Le compte d’affectation spéciale n° 902-01 " Fonds forestier national " (FFN) est principalement alimenté en recettes par la taxe forestière, réformée en profondeur par la loi de finances pour 1991 (n° 90-1168 du 29 décembre 1990), ainsi que par la taxe de défrichement, qui lui a été affectée par la loi de finances pour 1994 (n° 93-1352 du 30 décembre 1993, article 50-III) ⁽⁾.

En effet, la loi de finances pour 1999 avait évalué à 310 millions de francs le produit de la taxe forestière et à 32 millions de francs celui de la taxe de défrichement.

Le II de l’article 1609 sexdecies du code général des impôts définit quatre taux différents selon la nature des produits.

Le taux de la taxe est actuellement fixé à :

– 1,30% de la valeur des produits pour les parquets, lambris, éléments de charpente et emballages industriels ;

– 1,20% pour les sciages, bois de placage et bois contre-plaqués ;

– 0,50% pour les menuiseries industrielles du bâtiment et emballages légers ;

– 0,12% pour le papier journal ainsi que les papiers et cartons divers.

La taxe est due en France métropolitaine par les entreprises qui fabriquent ou les personnes qui importent un des produits cités plus haut et visé par la taxe, ou qui réalisent des acquisitions intracommunautaires portant sur ces mêmes produits.

Le fait générateur de la taxe est constitué soit par leur livraison en France métropolitaine, soit par leur utilisation, lorsque ces produits sont mis en œuvre par le fabricant pour son propre usage ou pour les besoins de la fabrication de produits non taxables.

L’assiette de la taxe est constituée, dans le premier cas, par le montant net de toutes taxes de la recette lorsque ces produits sont livrés et, dans le second cas, par le prix de revient net de toutes taxes.

Elle est constatée et recouvrée selon les règles applicables en matière de TVA.

Les seules modifications apportées à l’article 1609 sexdecies depuis 1990 concernent les taux de la taxe, tout particulièrement s’agissant du 2° du II de l’article, qui porte sur les sciages, bois de placage et bois contre-plaqués.

Initialement fixé à 1% par l’article 36 de la loi de finances pour 1991 (n° 90-1168 du 29 décembre 1990), ce taux a été porté à 1,65% par l’article 50 de la loi de finances pour 1994 (n° 93-1352 du 30 décembre 1993), afin de compenser le rendement jugé insuffisant de la taxe forestière, comme l’indique le tableau ci-dessous.

On notera toutefois que ce taux de 1,65% n’a jamais été appliqué. L’instruction fiscale du 15 mars 1994 (3 P-4-94, BOI n° 59 du 24 mars 1994), signée par le ministre du budget de l’époque, a en effet prévu que " les entreprises qui effectuent des opérations imposables au taux de 1,65% pourront à titre exceptionnel acquitter la taxe au taux de 1,3%. Cette mesure s’applique aux opérations effectuées à compter du 1^er février 1994 et jusqu’au 31 décembre 1994. Les modalités de versement du solde de 0,35%, provisoirement conservé par les entreprises, seront précisées dans une instruction ultérieure ".

En fait d’instruction ultérieure, l’article 30 de la loi de finances pour 1995 (n° 94-1162 du 29 décembre 1994) a confirmé le taux de 1,3%, ramené finalement à 1,2% par l’article 38 de la loi de finances pour 1996 (n° 95-1346 du 30 décembre 1995).

La suppression de la taxe forestière constitue un incontestable allégement de la pression fiscale sur la filière bois, réclamé depuis longtemps par les industriels concernés.

On observera toutefois que le rendement des différents tarifs de la taxe n’a jamais pu être précisément établi. Ainsi, en réponse à une question de M. Dominique Baert, Rapporteur spécial des comptes spéciaux du Trésor, il avait été indiqué en 1998 que : " le produit de la taxe sur les sciages n’est pas connu. En effet, l’Agence comptable centrale du trésor a toujours communiqué les résultats obtenus globalement. Ces derniers regroupent, à la fois, la taxe forestière payée par les scieurs mais aussi celle qui est versée par les charpentiers, les fabricants de panneaux, d’emballages, de menuiseries industrielles, ainsi que les papetiers, etc…

" A plusieurs reprises, il a été demandé aux services compétents de donner des résultats individualisés par secteur. Ils ont été dans l’incapacité de les fournir car la catégorie professionnelle du payeur n’est pas enregistrée lorsqu’il effectue le versement. ".

Enfin, à la lecture de la définition de l’assiette de la taxe, il apparaît que sa suppression est une mesure significative de simplification. Parmi les produits taxés à 0,12% on relèvera ainsi que figurent notamment les " papiers des types utilisés pour papiers de toilette, pour serviettes à démaquiller, pour essuie-mains, pour serviettes ou pour papiers similaires à usage domestique, d’hygiène ou de toilette, ouate de cellulose et nappes de fibres de cellulose, même crêpés, plissés, gaufrés, estampés, perforés, coloriés en surface, décorés en surface ou imprimés, en rouleaux d’une largeur excédant 36 cm ou en feuilles de forme carrée ou rectangulaire dont un côté au moins excède 36 cm à l’état non plié. "

Un toilettage du code s’imposait.

L’assiette de la taxe est constituée par la surface des bois et forêts à défricher.

Les exemptions, définies à l’article L. 314-4 du code forestier, sont cependant nombreuses. Elles concernent notamment :

– les défrichements exécutés par les sections de commune, les collectivités locales, leurs groupements, leurs établissements publics en vue de réaliser des équipements d’intérêt public, sous réserve de la reconstitution d’une surface forestière équivalente dans un délai de cinq ans ;

– les défrichements ayant pour but des mises en valeur agricoles et intéressant des massifs boisés de moins de dix hectares d’un seul tenant dans des départements ou des parties de département fixés par décret ;

– les défrichements nécessités par les travaux déclarés d’utilité publique et effectués dans les périmètres de protection et de reconstitution forestière ;

– les défrichements ayant pour objet une opération de mise en culture dans certaines zones, précisées par décret ;

– les défrichements de terrains situés en montagne ou en zones défavorisées, lorsqu’ils ont pour objet l’installation d’un jeune agriculteur ou l’agrandissement d’une exploitation.

Le souci de précision du législateur a conduit à préciser, à l’article L. 314-5, que n’entrent pas dans le champ de la taxe " les opérations ayant pour but de remettre en valeur d’anciens terrains de culture ou de pacage envahis par une végétation ou un boisement spontanés ou les terres occupées par les formations telles que garrigues, landes et maquis " ainsi que " les opérations portant sur les noyeraies, oliveraies, plantations de chênes truffiers et vergers à châtaignes ".

Le taux de la taxe est fixé à :

– 1,3 franc par mètre carré de surface à défricher lorsque le défrichement a pour objet des opérations de mise en culture ;

– 4 francs par mètre carré de surface à défricher dans les autres cas.

Toutefois, le montant de la taxe due par le redevable est au minimum de 5.000 francs, quelle que soit la surface à défricher lorsque le défrichement a pour objet de permettre la construction d’un bâtiment autre qu’à usage agricole.

Le degré de complexité des articles L. 314-1 à L. 314-14 ne se justifie sans doute pas au regard de la faiblesse des sommes encaissées.

La suppression de la taxe de défrichement ainsi que, corrélativement, de l’article L .531-2 du code forestier, procédant à son affectation au FFN, répond à un louable souci de simplification.

Cette suppression ne porte pas atteinte aux missions assurées précédemment par le FFN, désormais financées à partir des chapitres 44-92 " Fonds forestier national et office national des forêts " et 61-45 " Fonds forestier national et autres opérations forestières " du budget de l’agriculture.

On notera que, si l’opération proposée est neutre s’agissant de la charge nette des comptes d’affectation spéciale, le financement à partir de crédits du budget général afin de compenser la suppression des taxes affectées au FFN, entraîne une dégradation du solde général.

Le III du présent article propose une nouvelle rédaction de l’article L. 4414-7 du code général des collectivités territoriales, rendue nécessaire par la suppression du Fonds pour l’aménagement de l’Ile-de-France, proposée par l’article 44 du présent projet.

Pour comprendre la portée de cette mesure, un bref rappel s’impose.

Avant l’intervention de la loi du 4 février 1995, la région d’Ile-de-France était la seule à recevoir une attribution au titre de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Cette situation s’expliquait par l’histoire. La loi n° 76-39 du 6 mai 1976 portant création et organisation de la région d’Ile-de-France avait, en effet, maintenu les sources de financement du district précédent, parmi lesquelles figurait notamment la taxe locale sur les salaires. La création de la DGF par la loi n° 79-15 du 3 janvier 1979 a maintenu cette spécificité.

La région d’Ile-de-France recevait donc, par prélèvement sur les sommes affectées à la dotation globale de fonctionnement des départements, la dotation forfaitaire et la seconde part de la dotation de péréquation (dite dotation impôts-ménages) et bénéficiait de la garantie de progression minimale dans les mêmes conditions que les départements.

Pour 1994, le montant perçu à ce titre s’élevait à 1,2 milliard de francs. Or, le I de l’article 73 de la loi n° 95-119 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, codifié sous l’article L. 4414-6 du code général des collectivités territoriales, a prévu qu’à compter de 1995, cette dotation serait réduite de 120 millions de francs par an, jusqu’à son extinction complète.

Le II de l’article 73 de la loi précitée, codifié sous l’article L. 4414-7 du code précité, dispose parallèlement que " le produit du fonds d’aménagement de la région d’Ile-de-France est affecté dans les conditions prévues par la loi de finances pour 1995 (n° 94-1162 du 29 décembre 1994) à la région d’Ile-de-France à due concurrence du montant du prélèvement effectué sur la dotation globale de fonctionnement versée à cette région en application de l’article L. 4414-6. Jusqu’en 1998, la région prendra en charge, à due concurrence des sommes transférées, les engagements de l’Etat financés par le fonds ".

Cette mesure a pour objet de compenser la perte de recettes résultant de la suppression progressive du montant de la dotation globale de fonctionnement versée à cette région.

Cette compensation à due concurrence présente cependant un caractère original, puisque, jusqu’en 1998, la région se substituait à l’Etat pour financer les engagements pris par ce dernier. La région a donc financé, à ce titre, des opérations décidées par l’Etat.

La loi de finances pour 1995 ayant été votée et promulguée avant que la loi d’orientation n’ait été elle-même adoptée, aucune disposition de la loi de finances n’est venue préciser les modalités d’application des prescriptions de l’article 73 précité. En conséquence, de 1995 à 1998, le transfert à la région Ile-de-France des ressources du FARIF a été opéré par une convention passée entre l’Etat et cette région, convention qui déterminait le montant et la destination définitive des crédits concernés.

Ce n’est qu’à compter de 1999 que la région a pu utiliser les fonds transférés pour le financement de projets décidés par le conseil régional. Aussi, un nouveau chapitre (n° 11) de dépenses du compte n° 902-22 a été créé par l’article 73 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998). Il retrace le transfert prévu par l’article L. 4414-7 précité, pour un montant de 600 millions de francs en 1999. Ce transfert croîtra de 120 millions de francs par an jusqu’en 2004, date à laquelle il atteindra le plafond prévu de 1,2 milliard de francs, puis sera stabilisé à ce niveau.

La suppression du FARIF à compter de 2000 entraînant celle du chapitre de dépenses du compte, une autre solution devait être trouvée pour garantir la compensation au profit de la région d’Ile-de-France.

Le produit de la taxe sur les locaux à usage de bureaux devant être, à compter du 1^er janvier 2000 " rebudgétisé " au sein du budget général ⁽⁾, deux options étaient possibles : soit créer un chapitre de dépenses ad hoc au sein d’une section, soit affecter directement une quote-part de la recette au profit de la région d’Ile-de-France.

C’est cette seconde solution qui a été choisie. Le présent article prévoit en effet l’affectation directe d’une fraction de la taxe précitée à la région, à hauteur de 50% de la recette totale. Un plafond est fixé à ce prélèvement, passant de 720 millions de francs en 2000 à 1,2 milliard de francs en 2004 et les années suivantes. Il correspond très exactement à la progression des dépenses précédemment prévues pour le chapitre de dépenses du FARIF destiné à opérer la compensation.

La solution retenue garantit le respect des engagements pris par l’Etat, le prélèvement opéré sur la recette ne pouvant pas, par définition, être affecté par une éventuelle mesure de régulation budgétaire.

On rappellera que le produit de la taxe sur les bureaux s’est élevé à 1.639,6 millions de francs en 1996, à 1.672,2 millions de francs en 1997 et à 1.753,5 millions de francs en 1998.

Pour 1999, le produit estimé par la loi de finances initiale, qui a étendu son champ d’application aux locaux commerciaux et de stockage, s’élèverait à 2.220 millions de francs. Le tableau ci-après détaille les encaissements réalisés au 31 juillet dernier.

La croissance des encaissements s’explique avant tout par celle du produit de la taxe sur les locaux à usage de bureaux (+ 5,7% par rapport à 1998). Selon les estimations fournies à votre Rapporteur général, le produit total des recettes du FARIF pour 1999 devrait s’établir à 2,2 milliards de francs, en ligne avec les prévisions initiales.

On remarquera que le produit de la taxe sur les locaux commerciaux et celle sur les locaux de stockage reste tout à fait marginal, ce qui conduit à s’interroger sur l’opportunité du maintien du dispositif adopté l’an passé.

La loi de finances pour 1976 (n° 75-1278 du 30 décembre 1975) a procédé, d’une part, à la création de la redevance sur l’édition des ouvrages de librairie ainsi que de celle sur l’emploi de la reprographie et, d’autre part, à l’affectation de ces recettes au compte d’affectation spéciale n° 902-16 " Fonds national du livre ".

Prévue par l’article 1609 duodecies du code général des impôts, la redevance sur l’édition des ouvrages de librairie est due par les éditeurs en raison des ventes, autres que les exportations et les livraisons dans un lieu situé dans un autre Etat membre de la Communauté européenne, des ouvrages de librairie de toute nature qu’ils éditent.

En sont exonérés les éditeurs dont le chiffre d’affaires de l’année précédente pour cette branche d’activité n’a pas excédé, tous droits et taxes compris, 500.000 francs.

Le taux de la redevance est de 0,2%.

Quant à la redevance sur l’emploi de la reprographie (article 1609 terdecies du code général des impôts), son taux est fixé à 3%. Elle porte sur les ventes et livraisons à soi-même, à l’exception des exportations et des livraisons dans un autre Etat membre de la Communauté européenne, d’appareils de reprographie réalisées par les entreprises qui les ont fabriqués ou fait fabriquer en France, ainsi que sur les importations et acquisitions intracommunautaires des mêmes appareils.

La liste des appareils taxables est fixée par un arrêté conjoint du ministre de l’économie et des finances et du ministre de l’industrie et de la recherche. L’article 159 AD de l’annexe IV au code général des impôts vise ainsi les machines à imprimer offset de 500 kg ou moins, les duplicateurs, les appareils de photocopie à système optique ou par contact et appareils de thermocopie, ainsi que les appareils de reprographie de bureautique utilisant la technique du scanner.

Les deux redevances sont assises, liquidées et recouvrées comme en matière de taxe sur la valeur ajoutée, avec les sûretés, garanties, privilèges et sanctions applicables à cette taxe.

Le tableau ci-après récapitule l’évolution du produit des deux redevances depuis 1993.

Les recettes encaissées par le compte d’affectation spéciale ont pour objet le versement de subventions au centre national du livre (CNL).

On notera que cet établissement public à caractère administratif est le destinataire exclusif du produit des deux redevances qui alimentent le Fonds national du livre. Les autres ressources du budget du CNL proviennent de la subvention de fonctionnement de l’Etat, d’autres subventions accordées par le biais de conventions sur des opérations particulières, et des remboursements des avances consenties aux éditeurs. Le Fonds national du livre contribue à hauteur d’environ 80% au budget du Centre national du livre.

Le CNL est chargé d’utiliser le fonds au service des missions suivantes :

– soutenir et encourager l’activité littéraire des écrivains français par des bourses ;

– favoriser par des subventions ou des avances de fonds l’édition ou la réédition par les entreprises françaises d’œuvres littéraires dont il importe d’assurer la publication ;

– concourir à la diffusion, sous toutes ses formes, des œuvres littéraires ;

– contribuer au maintien et à la qualité des réseaux de diffusion du livre ;

– favoriser la traduction d’œuvres étrangères en français et d’œuvres françaises en langue étrangère ;

– intensifier les échanges littéraires et concourir à toutes actions pour la promotion de la lecture et du livre susceptibles de contribuer à la diffusion et au rayonnement du livre français ;

– favoriser les commandes par les bibliothèques, les établissements culturels et les librairies, en France et à l’étranger, des ouvrages de langue française dont la diffusion présente un intérêt culturel, scientifique, technique ou touchant à la francophonie.

De fait, le compte d’affectation spéciale n° 902-16 constitue un mécanisme complexe, même s’il garantit l’affectation au CNL des deux redevances. Ainsi, dans un souci de simplification et de diminution du nombre des comptes d’affectation spéciale, l’article 44 du présent projet propose la suppression du compte.

Afin de maintenir et de garantir les recettes du CNL, il est donc proposé par le présent article d’affecter directement les deux redevances à cet établissement public à caractère administratif ⁽⁾. Le présent article propose cette affectation conformément à l’article 18 de l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Le présent article vise à instaurer un Fonds national de solidarité pour l’eau (FNSE), destiné, sous la tutelle du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement, à renforcer les moyens de l’Etat dans le domaine de la politique de l’eau et à mener des actions de péréquation inter-bassins.

Le FNSE sera financé par le biais d’un prélèvement de 500 millions de francs sur les ressources des agences de l’eau. Il sera créé sous la forme d’une seconde section au compte spécial n° 900-02, désormais dénommé " Fonds national de l’eau ", la première section étant consacrée au Fonds national de solidarité pour l’eau (FNDAE), dont le ministère de l’agriculture et de la pêche conservera la tutelle. Précisons, à cet égard, que le FNDAE et le FNSE sont appelés à fonctionner de manière autonome.

La loi sur l’eau du 3 janvier 1992 a posé comme principe que " l’eau fait partie du patrimoine commun de la nation. Sa protection, sa mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels, sont d’intérêt général " ⁽⁾.

Or, force est de constater que l’Etat n’exerce qu’avec parcimonie cette fonction d’intérêt général.

L’Etat n’exerce, en effet, qu’un rôle secondaire dans la mise en œuvre de la politique de l’eau.

Les crédits consacrés, chaque année, par les départements ministériels à la politique de l’eau sont dérisoires au regard des sommes gérées au niveau local.

Selon les données recueillies, la dépense publique de l’Etat dans le domaine de la politique de l’eau s’élevait, en 1997, à 1,9 milliard de francs, contre plus de 75 milliards de francs pour les collectivités locales et plus de 10 milliards de francs pour les agences de l’eau.

La politique de l’eau relève actuellement de huit ministères, dont les quatre principaux, en termes de crédits, sont :

– le ministère de l’agriculture et de la pêche (475 millions de francs) ;

– le ministère de l’équipement, des transports et du logement (307 millions de francs) ;

– le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement (293 millions de francs) ;

– le ministère de l’emploi et de la solidarité (179 millions de francs).

Cette année, il devrait consacrer, en crédits d’investissements, plus de 150 millions de francs à l’hydraulique agricole et aux subventions aux compagnies d'aménagement régionales, dont l’essentiel de l’activité est consacré aux questions relatives à l’hydraulique, ainsi que 165 millions de francs au programme de maîtrise des pollutions d’origine agricole (PMPOA) destiné à la mise aux normes des bâtiments d’élevage.

Le FNDAE est un compte spécial du trésor, n° 902-00 créé en 1954, afin d’aider les communes rurales à mettre en place leurs services publics de l’eau. La compétence du FNDAE a été étendue, en 1979, à l’assainissement, puis, en 1997, et ce pour trois ans, à la lutte contre les pollutions d’origine agricole dans le cadre du PMPOA.

Les crédits votés en 1999 en faveur du FNDAE se montent, en crédits de paiement, à 985 millions de francs, dont grosso modo :

– 400 millions de francs consacrés aux travaux d’adduction ;

– 435 millions de francs aux investissements liés à l’assainissement ;

– et 150 millions de francs au PMPOA.

Les ressources du FNDAE sont de deux ordres. Elles proviennent, d’une part, pour 52%, du produit de la redevance sur les consommations d’eau distribuées dans toutes les communes urbaines et rurales bénéficiant d’une distribution publique d’eau potable. L’article 37 de la loi de finances pour 1996 a fixé le taux de base de cette redevance à 14 centimes par mètre cube à compter du 1^er janvier 1996. Les ressources du FNDAE viennent, d’autre part, pour 48%, d’un prélèvement sur le produit du Pari mutuel urbain (PMU).

Il convient de souligner que le FNDAE est géré de manière déconcentrée : ses crédits sont répartis entre les départements selon une clé complexe, à charge pour ceux-ci de répartir ensuite les crédits entre les différentes communes rurales.

Les subventions octroyées par le FNDAE jouent un rôle fondamental dans le domaine de l’adduction et de l’assainissement de l’eau. Il finance, en effet, des travaux de premiers investissements et, bien qu’il ne complète les financements accordés par les départements et les agences de l’eau en matière d’adduction et d’assainissement dans le monde rural qu’à hauteur de 8%, il exerce, par ce biais, un effet de levier important.

S’agissant de la politique de l’eau, le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement n’intervient, en 1999, qu’en " troisième position ", en termes de crédits ministériels, la deuxième position étant occupée par le ministère de l’équipement, des transports et du logement.

Sur les 265 millions de francs ouverts en loi de finances pour 1999, hors fonds de concours :

– 193 millions de francs concernent la mise en œuvre du plan décennal de prévention des risques liés aux crues et aux inondations ;

– 12,5 millions de francs et 2,7 millions de francs ont trait, respectivement, à la police de l’eau et à la police de la pêche ;

– 51,5 millions de francs portent sur les réseaux de mesures et banques de données.

L’article 14 de la loi n° 64-1245, du 16 décembre 1964, relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution ⁽⁾ prévoit, en effet, en son troisième alinéa, que " l’agence contribue, notamment par voie de fonds de concours au budget de l’Etat, à l’exécution d’études, de recherches et d’ouvrages d’intérêt commun aux bassins et à la couverture de ses dépenses de fonctionnement ".

Ces fonds de concours sont, théoriquement, volontaires, puisqu’ils reposent sur un vote du conseil d’administration de l’agence de l’eau.

Sur la base de l’article 14 de la loi n° 64-1245 précitée, les agences de l’eau ont été amenées à verser, en 1997, un premier fonds de concours de 110 millions de francs affecté à la restauration des rivières et des zones de crue. Abondant les crédits de l’Etat octroyés dans le cadre des plans décennaux, de 1994, relatifs à la Loire et à la prévention des risques naturels d’inondation, ce fonds de concours a permis une intervention publique accrue en faveur des bassins du sud et de l’ouest de la France, où les risques d’inondation sont les plus importants.

Un deuxième fonds de concours a été institué, en 1999, afin de :

– renforcer les moyens de l’Etat dans le domaine de la police de l’eau (50 millions de francs) ;

– contribuer aux moyens techniques de la police de la pêche, exercée par le Conseil supérieur de la pêche (50 millions de francs) ;

– améliorer les banques de données et les réseaux de mesure (40 millions de francs).

Au total, en 1999, 250 millions de francs abondent le budget du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement.

La faiblesse de l’échelon national de la politique de l’eau n’est pas, en elle-même, critiquable. Mais, elle engendre des effets pervers, auquel il conviendrait de remédier. Parmi ceux-ci il convient de citer :

– la faiblesse des moyens dévolus au ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement débouche sur une mise en œuvre insuffisante des missions régaliennes de l’Etat. Cette lacune est particulièrement criante dans certains domaines, comme celui des réseaux de mesure. La France souffre, en la matière, de graves retards.

– les mécanismes de péréquation au niveau national demeurent limités.

Seul le FNDAE a, en effet, été conçu comme un outil national de solidarité, au service d’une mission de péréquation. Mais, celui-ci est un dispositif à la portée financière assez réduite et destiné exclusivement au monde rural.

Il résulte de cette situation de fortes disparités entre les régions, qu’il s’agisse des moyens financiers mis en œuvre ou des résultats obtenus dans la lutte contre les pollutions.

Les prérogatives dévolues aux collectivités et institutions locales ne permettent de remédier que partiellement à ces lacunes.

L’échelon local joue un rôle essentiel dans la politique de l’eau, celle-ci ayant fait l’objet d’une décentralisation précoce et de grande ampleur. Ce rôle est exercé d’une part, par les collectivités locales et, d’autre part, par les agences de l’eau.

Les collectivités locales assurent environ 85% de la dépense publique dans le domaine de l’eau.

Elles ont la responsabilité de l’adduction de l’eau, à laquelle s’est ajoutée celle de l’assainissement, la loi n° 92-3 précitée sur l’eau leur attribuant la responsabilité de l’assainissement sur leur territoire. Les communes ont su mener à bien cette mission : la France bénéficie désormais d’un réseau d’eau potable particulièrement performant.

Il convient, à cet égard, de souligner que la politique de l’eau communale n’est pas financée par le contribuable local, mais par le consommateur : la séparation comptable existant entre budgets locaux et budgets des services de l’eau impose, en effet, de financer les travaux d’adduction et d’assainissement sur le produit de la vente d’eau.

Il résulte de ce mode de financement de très grandes disparités dans le prix de l’eau payé par le consommateur. Mais ces inégalités tarifaires semblent inévitables dans un système où il n’existe pas de mécanisme de péréquation.

Ces cofinancements relèvent, cependant, du libre arbitre des départements et peuvent être extrêmement variables. Ils sont généralement destinés à des investissements nouveaux, dans le domaine de l’adduction et de l’assainissement.

Le rôle des collectivités locales est renforcé par les programmes d’intervention des agences de l’eau.

Les agences de l’eau sont actuellement le vecteur de la politique française en matière de gestion de l’eau et de lutte contre les pollutions.

Leur création représente une innovation majeure à double titre : ces agences de l’eau sont, en effet, d’une part, dotées de la personnalité morale et, d’autre part, inscrivent leur action dans des circonscriptions, les bassins, ne correspondant pas aux circonscriptions administratives.

Les " agences financières de bassin " ⁽⁾ sont, en effet, des établissements publics administratifs, dotés de la personnalité civile et de l’autonomie financière, chargée, sous la tutelle de l’Etat, de " faciliter les diverses actions d’intérêt commun au bassin et au groupe de bassins " (article 14 de la loi précitée n° 64-1245).

– Dotées de l’autonomie financière, les agences de l’eau déterminent leur budget, et notamment leurs ressources. Or, celles-ci reposent sur un dispositif particulièrement original de redevances.

Les agences de l’eau perçoivent, en effet, deux types de redevances :

. une redevance " pollution ", assise sur la pollution émise par chaque pollueur. Pour la pollution domestique et la pollution industrielle collectée dans les réseaux d’eaux usées domestiques, les redevances sont calculées à partir d’une estimation des quantités de polluants émises par habitant ;

. une redevance " prélèvement ", assise pour chaque utilisateur sur la quantité d’eau qu’il prélève et qu’il consomme, et qui apparaît davantage comme la contrepartie d’un service rendu.

Sont actuellement soumis aux redevances, d’une part, les établissements industriels ayant leurs propres dispositifs de rejet et, d’autre part, les ménages, ainsi que les établissements industriels dont les rejets sont collectés dans les réseaux d’eaux usées domestiques. Les agriculteurs bénéficient, en revanche, d’un régime particulier, en contradiction avec le principe pollueur-payeur.

Précisons également que les agences de l’eau bénéficient également de deux autres sources de revenus : les revenus de placement de leurs réserves en trésorerie et les remboursements de prêts et avances.

– Le système des redevances a permis de dégager, en faveur de la politique de l’eau, des moyens de plus en plus substantiels : le montant des redevances appelées est ainsi passé de 14,3 milliards de francs sur la période 1977-1981 à 50,9 milliards de francs sur la période 1997-2001, ce qui correspond à 10,18 milliards de francs par an. Ce montant représente plus de 0,1% de la richesse nationale. A titre de comparaison, on rappellera que le budget 1999 du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement s’élève, après budgétisation de l’ADEME, à moins de 4 milliards de francs.

– Les agences de l’eau inscrivent leur action dans une perspective quinquennale. A cette fin, des programmes quinquennaux d’intervention sont définis. Est actuellement en cours le VIIe programme d’intervention, lequel couvre la période 1997-2001. Le VIIIe programme d’intervention, prévu pour la période 2002-2006, devrait être défini en 2001.

Les programmes d’intervention portent essentiellement sur :

. l’adduction d’eau potable ;

. la dépollution de l’eau en milieu urbain et dans les zones industrielles par les stations d’épuration et d’assainissement ;

. la lutte contre les pollutions d’origine agricole (essentiellement dans le bassin de Loire-Bretagne) ;

. la connaissance du milieu naturel.

Ces programmes sont mis en œuvre dans des bassins. Il en existe actuellement six, qui sont, par ordre d’importance financière, ceux de Seine-Normandie, Rhône-Méditerranée-Corse, Rhin-Meuse, Loire-Bretagne, Adour-Garonne et Artois-Picardie.

Précisons qu’il existe, au niveau de chaque bassin, un " comité de bassin ", introduit par l’article 13 de la loi n° 64-1245 précitée, composé de représentants de l’Etat, des collectivités locales et des usagers. Ce comité est chargé de donner un avis conforme sur le taux des redevances retenu et de se prononcer sur les orientations à long terme de la politique de l’eau.

Il est vrai que ce mécanisme a permis de développer des investissements croissants dans le domaine de l’eau, tout en reposant sur des prélèvements relativement bien acceptés par les assujettis, sans doute parce que ces prélèvements étaient associés aux décisions adoptées.

Toutefois, des critiques ont récemment été émises sur le fonctionnement des agences de l’eau ⁽⁾. Sans revenir ici sur l’ensemble des critiques émises, il convient, toutefois, de souligner trois " dérives " :

– Le mécanisme des agences de l’eau permet de mutualiser les coûts de la politique de l’eau par bassin, mais non de mener des actions de péréquation inter-bassins.

Certes, des actions de péréquation sont désormais mises en œuvre, depuis la création, en 1997, d’un premier fonds de concours destiné à la restauration des rivières et des zones de crue. Mais, les moyens ainsi affectés (110 millions de francs) demeurent relativement limités et ne concernent qu’un seul type d’action. Il est vrai que les actions de péréquation inter-bassins ne relèvent pas des objectifs premiers impartis aux agences de l’eau.

– Les agences de l’eau contribuent peu aux missions régaliennes de l’Etat, dont elles tirent pourtant profit.

La création d’un second fonds de concours en 1999, à hauteur de 140 millions de francs, a permis de remédier à cette lacune, mais là encore les moyens restent limités.

Le troisième alinéa du I du présent article précise que le nouveau compte spécial du Trésor retrace, en une première section, les " opérations relatives au financement des adductions d’eau conformément aux dispositions des articles L. 2335-9 et L. 2335-10 du code des collectivités territoriales. Le ministère chargé de l’agriculture est l’ordonnateur principal de cette section ".

Les articles L. 2335-9 et L. 2335-10 codifiant l’objet et les ressources de l’article du FNDAE, la réforme envisagée semble exclure une modification de la nature des interventions du FNDAE. Par ailleurs, il est indiqué que le ministère de l’agriculture et de la pêche continuerait d’exercer la tutelle du FNDAE.

Toutefois, la rédaction du troisième alinéa du I soulève deux difficultés.

Certes, les recettes du FNSE excluent explicitement tout prélèvement sur les fonds gérés par le FNDAE.

Mais, il conviendrait sans doute de préciser que le FNDAE et le FNSE sont gérés par deux comités de gestion distincts, de manière à éviter tout mouvement de crédits entre les deux fonds.

Rappelons, à cet égard, que le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement souhaite, depuis de nombreuses années, exercer la tutelle du FNDAE. A l’occasion des réflexions sur la création d’une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur l’eau, menées en 1998 et 1999, l’idée a ainsi clairement été émise d’un transfert au ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement de la tutelle du FNDAE.

Votre Rapporteur général rappellera, à cet égard, que le FNDAE, géré par le ministère de l’agriculture et de la pêche, fonctionne de manière très satisfaisante.

Un comité de gestion regroupe, au niveau national, les différentes administrations concernées. Au niveau local, la direction départementale de l’agriculture et de la forêt (DDAF) est compétente pour exercer la gestion du FNDAE. Dans l’hypothèse d’un changement de tutelle, la DDAF conserverait cette attribution, exercée désormais au nom du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement, puisque celui-ci ne dispose, au niveau départemental, d’aucune administration déconcentrée. Un transfert de tutelle ne déboucherait donc que sur une complexité accrue des mécanismes de gestion du FNDAE. Elle doit donc être totalement exclue.

Le quatrième alinéa du I du présent article précise que la seconde section du Fonds national de l’eau, dénommée FNSE, concerne " les opérations relatives aux actions de solidarité pour l’eau ". La tutelle de ce fonds est confiée au ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement, lequel sera assisté d’un comité de gestion, dont la composition sera fixée par décret.

Le FSNE se substituera aux deux fonds de concours rattachés au budget de l’Etat, précédemment évoqués. A ce titre, compte tenu des critiques récurrentes dont font l’objet les fonds de concours, la création du FNSE mérite d’être saluée.

– Rappelons, en effet, que les fonds de concours échappent à la compétence du Parlement. Leur création n’a pas à être approuvé par ce dernier. Ils font, par ailleurs, l’objet d’une publicité limitée, seule une annexe " jaune " au projet de loi de finances en présentant une évaluation.

En revanche, il convient d’indiquer que la création d’un compte spécial du Trésor relève de la compétence du législateur, dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances. Celui-ci doit, chaque année, approuver leurs prévisions de recettes et leurs crédits budgétaires. La substitution d’un compte spécial du Trésor aux fonds de concours devrait donc permettre au Parlement d’exercer pleinement ses attributions.

– Le recours à une procédure telle que les fonds de concours était, par ailleurs, discutable au regard des dispositions de l’article 19, deuxième alinéa, de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances.

Celui-ci prévoit, en effet, que " les fonds versés par des personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de l’Etat à des dépenses d’intérêt public, ainsi que les produits de legs et donations attribués à l’Etat ou à diverses administrations publiques, sont directement portés en recettes au budget. Un crédit supplémentaire de même montant est ouvert par arrêté du ministre des finances au ministre intéressé. L’emploi des fonds doit être conforme à l’intention de la partie versante ou du donateur. Des décrets pris sur le rapport du ministre des finances peuvent assimiler le produit de certaines recettes de caractère non fiscal à des fonds de concours pour dépenses d’intérêt public ".

Or, il convient de rappeler, à cet égard, que les redevances perçues par les agences de l’eau constituent des " impositions de toutes natures ", comme l’a relevé le Conseil constitutionnel dans une décision de 1982 ⁽⁾. Le recours à la procédure des fonds de concours peut, dès lors, apparaître peu conforme à notre ordonnancement juridique, compte tenu de la prohibition, sous-jacente aux dispositions de l’article 19 précité, de l’assimilation de certaines recettes fiscales à des fonds de concours. C’est au Parlement, en vertu du principe général de consentement à l’impôt, et non aux agences de l’eau, de décider de la réaffectation partielle d’une recette fiscale. La création d’un compte spécial du Trésor devrait donc permettre, là encore, au Parlement d’exercer pleinement ses compétences dans le processus d’affectation d’une recette fiscale.

– De manière plus concrète, il semble également que le recours à la procédure du fonds de concours n’ait pas été sans susciter certaines difficultés au niveau du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement.

La pérennité de ce dispositif n’était, en effet, nullement garantie, dès lors que la création, chaque année, des fonds de concours devait recueillir l’assentiment des conseils d’administrations des agences de l’eau.

Par ailleurs, le rattachement extrêmement tardif des crédits rattachés par voie de fonds de concours suscitait des difficultés de gestion.

Rappelons, en effet, que le Parlement sera amené à débattre en 2001 de deux projets de loi relatifs, d’une part, à une réforme du mécanisme des redevances et, d’autre part, au contenu et au montant du huitième programme d’interventions des agences de l’eau pour la période 2002-2006. Autrement dit, l’année 2001 devrait se traduire par une réforme du système des agences de l’eau et des redevances, menée parallèlement avec une nouvelle programmation quinquennale de leurs activités.

On peut donc légitimement s’interroger sur le point de savoir si la création du FNSE ne représente pas une anticipation un peu rapide de la réforme générale de 2001. En tout état de cause, le Parlement devra veiller à ce que le prélèvement géré au bénéfice du FNSE soit, à l’avenir, compatible avec les engagements souscrits, en 2001, par les agences de l’eau et les obligations qui leur seront imposées.

Cette dernière voie a, cependant, fait l’objet de réflexions de la part du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement, à la suite de l’introduction, dans la loi de finances pour 1999, d’une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).

Rappelons que celle-ci résulte du transfert, en faveur du budget de l’Etat, de cinq taxes préexistantes, antérieurement affectées à l’Agence de l’environnement et de maîtrise de l’énergie (ADEME).

Le rapport (n° 1807) présenté, au nom de la Commission des finances de notre assemblée, par M. Yves Tavernier sur " La taxe générale sur les activités polluantes et la politique de l’eau " présente une synthèse des discussions menées sur ce point.

Comme l’indique M. Yves Tavernier, " la coïncidence de perspectives de réforme de la politique de l’eau et de la première application du concept de TGAP a conduit naturellement l’ensemble des parties à envisager une extension de la TGAP au secteur de l’eau dans des conditions identiques à celles de la mise en place de cette taxe : à enveloppe de prélèvement constante, l’ensemble des redevances des agences seraient absorbées par la TGAP et affectées au budget général de l’Etat, qui financerait directement, en contrepartie, les agences de l’eau. Une telle hypothèse a suscité une réaction immédiate et virulente des organismes de bassin. […]

– les activités et aménagements ayant une incidence sur le régime d’écoulement des eaux ; […]

– certaines pollutions domestiques ou industrielles non pénalisées, ou insuffisamment, par le système actuel des redevances des agences ; […]

– les nouveaux prélèvements reposant sur des assiettes " voisines " de celles des actuelles redevances auraient constitué une " TGAP 1 " affectée à un compte spécial du Trésor destiné à financer des actions relevant de l’échelon national de la politique de l’eau ; […] Dans le même temps, les redevances des agences auraient été réduites à due concurrence, pour maintenir un niveau à peu près constant de prélèvements et de moyens liés à la politique de l’eau ; en outre, les agences auraient bénéficié de la redevance nouvelle sur les ouvrages hydrauliques pour leur incidence sur le régime des eaux ;

– les prélèvements liés aux pollutions agricoles, de fait étrangères, jusqu’à présent, au champ d’assujettissement des agences, auraient rejoint la TGAP créée par la loi de finances pour 1999 et affectée au budget général de l’Etat (" TGAP 2 ") dans le schéma ci-après. "

Outre les difficultés liées à la complexité du dispositif envisagé, celui-ci a échoué essentiellement pour des raisons politiques.

L’introduction d’un prélèvement voté par le Parlement et affecté directement au budget de l’Etat aurait, en effet, remis en cause les pouvoirs des comités de bassin de voter les redevances et aurait été vécu comme une atteinte à leur autonomie. Le mécanisme des agences de l’eau repose, en effet, sur la responsabilisation de ces institutions, laquelle suppose à son tour une large autonomie financière.

La création d’un compte spécial du Trésor apparaît, a contrario, aux agences de l’eau comme " un moindre mal ", tout en permettant au Parlement d’exercer ses compétences dans le domaine du consentement à l’impôt.

Le I du présent article, du cinquième au seizième alinéas, retrace les recettes et les dépenses affectées au FNSE.

Le septième alinéa du I précise que le FNSE bénéficiera du versement d’un prélèvement de solidarité pour l’eau versé, à l’Etat, par les agences de l’eau. Votre Rapporteur général reviendra sur cette mesure dans le cadre des dispositions relatives au montant de ce prélèvement.

Le I, du neuvième au seizième alinéa, présente les différentes interventions que le FNSE devra mener.

Ces interventions sont, dans le cadre de l’article 31 du projet de loi de finances pour 2000 soumis à notre assemblée, définies de manière globale.

Elles peuvent, toutefois, être regroupées autour de cinq thèmes :

– la péréquation inter-bassins ;

– la solidarité nationale ;

– le renforcement de moyens de l’Etat au titre de sa mission régalienne ;

– le financement des instances de concertation.

Les crédits alloués à chaque volet de ce programme, ainsi que la définition des actions menées, devront faire l’objet d’une concertation entre les agences de l’eau et le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement. Toutefois, ce dernier dispose d’ores et déjà d’un projet de ventilation, défini comme suit :

– 184 millions de francs financeraient les actions relevant de la péréquation inter-bassins ;

– 94,5 millions de francs seraient consacrés à la solidarité nationale dans le domaine de l’eau ;

– 167,8 millions de francs assureraient le renforcement des moyens de l’Etat au titre de sa mission régalienne ;

– 45,3 millions de francs seraient octroyés en faveur des actions d’intérêts communs aux bassins ;

– 8,4 millions de francs seraient destinés au financement des instances de concertation relatives à la politique de l’eau.

Les actions menées au titre de ces différents volets peuvent être soit des mesures d’ores et déjà financées par le biais des fonds de concours, soit des interventions actuellement menées par les agences de l’eau, soit des actions réellement nouvelles.

– Les interventions en faveur de la restauration des rivières et des zones d’expansion des crues correspondent à celles d’ores et déjà menées au titre du premier fonds de concours de 110 millions de francs. Les crédits prévus sont identiques, les 110 millions de francs comprennent actuellement 20 millions de francs d’astreintes.

Ces interventions devraient concerner essentiellement trois agences : celles de Loire-Bretagne, de Rhône-Méditerranée-Corse et d’Adour-Garonne.

– Des actions en faveur de la réduction des pollutions diffuses seraient menées à hauteur de 70 millions de francs.

Le FSNE contribuerait ainsi, d’une part à la lutte contre les pollutions diffuses d’origine agricole, dans le cadre d’une participation financière au PMPOA, et, d’autre part, à la lutte contre la pollution de type phytosanitaire. Les parts respectives de ces deux types d’intervention restent, pour l’instant, indéterminées.

La contribution du FSNE au financement du PMPOA s’explique par l’acuité des problèmes suscités par les pollutions d’origine agricole, notamment dans les régions d’élevage, comme celle du bassin Loire-Bretagne. Or, ce chantier demeure pour l’instant largement inachevé, seules quelques actions volontaires et marginales ayant été menées.

En l’état des informations de votre Rapporteur général, la contribution du FSNE au financement des PMPOA serait encore conditionnelle, celui-ci faisant l’objet de vives critiques en raison de son coût.

En revanche, il semble plus que probable que le FSNE permette de lancer des actions de lutter contre les pollutions phytosanitaires. Cette question n’est, en effet, absolument pas abordée dans le cadre du PMPOA, alors que les risques, en termes de qualité de l’eau potalisable, sont réels.

– La production et la restauration des zones humides se traduirait par un effort budgétaire de 24 millions de francs.

Cette question concerne l’ensemble du territoire national. Les interventions envisagées viseraient, d’une part, à améliorer la connaissance des zones concernées et, d’autre part, à introduire des modes d’exploitation des sols compatibles avec le maintien de l’humidité.

– La recherche d’économies d’eau dans l’habitat collectif social, à hauteur de 20 millions de francs, vise à généraliser les compteurs d’eau dans les immeubles HLM. Ce programme concerne la France entière.

– La politique d’assainissement outre-mer représente un effort budgétaire important, estimé à 42,5 millions de francs.

Les DOM-TOM souffrent, en effet, de graves difficultés dans le domaine de l’assainissement de l’eau. Or, jusqu’à présent, les efforts du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement sont restés relativement réduits : seuls 5,5 millions de francs, en crédits de paiement, ont été consacrés, dans le cadre de la loi de finances pour 1999, à cet objectif.

– Les interventions destinées à la restauration des milieux dégradés englobent, d’une part, une action en faveur du bassin minier de Lorraine, à hauteur de 20 millions de francs, et, d’autre part, des mesures de reconquête de la qualité de canaux du Nord-Pas-de-Calais, pour un montant de 12 millions de francs.

L’abandon progressif des mines de fer de Lorraine exige, en effet, que des actions de pompage soient menées à bien, afin de rétablir le réseau hydrographique de la région. Cette décision nécessite également, compte tenu du degré de sulfate de la nappe phréatique, de veiller à alimenter en eau potable les zones concernées.

Les canaux du Nord-Pas-de-Calais souffrent, quant à eux, des conséquences du rejet des déchets industriels : une vase, chargée en métaux lourds, s’y est progressivement accumulée, sans que les pouvoirs publics se soient réellement préoccupés, jusqu’à présent, des risques d’enlisement des canaux et du retraitement de la vase.

A terme, les actions en faveur de la restauration des milieux dégradés pourraient concerner d’autres domaines, comme ceux des mines de potasse d’Alsace ou des bassins houillers du Nord.

Les mines de potasse alsaciennes devront, en effet, cesser leur activité d’ici deux à trois ans, générant ainsi, indirectement des risques d’inondation, en raison de l’effondrement des sols et de l’arrêt du pompage de l’eau dans les galeries. Les bassins houillers du Nord devraient également connaître des problèmes d’affaissement du sol, avec également comme conséquences des risques d’inondation.

– Une dotation de 50 millions de francs est ainsi prévue au titre de la subvention de fonctionnement octroyée au Conseil supérieur de la pêche, en charge de l’exercice de la police de la pêche. Ce montant correspond très exactement aux dotations octroyées par le biais du deuxième fonds de concours.

– En revanche, les moyens dévolus aux réseaux de mesures et de contrôle de l’eau sont considérablement accrus, les crédits prévus s’élevant à 117,8 millions de francs.

Le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement considère, en effet, qu’une connaissance accrue du milieu constitue un objectif prioritaire, notamment en ce qui concerne les réseaux de mesure des eaux souterraines et de la qualité de l’eau.

A cette fin, les dotations octroyées à divers établissements publics, associations ou organismes techniques compétents au titre de la politique de l’eau devront être sensiblement accrues. Précisons que ces dotations étaient jusqu’à présent à la charge du budget de l’Etat.

– S’agissant des études et des opérations de communication dans le domaine de l’eau, les agences de l’eau mettent, en effet, en commun leurs moyens. Ces opérations sont donc cofinancées par chaque agence de l’eau, à charge pour l’une d’entre elles, en général la plus impliquée par le sujet, d’en assurer l’exécution.

Le financement de ces actions est actuellement réparti proportionnellement au budget de chaque agence. Indiquons que cette disposition conduit donc l’agence de Seine-Normandie à supporter une part prépondérante de la charge de ce programme d’actions.

Actuellement pris en charge, dans son intégralité, par les agences de l’eau, le financement des actions inter-bassins serait désormais intégré dans le budget du FSNE, à hauteur de 40,3 millions de francs. Il ne s’agira donc pas d’une charge nouvelle imposée aux agences de l’eau.

– Les missions et inspections inter-agences, dont le budget est prévu sur une ligne commune à hauteur de 5 millions de francs, relèvent de deux problématiques distinctes.

La mission inter-agences regroupe les quelques vingt-cinq personnes mises à la disposition, par les agences de l’eau, de la direction de l’eau du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement, afin de coordonner les actions inter-bassins. Ces salariés actuellement directement pris en charge par les agences de l’eau, seraient " budgétisés ".

L’inspection inter-agences est une structure en voie de création, destinée à permettre le contrôle des établissements publics intervenant dans le domaine de la politique de l’eau.

Certes, le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement dispose d’une mission d’inspection, mais celle-ci ne couvre pas l’activité des établissements publics. Or, si l’Etat exerce, de manière effective, sa tutelle sur les agences de l’eau, il contrôle mal, en revanche, l’usage réel des deniers publics, une fois le budget de chaque agence voté. La création d’une telle inspection vise donc à remédier à cette lacune.

– Ces instances de concertation comprennent, d’une part, un comité national de l’eau, créé en 1964, et, d’autre part, une mission interministérielle de l’eau. Le premier est une instance consultative nationale sur l’eau pour tout projet de texte, national ou communautaire, relatif à ce sujet. La seconde réunit, dans le même but, les différentes directions ministérielles impliquées dans la politique de l’eau. Ces deux instances, peu coûteuses, sont actuellement financées sur le budget de l’Etat.

– Le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement envisage également la création d’un Haut conseil du service public de l’eau et de l’assainissement, lequel serait financé par le biais du FSNE.

– Enfin, le FSNE prendrait en charge le coût de la participation française au réseau international des organismes de bassin, actuellement financé par ses adhérents.

Le programme d’interventions du FSNE est récapitulé ci-après :

Aussi détaillé soit-il, ce programme d’intervention suscite critiques et interrogations.

Le programme d’intervention du FNSE semble susciter des réactions mitigées de la part des agences de l’eau.

Certes, elles admettent la légitimité d’une participation financière à des actions dont elles bénéficient en retour, comme cela est le cas dans le domaine des missions régaliennes de l’Etat telles que la police de l’eau ou les réseaux de mesures.

En revanche, le programme d’action au titre de la péréquation inter-bassin suscite des réactions mitigées, comme le souligne le rapport précité de M. Yves Tavernier :

" Le thème de la " péréquation " suscite manifestement chez les responsables des organismes de bassin des réticences assez fortes. Trois types de problèmes sont évoqués : tout d’abord, certains s’interrogent à propos des conséquences de l’établissement d’une forme de solidarité nationale sur la solidarité existante - et acceptée - à l’intérieur de chaque bassin ; sur le fond, on peut s’interroger sur la légitimité d’une péréquation entre bassins quand les taux de redevances décidés y sont, par principe, différents, en fonction des choix d'investissement des uns et des autres. Ensuite, le choix des thèmes à traiter dans le cadre de la péréquation inter-bassins est évidemment lourde de conséquences sur le sens des transferts financiers qu’elle opérerait de fait : les inondations, qui intéressent plutôt le sud du pays, ou le PMPOA, qui concerne surtout l’ouest, soit, mais pourquoi pas, alors, les infiltrations liées aux friches industrielles, problème plutôt spécifique d’autres régions, par exemple… ".

Les interventions menées au titre de la solidarité nationale suscite également des interrogations.

Les agences de l’eau font, notamment, valoir que l’installation de compteurs d’eau dans les HLM relèvent davantage de leur responsabilité que de celle de l’Etat. En l’état actuel des informations de votre Rapporteur général, le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement semble relativement ouvert à ce sujet et n’excluerait pas de confier cette tâche aux agences de l’eau.

Il conviendra, notamment, d’éviter que ce programme fasse l’objet d’une compétition institutionnelle entre l’Etat, les collectivités locales et les agences de l’eau.

Le risque d’un chevauchement des compétences entre le FNDAE et le FNSE existe.

Rappelons, en effet, que le FNDAE participe au PMPOA à hauteur de 150 millions de francs. Certes, le financement n’est pas reconduit dans le cadre du projet de loi de finances pour 2000. Mais, selon les informations recueillies par votre Rapporteur général, il pourrait être rétabli dans le prochain collectif budgétaire.

Dans cette hypothèse et compte tenu des 70 millions de francs prévus par le FNSE pour la lutte contre les pollutions diffuses, lesquels devraient comprendre une participation au financement du PMPOA, les deux sections du Fonds national de l’eau contribueraient, sous deux tutelles distinctes, au financement d’un même programme… On peut dès lors s’interroger sur la complexité d’un tel dispositif.

En revanche, les risques de financements croisés sont moindres s’agissant de l’assainissement outre-mer.

L’intervention du FNSE serait, en effet, essentiellement réservée aux TOM, auxquels le FNDAE ne consacre pas de crédits.

S’agissant des DOM, les actions du FNSE seraient circonscrites au milieu urbain, tandis que le FNDAE intervient en milieu urbain. Précisons, par ailleurs, que les crédits du FNDAE en faveur des DOM sont relativement peu élevés, comme le montre le tableau ci-après. Les interventions du FNSE devraient donc utilement les compléter.

Les DOM sont censés verser une redevance FNDAE : seule La Réunion n’a jamais mis en œuvre cette directive.

Les modalités de gestion des crédits du FSNE restent à définir.

En l’état actuel des informations de votre Rapporteur général, il semble exclu que les départements aient un droit de regard direct sur les crédits FSNE, si ce n’est, indirectement, par le biais des comités de bassins.

Ce comité de gestion serait associé à la préparation des interventions du FSNE, puis à l’élaboration, pour l’an 2000, d’un programme plus fin comprenant une définition précise des actions, notamment sur le plan géographique, ainsi que les financements prévus.

Les agences de l’eau devant planifier, sur cinq ans, leurs interventions, il serait souhaitable que les actions menées au titre du FSNE fassent également l’objet d’une programmation à moyen terme, notamment dans le cadre de la préparation du huitième programme. Cette mesure permettrait aux agences de mieux " cadrer " leurs propres interventions.

A cette fin, le dixième alinéa du I du présent article dispose que le FSNE financera directement les investissements relatifs " à la restauration des rivières et des zones d’expansion des crues, à la réduction des pollutions diffuses, à l’assainissement outre-mer, l’équipement pour l’acquisition des données ".

En revanche, des subventions pourront être accordées, comme le précise le onzième alinéa du I, dans les domaines de la " restauration des rivières et des zones d’expansion de crues, la réduction des pollutions diffuses, l’assainissement outre-mer , la restauration des milieux dégradés, les économies d’eaux dans l’habit collectif social, la protection et la restauration des zones humides ".

Cependant, ces informations méritent des précisions complémentaires :

– Les crédits du FSNE devraient être programmés par les directions régionales de l’environnement. Est-il envisagé que les DDAF contribuent également à cette mission et, dans cette hypothèse, le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement verserait-il une compensation au ministère de l’agriculture et de la pêche ?

– A quelles entités seront octroyées les subventions du FNSE ? Selon les informations recueillies par votre Rapporteur général, il s’agirait des collectivités locales et des agences de l’eau. Mais, la part respective de chacune de ces institutions, par type de dépense, reste à définir.

– Une question subsidiaire se pose enfin : quelle sera l’importance, en termes de cofinancements, des crédits octroyés par le FNSE ? Là encore, le montant relatif de la participation du FNSE, par catégorie d’action reste à définir.

Ces dispositions permettront d’inscrire dans la durée l’action du FNSE, dès lors que le principe de son financement ne reposera plus sur le libre arbitre des agences de l’eau. Précisons, toutefois, que, de ce fait, la création d’un compte spécial du Trésor, en substitution des deux précédents fonds de concours, est perçue par les agences de l’eau comme une " reprise en main " de leur autonomie par l’Etat.

Mais, ces dispositions se traduiront également, comme l’a précédemment souligné votre Rapporteur général, par l’association du Parlement au financement de la politique de l’eau.

Cette mesure vise à remédier aux difficultés que connurent les deux précédents fonds de concours, en raison des délais de rattachement des crédits. Le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement est particulièrement attaché à cette disposition.

Cette disposition ne suscite pas de difficulté. En pratique, le recouvrement du prélèvement évoqué donnera lieu à l’émission de six titres de perception annuels.

Cette disposition ne suscite pas de difficulté en elle-même.

Toutefois, il convient de rappeler que les actions menées par les agences de l’eau, et donc leurs dépenses, s’inscrivent dans des programmes quinquennaux. Il serait donc pertinent et légitime que les agences de l’eau puissent programmer le prélèvement opéré dans le cadre des programmes pluriannuels d’intervention.

Le cinquième alinéa du II du présent article précise le montant du prélèvement opéré. Pour l’an 2000, ce prélèvement s’élève à 500 millions de francs.

– Comme le souligne M. Yves Tavernier dans le rapport précité, il est indéniable que les fonds de roulement des agences de l’eau, qui représentent en quelque sorte leurs excédents, ont eu tendance à augmenter :

" Le poids des dotations aux fonds de roulement [s’élève à] 1,3 milliard de francs, soit 11% des recettes annuelles, [ce] qui permet effectivement de s’interroger sur l’aisance financière des agences, qui sont des établissements publics dont l’objet n’est pas de " faire des bénéfices " ; en deux ans, de 1995 à 1997, les dotations aux fonds de roulement ont doublé (elles n’étaient " que " de 681 millions de francs en 1995) ".

Le Rapporteur indique également que les agences tendent à développer leurs interventions sous forme d’avances. Cette " bancarisation " de leur activité leur permet, notamment, de bénéficier de recettes sous forme de remboursements, lesquels s’ajoutent aux redevances perçues. M. Yves Tavernier précise ainsi que " l’analyse du dernier compte consolidé connu du système, celui de 1997, souligne le rôle important des avances – 1 franc d’avance accordé pour 3 francs de subvention définitive – et, en contrepartie, des produits financiers ".

– A la décharge des agences de l’eau, il convient cependant de rappeler que différents facteurs peuvent expliquer l’existence de dotations élevées aux fonds de roulement :

· l’accroissement de la contribution financière des agences de l’eau, imputable à l’augmentation du volume de leurs interventions, nécessite, pour des raisons de liquidité, une évolution similaire des dotations aux fonds de roulements ;

· le caractère cyclique des dépenses des agences de l’eau, imposé par les programmes quinquennaux, se traduit nécessairement par une montée en puissance progressive des charges. Il est donc légitime de constater, en début de programme, un fort excédent de recettes sur les dépenses ;

· les excédents financiers de certaines agences de l’eau peuvent, pour partie, être imputables au retard des collectivités locales à engager les dépenses prévues, les agences se voyant, par ce biais, contraintes à les provisionner.

Il est donc malaisé de porter un jugement définitif sur la supposée aisance financière des agences de l’eau. Toutefois, en l’état actuel des informations de votre Rapporteur général, il semblerait qu’elles puissent sans difficulté supporter un prélèvement de 500 millions de francs par an.

– Soulignons, en effet, qu’un prélèvement de 500 millions de francs représente 5% des redevances perçues en l’an 2000.

En supposant que ce prélèvement soit reconduit à l’identique en 2001, 1 milliard de francs aurait été, globalement, prélevé au cours du septième programme, ce qui représente 2% des redevances cumulées perçues sur la période. Autrement dit, les agences disposent de 98% de leurs ressources pour achever leurs programmes d’intervention.

Selon les informations recueillies par votre Rapporteur général auprès du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement, les agences de l’eau seraient donc en mesure d’achever, sans difficulté, le septième programme d’intervention.

Toutefois, la question se pose de savoir si le prélèvement opéré sera compatible avec la réalisation du huitième programme, lequel fera l’objet prochainement de négociations. Comme l’a précédemment évoqué votre Rapporteur général, il est impératif que les agences de l’eau bénéficient de projections quant à leurs engagements financiers.

Rappelons, en effet, que les agences de l’eau contribuent, d’ores et déjà, à hauteur de 250 millions de francs, aux dépenses de l’Etat.

Les 250 millions de francs restants ne constituent pas, dans leur intégralité, pour les agences de l’eau, un prélèvement additionnel, car certaines dépenses, désormais budgétées dans le cadre du FNSE, étaient auparavant à leur charge. Cela est le cas pour les actions d’intérêt commun aux agences.

Comme le montre le tableau ci-dessus, le prélèvement additionnel pesant sur les agences de l’eau s’élèvera, en 2000, à moins de 205 millions de francs, si l’on tient compte des dépenses antérieurement prises en charge directement par les agences de l’eau et désormais budgétisées, telles que celles relatives aux actions inter-bassins ou au fonctionnement de la mission inter-agences.

La création du FNSE va se traduire, concrètement, par une augmentation sensible du budget de la direction de l’eau du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement. Son budget va, ainsi, passer de 515 millions de francs ⁽⁾ en 1999 à 764 millions de francs ⁽⁾ en 2000, ce qui représente une augmentation de 48%.

Il y a là une volonté politique certaine : par le biais de la création du FNSE, le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement devient, en termes de crédits budgétaires, le premier ministère intervenant dans le domaine de la politique de l’eau.

Le cinquième alinéa du II du présent article précise la ventilation entre agences de l’eau du prélèvement de 500 millions de francs.

Celui-ci se décompose de la manière suivante :

– agence de l’eau Adour-Garonne 46,0 millions de francs

– agence de l’eau Artois-Picardie 38,3 millions de francs

– agence de l’eau Loire-Bretagne 79,7 millions de francs

– agence de l’eau Rhin-Meuse 42,3 millions de francs

– agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse 115,2 millions de francs

– agence de l’eau Seine-Normandie 178,5 millions de francs

Ce prélèvement de 500 millions de francs a été réparti entre agences de l’eau selon une clé de ventilation fondée, pour deux tiers, sur la part de chaque bassin dans le montant total des redevances autorisées pendant la durée du programme pluriannuel d’intervention et, pour un tiers, sur la part de chaque bassin dans la population recensée en métropole.

Concrètement, ce choix a été effectué, afin de ne pas pénaliser les agences de l’eau de Seine-Normandie et de Rhône-Méditerranée-Corse.

Rappelons, en effet, que ces deux agences disposent des budgets les plus élevés. Une clé de répartition fondée exclusivement sur les redevances perçues les aurait particulièrement mises à contribution. Or, le niveau élevé de leurs budgets s’explique non seulement par le niveau de richesse économique des bassins, mais également par le degré de pollution subi, lequel appelle un programme d’intervention extrêmement lourd…. L’introduction d’un critère lié à la population permet donc de réduire l’importance relative de leur richesse.

Précisons, cependant, que cette clé de répartition a été introduite à titre expérimental. Elle pourrait être, à l’usage, remise en cause.

Le III du présent article vise à tirer les conséquences, en termes de codification, de la création du Fonds national pour l’eau et de la transformation du FNDAE en une section de ce nouveau compte spécial du Trésor.

L’institution d’un nouveau compte spécial du Trésor, divisé en deux sections, va, en effet, se traduire par le fait que le code des collectivités locales ne visera qu’une seule section du Fonds national de l’eau, sans préciser que celui-ci fait partie intégrante du compte spécial du Trésor du Fonds national de l’eau. En revanche, ce dernier, ainsi que sa deuxième section, ne feraient l’objet d’aucune codification.

Une solution aurait pu consister à prévoir une codification du Fonds national de l’eau au sein du code des collectivités locales, en précisant que celui-ci est composé de deux sections.

Toutefois, le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement, très attaché, semble-t-il, à l’autonomie du FNSE, n’a pas souhaité, semble-t-il, sa codification au sein du code des collectivités locales.

D’une part, la taxe de péréquation du transport aérien alimentait le compte d’affectation spéciale n° 902-25 " Fonds de péréquation des transports aériens " (FPTA). Son produit prévu pour 1999 s’établissait à 51 millions de francs.

D’autre part, une taxe de sécurité et de sûreté était affectée au budget annexe de l’aviation civile (BAAC), pour un montant estimé à 1.279 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1999. Cette recette n’était pas la seule alimentant le BAAC, lequel bénéficiait aussi notamment de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RTSCA).

L’ensemble de ce dispositif a été remis en question par des décisions judiciaires.

Ainsi, dans un arrêt du 20 mai 1998 (Syndicat des compagnies aériennes autonomes), le Conseil d’Etat, après avoir noté que les arrêtés des 21 février 1996 et 16 avril 1996 modifiant l’article R. 134-4 du code de l’aviation civile tenaient compte, pour le calcul des taux de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne, des coûts afférents au balisage lumineux des pistes, aux services de sécurité d’incendie et de sauvetage et à diverses installations affectées à la gendarmerie, a jugé que " les services rendus par les services de sécurité d’incendie et de sauvetage et par la gendarmerie correspondent à des missions d’intérêt général qui incombent, par nature, à l’Etat ; qu’ainsi, les coûts de ces services ne peuvent être mis à la charge des usagers au moyen de redevances ".

En conséquence, il a annulé l’article 4 de l’arrêté du 21 février 1996 et l’article 2 de l’arrêté du 16 avril 1996, qui fixaient les taux de la redevance.

Par ailleurs, un jugement du tribunal administratif de Nice, du 4 novembre 1997, avait remis en cause les redevances aéroportuaires perçues par la Chambre de commerce et d’industrie de Nice Côte d’Azur au motif " que les dépenses en personnel et en matériel du service sécurité-incendie-sauvetage ne pouvaient légalement être comprises dans la base de calcul des redevances aéroportuaires ".

Les nouvelles modalités de calcul des redevances aéroportuaires et de la RTSCA imposaient de dégager des ressources nouvelles au travers d’une taxe, seule manière appropriée de financer des activités régaliennes par nature.

Ainsi, a été créée une taxe de l’aviation civile, régie par l’article 302 bis K du code général des impôts et se substituant à la fois à la taxe de péréquation du transport aérien et à la taxe de sécurité et de sûreté.

Le tarif de la taxe a été fixé à 22,9 francs par passager pour les vols intracommunautaires, à 38,9 francs par passager pour les autres destinations et à 6 francs par tonne de courrier ou de fret embarqué.

On rappellera que le tarif cumulé des deux taxes précédentes était de 21 francs pour les vols intracommunautaires et de 36 francs pour les autres destinations. Le surplus de recettes dégagé par le nouveau système est destiné à compenser les pertes résultant des nouveaux modes de calculs des redevances.

Par ailleurs, l’article 136 de la loi de finances pour 1999 a procédé à la création d’une taxe d’aéroport, perçue au profit des personnes publiques ou privées exploitant des aérodromes dont le trafic dépasse un certain seuil. Cette taxe, due par les compagnies de transport aérien et s’ajoutant au prix acquitté par le client, est destinée, là encore, à compenser les pertes entraînées par la réforme du calcul des redevances.

S’agissant de la taxe de l’aviation civile, son produit est actuellement affecté à hauteur de 90% au BAAC (soit 1.279,5 millions de francs en 1999) et de 10% au Fonds d’intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA). Ce dernier, créé par l’article 75 de la loi de finances pour 1999, a remplacé le FPTA. Il reprend les missions de péréquation précédemment assumées par le FPTA en vue d’assurer l’équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l’intérêt de l’aménagement du territoire. Par ailleurs, il supporte les dépenses directes d’investissement de l’Etat relatives aux services de sécurité-incendie-sauvetage (SSIS) ainsi que, en fonctionnement, les subventions accordées aux gestionnaires d’aéroports afin de couvrir une partie du coût de ces mêmes SSIS, pour les petits aéroports dans lesquels le produit de la taxe d’aéroport s’avère insuffisant.

On rappellera que le produit total de la taxe de l’aviation civile pour 1999 a été évalué à 1.427,55 millions de francs. Dans le cadre de la loi de finances pour 1999, les produits de cette taxe ont été inscrits en recettes du compte d’affectation spéciale 902-25 (FIATA), à hauteur de 148 millions de francs et sur la ligne de recettes n° 70-09, du BAAC, à hauteur de 1.279,55 millions de francs.

Le produit des recouvrements constatés de la taxe de l’aviation civile, s’élève à 623 millions de francs au 31 juillet 1999, soit 43,6% du produit total anticipé. 561 millions de francs sont affectés au BAAC et 62 millions de francs au FIATA. Selon les informations fournies à votre Rapporteur général, les prévisions de recettes annuelles pour l’exercice 1999 devraient être atteintes.

Pour 2000, le produit total de la taxe de l’aviation civile est estimé à 1.619,4 millions de francs, dont 1.258,4 millions de francs au profit du BAAC et 361 millions de francs pour le FIATA.

Les hypothèses retenues pour l’estimation du produit de la taxe de l’aviation civile reposent essentiellement sur des prévisions de trafic passagers intra et extra communautaires, en hausse respectivement de 4,5% et de 5%. Les taux de la taxe restent inchangés.

Si, en 1999, les dépenses relatives au SSIS ont déjà été transférées au FIATA, les investissements directs de l’Etat pour les locaux de la gendarmerie des transports aériens (GTA) et l’acquisition des matériels de détection sont restés financés par le BAAC.

Par ailleurs, les travaux pour la mise en œuvre du contrôle des bagages de soute et du contrôle des accès, ainsi que l’exploitation et la maintenance des systèmes de sûreté, sont pris en charge par les gestionnaires via la taxe d’aéroport (et le cas échéant par le FIATA dans le cadre de sa fonction de péréquation de ces dépenses).

On rappellera que, s’agissant des investissements de la direction générale de l’aviation civile (DGAC) pour les besoins de la sûreté en 1999, leur répartition devrait être la suivante :

Cette prévision est inférieure aux 202 millions de francs initialement prévus, en raison notamment du retard dans les programmes induit par le changement de dispositif financier.

Par ailleurs, en ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, une dotation du BAAC de 53 millions de francs est consacrée au fonctionnement des services (principalement de la GTA), à l’entretien des équipements de sûreté (à titre transitoire, dans l’attente de leur prise en charge par les concessions aéroportuaires après accord des gestionnaires) et à des actions de formation et d’organisation des contrôles des agents agréés.

Pour 2000, il est prévu que les dépenses directes en investissements de la DGAC en matière de sûreté aéroportuaire soient désormais retracées par le chapitre 07 des dépenses du FIATA. Il a été ainsi prévu d’ouvrir sur le compte 120 millions de francs d’autorisations de programme et de crédits de paiement au titre de la sûreté, selon la répartition suivante :

– 30 millions de francs pour les équipements pour l’inspection filtrage ;

– 10 millions de francs en faveur du contrôle des accès automatisés ;

– 60 millions de francs au profit du contrôle des bagages de soute ;

– 20 millions de francs de dépenses diverses (recherche et développement, équipements GTA et police, équipes cynotechniques).

Aux dépenses directes de la DGAC financées par le FIATA, il convient de rajouter l’achèvement des opérations engagées les années précédentes sur le BAAC (autorisations de programmes ouvertes et non encore closes au 31 décembre 1999). Le présent projet prévoit ainsi une dotation de 40 millions de francs de crédits de paiement pour le BAAC, destinés à couvrir ces autorisations de programme ouvertes antérieurement.

Par ailleurs, les dépenses directes de fonctionnement de la DGAC en matière de sûreté aéroportuaire sont, elles aussi, désormais assurées par le FIATA (chapitre 06) à hauteur de 53 millions de francs. Les trois principaux postes sont les suivants :

– l’entretien des équipements acquis par la DGAC, estimé à 15 millions de francs ;

– la formation des personnels de l’Etat concourant aux mesures de sûreté, estimé à 5 millions de francs ;

– le fonctionnement des services (dont locations pour la GTA), estimé à 30 millions de francs.

La Commission a adopté l’article 32 sans modification.

Le FITTVN a été créé par les articles 37 de la loi d’orientation et de développement du territoire du 4 février 1995 (n°95 – 115) et par l’article 47 de la loi de finances pour 1995 (n°94 –1162 du 29 décembre 1994). L’article 22 de cette dernière a institué deux taxes affectées à ce fonds, l’une sur des ouvrages hydroélectriques concédés, l’autre sur les concessionnaires d’autoroutes.

Les redevables de la première, prévue par l’article 302 bis ZA du code général des impôts, sont les titulaires d’ouvrages hydroélectriques concédés implantés sur les voies navigables, la taxe étant assise sur le nombre de kilowattheures produits. Initialement fixé à 4,2 centimes par kilowattheure produit, le taux de cette taxe a été porté à 4,24 centimes par l’article 27 de la loi de finances pour 1997 (n° 96-1181), puis à 8,28 centimes par l’article 43 de la loi de finances pour 1998 .

Malgré ces majorations, la taxe sur les titulaires d’ouvrages hydroélectriques concédés reste seulement la seconde ressource du fonds, avec un produit de 1,71milliard de francs prévu en 1999 et 1,68 milliard de francs pour 2000.

La taxe sur les concessionnaires d’autoroutes reste donc la principale source de financement du FITTVN, et le présent projet prévoit d’accroître son poids relatif.

Prévue par l’article 302 bis ZB du code général des impôts, cette taxe a déjà fait l’objet d’un doublement de son taux, passé de 2 à 4 centimes par kilomètre parcouru, à peine un an après son instauration (article 44 de la loi de finances pour 1996, n°95-1346 du 30 décembre 1995).

Les règles qui président à sa constatation , son recouvrement et son contrôle sont identiques à celles de la TVA et n’appellent pas de commentaire particulier ⁽⁾

La taxe est assise sur le nombre de kilomètres parcourus par les usagers, lequel résulte du produit des trafics enregistrés en gare de péage par les longueurs des trajets parcourus correspondantes.

Le produit de la taxe a été évalué à 2.200 millions de francs par la loi de finances pour 1999. Compte tenu de l’augmentation de 0,5 centime du taux de la taxe prévu par le présent article, il devrait passer à 2.655 millions de francs en 2 000. On notera qu’au regard des doublements de taux opérés précédemment, en 1998 pour la taxe sur les ouvrages hydroélectriques concédés, et en 1996 pour la taxe sur les concessionnaires d’autoroutes, la mesure proposée reste relativement modeste.

Surtout, elle est destinée à augmenter les investissements en matière de transports.

En 1999, les prévisions d’affectation des crédits pour les investissements sur le réseau routier national s’élèvent à 960 millions de francs pour le soutien aux grandes opérations structurantes, avec l’amélioration de l’accessibilité du Massif Central. Des crédits permettront de mettre aux normes autoroutières la RN 10 dans les Landes. Par ailleurs, les opérations d’aménagement du territoire inscrites aux contrats Etat/régions, comme la route Centre Europe Atlantique, feront l’objet d’affectations pour un montant prévisionnel de 524 millions de francs. Enfin, il est prévu sur quelques itinéraires intéressant l’aménagement du territoire quelques dotations de réhabilitation.

S’agissant des voies navigables, la dotation prévisionnelle, pour 1999 (431 millions de francs) sera consacrée à la restauration du réseau confié à Voies navigables de France et du réseau géré par l’Etat, ainsi qu’à l’aménagement de la vallée du Lot.

Enfin, les subventions d’investissement aux transports ferroviaire et combiné devraient bénéficier pour près de 1,5 milliard de francs au réseau des lignes à grande vitesse pour poursuivre le financement du TGV Méditerranée et les études sur les autres projets (dont 500 millions de francs pour le TGV Est-européen). Le réseau classique devrait bénéficier, quant à lui, de 575 millions de francs, affectés principalement aux opérations de modernisation du réseau dans le cadre des contrats Etat/régions. Les crédits réservés au transport combiné représenteront 430 millions de francs pour financer les investissements sur les terminaux rail-route ou sur des terminaux fluviaux. Enfin, 35 millions de francs permettront de poursuivre diverses études.

En 2000, les principales orientations pour l’affectation des crédits sont les suivantes :

– investissements sur le réseau routier national : outre la poursuite des opérations engagées les années précédentes, un programme de mise en sécurité des tunnels devrait être financé à partir de 2000. La dotation du projet de loi de finances s’élève globalement, pour le chapitre relatif au réseau routier national, à 1.527 millions de francs ;

– voies navigables : les crédits de ce chapitre sont portés à 500 millions de francs pour amplifier les investissements visant à la restauration et la modernisation du réseau des voies navigables ;

– subventions d’investissement aux transports ferroviaire et combiné : le montant prévu dans le présent projet augmente fortement par rapport à la loi de finances initiale 1999 (+ 22,1%) ; les crédits seront consacrés au projet de TGV Est-européen et au développement du transport combiné.

Si les actions financées par le FITTVN sont donc certainement des plus utiles, la nécessité même d’un compte d’affectation spéciale peut être remise en question, notamment au regard des travaux effectués par la MEC .

Parmi les thèmes examinés par la MEC en 1999 figurait notamment la politique autoroutière. Cette dernière a donc donné lieu à un rapport de notre collègue, M. Jean-Louis Idiart, présentant une analyse des évolutions passées et assorti de six conclusions ⁽⁾. C’est au regard de ces éléments qu’un certain nombre d’observations peuvent être effectuées s’agissant du présent article.

La réforme du système de financement autoroutier est actuellement en cours de négociation avec la Commission européenne.

En fonction des résultats de ces discussions, un projet de loi sera ensuite déposé par le Gouvernement. Votre Rapporteur général ne reviendra que brièvement sur les incertitudes de cette réforme, largement abordées lors des discussions au sein de la MEC et soulignées par la Cour des comptes dans son rapport sur la politique autoroutière française  ⁽⁾.

Traditionnellement, les augmentations de la taxe sur les concessionnaires d’autoroutes ont été compensées soit par une augmentation du prix des péages acquittés par les usagers, soit par un allongement de la division des concessions.

La première solution n’est cependant pas librement utilisable par les sociétés concessionnaires, le prix des péages étant fixé par voie réglementaire. Quant à l’allongement de la durée des concessions, sa possibilité semble assez réduite compte tenu des négociations en cours.

On rappellera que les péages sont fixés, conformément au code de la voirie routière, dans le cadre du décret du 24 janvier 1995. Celui-ci prévoit que :

– les tarifs de péage sont déterminés par les sociétés concessionnaires selon les règles définies au cahier des charges annexé au contrat de concession ;

– les modalités d’évolution des tarifs sont fixées dans les contrats de plan Etat/société d’autoroutes, signés pour une durée maximale de cinq années renouvelables. Ils entrent en vigueur un mois après leur dépôt auprès des ministres chargés de l’économie et de l’équipement ;

– à défaut de contrat de plan, les tarifs sont arrêtés conjointement après consultation des sociétés par les ministres chargés de l’économie et de l’équipement. La réévaluation des tarifs ne peut, dans ce cas, être inférieure à 70% de l’inflation (hors tabac) constatée depuis la dernière modification tarifaire ;

– en cas de manquement de la société concessionnaire à ses obligations en matière tarifaire, les tarifs sont fixés par arrêté conjoint des ministres chargés de l’économie et de l’équipement.

En réponse aux questions de votre Rapporteur général sur une éventuelle compensation au travers des tarifs de péage, il a été indiqué par le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie que :

" L’évolution des péages à compter de 2000 sera fixée par les prochains contrats de plan Etat/Société (2000-2004), en fonction de la situation de chaque société concessionnaire, notamment des contraintes financières présentes et futures des sociétés concernées, de leur programme de construction, des bilans tirés des premiers contrats de plan, en particulier en matière de modulation tarifaire, mais également des orientations de la politique suivie en matière de gestion du trafic et d’optimisation du réseau ".

Il a, par ailleurs, été répondu que :

" L’allongement des durées de concession des sociétés d’économie mixte concessionnaires d’autoroute fait actuellement l’objet d’une réflexion dans le cadre de la réforme autoroutière ".

En l’état actuel des choses, ce prélèvement supplémentaire s’inscrit dans le contexte d’une situation financière délicate des sociétés concessionnaires, marquée par un endettement déjà très lourd, comme l’indique le tableau ci-après.

Nul doute qu’une solution de compromis pourra être trouvée. Toutefois, cette augmentation d’une ressource affectée intervient à un moment où l’utilité du compte d’affectation spéciale fait l’objet de contestations.

Alors que le Gouvernement poursuit dans le présent projet l’effort de réduction du nombre de comptes d’affectation spéciale, il est temps de réfléchir sérieusement à une suppression du FITTVN, dans un but de clarification budgétaire.

Votre Rapporteur général rejoint sur ce point l’argumentation de notre collègue, M. Jean-Louis Idiart, dans son rapport précité .

Ainsi, il est exact que, contrairement aux intentions exprimées par le législateur, le FITTVN n’a que très peu financé de projets nouveaux, mais a abouti à un saupoudrage de crédits, sur des actions engagées, pour lesquelles existaient déjà des lignes budgétaires à la section " Transports " du budget du ministère de l’équipement, du logement et des transports. La Cour des comptes a confirmé cette analyse en notant que "les ressources du FITTVN ont été largement consacrées au financement d’opérations relevant du budget général ". D’une certaine manière, le Fonds a opéré un transfert de charge du budget général vers un compte d’affectation spéciale, et ce, au prix d’un alourdissement de la fiscalité. Pour les sociétés d’autoroutes, le montant de cette fiscalité est désormais supérieur à leurs frais de personnel.

Le tableau ci-après récapitule les prélèvements pesant sur les sociétés concessionnaires d’autoroutes.

Cette situation explique que le FITTVN fait l’objet de critiques constantes. Il a opéré une forme de " débudgétisation ", alors que globalement, le montant des crédits consacrés aux routes dans le FITTVN et dans le budget général ne cesse de diminuer.

Ainsi comme le rappelle notre collègue : " De manière générale, le FITTVN n’a contribué qu’à stabiliser les dotations allouées aux transports et sa présentation tend surtout à masquer le véritable débat, qui porte sur les investissements dont notre pays a réellement besoin au regard de ses ressources budgétaires. A ce jour, le FITTVN se révèle comme marché de dupes, dans la mesure où il a seulement alourdi la fiscalité sur les sociétés concessionnaires d’autoroutes et les gestionnaires d’ouvrages hydroélectriques, sans apporter de réponse aux problèmes essentiels. (…) Le FITTVN n’a que l’appellation de compte d’affectation spéciale, mais il ne finance aucune politique spécifique. Il conviendrait de le supprimer. Cette suppression ne saurait cependant intervenir de manière aveugle sur le seul principe de l’unité budgétaire. Il importe que le Gouvernement, en liaison avec le Parlement, poursuive la réflexion sur ses choix et établisse le schéma directeur des transports, qui contiendra clairement les projets d’infrastructures que la Nation souhaite retenir, compte tenu des moyens budgétaires. Ces moyens devront ensuite être inscrits aux différentes lignes du seul budget du ministère des transports, dont la vocation est de retracer les dépenses de l’Etat ".

Une des conclusions adoptées par le rapport, dont la publication a été autorisée par la Commission des finances, souhaite " réaffecter la taxe d’aménagement sur le territoire, assise sur les sociétés d’autoroutes, à son objet initial ".

Cette " rebudgétisation " semble donc nécessaire, sinon dans le cadre du présent projet, du moins à l’occasion ou à l’issue du débat sur la loi à venir portant réforme du financement des autoroutes.

Les modalités régissant l’évolution de la DGF conduisent à l’application d’un taux d’indexation beaucoup plus faible en 2000. En outre, la prise en compte des résultats du recensement pèse sur la répartition des grandes masses de cette dotation.

La DGF représente plus du tiers de " l’effort financier de l’Etat en faveur des collectivités locales " : 110,18 milliards de francs, en 2000, sur un total de 291,14 milliards de francs. Son importance pour les finances locales est encore plus perceptible si l’on souligne qu’elle représente également 94% des dotations de fonctionnement.

Pourtant, deux éléments conduisent à ralentir sa progression à un niveau (+0,8%) inférieur à l’inflation prévue (+0,9%) : il s’agit des modalités d’indexation, d’une part, et de la régularisation négative au titre de 1998, d’autre part.

Le contrat de croissance et de solidarité entre l’Etat et les collectivités locales, prévu par l’article 57 de la loi de finances pour 1999 et faisant suite au " pacte de stabilité " applicable de 1996 à 1999, a reconduit le mécanisme de l’enveloppe normée, en application duquel les dotations ayant une indexation spécifique (les dotations de fonctionnement et d’équipement, les financements des transferts de compétences et la dotation de compensation de la taxe professionnelle, hors la fraction liée à la compensation de la réduction pour embauche et investissement) sont regroupées au sein d’une enveloppe dont l’évolution, à structure constante, de loi de finances initiale à loi de finances initiale, est égale à la somme de l’évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac et d’une fraction d’évolution du taux du PIB de l’année en cours.

Cette enveloppe normée évoluera de 1,48% en 2000 (somme de l’indice prévisionnel des prix à la consommation des ménages hors tabac associé au projet de loi de finances, d’une part, et de 25% du taux d’évolution du PIB de l’année en cours, d’autre part).

Cependant, il convient de rappeler que les diverses dotations comprises dans le périmètre normé évoluent selon leurs indexations traditionnelles, à l’exception de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui sert de variable d’ajustement à l’évolution globale de l’enveloppe.

Ainsi, la DGF progresse selon un indice égal à la somme du taux prévisionnel des prix à la consommation hors tabac de l’année de versement et de la moitié de la croissance du PIB en volume de l’année en cours.

Une telle indexation a permis, en 1999, une progression, à structure constante, de 2,75%, soit le double de la progression de l’année précédente.

En revanche, en 2000, les modalités retenues pour l’indexation de la DGF se révèlent peu favorables. Il importe de détailler ces modalités.

Conformément aux dispositions de l’article 52 de la loi de finances pour 1994, codifiées aux articles L. 1613-1 et L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales, le calcul de la DGF est effectué en trois étapes.

Il convient de noter que, lors du dépôt du projet de loi de finances pour 1996, ce mécanisme de " recalage " était prévu pour 1996, mais pas pour les deux autres années d’application du pacte de stabilité. L’Assemblée nationale, sur amendement de sa Commission des finances, a cependant décidé de systématiser l’inscription de la DGF recalée de l’année n dans la base de calcul de l’enveloppe normée de l’année (n+1). Il est vrai que la prise en compte du montant recalé de la DGF était favorable aux collectivités locales pour 1996, mais comme l’observait le rapport général du Sénat : " si le recalage de la DGF se fait à la hausse, les collectivités locales seront gagnantes ; s’il se fait à la baisse, elles seront perdantes… ". Or, en 1997, en 1998 et en 1999, le recalage a toujours été effectué à la baisse…

Le Gouvernement a décidé de reconduire ce mécanisme dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité, mais il faut insister sur le fait que sa suppression se traduirait par une plus forte baisse de la DCTP, compte tenu des modalités de calcul de l’enveloppe normée.

Les indices de progression sont donc plus faibles que ceux retenus pour 1999, du fait, surtout, du ralentissement de la croissance en 1999. Une progression de 2,05% aurait néanmoins été supérieure au taux d’évolution de l’enveloppe normée.

Cependant, la troisième étape du calcul de la DGF – l’imputation de la régularisation négative de l’année (n–2) – conduit à réduire fortement la progression de la DGF.

La dernière étape du calcul de la DGF exige que la régularisation négative de la DGF pour 1998, constatée au 31 juillet 1999, soit imputée sur le montant de la DGF 2000.

Cette règle conduit à minorer de 679,73 millions de francs la DGF 2000 ⁽⁾, qui est donc fixée à 110,18 milliards de francs, ce qui correspond à une progression de 0,821% par rapport au montant ouvert en loi de finances pour 1999.

Une telle évolution de la principale dotation de fonctionnement accordée aux collectivités locales apparaît particulièrement faible au regard de la progression des frais de personnel en 1999. Le rapport sur " Les finances des collectivités locales en 1999 " de l’Observatoire des finances locales estime que les frais de personnel, représentant 36% des dépenses de gestion, devraient croître de plus de 5% cette année, en raison des effets du protocole salarial du 10 février 1998 et de l’augmentation des effectifs résultant du développement des emplois jeunes.

La faible progression de la DGF sera surtout ressentie par les communes qui ne perçoivent que la dotation forfaitaire et n’ont pas droit aux attributions de la dotation d’aménagement.

En effet, le taux de progression de la dotation forfaitaire, tel qu’il sera fixé par le Comité des finances locales, devrait être compris entre 0,41% et 0,45% seulement, contre 1,5% en 1999.

Cette dotation forfaitaire s’est élevée à 80 milliards de francs en 1999, soit près des trois-quarts de l’ensemble de la DGF et environ 90% de la DGF des communes. La même année, la dotation forfaitaire par habitant était de 1.262,76 francs.

La prise en compte des résultats du recensement de mars 1999 devrait, en outre, fortement influer sur l’évolution des diverses composantes de la DGF.

La répartition des dotations de l’Etat aux collectivités locales dépend, en partie, de la population de chacune d’entre elles.

L’article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales, issu de l’article 19 de la loi n° 79-15 du 3 janvier 1979 instituant la dotation globale de fonctionnement, prévoit que la population à prendre en compte pour la répartition des concours financiers de l’Etat aux collectivités locales est la population totale de la commune, majorée d’un habitant pour chaque résidence secondaire.

La population de chaque commune est prise en compte au 1^er janvier d’une année donnée, pour la répartition des dotations de l’Etat de ce même exercice. Elle est celle issue du dernier recensement général, majorée des accroissements de population constatés à l’occasion de recensements complémentaires.

Sauf dispositions particulières, la définition de la population prévue à l’article L. 2334-2 du code précité est celle retenue pour la répartition des dotations de l’Etat et, notamment, de la dotation globale de fonctionnement et de ses principales composantes – dotation forfaitaire, dotation de solidarité urbaine (DSU), dotation de solidarité rurale (DSR), dotation affectée aux groupements à fiscalité propre –, de la dotation de développement rural (DDR), du Fonds national de péréquation (FNP), du Fonds de solidarité des communes de la région d’Ile-de-France (FSRIF) et de la dotation globale d’équipement (DGE) ⁽⁾.