détenu depuis plus de huit ans, sont également exonérées en totalité.

En cas de retrait ou de rachat partiel entre cinq et huit années de détention, le contribuable est exonéré d’impôt sur le revenu au titre du gain qu’il réalise, mais perd le bénéfice de l’exonération pour les produits et les gains que procurent les sommes demeurant sur le plan et réalisés à compter de la date de cet événement.

En cas de retraits ou de rachats partiels intervenant après huit années de détention, le contribuable conserve le bénéfice de l’exonération totale pour les produits et gains qui seraient réalisés à la suite de cet événement au titre des sommes restant sur le plan, mais ne peut plus effectuer de nouveaux versements.

Lorsque les titres détenus sur un PEA sont cédés après la clôture de ce dernier, le gain réalisé est imposé selon le régime d’imposition de droit commun des plus-values mobilières, réformé par l’article 11 du présent projet de loi de finances.

Une mesure anti-abus spécifique aux investissements dans des sociétés non cotées

Si les titres non cotés sont admis à figurer dans un PEA, ils n’ouvrent pas droit à un régime fiscal aussi favorable que les titres cotés. En effet, depuis la loi de finances pour 1998 (18), les produits des placements en actions ou parts de sociétés non cotées ne sont exonérés qu’à hauteur de 10 % du montant de ces placements. La fraction supérieure à ce seuil est imposée selon le régime d’imposition de droit commun applicable aux revenus de capitaux mobiliers. Cette mesure ne s’applique qu’aux produits de ces placements et non aux plus-values de cessions qui demeurent totalement exonérées (19).

Le législateur a ainsi souhaité mettre un terme à de nombreux abus constatés depuis la suppression des contraintes de détention conditionnant l’éligibilité des titres non cotés au PEA en loi de finances pour 1995 (20). Ces abus consistaient notamment à fixer la valeur des titres non cotés à des niveaux très inférieurs à leur valeur réelle et à bénéficier ainsi d’une exonération d’impôt sur des produits et des gains disproportionnés au regard du capital investi dans le PEA.

L’administration fiscale a considéré à plusieurs reprises (21) que ce recours au PEA comme outil de défiscalisation et non de placement en faveur du financement des entreprises, constituaient un abus de droit.

Selon la définition qu’en donne la jurisprudence du Conseil d’État (22), l’abus de droit est établi lorsque l’administration fiscale apporte la preuve que les actes litigieux ont un caractère fictif ou qu’ils n’ont été inspirés par aucun autre motif que celui d’éluder ou d’atténuer la charge fiscale à laquelle le contribuable aurait été soumis eu égard à sa situation et à ses activités réelles.

Or, le code général des impôts prévoyant que la valeur des titres non cotés correspond à leur valeur probable de négociation (23), l’abus de droit était particulièrement difficile à prouver dans le cas de la souscription de titres non cotés d’une valeur sous-estimée à dessein, puisque la valeur de ces titres pouvait varier fortement selon les méthodes d’évaluation retenues.

Le législateur a donc plafonné l’exonération de l’impôt sur le revenu dont bénéficient les produits afférents aux titres non cotés ou négociés sur le marché hors cote afin de limiter ce type de montage.

Une imposition à un taux forfaitaire en cas de retrait de sommes ou du rachat du contrat avant cinq années de détention

Afin d’inciter à la détention de titres à moyen terme, le régime d’imposition est modulé en fonction de la durée de détention du plan.

En application du 2 du II de l’article 150-0 A du code général des impôts, est imposable à l’impôt sur le revenu le gain net réalisé en cas de retrait des sommes ou de rachat du contrat de capitalisation avant l’expiration de la cinquième année de détention du plan, sauf si ces sommes sont réinvesties dans une entreprise exploitée directement par le titulaire du plan ou un de ses proches, dans le capital initial d’une société, dans l’achat d’une entreprise ou dans une entreprise individuelle créée depuis moins de trois mois.

Ce gain net représente la différence entre la valeur liquidative du plan lors de sa clôture et le montant des versements effectués depuis son ouverture, minorée le cas échéant, des retraits ou rachats n’ayant pas entraîné la clôture du plan et de la fraction des produits des placements réalisés dans des sociétés non cotées déjà imposée dans les conditions décrites précédemment.

Le 5 de l’article 200 A prévoit que ce gain est imposable à un taux forfaitaire de :

– 22,5 % si le retrait ou le rachat intervient avant l’expiration de la deuxième année de détention du plan ;

– 19 % s’il intervient entre la deuxième et cinquième année de détention.

Dans ces deux cas, le plan est clôturé.

b. Les conditions d’assujettissement aux prélèvements sociaux

Les produits et gains assujettis aux prélèvements sociaux

Les différents prélèvements sociaux auxquels sont assujettis les produits et gains réalisés dans le cadre d’un PEA sont la contribution sociale généralisée (CSG), la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), le prélèvement social et les contributions additionnelles à ce prélèvement.

En application des articles L. 136-6 et L. 136-7 du code de la sécurité sociale, sont assujettis à ces prélèvements sociaux :

– les gains nets réalisés en cas de retrait des sommes ou valeurs contenues dans le plan ou de rachat du contrat de capitalisation, quelle que soit la durée de détention du PEA ;

– la rente viagère acquise après huit années de détention d’un PEA ;

– les revenus distribués afférent aux titres non cotés détenus dans le PEA et imposables à l’impôt sur le revenu pour la fraction du montant de ces revenus excédant 10 % de la valeur des titres.

L’exonération d’impôt sur le revenu n’entraîne donc pas l’exonération au titre des prélèvements sociaux.

De façon dérogatoire, la fraction du gain net correspondant aux produits et plus-values afférents aux titres de fonds communs de placements à risque (FCPR) et de sociétés de capital-risque (SCR) détenus dans le plan est exclue de l’assiette des prélèvements sociaux en application du 5° du II de l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale.

En effet, les titres émis par ces fonds et sociétés peuvent être acquis dans le cadre d’un PEA depuis le 1er janvier 2002 (24).

Or, les dividendes versées par les FCPR et les SCR étant assujetties aux prélèvements sociaux lors de leur distribution, le législateur a expressément prévu que les gains réalisés au titre du retrait de sommes ou valeurs ou du rachat d'un PEA, issus des dividendes versées par ces fonds et sociétés, ne soient pas soumis une deuxième fois aux prélèvements sociaux.

Les taux de prélèvements sociaux applicables

Les modalités d’assujettissement aux prélèvements sociaux différent selon que le retrait des sommes, le rachat du contrat ou la clôture du plan intervient avant ou après cinq années de détention de ce plan par son titulaire.

Ainsi, les gains tirés d’un PEA de moins de cinq ans, qui sont imposables à l’impôt sur le revenu, le sont également aux prélèvements sociaux au taux en vigueur lors de la clôture du plan. Pour un plan ouvert en 2010 et clos en 2013, le contribuable s’acquittera d’un impôt sur le revenu calculé en application d’un taux forfaitaire de 19 % et de prélèvements sociaux calculés en application d’un taux global de 15,5 %.

Les gains tirés d’un PEA de plus de cinq ans, qui sont à ce titre totalement exonérés d’impôt sur le revenu, bénéficient des taux dits « historiques » des prélèvements sociaux, c’est-à-dire en vigueur lors de chaque versement réalisé sur le plan. Un contribuable qui a ouvert un PEA en 2007, qu’il clôt en 2013, est donc exonéré d’impôt sur le revenu et assujetti à un taux de prélèvements sociaux de 11 % au lieu de 15,5 %.

Ce maintien des taux historiques complexifie fortement les modalités d’imposition de ces produits et gains, puisqu’un contribuable qui clôturerait le 1er janvier 2013 un plan ouvert le 1er janvier 1996 serait imposé à dix taux de prélèvements sociaux différents s’il a effectué des versements sur son plan chaque année.

Pour cette raison, l’article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 prévoyait de supprimer l’application de ces taux historiques, dont bénéficiaient d’autres types de placements comme l’assurance-vie, au profit de l’application du taux en vigueur de 15,5 % pour tous les retraits ou rachats réalisés à compter du 26 septembre 2013.

Le Gouvernement a annoncé que cette disposition serait supprimée, dans le cadre de la navette parlementaire, pour certains placements, dont les PEA. Par conséquent, ces taux historiques continueront de s’appliquer pour les retraits, rachats et clôtures de plan à venir selon les règles en vigueur.

L’augmentation progressive des taux des prélèvements sociaux portant sur les revenus de placement et les revenus du patrimoine

Les prélèvements sociaux ont vu leur taux fortement augmenter au cours des dernières années.

La CSG est la première de ces contributions à avoir été instaurée à titre permanent par la loi de finances pour 1991 du 29 décembre 1990 (25). Applicable dans un premier temps aux seuls revenus du capital soumis au prélèvement libératoire, elle est étendue à compter de 1997 à l’ensemble des revenus du patrimoine et de placement (à l’exception des produits des livrets d’épargne réglementés). Son taux a progressé par vagues successives, passant de 1,1 % en 1991, à 2,4 % en 1993, 3,4 % en 1997, 7,5 % en 1998, pour atteindre 8,2 % en application de l’article 72 de la loi du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie.

Cette augmentation de taux s’est accompagnée du relèvement à due concurrence du taux de déductibilité partielle du revenu imposable de la CSG perçue sur les revenus du patrimoine imposés à l’impôt sur le revenu au barème progressif à compter du 1er janvier 2004. La part de CSG déductible a ainsi été portée de 5,1 % à 5,8 % de sorte que la part non déductible demeure de 2,4 %.

La CRDS, introduite par l’ordonnance du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale et dont le taux est fixé à 0,5 %, porte depuis l’origine sur l’ensemble des revenus du patrimoine et de placement.

Le prélèvement social sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, introduit par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 au taux de 2 %, a connu quant à lui trois augmentations de taux. La loi de finances pour 2011 a porté ce taux à 2,2 %, la deuxième loi de finances rectificative pour 2011 à 3,4 % et la première loi de finances rectificative pour 2012 à 5,4 %.

Enfin, deux contributions additionnelles au prélèvement social ont été créées : une contribution au taux de 0,3 %, destinée à financer la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) par la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l’autonomie des personnes âgées et handicapées, et, en janvier 2009, une contribution au taux de 1,1 % destinée à financer le revenu de solidarité active (RSA).

Le taux global des prélèvements sociaux en vigueur est donc de 15,5 %.

Le tableau suivant récapitule synthétiquement les règles applicables en matière d’impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux suivant les opérations que réalise le titulaire du plan et sa durée de détention.

Pas de retrait, rachat ou clôture quelle que soit la durée du plan

Clôture d’un PEA ouvert depuis moins de cinq ans

Clôture d’un PEA ouvert depuis plus de cinq ans et moins de huit ans

Retrait ou rachat partiel sur un PEA ouvert depuis plus de huit ans

Clôture d’un PEA ouvert depuis plus de huit ans

Exonération d’impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux *

Imposition à l’impôt sur le revenu au taux de :

– 22,5 % si le plan est liquidé avant deux années de détention ;

– 19 % si le plan est liquidé entre deux et cinq années de détention.

Imposition aux prélèvements sociaux

Exonération à l’impôt sur le revenu et imposition aux prélèvements sociaux

Exonération à l’impôt sur le revenu et imposition aux prélèvements sociaux

Exonération à l’impôt sur le revenu et imposition aux prélèvements sociaux

* sauf pour les produits de titres non cotés visés au 5° de l’article 157 du code général des impôts.

3. Le bilan des placements réalisés sur les PEA

Les PEA occupent une place très modeste au sein des différentes destinations de l’épargne des ménages.

Selon le rapport précité de Mme Karine Berger et de M. Dominique Lefebvre et les estimations apportées par le Gouvernement dans l’évaluation préalable du présent article, le patrimoine des ménages français représente environ 10 000 milliards d’euros, dont un tiers correspond à des actifs financiers. Ceux-ci se répartissaient, en 2011, comme suit :

– 590 milliards d’euros de dépôts ;

– 590 milliards d’euros placés sur des livrets défiscalisés ;

– près de 1 000 milliards d’euros de valeurs mobilières ;

– 1 450 milliards d’euros de contrats d’assurance-vie.

Au sein des 1 000 milliards d’euros détenus sous la forme de valeurs mobilières, se trouvent :

– 710 milliards d’euros de titres, dont une part significative représente des biens professionnels ;

– 250 milliards d’euros de parts d’OPCVM ;

– 90 milliards d’euros d’épargne salariale et près de 80 milliards d’euros de placements détenus sur des PEA ouverts auprès d’une banque.

Par conséquent, le volume des placements sur un PEA ne représente que 12,5 % des placements en valeurs mobilières réalisés par les ménages et 2,2 % de leurs placements financiers, alors même que le régime d’imposition dont bénéficient ces plans est très incitatif.

Les raisons de la modestie de cet outil de placement sont à rechercher dans l’aversion au risque des épargnants, renforcée par les crises successives qu’ont connu les marchés depuis 2008 et l’instabilité des cours.

Selon l’Insee (26), la proportion des ménages détenteurs de valeurs mobilières a ainsi diminué de 24 % en 2004 à 19 % en 2010.

La détention d’un plan d’épargne en actions, auquel ont recours 61 % des détenteurs de valeurs mobilières diminue de trois points, tandis que celle d’un compte-titres auquel recourent 59 % de ces détenteurs recule de un point et demi.

Par ailleurs, on constate que le régime fiscal ne constitue pas la principale motivation des porteurs de parts de sociétés. Leurs motivations sont avant tout la constitution d’une réserve d’argent (38 %), le bon rendement du produit (29 %), la préparation de la retraite (17 %), puis l’avantage fiscal qu’ils peuvent obtenir en réalisant ce type de placement (11 %).

Les montants détenus sur les quelque 5 millions de PEA ouverts sont estimés à 77 milliards d’euros en 2013.

Le montant moyen des placements réalisés dans le cadre d’un PEA est donc de 15 400 euros par plan, ce qui est très en deçà du plafond de versement fixé à 132 000 euros. Aucune estimation du nombre de plans pour lesquels ce plafond est atteint n’est indiquée.

Le coût de l’exonération de l’impôt sur le revenu est estimé, en 2013, à 120 millions d’euros au titre des dividendes et 100 millions d’euros au titre des plus-values de cession (27).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. Les aménagements apportés au fonctionnement du plan d’épargne en actions

a. Le relèvement du plafond des versements sur un plan d’épargne en actions

Le plafond des versements sur un PEA est augmenté de 132 000 euros à 150 000 euros (soit de 264 000 euros à 300 000 euros pour un couple dont chacun des membres est titulaire d’un PEA) (alinéa 5).

Au regard des montants moyens des PEA actuellement ouverts, cette mesure ne devrait avoir d’impact que pour les contribuables qui recourent déjà au PEA et qui sont proches ou ont atteint le plafond de versements autorisé par la loi.

b. Modifications diverses

Deux principales modifications sont proposées :

– il est précisé que les partenaires liés par un pacte civil de solidarité peuvent chacun être titulaire d’un PEA, comme cela est déjà prévu pour les couples mariés (alinéas 4, 14, 16) ;

– la référence à « La Poste » parmi les établissements auprès desquels des PEA peuvent être ouverts est remplacée par « la Banque postale » suite à la création de cette filiale du groupe La Poste par la loi du 20 mai 2005 (28) (alinéa 3).

2. La création d’un PEA-PME

Selon l’évaluation préalable, « les PEA sont pour l’essentiel investis dans des grandes entreprises cotées ».

Afin de permettre à davantage d’entreprises de bénéficier de ce produit de placement, et notamment à celles d’entre elles qui sont le plus dépendantes du crédit bancaire, le présent article introduit une nouvelle catégorie de PEA dans le code général des impôts, dans une section 6 bis du chapitre 1er du titre II du livre II, composée des nouveaux articles L. 221-32-1 à L. 221-32-3 (alinéas 17 à 34).

Le fonctionnement de ces PEA, spécifiquement destinés au financement en fonds propres des PME et des entreprises de taille intermédiaire (ETI), reprend celui des PEA classiques à quelques nuances près.

En premier lieu, le plafond des versements qui peuvent être réalisés sur ce nouveau plan est fixé à 75 000 euros. Comme tout contribuable disposant déjà d’un PEA classique peut disposer d’un PEA-PME, le total des versements réalisables dans le cadre de ces plans d’épargne passe ainsi à 225 000 euros
pour un contribuable (soit 150 000 euros + 75 000 euros) ou 450 000 euros
pour un couple soumis à une imposition commune, dont chacun des
membres serait titulaire d’un PEA classique et d’un PEA-PME
(soit 300 000 euros + 150 000 euros).

En second lieu, les sommes versées sont destinées à l’acquisition d’actions, de parts ou de droits et autres titres assimilés de sociétés qui emploient moins de 5 000 personnes et dont le chiffre d’affaires annuel n’excède pas 1,5 milliard d’euros ou un total de bilan de 2 milliards d’euros (alinéa 27).

Ces seuils correspondent à la définition statistique des entreprises de taille intermédiaire, précisée par le décret n° 2008-1354 du 18 décembre 2008 relatif aux critères permettant de déterminer la catégorie d'appartenance d'une entreprise pour les besoins de l'analyse statistique et économique.

L’article renvoie d’ailleurs à un décret l’appréciation de ces seuils.

Cette référence aux ETI qui représentent la catégorie d’entreprises intermédiaire entre les PME et les grandes entreprises est conforme aux recommandations des rapports de M. Louis Gallois et de Mme Karine Berger et M. Dominique Lefebvre précédemment mentionnés.

En troisième lieu, les conditions de l’investissement intermédié par le biais d’une Sicav ou d’un fonds de placement dans une PME ou dans une ETI sont assouplies : le quota de 75 % d’investissement de leur actif en actions, droits ou parts émis par des PME et des ETI ne doit désormais plus être rempli qu’à hauteur de 50 %. Les 25 % restants pourront être investis dans d’autres titres émis par ces sociétés, dont des titres représentatifs de dette (alinéas 29 et 30).

Il en va de même pour les investissements réalisés par l’intermédiaire d’OPCVM (alinéa 31).

Cette disposition vise à limiter le caractère risqué des investissements réalisés dans le cadre d’un PEA-PME et à le rendre plus attractif. On notera cependant que le régime fiscal très favorable du PEA constitue déjà une atténuation du risque pris.

L’assouplissement proposé constitue également un avantage accordé à l’investissement intermédié par rapport à l’investissement direct. On peut s’interroger sur la cohérence de cette mesure avec l’article 11 du présent projet de loi de finances, qui prévoit l’exclusion des investissements réalisés par l’intermédiaire d’un fonds de placement ou d’un OPCVM du bénéfice de l’abattement majoré réservé aux porteurs de parts de PME. Dans ce cas, ce sont donc les investissements directs qui sont avantagés par rapport aux investissements intermédiés.

Selon le Gouvernement, sur les 77 milliards d’euros investis dans un PEA bancaire, 35 milliards d’euros correspondent à des investissements directs et 40 milliards sont investis dans des parts ou actions d’OPCVM. Ce ratio en faveur de l’investissement intermédié pourrait ainsi se renforcer.

3. L’assouplissement de la mesure « anti-abus »

Rappelons que la mesure « anti-abus » prévoit que les produits tirés de titres non cotés ne bénéficient de l’exonération d’impôt sur le revenu qu’à hauteur de 10 % de la valeur des titres auxquels ils se rattachent. Le présent article propose d’exclure de cette mesure les titres de sociétés non cotées lorsqu’ils sont échangés sur des marchés non réglementés, mais à une valeur fixée par ces marchés.

En effet, cette exclusion prend acte de la création de marchés non réglementés, mais organisés et soumis à une autorité de contrôle, depuis que les titres non cotés sont éligibles sans restrictions au PEA.

Pour cela, il est précisé au 5° bis de l’article 157 du code général des impôts que cette mesure anti-abus s’applique aux titres qui ne sont pas admis aux négociations sur un marché réglementé « au sens des articles L. 421-1 ou L. 422-1 du code monétaire et financier ou sur un système multilatéral de négociation au sens des articles L. 424-1 ou L. 424-9 du même code » (alinéa 40).

Rappel des principales caractéristiques des systèmes multilatéraux de négociation

Conformément à l’article L. 424-1 précité, « un système multilatéral de négociation est un système qui, sans avoir la qualité de marché réglementé, assure la rencontre, en son sein et selon des règles non discrétionnaires, de multiples intérêts acheteurs et vendeurs exprimés par des tiers sur des instruments financiers, de manière à conclure des transactions sur ces instruments ». Il peut être géré par un prestataire de services d’investissement, soumis à l’Autorité des marchés financiers, ou par une entreprise de marché, après autorisation de cette même autorité.

Ces systèmes multilatéraux doivent mettre en place un processus de négociation équitable, ordonné et transparent, ce qui garantit la libre fixation de la valeur des titres négociés par le marché.

En ce qui concerne la négociation d’actions, trois systèmes multilatéraux ont ainsi été agréés en France : Alternext Paris, le Marché libre et Alternativa.

Seul à avoir le statut de système multilatéral de négociation organisé, Alternext qui a été créé par Euronext le 17 mai 2005, permet aux PME d'accéder à la cotation dans des conditions simplifiées par rapport à celles imposées par les marchés réglementés (disposer d’un historique de compte de deux années seulement, émettre au minimum 2,5 millions d’euros de titres dans le cadre d’un placement d’actions, etc.).

Cette mesure semble légitime puisque les modalités de fixation de la valeur des titres limitent fortement les risques d’optimisation.

Par ailleurs, elle devrait permettre d’augmenter les investissements portant sur des titres non cotés, qui représentent actuellement 5 milliards d’euros sur les 77 milliards d’euros placés sur des PEA bancaires.

4. Les effets estimés à brève échéance du présent article

Les hypothèses sur les effets estimés du présent article, retenues par le Gouvernement dans l’évaluation préalable, concernent uniquement la création du PEA-PME. Il est ainsi envisagé qu’entre 40 000 et 80 000 plans soient ouverts à brève échéance, pour un encours moyen de 30 000 à 60 000 euros.

L’épargne collectée sur ces plans pourrait alors représenter de 1,2 à 4,8 milliards d’euros supplémentaires affectés au financement en fonds propres des PME et des ETI.

Aucune estimation de coût de cet article n’est proposée.

*

* *

La Commission examine l’amendement II-CF150 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement a pour objet d’inclure les obligations convertibles en actions (OCA) et les obligations à bons de souscription d’actions (OBSA) dans les supports d’investissement éligibles au PEA-PME. En effet, pour les entreprises en phase de développement, ces produits présentent plusieurs avantages en termes de coût de financement et de gouvernance.

M. Christian Eckert, rapporteur général. Défavorable. Les placements intermédiés offrent déjà la possibilité de détenir un certain pourcentage de titres autres que les actions. La mesure proposée risquerait de dégrader les financements en fonds propres des entreprises, dont le renforcement constitue le principal objectif poursuivi par le PEA et le PEA-PME introduit par cet article.

M. Charles de Courson. Non, puisque les titres en question peuvent précisément être convertis en fonds propres.

La Commission rejette l’amendement.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement II-CF42 de M. Hervé Mariton.

Elle étudie ensuite, en discussion commune, les amendements II-CF40 et II-CF41 de M. Hervé Mariton.

M. Marc Francina. Les amendements sont défendus.

M. le rapporteur général. Ces amendements conduiraient à élargir le champ des entreprises ayant droit au PEA-PME. Nous entendons nous en tenir au dispositif décrit dans le projet de loi. Défavorable.

La Commission rejette les amendements.

Puis elle est saisie de l’amendement II-CF149 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il s’agit d’élargir le champ des bénéficiaires de l’article 53 aux entreprises employant plus de 5 000 personnes, dont le chiffre d’affaires annuel n’excède pas 1,5 milliard et le bilan, 2 milliards d’euros. En effet, ces grosses PME – qui ont réussi à dépasser le statut de très petites entreprises (TPE) et à grandir – représentent un potentiel considérable.

M. le rapporteur général. Défavorable. Les entreprises éligibles doivent remplir les trois critères traditionnels utilisés par l’INSEE pour qualifier les entreprises de taille intermédiaire (ETI). Proposer, comme vous le faites, de n’en retenir que deux pénaliserait les PME et les ETI qui ont le plus besoin de renforcer leurs fonds propres.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 53 sans modification.

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* *

Article 54
Mesures de simplification de l’assiette du crédit d’impôt recherche : dépenses relatives aux «jeunes docteurs» et frais afférents aux titres de propriété industrielle

Texte du projet de loi :

I.– Le II de l’article 244 quater B du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Aux b et 3° du c, les mots : « l’effectif salarié » sont remplacés par les mots : « l’effectif du personnel de recherche salarié » ;

2° Au quarante-neuvième alinéa, les mots : « e bis et j » sont remplacées par les mots : « e, e bis, j et des frais mentionnés aux 4° et 5° du k ».

II.– Le I s'applique aux crédits d'impôts calculés au titre des dépenses exposées à compter du 1er janvier 2014.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article propose d’apporter deux assouplissements aux modalités de détermination de l’assiette du crédit d’impôt recherche (CIR).

En l’état du droit, les dépenses salariales résultant de l’embauche de « jeunes docteurs » sont prises en compte pour le double de leur montant pendant deux ans, si l’effectif salarié de l’entreprise n’est pas inférieur à celui de l’année précédente ; il est proposé de prendre uniquement en considération l’effectif du personnel de recherche salarié.

Il est par ailleurs proposé d’harmoniser les règles d’éligibilité au CIR des dépenses de protection de la propriété industrielle, en les alignant sur le régime le plus favorable. Actuellement, certaines dépenses sont éligibles uniquement lorsqu’elles sont localisés au sein de l’Union européenne (UE) ou de l’Espace économique européen (EEE), tandis que d’autres le sont quel que soit l’État dans lequel elles sont exposées.

Les modifications proposées s’inscrivent dans la ligne des conclusions du rapport de notre collègue Thierry Mandon, au nom de la mission parlementaire de simplification de l'environnement réglementaire et fiscal des entreprises (29).

Le coût de ces mesures n’est pas estimé.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME GÉNÉRAL DU CRÉDIT D’IMPÔT RECHERCHE

● En application de l’article 244 quater B du code général des impôts, les entreprises qui exposent des dépenses de recherche peuvent bénéficier d’un crédit d’impôt, dit « crédit d’impôt recherche ».

Les catégories de dépenses éligibles sont limitativement énumérées par la loi, comme :

– les dotations aux amortissements des immobilisations créées ou acquises à l’état neuf et directement affectées à des opérations de recherche ;

– les dépenses de personnel et autres rémunérations afférentes aux chercheurs et techniciens de recherche affectés à ces mêmes opérations ;

– les dépenses de fonctionnement, fixées forfaitairement à la somme de 75 % des dotations aux amortissements et de 50 % des dépenses de personnel telles que définies ci-dessus ;

– les opérations de recherche sous-traitées à certains organismes, dans la limite d’un plafond ;

– les dépenses relatives à la propriété industrielle des opérations de recherche (dotations aux amortissements des acquisitions de brevets et certificats d’obtention végétale, frais de prise, de maintenance et de défense de ces mêmes droits) ;

– 50 % des dépenses de normalisation des produits de l’entreprise ;

– dans la limite de 60 000 euros par an, les dépenses de veille technologique exposées lors de la réalisation d’opérations de recherche.

 Le taux du CIR est de 30 % pour la fraction des dépenses éligibles inférieure ou égale à 100 millions d'euros, et de 5 % pour la fraction excédant ce montant.

● L’article 244 quater B comporte également des mesures d’aides spécifiques à certaines entreprises, qui ne concernent pas à proprement parler la recherche et développement (R&D), mais plutôt la phase qui se situe en aval :

– le « crédit d’impôt collection » est assis, dans des conditions similaires à celles du CIR « général », sur les dépenses liées à l’élaboration de nouvelles collections réalisées par les entreprises du secteur textile-habillement-cuir ;

– le « crédit d’impôt innovation », réservé aux petites et moyennes entreprises (PME), est assis, dans des conditions similaires à celles du CIR « général », sur certaines dépenses d’innovation, définies comme « la réalisation d’opérations de conception de prototypes ou installations pilotes de nouveaux produits » (1° du k du II). L’assiette est plafonnée à 400 000 euros par an, et le taux est de 20 %. Le crédit d’impôt innovation a été mis en place par la loi de finances pour 2013 (30).

 Le CIR s’impute sur l’impôt dû au titre de l’exercice de réalisation des dépenses. Si le montant de CIR est supérieur à celui de l’impôt, il s’impute sur l’impôt des trois exercices suivants. À l’expiration de cette période, le solde de CIR non imputé est remboursé à l’entreprise. Certaines entreprises, dont les PME et les jeunes entreprises innovantes, bénéficient d’un remboursement immédiat de leur créance.

 Le CIR est la deuxième dépense fiscale la plus coûteuse, derrière le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE). Selon le tome II de l’annexe au projet de loi de finances portant « Évaluation des voies et moyens », le coût de cette mesure serait de 5,8 milliards d’euros en 2014.

B. LA PRISE EN COMPTE FAVORABLE DES DÉPENSES AFFÉRENTES AUX « JEUNES DOCTEURS »

● Le b du II de l’article 244 quater B prévoit que les dépenses de personnel afférentes aux chercheurs et techniciens de recherche directement et exclusivement affectés aux opérations de recherche scientifique et technique entrent dans l’assiette du CIR. Elles y entrent pour le double de leur montant lorsqu’elles se rapportent « à des personnes titulaires d’un doctorat ou d’un diplôme équivalent ». Le « diplôme équivalent », s’entend d’un diplôme de même niveau que le doctorat obtenu dans un autre pays que la France.

Cette mesure de faveur est :

– limitée dans le temps, puisqu’elle ne s’applique que pendant
les vingt-quatre premiers mois suivant le premier recrutement ;

– triplement conditionnée :

o il doit d’agir du premier recrutement du « jeune docteur » concerné ;

o le contrat de travail doit être à durée indéterminée (CDI) ;

o l’effectif salarié de l’entreprise ne doit pas être inférieur à celui de l’année précédente.

Le Bulletin officiel des finances publiques (BOFIP) précise que pour l’appréciation de cette dernière condition, « il convient de comparer l'effectif moyen de l'année de l'embauche à l'effectif moyen de l'année précédente ; l'effectif moyen de référence est l'effectif moyen global de l'entreprise et non celui directement et exclusivement affecté aux opérations de recherche » (31). L’évaluation préalable annexée au présent article rappelle en ces termes la finalité de cette condition : « éviter qu’un « jeune docteur » soit recruté en remplacement d’un membre de l’équipe de recherche déjà en poste dans l’entreprise ».

● Dans la même limite de temps et sous les mêmes conditions, les frais de fonctionnement afférents aux emplois de jeunes docteurs bénéficient également d’une prise en compte favorable dans l’assiette du CIR, puisqu’ils sont retenus pour le double de leur montant, soit quatre fois plus que le droit commun (50 % des dépenses de personnel).

● Ce régime de faveur a été mis en place pour l’essentiel par l’article 22 de la loi de finances pour 2006 (32). L’article 69 de la loi de finances pour 2008 a porté de douze à vingt-quatre mois la durée pendant laquelle les dépenses concernées sont prises en compte pour le double de leur montant. Les dépenses de fonctionnement étaient depuis 1999 prises en compte plus favorablement que par application du droit commun, à hauteur de 100 % des dépenses de personnel (33).

C. LA PRISE EN COMPTE DISPARATE DES DÉPENSES DE PROTECTION DE LA PROPRIÉTÉ INDUSTRIELLE

● L’alinéa 49 du II de l’article 244 quater B conditionne la prise en compte des dépenses de protection de la propriété industrielle dans l’application du CIR :

– d’une part, au fait que ces dépenses soient retenues pour la détermination du résultat imposable à l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés ;

– d’autre part, au fait que ces dépenses correspondent à des opérations localisées au sein de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen (à condition, dans ce dernier cas, que l’État dans lequel les dépenses sont exposées ait conclu avec la France une convention d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscale).

● Deux exceptions sont prévues à cette dernière condition :

– les frais de défense (34) des brevets et des certificats d’obtention végétale (35), ainsi que – dans la limite de 60 000 euros par an – les primes d’assurance prévoyant la prise en charge des dépenses exposées à l’occasion de litiges concernant ces droits (e bis du II de l’article 244 quater B) ;

– les dépenses de veille technologique exposées lors de la réalisation d’opérations de recherche, dans la limite de 60 000 euros par an (j du même II) (36).

● En plus de celles prévues au e bis, d’autres dépenses de protection de la propriété industrielle sont éligibles au CIR, mais dans les conditions territoriales de droit commun (dépenses exposées dans l’UE ou l’EEE) :

– les frais de prise et de maintenance (37) de brevets et de certificats d’obtention végétale (e) ;

– dans le cadre du crédit d’impôt collection :

o les frais de dépôt des dessins et modèles (4° du h) ;

o les frais de défense de ces mêmes droits, dans la limite de 60 000 euros par an (5° du h) ;

– dans le cadre du crédit d’impôt innovation :

o les frais de prise et de maintenance des brevets et certificats d’obtention végétale, les frais de dépôt de dessins et modèles
(4° du k) ;

o les frais de défense de ces mêmes droits (5° du k).

II. LE DROIT PROPOSÉ

A. L’ASSOUPLISSEMENT DE LA CONDITION D’EFFECTIF POUR LA MISE EN œUVRE DU DISPOSITIF « JEUNES DOCTEURS »

● Le 1° du I du présent article prévoit d’apprécier la condition d’effectif salarié non plus au niveau de l’entreprise dans son ensemble, mais seulement au niveau de l’effectif du personnel de recherche salarié.

En l’état du droit, si l’effectif salarié de l’entreprise au titre de l’année de première embauche en CDI d’un jeune docteur est inférieur à l’effectif de l’année précédente, les dépenses de personnel et de fonctionnement afférentes à cette embauche ne peuvent être prises en compte pour le double de leur montant.

L’évaluation préalable relève que « cette condition apparaît mal adaptée dès lors qu’une entreprise peut se trouver en difficulté sur le plan économique et devoir procéder à une diminution de son effectif global, tout en choisissant de maintenir ou d’accroître ses effectifs de chercheurs et techniciens de recherche affectés à la recherche et développement ».

Afin de ne pas pénaliser ces entreprises, il est donc proposer d’apprécier le critère de stabilité de l’effectif sur un champ plus restreint, celui du personnel de recherche salarié. L’évaluation préalable relève que « cette option impose à l’entreprise de connaître précisément son « personnel de recherche salarié de l’entreprise [sic] dont le périmètre peut prêter à discussion, alors que le critère existant, relatif à l’effectif salarié total, est lui totalement univoque ». La même source rappelle que le rescrit spécifique au CIR doit permettre aux entreprises de s’assurer de l’éligibilité au dispositif « jeunes docteurs » des dépenses qu’elles engagent (38).

● Dans un récent rapport, la Cour des comptes constate que seules 5 % des entreprises ont recours au dispositif « jeunes docteurs », et voit dans la condition d’effectif telle qu’elle est actuellement prévue une cause possible de cette faible proportion : « Il se peut qu’en la matière la clause réservant ces doublements [d’assiette] aux entreprises dont l’effectif salarié n’a pas baissé par rapport à l’année précédente induise une certaine prudence dans l’usage de ce dispositif très avantageux et explique le faible succès qu’il rencontre » (39).

Les conclusions tirées par la Cour sont cependant différentes de celles retenues par le Gouvernement dans le présent article, puisqu’elle juge que le soutien public apporté par le dispositif « n’apparaît pas justifié » (40). En se fondant sur un exemple simple, reproduit ci-après, la Cour souligne que le droit existant permet l’octroi d’un crédit d’impôt égal à 120 % des dépenses engagées par l’entreprise.

CIR OBTENU AU TITRE DU DISPOSITIF « JEUNES DOCTEURS »

Dépense de personnel annuelle

30 000 euros

Dépense prise en compte dans le CIR :

 

– Dépense de personnel pour le double de son montant

60 000 euros

– Frais de fonctionnement au taux de 200 %

60 000 euros

Total

120 000 euros

Montant du crédit d’impôt (taux de 30 %)

36 000 euros

Taux du crédit d’impôt = 120 % de la rémunération

Source : Cour des comptes, rapport précité, page 158.

B. UNE HARMONISATION PARTIELLE DES MODALITÉS DE PRISE EN COMPTE DES DÉPENSES DE PROTECTION DE LA PROPRIÉTÉ INDUSTRIELLE

● Le 2° du I du présent article propose de rendre éligible au CIR une partie des dépenses de protection de la propriété industrielle exposées hors de l’UE ou de l’EEE, qui ne le sont pas en l’état du droit. Il s’agit de la traduction législative d’un engagement pris par le Gouvernement lors du comité interministériel pour la modernisation de l’action publique du 17 juillet dernier.

Il s’agit :

– d’une part, des frais de prise et de maintenance de brevets et de certificats d’obtention végétale (e du II de l’article 244 quater B) ;

– d’autre part, des frais de prise, de maintenance et de défense des brevets, certificats d’obtention végétale, dessins et modèles, exposés dans le cadre du crédit d’impôt innovation (4° et 5° du k).

L’évaluation préalable indique que « cette mesure qui vise à prendre en compte au niveau mondial l’ensemble des dépenses de protection des droits de propriété industrielle exposées par les entreprises vise à les inciter à protéger davantage leurs titres [, ce qui] aurait pour effet de renforcer la compétitivité des entreprises ».

On remarque que l’harmonisation n’est pas complète, puisque les dépenses de protection de la propriété industrielle exposées dans le cadre du crédit d’impôt collection restent soumises au régime de droit commun (éligibilité conditionnée au fait qu’elles soient exposées dans l’UE ou l’EEE).

● Il faut noter que dans son rapport précité, la Cour des comptes constate que les dépenses de protection de la propriété industrielle « ne constituent pas des activités de R&D au sens des références internationales et on peut s’interroger sur le bien-fondé du maintien de leur caractère éligible dans le cadre du CIR » (41).

C. L’ENTRÉE EN VIGUEUR ET L’IMPACT BUDGÉTAIRE

● Le II du présent article prévoit l’application de ses dispositions aux crédits d’impôt calculés au titre des dépenses exposées à compter du 1er janvier 2014.

● L’évaluation préalable indique sobrement que « la mesure n’a pas pu faire l’objet d’une évaluation chiffrée de son coût, compte tenu des données disponibles ». Elle est nécessairement coûteuse, puisqu’il s’agit d’élargir l’assiette des dépenses éligibles au CIR.

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La Commission adopte l’article 54 sans modification.

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Après l’article 54

La Commission est saisie de seize amendements portant articles additionnels après l’article 54.

Elle examine d’abord l’amendement II-CF94 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. On voit se développer – grâce au réseau Internet – la location de véhicules de particulier à particulier, qui échappe à toute taxation. Mon amendement propose de lutter contre cette forme de fraude en requalifiant ces opérations.

M. le rapporteur général. Défavorable. Le sujet mérite attention, car même si l’on ne dispose pas de données sur le volume des opérations, ces pratiques montent indéniablement en puissance. Cependant la rédaction de votre amendement n’est pas satisfaisante. Non seulement prévoit-il d’instituer des règles permettant de recouvrer l’impôt assis sur ces bénéfices industriels et commerciaux – BIC –, mais il propose en outre, dans une rédaction assez étrange, que les tiers s’acquittent de l’impôt à la place des contribuables fraudeurs. Il faudra traiter la question autrement, et nous tâcherons de réfléchir, dans les mois qui viennent, à des mesures en ce sens.

M. Charles de Courson. Certains spécialistes de la location estiment que le marché clandestin représenterait d’ores et déjà 10 à 15 % du marché dans lequel interviennent les entreprises de location. Afin de sensibiliser le Gouvernement au problème, je redéposerai un amendement en vue de la séance publique.

M. le rapporteur général. Il faudra interroger le Gouvernement pour savoir si l’administration fiscale considère ces revenus comme des BIC.

M. Hervé Mariton. Les mises en relation de particulier à particulier se développent dans bien des domaines de l’économie. Au-delà de la seule question des véhicules, cela pose le problème de la disparition de la base fiscale, sur lequel le Gouvernement et nous-même devrions nous interroger. Il ne s’agit pas de handicaper ce mode d’échange économique, mais de reconnaître que c’en est bien un.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement II-CF107 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Je propose de modifier l’article 39 AB du code général des impôts, qui prévoit un abattement de 50 % de la valeur locative des établissements industriels, afin que les matériels acquis et fabriqués depuis le 1er janvier 2011 dans le cadre de réseaux de récupération de biogaz puissent également bénéficier de cette réfaction. Ce léger élargissement permettrait de favoriser le développement des bioénergies.

M. le rapporteur général. Défavorable. L’article 39 AB prévoit un amortissement exceptionnel sur douze mois pour des équipements dont la liste est définie par décret. La pérennisation de cet abattement serait coûteuse, et recréerait de facto une niche éteinte.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission examine l’amendement II-CF105 de M. Jean-Pierre Gorges.

M. Jean-Pierre Gorges. Le statut d’auto-entrepreneur a du succès et l’idée de sa modification éventuelle suscite des inquiétudes. Pourtant, s’il crée des emplois, de la valeur ajoutée et génère des recettes fiscales, les artisans y voient une concurrence déloyale. C’est pourquoi j’ai proposé un texte de loi qui leur donnerait les mêmes avantages. Cet amendement d’appel cherche à amorcer la discussion – premier pas vers le règlement définitif du problème – en proposant de le faire sur les trois premières années d’exercice.

M. le rapporteur général. Défavorable. Votre amendement octroie aux artisans un avantage supérieur à celui accordé aux auto-entrepreneurs, puisqu’il ne prévoit pas de plafonnement des avantages fiscaux en fonction du chiffre d’affaires. Même limitée dans le temps, la mesure coûtera 2,5 milliards d’euros en année pleine. Notre collègue Laurent Grandguillaume s’est vu confier par le Gouvernement une mission sur ce dossier. Attendons qu’il rende son rapport qui devrait nous aider à trouver des solutions plus adéquates. Mais rien ne vous empêche de redéposer votre amendement pour susciter le débat en séance publique.

L’amendement est retiré.

La Commission étudie l’amendement II-CF141 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. La déduction pour aléas (DPA) semble mal conçue ; en effet, en l’absence d’utilisation des sommes déduites à l’issue de sept ans, celles-ci sont réintégrées dans l’assiette des bénéfices, majorées d’un taux d’intérêt de 4,80 %. Ce taux me semble excessif pour ce qui relève non d’une fraude, mais d’un mécanisme destiné à inciter les exploitants agricoles à s’autofinancer ; je propose donc de le réduire à un tiers, soit environ 1,60 %.

M. le rapporteur général. Défavorable. Rien ne justifie cet amendement qui serait au demeurant coûteux.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement II-CF93 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement, qui s’appuie sur les travaux de la Cour des comptes, concerne les dépenses de recherche. L’assiette du crédit d’impôt recherche (CIR) est actuellement constituée par les dépenses exposées au cours d’une période de référence qui correspond à l’année civile. Or, cette disposition pose problème pour les entreprises dont l’exercice comptable est décalé ; elles devraient pouvoir bénéficier d’une adaptation de ces modalités techniques.

M. le rapporteur général. Défavorable. Le CIR peut s’appliquer aux entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés comme à l’impôt sur le revenu. Or les BIC s’apprécient nécessairement sur l’année civile. Votre proposition engendrerait, par ailleurs, un coût de trésorerie pour l’État. Au surplus, nous n’entendons pas modifier les dispositifs actuellement en vigueur.

La Commission rejette l’amendement.

L’amendement II-CF160 de Mme Karine Berger est retiré.

La Commission étudie l’amendement II-CF92 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Je propose de supprimer l’exclusion de l’assiette du CIR des amortissements des matériels de recherche acquis d’occasion. Il n’y a aucune raison de ne prendre en compte que les matériels neufs.

M. le rapporteur général. Nous en avons déjà débattu. Avis toujours défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle rejette ensuite, suivant l’avis défavorable du rapporteur général, l’amendement II-CF49 de M. Éric Alauzet.

Elle examine enfin l’amendement II-CF78 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Cet amendement vise à rendre obligatoire la consolidation des dépenses de recherche pour les entreprises qui bénéficient du CIR. À l’heure actuelle, des groupes comprenant plusieurs filiales peuvent faire des demandes séparées pour chacune d’entre elles ; ce découpage des dépenses leur permet de se livrer à l’optimisation fiscale – qui mériterait une expertise. Nous proposons de supprimer cette possibilité en obligeant ces groupes à centraliser leurs demandes.

M. le rapporteur général. Défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement II-CF130 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement repose le problème du champ d’application du crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE) dans le cas des petites entreprises, et en particulier des sociétés de personnes.

M. le rapporteur général. Défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF128 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. L’amendement aborde le problème de discrimination à l’égard des entrepreneurs indépendants, dont une partie ne bénéficie pas du CICE.

M. le rapporteur général. Défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle étudie l’amendement II-CF129 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Les entreprises qui ne bénéficient pas du CICE devraient pouvoir bénéficier d’un crédit de taxe sur les salaires.

M. le rapporteur général. Défavorable ; la mesure serait trop coûteuse.

La Commission rejette l’amendement.

*

* *

Article additionnel après l’article 54
Intégration des parlementaires dans les comités de suivi du crédit d’impôt compétitivité emploi

La Commission est saisie de l’amendement II-CF198 de M. Thomas Thévenoud.

M. Dominique Lefebvre. Il faut inclure la représentation nationale dans les instances d’évaluation du CICE. Celui-ci ayant vocation à permettre aux entreprises, en fonction de leur situation, de prendre des décisions en faveur de la compétitivité, la loi a prévu un dialogue dans les entreprises sur ces sujets et mis en place des comités de suivi et d’évaluation au niveau national et régional. Actuellement, ces derniers sont composés à parité de partenaires sociaux et de représentants de l’administration. J’ai considéré avec intérêt la méthode proposée par le Commissariat général à l’investissement ; il me semble cependant que sans remettre en cause la capacité du législateur à porter un jugement et à faire évoluer le dispositif en cas de besoin, sa participation aux comités de suivi serait un gage de transparence et de fluidité dans la gestion du dispositif – dont le coût impose le plus grand sérieux.

M. le président Gilles Carrez. Cet amendement a passé l’épreuve de l’article 40 puisque les parlementaires qui siégeront dans ces comités ne bénéficieront d’aucune rémunération supplémentaire.

M. le rapporteur général. Je suis favorable au principe, mais il faudra modifier la rédaction sur certains points.

M. le président Gilles Carrez. J’invite ceux qui n’en ont pas encore pris connaissance à lire le récent rapport du comité de suivi, particulièrement intéressant du point de vue méthodologique.

La Commission adopte l’amendement II-CF198 (amendement n° II-509).

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Après l’article 54

La Commission examine l’amendement II-CF33 de M. Hervé Mariton.

M. Jean-François Lamour. Cet amendement propose la remise d’un rapport sur le crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE), qui permettrait de poursuivre notre débat, déjà assez fructueux. En effet, au-delà des courants partisans, nous nous interrogeons tous sur la pertinence et l’efficacité de ce dispositif. Destiné à remplacer la mise en place de la TVA sociale – qui devait permettre d’alléger une partie des cotisations familiales payées par les entreprises –, il était accompagné d’une augmentation de la TVA et des prélèvements sociaux sur le patrimoine. L’actualité, riche en plans sociaux, montre clairement les problèmes d’emploi et de compétitivité de nos entreprises ; même si ces difficultés sont certainement liées à une pluralité de facteurs, le CICE ne semble pas pertinent pour y répondre.

On a prévu d’augmenter le taux intermédiaire de la TVA dans certains secteurs de 7 à 10 %, et il est beaucoup question de protection de l’environnement et de fiscalité écologique. Or, comme je le rappelais récemment, le taux de 7 % s’appliquait notamment aux réseaux de transport, dont la SNCF. Au moment même où l’on demandait aux Français de délaisser leur véhicule personnel au profit des transports en commun, on augmentait donc le prix du billet de train. Au-delà de la pertinence du dispositif se pose donc un problème de cohérence ; c’est pourquoi nous proposons un rapport spécifique sur le CICE, afin d’en avoir une vision d’ensemble.

M. le rapporteur général. Défavorable. Les comités de suivi fourniront l’essentiel des informations que vous demandez. L’information est déjà abondante. Pourquoi rédiger un rapport de plus ? Nous reviendrons à ce débat en séance.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle étudie l’amendement II-CF66 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. L’objectif de cet amendement est de prolonger le crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique jusqu’en 2017. Il s’agit d’ailleurs de la quatrième action de l’axe 1 « Développer la production » du programme Ambition bio 2017, présenté par le Gouvernement. Cette aide est importante durant les premières années de conversion, à un moment où le modèle économique reste encore fragile, et la dépense, très faible.

M. le rapporteur général. Défavorable. Le crédit d’impôt s’arrêtant à la fin de l’année 2014, pourquoi le proroger dès maintenant ? Nous pourrons le faire éventuellement quand ce sera nécessaire, puisque selon les informations dont on dispose, le dispositif marche plutôt bien.

L’amendement est retiré.

Article 55
Création d’un régime fiscal favorisant l’investissement institutionnel
dans le logement intermédiaire

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des impôts, dans sa rédaction issue de l’article 68 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, est ainsi modifié :

A.– Après l’article 279-0 bis, il est inséré un article 279-0 bis A ainsi rédigé :

« Art. 279-0 bis A. – La taxe sur la valeur ajoutée est perçue au taux réduit de 10 % en ce qui concerne les livraisons de logements neufs à des personnes morales dont le capital est détenu en totalité par des personnes passibles de l’impôt sur les sociétés, qu’elles destinent à la location à usage de résidence principale dans le cadre d’une opération de construction ayant fait l’objet d’une convention préalable entre le propriétaire ou le gestionnaire des logements et le représentant de l’État dans le département, qui précise le cadre de chaque opération et porte sur le respect des conditions prévues aux a, b et c du présent article.

Pour bénéficier des dispositions du précédent alinéa, les logements doivent :

a. être implantés sur un terrain situé, à la date de signature de la convention, sur le territoire des communes classées, par arrêté des ministres du budget et du logement, dans les zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés d’accès au logement sur le parc locatif existant, mentionnées au premier alinéa du IV de l’article 199 novovicies ;

b. être intégrés dans des opérations de construction mixtes comprenant au minimum 25 % de surface de logements mentionnés aux 2 à 8 du I de l’article 278 sexies. Cette proportion s’apprécie pour chaque opération de construction mentionnée au premier alinéa ;

c. être destinés à être loués à des personnes physiques dont les ressources à la date de conclusion du bail ne dépassent pas les plafonds fixés par le décret prévu au premier alinéa du III de l’article 199 novovicies. Le loyer mensuel de ces logements ne dépasse pas les plafonds visés au premier ou le cas échéant au second alinéa du III de l’article 199 novovicies.

B.– Après le II de l’article 284, il est inséré un II bis ainsi rédigé :

« II bis. – Toute personne qui a acquis des logements au taux prévu à l’article 279-0 bis A est tenue au paiement du complément d’impôt lorsqu’elle cesse de louer tout ou partie des logements dans les conditions prévues au c du même article dans les vingt ans qui suivent le fait générateur de l’opération, sauf si cette cessation résulte, à compter de la onzième année, de cessions de logements.

« Jusqu’à la seizième année qui suit le fait générateur de l’opération de construction, les cessions ne peuvent porter sur plus de 50 % des logements.» ;

C.– Au a du 1° de l’article 296, la référence : « 279-0 bis » est remplacée par la référence : « 279-0 bis A » ;

D.– Le 5° du 1 du I de l’article 297 est complété par un f ainsi rédigé :

« f. les opérations mentionnées à l’article 279-0 bis A ; » ;

E.– Après le 2° du 2 du C du I de la section II du chapitre premier du titre premier de la deuxième partie du livre premier, il est inséré un 2°bis intitulé : « Logements intermédiaires » comprenant un article 1384-0 A ainsi rédigé :

« Art. 1384-0 A. – Les logements neufs affectés à l’habitation principale sont exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de vingt ans à compter de l’année qui suit celle de leur achèvement lorsqu’ils ont bénéficié des dispositions de l’article 279-0 bis A.

Cette exonération ne s’applique qu’aux logements loués dans les conditions prévues au c de l’article 279-0 bis A.

« L’exonération cesse de s’appliquer à tous les logements des opérations de construction concernées à compter de l’année suivant celle au cours de laquelle le bénéfice des dispositions de l’article 279-0 bis A est remis en cause dans les conditions prévues au II bis de l’article 284 ».

F.– Au premier alinéa de l’article L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales, après la référence : « 1384 », est insérée la référence : « , 1384-0 A ».

II.– Un décret prévoit les conditions d’application de l’article 279-0 bis A.

III.– 1. Les A à D du I s’appliquent aux opérations pour lesquelles l’ouverture du chantier est intervenue à compter du 1er janvier 2014.

2. Le E du I s’applique à compter des impositions établies au titre de 2015 et des années suivantes.

Observations et décisions de la Commission :

Dans son discours sur le logement prononcé à Alfortville le 21 mars 2013, le Président de la République rappelait l’objectif de création de 500 000 logements par an. Il évoquait en particulier le manque de logements intermédiaires, au sens des logements des classes moyennes et des logements qui ne peuvent être financés correctement sur le marché privé. Il annonçait la création par ordonnance d’un statut du logement intermédiaire, dont le financement pourrait être assuré grâce à des fonds des investisseurs institutionnels, si ceux-ci étaient accompagnés par une fiscalité appropriée, leur permettant de proposer, dans les grandes villes, « sous tension », des loyers inférieurs à ceux du marché libre, pour dégager des logements s’insérant dans des opérations comprenant de l’accession à la propriété et du logement social.

Le 14 juin dernier, le Président de la République annonçait que le logement intermédiaire serait éligible au taux de TVA de 10 %, « de façon à ce qu’il y ait un encouragement sérieux à l’investissement dans ce secteur ».

C’est ce statut fiscal adapté que le présent article vise à mettre en œuvre, afin de permettre la construction d’au moins 10 000 logements intermédiaires.

I. LE DROIT EXISTANT : DES DISPOSITIFS DE SOUTIEN, MAIS PAS DE RÉGIME UNIFIÉ

A. L’ABSENCE DE DÉFINITION LÉGISLATIVE DU LOGEMENT INTERMÉDIAIRE

1. Un statut du logement intermédiaire doit être créé par ordonnance

Il n’existe pas aujourd’hui de définition juridique du logement intermédiaire. La loi n° 2013-569 du 1er juillet 2013 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction autorise notamment le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnances toute mesure de nature législative propre à favoriser le développement du logement intermédiaire.

Sont visées les communes appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants telle que définie à l’article 232 du code général des impôts (relatif à la taxe sur les logements vacants), ainsi que dans les communes de plus de 15 000 habitants en forte croissance démographique. Les logements concernés devront se caractériser soit par un niveau de loyers intermédiaire entre ceux du parc social et ceux du reste du parc privé, soit par un prix d’acquisition inférieur à celui du marché.

Le régime du logement intermédiaire permettra aux collectivités territoriales ou à leurs groupements qui ne font pas l’objet d’un arrêté préfectoral de carence au titre du programme local de l’habitat, d’en prévoir la production dans les documents de planification et de programmation.

Un contrat de bail de longue durée sera créé et réservé à la production de logements, par lequel le propriétaire consent à un preneur, s’il y a lieu avec obligation de construire ou de réhabiliter des constructions existantes, des droits réels en vue de la location ou de l’accession à la propriété des logements.

Les organismes de logement social seront autorisés à créer des filiales ayant pour activité exclusive la construction et la gestion de logements intermédiaires, sous réserve du strict respect du principe « d’étanchéité » des fonds relevant du logement social et à condition que les filiales ainsi instituées ne puissent elles-mêmes créer d’autres filiales.

Le délai pour la publication de cette ordonnance est fixé à huit mois suivant la publication de la loi d’habilitation, soit au plus tard fin février 2014.

Si l’on peut supposer, et souhaiter pour des raisons de simplification, que la définition que proposera l’ordonnance ne soit pas trop éloignée de celle proposée par le présent article, cette dernière a donc son autonomie.

2. Trois dispositifs de soutien au logement intermédiaire existent aujourd’hui

L’absence de statut juridique du logement intermédiaire ne signifie pas l’absence de tout soutien fiscal ou budgétaire à la construction de logements considérés concrètement comme intermédiaires entre le logement social et le marché libre. Y contribuent par exemple les prêts locatifs intermédiaires (PLI), la réduction d’impôt dite « Duflot » pour l’investissement locatif et le conventionnement intermédiaire de logements locatifs privés avec l’Agence nationale de l’habitat (ANAH). Le rapport d’information n° 1285 de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) sur « l’optimisation des aides à la construction de logements sociaux en fonction des besoins », présenté en juillet 2013 par MM. Christophe Caresche et Michel Piron analyse ces dispositifs, qui ont tous en commun de comporter des plafonds de loyers et de ressources, et pour les deux premiers, un zonage géographique.

Les dispositifs actuels de soutien au logement intermédiaire

– Les prêts locatifs intermédiaires (PLI) financent des logements situés en priorité dans les zones dont le marché immobilier est particulièrement tendu (zones A et B), dans des conditions intermédiaires entre les logements sociaux et les logements libres. En dehors de ces zones géographiques prioritaires, l’octroi du PLI est subordonné à l’obtention d’un accord préalable du préfet.

La réglementation et la distribution de ces prêts ont été réformées en 2001. Ils sont entièrement refinancés sur les ressources du livret A et distribués à un taux unique. Ils ne sont pas associés à une subvention publique. Leur enveloppe totale devait s’établir à 300 millions d’euros en 2013, dont 80 millions d’euros de la Caisse des dépôts et consignations.

Les bailleurs doivent s’engager pendant une durée égale à la durée initiale du prêt, sans que la durée de cet engagement puisse être inférieure à neuf ans ni supérieure à trente ans. Les loyers sont limités à deux tiers des plafonds de loyers « Robien » fixés à l’article 2 terdecies A de l’annexe III du code général des impôts. En zone A bis – alignée depuis le 1er juin 2011 sur celle applicable au dispositif « Scellier » -, la valeur obtenue en zone A peut être augmentée de 20 %. Depuis le 29 juillet 2004, les plafonds de ressources des ménages sont les suivants : en zone A, 180 % des plafonds « Île-de-France hors Paris et communes limitrophes » appliqués aux logements financés en prêt locatif à usage social (PLUS) ; en zone B, 160 % des plafonds « Autres régions » ; en zone C, 140 % des plafonds « Autres régions ».

NOMBRE DE LOGEMENTS FINANCÉS EN PLI DEPUIS 2001

Année

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Nombre de logements financés

ns

2 800

2 800

2 800

1 250

1 460

1 430

262

1 589

869

1 375

Source : DGALN/FL

– À la suite des dispositifs de soutien à l’investissement locatif privé dans l’intermédiaire dits « Borloo populaire » puis « Scellier intermédiaire », le « Duflot » vise également, et désormais exclusivement, à répondre à ces besoins spécifiques en offrant aux contribuables investisseurs une réduction d’impôt équivalant à 18 % du montant (plafonné) de leur investissement.

Le « Duflot » est par ailleurs plus strictement réservé aux opérations situées sur les territoires où les difficultés d’accès au logement sont les plus fortes. Les zones C sont totalement écartées du dispositif. En outre, à compter de juin 2013, un investissement en zone B2 ne sera plus éligible à la réduction d’impôt, sauf dérogation accordée par les préfectures régionales.

Pour bénéficier de cet avantage fiscal, le propriétaire doit louer son bien sur une période obligatoire de neuf ans dans la limite des plafonds de loyers et de ressources des locataires définis par décret.

Présentant ce nouveau dispositif lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2013, le Gouvernement indiquait en attendre une production de 40 000 nouveaux logements par an.

Pour mémoire : selon la Fédération des promoteurs constructeurs de France, l’ensemble des investissements locatifs privés bénéficiant d’un amortissement fiscal aurait atteint un effectif de 68 000 logements en 2009, 72 450 en 2010 et 60 000 en 2011. Selon la même source, un tiers des investissements auraient été réalisés en secteur intermédiaire.

– Il faut enfin évoquer les logements locatifs privés passés sous convention « intermédiaire » avec l’Agence nationale de l’habitat (ANAH).

Il s’agit de logements pour lesquels les bailleurs ont signé une convention avec l’ANAH afin de bénéficier d’un avantage fiscal et le cas échéant, d’une subvention de l’agence pour y réaliser des travaux (42).

En contrepartie de ces avantages, les bailleurs prennent l’engagement de louer leurs logements nus à titre de résidence principale à des personnes physiques autres que leurs ascendants ou descendants, ceux de leur conjoint, concubin, partenaire lié par un PACS, associés de la société signataire de la convention.

Ils s’engagent à pratiquer un loyer maîtrisé (inférieur à celui du marché) pendant toute la durée de la convention, à choisir des locataires dont les ressources sont inférieures à un certain plafond, et à louer un logement décent. Les plafonds de loyers et de ressources - ainsi que l’avantage fiscal (déduction de 30 % à 60 voire 70 % sur les revenus tirés des loyers) - sont différents selon l’engagement du bailleur (convention signée en loyer intermédiaire ou en loyer social ou très social).

La convention en loyer intermédiaire ouvre droit pour le locataire à l’allocation logement (AL), alors que la convention en loyer social ou très social ouvre droit pour le locataire à l’allocation personnalisée au logement (APL).

Source : Rapport n° 1285 (43) de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) sur « l’optimisation des aides à la construction de logements sociaux en fonction des besoins », présenté en juillet 2013 par MM. Christophe CARESCHE et Michel PIRON.

B. UN MANQUE ÉVIDENT DE LOGEMENTS INTERMÉDIAIRES

En 2011, 6,6 millions de ménages étaient locataires de leur résidence principale dans le secteur privé, soit 23,5 % des ménages. Leur revenu imposable annuel moyen était de 26 000 euros en 2011, niveau intermédiaire entre celui des locataires du parc social (21 100 euros en moyenne) et celui des propriétaires (43 500 euros en moyenne). Si les locataires du secteur privé sont plus nombreux que ceux du secteur social, le parc locatif privé se développe moins vite que le parc locatif social.

Dans le secteur de la construction résidentielle, le nombre de permis de construire a baissé de 7,3 % en 2012, avec 495 000 permis de construire délivrés. La même tendance s’observe pour les mises en chantier, en baisse de 17,8 % en 2012, soit 346 000 logements mis en chantier sur l’année.

Un peu plus de 231 100 logements ont été autorisés au premier semestre de 2013, ce qui représente une baisse de 4,1 % par rapport à la même période de 2012. Cette diminution concerne les logements collectifs (– 9,7 %), tandis que les permis de construire de logements individuels sont en augmentation de 3,7 %. Fin juin 2013, les mises en chantier sur douze mois cumulés ont baissé de 14,2 % par rapport aux douze mois précédents.

Plusieurs mesures ont déjà été prises pour remédier à cette évolution. Pour 2013, l’enveloppe des PLI a été à nouveau augmentée en réponse à l’anticipation par les établissements de crédit d’une augmentation de la demande. Elle s’élève à 300 millions d’euros. 1 593 logements ont été financés en PLI en 2012. Créé par la loi de finances pour 2013, le nouveau dispositif « Duflot » doit permettre la production de 40 000 logements nouveaux par an.

Dans ce contexte, les constructions de logements intermédiaires ou assimilés prévues par le présent article (10 000 logements en trois ans) représentent de l’ordre de 1 % des mises en chantier annuelles.

Si cette proportion peut paraître modeste, elle répond à un besoin flagrant, et doit permettre de favoriser le retour des investisseurs institutionnels sur le marché du logement intermédiaire. Depuis 1984, date des premières données disponibles des comptes du logement, la part des bailleurs institutionnels dans le secteur locatif a été divisée par quatre.

Source : Comptes du logement

Depuis le début des années 2000, la part des investisseurs institutionnels tend à se stabiliser à un bas niveau, reculant légèrement de 2,7 % en 2003 à 2,3 % du nombre total de ménages locataires en 2011.

II. LE DROIT PROPOSÉ : CRÉATION D’UN RÉGIME FISCAL FAVORISANT L’INVESTISSEMENT INSTITUTIONNEL DANS LE LOGEMENT INTERMÉDIAIRE

A. UN TAUX INTERMÉDIAIRE DE TVA DE 10 %

Les livraisons de logements neufs sont actuellement soumises au taux intermédiaire de TVA de 7 % s’il s’agit de logements sociaux au sens de l’article 278 sexies du code général des impôts. L’article 19 du présent projet de loi prévoit de les soumettre au taux réduit de TVA de 5 % à compter du 1er janvier 2014.

Les autres livraisons de logements neufs sont actuellement soumises au taux normal de 19,6 %, puis 20 % à compter du 1er janvier prochain.

Les opérations réalisées en dehors d’une activité économique ne sont pas soumises à la TVA.

Pour être soumises à un taux réduit ou intermédiaire de TVA, les livraisons de biens et prestations de services doivent être mentionnées à l’annexe III de la directive 2006/112/CE relative au système commun de TVA. En matière de logement, la directive autorise l’application d’un taux réduit à « la livraison, la construction, la rénovation et la transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale ».

Le présent article propose d’introduire, au bénéfice des investisseurs institutionnels, un taux réduit de TVA de 10 %, pour la construction de logements intermédiaires réalisés dans le cadre d’opérations de construction mixtes, comprenant la construction d’au moins 25 % de logements sociaux et d’exonérer temporairement ces logements de taxe foncière sur les propriétés bâties.

Le A du I du présent article insère à cette fin un article 279-0 bis A (nouveau) au sein de la section du code général des impôts consacrée au calcul de la TVA.

L’alinéa 3 du présent article définit les destinataires des livraisons de logements neufs pouvant bénéficier du taux intermédiaire de TVA, tandis que les alinéas 4 à 7 précisent les catégories de logements concernés. Les critères retenus, en termes de zonage, de ressources des locataires et de plafond de loyers, sont de même nature que ceux retenus pour de nombreux dispositifs de soutien au logement social, afin de répondre aux exigences de la directive TVA.

1. L’investissement institutionnel

L’alinéa 3 du présent article ouvre le bénéfice du taux intermédiaire de TVA à des livraisons de logements neufs à des personnes morales dont le capital est détenu en totalité par des personnes passibles de l’impôt sur les sociétés (a), dans le cadre d’une opération de construction ayant fait l’objet d’une convention préalable avec le préfet (b).

a. Des personnes morales dont le capital est détenu en totalité par des personnes passibles de l’impôt sur les sociétés

Ce nouveau régime fiscal est destiné à favoriser l’investissement institutionnel. Cette catégorie d’investissement ne fait pas l’objet d’une définition juridique précise dans le code monétaire et financier. La directive 2004/39/CE du 21 avril 2004 concernant les marchés d’instruments financier (dite directive MIFID) mentionne principalement les établissements de crédit, les entreprises d’investissement et autres établissements financiers agréés ou réglementés, les entreprises d’assurance, les organismes de placement collectif et leurs sociétés de gestion, les fonds de retraite et leurs sociétés de gestion, et les « autres investisseurs institutionnels ».

Par « investisseur institutionnel », le projet de loi vise à l’alinéa 3 « des personnes morales dont le capital est détenu en totalité par des personnes passibles de l’impôt sur les sociétés ».

Cette condition limite la liste des investisseurs concernés : elle exclut les collectivités publiques, les fonds de prévoyance, les sociétés d’économie mixte, les organismes HLM. Toutefois, s’ils ne peuvent souscrire au capital des véhicules d’investissement, les organismes de logement social pourront gérer les parcs de logements intermédiaires. Elle exclut aussi certains fonds ou OPCVM, ainsi que les SCPI ou OPCI. Cette condition se justifie par la volonté d’éviter le cumul du taux des avantages fiscaux prévus par le présent article avec ceux du « Duflot particuliers ».

Elle concerne principalement le groupe SNI, premier bailleur de France, et filiale immobilière d’intérêt général détenue à 100 % par la Caisse des dépôts et consignations, qui acquitte une contribution représentative de l’impôt sur les sociétés. La SNI possède un patrimoine de 275 000 logements dont 90 000 qualifiés d’intermédiaires.

b. Les opérations de constructions doivent faire l’objet d’une convention avec le préfet

Pour bénéficier du taux intermédiaire de TVA, la livraison des logements doit se faire dans le cadre d’une opération de construction ayant fait l’objet d’une convention préalable entre le propriétaire ou le gestionnaire des logements et le représentant de l’État dans le département.

La conclusion de la convention constituant un préalable à la réalisation de l’opération, il paraît difficile qu’un gestionnaire de logements puisse intervenir à ce stade.

Cette convention doit préciser le cadre de chaque opération et porter sur le respect des conditions définissant les logements. La conclusion d’une convention avec le préfet est une condition habituelle en matière de logement social, prévue notamment pour le bénéfice du taux réduit de TVA. Il s’agit ici de vérifier a priori que les conditions fixées pour le bénéfice du taux intermédiaire sont bien remplies et de faciliter ultérieurement le travail des vérificateurs.

2. Les critères de définition du logement intermédiaire

a. Une situation en zone classée A, A bis ou B1

Les logements doivent être implantés sur un terrain situé, à la date de la signature de la convention, sur le territoire des communes classées, par arrêté des ministres chargés du budget et du logement, dans les zones se caractérisant par un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements, entraînant des difficultés d’accès au logement sur le parc locatif existant.

Ces zones sont celles qui sont mentionnées au premier alinéa du IV de l’article 199 novovicies du code général des impôts, lequel prévoit une réduction d’impôt sur le revenu accordée au titre des investissements locatifs intermédiaires, dit « Duflot ».

L’article 18-0 bis C de l’annexe IV dispose que pour l’application de cette disposition, les communes se caractérisant par un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements s’entendent de celles classées dans les zones A et B1 telles qu’elles sont définies à l’article R. 304-1 du code de la construction et de l’habitation. Les communes du territoire national sont classées en zones géographiques en fonction du déséquilibre entre l’offre et de la demande de logements. Ces zones sont désignées, par ordre de déséquilibre décroissant, sous les lettres A bis, A, B1, B2 et C. La zone A bis est incluse dans la zone A, les zones B1 et B2 forment la zone B. La liste des communes concernées est annexée à l’arrêté (44) du 29 avril 2009 relatif au classement des communes par zone applicable à certaines aides au logement.

Il s’agit pour la zone A bis de Paris et des communes limitrophes, pour la zone A de la région parisienne, de la Côte d’azur et de la frontière suisse, et pour la zone B, des grandes villes de province. La zone A comprend des communes de l’Ain, de Haute-Savoie, des Alpes-Maritimes, du Var et d’Ile-de-France. La zone B1 comprend en outre des communes des Bouches-du-Rhône, de Charente-Maritime, de Corse, du Finistère, du Gard, de Haute-Garonne, de Gironde, de l’Hérault, d’Ille-et-Vilaine, d’Indre-et-Loire, de l’Isère, des Landes, de Loire-Atlantique, du Loiret, de Meurthe-et-Moselle, du Morbihan, de Moselle, du Nord, de l’Oise, du Pas-de-Calais, du Puy-de-Dôme, des Pyrénées-Atlantiques, du Bas-Rhin, du Rhône, de Savoie, de Seine-Maritime, du Vaucluse, de Vendée, de la Guadeloupe, ainsi que l’ensemble des communes de la Martinique, de la Guyane et de la Réunion.

b. L’intégration à des opérations de construction mixtes

Conformément à l’alinéa 6 du présent article, les logements concernés doivent être intégrés dans des opérations de construction dites « mixtes », comprenant au minimum 25 % de logements sociaux au sens de l’article 278 sexies du code général des impôts, qui prévoit le bénéfice du taux réduit de TVA pour les livraisons et livraisons à soi-même de logements sociaux. Cette proportion concerne la surface des logements, et non leur nombre, afin d’éviter le contournement de cette condition de mixité. La proportion de 25 % est conforme à celle prévue par l’article 55 de la loi n° 2000-1208 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, dite « loi SRU ».

Cette proportion s’apprécie pour chaque opération de construction faisant l’objet d’une convention.

c. Plafonds de ressources et plafonds de loyer

Les plafonds de ressources

Conformément à l’alinéa 7 du présent article, les logements concernés doivent être loués à des personnes physiques dont les ressources à la date de la conclusion du bail ne dépassent pas les plafonds prévus pour le « Duflot », fixés par le décret prévu au premier alinéa du III de l’article 199 novovicies du code général des impôts.

Codifiés à l’article 2 terdecies D de l’annexe II du même code, les plafonds annuels de ressources des locataires sont les suivants, pour les baux conclus en 2013 :

(en euros)

COMPOSITION DU FOYER LOCATAIRE

Zone A bis

Reste
de la zone A

Zone B 1

Personne seule

36 502

36 502

29 751

Couple

54 554

54 554

39 731

Personne seule ou couple ayant une personne à charge

71 515

65 579

47 780

Personne seule ou couple ayant deux personnes à charge

85 384

78 550

57 681

Personne seule ou couple ayant trois personnes à charge

101 589

92 989

67 854

Personne seule ou couple ayant quatre personnes à charge

114 315

104 642

76 472

Majoration par personne à charge supplémentaire à partir de la cinquième

+ 12 736

+ 11 659

+ 8 531

Ces plafonds sont révisés au 1er janvier de chaque année en tenant compte de la variation de l’indice de référence des loyers mentionné et arrondis à l’euro le plus proche.

Les ressources du locataire s’entendent du revenu fiscal de référence au sens du 1° du IV de l’article 1417 du code général des impôts, figurant sur l’avis d’impôt sur le revenu établi au titre de l’avant-dernière année précédant celle de la signature du contrat de location. Les personnes à charge s’entendent des personnes mentionnées aux articles 196 à 196 B du même code.

Les plafonds de loyer

Le loyer mensuel ne doit pas dépasser les plafonds fixés au premier ou au second alinéa du III de l’article 199 novovicies du code général des impôts, pour le « Duflot ».

Selon l’article 2 terdecies D de l’annexe III pris pour l’application du 1er alinéa précité, les plafonds de loyer mensuel, par mètre carré, charges non comprises, sont fixés, pour les baux conclus en 2013, à 16,52 euros en zone A bis, 12,27 euros dans le reste de la zone A, 9,88 euros en zone B 1. Ces plafonds sont révisés au 1er janvier de chaque année en fonction de l’indice de référence des loyers et arrondis au centime d’euro le plus proche.

Aux plafonds de loyer définis à l’alinéa précédent, il est fait application d’un coefficient multiplicateur calculé selon la formule suivante : 0,7 + 19/S, dans laquelle S est la surface du logement. Le coefficient ainsi obtenu est arrondi à la deuxième décimale la plus proche et ne peut excéder 1,2.

La surface à prendre en compte s’entend de la surface habitable augmentée de la moitié, dans la limite de 8 mètres carrés par logement, de la surface des annexes.

Le second alinéa du III de l’article 199 novovicies, prévoit que « Les plafonds de loyer mentionnés au premier alinéa peuvent être réduits, dans des conditions définies par décret, par le représentant de l’État dans la région après avis du comité régional de l’habitat mentionné à l’article L. 364-1 du code de la construction et de l’habitation, afin d’être adaptés aux particularités des marchés locatifs locaux. »

d. Deux conditions générales :

Outre ces critères permettant de s’assurer que les logements dont la livraison bénéficie du taux intermédiaire de TVA relèvent de la catégorie des logements intermédiaires, l’alinéa 3 du présent article fixe deux conditions plus générales.

Ne sont concernés par ce régime fiscal que les logements neufs : le dispositif proposé est une incitation à la construction de logements. D’autre part, les logements doivent être destinés à la location à usage de résidence principale.

3. Des garanties contre le détournement de l’avantage fiscal

Les alinéas 8 à 10 du présent article prévoient un dispositif destiné à éviter les contournements de l’avantage fiscal.

Ainsi, toute personne qui a acquis des logements au taux de TVA de 10 % prévu par l’article 279-0 bis A (nouveau) du code général des impôts est tenue au paiement du complément d’impôt lorsqu’elle cesse de louer tout ou partie des logements dans les conditions prévues au c de cet article (plafonds de ressources et de loyers prévus par l’alinéa 7 du présent article) dans les vingt ans qui suivent le fait générateur de l’opération.

Afin de faciliter l’accession à la propriété, et de contribuer à la rentabilité économique des opérations, ce délai est réduit à dix ans si les logements sont vendus.

Pendant quinze ans, les cessions ne peuvent porter sur plus de 50 % des logements.

Les règles relatives au paiement du complément d’impôt sont prévues par l’article 284 du code général des impôts, qui prévoit que toute personne qui a été autorisée à recevoir des biens ou services sous le bénéfice d’un taux réduit de TVA est tenue au payement de l’impôt ou du complément d’impôt, lorsque les conditions auxquelles est subordonné l’octroi de ce taux ne sont pas remplies.

Pour les livraisons à soi-même de logements sociaux, le paiement du complément d’impôt peut être exigé pendant les quinze ans qui suivent le fait générateur de l’opération.

Ce délai est ramené à dix ans lorsque l’immeuble fait l’objet d’une cession, d’une transformation d’usage ou d’une démolition dans les conditions prévues au chapitre III du titre IV du livre IV du code de la construction et de l’habitation.

L’article 19 du présent projet de loi de finances, modifié en première lecture par l’Assemblée nationale, vise à ramener également ce délai à dix ans, pour les particuliers ayant acquis leur logement en zone ANRU et ceux qui ont acquis leur logement dans le cadre d’une opération de location-accession agréée, afin de ne pas dissuader certains ménages d’acquérir leur logement dans ces conditions. Il vise également à appliquer un abattement par année de détention dès la première année suivant l’acquisition de l’immeuble et non plus à compter de la cinquième.

Le complément d’impôt n’est pas dû lorsque les conditions cessent d’être remplies à la suite de la vente à leurs occupants, dans les conditions prévues par la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière, de logements destinés à des bénéficiaires d’un prêt social de location-accession (PSLA) ou de terrains à bâtir.

Pour les livraisons des logements visés aux 4, 11 et 12 du I de l’article 278 sexies du code général des impôts relatifs au PSLA, à l’accession sociale à la propriété en zone ANRU et aux sociétés civiles d’accession progressive à la propriété (SCIAPP), le complément d’impôt dû est actuellement diminué d’un dixième par année de détention au-delà de la cinquième année.

Les conditions de détention posées par le présent article sont donc plus sévères, en l’absence de cession, que celles prévues pour le logement social.

4. Application en Corse et outre-mer

L’alinéa 11 du présent article complète l’article 296 du code général des impôts qui prévoit l’application de taux particuliers de TVA dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion. Seuls deux taux sont prévus : un taux normal de 8,5 % et un taux réduit de 2,1 %. C’est ce dernier taux qui s’appliquera aux opérations de construction de logements intermédiaires dans les conditions prévues par le présent article.

L’ensemble des communes de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion sont classées en zone B1.

C’est aussi le cas en Guyane, mais la TVA n’y est pas applicable.

Les alinéas 12 et 13 du présent article complètent l’article 297 du code général des impôts qui prévoit l’application de quatre taux particuliers de TVA dans les départements de Corse. Le taux de 8 %, actuellement applicable aux travaux immobiliers ainsi qu’aux opérations visées au I de l’article 257 du CGI, à savoir les opérations concourant à la production ou à la livraison d’immeubles, s’appliquera également aux opérations de construction de logements intermédiaires visées par le présent article.

Cette mention est nécessaire pour éviter l’application, par défaut, du taux normal. Toutefois, elle ne fait que maintenir le droit existant pour la Corse.

Toutes les communes des départements de Corse-du-Sud et de Haute-Corse sont situées en zone B1.

B. EXONÉRATION DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES

1. Une exonération pendant vingt ans

Actuellement, le logement intermédiaire ne bénéficie pas d’allègement de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). En revanche, il existe déjà une exonération de deux ans pour toute nouvelle construction quel que soit le type de logement, conformément à l’article 1383 du code général des impôts. Toutefois, les communes et groupements de communes à fiscalité propre peuvent, par délibération prise dans les conditions prévues à l’article 1639 A bis du même code, supprimer, pour la part de taxe foncière sur les propriétés bâties qui leur revient, cette exonération, en ce qui concerne les immeubles à usage d’habitation achevés à compter du 1er janvier 1992 et qui ne sont pas financés au moyen de prêts aidés de l’État prévus aux articles L. 301-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation ou de prêts visés à l’article R. 331-63 du même code.

Les alinéas 14 à 18 du présent article visent à exonérer de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) les logements dont les livraisons ont été taxées au taux intermédiaire de TVA. Cette exonération s’applique pendant une durée de vingt ans à compter de l’année suivant celle de leur achèvement.

Il est précisé à l’alinéa 16 que cette exonération ne s’applique qu’aux logements loués dans les conditions de ressources et de loyers prévues au c de l’article 279-0 bis A du code général des impôts. Cette mention vise le cas des logements ayant fait l’objet d’une cession ne remettant pas en cause le taux de TVA, à partir de la dixième année : une condition supplémentaire est ainsi posée pour le maintien du bénéfice de l’exonération.

L’alinéa 17 prévoit que l’exonération cesse de s’appliquer à tous les logements des opérations de construction concernées à compter de l’année suivant celle au cours de laquelle le bénéfice du taux intermédiaire de TVA a été remis en cause dans les conditions prévues par l’article 284 du même code.

La durée de vingt ans pour l’exonération de TFPB est cohérente avec le délai de reprise du taux intermédiaire de TVA.

L’alinéa 14 du présent article prévoit l’insertion de ces dispositions au sein d’un article 1384-0 A (nouveau), dans la section du code général des impôts consacrée aux exonérations temporaires de taxe foncière sur les propriétés bâties supérieures à deux ans.

Cette section comporte plusieurs exonérations relatives à des logements, pour des durées allant de quinze à trente ans.

Sont par exemple exonérées pendant une durée de quinze ans les constructions neuves affectées à l’habitation principale lorsqu’elles ont fait l’objet d’un prêt selon le régime propre aux habitations à loyer modéré, celles qui ont fait l’objet d’un contrat de location-accession, celles qui appartiennent à l’association Foncière Logement ou les locaux acquis en vue de la création de structures d’hébergement temporaire ou d’urgence faisant l’objet d’une convention avec l’État.

Sont par exemple exonérées pendant une durée de trente ans les constructions neuves affectées à l’habitation principale financées à plus de 50 % au moyen de prêts aidés par l’État accordés avant le 31 décembre 2014 et satisfaisant à des critères de qualité environnementale. Les constructions ne satisfaisant pas ces critères sont exonérées de TFPB pendant vingt-cinq ans.

2. Compensation de l’exonération pour les collectivités territoriales

En vertu de l’article L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales, lorsque les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties, prévues aux articles 1384 et 1384 A, 1384 C et 1384 D du code général des impôts et aux I et II bis de l’article 1385 du même code, entraînent pour les communes une perte de recettes substantielle, ces collectivités ont droit à une compensation par l’État dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État. La perte est substantielle quand l’exonération entraîne une perte de recettes de TFPB supérieure à 10 %. La compensation porte alors sur la fraction excédant 10 % de cette recette.

L’alinéa 18 du présent article étend ce droit à compensation de l’exonération de TFPB prévue pour le logement intermédiaire. Le régime de compensation partielle d’une exonération législative (donc obligatoire) de fiscalité locale n’est pas sans précédent et porte sur des montants limités. Mais il est cependant défavorable aux collectivités, d’autant que les exonérations de TFPB sur le logement font partie des variables d’ajustement de la dotation globale de fonctionnement : le montant de la compensation correspondante sera donc minoré chaque année.

De plus, aucune compensation n’est prévue pour les départements.

Toutefois, le modèle économique du logement intermédiaire intègre la cession de logements à horizon de dix ou quinze ans : les communes et départements recevront alors le produit de droits de mutations.

C. ENTRÉE EN VIGUEUR

Le taux de TVA intermédiaire, fixé à 10 %, s’appliquera aux opérations pour lesquelles l’ouverture du chantier intervient à compter du 1er janvier 2014. Cette condition doit permettre d’éviter les effets d’aubaine en privant du bénéfice du nouveau taux des opérations déjà engagées ou prévues.

L’ouverture du chantier est régie par l’article R. 424-16 du code de l’urbanisme, qui prévoit une déclaration à la mairie. Elle se caractérise par l’installation de palissades autour du chantier, l’arrivée du matériel et les premiers travaux de terrassement.

Compte tenu de la durée prévisible des chantiers, et du mécanisme de reversement de la TVA collectée en matière immobilière, décalé au 31 décembre de l’année n+1, la modification du taux de TVA applicable aux livraisons de logements intermédiaires n’a pas d’impact sur le budget de l’État en 2014.

L’alinéa 19 renvoie à un décret simple la fixation des conditions d’application de l’article 279-0 bis A ouvrant droit au taux intermédiaire de TVA. L’évaluation préalable évoque un décret en Conseil d’État. Devront notamment être précisées les conditions de gestion des logements, l’appréciation de la mixité et du quart de la surface des opérations consacré au logement social, le contenu de la convention préalable, etc.

L’exonération de taxe foncière s’applique à compter des impositions établies au titre de 2015 et des années suivantes.

D. IMPACT BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE

Selon l’évaluation préalable annexée au présent article, la mesure a pour objectif la construction d’environ 10 000 logements supplémentaires. Le prix de vente moyen hors taxe retenu est de 150 000 euros, soit 165 000 euros TTC.

À titre de comparaison, le prix moyen TTC d’un logement social est de l’ordre de 142 000 euros, tandis que le prix de vente moyen TTC d’un logement neuf par un promoteur est de 250 775 euros en 2012.

Le coût total de la mesure en matière de TVA serait ainsi de 150 millions d’euros à l’issue de la livraison de l’ensemble de ces logements.

Le coût de l’exonération de TFPB serait de 10 millions d’euros par an pendant vingt ans, soit 180 millions d’euros sur l’ensemble de la période, si l’on tient compte du fait de l’exonération générale, déjà prévue pour les deux premières années.

Le coût total du régime proposé, pour 10 000 logements, serait ainsi de 330 millions d’euros sur vingt ans.

À titre de comparaison, le coût budgétaire de la réduction d’impôt « Duflot » est estimé à 1 308 millions d’euros par génération de logements, pour 40 000 logements, soit une réduction d’impôt moyenne totale de 32 700 euros par logement.

Les mises en chantiers pourraient s’échelonner de la façon suivante :

 

2014

2015

2016

2017

2018

Nombre de logements en cours de construction

3 000

3 000

3 000

1 000

-

Nombre de logements livrés

0

3 000

3 000

3 000

1 000

Nombre cumulé de logements achevés

0

3 000

6 000

9 000

10 000

Coût budgétaire TVA

0

45 M€

45 M€

45 M€

15 M€

Source : évaluation préalable annexée au présent article.

On peut noter que le nombre de 10 000 logements correspond aux annonces de la Caisse des dépôts et consignations et que si le régime proposé par le présent article n’est pas borné dans le temps, il renvoie pour certains de ces éléments aux caractéristiques de la réduction d’impôt « Duflot », qui ne s’applique qu’aux logements acquis jusqu’au 31 décembre 2016.

L’aide par logement prévue par le présent article s’élève donc en moyenne à 33 000euros.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement II-CF181 de M. Christophe Caresche. 

M. Christophe Caresche. Je propose, à l’article 55, une série d’amendements qui visent à assouplir le dispositif nouvellement créé. Afin d’éviter aux sociétés susceptibles d’en bénéficier d’avoir à créer des véhicules ad hoc, l’amendement II-CF181 suggère que leur capital puisse être détenu en majorité plutôt qu’en totalité par des personnes pouvant être soumises à l’impôt sur les sociétés.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. La constitution d’un véhicule ad hoc ne paraît pas une contrainte insurmontable. Elle permettra notamment aux sociétés d’HLM qui le souhaiteraient de bénéficier de ce régime, une fois l’ordonnance attendue sur le logement intermédiaire parue.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement II-CF178 de M. Christophe Caresche. 

M. Christophe Caresche. Cet amendement est destiné à ouvrir le dispositif à une formule encore peu développée qui distingue l’usufruit de la nue-propriété. En confiant aux bailleurs sociaux la gestion locative des logements sur longue période alors que la nue-propriété des logements est détenue par ailleurs, on pourrait produire quelques milliers de logements supplémentaires.

M. le président Gilles Carrez. Une telle formule fonctionne bien dans le domaine du logement social en zone très tendue, car elle permet de faire face à la charge foncière, sachant toutefois que les logements sortent du parc social au bout d’une quinzaine d’années. Elle s’inscrit dans la diversité des moyens à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs poursuivis en matière de logement.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Le régime des investisseurs institutionnels et celui des particuliers doivent être bien distincts. De plus, votre amendement pose un problème quant à la durée des dispositifs.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement II-CF183 de M. Christophe Caresche.

M. Christophe Caresche. Cet amendement vise également à assouplir une condition d’éligibilité au dispositif en comptabilisant l’objectif de 25 % de logements sociaux, non pas au niveau de l’opération mais de manière globale, au niveau des opérations d’aménagement qui comportent du logement social, du logement libre et du logement intermédiaire.

M. le rapporteur général. Je ne suis pas du tout favorable à cet amendement. L’objectif est d’assurer la mixité, quitte à passer par la contrainte. Or, dans les opérations d’aménagement, les opérateurs font parfois des promesses qu’ils ne tiennent jamais et les 25 % ne sont finalement pas atteints. L’assouplissement proposé est trop fort et de nature à nuire à la sécurisation de l’objectif.

M. Jean-François Lamour. Quelle est l’unité de mesure si ce n’est pas le projet lui-même ?

M. Christophe Caresche. C’est l’opération d’aménagement, dont le code de l’urbanisme donne une définition juridique et qui comporte des ratios très précis. En réalité, l’amendement concerne de petites opérations de dix ou quinze logements, notamment dans les secteurs tendus.

M. le président Gilles Carrez. La « loi Duflot » impose, dès lors qu’une commune est carencée, que toute opération supérieure à douze logements comprenne 30 % de logements sociaux obligatoirement en prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) ou prêt locatif à usage social (PLUS). Résultat, depuis le mois de janvier, date de son entrée en application, cela me navre de constater des abandons purs et simples de permis de construire au Perreux. En zone tendue, cette hyper réglementation montre ses limites en aboutissant à l’absurdité qu’on ne construit plus au pied du RER.

Je comprends que ces sujets aussi prégnants à Paris ne se posent pas du tout dans les mêmes termes en province. Il faudra bien finir par comprendre que le marché du logement n’est pas national : il y en a autant que de villes.

M. Jean-Pierre Gorges. En zone tendue, on a besoin de logement intermédiaire plus que de PLUS ou de PLAI, car une grande proportion des habitants de logements sociaux a des revenus qui lui permettraient d’accéder au logement intermédiaire. Or, celui-ci n’existant pas, le transfert ne peut avoir lieu. Cette restriction met tout par terre !

L’amendement II-CF183 est retiré.

Puis la Commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF182 et II-CF180 de M. Christophe Caresche.

M. Christophe Caresche. L’amendement II-CF182 propose d’inscrire dans la loi le barème de plafonnement des loyers à respecter par les investisseurs en fonction des zones géographiques concernées par l’opération. Ce barème est en effet susceptible d’évoluer, alors que les investisseurs ont besoin de lisibilité et de stabilité pour monter une opération SNI.

Par ailleurs, je propose d’ajouter au barème une zone pour Paris intra-muros qui permettrait, compte tenu de la charge foncière, de fixer un plafond de loyer à 18,17 euros par mètre carré. Si cette nouvelle zone n’était pas retenue, il serait très difficile de créer du logement intermédiaire à Paris avec le dispositif proposé.

L’amendement II-CF182 poursuit ce même objet, sans créer de nouvelle zone Paris intra-muros.

M. le rapporteur général. Avis défavorable aux deux amendements. D’une part, il n’est pas d’usage d’inscrire dans la loi des plafonds de loyer qui relèvent du domaine réglementaire. D’autre part, si je ne vois pas d’objection à la création d’une zone pour Paris, celle-ci me paraît devoir faire l’objet d’une analyse plus approfondie.

M. le président Gilles Carrez. Si, en effet, on ne peut pas inscrire de montants dans la loi, on peut souhaiter, comme M. Caresche, faire pression sur une administration qui, depuis Paris, considère que le marché du logement fonctionne de la même manière de Calais à Perpignan. Depuis trente-cinq ans, on empile des réglementations inadéquates que tout le monde dénonce en vain. Et cela empire de jour en jour !

M. Jean-Louis Dumont. Il est des amendements d’appel qui sont absolument nécessaires. On espérerait, après avoir obtenu le soutien de tous, qu’ils reçoivent dans l’hémicycle un engagement du ministre concerné à faire bouger les administrations. Il est vrai que bien souvent celles-ci restent figées et ne respectent même pas les textes signés par ledit ministre. Dans le logement, plus le temps passe plus l’administration est satisfaite, alors qu’il y a urgence à mettre en œuvre les réponses aux besoins en logement.

M. le rapporteur général. Permettez-moi de rappeler que le but de l’article 55 est de créer un statut du logement intermédiaire, de lui appliquer une TVA à 10 % et de le faire bénéficier d’une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties. Les représentants de la Société nationale immobilière (SNI) et de la Caisse des dépôts et consignations, que j’ai reçus à plusieurs reprises, considèrent qu’il s’agit d’une belle avancée.

Il est excessif de considérer que des règles identiques s’appliquent à Paris, Dunkerque ou Marseille : il existe déjà des zonages. Quant à savoir si le zonage doit être affiné commune par commune, c’est un débat récurrent dont je me souviens que Pierre Méhaignerie avait fait son cheval de bataille. Le statut que nous créons est très favorable au logement intermédiaire, au point que j’ai pu m’interroger sur la nécessité de l’exonération de la taxe foncière sur le bâti. L’idée de créer une zone spécifique pour Paris ne me heurte pas mais, pour l’heure, restons-en là.

Les amendements II-CF182 et II-CF180 sont retirés.

La Commission adopte l’article 55 sans modification.

*

* *

Après l’article 55

La Commission est saisie de quatre amendements portant articles additionnels après l’article 55.

L’amendement II-CF177 de M. Christophe Caresche est retiré.

La Commission en vient à l’amendement II-CF62 de M. Éric Alauzet. 

M. Éric Alauzet. Cet amendement tend à accorder le bénéfice de la TVA à taux réduit aux seuls livres électroniques vendus en format ouvert, et de le refuser aux systèmes à base de licence de lecture, qui contraignent le client à utiliser un logiciel spécifique.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. L’adoption de cet amendement risquerait de fragiliser la position de la France en faveur de l’alignement des taux entre numérique et papier s’agissant des livres mais aussi de la presse.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement II-CF36 de M. Hervé Mariton.

Mme Arlette Grosskost. La TVA inter-entreprises engendre pour les entreprises des difficultés de trésorerie : si elles récupèrent leur avance de TVA, c’est avec un décalage. L’amendement propose de supprimer ce niveau de perception pour ne conserver que la collecte sur la vente du produit final, donc de faire supporter la TVA par le seul consommateur. Outre qu’elle renforcerait la trésorerie des entreprises, cette mesure allégerait le travail de l’administration fiscale.

M. le rapporteur général. Voilà encore un marronnier que l’on développe dans certains cercles, mais qui est contraire au droit communautaire. Avis défavorable.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement II-CF156 de M. Éric Alauzet. 

M. Éric Alauzet. Cet amendement propose de conditionner la compensation des sommes versées par les fournisseurs d’électricité dans les dispositifs en faveur des personnes en situation de précarité énergétique à la mise en œuvre d’opérations de maîtrise de l’énergie représentant au moins 25 % de ces versements. Le système actuel n’encourage pas du tout les opérateurs à agir dans ce sens.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Il existe d’autres instruments pour favoriser la maîtrise de la demande, tels les certificats d’économie d’énergie avec des bonifications importantes pour les actions menées en faveur des personnes défavorisées. L’équilibre de la contribution au service public de l’énergie (CSPE) entre les charges et les recettes est d’ailleurs plus que précaire.

La Commission rejette l’amendement.

Article 56
Réforme du crédit d’impôt en faveur du développement durable (CIDD) et aménagement de l’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ)

Texte du projet de loi :

I.– L’article 200 quater du code général des impôts est ainsi modifié :

A.– Le 1 est ainsi modifié :

1° Après le mot : « principale », la fin du premier alinéa est ainsi rédigée : « , à condition de réaliser des dépenses mentionnées ci-dessous selon les modalités prévues au 5 bis. Cette condition n’est pas applicable aux contribuables dont le revenu fiscal de référence défini au II de l’article 1417 n’excède pas, au titre de l’avant-dernière année précédant celle du paiement de la dépense, la limite prévue au II de ce même article. » ;

2° Le b est ainsi modifié :

a) après les mots : « condition que », la fin du second alinéa du 2° est ainsi rédigée : « des dépenses mentionnées au présent 1 soient réalisées selon les modalités prévues au 5 bis » ;

b) le 4° est abrogé ;

3° Le c est ainsi modifié :

a) après les mots : « utilisant une source d’énergie renouvelable », sont insérés les mots : « , à l’exception des équipements de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil, » ;

b) les mots : « par kilowatt-crête pour les équipements de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil, d’une part, ou » et les mots : « d’autre part, » sont supprimés ;

4° Le e est abrogé ;

B. – Le 2 est ainsi modifié :

1° La troisième phrase du premier alinéa est supprimée ;

2° À la fin du second alinéa, les mots : « ou de la qualité de l’installation » sont supprimés ;

C. – Au 3, les mots : « c, d et e » sont remplacés par les mots : « c et d » ;

D. – Le second alinéa du 4 est supprimé ;

E. – Le 5 est ainsi rédigé :

« 5. Le crédit d’impôt est égal à 15 % du montant des matériaux, équipements, appareils et dépenses de diagnostic de performance énergétique mentionnés au 1. » ;

F. – Le 5 bis est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est ainsi rédigé :

« Si, pour un même logement et au titre d’une même année, le contribuable réalise des dépenses relevant d’au moins deux des catégories suivantes, le taux de 15 % mentionné au 5 est porté à 25 % pour ces mêmes dépenses : » ;

2° À la fin du f, les mots : « et des dépenses d’acquisition d’équipements de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil » sont supprimés ;

3° Le dernier alinéa est supprimé ;

G. – Le 6 est ainsi modifié :

1° Au a, les mots : « c, d et e » sont remplacés par les mots : « c et d » ;

2° Le b du 6 est ainsi modifié :

a) au 4°, les mots : « la puissance en kilowatt-crête des équipements de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil et » sont supprimés ;

b) au 5°, les mots : « ou de qualité de l’installation » sont supprimés ;

c) le 6° est abrogé.

H. – Le 6 bis est abrogé.

II. – Le I de l’article 244 quater U du code général des impôts est ainsi modifié :

A. – Le dernier alinéa du 2 est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Ce décret fixe également les critères de qualification de l’entreprise exigés pour les travaux mentionnés aux 1° et 2°. » ;

B. – Après la deuxième phrase du 5, il est inséré une phrase ainsi rédigée :

« Toutefois, lorsque l’avance est consentie dans les conditions prévues au VI bis, ce délai est porté à 3 ans. » ;

C. – Au 7, les mots : «, fixé par décret dans une limite de 30 000 € » sont remplacés par les mots : « de 25 000 € pour une personne célibataire, veuve ou divorcée, 35 000 € pour un couple soumis à imposition commune et 7 500 € supplémentaires par personne à charge au sens des articles 196 à 196 B ».

III. – A la première phrase du 1 du II de l’article 199 ter S du code général des impôts, après les mots : « les conditions mentionnées au I », sont insérés les mots « , au VI bis et au VI ter ».

IV. – Au VII de l’article 99 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, l’année : « 2013 » est remplacée par l’année : « 2015 ».

V. – Le I s’applique aux dépenses payées à compter du 1er janvier 2014 ; le A du II s’applique aux offres d’avance émises à compter de l’entrée en vigueur du décret prévu au même A et, au plus tard, au 1er janvier 2015 ; les B et C du II et le III s’appliquent aux offres d’avance émises à compter du 1er janvier 2014.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article vise à réformer le crédit d’impôt dit développement durable (CIDD) et l’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ), deux outils fiscaux destinés à favoriser la rénovation énergétique des logements. S’inscrivant dans le plan de rénovation énergétique de l’habitat, cette réforme tend à inciter à la réalisation de rénovations globales, en réservant le bénéfice du crédit d’impôt aux seuls « bouquets » de travaux. Afin de ne pas pénaliser les ménages modestes, les foyers fiscaux se trouvant en deçà d’un plafond de ressources conserveraient toutefois la possibilité de bénéficier de l’avantage fiscal lorsqu’ils engagent une seule catégorie de dépenses. Par ailleurs, le présent article tend à simplifier et harmoniser les taux de crédit d’impôt et à recentrer le champ de l’avantage fiscal, en excluant certaines dépenses qui étaient auparavant éligibles et en supprimant son bénéfice pour les propriétaires bailleurs. Enfin, le dispositif de l’éco-PTZ serait prorogé jusqu’au 31 décembre 2015, tandis que le plafond de ressources permettant de cumuler le recours au prêt et le CIDD serait modulé en fonction de la composition du foyer fiscal.

L’incidence budgétaire de cette réforme devrait être neutre, le coût de la prorogation de l’éco-PTZ étant compensé par les gains attendus du recentrage du CIDD.

I. DES DISPOSITIFS DEVENUS PEU LISIBLES DU FAIT DE RÉFORMES SUCCESSIVES

A. DEUX OUTILS FISCAUX EN FAVEUR DE L’AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE DES LOGEMENTS

Le crédit d’impôt sur le revenu au titre des dépenses d’équipements de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable, dit crédit d’impôt développement durable (CIDD), et l’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) constituent deux dispositifs fiscaux contribuant au financement des travaux de rénovation énergétique engagés par les particuliers. Ils visent, aux côtés d’autres dispositifs, à réduire la consommation énergétique et les émissions de gaz à effet de serre des bâtiments, et d’atteindre ainsi certains des objectifs fixés par la loi en 2005 puis en 2009.

En effet, dans le cadre de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (« loi POPE »), la France s’est assignée l’objectif d’une division par quatre de ses émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050, d’un rythme annuel de baisse de l’intensité énergétique finale de 2 % après 2015, ainsi que d’une augmentation de 50 % de la chaleur renouvelable à l’horizon 2020.

De plus, la loi dite « Grenelle I » n° 2009-967 du 3 août 2009 a fixé l’objectif de réduire les consommations du parc des bâtiments existants d’au moins 38 % d’ici 2020. Le Grenelle de l’environnement a également défini une cible d’une part de 23 % d’énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie en 2020, soit une production supplémentaire de 20 mégatonnes d’équivalent pétrole (Mtep) par rapport au niveau de 2006.

Outre le CIDD et l’éco-PTZ, différents instruments visent à améliorer la performance énergétique des logements, notamment les subventions de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH), ciblées sur les ménages les plus modestes, les aides des collectivités locales, le tarif de rachat de l’électricité pour le développement des énergies renouvelables, le partage des économies de charge entre bailleurs et locataires pour inciter les propriétaires à effectuer des travaux, ou encore les certificats d’économies d’énergie destinés à mobiliser les distributeurs d’énergie.

B. LES ÉVOLUTIONS SUCCESSIVES DU CRÉDIT D’IMPÔT POUR LE DÉVELOPPEMENT DURABLE

1. Présentation du dispositif

Le CIDD, prévu par l’article 200 quater du code général des impôts, a été créé par l’article 5 de la loi de finances pour 2000, et profondément réorganisé par l’article 90 de la loi de finances pour 2005. S’il a connu de multiples évolutions, retracées infra, son principe est resté le même : les contribuables, propriétaires, locataires ou occupants à titre gratuit de leur habitation principale, ainsi que les propriétaires qui louent un logement, fiscalement domiciliés en France, peuvent bénéficier d’un crédit d’impôt sur le revenu au titre des dépenses effectivement supportées pour l’amélioration de la qualité environnementale de leur logement. Chaque ménage, imposable ou non, peut bénéficier du crédit d’impôt. Si le montant du crédit d’impôt est supérieur à celui de l’impôt dû, l’excédent lui est restitué.

Avec des taux variables selon la nature et les caractéristiques des équipements, le crédit d’impôt s’applique :

– aux dépenses afférentes à un immeuble achevé depuis plus de deux ans au titre de l’acquisition de chaudières à condensation, de l’acquisition de matériaux d’isolation thermique des parois vitrées, de volets isolants ou de portes d’entrée, de l’acquisition et de la pose de matériaux d’isolation thermique des parois opaques, de l’acquisition de matériaux de calorifugeage et de l’acquisition d’appareils de régulation de chauffage ;

– au coût des équipements de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable ou des pompes à chaleur, autres que air/air, dont la finalité essentielle est la production de chaleur ou d’eau chaude sanitaire, ainsi que la pose de l’échangeur de chaleur souterrain des pompes à chaleur géothermique ;

– au coût des équipements de raccordement à un réseau de chaleur, alimenté majoritairement par des énergies renouvelables ou par une installation de cogénération ;

– au coût des équipements de récupération et de traitement des eaux pluviales.

Ces équipements doivent être fournis et installés par un professionnel. Une facture ou une attestation doit être établie par l’entreprise pour servir de justificatif.

Le crédit d’impôt est calculé sur le prix TTC des matériaux et équipements, hors main-d’œuvre, sauf pour l’isolation des parois opaques pour laquelle la main-d’œuvre est comprise. Les primes et subventions doivent être déduites du montant des travaux.

Le montant de l’ensemble des dépenses ouvrant droit au crédit d’impôt ne peut excéder un plafond pluriannuel qui varie selon que le contribuable occupe lui-même le logement à titre d’habitation principale ou qu’il le donne en location. Ainsi, pour un même logement occupé par le contribuable, le montant des dépenses prises en compte ne peut excéder, au titre d’une période de cinq années consécutives comprise entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2015, la somme de 8 000 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée ou de 16 000 euros pour un couple marié ou lié par un Pacs, soumis à une imposition commune. Cette somme est majorée de 400 euros par personne à charge. Pour un même logement donné en location, le montant des dépenses ouvrant droit au crédit d’impôt pour le bailleur ne peut excéder, pour la période du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2015, la somme de 8 000 euros. Au titre de la même année, le nombre de logements donnés en location et faisant l’objet de dépenses ouvrant droit au crédit d’impôt est limité à trois par foyer fiscal.

Le CIDD est soumis au plafonnement global des avantages fiscaux prévu par l’article 200-0 A du code général des impôts, désormais fixé à 10 000 euros.

2. De multiples réformes de ses contours au cours des dernières années

Le dispositif actuellement en vigueur résulte de nombreux aménagements réalisés au cours des années précédentes. Les modifications apportées et l’instabilité normative qui en a résulté ont d’ailleurs nui à sa lisibilité pour les ménages ; elles ont accru la complexité des règles applicables et partant, les erreurs et les incompréhensions pour les contribuables.

Le tableau ci-dessous retrace les principales évolutions intervenues au cours des dernières années :

 

Aménagements

 

Assiette

Taux

Article 83
de la LFI 2006

– extension de l’assiette aux raccordements aux réseaux de chaleur

– augmentation du taux applicable aux équipements produisant de l’énergie renouvelable

– majoration du taux applicable aux logements anciens

Article 49 de la loi sur l’eau et les milieux aquatiques

– extension aux équipements de récupération et de traitement des eaux pluviales

Article 109
de la LFI 2009

– suppression du crédit d’impôt pour les chaudières à basse température et les pompes à chaleur air/air

– extension de l’assiette aux frais de pose d’isolation des murs

– extension de l’avantage fiscal aux propriétaires bailleurs

– extension aux frais engagés lors de diagnostics de performance énergétique

– baisse du taux applicable pour les chaudières et les pompes à chaleur (40 % en 2009 et 25 % en 2010)

Article 58
de la LFR 2009

– extension de l’assiette à la pose des pompes à chaleur géothermiques

– baisse du taux applicable aux chaudières à condensation et aux fenêtres

– suppression de la majoration à 40 % pour les logements anciens

– majoration du taux applicable en cas de changement de chaudières à bois

Articles 36 et 105
de la LFI 2011

– suppression du crédit d’impôt pour les dépenses de parement des matériaux d’isolation thermique des parois opaques

– diminution de moitié du taux applicable aux panneaux solaires, de 50 % à 25 %

– diminution uniforme des taux de 10 % au titre du « rabot »

Articles 81 et 83
de la LFI 2012

– suppression du crédit d’impôt pour le changement de fenêtres d’une maison individuelle hors bouquet de travaux

– introduction de plafonds d’assiette pour les équipements solaires

– non reconduction de l’éligibilité des logements neufs au-delà de 2013

– introduction des chaudières à micro-cogénération gaz

– diminution uniforme des taux de 15 % au titre du « rabot »

– bonification du taux en cas de « bouquet » de travaux

– diminution du taux pour l’installation de panneaux photovoltaïques

La liste des équipements et des critères de performance exigés pour bénéficier de l’avantage fiscal a notamment fait l’objet de révisions périodiques afin d’adapter le crédit d’impôt avec les objectifs énergétiques poursuivis. Les lois de finances pour 2011 et pour 2012 sont ensuite venues réduire les taux du crédit d’impôt, par l’application des « rabots » successifs, et en restreindre l’assiette. Il s’agissait de limiter la croissance extrêmement forte de la dépense fiscale afférente, qui avait atteint un point haut de 2,8 milliards d’euros en 2009, et d’améliorer l’efficacité du dispositif, en le recentrant sur les rénovations lourdes et en réduisant certains des avantages fiscaux.

ÉVOLUTION DU TAUX DU CIDD SELON LES ÉQUIPEMENTS CONCERNÉS

 

2010

2011

À compter
de 2012

Majoration du taux applicable à compter de 2012 en cas de bouquets de travaux

Acquisition de chaudières à condensation et de matériaux d’isolation des fenêtres

15 %

13 %

10 %

18 %

Acquisition de volets isolants et de portes d’entrée

15 %

13 %

10 %

-

Acquisition et pose des matériels d’isolation des parois opaques

25 %

22 %

15 %

23 %

Acquisition d’appareils de régulation de chauffage et de matériaux de calorifugeage

25 %

22 %

15 %

-

Cas général pour les équipements de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable

50 %

45 %

32 %

40 %

– Équipements de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil

50 % (1)

25 % (2)

22 %

11 %

-

– Pompes à chaleur (autres que air/air) dont la finalité essentielle est la production de chaleur, à l’exception des pompes à chaleur géothermiques.

25 %

22 %

15 %

23 %

– Pompes à chaleur géothermiques dont la finalité essentielle est la production de chaleur.

40 %

36 %

26 %

34 %

– Pompes à chaleur (autres que air/air) thermodynamiques dédiées à la production d’eau chaude sanitaire.

40 %

36 %

26 %

34 %

– Pose de l’échangeur de chaleur souterrain des pompes à chaleur géothermiques.

40 %

36 %

26 %

34 %

– Chaudières et équipements de chauffage ou de production d’eau chaude fonctionnant au bois ou autres biomasses :

       

– cas général ;

25 %

22 %

15 %

23 %

– en cas de remplacement des mêmes matériels.

40 %

36 %

26 %

34 %

Coût des équipements de raccordement à un réseau de chaleur et coût des équipements de récupération et de traitement des eaux pluviales

25 %

22 %

15 %

-

Réalisation du diagnostic de performance énergétique (hors cas où la réglementation le rend obligatoire)

50 %

45 %

32 %

-

Chaudières à micro-cogénération gaz

-

-

17 %

26 %

(1) Pour les dépenses payées jusqu’au 28 septembre 2010 inclus, ainsi que celles pour lesquelles le contribuable peut justifier jusqu’à cette date :

a) De l’acceptation d’un devis et du versement d’arrhes ou d’un acompte à l’entreprise ;

b) De la signature d’un contrat dans le cadre d’un démarchage mentionné aux articles L. 121-21 à L. 121-33 du code de la consommation, à la condition de justifier d’un paiement total ou partiel jusqu’au 6 octobre 2010 ;

c) Ou d’un moyen de financement accordé à raison des dépenses concernées par un établissement de crédit.

(2) Pour les dépenses payées à compter du 29 septembre 2010.

3. Une division par trois de la dépense fiscale afférente au cours des deux dernières années, après l’explosion constatée entre 2005 et 2010

Depuis son institution, le CIDD a connu un succès considérable, et le nombre de ménages y ayant recours a fortement augmenté : 1,5 million de foyers fiscaux avaient ainsi déclaré des dépenses afférentes au CIDD au titre des revenus de 2010, contre moins d’un million de ménages en 2005. Selon des données désormais un peu datées, puisqu’elles figuraient dans une annexe du rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales d’avril 2011 (45), entre 2005 et 2008, 4,2 millions de résidences principales ont fait l’objet de travaux au titre du CIDD, soit une résidence principale sur sept – un même logement pouvant bénéficier de différents types de travaux plusieurs années de suite.

La dépense fiscale afférente a parallèlement enregistré une croissance très importante, que l’on a pu qualifier d’exponentielle, puisqu’elle est passée de 400 millions d’euros en 2005 à près de 2,8 milliards d’euros en 2009.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE FISCALE ASSOCIÉE AU CIDD DEPUIS 2007

(en millions d’euros)

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

CIDD

400

985

1 873

2 100

2 763

2 625

2 015

1 110

660

660

Source : tome II des Voies et Moyens annexés aux projets de loi de finances

Les dépenses fiscales peuvent être ventilées entre celles réalisées au titre de la maîtrise de la demande d’énergie (MDE) et celles liées aux énergies renouvelables (ENR). Sur la base des données présentées par le rapport précité du comité d’évaluation, il apparaît qu’au titre des premières, l’évolution du coût budgétaire a principalement tenu aux fenêtres (941 millions d’euros en 2008, 715 millions d’euros en 2010), ainsi qu’aux chaudières à condensation (jusqu’à 277 millions d’euros en 2010). Pour le volet relatif aux énergies renouvelables, les pompes à chaleur ont constitué dans un premier temps le poste le plus dynamique, aux côtés du solaire photovoltaïque et des appareils à bois.

Le tableau suivant présente la répartition du coût budgétaire du CIDD par équipement, en prenant en compte l’année d’acquisition de l’équipement (la dépense fiscale correspondante étant comptabilisée l’année suivante). Il est issu du rapport précité d’avril 2011, et les chiffrages pour les années 2010 et 2011 sont des projections réalisées sur la base des données alors disponibles.

VENTILATION DU COÛT BUDGÉTAIRE DU CIDD
PAR ÉQUIPEMENT ET PAR ANNÉE DE DÉPENSE

(en millions d’euros)

   

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Maîtrise de la demande d’énergie

Chaudières à basse température

44

43

37

42

Chaudières à condensation

41

111

142

249

277

110

110

Appareils de régulation de chauffage

21

30

30

86

98

65

65

Isolation thermique de parois opaques

2

5

7

169

187

122

122

Isolation thermique de parois vitrées

516

736

941

642

715

282

282

Calorifugeage

1

1

1

3

3

2

2

Extension DPE non obligatoire

négligeable

Volets isolants

21

30

39

80

92

61

61

Raccordement réseau ENR

négligeable

Récupération eaux pluviales

28

32

21

21

Part MDE surévaluée

– 1,3

– 6,8

– 94

201

– 232

Sous-total MDE

645

949

1 103

1 098

1 172

663

663

Énergies renouvelables

Solaire thermique

35

98

87

118

91

91

82

Solaire photovoltaïque

2

16

35

182

325

502

202

Éolien

négligeable

Bois biomasse

117

254

247

271

234

160

142

Pompes à chaleur

118

318

761

919

556

264

233

Part ENR non ventilée

67

237

– 38

187

248

Sous-total ENR

340

923

1 093

1 676

1 454

1 017

659

Coût total CIDD

985

1 872

2 196

2 774

2 626

1 680

1 322

Source : Comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales (avril 2011)

L’efficacité de cette dépense fiscale a fait l’objet d’un jugement mitigé du Comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, qui lui a attribué une note de 1 (sur une échelle de 0 à 3), laquelle correspond à une mesure efficace mais non efficiente, au regard des quatre critères suivants : la réduction des consommations d’énergie et d’émissions de gaz à effet de serre, la stimulation de l’innovation, la structuration de filières et le soutien à l’activité économique et à l’emploi. Au terme de l’analyse conduite, le CIDD est apparu comme un outil coûteux, qui a toutefois permis de réduire la consommation d’énergie primaire du parc résidentiel de l’ordre de 8 % entre 2008 et 2010 ; le rapport souligne le coût important de la dépense publique rapportée aux émissions de CO2 évitées (de 80 à 98 euros par tonne de CO2), ainsi que l’effet d’aubaine induit pour certains particuliers. Toutefois, le CIDD a encouragé le développement de technologies performantes en termes énergétiques, tandis que, du point de vue industriel, la France est devenue le premier marché européen des pompes à chaleur et des équipements et capteurs solaires thermiques.

Pour faire face à la croissance devenue hors de contrôle de la dépense fiscale et tenir compte de l’appréciation mitigée sur son efficacité, la loi de finances pour 2011 puis celle pour 2012 ont réduit les différents taux applicables, par l’application des « rabots » successifs, et ont apporté diverses réformes, dans un sens restrictif le plus souvent, ainsi que cela a été détaillé supra. Ces mesures ont eu un très fort impact, puisque la dépense fiscale est passée de plus de 2 milliards d’euros en 2011 à 1,1 milliard d’euros en 2012, puis 660 millions d’euros prévus pour l’année 2013, soit une division par trois en l’espace de deux ans. Cette réduction de la dépense fiscale s’est même avérée plus forte que celle anticipée dans les projections initiales, puisque les documents annexés au projet de loi de finances pour 2012 estimaient la dépense fiscale en 2012 à 1,4 milliard d’euros, contre 1,1 milliard enregistré finalement.

Le nombre de bénéficiaires n’a pas diminué à due concurrence, puisque si la dépense fiscale a été divisée par deux entre 2011 et 2012, le nombre de bénéficiaires a connu une baisse moins marquée, passant de 1,51 à 1,27 million de ménages. Les réformes du CIDD ont donc conduit à une diminution de l’avantage fiscal moyen pour les ménages qui en ont bénéficié, mais non à une réduction drastique du nombre de ces ménages.

Sans que l’on puisse définir avec précision l’incidence de chacune des dispositions des lois de finances pour 2011 et 2012, en l’absence de données fournies au rapporteur général en la matière, la diminution uniforme des taux du CIDD pour les différents équipements a sans doute joué un rôle important, de même que la limitation des avantages fiscaux accordés au solaire photovoltaïque et la suppression de l’avantage fiscal pour les fenêtres hors bouquets de travaux en loi de finances pour 2012. Les documents annexés au présent projet de loi de finances tablent sur la stabilité de la dépense en 2014 (au titre des dépenses engagées en 2013), à 660 millions d’euros.

C. LE DISPOSITIF DE L’ÉCO-PRÊT À TAUX ZÉRO

1. Présentation générale

Le dispositif de l’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ), créé par la loi de finances pour 2009, est destiné à permettre le financement de travaux concourant à l’amélioration de la performance thermique des logements construits avant le 1er janvier 1990 et destinés à un usage de résidence principale. Codifié à l’article 244 quater U du code général des impôts, l’éco-PTZ est octroyé sans condition de ressources par les établissements de crédit ayant conclu une convention à cette fin avec l’État et la Société de gestion du fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS). Il concerne les propriétaires, occupants ou bailleurs, qu’ils soient des personnes physiques ou des sociétés civiles non soumises à l’impôt sur les sociétés et dont au moins l’un des associés est une personne physique.

L’emprunteur doit fournir à l’établissement de crédit, à l’appui de sa demande, un descriptif et un devis détaillé des travaux envisagés et lui transmettre, dans un délai de deux ans à compter de la date d’octroi du prêt, tous les éléments justifiant de la réalisation des travaux. Il ne peut être accordé qu’un seul éco-PTZ par logement. Les opérations, pour être éligibles, doivent comporter un ensemble de travaux cohérents, dont la réalisation simultanée apporte une amélioration très sensible de l’efficacité énergétique du logement.

Deux options sont envisageables.

La première option consiste en la mise en œuvre d’un « bouquet de travaux », c’est-à-dire une combinaison d’au moins deux actions d’amélioration de la performance énergétique du logement ou du bâtiment concerné, choisies parmi une liste définie, le montant du prêt étant plafonné à 20 000 euros pour un bouquet de deux actions et à 30 000 euros pour un bouquet de trois actions ou plus, parmi les actions suivantes :

– travaux d’isolation thermique performants des toitures ;

– travaux d’isolation thermique performants des murs donnant sur l’extérieur ;

– travaux d’isolation thermique performants des parois vitrées et portes donnant sur l’extérieur ;

– travaux d’installation, de régulation ou de remplacement de systèmes de chauffage, le cas échéant associés à des systèmes de ventilation économiques et performants, ou de production d’eau chaude sanitaire performants ;

– travaux d’installation d’équipements de chauffage utilisant une source d’énergie renouvelable ;

– travaux d’installation d’équipements de production d’eau chaude sanitaire utilisant une source d’énergie renouvelable.

La deuxième option, réservée aux logements achevés entre le 1er janvier 1948 et le 1er janvier 1990, consiste en l’atteinte d’une performance énergétique globale minimale du logement. Le montant de l’éco-PTZ est alors plafonné à 30 000 euros. Enfin, des travaux de réhabilitation de systèmes d’assainissement non collectifs, par des dispositifs ne consommant pas d’énergie, peuvent aussi donner lieu au bénéfice d’un éco-PTZ, dont le montant est alors plafonné à 10 000 euros. Les frais d’étude ou de maîtrise d’œuvre associés, ainsi que les travaux induits indissociablement liés, sont également éligibles au financement par l’éco-PTZ.

L’éco-PTZ est cumulable avec d’autres dispositifs publics, notamment les certificats d’économies d’énergie et le prêt à taux zéro plus (PTZ+), lors d’une opération d’acquisition-rénovation, ainsi que les aides de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) et les aides des collectivités territoriales.

2. Les modifications apportées au cours des dernières années

Le dispositif de l’éco-PTZ a connu une évolution moins heurtée que le CIDD, mais il a lui aussi fait l’objet de plusieurs modifications, notamment quant à ses possibilités de cumul avec le CIDD.

Initialement, les dépenses de travaux financées par un éco-PTZ pouvaient également ouvrir droit au CIDD, lorsque le montant du revenu fiscal de référence du ménage concerné n’excédait pas 45 000 euros l’avant-dernière année précédant celle de l’offre de l’avance. Cette possibilité de cumul a été supprimée par la loi de finances pour 2011 (46), pour être rétablie un an après par la loi de finances pour 2012 (47), avec toutefois des conditions de ressources plus strictes : le cumul des deux dispositifs a été réservé aux ménages dont le montant des revenus annuels de l’avant-dernière année précédant celle de l’offre de l’avance n’excède pas 30 000 euros. La loi de finances pour 2012 a par ailleurs porté de dix à quinze ans la durée de remboursement de l’éco-PTZ pour les rénovations les plus lourdes, lorsque les travaux comportent au moins trois actions sur les six catégories présentées supra ou lorsque les travaux permettent d’atteindre une performance énergétique globale minimale du logement.

Enfin, la dernière loi de finances rectificative pour 2011 (48) a étendu le bénéfice de l’éco-PTZ aux syndicats de copropriétaires pour les offres de prêt émises à compter du 1er avril 2012. L’avance doit permettre de financer des travaux d’intérêt collectif réalisés sur des parties privatives et des travaux sur les parties et équipements communs d’immeubles lorsqu’au moins 75 % des quote-parts de copropriété sont compris dans des lots affectés à usage d’habitation utilisés ou destinés à être utilisés en tant que résidence principale. Afin de faciliter la prise de décision, il est prévu que l’éco-PTZ « collectif » puisse être accordé en vue de la réalisation d’une seule action d’amélioration de l’efficacité énergétique, alors que dans le régime de l’éco-PTZ de droit commun, deux actions au moins doivent être cumulées pour constituer un « bouquet de travaux ».

3. Une distribution inférieure aux objectifs assignés

Ainsi que le souligne le rapport évaluant l’efficacité des dépenses fiscales en faveur du développement et de l’amélioration de l’offre de logements annexé au projet de loi de finances pour 2014, la dépense fiscale associée à l’éco-PTZ est très nettement inférieure à celle qui avait été prévue initialement, du fait à la fois d’une distribution inférieure aux objectifs fixés et de la baisse des taux d’intérêt.

Le dispositif a connu une montée en puissance très rapide la première année de sa mise en œuvre : plus de 70 000 prêts ont été émis en 2009, soit un net dépassement de l’objectif de 50 000 prêts prévu initialement. La croissance du dispositif a ensuite enregistré un coup d’arrêt, avec une chute nette de la distribution en janvier 2010, marquant le début d’une stabilisation à un rythme d’environ 6 000 prêts émis par mois en 2010. Une nouvelle baisse a été observée en début d’année 2011, le rythme d’émission étant de nouveau divisé par deux par rapport à 2010, pour atteindre une distribution d’environ 41 000 prêts sur l’année, contre un objectif de 240 000. Cette diminution du rythme d’émission s’est encore accentuée en 2012 avec seulement 34 000 prêts émis.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE FISCALE AU TITRE DE L’ÉCO-PTZ
ET DU NOMBRE DE PRÊTS ÉMIS

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Dépense fiscale (en millions d’euros)

0

30

70

90

100

125

Nombre de prêts émis

70 000

80 000

41 000

34 000

nd

nd

Source : rapport évaluant l’efficacité des dépenses fiscales en faveur du développement et de l’amélioration de l’offre de logements annexé au projet de loi de finances pour 2014.

Ainsi que le met en exergue le rapport intermédiaire sur le financement de la rénovation énergétique des logements privés de la Caisse des dépôts et consignations (49), le succès limité de ce dispositif tient notamment à ses conditions de distribution : il est demandé aux banques de valider les conditions d’éligibilité technique et administrative des travaux à l’éco-PTZ, ce qui s’avère complexe, et a constitué un frein à la commercialisation des produits, tant les coûts d’apprentissage sont apparus élevés par rapport aux enjeux financiers. Les banques ont également pu être dissuadées de distribuer ce prêt compte tenu du risque de reprise de la bonification suite aux contrôles de la société de gestion du fonds de garantie d’accession sociale à la propriété (SGFGAS). Est également pointé un frein financier au développement de l’éco-PTZ, à savoir le manque de garanties et de possibilités de refinancement pour les banques.

Des réflexions sont actuellement conduites afin de remédier à ces difficultés, notamment par l’instauration d’un Fonds national de garantie pour la rénovation énergétique, qui serait financé par les distributeurs d’énergie et serait adossé à la SGFGAS. Le rapport précité de la Caisse des dépôts et consignations présente en détail les modalités de mise en œuvre d’une telle proposition, et le Président de la République a annoncé la création du fonds lors de la conférence environnementale le 20 septembre dernier.

II. LE DROIT PROPOSÉ : L’OPTIMISATION DES DEUX DISPOSITIFS

A. UNE RÉFORME S’INSCRIVANT DANS UN AMBITIEUX PLAN DE RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE DE L’HABITAT

La réforme du CIDD et de l’éco-PTZ constitue l’un des volets du plan de rénovation énergétique de l’habitat, annoncé par le Président de la République en mars 2013. Son objectif est de rénover 500 000 logements par an d’ici 2017, afin de faire diminuer la consommation d’énergie dans le secteur du bâtiment de 38 % à l’horizon de 2020. Cette diminution est l’objectif assigné par la loi dite « Grenelle I » de 2009, laquelle prévoyait une rénovation complète de 400 000 logements chaque année à compter de 2013. Or, aujourd’hui, seulement 120 000 logements privés et 25 000 logements sociaux sont rénovés chaque année. Pour atteindre les objectifs prévus, le Gouvernement a donc engagé un plan ambitieux, articulé autour de plusieurs axes.

Il n’est pas inutile de rappeler le caractère stratégique de la rénovation énergétique des bâtiments, alors que, comme le souligne le récent avis du Conseil économique, social et environnemental (CESE) sur l’efficacité énergétique (50), le bâtiment représente 44 % de la consommation finale d’énergie et occupe à ce titre la première place de la demande finale ; il recèle un fort potentiel d’économies et d’efficacité énergétique. Le plan de rénovation a pour objectif premier de réduire la consommation énergétique nationale et de limiter les émissions de gaz à effet de serre, tout en permettant de diminuer la facture énergétique de la France et sa dépendance en la matière, alors que les perspectives de moyen terme laissent présager une hausse tendancielle des prix de l’énergie. Par ailleurs, la rénovation énergétique répond également à des enjeux sociaux, afin de réduire les charges qui pèsent sur les ménages et de maintenir leur pouvoir d’achat. Cet enjeu est d’autant plus prégnant pour les ménages se trouvant en situation de « précarité énergétique », c’est-à-dire, selon la définition introduite par la loi dite « Grenelle II » (51), les personnes « qui éprouve[nt] dans [leur] logement des difficultés particulières à disposer de la fourniture d’énergie nécessaire à la satisfaction de [leurs] besoins élémentaires en raison de l’inadaptation de [leurs] ressources ou de [leurs] conditions d’habitat (52) ». Or, selon le rapport du CESE précité, 3,8 millions de ménages, soit 14,4 % des ménages français, ont un taux d’effort énergétique supérieur à 10 %.

Enfin, au-delà de ces enjeux écologiques et sociaux, la rénovation énergétique permet de soutenir le développement de la filière de rénovation énergétique et plus globalement, l’activité dans le bâtiment, qui constitue un secteur créateur d’emplois qui ne peuvent être délocalisés.

Le plan de rénovation énergétique de l’habitat est entré dans sa phase opérationnelle le 19 septembre dernier, et se déploie autour de plusieurs axes. Est mis en place un véritable « service public de la rénovation énergétique », s’appuyant sur 450 « points rénovation info service » (PRIS), répartis sur l’ensemble du territoire, parallèlement à la création d’un numéro de téléphone unique national et d’un site internet. Les aides apportées aux ménages modestes pour réaliser des travaux de rénovation énergétique ont été renforcées : les plafonds de ressources donnant accès aux aides de l’ANAH ont été sensiblement relevés, 46 % des Français y étant désormais éligibles. De plus, une prime complémentaire de 3 000 euros sera attribuée à ces ménages, contre, auparavant, 1 600 euros au titre de la prime dite « Fart » (fonds d’aide à la rénovation thermique). Par ailleurs, une prime de 1 350 euros sera versée aux ménages ayant des revenus modestes ou moyens, qui ne bénéficient pas de la prime de 3 000 euros susmentionnée, et ce pour les années 2013 et 2014 ; le financement de ce dispositif sera assuré par le programme Investissements d’avenir (PIA).

Le CIDD et l’éco-PTZ, qui bénéficient aux contribuables sans condition de ressources, viennent compléter cette palette d’outils au service de la rénovation énergétique, le présent article venant les simplifier et les orienter davantage vers les rénovations lourdes. Enfin, il convient de noter que les travaux de rénovation énergétique devraient bénéficier à compter du 1er janvier 2014 d’un taux réduit de TVA à 5,5 %, au lieu du taux de 10 % initialement prévu, grâce à l’adoption d’un amendement de la commission des finances lors de l’examen de la première partie du présent projet de loi de finances.

B. LE RECENTRAGE ET LA SIMPLIFICATION DU CRÉDIT D’IMPÔT DÉVELOPPEMENT DURABLE

Le présent article procède à un profond remaniement du CIDD, en modifiant ses conditions d’attribution et les taux applicables afin de favoriser les rénovations globales, lesquelles sont mieux à même de réduire significativement la facture énergétique des logements. Ses dispositions s’appliquent à compter des dépenses engagées à partir du 1er janvier 2014.

1. Le bénéfice du crédit d’impôt subordonné à la réalisation d’un « bouquet » de travaux, sauf pour les contribuables se trouvant en deçà d’un certain niveau de ressources

L’une des principales modifications apportées par le présent article réside dans la subordination du bénéfice du crédit d’impôt à la réalisation d’un « bouquet » de travaux (1° du A du I et a du 2° du A du I), sauf pour les contribuables dont les ressources sont inférieures à un certain plafond.

La loi de finances pour 2012 avait déjà introduit une bonification des taux du crédit d’impôt applicables pour les différents équipements lorsque le contribuable réalisait des dépenses relevant d’au moins deux catégories de travaux telles qu’énumérées au 5 bis de l’article 200 quater. Le présent article franchit donc une étape supplémentaire pour inciter les contribuables à procéder à des rénovations globales. Pour autant, cette réforme ne désavantage pas les ménages modestes, lesquels peuvent toujours bénéficier du crédit d’impôt lorsqu’ils engagent une seule catégorie de travaux.

Dès lors, pour bénéficier du crédit d’impôt, le contribuable dont les ressources excèdent un certain seuil devrait réaliser, pour un même logement et au titre d’une même année, des dépenses relevant d’au moins deux des catégories suivantes, soit celles qui avaient été introduites par la loi de finances pour 2012 pour l’application du taux bonifié :

– acquisition de matériaux d’isolation thermique des parois vitrées ;

– acquisition et pose de matériaux d’isolation thermique des parois opaques en vue de l’isolation des murs ;

– acquisition et pose de matériaux d’isolation thermique des parois opaques en vue de l’isolation des toitures ;

– acquisition de chaudières ou d’équipements de chauffage ou de production d’eau chaude fonctionnant au bois ou autres biomasses ;

– acquisition d’équipements de production d’eau chaude sanitaire utilisant une source d’énergie renouvelable ;

– acquisition de chaudières à condensation, de chaudières à micro-cogénération gaz et d’équipements de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable ou de pompes à chaleur, à l’exception de celles visées aux deux points précédents.

La condition de réalisation d’un « bouquet de travaux » pour le bénéfice du CIDD ne s’applique pas aux contribuables dont le revenu fiscal de référence (RFR) de l’avant-dernière année précédant celle du paiement de la dépense est inférieur à la limite prévue au II de l’article 1417. Ce seuil de revenu, qui est celui retenu en matière de dégrèvement de taxe d’habitation en application de l’article 1414 A du même code, est aujourd’hui fixé à 24 043 euros pour la première part de quotient familial, majoré de 5 617 euros pour la première demi-part supplémentaire et 4 421 euros à compter de la deuxième demi-part supplémentaire (53). Ces différents montants sont indexés, chaque année, comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. Ils ont d’ailleurs vocation à être sensiblement revalorisés par le présent projet de loi de finances, au-delà de la simple indexation sur l’inflation, puisqu’un amendement de la commission des finances adopté lors de l’examen de la première partie vise à les augmenter de 4 %. Selon l’exposé des motifs du présent article, les ménages dont les revenus sont inférieurs à ces plafonds représentent actuellement plus de 50 % des ménages déclarant des dépenses éligibles au CIDD.

Ces données sont corroborées par le tableau présenté ci-dessous, qui ventile le montant du crédit d’impôt attribué au titre des revenus de 2011 par décile de RFR des contribuables bénéficiaires : selon les données fournies, 50 % des ménages bénéficiaires se trouvent en-deçà d’un RFR annuel de 31 661 euros.

RÉPARTITION DU MONTANT DU CRÉDIT D’IMPÔT PAR DÉCILE DE REVENU FISCAL DE RÉFÉRENCE DES CONTRIBUABLES BÉNÉFICIAIRES POUR LES REVENUS DE 2011

(en millions d’euros)

Déciles de RFR

Nombre

Montant du crédit d'impôt

RFR <= 14 349 €

123 444

92,69

RFR <= 18 518 €

123 432

90,87

RFR <= 23 051 €

123 408

96,28

RFR <= 27 219 €

123 455

100,63

RFR <= 31 661 €

123 403

108,30

RFR <= 36 681 €

123 413

115,02

RFR <= 42 850 €

123 424

117,83

RFR <= 51 485 €

123 424

119,93

RFR <= 67 875 €

123 420

123,60

RFR > 67 875 €

123 422

141,93

TOTAL

1 234 245

1 107,09

Source : DGFip.

Par ailleurs, la répartition du montant du crédit d’impôt par décile de RFR apparaît relativement uniforme, alors que les 50 % des ménages bénéficiaires les moins aisés reçoivent plus de 44 % du montant du crédit d’impôt.

Dès lors, ces ménages pourraient bénéficier du CIDD lorsqu’ils engagent l’une des dépenses mentionnées aux b à g du 1 de l’article 200 quater ; dans ce cas, le taux du crédit d’impôt serait moins important que celui prévu pour les « bouquets » de travaux (voir infra).

Il est à noter que les « bouquets » de travaux mentionnés au 5 bis précité et ouvrant droit au crédit d’impôt pour les contribuables au-dessus du plafond de ressources ne recouvrent pas l’intégralité des dépenses mentionnées au 1 de l’article 200 quater : se trouvent ainsi hors de leur champ les dépenses afférentes aux volets isolants et aux portes d’entrée donnant sur l’extérieur, celles associées aux matériaux d’isolation thermique des parois opaques sur les planchers bas sur sous-sol, sur vide sanitaire ou sur passage ouvert, celles liées aux matériaux de calorifugeage de tout ou partie d’une installation de production ou de distribution de chaleur ou d’eau chaude sanitaire, les dépenses liées aux équipements de raccordement à un réseau de chaleur alimenté majoritairement par des énergies renouvelables, ainsi que les diagnostics de performance énergétique. Selon la même logique, ces équipements ne pouvaient se voir appliquer les taux majorés prévus par la loi de finances pour 2012 (54). De ce fait, ces différentes catégories d’équipements ne pourraient ouvrir droit au bénéfice du crédit d’impôt que pour les contribuables se situant en deçà du plafond de ressources mentionné au II de l’article 1417. Les autres contribuables ne pourraient donc pas bénéficier du crédit d’impôt pour ces équipements, même lorsqu’ils réaliseraient d’autres dépenses dans le cadre d’un bouquet de travaux.

La situation est un peu plus complexe pour les volets isolants et les portes d’entrée donnant sur l’extérieur dans les maisons individuelles, puisque depuis la loi de finances pour 2012, ces équipements, de même que les matériaux d’isolation thermique des fenêtres, ne peuvent ouvrir droit au crédit d’impôt que lorsque d’autres travaux mentionnés au 5 bis précité sont réalisés concomitamment. Il en résulterait que les dépenses portant sur des volets isolants et des portes d’entrée dans des maisons individuelles ne pourraient donner lieu au crédit d’impôt que si elles sont engagées par des contribuables dont les ressources ne dépassent pas le plafond de ressources précité, et à la condition de réaliser par ailleurs d’autres dépenses dans le cadre d’un « bouquet » de travaux, soit deux conditions cumulatives. Par ailleurs, il faut garder à l’esprit que les dépenses de matériaux d’isolation thermique des fenêtres dans les maisons individuelles ne pourront bénéficier du crédit d’impôt que si elles sont réalisées en même temps qu’une dépense afférente à une autre catégorie de travaux éligible aux « bouquets », quelles que soient les ressources du contribuable.

2. La simplification des taux applicables

La refonte des conditions d’octroi du crédit d’impôt s’accompagne d’une harmonisation de ses taux selon les différents équipements concernés (E et 1° et 3° du F du présent article), qui s’inscrit dans la volonté du Gouvernement de simplifier la norme fiscale. À la multiplicité des taux aujourd’hui en vigueur, fruit de réformes et de rabots successifs, se substituent deux taux seulement : 15 % pour les dépenses réalisées pour une seule catégorie de travaux, pour les contribuables se trouvant en deçà du plafond de ressources ; 25 % pour les dépenses engagées dans le cadre de « bouquets » de travaux, quelles que soient les ressources des contribuables.

ÉVOLUTION DU TAUX DU CIDD SELON LES ÉQUIPEMENTS CONCERNÉS

 

À compter de

2012, taux pour les dépenses réalisées hors bouquet de travaux

À compter de

2012, taux majoré pour les dépenses réalisées dans le cadre d’un bouquet de travaux

À compter de 2014, taux pour les dépenses réalisées hors bouquet de travaux, réservé aux contribuables en deçà du plafond de ressources

À compter de 2014, taux majoré pour les dépenses réalisées dans le cadre d’un bouquet de travaux quel que soit le niveau de ressources

Acquisition de chaudières à condensation

10 %

18 %

15 %

25 %

Acquisition de matériaux d’isolation des fenêtres hors maison individuelle

10 %

18 %

15 %

25 %

Acquisition de matériaux d’isolation des fenêtres en maison individuelle

-

18 %

-

25 %

Acquisition de volets isolants et de portes d’entrée hors maison individuelle

10 %

-

15 %

(55)

Acquisition de volets isolants et de portes d’entrée en maison individuelle

-

10 % (56)

-

15 % (pour les seuls contribuables en deçà du plafond)

Acquisition et pose des matériels d’isolation des parois opaques (murs et toitures)

15 %

23 %

15 %

25 %

Matériaux de calorifugeage

15 %

-

15 %

(1)

Cas général pour les équipements de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable

32 %

40 %

15 %

25 %

– Pompes à chaleur (autres que air/air) dont la finalité essentielle est la production de chaleur, à l’exception des pompes à chaleur géothermiques.

15 %

23 %

15 %

25 %

– Pompes à chaleur géothermiques dont la finalité essentielle est la production de chaleur.

26 %

34 %

15 %

25 %

– Pompes à chaleur (autres que air/air) thermodynamiques dédiées à la production d’eau chaude sanitaire.

26 %

34 %

15 %

25 %

– Pose de l’échangeur de chaleur souterrain des pompes à chaleur géothermiques.

26 %

34 %

15 %

25 %

– Chaudières et équipements de chauffage ou de production d’eau chaude fonctionnant au bois ou autres biomasses :

       

– cas général ;

15 %

23 %

15 %

25 %

– en cas de remplacement des mêmes matériels.

26 %

34 %

15 %

25 %

Coût des équipements de raccordement à un réseau de chaleur

15 %

-

15 %

(1)

Réalisation du diagnostic de performance énergétique (hors cas où la réglementation le rend obligatoire)

32 %

-

15 %

(1)

Chaudières à micro-cogénération gaz

17 %

26 %

15 %

25 %

Source : commission des finances

Les taux proposés s’avèrent plus élevés que ceux en vigueur, que ce soit dans le cadre d’« actions » simples ou de « bouquets » de travaux, pour une partie des équipements, notamment les chaudières à condensation, les matériaux d’isolation des parois vitrées, l’acquisition et la pose des matériels d’isolation des parois opaques, les pompes à chaleur (autres que air/air) dont la finalité essentielle est la production de chaleur, à l’exception des pompes à chaleur géothermiques. Ils sont en revanche en retrait pour d’autres équipements, tels que les pompes à chaleur géothermiques ou encore les pompes à chaleur thermodynamiques dédiées à la production d’eau chaude sanitaire.

3. Le recentrage du crédit d’impôt, par l’exclusion de certaines dépenses de son champ

La présente réforme tend à recentrer le CIDD sur deux composantes, à savoir l’isolation thermique de l’habitat, d’une part, les équipements de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable ne bénéficiant pas d’autres formes de soutien public, d’autre part.

C’est la raison pour laquelle trois catégories d’équipements sont exclus du champ du CIDD. Tel est le cas des appareils de régulation de chauffage (b du 2° du A du I), au motif que la nécessité de soutenir leur diffusion est moindre du fait de leur généralisation. De même, les équipements de récupération et de traitement des eaux pluviales deviendraient inéligibles au crédit d’impôt (4° du A du I ainsi que, par coordination, 1° du B du I, C du I et 1° du G du I), puisqu’ils poursuivent des finalités différentes de la priorité affichée de rénovation thermique des habitations. Enfin, les équipements de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil sont également retirés de la liste d’équipements ouvrant droit au crédit d’impôt (3° du A du I, 2° du F du I, a du 2° du G du I), étant donné que ces équipements sont d’ores et déjà subventionnés par les tarifs de rachat garantis par ERDF (Électricité réseau distribution France). Il s’agit d’éviter de soutenir par deux fois les mêmes dépenses, afin de permettre une allocation plus efficiente des ressources publiques. Cette mesure s’inscrit dans la ligne des dispositions prises au cours des dernières années en matière de solaire photovoltaïque, et destinées à mieux encadrer leur expansion et à lutter contre les abus qui ont été constatés par le passé.

Selon les informations transmises au rapporteur général, le montant des dépenses fiscales afférentes à ces différentes catégories d’équipements ne peut être évalué. Il lui a été indiqué que « pour les années antérieures à 2012, les dépenses étaient regroupées par taux sans distinction de la nature des équipements. La ventilation demandée n’est donc pas réalisable sur ces années. Les données complètes relatives à l’imposition des revenus de 2012 ne sont pas disponibles compte tenu du calendrier des émissions. »

4. L’exclusion des propriétaires bailleurs du bénéfice du crédit d’impôt

En application de l’article 109 de la loi de finances pour 2009, les propriétaires bailleurs peuvent bénéficier du crédit d’impôt au titre des dépenses réalisées à compter du 1er janvier 2009 dans les logements achevés depuis plus de deux ans dont ils sont propriétaires, sous réserve qu’ils s’engagent à louer ces logements à usage d’habitation principale, pour une durée de cinq ans, à des personnes autres que leur conjoint ou un membre de leur foyer fiscal.

Le 1° du A du I, ainsi que, par coordination, les D et H du I, viennent mettre un terme à cette possibilité, et réservent le bénéfice du crédit d’impôt aux seuls propriétaires, locataires ou occupants à titre gratuit de logements, affectés à leur habitation principale. Il s’agit de tenir compte du fait que les propriétaires bailleurs disposent d’une alternative, en ce qu’ils peuvent bénéficier de la déductibilité de ces dépenses de leurs revenus fonciers – ladite déductibilité ne pouvant être exercée aujourd’hui lorsque les travaux bénéficient du CIDD. Le déficit foncier est, le cas échéant, déductible de leur revenu global dans la limite annuelle de 10 700 euros (la fraction de déficit supérieure à ce montant étant reportable sur les revenus fonciers des dix années suivantes).

Il convient de noter que la possibilité ainsi ouverte aux propriétaires bailleurs n’a guère été utilisée, puisque la dépense fiscale associée s’est limitée à 13,7 millions d’euros en 2010, pour diminuer à 10,7 millions en 2011 et à 6,2 millions en 2012 ; parallèlement, le nombre de bénéficiaires est passé de 9 518 personnes en 2010 à 7 209 en 2012.

C. L’HARMONISATION DES DEUX DISPOSITIFS

1. La prorogation du dispositif jusqu’au 31 décembre 2015 et l’instauration d’une « éco-conditionnalité »

Le IV du présent article vient proroger l’éco-PTZ jusqu’au 31 décembre 2015, alors que l’article 99 de la loi de finances pour 2009 fixait son terme au 31 décembre 2013. Cette prorogation permet d’harmoniser les durées d’application du CIDD et de l’éco-PTZ, la loi de finances pour 2012 ayant déjà prolongé le bénéfice du CIDD jusqu’à la fin de l’année 2015.

Par ailleurs, le A du II prévoit l’introduction d’un principe d’éco-conditionnalité pour l’éco-PTZ, en indiquant expressément qu’un décret doit fixer les critères de qualification exigés des entreprises amenées à réaliser les travaux mentionnés aux 1° et 2° du 2 de l’article 244 quater U. Aux termes du V du présent article, cette disposition s’appliquerait aux offres de prêt émises à compter de l’entrée en vigueur de ce décret, et au plus tard le 1er janvier 2015. Cette mesure vise à donner les moyens de mettre en œuvre l’engagement de l’État figurant dans la charte d’engagement relative à la « Reconnaissance des entreprises Grenelle environnement », selon lequel, à terme, seuls les travaux réalisés par les entreprises satisfaisant des critères de qualification seront éligibles aux dispositifs.

Cette disposition constitue en quelque sorte le « pendant » d’une disposition similaire introduite par la loi de finances pour 2012 pour le CIDD, qui renvoyait lui aussi à un décret pour définir les travaux pour lesquels était exigé le respect de critères de qualification de l’entreprise ou de qualité de l’installation. À ce jour, selon les informations fournies au rapporteur général, ce décret n’a pas été publié. Le présent article vient d’ailleurs apporter une modification à ses contours, puisque, de façon harmonisée avec les dispositions retenues pour l’éco-conditionnalité de l’éco-PTZ, seuls les « critères de qualification de l’entreprise » sont retenus comme condition de l’application du crédit d’impôt, la notion de « critères de qualité de l’installation » étant supprimée (2° du B du I et b du 2° du G du I).

2. La familialisation du plafond de ressources autorisant le cumul des deux dispositifs

Depuis sa création en 2009, à la seule exception de l’année 2011, l’éco-PTZ est cumulable avec le CIDD lorsque le bénéficiaire de ces deux dispositifs dispose de ressources inférieures à un certain seuil. Toutefois, les conditions de ressources permettant de cumuler les deux avantages ont varié : pour les années 2009 et 2010, le montant du revenu fiscal de référence de l’emprunteur ne devait pas excéder un plafond de 45 000 euros ; depuis le 1er janvier 2012, ce seuil est fixé à 30 000 euros. Dans les deux cas, les seuils ont été et sont applicables quelle soit la composition du foyer fiscal concerné.

Afin de renforcer l’attractivité du dispositif ainsi que son équité, il apparaît souhaitable de familialiser ce plafond de ressources, puisque la taille du foyer fiscal influe sur la taille du logement qu’il occupe, et donc sur le coût des travaux qui y sont réalisés. Tel est l’objet du C du II, qui ramène le plafond de ressources de 30 000 à 25 000 euros pour une personne veuve, célibataire ou divorcée, mais le porte à 35 000 euros pour un couple soumis à imposition commune, tout en ajoutant 7 500 euros par personne à charge. Ces dispositions relatives au cumul Eco-PTZ et CIDD doivent être appliquées aux offres de prêt émises à compter du 1er janvier 2014.

3. Des aménagements apportés aux dispositions applicables aux syndicats de copropriétaires

Le bénéfice du crédit d’impôt a été étendu aux syndicats de copropriétaires pour les offres de prêt émises à compter du 1er avril 2012 par la dernière loi de finances rectificative pour 2011. Il s’agissait de solvabiliser globalement les collectivités de copropriétaires et de simplifier le montage des dossiers, qui pourrait alors être assuré par le syndicat pour l’ensemble des copropriétaires. Toutefois, le décret en Conseil d’État nécessaire à la mise en œuvre de cette disposition n’est pas encore paru ; sa publication devrait intervenir avant la fin de l’année 2013, pour une entrée en vigueur au 1er janvier 2014.

Aux termes du 5 du I de l’article 244 quater U, l’emprunteur, qu’il soit un particulier ou un syndicat de copropriétaires, doit transmettre tous les éléments justifiant des travaux réalisés dans un délai de deux ans à compter de la date de l’émission de l’offre de prêt. Or, compte tenu des différentes contraintes auxquelles sont assujettis les syndicats de copropriétaires, notamment l’obtention de l’autorisation préalable de la copropriété, ce délai de droit commun de deux ans apparaît trop court lorsque l’emprunteur est un syndicat de copropriétaires. Des particuliers ayant contracté un éco-PTZ pour financer des travaux réalisés par la copropriété ont par le passé sollicité l’État pour obtenir une prolongation du délai. Les différents acteurs, notamment les syndicats de copropriétaires et les établissements de crédit, estiment également nécessaire d’allonger ce délai pour assurer la réalisation des travaux dans de bonnes conditions. C’est la raison pour laquelle le B du II du présent article porte ce délai de deux à trois ans pour ces seuls syndicats de copropriétaires. Cette disposition s’appliquerait aux offres de prêt émises à compter du 1er janvier 2014 – sous réserve de la publication du décret susmentionné.

Ensuite, le III apporte un aménagement aux dispositions du II de l’article 199 ter S, qui porte sur les conséquences du non-respect des conditions prévues à l’article 244 quater U, à savoir le reversement du crédit d’impôt par l’établissement de crédit. En l’état du droit, cette obligation de reversement n’est pas prévue par l’article 199 ter S lorsque l’éco-PTZ est accordé à un syndicat de copropriétaires. Le III du présent article vient étendre cette obligation à l’éco-PTZ « collectif » par coordination, pour réparer un oubli dans la rédaction des règles applicables aux syndicats de copropriétaires. Cette disposition s’appliquerait là encore aux offres de prêt émises à compter du 1er janvier 2014.

III. UNE INCIDENCE BUDGÉTAIRE DE LA RÉFORME GLOBALEMENT NEUTRE

Il n’a pas été possible d’obtenir une évaluation précise des gains et coûts attendus de la réforme à raison de ses principaux volets. Les informations figurant dans l’évaluation préalable sont pour le moins succinctes, puisqu’il est indiqué que « la réforme proposée entraînera un gain essentiellement dû au recentrage du CIDD sur les « bouquets » de travaux au-delà d’un seuil de RFR ; la prorogation de l’éco-PTZ représentera, elle, un coût. Au global, la mesure est équilibrée budgétairement. »

Il a toutefois été indiqué au rapporteur général que « le coût de la modification du plafond de cumul du CIDD et de l’éco-prêt à taux zéro est estimé à huit millions d’euros, tandis que le coût de la prorogation de l’éco-PTZ, nul en 2014, est estimé à 16 millions d’euros en 2015 et à 38 millions d’euros en 2016 ». En revanche, « les gains attendus ne sont pas estimables avec une complète fiabilité compte tenu de l’absence de données complètes sur le CIDD au titre des revenus de 2012 et des évolutions attendues de l’assiette. »

La Commission est saisie de l’amendement de suppression II-CF124 de M. Philippe Vigier.

M. Charles de Courson. Cet amendement se justifie par son texte même. Nous avons plus besoin de stabilité que de réforme.

M. le rapporteur général. Je ne manquerai pas de vous le rappeler la prochaine fois que vous proposerez de réformer encore un dispositif ! Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine les amendements identiques II-CF53 de Mme Marie-Christine Dalloz et II-CF125 de M. Charles de Courson.

Mme Marie-Christine Dalloz. Simplifier le crédit d’impôt en faveur du développement durable (CIDD) est une idée intéressante, mais en le recentrant principalement vers les rénovations en bouquets de travaux, vous excluez de fait tous les appareils de régulation de chauffage, ce qui est une profonde erreur. C’est pourquoi cet amendement propose de réintégrer l’acquisition d’appareils de régulation de chauffage dans le CIDD.

M. Charles de Courson. La moitié à peine de nos concitoyens dispose d’appareils de régulation de chauffage. Cet investissement somme toute modique permet de réduire la consommation de 8 à 10 %. Il serait dommage que de tels appareils ne soient pas retenus comme éligibles.

M. le rapporteur général. Vous l’avez dit, l’investissement est assez faible pour s’amortir très rapidement. Il ne justifie pas de bénéficier d’un crédit d’impôt. Avis défavorable.

La Commission rejette les amendements.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF191 de M. Thomas Thévenoud.

Mme Carole Delga. Cet amendement a pour objet d’allonger le délai de réalisation des travaux de performance énergétique éligibles au CIDD d’un à deux ans, le rendant ainsi identique à celle de l’éco-prêt.

Il est également proposé d’aligner les critères d’éligibilité du CIDD en matière de revenu fiscal de référence sur ceux arrêtés pour l’éco-prêt à taux zéro.

M. le rapporteur général. Rallonger le délai à deux ans pose des problèmes techniques pour le calcul de la liquidation du crédit d’impôt. Je n’y suis donc pas favorable.

Quant à la seconde proposition, l’amendement tel qu’il est rédigé aboutirait à l’inverse de ce que vous souhaiteriez. Peut-être devriez-vous le retirer pour le retravailler.

L’amendement est retiré.

La Commission est ensuite saisie des amendements identiques II-CF52 de Mme Marie-Christine Dalloz et II-CF192 de M. Thomas Thévenoud.

Mme Marie-Christine Dalloz. Si l’on veut vraiment encourager l’isolation thermique des logements, il faut s’en donner les moyens et agir concrètement. Un appareil de régulation de chauffage permet d’économiser 8 à 10 % sur la facture d’électricité. Cela donne à réfléchir ! C’est pourquoi je propose, par cet amendement, de supprimer l’alinéa 6.

M. Thomas Thévenoud. L’hiver arrivant, il serait de bon sens de voter cet « amendement thermostat ».

M. le rapporteur général. Les dépenses de ce type concernent des montants trop faibles au regard du coût de la gestion du crédit d’impôt correspondant. Avis défavorable.

La Commission adopte les amendements II-CF52 et II-CF192 (amendement n° II-510).

En conséquence, les amendements II-CF199 et II-CF164 deviennent sans objet.

La Commission en vient à l’amendement II-CF162 de M. Éric Alauzet. 

M. Éric Alauzet. L’article 56 exclut du CIDD les équipements de production d’énergie solaire. Il convient pourtant de soutenir ce secteur stratégique.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. L’électricité produite par panneaux photovoltaïques bénéficie déjà d’un tarif de rachat qui rentre dans le calcul de la contribution au service public de l’électricité (CSPE). Le soutien à la filière photovoltaïque via la CSPE représente plus de 2 milliards d’euros. Il serait excessif de cumuler cet avantage avec le crédit d’impôt.

M. Jean-Louis Gagnaire. J’observe que, s’agissant du photovoltaïque, la baisse du taux du crédit d’impôt s’est traduite par celle du coût des installations, passant, pour les particuliers, d’environ 23 000 euros à 14 000 euros. Il faut bien mesurer les effets d’aubaine que peuvent créer les crédits d’impôts, car ils coûtent très cher au budget. Méfions-nous de ces fausses bonnes solutions qui consistent à orienter avec des financements publics des choix qui doivent rester individuels. Le prix de rachat de l’électricité suffit largement à amortir les coûts d’installation.

M. le président Gilles Carrez. Permettez-moi de rappeler que, en 2007, le CIDD a représenté 900 millions d’euros contre 2,8 milliards en 2010, dont 900 millions d’euros consacrés à des panneaux photovoltaïques importés en presque totalité de Chine.

M. Jean-Louis Gagnaire. Ce sera la même chose pour les thermostats !

La Commission rejette l’amendement.

La Commission se saisit de l’amendement II-CF109 de Mme Annick Girardin.

Mme Annick Girardin. Plus de 7 millions de foyers sont équipés d’un dispositif de chauffage au bois. Le projet de loi de finances abandonne le taux bonifié pour le renouvellement de ces appareils, alors même que le Gouvernement souhaite une amélioration et un renouvellement massif, ce qui améliorerait la qualité de l’air. Cet amendement propose d’une part de maintenir le CIDD pour la primo-acquisition et le renouvellement des appareils de chauffage au bois, hors bouquet de travaux, et d’autre part de conserver la bonification des taux lors du remplacement d’un appareil ancien.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Le projet de loi unifie les taux ; au contraire, le dispositif que vous proposez paraît complexe, et crée une exception à une règle générale ; en outre, il aurait finalement peu d’effets, compte tenu du taux que vous proposez, qui est proche de celui prévu par l’article 56.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF163 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Cet amendement vise à porter à deux ans la durée pendant laquelle pourraient être réalisés les travaux éligibles au CIDD.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Une durée de deux ans pose, je l’ai déjà dit, des problèmes pour le calcul et la liquidation du crédit d’impôt. Nous souhaitons que celui-ci ait un effet déclencheur en faveur des rénovations globales.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte l’article 56 ainsi modifié.

*

* *

Après l’article 56

La Commission est saisie de cinq amendements portant articles additionnels après l’article 56.

L’amendement II-CF176 de M. Christophe Caresche est retiré.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF32 de M. Hervé Mariton.

Mme Marie-Christine Dalloz. Le chef de l’État nous a annoncé une pause fiscale pour 2014, avant d’être démenti par le Premier ministre, qui a repoussé la pause à 2015. Par cet amendement, nous voulons inscrire cet engagement dans la loi et surtout donner aux Français de la visibilité.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle se saisit de l’amendement II-CF159 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Cet amendement porte sur le crédit d’impôt destiné à favoriser l’investissement en location meublée, c’est-à-dire le dispositif dit « Censi-Bouvard » : nous proposons d’avancer à la fin de l’année 2015 la fin de ce dispositif, qui n’est pas une priorité, notamment s’agissant des investissements dans les résidences de tourisme.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Cet amendement paraît prématuré, même si une réflexion sur le dispositif « Censi-Bouvard » est effectivement nécessaire.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle examine deux amendements identiques II-CF112 de Mme Annick Girardin et II-CF158 de M. Éric Alauzet.

Mme Annick Girardin. Il est indispensable de concentrer nos moyens sur les résidences pour personnes âgées et les résidences pour étudiants, et de supprimer cette réduction d’impôt pour l’immobilier touristique, qui n’a d’ailleurs jamais fait l’objet de la moindre étude d’impact. La fuite en avant actuelle conduit à construire toujours plus pour espérer atteindre le seuil de rentabilité : favoriser la création d’une bulle spéculative avec l’argent du contribuable n’est pas acceptable.

M. le rapporteur général. Même avis que tout à l’heure. Un rapport sur ce sujet a été demandé par le Sénat, dans le cadre du projet de loi ALUR (loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové) en cours de discussion : attendons-le. Le tourisme a quand même un intérêt économique non nul…

M. Éric Alauzet. Certes, mais l’argent public est rare : concentrons-le sur les vraies priorités.

La Commission rejette ces amendements.

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Article 57
Aménagement de la cotisation foncière des entreprises due par les petites entreprises

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

A.– L’article 1464 K est abrogé ;

B.– Au deuxième alinéa du 1 du II de l’article 1586 ter, la référence : « et 1464 K » est supprimée ;

C.– Le troisième alinéa du I de l’article 1639 A bis est supprimé ;

D.– Au premier alinéa du I de l’article 1647 C septies, la référence : « 1464 K, » est supprimée ;

E.– L’article 1647 D est ainsi modifié :

1o Le I est ainsi modifié :

a) Le premier alinéa du 1 est remplacé par quatre alinéas ainsi rédigés :

« 1. Les redevables de la cotisation foncière des entreprises sont assujettis à une cotisation minimum établie au lieu de leur principal établissement ; cette cotisation est établie à partir d’une base dont le montant est fixé par le conseil municipal selon le barème suivant :

Montant du chiffre d’affaires ou des recettes (en €)

Montant de la base minimum (en €)

Inférieur ou égal à 10 000

Entre 210 et 500

Supérieur à 10 000 et inférieur ou égal à 32 600

Entre 210 et 1 000

Supérieur à 32 600 et inférieur ou égal à 100 000

Entre 210 et 2 100

Supérieur à 100 000 et inférieur ou égal à 250 000

Entre 210 et 3 500

Supérieur à 250 000 et inférieur ou égal à 500 000

Entre 210 et 5 000

Supérieur à 500 000

Entre 210 et 6 500

« Sur délibération du conseil municipal, les montants de chiffre d’affaires et de recettes mentionnés dans le tableau du premier alinéa sont réduits de moitié pour les contribuables qui exercent une activité dont les bénéfices relèvent de la catégorie des bénéfices non commerciaux.

« Le montant du chiffre d’affaires ou des recettes à prendre en compte s’entend de celui, hors taxes, réalisé au cours de la période de référence définie à l’article 1467 A. Lorsque la période de référence ne correspond pas à une période de douze mois, le montant du chiffre d’affaires ou des recettes est ramené ou porté, selon le cas, à douze mois.

« Lorsque le contribuable exerce simultanément des activités dont les bénéfices relèvent de plusieurs catégories d’imposition, la catégorie d’imposition des bénéfices dont il relève est celle correspondant à son activité principale. La tranche de chiffre d’affaires ou de recettes dont il relève est alors déterminée en fonction de la somme de l’ensemble des recettes et des chiffres d’affaires qu’il a réalisé. » ;

b) Aux deuxième et troisième alinéas du 1, les mots « premier alinéa » sont remplacés par les mots « tableau du premier alinéa » ;

c) Au quatrième alinéa du 1, les mots : « Les montants mentionnés au » sont remplacés par les mots : « Les limites de base minimum mentionnées dans le tableau du », les mots : « à l’exception des montants de 250 000 €, 100 000 € et 10 000 €, » sont supprimés, et les mots : « aux a et b du 2 » sont remplacés par les mots : « aux 1 bis, a et b du 2 et 2 bis » ;

d) Après le 1 est inséré un 1 bis ainsi rédigé :

« 1 bis. Pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale sur le territoire desquels s’appliquent des montants de base minimum pour les trois tranches de chiffre d’affaires ou de recettes en application du 1 du présent article ou du troisième alinéa du I de l’article 1639 A bis dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2013 et qui n’ont pas pris de nouvelle délibération, le montant de la base minimum applicable est égal à celui qui a été appliqué au titre de l’année 2013. » ;

e) Au premier alinéa du 2, les mots : « trois premières catégories de redevables définies au 1 » sont remplacés par les mots : « tranches de chiffre d’affaires ou de recettes mentionnées dans le tableau du premier alinéa du 1 » ;

f) Le sixième alinéa du 2 est supprimé ;

g) Après le 2 est inséré un 2 bis ainsi rédigé :

« 2 bis. Lorsque le montant de la base minimum s’appliquant aux redevables dont le chiffre d’affaires ou les recettes sont compris dans l’une des trois premières tranches de chiffre d’affaires ou de recettes mentionnées dans le tableau du premier alinéa du 1 est déterminé dans les conditions définies au 1 bis ou au 2 et excède la limite supérieure de la base minimum applicable à la tranche dont ils relèvent, il est ramené à cette limite. » ;

h) Au deuxième alinéa du 3, les mots : « trois premières catégories de redevables définies au 1 » sont remplacés par les mots : « tranches de chiffre d’affaires ou de recettes mentionnées dans le tableau du premier alinéa du 1 », et les mots : « catégorie de redevables » sont remplacés par les mots : « tranche de chiffre d’affaires ou de recettes » ;

i) Au quatrième alinéa du 3, les mots : « trois premières catégories de redevables définies au 1 » sont remplacés par les mots : « tranches de chiffre d’affaires ou de recettes mentionnées dans le tableau du premier alinéa du 1 » ;

2o Le II est complété par un 4 ainsi rédigé :

« 4. Les redevables domiciliés fiscalement au lieu de leur habitation sont redevables de la cotisation minimum à ce lieu. »

II.– A. – Les délibérations prises, conformément au 1 du I de l’article 1647 D du code général des impôts dans sa rédaction en vigueur au 31 décembre 2013, pour les assujettis n’exerçant leur activité professionnelle qu’à temps partiel ou pendant moins de neuf mois de l’année et pour les assujettis dont le montant hors taxes des recettes ou du chiffre d’affaires au cours de la période de référence définie à l’article 1467 A du code général des impôts est inférieur à 10 000 € continuent à s’appliquer. Toutefois, lorsque le montant de base minimum déterminé après l’application de la réduction fixée par délibérations excède la limite supérieure de la base minimum applicable aux tranches de chiffre d’affaires ou de recettes correspondantes mentionnées dans le tableau du premier alinéa du 1 de l’article 1647 D du code général des impôts, il est ramené à cette limite. Ces délibérations peuvent être rapportées, dans les conditions prévues au I de l’article 1639 A bis du code général des impôts, à compter des impositions établies au titre de l’année 2015.

B.– Par exception aux dispositions du premier alinéa de l’article 1639 A bis du code général des impôts, les délibérations prévues à l’article 1647 D du même code au titre de l’exercice 2014 peuvent être prises ou modifiées jusqu’au 21 janvier 2014. Le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale transmet la délibération prise sur le fondement du présent alinéa au comptable public assignataire de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale au plus tard le deuxième jour ouvré suivant le 21 janvier 2014.

C.– Les contribuables ayant bénéficié d’une exonération de cotisation foncière des entreprises en application de l’article 1464 K du code général des impôts pour les impositions établies au titre de l’année 2013 et dont le terme n’est pas atteint continuent de bénéficier, pour la durée d’exonération restant à courir, et sous réserve que les conditions fixées par cet article dans sa rédaction en vigueur au 31 décembre 2013 demeurent satisfaites, de l’exonération dont ils bénéficiaient.

III.– Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent, par une délibération prise avant le 21 janvier 2014 et pour la part qui leur revient, prendre en charge, en lieu et place des redevables, tout ou partie de la fraction de la cotisation minimum de cotisation foncière des entreprises due au titre de 2013 correspondant à une augmentation de la base minimum applicable sur leur territoire résultant d’une délibération prise en 2011 ou en 2012 en application de l’article 1647 D du code général des impôts.

La délibération mentionne, pour chacune des trois catégories de redevables définies au 1 du I du même article 1647 D, dans sa rédaction antérieure au 1er janvier 2014, le montant de la prise en charge par redevable.

Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité additionnelle peuvent prévoir des montants de prise en charge différents pour chaque portion de leur territoire sur laquelle une base minimum différente s’applique en 2013.

Le montant de la prise en charge s’impute sur la cotisation foncière des entreprises due au titre de 2013. La réduction accordée, le cas échéant, en application de la troisième phrase du premier alinéa du 1 du I dudit article 1647 D est appliquée au montant de la prise en charge.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article aménage les modalités d’imposition à la cotisation foncière des entreprises (CFE), l’une des composantes de la contribution économique territoriale, des petites entreprises en procédant à cinq modifications distinctes :

– il supprime l’exonération de CFE de deux ans dont bénéficiaient les auto-entrepreneurs, à partir de la création de leur activité ;

– il remanie profondément le barème (passant de trois à six tranches) qui encadre les montants votés par les collectivités ; ce faisant, il plafonne plus strictement les bases appliquées pour déterminer la cotisation minimum due par certains redevables ;

– il ouvre la possibilité pour les collectivités de mettre en place un barème spécifique aux redevables titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC) pour la cotisation minimum, aboutissant à les imposer plus fortement à la CFE ;

– il prévoit d’assujettir expressément les redevables domiciliés au lieu de leur habitation et qui ne disposent d’aucun local à la cotisation minimum, au lieu de les imposer sur une fraction de la valeur locative de leur habitation ;

– enfin, il reconduit pour la CFE 2013 le dispositif de prise en charge par les collectivités, instauré par la dernière loi de finances rectificative 2012 après les fortes hausses des cotisations minimums observées dans certaines collectivités.

I. L’EXONÉRATION TEMPORAIRE PRÉVUE EN FAVEUR DES AUTO-ENTREPRENEURS EST SUPPRIMÉE

L’article 1464 K du code général des impôts, créé par l’article 3 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie, prévoit une exonération temporaire de plein droit de CFE en faveur des contribuables ayant opté pour le régime micro-social prévu à l’article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale. Sont concernés par ce régime les nouveaux auto-entrepreneurs entendus (57) comme les entrepreneurs individuels, exerçant une activité commerciale, artisanale ou libérale relevant du régime fiscal de la micro-entreprise (régime dit « micro-BIC »).

Cette exonération s’applique pour une période de deux ans à compter de l’année qui suit celle de la création de leur entreprise : par exemple, si l’activité a été déclarée le 1er mars 2012, l’exonération s’applique aux années 2012, 2013 et 2014 ; le contribuable devient redevable de la CFE à partir de 2015.

Ainsi, les premiers auto-entrepreneurs, qui ont créé leur activité en 2009, auraient dû s’acquitter de la CFE pour la première fois en 2012. Le 12 novembre 2012, le Gouvernement a toutefois annoncé la prolongation exceptionnelle d’une année de cette exonération ; cet engagement a été entériné par le Parlement par l’article 47 de la loi de finances rectificative pour 2012 (n° 2012-1510 du 29 décembre 2012). Les auto-entrepreneurs qui avaient reçu un avis d’imposition ont été priés de se présenter ou d’écrire au service des impôts des entreprises dont ils relevaient pour solliciter un dégrèvement, qui a été compensé par l’État aux collectivités territoriales pour 2012.

L’exonération ne sera pas reconduite l’an prochain. L’alinéa 2 du présent article procède en effet à l’abrogation de l’article 1464 K du code général des impôts, tandis que les alinéas 3 à 5 en tirent les conséquences. Les auto-entrepreneurs ayant créé leur activité en 2009 et 2010 devront s’acquitter de la CFE à la fin de l’année 2013 – sauf à prévoir une nouvelle prolongation, comme l’an dernier – tandis que les générations 2011 et 2012 bénéficieront respectivement d’encore une et deux années d’exonération.

Au titre de l’exercice 2014, comme le précise l’alinéa 28, seuls les auto-entrepreneurs ayant créé leur activité en 2012 seront encore exonérés puisque les créations postérieures n’ouvriront plus droit à l’exonération. L’abrogation aura donc un effet rétroactif pour les créations d’auto-entreprises intervenues courant 2013.

II. UN NOUVEAU BARÈME EST MIS EN PLACE POUR L’IMPOSITION À LA COTISATION MINIMALE

Dans le souci de faire contribuer chaque redevable de la CFE à la couverture des charges des collectivités locales, le législateur a prévu, à l’article 1647 D du code général des impôts, que tout contribuable à la CFE soit assujetti à une cotisation minimum au lieu de son principal établissement. En pratique, comme la CFE se calcule en multipliant une base d’imposition par le taux résultant des décisions des différentes collectivités bénéficiaires, cela signifie que la base d’imposition à la CFE ne peut être inférieure à une base minimum.

Le montant de la base minimum, depuis la réforme de 2010, est fixé par la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, conformément à un barème comportant plusieurs tranches définies en fonction du chiffre d’affaires du redevable. En 2012, ce barème s’établissait ainsi :

– entre 206 euros et 2 065 euros pour les redevables réalisant moins de 100 000 euros de chiffre d’affaires ;

– entre 206 euros et 6 102 euros pour les autres redevables.

À défaut de délibération prise par le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre depuis le 1er janvier 2010, le montant de la base minimum est égal au montant de la base minimum de taxe professionnelle appliqué en 2009 sur le territoire de la commune ou de l’EPCI. (NBP : Il dépend alors de la taxe d’habitation théorique de l’année précédente d’un logement de référence retenu par l’organe délibérant de la commune ou de l’EPCI ou, à défaut de décision, d’un logement dont la valeur locative est égale aux deux tiers de la valeur locative moyenne des habitations de la commune ou de l’intercommunalité.)

Certaines bases minimums fixées au titre des années 2010 et 2011 suivant ces nouvelles modalités ont cependant conduit à mettre à la charge de nombreux redevables réalisant de faibles montants de chiffre d’affaires ou de recettes un montant de CFE disproportionné au regard de leurs capacités contributives. C’est pourquoi plusieurs aménagements successifs ont été opérés depuis deux ans.

Dans un premier temps, la dernière loi de finances rectificative pour 2011 a instauré la possibilité, pour les communes et les EPCI :

– de diminuer à leur convenance le montant de la base minimum lorsque celui-ci, toujours égal au montant de la base minimum de taxe professionnelle appliqué en 2009, est supérieur aux plafonds légaux ;

– de réduire de moitié au plus le montant de la base minimum pour les redevables réalisant moins de 10 000 euros de chiffre d’affaires.

La CFE minimum demeurait toutefois mal adaptée aux facultés contributives des redevables les plus modestes en raison de son caractère forfaitaire et de son exclusion du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée. De surcroît, nombre de redevables imposés sur la base minimum de CFE ont dû subir, en 2010 et 2011, une augmentation de leur cotisation en raison de la hausse mécanique de certains taux syndicaux de CFE à la suite de la réforme de la taxe professionnelle. Afin d’annuler les effets de cette hausse, un dégrèvement temporaire de CFE, applicable sur demande au titre des années 2010 et 2011, a été instauré par la première loi de finances rectificative pour 2011.

Pour aller plus loin, et prendre en compte les nouvelles difficultés apparues en novembre 2012 liées à la forte hausse de la base minimum décidée par un certain nombre de collectivités territoriales, la dernière loi de finances rectificative pour 2012 a opéré trois nouvelles modifications :

– l’article 37 a permis aux conseils municipaux et aux organes délibérants des EPCI de prendre une nouvelle délibération sur la base minimum de cotisation foncière des entreprises au titre de 2012 ;

– l’article 46 a prévu un dispositif de prise en charge par les collectivités d’une partie de la cotisation minimale due au titre de la CFE 2012 (cf. infra) ;

– à l’initiative du rapporteur général, une nouvelle tranche intermédiaire – entre 100 000 et 250 000 euros de chiffre d’affaires – a été ajoutée afin de rendre plus progressif le barème de l’article 1647 D (article 37 également).

ÉVOLUTION DU BARÈME DE DROIT COMMMUN DE LA BASE MINIMUM POUR L’IMPOSITION À LA COTISATION MINIMALE DE CFE

(montants en euros)

Montant du chiffre d’affaires ou des recettes

Barème 2012 de la base minimum

Barème 2013 de la base minimum

Barème proposé pour 2014 de la base minimum

Inférieur ou égal à 10 000

Entre 206 et 2 065

(+abattement facultatif de 50 %)

Entre 210 et 2 101

(+abattement facultatif de 50 %)

Entre 210 et 500

Supérieur à 10 000 et inférieur ou égal à 32 600

Entre 206 et 2 065

Entre 210 et 2 101

Entre 210 et 1 000

Supérieur à 32 600 et inférieur ou égal à 100 000

Entre 210 et 2 100

Supérieur à 100 000 et inférieur ou égal à 250 000

Entre 206 et 6 102

Entre 210 et 4 084

Entre 210 et 3 500

Supérieur à 250 000 et inférieur ou égal à 500 000

Entre 210 et 6 209

Entre 210 et 5 000

Supérieur à 500 000

Entre 210 et 6 500

Les alinéas 6 à 23 du présent article poursuivent dans la voie ouverte par le rapporteur général, en remaniant le barème applicable à la CFE 2014 pour le porter à six tranches, au lieu de trois. Désormais, on distinguerait, comme l’explique l’exposé des motifs, « trois sous-catégories dans l’actuelle catégorie des contribuables réalisant moins de 100 000 euros de chiffre d’affaires et (…) deux sous-catégories dans l’actuelle catégorie des contribuables réalisant plus de 250 000 euros de chiffre d’affaires ».

En complément de ces nouvelles tranches, le barème prévoit de nouveaux seuils de fixation du montant de la base minimum afin d’assurer une plus grande continuité et d’apporter « des possibilités de fixer des montants de base minimum davantage proportionnés aux capacités contributives des redevables ».

Cette nouvelle rédaction du premier alinéa du 1 du I de l’article 1647 D supprime les abattements de 50 % du montant de la base minimum pour les redevables n’exerçant leur activité professionnelle qu’à temps partiel ou pendant moins de neuf mois de l’année et, surtout, pour ceux réalisant moins de 10 000 euros de chiffre d’affaires. Cette dernière catégorie ne devrait, toutefois, qu’exceptionnellement être perdante à la réforme compte tenu des nouveaux seuils applicables.

Enfin, les alinéas 17, 21, 26 et 27 règlent les modalités de transition entre l’ancien et le nouveau barème : dans le cas, notamment, où une collectivité n’adopterait pas de nouvelle délibération après l’entrée en vigueur du barème rénové, l’ancien continuerait à s’appliquer sur la base des montants applicables au titre de l’année 2013.

Le rapporteur général observe que ce nouveau barème, proposé au présent article pour la détermination de la cotisation minimum, aboutit à un encadrement très strict du vote des montants de base minimum par les organes délibérants des collectivités. Même si l’expérience des deux dernières années ne plaide guère en faveur d’une plus grande liberté, cet encadrement par la loi pose question au regard de l’autonomie fiscale des collectivités.

III. EN COMPLÉMENT DU NOUVEAU BARÈME DE DROIT COMMUN, POURRA ÊTRE MIS EN PLACE UN BARÈME SPÉCIFIQUE AUX TITULAIRES DE BÉNÉFICES NON COMMERCIAUX

Alors que les titulaires de BNC – en particulier les professions libérales telles que médecins libéraux ou avocats – sont souvent imposés à la cotisation minimale de CFE étant donné la faiblesse de leur assiette foncière, ils étaient assujettis au barème de droit commun et bénéficiaient donc d’un traitement beaucoup plus favorable que les autres redevables au regard de leurs facultés contributives.

L’alinéa 11 entend rétablir davantage d’équité en ouvrant la faculté pour les conseils municipaux et les organes délibérants des EPCI de décider la mise en place d’un barème spécifique – et plus sévère – aux titulaires de BNC.

ÉVOLUTION DU BARÈME DE LA BASE MINIMUM APPLICABLE AUX TITULAIRES DE BNC POUR L’IMPOSITION À LA COTISATION MINIMALE DE CFE

(montants en euros)

Montant du chiffre d’affaires ou des recettes

Barème 2012 de la base minimum

Barème 2013 de la base minimum

Barème proposé pour 2014 de la base minimum

Inférieur ou égal à 5 000

Entre 206 et 2 065

(+abattement facultatif de 50 %)

Entre 210 et 2 101

(+abattement facultatif de 50 %)

Entre 210 et 500

Supérieur à 5 000 et inférieur ou égal à 10 000

Entre 210 et 1 000

Supérieur à 10 000 et inférieur ou égal à 16 300

Entre 206 et 2 065

Entre 210 et 2 101

Supérieur à 16 300 et inférieur ou égal à 32 600

Entre 210 et 2 100

Supérieur à 32 600 et inférieur ou égal à 50 000

Supérieur à 50 000 et inférieur ou égal à 100 000

Entre 210 et 3 500

Supérieur à 100 000 et inférieur ou égal à 125 000

Entre 206 et 6 102

Entre 210 et 4 084

Supérieur à 125 000 et inférieur ou égal à 250 000

Entre 210 et 5 000

Supérieur à 250 000 et inférieur ou égal à 500 000

Entre 210 et 6 209

Entre 210 et 6 500

Supérieur à 500 000

Ce barème dérogatoire pourra être mis en place par une délibération expresse et il s’adossera au barème de droit commun, en prenant la forme d’une réduction de moitié des montants de chiffre d’affaires et de recettes prévus dans celui-ci.

IV. LES MODALITÉS D’IMPOSITION DES REDEVABLES DOMICILIÉS FISCALEMENT AU LIEU DE LEUR HABITATION SONT SIMPLIFIÉES.

Les alinéas 24 à 25 du présent article (2° du I) modifient l’article 1647 D afin de prévoir expressément que les redevables de la CFE domiciliés fiscalement au lieu de leur habitation et qui ne disposent d’aucun local soient imposés sur la base minimum.

Neutre pour les contribuables concernés, cette mesure de simplification évitera à l’administration fiscale de devoir gérer dans ses systèmes d’information une fraction forfaitaire – et virtuelle – de la valeur locative de leur habitation alors que la cotisation due est bel et bien calculée sur une base minimum.

V. LA POSSIBILITÉ DE PRISE EN CHARGE PAR LES COLLECTIVITÉS D’UNE PARTIE DE LA COTISATION MINIMALE EST RECONDUITE POUR 2013.

Comme évoqué plus haut, l’article 46 de la dernière loi de finances rectificative pour 2012 a ouvert aux collectivités la faculté de voter une délibération, avant le 21 janvier 2013, afin de prendre en charge tout ou partie du montant de l’augmentation en 2012 pour chacune des catégories de redevables assujettis à la cotisation minimum de CFE.

Les alinéas 29 à 32 (III) reconduisent – à l’identique – ce dispositif pour la CFE 2013. Seul semble manquer le renvoi à un arrêté du ministre chargé du budget pour déterminer les modalités comptables de cette prise en charge.

Le montant de la prise en charge s’imputera sur la cotisation due au titre de 2013, ce qui allégera d’autant la charge fiscale des redevables, sans qu’ils aient à faire l’avance du montant ainsi pris en charge.

Le coût des prises en charge ainsi décidées sera, comme l’an dernier, entièrement assumé par les collectivités qui ont délibéré. Il n’y aura donc pas de coût pour l’État.

*

* *

La Commission examine d’abord l’amendement II-CF82 de M. Hervé Mariton.

M. le président Gilles Carrez. Cet amendement propose de maintenir l’exonération temporaire de cotisation foncière des entreprises (CFE) dont bénéficient aujourd’hui les auto-entrepreneurs : cet article propose, c’est vrai, une amélioration réelle du dispositif actuel, en instaurant un nouveau barème à six niveaux, mais il pourrait malgré cela créer des difficultés pour les auto-entrepreneurs.

M. le rapporteur général. Je ne suis pas favorable à cet amendement : le nouveau barème est bien adapté et crée en particulier une première tranche à un taux très bas. Cela me semble largement suffisant.

La Commission rejette cet amendement.

Elle se saisit ensuite de l’amendement II-CF139 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. Nous n’avons pas encore beaucoup de recul pour juger de la CFE, mais certains dysfonctionnements sont évidents. L’article 57 traite à part les bénéfices non commerciaux (BNC), ce qui paraît judicieux. Toutefois, le nouveau barème de droit commun va créer un important manque à gagner pour les collectivités territoriales. Cet amendement propose donc de fusionner les trois premières tranches.

M. le rapporteur général. Tel qu’il est rédigé, il ne revient pas sur la suppression de l’abattement facultatif en-dessous de 10 000 euros de chiffre d’affaires : cet amendement est donc très sévère pour les TPE ! Il va à rebours de ce qui a été largement souhaité l’année dernière. Avis défavorable.

M. le président Gilles Carrez. Je suis moi aussi très défavorable à cet amendement : il y a eu des difficultés lorsque les collectivités territoriales se sont précipitées sur le nouveau dispositif, sans étude d’impact. Lorsque les élus ont agi prudemment, tout s’est très bien passé : il faut que chacun soit responsable, l’État comme les exécutifs locaux.

M. Jean-Pierre Gorges. J’entends bien, monsieur le président, mais on nous avait garanti une stabilité de la fiscalité pour la collectivité : ce n’est pas ce qui s’est passé, et vous le savez bien !

M. le président Gilles Carrez. Je le sais bien, mais ce sont les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel sur les BNC.

M. Jean-Pierre Gorges. Toujours est-il que tout le monde s’est retrouvé dans la panade !

Mme Christine Pires Beaune. Plus généralement, ces difficultés sont le résultat de la réforme si mal préparée de la taxe professionnelle… Ainsi, certains professionnels libéraux ont payé quatre fois moins que ce qu’ils payaient avant.

M. le président Gilles Carrez. Jusqu’à dix fois moins ! Mais c’est là, encore une fois, une conséquence de la décision du Conseil constitutionnel, pas de ce qui a été voté – nous avions, nous, conservé le régime spécifique prévu pour les BNC employant moins de cinq salariés.

M. Jean-Pierre Gorges. Venez l’expliquer dans nos agglomérations, monsieur le président, parce que ce n’est pas facile : j’en ai envoyé, des courriers !

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement II-CF90 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement vise à supprimer l’alinéa 11 de cet article, qui donne la possibilité aux conseils municipaux de réduire de moitié les montants du barème pour les titulaires de BNC, c’est-à-dire d’augmenter considérablement la CFE due.

Or, ce qui a motivé la décision du Conseil constitutionnel, c’est justement l’existence de modalités d’impositions distinctes ! Cet alinéa me paraît indéfendable. Nous risquons en outre de mettre nos collègues des conseils municipaux dans des situations intenables.

M. le président Gilles Carrez. Les délibérations des conseils municipaux n’auront de toute façon pas lieu avant que le Conseil constitutionnel n’ait statué.

M. le rapporteur général. Le barème spécifique étant facultatif, le risque d’inconstitutionnalité paraît faible. Et je veux dire à M. Gorges que nous ne sommes pour rien dans les difficultés qu’il évoque…

M. Laurent Wauquiez. Même si on n’y est pour rien, il faut essayer de corriger les problèmes qui se sont posés. Or la proposition de M. de Courson permet de pallier le risque juridique.

M. le président Gilles Carrez. Au contraire. L’article essaie, certes de façon limitée, d’adapter le dispositif à la décision du Conseil constitutionnel, en créant un abattement de moitié.

M. Charles de Courson. Cette possibilité de diviser le barème par deux pour certains contribuables paraît contraire au principe d’égalité ! Il y a un risque constitutionnel.

M. le rapporteur général. C’est seulement la cotisation minimale qui est concernée.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF143 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. Cet amendement vise à apporter plus de sécurité en rendant automatique l’instauration du barème spécifique aux titulaires de BNC.

M. le rapporteur général. Avis défavorable : pour le coup, cela fragiliserait vraiment le dispositif.

M. le président Gilles Carrez. Exactement.

L’amendement est retiré.

La Commission se saisit ensuite de l’amendement II-CF140 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. Cet amendement de repli vise à rendre le nouveau barème de droit commun facultatif.

M. le rapporteur général. Je crains que cela ne rende le dispositif très complexe. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte l’article 57 sans modification.

Article 58
Octroi aux départements d’une faculté temporaire de relèvement du taux des droits de mutation à titre onéreux

Texte du projet de loi :

I.– Les conseils généraux peuvent relever le taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d’enregistrement prévu à l’article 1594 D du code général des impôts au-delà de 3,80 % et dans la limite de 4,50 % pour les actes passés et les conventions conclues entre le 1er mars 2014 et le 29 février 2016.

II.– Les délibérations des conseils généraux prises en application du I s’appliquent dans les conditions suivantes :

1° Les délibérations notifiées selon les modalités prévues au III de l’article 1639 A du code général des impôts au plus tard le 15 avril 2014, ou entre le 1er décembre 2014 et le 15 avril 2015, s’appliquent aux actes passés et aux conventions conclues à compter du premier jour du deuxième mois suivant la notification ;

2° Les délibérations notifiées selon les modalités prévues au III de l’article 1639 A du même code entre le 16 avril et le 30 novembre 2014 s’appliquent aux actes passés et aux conventions conclues à compter du 1er janvier 2015.

III.– Pour les actes passés et les conventions conclues à compter du 1er mars 2016, le taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d’enregistrement voté par les conseils généraux ayant appliqué les dispositions du I du présent article est, sauf délibération expresse contraire de ces assemblées prise en application du second alinéa de l’article 1594 D du code général des impôts et notifiée aux services fiscaux selon les modalités prévues au III de l’article 1639 A du même code au plus tard le 31 janvier 2016, celui en vigueur avant la mise en œuvre du I.

Observations et décisions de la Commission :

Cet article ouvre pour vingt-quatre mois, du 1er mars 2014 au 29 février 2016, la faculté pour les conseils généraux de relever jusqu’à 4,50 % le taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d’enregistrement, qui constituent la part essentielle des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les départements (58).

Conformément au Pacte de confiance et de responsabilité du 16 juillet dernier, cette mesure doit contribuer à réduire le reste à charge des départements en matière d’allocations individuelles de solidarité.

I. LE RELÈVEMENT DES DROITS DE MUTATION À TITRE ONÉREUX DEMEURERA OPTIONNEL ET TEMPORAIRE

En application de l’article 683 du code général des impôts, les actes constatant des mutations à titre onéreux d'immeubles donnent lieu, en principe, à la formalité fusionnée lors de la publication à la conservation des hypothèques. Ils sont soumis à une taxe de publicité foncière, ou à un droit d'enregistrement dans les cas exceptionnels où ils sont exclus de la formalité unique. Cette taxe ou ce droit sont perçus au profit des départements ; leur produit en 2014 est estimé à 7,4 milliards d’euros.

L’article 1594 D précise que le taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement est fixé à 3,80 % mais qu’il peut être modifié par les conseils généraux « sans que ces modifications puissent avoir pour effet de le réduire à moins de 1,20 % ou de le relever au-delà de 3,80 % ». Depuis deux ans, l’ensemble des conseils généraux ont voté l’application du taux maximum.

L’alinéa 1 (I) ouvre aux conseils généraux la faculté de délibérer afin de relever temporairement ce taux dans la limite de 4,50 % ; eu égard à son caractère temporaire, il n’est pas envisagé de codifier ce dispositif. La durée du relèvement serait limitée à deux ans et ne s’appliquerait, aux termes du présent article, qu’aux mutations intervenues entre le 1er mars 2014 et le 29 février 2016. Sur la base des dernières prévisions de recettes, cette mesure pourrait rapporter au maximum 1,3 milliard d’euros aux départements si l’ensemble des conseils généraux augmentaient de 70 points de base les taux applicables.

Au terme de cette période, l’alinéa 5 (III) prévoit le retour au taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement en vigueur avant le relèvement, sauf délibération expresse d’un ou de plusieurs conseils généraux pour fixer un nouveau taux à l’intérieur de la fourchette prévue par l’article 1594 D.

Les conseils généraux devront délibérer avant le 15 avril 2014 pour bénéficier du nouveau plafond dès la première année du dispositif, et avant le 31 janvier 2014 pour une application dès le 1er mars, compte tenu du délai d’application d’un mois plein prévu à l’alinéa 4 (1° du II). Dans le cas d’une délibération postérieure (mais antérieure au 30 novembre 2014), le déplafonnement ne sera applicable qu’à compter du 1er janvier 2015.

II. UN RELÈVEMENT DU TAUX PLAFOND AUX EFFETS INCERTAINS

En premier lieu, le ciblage de ce dispositif est incertain. Les départements les plus pauvres, notamment ruraux, se caractérisent par un volume réduit de transactions portant sur des biens dont la valeur moyenne est faible ; ils ne seraient donc pas en mesure de générer des recettes substantielles grâce au dispositif : à titre d’exemple, le département de l'Ariège dégagerait tout au plus 5 millions d'euros, sur deux années pleines, soit 1/50ème de ses dépenses sociales.

Le montant du chiffrage retenu par l’évaluation préalable peut également paraître élevé. Il repose sur l’hypothèse que tous les départements décideront la hausse maximale, alors que certains ne semblent pas retenir cette hypothèse (notamment Paris).

RECOUVREMENT DES DMTO PAR DÉPARTEMENT ATTRIBUTAIRE.

(montants en millions d’euros)

   

2011

2012

CODE DEP

DÉPARTEMENT

DDE

TDA

TDPF

Total DMTO

DDE

TDA

TDPF

Total DMTO

01

AIN

0,1

0,6

78,7

79,4

0,1

0,5

70,4

71,0

02

AISNE

0,3

0,4

34,9

35,6

0,4

0,5

29,5

30,4

03

ALLIER

0,1

0,4

24,9

25,4

0,1

0,2

20,9

21,3

04

ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE

0,1

0,2

21,0

21,3

0,1

0,2

17,0

17,3

05

HAUTES-ALPES

0,2

0,2

21,0

21,4

0,1

0,2

19,1

19,5

06

ALPES-MARITIMES

5,6

3,4

364,2

373,3

4,5

3,0

330,6

338,2

07

ARDECHE

0,1

0,3

28,0

28,4

0,1

0,6

25,4

26,0

08

ARDENNES

0,1

0,2

15,1

15,4

0,1

0,3

14,7

15,1

09

ARIEGE

0,1

0,2

12,0

12,4

0,0

0,1

10,5

10,6

10

AUBE

0,1

0,4

26,5

27,0

0,2

0,2

24,8

25,2

11

AUDE

0,2

0,5

42,4

43,1

0,2

0,3

37,0

37,6

12

AVEYRON

0,1

0,3

19,3

19,6

0,1

0,3

16,7

17,1

13

BOUCHES-DU-RHÔNE

1,4

3,4

290,5

295,4

1,6

3,1

246,3

251,0

14

CALVADOS

0,3

1,4

91,6

93,3

0,3

1,6

76,3

78,2

15

CANTAL

0,0

0,1

9,1

9,2

0,0

0,1

8,0

8,1

16

CHARENTE

0,1

0,3

26,5

26,9

0,1

0,3

24,0

24,4

17

CHARENTE-MARITIME

0,4

1,2

102,9

104,5

0,4

1,1

95,5

97,0

18

CHER

0,1

0,3

22,7

23,2

0,1

0,4

20,8

21,2

19

CORRÈZE

0,1

0,3

17,0

17,4

0,1

0,2

16,1

16,4

21

COTE-D'OR

0,4

3,1

58,8

62,3

0,1

0,2

24,5

24,8

22

COTES-D'ARMOR

0,2

0,9

55,0

56,1

0,0

0,1

17,4

17,5

23

CREUSE

0,0

0,1

5,8

5,9

0,4

1,6

56,2

58,3

24

DORDOGNE

0,2

0,4

35,9

36,5

0,1

0,8

48,2

49,1

25

DOUBS

0,2

0,4

46,7

47,3

0,0

0,1

5,6

5,7

26

DROME

0,2

0,6

53,6

54,4

0,2

0,5

34,0

34,6

27

EURE

0,1

0,5

56,9

57,6

0,2

0,5

43,3

44,0

28

EURE-ET-LOIR

0,2

0,3

44,7

45,2

0,2

0,6

50,0

50,7

29

FINISTERE

0,3

1,0

88,6

89,8

0,1

0,8

48,5

49,4

2A

CORSE-DU-SUD

0,2

0,2

23,9

24,3

0,1

0,5

38,3

38,9

2B

HAUTE-CORSE

0,0

0,2

17,3

17,5

0,1

1,1

79,3

80,5

30

GARD

0,4

0,9

90,1

91,4

0,6

0,8

78,1

79,5

31

HAUTE-GARONNE

0,3

2,2

172,1

174,7

0,8

1,7

158,0

160,5

32

GERS

0,1

0,1

16,1

16,3

0,1

0,1

14,2

14,4

33

GIRONDE

1,6

2,2

227,0

230,9

1,6

2,1

224,5

228,2

34

HERAULT

0,9

2,0

166,2

169,1

1,3

1,7

157,1

160,1

35

ILLE-ET-VILAINE

0,3

1,5

116,2

118,0

0,2

1,8

100,4

102,4

36

INDRE

0,1

0,1

13,8

14,0

0,0

0,2

12,6

12,8

37

INDRE-ET-LOIRE

0,5

0,7

62,7

63,9

0,4

0,6

57,0

58,0

38

ISERE

0,9

1,3

142,9

145,1

0,7

1,5

126,9

129,1

39

JURA

0,0

0,3

18,5

18,8

0,0

0,2

18,8

19,0

40

LANDES

0,2

0,6

52,0

52,8

0,2

2,3

46,6

49,0

41

LOIR-ET-CHER

0,1

0,4

31,4

31,8

0,1

0,7

27,9

28,7

42

LOIRE

0,5

0,9

62,7

64,1

0,5

1,0

53,3

54,7

43

HAUTE-LOIRE

0,1

0,2

15,0

15,2

0,1

0,2

13,7

13,9

44

LOIRE-ATLANTIQUE

0,4

2,1

194,7

197,2

0,3

1,8

168,9

171,0

45

LOIRET

0,5

0,8

65,8

67,1

0,3

0,9

61,3

62,5

46

LOT

0,1

0,2

14,8

15,2

0,0

0,1

13,1

13,3

47

LOT-ET-GARONNE

0,1

0,5

26,4

27,0

0,1

0,2

23,5

23,8

48

LOZERE

0,0

0,1

3,9

4,1

0,0

0,1

5,4

5,5

49

MAINE-ET-LOIRE

0,1

0,8

68,8

69,7

0,1

1,0

58,6

59,6

50

MANCHE

0,1

0,8

40,7

41,5

0,1

0,7

37,0

37,7

51

MARNE

0,1

1,5

56,9

58,5

0,3

0,9

53,4

54,6

52

HAUTE-MARNE

0,0

0,2

9,3

9,5

0,0

0,1

7,9

8,1

53

MAYENNE

0,0

0,3

21,0

21,3

0,0

0,4

18,6

19,0

54

MEURTHE-ET-MOSELLE

0,2

0,7

64,5

65,5

0,3

0,5

55,5

56,2

55

MEUSE

0,0

0,1

10,3

10,4

0,0

0,0

9,4

9,5

56

MORBIHAN

0,4

1,3

92,0

93,6

0,2

1,6

80,7

82,6

57

MOSELLE

76,3

0,9

0,1

77,3

64,9

0,9

0,0

65,8

58

NIEVRE

0,0

0,2

14,4

14,7

0,1

0,2

12,9

13,2

59

NORD

0,8

3,0

260,9

264,7

0,9

2,0

229,6

232,5

60

OISE

0,2

0,6

92,6

93,4

0,3

0,7

71,6

72,7

61

ORNE

0,0

0,2

19,9

20,2

0,1

0,2

17,0

17,3

62

PAS-DE-CALAIS

0,3

1,4

110,0

111,7

0,2

1,2

96,7

98,1

63

PUY-DE-DOME

0,2

0,6

58,1

58,9

0,1

0,7

51,7

52,5

64

PYRENEES-ATLANTIQUES

0,5

1,0

92,6

94,0

0,7

1,1

84,6

86,4

65

HAUTES-PYRENEES

0,1

0,2

18,8

19,1

0,1

0,3

17,7

18,1

66

PYRENEES-ORIENTALES

0,4

0,5

68,4

69,4

0,3

0,8

58,0

59,0

67

BAS-RHIN

92,6

1,0

0,0

93,5

88,5

1,1

0,0

89,5

68

HAUT-RHIN

59,6

0,7

0,0

60,4

56,5

0,6

0,0

57,1

69

RHONE

0,9

2,8

276,5

280,3

1,2

2,7

259,5

263,4

70

HAUTE-SAONE

0,1

0,2

14,0

14,3

0,1

0,1

12,6

12,8

71

SAONE-ET-LOIRE

0,1

0,9

37,1

38,2

0,1

0,5

35,2

35,9

72

SARTHE

0,1

0,6

43,6

44,3

0,1

0,6

37,6

38,3

73

SAVOIE

1,7

0,9

80,0

82,7

0,5

0,8

73,8

75,0

74

HAUTE-SAVOIE

1,4

1,3

170,3

173,0

2,1

1,3

165,4

168,7

75

PARIS

6,5

14,1

924,7

945,3

7,4

16,2

934,5

958,1

76

SEINE-MARITIME

0,4

1,5

119,2

121,1

0,2

1,5

105,1

106,8

77

SEINE-ET-MARNE

1,0

1,6

187,1

189,7

0,7

1,7

193,6

195,9

78

YVELINES

3,0

1,8

276,7

281,5

3,2

2,7

241,0

246,9

79

DEUX-SEVRES

0,1

0,4

27,0

27,5

0,1

0,4

22,2

22,7

80

SOMME

0,1

0,9

45,0

46,0

0,1

0,6

38,8

39,5

81

TARN

0,1

0,4

32,7

33,2

0,1

0,4

28,1

28,6

82

TARN-ET-GARONNE

0,1

0,4

21,2

21,7

0,1

0,2

20,4

20,7

83

VAR

1,9

2,2

262,6

266,7

1,9

1,7

248,3

251,8

84

VAUCLUSE

0,3

1,2

75,1

76,6

0,3

0,9

68,9

70,1

85

VENDEE

0,5

0,8

79,7

81,0

0,4

0,8

71,5

72,7

86

VIENNE

0,3

0,3

34,4

35,0

0,1

0,3

31,6

32,1

87

HAUTE-VIENNE

0,2

0,4

29,7

30,3

0,4

0,4

23,8

24,5

88

VOSGES

0,1

0,3

24,2

24,6

0,1

0,3

21,2

21,6

89

YONNE

0,1

0,3

29,2

29,7

0,1

0,3

25,0

25,4

90

TERRITOIRE DE BELFORT

0,1

0,1

10,7

10,9

0,1

0,1

9,9

10,1

91

ESSONNE

0,5

1,0

184,2

185,7

0,5

1,2

151,3

153,0

92

HAUTS-DE-SEINE

1,2

4,2

472,1

477,5

7,1

5,1

405,1

417,3

93

SEINE-SAINT-DENIS

1,9

2,1

186,8

190,8

1,1

2,0

152,3

155,4

94

VAL-DE-MARNE

1,0

2,0

219,8

222,8

1,1

2,0

192,5

195,6

95

VAL-D'OISE

0,6

1,1

166,1

167,8

0,6

0,9

136,4

137,9

971

GUADELOUPE

0,2

0,4

14,7

15,2

0,3

0,4

15,1

15,8

972

MARTINIQUE

0,0

0,2

14,9

15,1

0,0

0,3

15,8

16,1

973

GUYANE

0,0

0,1

6,1

6,2

0,0

0,1

6,4

6,5

974

LA REUNION

0,2

0,6

41,3

42,2

0,2

0,4

39,6

40,2

TOTAL

 

275,4

100,4

8 433,8

8 809,6

261,0

99,8

7 653,6

8 014,4

Abréviations : DDE : droit départemental d'enregistrement ;

TDA : taxe départementale additionnelle ;

TDPF : taxe départementale de publicité foncière.

Source : DGCL.

Pour remédier à ces incertitudes, plusieurs propositions alternatives ont été avancées au cours des dernières semaines :

– un relèvement obligatoire des taux, qui substituerait au dispositif prévu par le présent article une taxe additionnelle en laissant un pouvoir de taux aux conseils généraux sur la fraction entre 0 et 3,80 % ;

– un prélèvement sur les recettes des départements, qui pourrait atteindre 10 % du produit des DMTO soit l’équivalent de 35 points de base, laissant les conseils généraux déterminer les recettes de substitution et décider de recourir, ou non, à un relèvement du taux des DMTO dont les modalités ne seraient pas substantiellement modifiées.

Dans les deux cas, les modalités de répartition des sommes ainsi dégagées devront être arrêtées en tenant compte de la rétrocession des frais de gestion, à hauteur de 827 millions d’euros, prévue par l’article 26 du présent projet de loi.

L'impact de ce relèvement du taux plafond sur le fonds de péréquation des DMTO est très difficile à estimer. Il dépendra du comportement collectif des conseils généraux dans la mesure où le prélèvement pèse en partie sur l'écart entre les DMTO par habitant effectivement perçus et une moyenne nationale : le relèvement unilatéral du taux applicable dans un département pourrait être partiellement neutralisé par une hausse du prélèvement opéré au titre de la péréquation horizontale.

Le fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO),

L’article 123 de la loi de finances pour 2011 a mis en place un fonds départemental de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) (article L. 3335-2 du code général des collectivités territoriales). Il s’agit d’un mécanisme de péréquation horizontale dont l’objectif est de réduire l’inégale répartition géographique de cette ressource fiscale.

Le dispositif adopté prend la forme d’un fonds alimenté par deux prélèvements.

Le premier prélèvement « sur stock » concerne les départements dont le montant par habitant de DMTO est supérieur à 75 % de la moyenne nationale des DMTO par habitant. Les prélèvements sont réalisés selon un barème progressif.

Le second prélèvement concerne les départements dont la différence entre le montant des DMTO perçus et la moyenne des DMTO perçus les deux années précédentes est supérieure à la moyenne des DMTO perçus les deux années précédentes multipliée par deux fois l’inflation et dont le montant de DMTO par habitant est supérieur à 75 % de la moyenne nationale. Le prélèvement est effectué sur l’excédant constaté entre la différence entre le montant des DMTO perçu et la moyenne des DMTO perçus les deux années précédentes d’une part, et la moyenne des DMTO des deux années précédentes multipliée par deux fois le taux d’inflation d’autre part.

Le montant de chaque prélèvement est plafonné à 5 % du montant des DMTO perçus par le département au titre de l’année précédente.

Le fonds est ensuite réparti entre les départements, en trois parts, en fonction du revenu par habitant multiplié par la population, de leur potentiel financier par habitant multiplié par la population et de leur montant de DMTO par habitant. Un département peut ainsi être à la fois contributeur et bénéficiaire de ce fonds.

Depuis 2012, le comité des finances locales (CFL) peut mettre une partie des ressources du fonds en réserve lorsque les ressources du fonds au titre d’une année sont supérieures à 380 millions d’euros. Il peut décider de prélever tout ou partie de cette réserve lorsque les prélèvements alimentant le fonds sont inférieurs d'au moins 5 % au montant des ressources réparties au titre de l'année précédente.

Par ailleurs, dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013 et afin d’assurer une stabilité pluriannuelle des attributions au titre de ce fonds, il a été mis en place une garantie de sortie pour les départements qui cesseraient d’y être éligibles, à hauteur de 75 % du montant perçu l’année précédant l’année de perte de leur éligibilité au titre de la première année, puis 50 % l’année suivante et enfin 25 % au titre de la troisième.

Les ressources du fonds de péréquation des DMTO se sont élevées à 440 millions d’euros en 2011, à 580 millions d’euros en 2012 (sur lesquels 120 millions d’euros ont été mis en réserve) et à 339 millions d’euros en 2013 (dont 60 millions d’euros prélevés sur la réserve).

Source : DGCL.

Si, en l’état du droit, aucun effet du relèvement sur le fonds de péréquation des DMTO n’est à attendre en 2014 – puisque ce fonds fonctionne en comparant le montant des DMTO 2013 avec celui des années antérieures et dans la mesure où ces montants ne sont pas impactés par le relèvement – l’impact du relèvement se concentrera sur 2015 et 2016. Toutefois, la direction générale des collectivités locales (DGCL) n’est pas en mesure de produire des simulations à un tel horizon. Des ajustements du mécanisme de prélèvement sur flux alimentant le fonds DMTO seront peut-être nécessaires dans le projet de loi de finances pour 2015.

*

* *

La Commission se saisit d’abord de deux amendements identiques
II-CF38 de M. Hervé Mariton et II-CF126 de M. Philippe Vigier de suppression de l’article.

M. Patrick Ollier. Nous demandons la suppression l’article 58. Vous diminuez la dotation globale de fonctionnement (DGF) de façon conséquente, mais vous autorisez les conseils généraux à augmenter les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ! C’est un tour de passe-passe qui va coûter 1,2 milliard aux ménages, et nous ne l’acceptons pas.

M. le rapporteur général. C’est un vaste débat, et nous en reparlerons en séance publique. Je dois néanmoins vous annoncer que l’article 58 sera très vraisemblablement amendé par le Gouvernement, qui discute actuellement avec l’Assemblée des départements de France (ADF), toutes tendances politiques confondues. Nous pouvons donc en débattre longuement maintenant, si vous le souhaitez, mais ces débats n’auront probablement aucune suite…

M. Patrick Ollier. Pouvez-vous nous en dire plus ?

M. le rapporteur général. Voici de quoi il retourne. Le Gouvernement propose, dans cet article, une majoration facultative des DMTO de 0,7 point, ce qui équivaut à environ 1,3 milliard d’euros si tous les départements décident de procéder à cette hausse. C’est une recette qui s’inscrit dans le « pacte de confiance et de responsabilité» signé entre l’État et les collectivités territoriales. Si le reste à charge sur les allocations individuelles de solidarité, qui plombe aujourd’hui les finances des départements, était compensé à hauteur de 30 %, il faudrait trouver environ 2,1 milliards ; 827 millions leur ont été transférés en première partie du budget ; avec cette augmentation de 1,3 milliard des DMTO, on arrive à peu près au total nécessaire.

Mais les élus craignent que la recette totale ne soit pas atteinte, d’une part, et d’autre part que l’adéquation entre les recettes et les besoins ne soit pas bonne : en effet, les départements où les DMTO sont très importants – quelques départements, situés en Île-de-France et dans le sud-est, concentrent plus d’un tiers des recettes – ne sont pas forcément ceux où les dépenses entraînées par le versement des allocations individuelles de solidarité sont les plus considérables. La rédaction actuelle de l’article 58 ne paraît donc pas satisfaisante : l’ADF, mon collègue sénateur François Marc, et moi-même avons donc proposé d’étudier d’autres solutions.

Un amendement pourrait donc plutôt prévoir un prélèvement uniforme sur l’ensemble des départements, avec une hausse des DMTO qui serait soit de 0,7 point, solution à laquelle le Gouvernement ne paraît pas favorable, soit de 0,35 point. Le fonds de péréquation des DMTO, retravaillé, serait chargé de la redistribution, à charge pour les départements de compenser ou pas ce prélèvement de 0,35 point.

Tout cela n’est pas finalisé mais il fallait que je vous en informe pour éviter des discussions stériles. Des simulations sont en train d’être réalisées, et dans l’ensemble, le système me semble bien construit.

M. le président Gilles Carrez. Je vous propose, mes chers collègues, que lorsque le moment arrivera de débattre de ce futur amendement gouvernemental, nous organisions une réunion spécifique en demandant au ministre de nous rejoindre.

Pour organiser la péréquation, il existe une solution très simple, puisque l’État souhaite prélever une partie des DMTO : pourquoi ne pas recréer la part nationale, qui a existé dans le passé ? Elle pourrait ensuite être redistribuée.

M. Jean-Pierre Gorges. En matière de fiscalité locale, nous marchons sur la tête ! Un excellent rapport de M. Mariton avait très bien démontré que 25 % des dépenses des conseils généraux se faisaient hors de leurs compétences obligatoires. Qu’ils s’en tiennent d’abord à celles-ci !

M. le président Gilles Carrez. Je ne peux qu’approuver ces propos.

M. Patrick Ollier. Non seulement je suis d’accord sur le fond avec ce que dit M. Gorges, mais sur la forme, à quoi sert la Commission des finances si les discussions ont lieu avec les associations d’élus ? Ne nous reste-t-il qu’à attendre que le Gouvernement et l’ADF se soient mis d’accord ? Ce n’est pas acceptable, vraiment pas ! Supprimons donc cet article, puisqu’il ne sert à rien.

M. le président Gilles Carrez. Nous ferons une réunion spéciale, M. le rapporteur général en est d’accord. Combien de fois avons-nous, en séance publique, exigé des simulations sans les obtenir ? M. le rapporteur général a au moins l’honnêteté et la courtoisie de nous faire part des discussions en cours.

M. le rapporteur général. Dédramatisons. Il existe des associations d’élus, et il est normal que le Gouvernement discute avec elles. Nous attendons souvent aussi l’avis du Comité des finances locales. Et, pour en avoir des échos réguliers, je peux vous assurer que ces discussions durent des mois et qu’elles sont musclées.

M. Laurent Wauquiez. Nous sommes reconnaissants au rapporteur général de sa franchise, mais il reste des questions de fond : pourquoi un dispositif fiscal pour les départements, et pas pour les communes ? Pourquoi, alors qu’il nous avait promis une pause, le Gouvernement continue-t-il de détourner la responsabilité des augmentations fiscales vers les collectivités territoriales ? Les économies qu’il présente paraissent par répercussion bien artificielles.

M. le président Gilles Carrez. C’est une discussion que nous avons déjà eue lors de la présentation du projet de loi de finances.

M. Nicolas Sansu. Nous apprécions la volonté du Gouvernement d’aider les départements en difficulté, par le biais des DMTO, et de réduire les grandes inégalités qui se créent entre les départements à cause de dépenses qui devraient relever de la solidarité nationale.

Monsieur Gorges, si vous estimez que les départements doivent s’en tenir à leurs compétences obligatoires, redonnez plutôt tous les pouvoirs aux préfets, ça ira plus vite !

M. Charles de Courson. On nous propose une augmentation temporaire pendant deux ans, alors que le problème est structurel.

L’ADF souhaiterait que le Parlement fixe le taux, et que seule une délibération contraire du conseil général puisse le modifier : cela n’est pas acceptable.

Une augmentation des droits de mutation est-elle compatible avec la stratégie du Gouvernement en matière de logement ?

Enfin, quel est l’impact sur le fonds de péréquation des DMTO ?

La Commission rejette les amendements II-CF38 et II-CF126.

Puis elle examine l’amendement II-CF83 de M. Hervé Mariton.

M. le président Gilles Carrez. L’octroi de la faculté de relèvement des DMTO aux conseils généraux est censé n’être que temporaire. Or il est prévu que le taux de la taxe redevienne celui en vigueur avant son relèvement pour les actes passés et les conventions conclues à partir du 1er mars 2016, sauf délibération contraire des assemblées départementales. Il convient donc de résoudre cette contradiction entre les caractères temporaire et définitif, en rendant cette mesure vraiment transitoire.

M. le rapporteur général. Je crois que cet amendement résulte d’un malentendu, même si je reconnais que la rédaction proposée pour l’article 58 peut prêter à confusion. L’adoption de cet amendement empêcherait la collectivité de fixer un taux différent – éventuellement plus bas – de celui qui prévalait avant l’augmentation temporaire.

M. le président Gilles Carrez. Je retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’article 58 sans modification.

Article 59
Renforcement du poids des territoires industriels dans la répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)

Texte du projet de loi :

I.– Aux troisième et sixième alinéas du III de l’article 1586 octies du code général des impôts, les mots : « coefficient de 2 » sont remplacés par les mots : « coefficient de 5 ».

II. – Les dispositions du I s’appliquent à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises :

– versée par l’État aux collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre à compter du 1er janvier 2014,

– due par les redevables au titre de 2014 et des années suivantes.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article augmente le coefficient de pondération de la valeur locative et des effectifs des établissements industriels, utilisé pour la répartition géographique du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) dans le cas des sociétés ayant plusieurs établissements.

I. LE RENFORCEMENT DE LA PONDÉRATION DES ÉTABLISSEMENTS INDUSTRIELS VISE À ENCOURAGER LES COLLECTIVITÉS LOCALES À ACCUEILLIR CE TYPE D’IMPLANTATIONS

La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) est un impôt local créé par l’article 2 de la loi de finances pour 2010 (n° 2009-1673 du 30 décembre 2009). Elle constitue l’une des composantes, avec la cotisation foncière des entreprises (CFE), de la contribution économique territoriale (CET) qui a remplacé la taxe professionnelle.

En application de l’article 1586 ter du code général des impôts, la CVAE s’applique aux personnes physiques ou morales, ainsi qu’aux sociétés dénuées de la personnalité morale et aux fiduciaires pour leur activité exercée en vertu d’un contrat de fiducie, qui exercent en France une activité située dans le champ d’application de la CFE et dont le chiffre d’affaires excède 152 500 euros.

La CVAE est perçue à un taux national (y compris le dégrèvement barémique) sur l’ensemble du territoire. Son produit est ensuite réparti entre les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les départements et les régions en fonction du lieu d’implantation des entreprises.

Sous réserve des modalités de répartition entre EPCI et communes, la CVAE est repartie entre les collectivités territoriales de la manière suivante :

– le bloc communal reçoit 26,5 % de la CVAE due au titre de la valeur ajoutée imposée sur leur territoire ;

– les départements et les régions reçoivent respectivement 48,5 % et 25 % de la CVAE due au titre de la valeur ajoutée imposée dans chaque commune de leur territoire.

Lorsqu’une entreprise dispose de locaux ou emploie des salariés dans plusieurs communes, la valeur ajoutée qu’elle produit est imposée dans chacune de ces communes et réparties entre elles, conformément au III de l’article 1586 octies :

– pour un tiers au prorata des valeurs locatives (sixième alinéa de ce III) ;

– pour deux tiers en fonction de l’effectif employé (troisième alinéa).

Le nombre des salariés employés dans un établissement pour lequel les valeurs locatives des immobilisations industrielles représentent plus de 20 % de la valeur locative des immobilisations imposables à la CFE – sans prise en compte de l’abattement spécifique de 30 % prévu par l’article 1467 – est pondéré par un coefficient de 2.

De même, pour la répartition de la valeur ajoutée effectuée en fonction de la valeur locative des immobilisations imposées à la CFE, les valeurs locatives des immobilisations industrielles sont pondérées par un coefficient de 2.

L’alinéa 1 du présent article augmente ces deux coefficients, qui passeraient de 2 à 5, dans le but d’accroître la part de la CVAE revenant aux collectivités accueillant des établissements industriels. Ce renforcement de la pondération des établissements industriels aurait un effet dès la CVAE 2014, conformément aux modalités d’entrée en vigueur prévues aux alinéas 2 et 3.

Ce surcroît de ressources pour les collectivités concernées ne donnerait pas lieu à reprise au titre des garanties de ressources – dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) – afin de préserver son caractère incitatif.

II. L’IMPACT DE CETTE MESURE DEMEURE LIMITÉ AU REGARD DE LA RÉFORME ATTENDUE DE LA TERRITORIALISATION DE LA CVAE

Le présent article permet de renforcer l’incitation à accueillir des établissements industriels, potentiellement polluants ou dangereux. La méthode retenue permet de ne pas déstabiliser l’architecture de la CVAE.

Le rapport d’information sénatorial de notre collègue Charles Guéné, de juin 2012, proposait une option un peu différente centrée sur les seuls établissements Seveso. Elle aurait toutefois supposé d’instituer une nouvelle obligation déclarative pour les redevables, car l’administration fiscale ne dispose pas des éléments permettant de distinguer ces établissements des autres implantations industrielles.

Financièrement neutre pour l’État, cet article favoriserait globalement les EPCI (gain de 6,1 millions d’euros) et pénaliserait les communes (perte équivalente).

À l’intérieur de chacun de ces deux échelons, les reports de charge fiscale seraient de faible montant nominal, mais pourraient représenter des variations relatives importantes. Compte tenu de la proportion de communes isolées en Ile-de-France, c’est à cette région qu’appartiennent la majorité des trente communes les plus touchées par cette mesure.

LES 30 COMMUNES LES PLUS TOUCHÉES PAR UN RENFORCEMENT DE LA PONDÉRATION

(en millions d’euros, sauf mention contraire)

Libellé commune

CVAE
répartie

CVAE répartie pondération 5

Gain ou perte

Variation
en %

BOIS-COLOMBES

6,90

5,39

-1,5

-21,88

IVRY-SUR-SEINE

9,08

8,25

-0,8

-9,14

SAINT-OUEN

9,70

9,00

-0,7

-7,22

AULNAY-SOUS-BOIS

4,67

4,07

-0,6

-12,85

CLICHY

11,52

11,02

-0,5

-4,34

RUNGIS

8,13

7,68

-0,5

-5,54

MAISONS-ALFORT

3,08

2,65

-0,4

-13,96

LE MANS

7,26

6,83

-0,4

-5,92

SAINT-GERMAIN-EN-LAYE

3,75

3,33

-0,4

-11,20

FONTENAY-SOUS-BOIS

7,00

6,59

-0,4

-5,86

NOISY-LE-GRAND

7,47

7,12

-0,4

-4,69

COLOMBES

7,91

7,58

-0,3

-4,17

LES ULIS

4,83

4,52

-0,3

-6,42

CHAMPIGNY-SUR-MARNE

2,71

2,40

-0,3

-11,44

ORANGE

1,87

1,59

-0,3

-14,97

VAUJOURS

0,46

0,67

0,2

45,65

CHOISY-LE-ROI

1,65

1,86

0,2

12,73

ORLY

2,86

3,16

0,3

10,49

VELIZY-VILLACOUBLAY

14,34

14,64

0,3

2,09

GENNEVILLIERS

10,35

10,64

0,3

2,80

ASNIERES-SUR-SEINE

5,34

5,63

0,3

5,43

CHATILLON

4,42

4,84

0,4

9,50

VITRY-SUR-SEINE

7,39

7,92

0,5

7,17

PHALSBOURG

0,37

0,89

0,5

140,54

DUTTLENHEIM

0,37

0,87

0,5

135,14

SAINT-FLORENTIN

0,58

1,03

0,5

77,59

VILLENEUVE-LE-ROI

1,74

2,41

0,7

38,51

HUNINGUE

1,14

1,90

0,8

66,67

CHEVILLY-LARUE

5,03

6,62

1,6

31,61

PARIS

503,03

505,73

2,7

0,54

Source : DGFiP.

Parmi les EPCI, les effets sont plus modérés encore et difficiles à caractériser. Il semble que les grandes agglomérations, notamment celles qui possèdent un secteur tertiaire plus développé, soient les principales perdantes au bénéfice des groupements situés en périphérie des centres urbains, qui abritent davantage d’implantations industrielles.

LES 30 EPCI LES PLUS TOUCHÉS PAR UN RENFORCEMENT DE LA PONDÉRATION

(en millions d’euros, sauf mention contraire)

Libellé EPCI

CVAE répartie

CVAE répartie pondération 5

Gain ou perte

Variation
en %

GRAND TOULOUSE

74,9

72,1

-2,9

-3,74

SEINE-DEFENSE

96,4

93,8

-2,6

-2,70

NANTES METROPOLE CTE URBAINE

54,2

51,7

-2,5

-4,61

SAINT QUENTIN EN YVELINES

31,1

29,0

-2,1

-6,75

VAL DE BIEVRE

20,6

18,5

-2,1

-10,19

CREA

35,2

33,4

-1,8

-5,11

RENNES MÉTROPOLE

36,3

34,6

-1,7

-4,68

COMMUNAUTÉ URBAINE DE LYON

134,6

133,0

-1,6

-1,19

AGGLOMÉRATION DE MONTPELLIER

29,2

27,8

-1,4

-4,79

CTE D’AGGLO DU DOUAISIS

7,3

6,0

-1,3

-17,81

REIMS MÉTROPOLE

15,2

14,1

-1,1

-7,24

MARSEILLE

56,0

55,0

-1,0

-1,79

CTE URBAINE "GRAND NANCY"

17,4

16,4

-1,0

-5,75

HAUTS DE BIEVRE

15,6

14,6

-1,0

-6,41

COMMUNAUTÉ URBAINE DE BORDEAUX

60,9

59,9

-0,9

-1,64

VAL D’ORGE

7,1

7,7

0,5

8,45

RIOM COMMUNAUTÉ

2,6

3,2

0,5

23,08

PAYS DE RHÔNE ET OUVEZE

2,5

3,0

0,5

20,00

CTE DES COMMUNES GIENNOISES

2,1

2,7

0,6

28,57

C.C. DU PAYS DE LANGON

1,3

1,9

0,6

46,15

C.C. DU CENTRE ORNAIN

0,9

1,5

0,6

66,67

CA VERSAILLES GRAND PARC

11,7

12,5

0,7

6,84

EST ENSEMBLE

26,6

27,4

0,8

3,01

MARNE ET GONDOIRE

4,3

5,1

0,8

18,60

ALLIER COMTE COMMUNAUTÉ

0,4

1,2

0,8

200,00

PORTE DE L’ISÈRE

9,1

10,3

1,1

13,19

LILLE MÉTROPOLE CTE URBAINE

82,5

83,8

1,3

1,58

C.C. DE LA PLAINE DE L’AIN

6,5

8,0

1,6

23,08

CTE EURE-MADRIE-SEINE

2,3

3,9

1,6

69,57

L’ARPAJONNAIS

4,7

7,0

2,3

48,94

● Pour les échelons départemental et régional, le présent article n’aura globalement pas impact : les gains de certaines collectivités compenseraient les pertes des autres. Les tableaux ci-dessous dressent la liste des collectivités les plus touchées. Compte tenu de la taille de ces collectivités, les gains (ou les pertes) sont très modestes, rapportés au produit total de CVAE.

LES 30 DÉPARTEMENTS LES PLUS TOUCHÉES PAR UN RENFORCEMENT DE LA PONDÉRATION

(en millions d’euros, sauf mention contraire)

Libellé département

CVAE répartie

CVAE répartie pondération 5

Gain ou perte

Variation
en %

HAUTS-DE-SEINE

662,4

651,2

-11,2

-1,69

HAUTE-GARONNE

177,7

172,4

-5,3

-2,98

LOIRE-ATLANTIQUE

160,5

156,4

-4,2

-2,55

YVELINES

208,0

204,8

-3,2

-1,54

SEINE-SAINT-DENIS

215,0

211,8

-3,2

-1,49

HÉRAULT

93,9

91,1

-2,8

-2,98

BOUCHES-DU-RHÔNE

224,6

222,5

-2,1

-0,93

ILLE-ET-VILAINE

115,7

113,6

-2,1

-1,82

VAL-DE-MARNE

195,0

192,9

-2,1

-1,08

LOIRE

70,8

69,3

-1,6

-2,12

PAS-DE-CALAIS

111,6

110,2

-1,4

-1,25

RHÔNE

300,4

299,0

-1,4

-0,47

PYRÉNÉES-ATLANTIQUES

66,4

65,0

-1,4

-2,11

SOMME

51,2

49,9

-1,3

-2,54

OISE

77,7

76,4

-1,3

-1,67

SAÔNE-ET-LOIRE

50,0

51,4

1,3

2,80

MEUSE

13,2

14,5

1,3

9,85

TERRITOIRE DE BELFORT

16,9

18,4

1,5

8,88

HAUTE-SAVOIE

88,9

90,4

1,5

1,69

BAS-RHIN

169,9

171,5

1,6

0,94

NORD

272,6

274,4

1,8

0,66

LOIRET

84,2

86,3

2,1

2,49

HAUT-RHIN

83,0

85,0

2,1

2,41

SEINE-ET-MARNE

159,2

162,3

3,1

1,95

EURE

53,2

56,3

3,1

5,83

PUY-DE-DÔME

67,0

70,5

3,4

5,22

ISÈRE

147,7

151,1

3,4

2,30

AIN

66,0

70,6

4,6

6,97

PARIS

920,8

925,7

4,9

0,53

ESSONNE

164,4

172,4

8,0

4,87

Source : DGFiP

L’IMPACT POUR LES RÉGIONS D’UN RENFORCEMENT DE LA PONDÉRATION

(en millions d’euros, sauf mention contraire)

Libellé région

CVAE répartie

CVAE répartie pondération 5

Gain ou perte

Variation
en %

MIDI-PYRÉNÉES

153,3

151,0

-2,2

-1,50

PAYS DE LA LOIRE

203,0

200,8

-2,2

-1,08

PROVENCE-ALPES-CÔTE D’AZUR

258,4

256,2

-2,2

-0,85

ILE-DE-FRANCE

1 363,2

1 361,4

-1,9

-0,13

LANGUEDOC-ROUSSILLON

106,0

104,2

-1,8

-1,70

BRETAGNE

151,4

149,7

-1,7

-1,12

PICARDIE

87,5

86,8

-0,7

-0,80

POITOU-CHARENTES

83,9

83,2

-0,7

-0,83

CORSE

12,4

12,0

-0,4

-3,23

AQUITAINE

163,2

162,8

-0,4

-0,25

CHAMPAGNE-ARDENNE

67,8

67,4

-0,4

-0,59

LA RÉUNION

24,6

24,4

-0,2

-0,81

BASSE-NORMANDIE

66,8

66,7

-0,1

-0,15

GUADELOUPE

10,1

10,1

-0,1

0,00

MARTINIQUE

11,0

11,0

-0,1

0,00

LIMOUSIN

28,5

28,6

0,1

0,35

NORD-PAS-DE-CALAIS

198,2

198,4

0,2

0,10

GUYANE

4,6

5,0

0,4

8,70

FRANCHE-COMTÉ

55,6

56,6

0,9

1,80

LORRAINE

103,5

104,5

1,0

0,97

BOURGOGNE

78,6

79,6

1,0

1,27

HAUTE-NORMANDIE

107,0

108,2

1,3

1,12

AUVERGNE

61,7

63,2

1,5

2,43

ALSACE

130,4

132,3

1,9

1,46

CENTRE

138,7

140,7

2,0

1,44

RHÔNE-ALPES

419,0

423,5

4,6

1,07

Source : DGCL

Du point de vue des contribuables, l’impact de la nouvelle pondération serait marginal et uniquement dû à des effets de bord liés aux exonérations dites « zonées » de CVAE.

En effet, la nouvelle pondération des établissements industriels pourrait avoir une incidence sur le montant de CVAE à payer des entreprises multi-établissements exonérées partiellement de CVAE du fait de l’application d’une exonération locale à l’un ou à plusieurs de leurs établissements.

Les exonérations locales susceptibles de s’appliquer en CVAE sont celles prévues en matière de CFE, à savoir :

– l’exonération des entreprises réalisant, en zone de revitalisation rurale (ZRR), des opérations de création, reprise, reconversion ou extension de certaines activités (article 1465 A du code général des impôts) ;

–l’exonération des créations et extensions d’établissement en zone de redynamisation urbaine (ZRU) (I ter de l’article 1466 A en vigueur au 31 décembre 2009) ;

– l’exonération des créations et extensions d’établissement en zone franche urbaine (ZFU) (I sexies de l’article 1466 A, I quater et I quinquies de l’article 1466 A en vigueur au 31 décembre 2009) ;

– l’abattement sur la base d’imposition des établissements implantés dans les zones franches d’activité (ZFA) des départements d’outre-mer (article 1466 F).

La modification de la pondération des établissements industriels a une incidence sur la localisation de l’assiette de la CVAE, à laquelle s’appliquent les exonérations locales mentionnées ci-dessus : par exemple, si une entreprise a un établissement industriel A dans une commune où s’applique une exonération et un établissement non industriel B dans une commune sans exonération, la mesure conduira à étendre la fraction d’assiette de CVAE bénéficiant d’une exonération, ce qui allégera le montant d’impôt dû par l’entreprise. L’incidence sur les finances locales dépendra alors de la compensation de l’exonération.

Le rapporteur général estime que cette mesure, favorable aux territoires industriels, va dans la bonne direction. Elle ne saurait toutefois exonérer le législateur de mieux organiser la répartition du produit de CVAE des groupes fiscalement intégrés. Cette question avait déjà été longuement abordée lors des débats budgétaires, l’an dernier. Le rapporteur général forme le vœu que, conformément aux orientations du Pacte de confiance et de responsabilité du 16 juillet dernier, le Gouvernement procède sans délai aux études préalables nécessaires pour envisager cette réforme en projet de loi de finances pour 2015.

*

* *

La Commission en vient à l’amendement II-CF50 de M. Éric Alauzet. 

M. Éric Alauzet. Cet amendement vise à ce que les communes, qui bénéficient de l’augmentation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), entraînée par cet article, élaborent une charte avec les sociétés génératrices de nuisances pour l’environnement, afin que des actions de prévention et de réduction des différentes formes de pollutions soient mises en place. La charte est un instrument souple, et sa signature a surtout pour objet de refuser tout cynisme en la matière.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Je ne souscris pas à l’idée qu’une charte non contraignante pourrait induire une différence de fiscalité, d’autant plus que la rédaction de cet amendement ne lui confère aucune portée normative : si l’on peut partager l’esprit de votre proposition, nous devons en refuser la lettre.

M. le président Gilles Carrez. Pourriez-vous, monsieur Alauzet, retravailler cet amendement en vue de la séance publique ?

M. Éric Alauzet. Oui, même si je doute que l’inclusion d’éléments contraignants recueille votre assentiment.

M. le président Gilles Carrez. Vous avez raison sur ce point.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’article 59 sans modification.

*

* *

Après l’article 59

La Commission est saisie de quarante-et-un amendements portant articles additionnels après l’article 59.

*

* *

Article additionnel après l’article 59
Assujettissement à la taxe foncière sur les propriétés non bâties des terrains affectés à la pratique d’une activité sportive

La Commission examine d’abord, en discussion commune, les amendements identiques II-CF15 de M. Henri Emmanuelli et II-CF174 de M. Éric Woerth, et l’amendement II-CF106 de M. Jean-Pierre Gorges. 

M. Régis Juanico. L’amendement II-CF15 concerne la fiscalité des terrains de golf. Contrairement aux préjugés sociaux attachés à la pratique de cette discipline sportive, la moitié des golfs possèdent le statut associatif, les autres étant des structures commerciales.

L’administration fiscale va appliquer la taxe foncière sur les terrains bâtis à l’ensemble de la superficie occupée par les golfs, y compris le parcours. Nous souhaitons donc que la fiscalité appliquée aux terrains de golf soit celle du non-bâti – à l’exception bien entendu du club house –, cette disposition devant être nationale et ne devant pas dépendre des délibérations des collectivités locales.

M. le président Gilles Carrez. Cette proposition est logique : les équipements sont assujettis au foncier bâti et le parcours de golf – qui ne comporte pas de construction – doit être imposé sur le fondement du foncier non bâti. Cet amendement s’avère nécessaire, car les services fiscaux révisent la valeur locative des locaux professionnels et remettent en cause de très anciennes dispositions qui permettaient d’appliquer aux terrains de golf la fiscalité du foncier non bâti ; si l’on soumet ces clubs à la fiscalité du foncier bâti pour des parcours dont l’étendue atteint une cinquantaine d’hectares, on les met en faillite.

M. Éric Woerth. Cet amendement s’avère important pour le tourisme, car le changement de fiscalité rendrait impossible l’exploitation des golfs ; il convient d’appliquer aux golfs la même législation qu’aux pistes de ski.

M. Jean-Pierre Gorges. Les parcours de golf sont du non-bâti et il faut effectivement adopter le même cadre que pour les pistes de ski.

M. le rapporteur général. Le problème que nous examinons provient de la revalorisation des bases des valeurs locatives. Plutôt que de voter ces amendements, je vous propose de prévoir simplement une disposition permettant aux collectivités locales – communes et départements – d’exonérer de la taxe foncière bâtie les terrains de sport qu’elles délimiteraient.

M. le président Gilles Carrez. Un tel dispositif ne serait pas applicable, du fait des de l’existence d’une part départementale et de la difficulté pour un conseil municipal d’une petite commune de voter une telle exonération que devront compenser les autres contribuables. Il est logique de retenir le principe selon lequel le bâti est assujetti à la fiscalité sur le bâti et le non-bâti à la fiscalité sur le non-bâti.

M. Patrick Ollier. S’agissant de la taxe liée à la « loi Duflot », M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué chargé du budget, n’a pas distingué en séance publique les terrains non bâtis inconstructibles de ceux qui pourraient l’être. La rédaction actuelle protège-t-elle bien les terrains non bâtis à bâtir ?

M. le président Gilles Carrez. Cela n’a rien à voir, monsieur Ollier, et le problème ne se pose pas.

M. le rapporteur général. La rédaction de l’amendement englobe tous les terrains de sport et j’invite chacun à en mesurer les conséquences.

M. Charles de Courson. Le problème de cet amendement réside dans son champ, parce que les hippodromes, les terrains de football et les circuits de sports automobiles abritent-ils des activités sportives ?

M. le rapporteur général. Une jurisprudence du Conseil d’État datant du 29 janvier 1931, constante depuis lors, dispose que tous les terrains de jeu ou de sport – y compris les terrains de golf – exploités commercialement entrent dans le champ du foncier bâti. Les bases actuelles sont faibles et c’est la révision en cours qui a fait surgir cette difficulté. S’agissant des pistes de ski, l’administration a formulé un rescrit et elle justifie la différence de traitement dont elles bénéficient par leur utilisation saisonnière.

La rédaction de cet amendement pose donc un problème de champ et il convient de retenir une exonération optionnelle par les collectivités locales de la partie non bâtie des golfs.

M. Éric Alauzet. Si des aménagements rédactionnels s’avèrent sans doute nécessaires, je soutiens l’esprit de ces amendements. Notre critère d’appréciation doit reposer sur la part du bâti dans l’ensemble de l’espace, et le terrain de golf se rapproche davantage de la piste de ski que d’autres équipements sportifs. Nous ne voyons pas ce qui a conduit à classer ces parcours dans la catégorie des terrains bâtis.

M. Régis Juanico. L’option présentée par le rapporteur général présente une grande cohérence, mais elle ne se révèle pas optimale et il vaut mieux arrêter une exonération nationale, quitte à en préciser le champ. Nous pourrions voter cet amendement en Commission – le Gouvernement souhaite résoudre la difficulté que rencontrent les clubs de golf – et travailler avant la séance publique à une rédaction plus précise.

M. le président Gilles Carrez. Il est en effet préférable de retenir le principe d’une exonération nationale plutôt que de s’en remettre à des délibérations dans chaque collectivité.

M. Henri Emmanuelli. Dans le département des Landes, les golfs sont publics
– financés par le conseil général – parce que nous accueillons 22 millions de nuitées touristiques ; ces équipements créent donc de la valeur ajoutée et des emplois. Les golfs publics sont gérés par des sociétés d’économie mixte (SEM) publiques appartenant au département et aux collectivités locales ; ces sociétés se retrouvent dans une situation de déficit massif, parce que les services fiscaux ont décidé d’assujettir les terrains de golf à la fiscalité sur le bâti. Et ce sont les contribuables qui paieront ces déficits. Il ne faut pas donner aux collectivités locales le droit de déroger aux règles d’imposition. Nous sommes en pleine absurdité Je suis en train de monter un projet de trois golfs supplémentaires dans mon département pour la Ryder Cup, qui représente un investissement de 250 millions d’euros : devons-nous torpiller ou encourager ce qui se fait ?

M. Christian Estrosi. Je partage la préoccupation affichée pour les terrains de golf et de sport en général, et je souhaiterais que l’on se penche sur les terres constructibles accueillant une exploitation agricole. Des agriculteurs et des horticulteurs qui payaient 130 euros de taxe foncière annuelle pour 2 500 m² pourraient dorénavant acquitter 12 500 euros la première année et 25 000 euros l’année suivante ; cela entraînera la cessation de leur activité.

M. le président Gilles Carrez. Monsieur Estrosi, votre question est beaucoup plus générale, puisqu’elle a trait à la révision en cours des valeurs locatives des locaux professionnels ; son entrée en vigueur n’est prévue que le 1er janvier 2015, si bien que ce sujet sera traité par la loi de finances pour 2015.

M. Éric Woerth. Ne nous privons pas du plaisir de lier fiscalité et bon sens : l’augmentation de la taxe foncière devient incompatible avec l’exploitation des terrains de sport et il convient donc de régler la question de l’assujettissement de ces espaces. Ce problème se posera partout, si bien que nous devons définir un cadre législatif qu’appliquera l’administration fiscale.

M. Laurent Wauquiez. L’amendement se concentre sur une exploitation à usage commercial et je ne vois donc pas en quoi les terrains de football pourraient entrer dans son champ.

M. le président Gilles Carrez. Dans certains cas, les stades sont en concession ou en partenariat public-privé et pourraient donc être concernés.

M. Jean Launay. Nous connaissons la qualité de notre administration fiscale et on ne nous fera pas croire qu’il lui est impossible de distinguer la partie sportive du terrain du reste du foncier. C’est à l’État de mener ce travail, et il ne doit pas se défausser sur les collectivités locales.

M. Dominique Baert. Je saisis le rapporteur général du problème posé par la revalorisation des impositions foncières non bâties sur les jardins ouvriers et familiaux.

M. le président Gilles Carrez. Les interventions de M. Christian Estrosi et de M. Dominique Baert montrent la nécessité d’organiser une réunion de la Commission des finances en janvier pour examiner le processus de révision des valeurs locatives des locaux professionnels.

M. le rapporteur général. Je vous proposerai dans quelques instants un amendement de report au 1er janvier 2015 de l’entrée en vigueur de la majoration des valeurs locatives des terrains constructibles ; le sujet est donc clos.

M. le président Gilles Carrez. Pour en revenir au régime fiscal des terrains de golf, je vous propose d’adopter les deux amendements identiques, et le Gouvernement pourra, s’il le souhaite, en modifier la rédaction pour en préciser le champ en séance publique.

M. le rapporteur général. Je n’approuve pas cette suggestion, car le champ de cet amendement est trop large et sous-amender cet amendement s’avérera difficile.

M. le président Gilles Carrez. Le Gouvernement déposera alors un amendement concurrent.

La Commission adopte les deux amendements II-CF15 et II-CF174 (amendement n° II-511).

En conséquence, l’amendement II-CF106 devient sans objet.

Après l’article 59

La Commission en vient à l’amendement II-CF101 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Je présenterai conjointement les amendements II-CF101, II-CF102, II-CF108 et II-CF104 qui traitent de la même question.

Tout le monde s’accorde sur le fait qu’il faut développer la méthanisation dans l’agriculture. Un plan « mille méthaniseurs » a d’ailleurs été institué par le ministre de l’agriculture, sachant que l’on n’en recense que 83 en France, contre plusieurs milliers en Allemagne.

Or, les premiers méthaniseurs viennent de s’apercevoir au bout de deux ans qu’ils sont assujettis à la taxe foncière sur les propriétés bâties, l’administration fiscale considérant la méthanisation comme une activité commerciale et non pas agricole. Cela aboutit à empêcher ces méthaniseurs d’équilibrer leurs investissements. Je précise que le problème ne se pose pas pour la contribution écologique territoriale (CET) – constituée, comme vous le savez, de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) – car nous l’avons plafonnée à 3 % de la valeur ajoutée pour ce type d’activité.

J’ai donc déposé plusieurs amendements d’appel afin de traiter ce problème : l’un d’entre eux institue une exonération totale – ce qui ne me paraît d’ailleurs pas la meilleure solution. Un autre plafonne à 3 % la valeur ajoutée de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour ce type d’équipement. Le troisième instaure un abattement. Le dernier qui correspond à l’une des préconisations de l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture (APCA), vise à permettre aux collectivités territoriales d’instaurer un abattement sur l’assiette de la taxe. Ce type de solution risque néanmoins de mettre sous tension certains conseils municipaux, et je préférerais des règles nationales.

En tout état de cause, il nous faut absolument résoudre ce problème sans quoi l’on tuera le plan méthanisation.

M. le rapporteur général. La question mérite d’être débattue en séance publique. Ayant moi-même eu l’occasion de suivre une opération de ce type dans ma circonscription, je me suis aperçu que la banque demandait à l’agriculteur de créer une société commerciale séparée, dédiée à la méthanisation, tandis que l’administration fiscale le priait de fusionner cette activité avec celle de son exploitation agricole. C’est donc la quadrature du cercle.

Toutefois, vos amendements ne permettent pas de faire la distinction entre les petites unités de méthanisation attachées à une exploitation agricole et les unités à caractère moins « philanthropique », car gérées par de très grosses sociétés. C’est pourquoi je vous propose de retirer ces amendements et de les redéposer en séance publique. Sans doute le ministre pourra-t-il régler cette question par voie d’instruction fiscale.

M. Laurent Wauquiez. Je suis plutôt d’accord avec le rapporteur général, car ces amendements posent un double problème. D’abord, ils font intervenir le législateur a posteriori pour régler une question qui n’a pas été anticipée : on risque donc de remettre en cause la rentabilité des investissements déjà réalisés. Ensuite, il me semble que les zones situées dans le prolongement d’une exploitation agricole peuvent être intégrées dans leur périmètre.

M. Charles de Courson. Non, cela est impossible, du fait de la réglementation fiscale sur les activités accessoires qui exclut l’activité de méthanisation. Qui plus est, comme ce sont souvent plusieurs exploitants agricoles qui se regroupent pour monter une opération, ils se heurtent au plafonnement en vigueur.

C’est pourquoi la solution la plus raisonnable serait d’adopter pour la taxe foncière sur les propriétés bâties la même mesure que pour la CET : un plafonnement de la taxe en fonction de la valeur ajoutée produite. Pourquoi instituer un plafonnement pour l’une mais pas pour l’autre dès lors que tous ces équipements sont considérés comme des immobilisations ?

M. le rapporteur général. La question peut être, me semble-t-il, réglée par le biais d’une instruction fiscale.

M. Charles de Courson. Je retire mes amendements que je redéposerai en séance publique. Mais votre solution ne me semble cependant pas tenable.

Les amendements II-CF101, II-CF102, II-CF108 et II-CF104 sont retirés.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, l’amendement II-CF179 de M. Christophe Caresche est rejeté.

Puis l’amendement II-CF108 de M. Charles de Courson est retiré.

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Article additionnel après l’article 59
Prolongation de l’abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties pour le parc locatif social situé en zone urbaine sensible

La Commission est ensuite saisie de l’amendement II-CF184 de M. Christophe Caresche.

M. le rapporteur général. Cet excellent amendement, s’il représente un certain coût, permet d’adapter l’abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties pour le parc locatif social situé en zone urbaine sensible, à la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville, et cela dès 2014.

M. Charles de Courson. Cette perte de recettes fera-t-elle l’objet d’une compensation par l’État ?

M. le président Gilles Carrez. Oui, dès lors qu’elle est de plus 10 %, selon la règle de droit commun applicable au logement social.

L’amendement II-CF184 est adopté (amendement n° II-512).

Article additionnel après l’article 59
Report de la majoration automatique de la valeur locative de certains terrains constructibles

La Commission examine ensuite en discussion commune les amendements II-CF226 du rapporteur général et II-CF97 de M. Charles de Courson.

Mme Christine Pires Beaune. Avec le rapporteur général, nous proposons de repousser du 1er janvier 2014 au 1er janvier 2015 la date d’entrée en vigueur de la majoration forfaitaire sur la valeur locative cadastrale servant d’assiette à la taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les terrains situés en zone tendue.

M. Charles de Courson. Mon amendement a le même objet, et je me rallie volontiers à celui du rapporteur général.

La Commission adopte l’amendement II-CF226 (amendement n° II-513), rendant sans objet l’amendement II-CF97.

La Commission est saisie de l’amendement II-CF79 de M. Olivier Dassault. 

M. Olivier Dassault. La loi de finances pour 2013 a non seulement institué, à compter du 1er janvier 2014, une majoration obligatoire de 25 % de la taxe foncière applicable aux terrains constructibles non bâtis situés en zone périurbaine mais aussi une taxation forfaitaire de 5 euros par mètre carré. Or, ce montant passera à 10 euros en 2016. Cela signifie concrètement que le propriétaire d’une parcelle constructible de 1000 m² située dans une petite commune telle que celle de Tillé, dans l’Oise, qui paie une vingtaine d’euros d’impôts aujourd’hui, en acquittera 3 376 euros en 2016. C’est tout bonnement de la spoliation ! Pour les agriculteurs, la valeur locative minimale d’un hectare passera de 50 000 euros en 2014 à 100 000 euros en 2016. Au lieu de nous aider à lutter contre la rétention à des fins spéculatives des terrains constructibles situés en zone tendue, cette disposition va forcer les propriétaires à les vendre pour pouvoir s’acquitter de la taxe ! C’est pourquoi je propose d’en revenir à la version antérieure du II de l’article 1396 du code général des impôts.

M. le rapporteur général. Ces mesures portent sur les terrains qui, parce qu’ils sont situés en zone tendue, ont une valeur vénale importante. Or, nous souhaitons fluidifier le marché foncier afin de faciliter la construction de logements sur ces terrains onéreux. Cela étant, nous venons d’adopter un amendement repoussant d’un an l’entrée en vigueur du dispositif. Le vôtre me semble donc sans objet pour le moment.

M. Olivier Dassault. Je le retire, en espérant que la révision de cette mesure nous permettra d’éviter la spoliation des petits propriétaires, des agriculteurs et des maraîchers.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement II-CF14 de M. Étienne Blanc.

M. Étienne Blanc. L’entrée en vigueur du dispositif ayant été reportée, je retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement II-CF88 de M. Charles de Courson. 

M. Charles de Courson. Si l’on ne modifiait pas les modalités de cette nouvelle taxation, elle atteindrait un niveau de 50 000 euros l’hectare et entraînerait la destruction de toutes les ceintures vertes situées autour des villes. Cela étant, compte tenu du report de la mesure, je retire mes amendements sur ce sujet.

L’amendement II-CF88 est retiré.

Sont également retirés les amendements II-CF142 et II-CF96 de M. Charles de Courson.

La Commission examine ensuite l’amendement II-CF89 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement concerne les sociétés civiles de moyens, structures juridiques réservées aux professions libérales. Je le retire car il a été examiné par ailleurs.

L’amendement est retiré.

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Article additionnel après l’article 59
Revalorisation des valeurs locatives servant de base aux impositions directes locales

La Commission est ensuite saisie de l’amendement II-CF54 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Je propose de revaloriser la base des valeurs locatives servant de base aux impositions directes locales de 0,9 % – ce qui correspond à la prévision d’inflation corrigée pour 2013.

La Commission adopte l’amendement II-CF54 (amendement n° II-514).

Article additionnel après l’article 59
Assujettissement des canalisations transportant des produits chimiques à l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux

La Commission examine ensuite en discussion commune les amendements II-CF133 de Mme Karine Berger et II-CF110 de Mme Annick Girardin. 

Mme Karine Berger. Je propose que la taxation applicable aux canalisations de transport de gaz naturel le soit également aux canalisations transportant des produits chimiques. Un tel élargissement paraît de bon sens puisque la taxation se justifie par les risques encourus par les communes qui acceptent de voir leur territoire traversé par ce type de canalisations. Si elles ont jusqu’ici été exclues du champ de cette taxe, c’est sans doute parce que des entreprises concernées sont intervenues auprès du législateur.

Mme Annick Girardin. Mon amendement ayant le même objet, je me rallie à celui de Mme Berger.

M. le rapporteur général. Je crains que le Gouvernement n’y soit défavorable…

M. le président Gilles Carrez. À titre personnel, je suis favorable à cet amendement.

M. le rapporteur général. Un amendement identique a été rejeté l’an dernier en séance publique. En outre, je crains que l’on ne concentre trop sur certaines zones ces impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau (IFER). Je m’en remets néanmoins à la sagesse de la Commission.

L’amendement II-CF133 est adopté (amendement n° II-515), rendant sans objet l’amendement II-CF110.

La Commission en vient aux amendements identiques II-CF99 de M. Charles de Courson et II-CF148 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Charles de Courson. Le Grenelle de l’environnement a prévu la possibilité, pour les collectivités compétentes en matière de collecte et de traitement des déchets, d’instaurer une part forfaitaire dans l’assiette de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM). Nous proposons d’autoriser l’instauration de forfaits par unité de quantité de déchets produits.

M. le rapporteur général. D’une part, il n’existe actuellement qu’une seule collectivité en France qui envisage d’instaurer une TEOM incitative. D’autre part, j’ai du mal à saisir la notion de « forfait par unité de quantité de déchets produits » : alors que la TEOM comporte déjà une part forfaitaire et une part variable, vous proposez d’instaurer un forfait au sein même de cette part variable ?

M. Charles de Courson. La comptabilité analytique fait apparaître que le coût du ramassage des ordures ménagères est fonction du nombre de points de ramassage et du volume collecté. La solution ici proposée serait incitative. Plusieurs expériences conduites en la matière ont d’ailleurs été couronnées de succès.

M. Henri Emmanuelli. Avec ce type d’incitations, il suffit d’aller remplir la poubelle du voisin…

M. Charles de Courson. Non, cher collègue, car il existe désormais un système de verrouillage des poubelles par puce. Le dispositif actuel ne comprend pas de part variable : il prend en compte un pourcentage de la valeur locative, ce qui n’est nullement incitatif. L’amendement vise donc à permettre l’instauration d’un forfait qui sera fonction du volume de déchets à ramasser, par exemple 20 euros pour une poubelle de 110 litres, comme le souffle Mme Pires Beaune. Je précise d’ailleurs qu’il ne s’agit que d’une faculté, non d’une obligation.

M. le rapporteur général. Je m’en remets à la sagesse de la Commission.

La Commission rejette les amendements II-CF99 et II-CF148.

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Article additionnel après l’article 59
Modification de la surtaxe sur les eaux minérales

La Commission examine ensuite l’amendement II-CF175 de Mme Christine Pires Beaune, faisant l’objet d’un sous-amendement II-CF227 du rapporteur général.

Mme Christine Pires Beaune. Les eaux minérales sont aujourd’hui détenues par de grands groupes qui ne se gênent pas pour faire pression sur les petites communes afin de les dissuader d’augmenter le taux de la surtaxe sur les eaux vendues, voire de la diminuer. Mon amendement vise à mettre fin à ce type de pratiques en rendant obligatoire cette surtaxe et en en fixant le taux dans la loi.

M. le rapporteur général. Favorable, sous réserve de l’adoption de mon sous-amendement, qui inscrit cette surtaxe dans une fourchette située entre 0,50 et 0,70 euro par hectolitre d’eau. Je précise que cette surtaxe ne représente aujourd’hui que dix millions d’euros à l’échelle nationale.

Suivant l’avis du rapporteur général, la Commission adopte l’amendement sous-amendé (amendement n° II-516).

Elle est saisie ensuite des amendements identiques II-CF98 de M. Charles de Courson et II-CF144 de Mme Christine Pires Beaune. 

M. Charles de Courson. Il s’agit d’améliorer la répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) au sein des groupes.

M. le rapporteur général. Si ces amendements soulèvent une vraie question, une mission de l’Inspection générale des finances pourrait être prochainement lancée sur la répartition des produits de la CVAE. Je vous propose donc de les retirer et de les redéposer en vue de la séance publique afin que nous en puissions en débattre avec le Gouvernement.

Les amendements sont retirés.

La Commission en vient à l’amendement II-CF157 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Je propose de permettre à l’ensemble des communes sur le territoire desquelles sont implantées des éoliennes, de bénéficier de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), quel que soit leur statut juridique au regard de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) auquel elles appartiennent.

M. le rapporteur général. Avis défavorable à cet amendement, qui a déjà été repoussé l’an dernier. Il convient de laisser aux EPCI le soin de coordonner les politiques menées en faveur de l’éolien.

M. Éric Alauzet. Dans notre pays, la faiblesse du développement des énergies renouvelables résulte d’un manque d’engagement des élus locaux et des populations concernées. Il faut leur donner les moyens de s’approprier ces outils. Cela étant, je retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement II-CF85 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. L’adhésion de certaines communes riches et isolées à un EPCI préexistant est souvent contrariée lorsque celles-ci appliquent des taux d’imposition atypiques. Notre amendement vise donc à permettre, lorsque le taux de la taxe d’habitation d’une commune est inférieur d’un tiers à la moyenne nationale et que celui de l’un des trois autres impôts locaux y est deux fois supérieur au taux moyen national –, de déroger ponctuellement aux règles de liaison entre les taux d’imposition communaux et intercommunaux, mais ce, uniquement à la date d’adhésion de la commune à l’intercommunalité.

M. le rapporteur général. J’ai cru comprendre que vous étiez actuellement en contact avec les services du ministère de l’Intérieur pour rédiger une version alternative de cet amendement.

M. Charles de Courson. C’est exact. Je le retire.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement II-CF165 de Mme Eva Sas.

M. Éric Alauzet. Cet amendement tend à rétablir l’article L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction antérieure à 2008. La modification adoptée cette année-là avait en effet ouvert une brèche en permettant aux opérateurs de transport d’échapper partiellement au versement transport dans le cadre d’opérations de fidélisation.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Cet amendement durcit les modalités d’assujettissement au versement transport en cas de reprise, de fusion ou d’absorption d’une entreprise et supprime les possibilités de lissage de ce prélèvement obligatoire dans ces trois hypothèses, ce qui ne me paraît pas opportun.

La Commission rejette l’amendement.

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Article additionnel après l’article 59
Délais d’harmonisation de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères

La Commission est saisie des amendements identiques II-CF 146 de Mme Christine Pires Beaune et II-CF100 de M. Charles de Courson. 

Mme Christine Pires Beaune. Je propose que, lorsqu’une commune adhère à un EPCI, les délais d’harmonisation de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) soient identiques à ceux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), c’est-à-dire de cinq ans.

M. Charles de Courson. Mon amendement est identique.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, les amendements II-CF146 et II-CF100 sont adoptés (amendement n° II-517).

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Après l’article 59

La Commission examine l’amendement II-CF166 de Mme Eva Sas. 

M. Éric Alauzet. Cet amendement a pour but d’augmenter modérément et progressivement les plafonds du versement transport, de façon différenciée selon les zones d’Île-de-France concernées – l’objectif étant de faciliter la mise en application de la réforme de la tarification des transports adoptée par le conseil régional et le Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF).

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Cet amendement a pour effet de majorer de 10 % le versement transport – ce qui me paraît aller à l’encontre de l’objectif de réduction du coût du travail.

La Commission rejette l’amendement.

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Article additionnel après l’article 59
Reversement de la taxe d’aménagement aux établissements publics de coopération intercommunale

La Commission est saisie de l’amendement II-CF45 du président Gilles Carrez. 

M. le président Gilles Carrez. Je propose d’introduire de la souplesse dans les relations entre les EPCI et les communes. La loi prévoit actuellement la possibilité pour les EPCI de reverser le produit de leur taxe d’aménagement aux communes qui en sont membres : nous proposons de permettre aussi aux communes de le faire au profit des EPCI.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, l’amendement II-CF45 est adopté (amendement n° II-518).

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Article additionnel après l’article 59
Application de l’abattement de taxe d’aménagement aux locaux à usage artisanal

La Commission est saisie de l’amendement II-CF46 du président Gilles Carrez.

M. le président Gilles Carrez. Il s’agit d’étendre aux locaux à usage artisanal l’exonération de taxe d’aménagement dont bénéficient déjà les locaux à usage industriel.

M. le rapporteur général. La disposition serait facultative. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement II-CF46 (amendement n° II-519).

Après l’article 59

La Commission examine l’amendement II-CF47 du président Gilles Carrez. 

M. le président Gilles Carrez. Je propose de laisser aux collectivités le soin d’apprécier s’il est opportun ou non d’exonérer de taxation les abris de jardin, qui sont nombreux en banlieue.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement II-CF68 de Mme Eva Sas.

M. Éric Alauzet. Cet amendement vise à augmenter la taxe d’aménagement pour les parkings des surfaces commerciales à compter de 2015, afin de limiter le processus d’artificialisation des sols. On a trop tendance à étendre ce type de parkings en surface alors que l’on pourrait en construire davantage en hauteur et en sous-sol. Nous proposons en outre d’étendre le dispositif à d’autres régions que l’Île-de-France.

M. le rapporteur général. Avis défavorable, cela aurait pour effet de multiplier par 2,5 la taxe d’aménagement applicable aux parkings.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement II-CF37 de M. Hervé Mariton. 

M. Hervé Mariton. Nous proposons de proroger jusqu’à la fin 2015 l’exonération de redevance pour création de bureau dont bénéficient les opérations de démolition-reconstruction d’immeubles.

M. le rapporteur général. Avis défavorable : l’échéance ne viendra qu’à la fin de l’année 2014, il est donc inutile de se prononcer dès aujourd’hui. Mieux vaut d’abord évaluer la pertinence du dispositif, quitte à le prolonger l’année prochaine si besoin est.

M. Hervé Mariton. Un peu de prévision ne nuirait pas.

M. le président Gilles Carrez. Il est vrai que plusieurs opérations sont actuellement bloquées en région parisienne pour cette raison.

L’amendement est rejeté.

La Commission examine l’amendement II-CF58 de Mme Eva Sas.

M. Éric Alauzet. Nous proposons d’inclure les surfaces de stockage utilisées pour la vente à distance dans l’assiette de la taxe sur les surfaces commerciales. En effet, la vente à distance, qui se développe de façon exponentielle, contribue à la consommation d’espace et à l’artificialisation des sols. En outre, la différence de traitement par rapport aux entreprises soumises au paiement de la taxe est source de concurrence déloyale.

M. le rapporteur général. La rédaction de l’amendement présente des difficultés : comment différencier « les établissements de stockage et de logistique servant à la vente de biens à distance » ? Mais il est vrai que vous pointez là un réel problème. La même question se pose d’ailleurs au sujet des magasins drive, qui ne sont pas non plus assujettis à la taxe.

Je vous suggère donc de retirer l’amendement et de le déposer à nouveau en vue de la séance publique, afin que la question y soit abordée.

M. le président Gilles Carrez. D’autant que l’examen, dans un mois, du collectif budgétaire permettra d’y revenir si nécessaire.

M. Pascal Terrasse. Les services fiscaux sont en train de réviser les bases de la valeur locative des locaux commerciaux en application d’une loi votée il y a quelques années.

M. le président Gilles Carrez. Nous en avons déjà parlé.

M. Pascal Terrasse. Je ne pense pas que l’État soit en mesure d’y parvenir avant le 1er janvier 2015. Quoi qu’il en soit, la réforme en cours est une occasion de répondre au problème posé par M. Alauzet. Cela étant, le rapporteur général a raison : il ne faut pas confondre les sites de vente et les sites de logistique.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement II-CF72 de Mme Eva Sas.

M. Éric Alauzet. Le même souci de limiter la consommation des espaces naturels et agricoles nous conduit à vouloir augmenter le montant de la taxe sur les surfaces commerciales.

Comme nous avons déjà eu l’occasion de le souligner, le crédit d’impôt compétitivité-emploi (CICE) va bénéficier à certains secteurs qui n’en ont pas réellement besoin. Certains, dont vous-même, monsieur le rapporteur général, se sont demandé comment récupérer en partie cette dépense dont l’efficacité est discutable. L’amendement pourrait fournir une piste à cet égard.

M. le rapporteur général. Il me paraît prématuré de relever à nouveau la taxe sur les surfaces commerciales, dont le montant a déjà été fortement réévalué. N’oublions pas, en outre, que cette taxe ne concerne pas seulement les hypermarchés, elle touche également d’autres secteurs d’activité. Quant au dispositif du CICE, il convient de le laisser vivre avant d’adopter, le cas échéant, des mesures correctrices.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement II-CF132 de Mme Karine Berger.

Mme Karine Berger. L’excellent dispositif Natura 2000 prévoit une exonération renouvelable de taxe foncière sur les propriétés non bâties. Cette exonération donne lieu à une compensation pour les collectivités locales qui non seulement est faible – son montant global est inférieur à un million d’euros par an –, mais tend à diminuer chaque année : on est passé de 100 % à 51 % en 2013. Nous proposons de la relever à 70 % en 2015. Une telle mesure ne coûterait que quelques dizaines de milliers d’euros, mais pour certaines communes rurales, cela peut tout changer.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Les variables d’ajustement de l’enveloppe normée des concours de l’État aux collectivités locales ne concernent pas seulement l’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties dans les zones Natura 2000, mais aussi l’abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties – TFB – appliqué sur les bases des logements situés en zone urbaine sensible, l’exonération de TFB sur la construction neuve de logements sociaux, l’exonération de cotisation foncière des entreprises dans les zones franches urbaines, ainsi que de nombreux autres dispositifs. Or, l’érosion, année après année, du montant de la compensation est la même dans tous les cas. C’est pourquoi il ne me semble pas justifié de prévoir une exception, quand bien même elle ne concernerait que des cas très limités.

Mme Monique Rabin. L’amendement n’en a pas moins l’intérêt de nous rappeler la situation de toutes ces zones – zones humides, classées Natura 2000, inondables – dans lesquelles il n’est pas possible de réaliser le moindre aménagement susceptible de favoriser le développement économique du territoire. Les exonérations applicables aux zones classées Natura 2000 ne me semblent pas de même nature que celles que vous avez citées, monsieur le rapporteur général. Il conviendrait à tout le moins de réfléchir à une fiscalité permettant d’aider les communes concernées à surmonter ces contraintes environnementales.

Mme Karine Berger. Je retire l’amendement. Mais je le redéposerai en séance, car des collègues appartenant à d’autres commissions ne manqueront pas d’intervenir à son sujet.

M. le rapporteur général. Je reconnais que l’érosion des compensations liées aux variables d’ajustement constitue un vrai problème. Je pourrais aussi vous parler des terrains situés en zone d’affaissement minier, sur lesquels on ne peut pas non plus construire. Mais toute intervention sur une exonération, même faible, aurait nécessairement des conséquences sur les autres.

M. le président Gilles Carrez. Mme Berger a toutefois raison de se préoccuper de la question, dans la mesure où l’évolution des variables d’ajustement tend progressivement vers zéro.

M. Pascal Terrasse. En fait, ce refus va nous coûter plus d’argent que si nous adoptions l’amendement. En effet, les mesures de protection prises après classement d’un territoire en zone Natura 2000 s’accompagnent d’une aide financée par les fonds européens. L’Espagne, l’Italie et la Grèce ont eu massivement recours à ce dispositif, mais pas la France, en partie à cause de l’influence des chasseurs, et parce que certains habitants de zones rurales craignaient d’assister à une sanctuarisation des espaces. Nous avons perdu ainsi beaucoup d’argent. Si, en plus, on continue à supprimer des compensations fiscales, les élus locaux n’accepteront plus le classement de leur territoire lors du renouvellement des contrats.

La France va donc à nouveau se ridiculiser, alors que nous sommes déjà les champions de la non-consommation des crédits européens – qu’il s’agisse du Fonds européen de développement régional, du Fonds social européen, etc. L’adoption de cet amendement ne coûterait presque rien – 15 à 20 000 euros –, mais elle inciterait de nouvelles communes à rejoindre le réseau Natura 2000.

Mme Marie-Christine Dalloz. Si les montants concernés sont si faibles, je ne vois pas comment l’amendement pourrait avoir un caractère incitatif.

M. le président Gilles Carrez. Ce sont en effet de petites sommes, mais dans de tout petits budgets, cela compte. En outre, au rythme où vont les choses, les compensations auront disparu d’ici trois ou quatre ans. C’est donc maintenant qu’il faut aborder le problème. Mais nous en reparlerons en séance.

L’amendement est retiré.

*

* *

Article 60
Fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant contracté des produits structurés

Texte du projet de loi :

I.– 1° Il est institué un fonds de soutien de 100 millions d’euros par an pendant une durée maximale de 15 ans destiné aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux services départementaux d’incendie et de secours ainsi qu’aux départements et collectivités d’outre mer ayant souscrit avant l’entrée en vigueur de la présente loi des emprunts structurés et des instruments financiers relevant de catégories définies par décret en Conseil d’État.

Le fonds a pour objet le versement aux collectivités et aux établissements mentionnés à l’alinéa précédent d’une aide pour le remboursement anticipé de ces produits. L’aide est calculée sur la base des indemnités de remboursement anticipé dues. Dans une phase initiale et pour une durée limitée, une part de cette aide peut néanmoins être versée pour faire face aux charges financières relatives à ces produits. À l’issue de cette phase, le versement du solde de l’aide est subordonné au remboursement anticipé des emprunts structurés et des instruments financiers.

Dans la limite de 5 millions d’euros par an, l’aide accordée par le fonds aux collectivités territoriales et aux établissements publics dont la population est inférieure à 10 000 habitants peut également financer la prise en charge de prestations d’accompagnement destinées à faciliter la gestion de l’encours de dette structurée. Cette prise en charge est effectuée dans la limite de 50 % de la totalité des frais engagés chaque année.

Pour bénéficier du fonds, les collectivités et établissements mentionnés au premier alinéa doivent déposer une demande d’aide auprès du représentant de l’État dans le département ou dans la collectivité d’outre-mer avant le 15 mars 2015.

Le bénéfice de l’aide au titre d’un ou plusieurs emprunts structurés et instruments financiers souscrits auprès d’un même établissement de crédit est subordonné à la conclusion préalable avec cet établissement d’une transaction au sens de l’article 2044 du code civil portant sur l’ensemble des emprunts structurés et instruments financiers éligibles au fonds.

Le montant de l’aide est déterminé conjointement par le ministre chargé du budget et, selon le cas, le ministre chargé des collectivités territoriales ou le ministre chargé de l’outre mer, dans la limite des crédits du fonds disponibles chaque année.

Le fonds est géré pour le compte de l’État par l’établissement mentionné à l’article L. 313-1 du code rural et de la pêche maritime, qui reçoit à cette fin un versement de l’État.

Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent 1° ;

2° Le solde du fonds institué par l’article 4 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 est réaffecté au fonds mentionné au 1° ;

3° À compter du 1er janvier 2014, l’article 4 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 est abrogé.

II.– Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validés les contrats de prêt et les avenants à ces contrats conclus antérieurement à la publication de la présente loi entre un établissement de crédit et une personne morale, en tant que la validité de la stipulation d’intérêts serait contestée par le moyen tiré du défaut de mention du taux effectif global prescrite par l’article L. 313-2 du code de la consommation, dès lors que ces contrats et avenants indiquent de façon conjointe :

1° le montant ou le mode de détermination des échéances de remboursement du prêt en principal et intérêts ;

2° la périodicité de ces échéances ;

3° le nombre de ces échéances ou la durée du prêt.

III.– 1° Après l’article L. 313-2 du code de la consommation, il est inséré un article L. 313-2-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 313-2-1. - Lorsqu’un contrat de prêt conclu entre un établissement de crédit et une personne morale mentionne un taux effectif global inférieur au taux effectif global déterminé comme il est dit à l’article L. 313-1, l’intérêt conventionnel reste dû par l’emprunteur mais celui-ci a droit au versement par le prêteur de la différence entre ces deux taux appliquée au capital restant dû à chaque échéance. » ;

2° Les dispositions du 1° s’appliquent aux contrats de prêt en cours à la date de publication de la présente loi.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article procède à la création d’un fonds de soutien, doté depuis le budget général de 100 millions d’euros par année pendant quinze ans, afin d’accompagner les communes, les départements, les régions et leurs groupements (y compris les services départementaux d’incendie et de secours) qui ont souscrit auprès de banques des emprunts structurés devenus toxiques.

Ce coût pour le budget général sera compensé, à hauteur de 50 millions d’euros dès 2014, par le relèvement immédiat du taux de la taxe sur les risques systémiques de 0,5 % à 0,539 % voté à l’article 23 du présent projet de loi de finances. Ainsi, le financement du fonds serait assuré, pour moitié, par le secteur bancaire et précisément par une vingtaine d’établissements de crédit situés en France, qui représentent 96 % des exigences en capitaux propres du secteur.

Demeurerait à la charge de l’État un effort de 50 millions d’euros par an, à compter de 2015. L’an prochain, le report des crédits non consommés par le précédent dispositif d’accompagnement (soit 50 millions d’euros), qui avait été créé dans la dernière loi de finances rectificative pour 2012 (n° 2012-1510 du 29 décembre 2012), permettrait d’abonder le nouveau fonds.

I. UN DISPOSITIF DE SOUTIEN PÉRENNE ET GLOBAL, À LA HAUTEUR DU RISQUE PESANT SUR LES CONTRIBUABLES LOCAUX

Les alinéas 1 à 8 (1° du I) du présent article créent, pour une durée maximale de quinze ans, un « fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant contracté des produits structurés ». Ce fonds se substitue au dispositif homonyme créé par l’article 4 de la loi de finances rectificative pour 2012, dont les dispositions sont abrogées par l’alinéa 10, tandis que le solde des crédits est transféré conformément à l’alinéa 9.

Il faut saluer la concertation approfondie dont a pu faire l’objet ce dispositif, qui a réuni, depuis près de six mois, les services de l’État, l’Association des maires de France (AMF), l’association « Acteurs publics contre les emprunts toxiques » (APCET) et les représentants du Parlement.

A. UN FONDS DE 1,5 MILLIARD D’EUROS CENTRÉ SUR LES PRÊTS LES PLUS TOXIQUES

Le nouveau fonds est dépourvu de la personnalité morale et prendra donc la forme d’une simple ligne budgétaire. Il sera abondé, chaque année, par le budget général à hauteur de 100 millions d’euros ; en 2014, la clé de financement sera la suivante :

– 50 millions d’euros proviendront du programme 134 Développement des entreprises et du tourisme de la mission Économie ;

– 25 millions d’euros du programme 122 Concours spécifiques et administration de la mission Relations avec les collectivités territoriales, par report des crédits qui avaient été budgétés pour financer l’ancien dispositif abrogé ;

– et 25 millions d’euros d’une ré-allocation des crédits déjà délégués à l’Agence nationale de services et de paiement (ASP).

1. L’ensemble des collectivités territoriales, ainsi que leurs groupements, pourront demander à bénéficier du fonds

L’alinéa 1 précise que ce fonds de soutien est destiné à toutes les collectivités ayant souscrit « avant l’entrée en vigueur de la présente loi » des emprunts structurés. Sont concernés :

– les collectivités territoriales : communes, départements et régions (de métropole comme d’outre-mer, sans qu’il paraisse nécessaire de viser expressément ces dernières puisque le principe d’identité législative y prévaut) ;

– les collectivités d’outre-mer, régies par le principe de spécialité législative en vertu de l’article 74 de la Constitution ;

– leurs groupements, énumérés par la cinquième partie du code général des collectivités territoriales : les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), avec ou sans fiscalité propre, et les syndicats mixtes, mentionnés aux articles L. 5711-1 et L. 5721-8 du code général des collectivités territoriales, les pôles métropolitains, les agences départementales, les institutions ou organismes interdépartementaux et les ententes interrégionales ;

– expressément visés, les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), qui forment une catégorie particulière définie à l’article L. 1424-1, tandis que les autres établissements publics locaux (centres communaux d’action sociale, régies personnalisées, associations syndicales autorisées et associations foncières de remembrement, notamment) ne seront en revanche pas éligibles.

L’énumération est donc très large, mais elle exclut deux catégories d’acteurs locaux majeurs, les hôpitaux et les établissements de santé, d’une part, les organismes de logement social, d’autre part, qui ont pourtant souscrit massivement des emprunts structurés, comme l’avait établi la commission d’enquête de l’Assemblée nationale en décembre 2011 (59).

Si les tout premiers emprunts sophistiqués sont apparus à la fin des années 1990 pour répondre aux besoins spécifiques d’organismes du logement social, d’hôpitaux ou de grandes collectivités, la diffusion des emprunts structurés a réellement débuté à compter de 2003, correspondant à un effort d’investissement concomitant à l’acte II de la décentralisation. Elle a franchi une nouvelle étape en 2007 avec une forte poussée de l’investissement local, au sein des grandes comme des petites collectivités, dans un contexte marqué par une forte remontée des taux d’intérêt.

La volatilité des indices sous-jacents sur lesquels étaient bâtis les emprunts structurés, accrue par la crise financière mondiale ouverte en 2008, a favorisé le franchissement de barrières et l’activation des formules de calcul les plus défavorables. C’est finalement à l’automne 2008 que la présence « d’emprunts toxiques » a été dénoncée, à travers la presse généraliste, par quelques exécutifs locaux inquiets de l’envolée des taux d’intérêts d’emprunts qui commençaient à sortir de leur phase bonifiée.

Aujourd’hui encore, il demeure difficile d’évaluer précisément l’ampleur du risque financier lié aux emprunts structurés. En dépit des tentatives de l’Inspection générale des finances en 2009 ou des juridictions financières en 2011, opérées par sondages, l’État n’appréhende qu’imparfaitement les encours. La tentative de recensement menée en 2012 par la Direction générale des collectivités locales (DGCL) et la Direction générale des finances publiques (DGFiP) a fait long feu, tant l’exploitation des nouvelles annexes comptables, introduites à cet effet, s’est révélée difficile. Parce que le secret bancaire n’était pas opposable à son rapporteur, la commission d’enquête de l’Assemblée nationale est la seule à avoir pu évaluer à 32,1 milliards d’euros l’encours total des emprunts structurés, en s’appuyant sur les données exhaustives des établissements bancaires qui avaient commercialisé ces produits. Mais cette analyse remonte au troisième trimestre 2011 et elle ne reflète pas les efforts récents de désensibilisation des encours.

ENCOURS DES EMPRUNTS STRUCTURÉS EN 2011 (TOUTES BANQUES)

(en millions d’euros et en pourcentage de l’encours total)

Emprunteurs

Nbre de contrats

Encours total des emprunts structurés

Encours à risque faible

Encours à risque
(5B, 5C, 5D, 2E, 3E, 4E, 5E, HC*)

Dont encours très risqué
(3E, 4E, 5E, HC*)

Collectivités territoriales

8 968

23 323

9 675

41,5 %

13 648

58,5 %

11 641

49,9 %

Communes

6 230

11 190

4 279

37,0 %

6 912

61,8 %

5 721

51,1 %

dont -10 000 hab

3 804

3 049

1 341

44,0 %

1 708

56,0 %

1 394

45,7 %

dont 10 000 à 100 000 hab

2 237

6 568

2 182

33,2 %

4 387

66,8 %

3 627

55,2 %

dont +100 000 hab

189

1 573

756

48,1 %

817

51,9 %

700

44,5 %

EPCI et autres structures (CCAS, SDIS, syndicats…)

2 135

5 818

2 454

42,2 %

3 364

57,8 %

2 847

48,9 %

Départements

402

4 205

1 744

41,5 %

2 461

58,5 %

2 282

54,3 %

Régions

201

2 110

1 198

56,8 %

911

43,2 %

791

37,5 %

Hôpitaux et établissements de santé

1 180

5 964

2 664

44,7 %

3 300

55,3 %

2 689

45,1 %

Organismes de logement social

540

2 838

959

33,8 %

1 879

66,2 %

1 457

51,3 %

TOTAUX

10 688

32 125

13 298

41,4 %

18 807

58,6 %

15 787

49,2 %

*HC=hors charte.

Source : Commission d’enquête, encours au 28 octobre 2011 (sauf Dexia : 31 août 2011). Les cotations utilisées sont celles de la « charte Gissler ».

Afin de dimensionner le fonds dont la création est proposée par le présent article, le Gouvernement s’est fondé sur les données de la Société de financement local (SFIL), qui a repris en février 2013 le portefeuille de Dexia Municipal Agency, composé de 90 milliards d’euros de prêts consentis à des collectivités ou d’autres acteurs publics locaux, dont 8,2 milliards d’euros considérés comme sensibles.

ENCOURS DES EMPRUNTS STRUCTURÉS EN 2013 (SFIL UNIQUEMENT)

(en millions d’euros)

 

Tous emprunts sensibles

(S1, S2, S3, S4, S5 (60) )

Emprunts très sensibles

(S1, S2, S3)

Capital restant dû

Indemnité de remboursement anticipé

Nombre

Capital restant dû

Indemnité de remboursement anticipé

Nombre

Communes de <10 000 habitants

627

514

181

237

386

74

Communes de >10 000 habitants

2 728

1 642

296

1 264

1 213

149

EPCI <10 000 habitants

30

24

8

13

15

3

EPCI >10 000 habitants

773

487

91

339

370

42

Départements

1 303

849

32

790

722

19

Régions

345

227

8

208

194

7

Total collectivités

5 807

3 743

616

2 851

2 901

294

(dont -10 000 habitants)

657

538

189

250

401

77

Autres groupements

756

589

71

427

496

38

Établissements publics de santé

1 254

869

132

611

688

52

Organismes du logement social

465

192

40

104

95

10

TOTAL

8 282

5 392

859

3 993

4 180

394

Source : SFIL, juin 2013.

Sur cette base, le montant total des indemnités de remboursement anticipé (IRA) a été extrapolé pour l’ensemble des établissements bancaires à 3,4 milliards d’euros. Le rapporteur général s’étonne de la concentration des encours structurés au sein du portefeuille de la SFIL (85 %) que reflète ce montant alors que Dexia ne détenait pas plus des deux tiers des parts de ce marché en 2011 ; il faut peut-être y voir le fruit du pragmatisme dont les autres banques ont fait preuve ces derniers mois dans la renégociation des emprunts structurés souscrits par les collectivités.

Afin, comme le rappelle l’exposé des motifs du présent article, que « le fonds permet[te] de couvrir jusqu’à 45 % des IRA des emprunts les plus sensibles », la dotation du fonds est calibrée pour ne pas dépasser 1,5 milliard d’euros sur la durée totale de celui-ci.

2. Tous les emprunts structurés ne seront pas éligibles aux aides du fonds

L’alinéa 1 renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de définir les catégories de produits financiers pouvant ouvrir droit au versement d’une aide par le fonds de soutien. Sont toutefois visés dans cet article, sans grand souci de catégorisation juridique, « [l]es emprunts structurés et [l]es instruments financiers ». Si les premiers ne répondent à aucune définition systématique, les seconds sont mieux identifiés et regroupent, aux termes de l’article L. 211-1 du code monétaire et financier, les titres financiers (c’est-à-dire les titres de capital émis par les sociétés par actions, certains titres de créance, les parts d’OPCVM) et les contrats financiers.

Les emprunts structurés se décrivent plus commodément qu’ils ne se rangent dans une classification ; c’est pourquoi l’on met souvent en avant leur caractère mixte pour les distinguer. Ils intègrent en effet, dans un seul et même contrat, deux éléments :

– un financement initial, sous la forme d’une opération de crédit au sens de l’article L. 313-1 du même code ;

– et une ou plusieurs opérations sur produits dérivés (notamment, les contrats à terme, les options et les swaps), qui constituent autant d’instruments financiers.

S’ils peuvent former l’une des composantes d’un emprunt structuré, les swaps et les contre-swaps peuvent aussi faire l’objet de contrats autonomes. Initialement conçus comme des instruments de couverture, ils n’ont pas échappé à la sophistication croissante des produits financiers (61) ; sont ainsi apparues des possibilités de modulation du taux du swap versé à la contrepartie en fonction de la réalisation d’une condition de marché. Cette possibilité de bonifier le taux du swap a pour corollaire un accroissement du risque encouru, comme pour les produits structurés.

Grâce aux combinaisons permises par ces instruments dérivés, et à la variété des indices sous-jacents, la multiplication et la sophistication des formules à la base des emprunts structurés et des swaps sont virtuellement illimitées.

Quelques exemples d’emprunts structurés

Les emprunts structurés combinent, de manière étroite, trois catégories de produits dérivés :

● Les swaps désignent des échanges de flux financiers, calculés à partir d’un montant théorique de référence appelé notionnel, entre deux entités pendant une certaine période de temps : en matière d’emprunts, les swaps de taux d’intérêt permettent d’échanger par exemple un taux fixe contre un taux variable.

Ces produits sont à la base des structures dans lesquelles, avant ou après la phase d’amortissement où le taux dépend de l’évolution d’un indice sous-jacent, l’emprunteur bénéficie d’une phase bonifiée – généralement de deux à cinq ans, parfois davantage – avec un taux très faible voire nul.

Ainsi le contrat TOFIX OVERTEC proposé par Dexia comportait-il deux phases :

– la première, assez courte (onze mois pour l’emprunt contracté par la commune de Compiègne en 2006), avec un taux fixe (3,20 % l’an) ;

– la seconde (dix ans) avec un taux calculé suivant la formule [2 x Euribor12M – TEC10 + constante] (fixée à 0,85 %, en l’espèce).

Ce type d’emprunt était classé 3D dans la « charte Gissler ».

● Les contrats d’option par lesquels une partie accorde à une autre le droit (mais non l’obligation) de lui acheter ou de lui vendre un actif, durant une période ou à une date précise, moyennant le versement d’une prime ; grâce à ces instruments – le plus simple est le cap qui permet de faire face à une hausse excessive des taux – l’acquéreur peut se couvrir de manière conditionnelle contre un risque.

Ce sont les produits dans lesquels la formule correspondant au taux d’intérêt est construite avec une condition – ils se reconnaissent aisément par la présence de la conjonction « si » dans les contrats.

Le groupe Dexia a, par exemple, proposé à ses clients des financements à taux fixe (ou indexé sur l’EURIBOR) annulable pour lesquels, après une première phase en taux fixe (ou variable), la banque pouvait à une date donnée décider de basculer définitivement le taux fixe en taux variable (ou le taux variable en taux fixe). En dépit de l’imprévisibilité de leurs modalités d’indexation, ces emprunts structurés peu volatils sont considérés comme faiblement risqués et cotés 1C.

Comme leurs concurrents, les caisses d’épargne ont également commercialisé un contrat-type HELVETIX dont les annuités reposaient, après une phase bonifiée (quatre années au taux fixe de 2,74 %, dans le cas du contrat souscrit par Melun en 2007), sur la formule suivante :

– si la parité entre l’euro et le franc suisse est supérieure ou égale à 1,44 alors le taux d’intérêt applicable sera un taux fixe de 2,74 % ;

– sinon, le taux d’intérêt est égal à [2,74 % + 0,6 x (EUR/CHF au jour de souscription – EUR/CHF)/(EUR/CHF)].

De tels contrats, basés sur des indices hors zone euro, sont exclus de la « charte Gissler » (classés « hors charte » ou 6F).

● Les contrats à terme, de type forwards (gré à gré) et futures (sur un marché réglementé), sont des engagements fermes d’acheter ou de vendre une quantité convenue d’un actif à un prix et à une date future convenus : les forward rate agreements permettent ainsi de fixer à l’avance le taux d’intérêt pour un montant nominal donné.

Dans certains produits, ce n’est pas la formule sur laquelle est basé le taux d’intérêt mais l’indice sous-jacent lui-même qui dépend des anticipations des marchés. La formule utilisée fera, par exemple, référence à un écart entre deux points plus ou moins éloignés sur la courbe des taux – ce que l’on nomme spread entre les taux longs et les taux moyens. Beaucoup de contrats sont ainsi basés sur des CMS (constant maturity swaps) ; il s’agit d’opérations d’échanges périodiques d’intérêt entre un taux long glissant et un taux court, sur une maturité donnée.

À titre d’illustration, on peut rappeler que Dexia a commercialisé un contrat « TOFIX FIXMS » comportant trois phases :

– une première phase (deux ans pour la commune de Gourdon – 4 858 habitants – dans le Lot), pendant laquelle le taux appliqué est fixe (3,84 %) ;

– une deuxième phase (pendant quinze ans), où le taux est égal à [5,21 % – 5x (CMS EUR 30 ans – CMS EUR 2 ans)] si la différence entre le CMS EUR 10/30 ans et le CMS EUR 2 ans est négative et à 3,84 % sinon ;

– une troisième phase (pendant les sept dernières années), avec un taux à nouveau fixé à 3,84 %.

Du fait de son multiplicateur, une telle formule était cotée 3E sur le fondement de la « charte Gissler ».

Source : Rapport de la commission d’enquête sur les produits financiers à risque souscrits par les acteurs publics locaux, Assemblée nationale, décembre 2011.

Missionnée en janvier 2009, l’Inspection générale des finances avait initié une première démarche de classification : préparé par M. Éric Gissler, le rapport sur « le recours par les collectivités territoriales aux produits structurés », auquel était annexé un projet de charte de bonne conduite, préconisait l’abandon de certains produits financiers et la classification des autres en fonction des risques.

L’approche retenue se fondait sur une évaluation des risques en termes d’indices sous-jacents et en termes de structures. Elle a abouti à la création d’une double échelle de cotation destinée à permettre à chaque établissement de crédit de coter les risques inhérents à tout produit financier (financement ou swaps, structuré ou non).

Cette matrice de référence – dite « cotation Gissler » ou, par raccourci, « charte Gissler » – est, aujourd’hui encore, préférée aux systèmes de cotation propres à chaque établissement de crédit. Les produits structurés (emprunts ou swaps) les moins risqués sont cotés 2A ou 1B, tandis que les produits potentiellement toxiques sont classés 4E ou 5E, voire « hors charte » s’ils dérogent aux indices ou aux structures autorisés par la charte de bonne conduite.

COTATION GISSLER DES RISQUES

Indices sous-jacents

Structures

1

Indices Zone euro

A

Taux fixe simple. Taux variable simple. Échange de taux fixe contre taux variable ou inversement. Échange de taux structuré contre taux variable ou taux fixe (sens unique). Taux variable simple plafonné (cap) ou encadré (tunnel)

2

Indices inflation française ou inflation zone euro ou écart entre ces indices

B

Barrière simple. Pas d’effet de levier

3

Écarts d’indices zone euro

C

Option d’échange (swaption)

4

Indices hors zone euro. Écart d’indices dont l’un est un indice hors zone euro

D

Multiplicateur jusqu’à 3 ; multiplicateur jusqu’à 5 capé

5

Écart d’indices
hors zone euro

E

Multiplicateur jusqu’à 5

Source : Charte de bonne conduite entre les établissements bancaires et les collectivités locales, p.3.

La formulation choisie dans le projet de loi laisse ouverte la possibilité d’une prise en charge :

– des emprunts structurés, qui sont expressément visés, à condition d’entrer dans l’une des catégories énumérées par le décret en Conseil d’État ;

– et de l’ensemble des instruments financiers – ce qui paraît inclure les swaps – sous la même réserve.

Toutefois, la rédaction retenue par le projet de décret transmis au rapporteur général ne mentionne que les seuls emprunts structurés, définis comme des « dettes financières qui résultent d’une opération de crédit » et répondent à certaines caractéristiques, ce qui aboutit à exclure les swaps des produits éligibles.

Le champ des emprunts structurés éligibles au fonds de soutien est lui-même assez réduit : seuls les plus toxiques seront pris en charge tandis que les autres produits potentiellement dangereux ne donneraient droit à aucune aide. Le projet de décret énumère limitativement les catégories – fortement inspirées par la « cotation Gissler » – de structures pour lesquelles la prise en charge par le fonds de soutien est exclue ; seules seront donc éligibles les catégories non citées, c’est-à-dire concrètement les emprunts structurés classés « hors charte » : par exemple, les prêts indexés sur des parités de monnaies (entre l’euro et le franc suisse, ou le dollar et le yen) ou les prêts dont la formule d’indexation repose sur coefficient multiplicateur supérieur à 5 sans caping. Ces emprunts pourront bénéficier des aides versées par le fonds de soutien, quel que soit le niveau du taux d’intérêt à acquitter par la collectivité concernée.

Par dérogation, certaines catégories d’emprunts structurés a priori exclues pourront également faire l’objet d’une prise en charge lorsque la composante optionnelle a été activée à la date de dépôt de la demande : il s’agit des produits dont la formule d&#