XVe législature
Session ordinaire de 2021-2022

Séance du jeudi 13 janvier 2022

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion de la proposition de loi constitutionnelle visant à instaurer un droit de révocation des élus (nos 4751, 4863).
Dans la discussion générale, la parole est à Mme Sabine Rubin. « Le peuple anglais pense être libre, il se trompe fort : il ne l’est que durant l’élection des membres du parlement ; sitôt qu’ils sont élus, il est esclave, il n’est rien. »
Cette formule, limpide et lapidaire, nous la devons à Jean-Jacques Rousseau qui, dans son livre
Du contrat social , cherchait à poser les fondements théoriques de l’exercice de la souveraineté pour un peuple libre, réuni au sein de la res communis et délibérant en faveur de l’intérêt général.
Cette méfiance, si ce n’est cette défiance à l’égard du mandat représentatif n’était pas le fait d’un individu isolé : dans sa pratique comme dans son analyse, l’idéal démocratique fait l’objet de débats passionnés depuis la plus haute antiquité. La présente proposition de loi constitutionnelle s’inscrit dans le prolongement de ces débats pour les enrichir.
Comment faire pour que le citoyen puisse librement exercer ses droits, participer de la manière la plus directe à la vie et à l’organisation de la cité, loin des tutelles ombrageuses et des tyrannies de groupes privés ? Voilà la grande question qui nous occupe aujourd’hui.
Nous proposons ici l’organisation d’un référendum révocatoire, à l’initiative d’un quorum de citoyens, qui permettrait de démettre un élu, du conseiller municipal jusqu’au Président de la République, à l’issue du premier tiers du mandat et avant la dernière année de celui-ci.
Mais avant de développer l’esprit de ce texte et de répondre aux critiques émises lors de son examen en commission, permettez-moi de dire pourquoi je me suis saisie de cette proposition dont mon collègue et camarade Corbière est à l’origine.
Je n’ai jamais été élue avant ce mandat ni, étonnamment, cherché à l’être, me tenant à la lisière de la politique professionnelle. Et si j’ai pu, ici ou là, concourir à quelques élections, je considérais celles-ci essentiellement comme des tribunes pour exprimer mes idées, par exemple sur le risque de prolifération des armes nucléaires.
Ainsi, et même si je n’ai cessé, depuis quarante ans, de me mêler des affaires de la cité, loin de moi l’idée de devenir une « femme politique », tant la marche courante des affaires avait fini par m’en dégoûter profondément.
Cette appréhension, je l’ai d’ailleurs ressentie très tôt : déjà, lors de l’élection de nos délégués de classe, il me paraissait pour le moins étrange de parler « au nom de », sans avoir consulté personne. Puis, jeune citoyenne dans les années 1980, j’ai pu apprécier la valeur de certaines promesses électorales – je pense au « changer la vie » d’une gauche qui s’est bien vite décolorée, et dont la rose s’est fanée en perdant une à une ses pétales.
La professionnalisation croissante du monde politique, sa réduction sociologique à un aréopage de notables, le poids des puissances d’argent dans nos décisions publiques puis l’abandon du débat d’idées au profit d’un marketing électoral devenu envahissant : telles ont été les raisons de la colère qui m’a tenue, paradoxalement, éloignée de tout parti politique. Aujourd’hui encore, les simples formules : « les Français pensent que », « les Français veulent que », prononcées par des représentants, me hérissent le poil en raison de leur malhonnêteté.
Or cette impression d’alors est plus que jamais d’actualité. Le fossé entre représentants et représentés ne cesse de se creuser : tous ici, quels que soient nos bancs, nous partageons peu ou prou le même diagnostic d’un épuisement de nos institutions représentatives. « Démocratie de basse intensité », « césarisme démocratique », « despotisme doux » : quelles que soient les images employées, le phénomène persiste. Nos concitoyens se sentent chaque jour dépossédés de leur pouvoir d’agir. J’en veux pour preuve l’abstention que nous connaissons tous. Dans ma circonscription, par exemple, moins de la moitié des électeurs se sont déplacés pour mon élection.
Peut-être qu’ils n’en avaient pas envie ! Cette désaffection traduit-elle une indifférence à la chose publique ? Je ne le pense pas. En novembre, j’ai réalisé un micro-trottoir sur mon territoire. Il révèle que, si beaucoup de nos concitoyens méconnaissent nos institutions et nos fonctions, tous ont un point de vue sur les dysfonctionnements de notre société dans différents domaines : handicap, école, chômage, logement, écologie et, justement, démocratie. Ces personnes qui ne disent rien dans les urnes ont donc pourtant quelque chose à dire.
Certes, le problème n’est pas seulement français. Dans toutes les démocraties libérales, on constate une abstention croissante, car c’est le fait représentatif lui-même qui interroge.
Cette interrogation ne date d’ailleurs pas d’aujourd’hui. Bien avant Rousseau, les cités grecques ont récusé le principe même de représentation. On s’offusquait alors de l’idée même qu’un homme puisse briguer les suffrages de ses pairs. La participation de tous et de plein droit à l’ecclésia était la règle, précisément pour que le peuple reste souverain et pour éloigner le spectre de l’aristocratie et de l’oligarchie.
Plus tard, Rousseau, que j’ai déjà cité, l’a aussi exprimé : « L’idée des représentants […] nous viendrait du gouvernement féodal, de cet inique et absurde gouvernement dans lequel l’espèce humaine est dégradée et où le nom d’homme est en déshonneur. »
Pour notre pays, le principe de révocabilité est consubstantiel à l’idée même de démocratie et de République. Contre les défenseurs de la représentation nationale élue, comme Sieyès, nombreuses étaient déjà les voix qui s’élevaient : si le peuple est souverain et sa volonté inaliénable, estimaient certains, alors il appartient au peuple de changer son gouvernement et de révoquer ses mandataires. Dans le même esprit, le comité central de la Commune de Paris a déclaré : « Les membres de l’assemblée municipale, sans cesse contrôlés, surveillés, discutés par l’opinion sont révocables, comptables et responsables. »
Certes, je ne méconnais pas les critiques émises en commission ni le fait que cette proposition n’entend pas à elle seule résoudre la grave crise qui affecte nos institutions.
Parmi les arguments qui m’ont été opposés, la révocabilité a été discréditée au nom de l’attractivité du « métier » – je reprends le terme qui a été employé – de l’élu. Il me paraît non recevable. Je n’ai jamais considéré l’élection comme une carrière. Ce devrait même être tout le contraire et j’ose espérer que nous nous retrouvons ici par conviction sincère, non pour des avantages ou privilèges. Nous consacrons d’ailleurs tous beaucoup de notre temps à l’exercice de notre mandat, y compris dans le cadre de notre vie privée et sociale.
On a ensuite objecté l’instabilité supposée que créerait la révocabilité. Rappelons d’abord qu’il s’agit de définir, par une loi organique, un quorum qui puisse déclencher le référendum. Doit-il réunir 5, 10, ou 15 % des électeurs inscrits ? Le débat reste ouvert. Quoi qu’il en soit, l’argument est faible tant on sait la difficulté à mobiliser nos concitoyens hors du tempo électoral. En l’occurrence, il faudrait que le comportement ou la décision d’un élu suscite une réprobation telle qu’elle mette en mouvement une part significative de l’opinion publique. On est donc bien loin de l’élection permanente, crainte formulée ce matin par le ministre de la justice.
On a également évoqué le risque que des groupes d’intérêt, des lobbies dévoient ce dispositif révocatoire. Mais les élus ne sont-ils pas déjà soumis à diverses pressions ? Nos programmes respectifs – quand il y en a – ne s’ancrent-ils pas, chacun à leur manière, dans l’expression d’intérêts variés au sein de la société civile ? D’ailleurs, un programme n’est pas tant une liste de mesures à trier que l’expression d’une vision du fonctionnement de la société. En outre, lesdites mesures feront de toute façon toujours l’objet de débats parlementaires, voire de référendums.
Bien sûr ! Enfin, il est un argument qui m’a quelque peu interloquée. Il a été dit du pouvoir de révocation que cela revenait à mettre l’élu dans la main du citoyen-électeur. Eh bien oui, en effet, et c’est justement là une des vertus de notre proposition. Exactement ! Elle est même révolutionnaire – encore faut-il s’entendre sur le sens des mots puisque le ministre, qui nous qualifiait ce matin de révolutionnaires, soutient un président qui, en 2017, déclarait lui-même qu’il entendait mener une révolution.
En outre, cette proposition de révocation éviterait peut-être que des élus – comme un collègue de cette assemblée, numéro deux d’une des principales formations politiques du pays – quittent prestement leur organisation, à la veille d’une élection présidentielle, et ce sans même que ses électeurs aient leur mot à dire. Je sais bien que, sous la Ve République, l’élection est nominative. Mais notre dispositif est justement une manière de responsabiliser directement quiconque prétend parler au nom du peuple qui l’a élu.
Cette proposition n’a rien d’un remède miracle. Elle s’inscrit d’ailleurs dans une démarche globale : la reprise en main par les citoyens de la chose publique – soit leur République. Certes, d’autres propositions seraient de nature à revitaliser notre démocratie : introduction de la proportionnelle, non-cumul des mandats dans le temps, référendums d’initiatives citoyennes ou tout bonnement respect des référendums comme celui de 2005.
Mais il existe aussi des innovations, telle la Convention citoyenne sur le climat, que le Président lui-même a impulsée, et qui a permis à des citoyens, de tout âge et de toute condition, tirés au sort, de formuler des propositions pour l’avenir de notre planète. Mais remarquez bien la contradiction : toutes les propositions de cette convention ont été balayées d’un revers de vote par un parlement censément représentatif.
En conclusion, toutes les réflexions et propositions permettant de réaliser l’idéal démocratique sont bonnes à prendre. Mais aucune ne répondra, à elle seule, aux aspirations des citoyens d’aujourd’hui, plus matures, informés et conscients qu’ils l’ont jamais été. La démocratie ne peut se réduire à un schéma institutionnel.
Si ! Comme a pu le dire Pierre Mendès France, c’est d’abord un « état d’esprit ». Où sont-elles, vos troupes, pour défendre la démocratie ? Alors que nous sommes de plus en plus harcelés, menacés de mort, parfois exposés à des violences – ce que je regrette –, cette proposition devrait nous permettre de sortir de cette crise par le haut. (M. Alexis Corbière, rapporteur, applaudit.) Où sont les députés FI ? La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne. Nos collègues de la France insoumise nous donnent l’occasion de discuter d’un sujet important, singulièrement dans un moment où notre démocratie est bousculée dans des proportions peu communes, comme en témoignent la violence inacceptable exercée contre les élus un peu partout sur notre territoire ou la désertion des urnes, scrutin après scrutin.
Sans jamais justifier les actes de violence, il faut chercher à comprendre ces phénomènes qui nous semblent symptomatiques du désenchantement que les Françaises et les Français éprouvent vis-à-vis de la parole politique et de leurs institutions. Ils accréditent l’idée que nous vivons une crise démocratique très profonde, appelant sans tarder une rénovation institutionnelle de grande ampleur.
Cependant, aussi vertueux soit-il, nous ne croyons pas que le droit de révocation des élus permettra de résoudre ce fléau, dans la mesure où celui-ci s’attaque aux conséquences de ce désamour démocratique et nullement aux causes.
Aujourd’hui, la défiance citoyenne à l’égard de la représentation politique est avant tout exacerbée par notre rigidité constitutionnelle. Voulue comme telle par ses pères fondateurs, la Ve République consacre de façon disproportionnée le parlementarisme rationalisé. L’exécutif dispose de pouvoirs sans équivalent dans les autres régimes démocratiques.
En outre, avec l’instauration du quinquennat présidentiel en 2000, dont le corollaire est la synchronisation du calendrier électoral, les épisodes de cohabitation sont devenus beaucoup plus hypothétiques. Cela a pour effet d’amplifier davantage la prééminence du Président de la République en accentuant le fait majoritaire, qui veut que le chef de l’État, élu avec la force du suffrage universel, entraîne dans son sillage la formation d’une majorité présidentielle à l’Assemblée nationale.
Pour le pluralisme politique, le tribut à payer est lourd. Nous devons contrecarrer cette logique mortifère en transformant notre système politique en véritable régime parlementaire. Les solutions sont connues : inversion du calendrier électoral, fin de l’élection du Président de la République au suffrage universel, élection du Premier ministre par l’Assemblée ou encore suppression de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, du vote bloqué et de tous les autres artifices du parlementarisme rationalisé.
Très bien ! Le pouvoir doit revenir dans les mains du Parlement, mais un parlement où la représentation politique et sociologique est en phase avec ce qui se passe dans notre pays. Hélas, nous comptons aujourd’hui bien trop peu d’ouvriers, de salariés ou d’agriculteurs à l’Assemblée nationale, ce qui montre l’écart entre les citoyens et leur classe politique.
Le changement interviendra aussi en favorisant l’expression démocratique au travers des référendums. Le groupe GDR a déposé une proposition de loi constitutionnelle visant à instaurer un référendum d’initiative citoyenne législatif et abrogatoire, pensant que la participation directe des citoyens est parfaitement complémentaire du régime parlementaire. C’est ce qui se passe en Suisse, dont le système politique est jugé, à raison, comme le plus démocratique du monde : dans la patrie de Jean-Jacques Rousseau, il n’est pas possible de révoquer des élus, mais nos voisins helvètes sont amenés à prendre très régulièrement position sur des débats politiques, souvent d’une grande importance. Ainsi, c’est par référendum que les Suisses ont eu à décider de l’instauration ou non du passe sanitaire avant que les parlementaires ne s’emparent du sujet, ce qui témoigne de toute la considération que les Suisses accordent à la participation directe des citoyens.
En conclusion, nous pensons que le droit de révoquer les élus n’épargnerait pas les défenseurs de l’intérêt général. Aux États-Unis, un sénateur du Colorado a été destitué de son mandat après le lancement d’une procédure révocatoire impulsée par la très célèbre NRA, la National Rifle Association, parce qu’il avait approuvé un projet de loi réduisant la taille des chargeurs des armes automatiques en vente libre. Cet exemple éclairant montre les risques qu’une procédure révocatoire ferait peser sur les élus, qui pourraient ainsi devenir la cible de certains lobbys heurtés par des propositions sociales ou écologiques jugées par eux contraires aux intérêts du capital.
Dès lors, si nous partageons les constats de nos collègues du groupe La France insoumise sur la crise démocratique que nous vivons, nous divergeons sur les moyens d’y remédier. C’est pourquoi nous ne voterons pas cette proposition de loi.
(Applaudissements sur les bancs du groupe GDR. – M. Roland Lescure applaudit également.) Très bien ! Bravo ! La parole est à Mme Camille Galliard-Minier. La proposition de loi constitutionnelle que vous présentez, monsieur le rapporteur, vise à instituer un mécanisme de révocation des élus par voie référendaire, quel que soit le mandat ; celui du Président de la République, ceux des parlementaires ou des élus locaux. Le système proposé apparaît cependant juridiquement imprécis, inopérant au regard des objectifs visés et contraire à nos fondements démocratiques.
En premier lieu, il paraît délicat que le législateur-constituant débatte d’une proposition techniquement aussi imprécise. En effet, si le principe annoncé est clair, la procédure est à l’inverse floue :…
Et quand c’est flou,… …le référendum révocatoire serait enclenché à la demande de « toute initiative », sans qu’il soit déterminé qui serait susceptible de la prendre et, surtout, sous quelle forme et combien de fois. De même, cette « initiative » ne serait valide qu’après l’approbation d’un certain pourcentage du corps électoral, inconnu à ce stade. Enfin, les modalités de référendum, local ou national, ne sont pas connues non plus – nombre de signatures requis, quorum, contrôle juridictionnel, motifs de la révocation. En bref, la majeure partie des conditions d’application du dispositif présenté dans ce texte sont renvoyées à une loi organique inexistante à ce jour.
Vous vous référez à des exemples étrangers comme sources pouvant inspirer un l’institution d’un référendum révocatoire français. Mais, outre le fait qu’ils présentent entre eux des différences notables et que toute greffe constitutionnelle est souvent chimérique, le constitutionnaliste Michel Verpeaux reconnaît lui-même dans un de ses ouvrages que ces mécanismes sont si fragiles et tellement lourds qu’ils en deviennent inefficaces. Il n’est d’ailleurs pas nécessaire de partir à l’étranger pour trouver des exemples de mécanismes de destitution puisque nous disposons, dans notre droit interne, de tels outils, comme l’article 68 de la Constitution qui prévoit la possibilité de destituer le Président de la République ou comme la possibilité de révoquer les maires ou leurs adjoints.
En deuxième lieu, cette proposition de loi constitutionnelle se révèle inopérante. En effet, vous estimez que la révocation des élus serait une solution pour lutter contre l’abstention et pour restaurer la confiance des électeurs à l’égard des élus. Les phénomènes d’abstention et de défiance existent et doivent certes nous interpeller, mais comment penser que permettre à chacun de tenter à tout instant de révoquer un élu pourrait améliorer la confiance dans nos institutions politiques ? Pas moyen de se référer aux exemples étrangers pour répondre à cette question puisqu’il n’existe à ce jour aucune donnée empirique suffisante qui permette de faire le lien entre référendum révocatoire et hausse de la confiance ou réduction de l’abstention.
On peut en revanche se tourner vers la Commission européenne pour la démocratie par le droit, dite commission de Venise, qui a publié un rapport sur la révocation populaire : celle-ci alerte sur les risques, voire les dangers, qu’elle qualifie de « considérables » de ce type de système, notamment et précisément le risque de voir s’éroder la confiance des électeurs en leurs élus, soit l’exact inverse de l’effet recherché par ce texte.
En dernier lieu, cette proposition de loi constitutionnelle est une dénégation radicale de notre fonctionnement démocratique. L’article 27 de la Constitution dispose en effet que « tout mandat impératif est nul », et nous protège en consacrant le mandat représentatif, inscrit dans notre histoire politique depuis 1789. Par l’établissement de la souveraineté nationale au cœur de notre modèle représentatif, c’est la volonté de la nation qui prime et non les intérêts de groupes particuliers d’électeurs, c’est notre nation, unie et indivisible, qui fait corps.
Vous, vous proposez un système politique avec des électeurs perçus comme de potentiels censeurs qui pourraient se regrouper au sein de coalitions de mécontents, construites uniquement pour mettre fin aux mandats des élus de façon prématurée. Nous, nous optons pour une société qui permette à chaque citoyen de s’engager et d’être force de propositions afin de devenir un acteur de son quotidien. C’est ce que nous avons fait par l’institution et le renforcement d’outils et de moments de démocratie participative innovants, notamment la Convention citoyenne pour le climat.
(Mme Sabine Rubin s’exclame.)
Notre responsabilité n’est pas de fonder la confiance sur l’individualisme, mais bien de refonder une confiance collective envers les institutions représentantes de la nation. Cet impératif s’est imposé à notre majorité dès le début du mandat comme l’a montré le vote, en 2017, de la loi pour la confiance dans la vie politique, dont l’objet est de garantir la transparence des élus et de favoriser le pluralisme politique. Notre groupe refuse de participer à la création d’un monde politique fondé sur la suspicion et sur la division. Cette proposition de loi constitutionnelle se révèle être une fausse promesse de revitalisation de la démocratie.
C’est la raison pour laquelle La République en marche votera contre ce texte.
(Applaudissements sur plusieurs du groupe LaREM.) Excellent ! La parole est à M. Guillaume Larrivé. Robespierre est-il l’avenir de la démocratie française ? Excellente question ! Les camarades mélenchonistes voudraient nous en convaincre. Certes, monsieur le rapporteur, vous avez semblé refréner vos ardeurs montagnardes à cette tribune ce matin (Sourires) , vous n’êtes pas allé jusqu’à requérir le rétablissement de la guillotine – ce qu’il y a en vous d’humaniste vous interdit sans doute de nous appeler à raccourcir physiquement ceux que les Insoumis regardent comme les ennemis du peuple. Excellent ! Mais votre système de révocation populaire serait, en vérité, une autre forme de raccourcissement susceptible d’expédier dans les poubelles de l’Histoire les représentants incapables d’être, à vos yeux, le reflet parfait, immédiat, immanent, du peuple représenté. (« Très bien ! » sur les bancs des groupes LaREM et Dem.) Même si, comme député de l’Yonne, je suis ici le successeur d’un conventionnel régicide, Louis-Michel Lepeletier de Saint-Fargeau,… Un grand homme ! …vous m’excuserez de n’avoir pas été élevé dans le culte de 1793. Dommage ! Je me méfie des Marat de carton-pâte. (Sourires sur les bancs des groupes LaREM et Dem.) J’aime trop la liberté pour la soumettre absolument à l’égalité. Lecteur de Montesquieu, je sais que « Le principe de la démocratie se corrompt, non seulement lorsqu’on perd l’esprit d’égalité ; mais encore quand on prend l’esprit d’égalité extrême, et que chacun veut être égal à ceux qu’il choisit pour lui commander. » On en connaît les conséquences, presque mécaniques. Je cite encore Montesquieu : « Il se forme de petits tyrans, qui ont tous les vices d’un seul. Bientôt ce qui reste de liberté devient insupportable. Un seul tyran s’élève – je regrette à ce propos que le président Mélenchon ne soit pas parmi nous ;… Il est à la manif ! « …et le peuple perd tout […]. » Ce serait donc une folie que de céder à l’ivresse robespierriste, qui confond la démocratie et la dictature populaire, au risque de basculer dans une nouvelle tyrannie personnelle. Bravo ! Mais je veux dire avec la même force aux députés du Marais, c’est-à-dire de l’actuelle majorité (« Oh ! » sur plusieurs bancs du groupe LaREM) , qu’il serait bien imprudent, mes chers collègues, de nous croire douillettement installés dans un paisible statu quo institutionnel. La vérité est que le doute démocratique ronge notre république :… C’est vrai ! …la démocratie est soupçonnée de tourner à vide lorsque ceux que nous élisons n’exercent pas vraiment le pouvoir pour lequel ils ont été choisis, quelle que soit leur bonne volonté, et lorsque nos institutions, formellement si puissantes, semblent devenues fondamentalement impuissantes.
Aussi la vraie question, me semble-t-il, est de savoir si la promesse de liberté politique que la nation s’est faite à elle-même en 1789 peut être tenue dans la France des années 2020. Ma conviction est que les urnes sont toujours préférables aux barricades. Plutôt que de nous enliser, entre chien et loup, dans l’impuissance moite du doute démocratique, sachons retrouver l’audace des commencements, redonnons au souverain la liberté de choisir plus souvent ses représentants afin que les élus de la nation le soient vraiment.
Ainsi, l’Assemblée nationale sera renforcée si sa légitimité est plus souvent vérifiée et si le Président de la République, lorsqu’il perçoit que l’action du Gouvernement a une assise populaire incertaine, accepte de décorréler son mandat de celui de la majorité parlementaire en faisant à nouveau usage du pouvoir de dissolution qu’il tient de l’article 12 de la Constitution. J’aurais parfaitement compris, par exemple, que notre assemblée fût dissoute en 2019, après la crise des gilets jaunes. Tombée en désuétude depuis un quart de siècle, la dissolution a cette vertu ancienne, mais nullement surannée, de permettre au peuple de s’exprimer librement et de choisir plus tôt à qui il délègue, pour un temps, la liberté de délibérer et de décider en son nom, c’est-à-dire de diriger l’État. Dans cet esprit, la question du mode de scrutin, mes chers collègues, devra être à nouveau posée pour mieux représenter la diversité des courants d’opinions, favoriser les logiques de coalition et encourager le rassemblement des Français de bonne volonté.
Il est tout aussi urgent de nous rappeler que, si « la souveraineté nationale appartient au peuple », celui-ci l’exerce à la fois « par ses représentants » – nous tous en l’occurrence, mes chers collègues – « et par la voie du référendum », comme l’énonce l’article 3 de la Constitution. Les deux branches d’expression de la souveraineté doivent être revitalisées : celle de la représentation, je l’ai dit, mais aussi celle, raisonnée, de l’expression référendaire, que les trois derniers présidents de la République ont eu le grand tort de délaisser depuis déjà dix-sept ans.
Mes chers collègues, dans quelques semaines, cette assemblée aura vécu et une nouvelle assemblée sera élue. Formons ensemble le vœu qu’elle ne cède pas aux tentations extrémistes, celle de l’extrême gauche comme celle de l’extrême droite, mais qu’elle ne s’enlise pas non plus dans l’immobilisme. Sachons être fidèles à la promesse de liberté politique que la nation s’est faite à elle-même en 1789 et qu’elle avait su renouveler en 1958, lors de la refondation gaullienne de notre république. Nous retrouverons alors, peut-être, avec la démocratie française, la force révolutionnaire de l’espérance.
(Applaudissements sur de nombreux bancs des groupes LaREM et Dem.) La parole est à M. Erwan Balanant. La France fait face à des taux d’abstention inédits et à une profonde remise en question de son modèle représentatif, fondement de notre démocratie. Selon le dernier baromètre CEVIPOF, pour 55 % des Français, la démocratie fonctionne mal et, plus alarmant encore, pour 77 % d’entre eux, la politique évoque les termes de « dégoût » ou de « méfiance ». Sans rien céder au pessimisme ambiant, il faut bien regarder la réalité en face. Ces chiffres nous alertent sur la nécessité d’agir, de rebâtir la confiance et de réenchanter la démocratie.
Nous n’ignorons nullement la profondeur de la crise qui nous affecte. Depuis le début de la législature, le groupe Démocrates travaille sans relâche pour approfondir la participation citoyenne, l’une des conditions d’une revitalisation de notre démocratie. Nous avons défendu des propositions fortes en ce sens, comme la reconnaissance du vote blanc ou l’instauration de la proportionnelle. Nous continuerons d’agir jusqu’au terme de nos mandats pour mettre en avant ces sujets essentiels, en particulier lors de l’ultime niche parlementaire réservée à notre groupe, le 3 février prochain.
La réflexion autour de la création de nouveaux mécanismes démocratiques est noble, et le débat mérite d’être d’avoir lieu comme vous le proposez aujourd’hui, monsieur Corbière. Nous sommes ouverts aux idées formulées en ce sens. Je parle évidemment des nouveaux mécanismes démocratiques et non de votre proposition elle-même, car, malheureusement, votre proposition de loi constitutionnelle n’est pas en mesure de relever les défis que j’ai évoqués.
Votre texte vise à instaurer un référendum révocatoire d’initiative citoyenne, qui permettrait de mettre un terme au mandat de tout élu, national comme local, après l’accomplissement d’un tiers de son mandat et avant sa dernière année – pour un mandat de cinq ans, la révocation serait donc possible un an et huit mois après l’élection.
Vous avez affirmé ce matin qu’une telle disposition permettrait de débloquer des situations ; j’ai plutôt l’impression du contraire, tant elle fait fi de ce qui constitue la démocratie et la spécificité du mandat représentatif : le respect des rythmes démocratiques. Il faut donc réfléchir, comme vous l’avez fait, à la façon dont le citoyen participe à la décision politique dans l’intervalle entre deux élections. Il s’agit d’un vrai sujet sur lequel nous devons travailler.
En revanche, votre proposition est un trompe-l’œil. Elle vise tout simplement à endormir nos concitoyens, sans apporter aucune amélioration concrète à la démocratie française.
C’est un coup de gueule ! Je ne reviens pas sur la forme : l’essentiel a été dit. Le texte que vous proposez n’est en tout cas pas vraiment précis – ce qui est souvent le cas des textes débattus dans le cadre des niches parlementaires. Vous renvoyez tout à une loi organique dont nous ne connaissons pas les termes. C’est dommage, car nous aurions pu, peut-être,… Oui ? …définir des seuils et approfondir notre réflexion.
Sur le fond, et cela est plus grave encore, le texte conduirait en réalité à rendre l’élu, tout au long de son mandat, entièrement dépendant des moindres mouvements de l’opinion publique.
Ben oui ! Que se passerait-il dans une crise comme celle que nous traversons ? En tant qu’élus, nous avons des responsabilités qui ne sont pas toujours simples à exercer : nous devons parfois prendre des mesures qui ne sont pas vraiment populaires, comme la création du passe sanitaire, puis celle du passe vaccinal. Ces dispositions ne font plaisir à quasiment personne, alors imaginez qu’il suffise que 5 % de la population soit en mesure de révoquer des élus : jamais nous ne pourrions prendre de telles décisions. Ce n’est décidément pas ainsi que l’on apaise une démocratie !
Nous avons besoin de dialoguer et de débattre dans la sérénité. Nous devons sans doute réfléchir à un débat public plus serein et apaisé, et à la façon d’articuler la démocratie représentative et la démocratie participative. Je l’ai dit, lors de la prochaine journée dont l’ordre du jour sera réservé à notre groupe, nous ferons des propositions fortes – ce sera en particulier le cas de notre président de séance, Sylvain Waserman.
Face à la vague de menaces inacceptables que nombre d’entre nous subissent ces derniers temps, il faut rappeler que notre indépendance n’est pas un privilège personnel mais une protection du mandat qui nous est octroyé par le peuple français – ce peuple que vous semblez tant aimer –, mandat que, légitimement, nous exerçons librement jusqu’à son terme.
Monsieur le rapporteur, votre proposition met en danger un principe fondamentalement républicain. En conséquence, vous l’aurez compris, le groupe MODEM s’opposera à votre texte.
(Applaudissements sur les bancs du groupe Dem et sur quelques bancs du groupe LaREM.) La parole est à Mme Cécile Untermaier. Un Français sur deux ne connaît pas son député, et quatre Français sur dix remettent en question l’utilité de l’Assemblée nationale. L’abstention ne fait qu’augmenter, dépassant le chiffre terrifiant de 65 % aux élections régionales. Le diagnostic d’une crise de la démocratie est posé depuis longtemps. Jean-Jacques Rousseau l’écrivait dans Du Contrat social , parlant de l’électeur : sitôt qu’il a élu ses représentants, il n’est plus rien.
Si la démocratie participative s’efforce de prendre en considération cette critique, la défiance de la société civile à l’égard des gouvernants reste très forte et trouve en partie ses racines dans le fonctionnement actuel de nos institutions : exécutif fort, fait majoritaire, centralisation des décisions par l’administration, faiblesse du Parlement… Nous sommes donc d’accord sur le constat, monsieur le rapporteur, mais le remède proposé, à savoir la révocation d’un élu en cours de mandat par référendum, appelle plusieurs observations.
Les référendums décisionnels sont prévus par la Constitution qui définit leur objet. Celle-ci ne fait pas mention de révocation des élus. C’est donc bien une proposition de loi de nature constitutionnelle qui devait être déposée. Nous comprenons qu’elle ne s’accompagne pas d’une proposition de loi organique puisqu’il s’agit, à ce stade, de débattre d’un principe.
Le dispositif proposé fait l’objet de nombreuses discussions, en particulier depuis le mouvement des gilets jaunes. Il existe dans d’autres pays, mais dans d’autres contextes et sous d’autres formes. Je pense en particulier au
recall américain.
Ce mécanisme risque de provoquer une instabilité permanente – il s’agit de la critique qui est lui est la plus fréquemment faite. En effet, il est sain, dans une démocratie, que les élus puissent aller au bout de leur mandat. À son issue, les électeurs ont la liberté de reconduire ou non les sortants. Je crains que l’émergence progressive en France d’une haine et d’une défiance à l’égard de la représentation trouve dans ce dispositif un terreau qui les fasse prospérer.
Le temps long est en effet une nécessité et une garantie pour qu’un élu puisse mener des politiques de qualité. Or la nouvelle temporalité induite par votre proposition ferait peser le risque que ce dernier soit dans la seule recherche de la satisfaction à court terme de son électorat. La procédure de révocation pourrait conduire les élus à gouverner à vue avec un objectif principal : ne pas déplaire. Il s’agit, selon nous, d’une façon d’introduire le mandat impératif, contraire à notre Constitution et qui remettrait en question la liberté d’appréciation de l’élu, principe qui nous est cher.
Pour répondre à la désertion des bureaux de vote, on demanderait ainsi aux citoyens d’y retourner plus souvent…
Bien vu ! …avec l’idée que le candidat qu’ils choisissent n’exercera pas nécessairement son mandat pendant cinq ou six ans. Est-ce le meilleur moyen de les inciter à bien peser leur choix ? Fonder un dispositif sur le doute à l’égard de l’engagement des élus est-il le meilleur moyen de redonner confiance dans les politiques et dans la politique ?
Il reste que des réponses à l’affaiblissement de la représentativité doivent être apportées. L’interdiction du cumul des mandats, que nous avons votée en 2014, participe pleinement de l’exigence que nous devons à nos électeurs, celle d’un mandat lisible, dénué de conflits d’intérêts, laissant au député toute latitude pour développer sur le territoire des outils de participation et d’association des citoyens – ateliers, jurys citoyens, référendum local.
Une réelle articulation du travail entre les élus locaux et nationaux – quelle que soit l’appartenance politique des uns et des autres – est également nécessaire. Il nous faut pour cela franchir l’obstacle posé par les gouvernements, jaloux de leurs prérogatives. Le contrôle
in situ de l’application des textes que nous avons votés doit devenir une réalité. Pour cela, la loi doit nous aider à aller dans les préfectures, mais aussi dans les assemblées d’élus et dans les tribunaux.
Encore faut-il, pour conserver la confiance dans la démocratie délibérative, qu’il n’y ait pas un décalage monstrueux entre l’attente exprimée – je pense par exemple au grand débat ou à la Convention citoyenne pour le climat – et les décisions qu’elle suscite, du moins pas sans qu’une explication claire soit apportée et qu’un débat contradictoire ait lieu. La réponse politique peut ne pas coïncider avec ce que nous avons sous les yeux, mais la révocation n’est pas la solution.
Nul doute qu’il nous faut trouver des mécanismes pour améliorer la représentativité des élus et répondre aux attentes, en particulier celles de la jeunesse. Il est urgent de renforcer la responsabilité politique de l’Assemblée nationale. L’article 49 de la Constitution pose le principe de la responsabilité du Gouvernement et l’article 50 prévoit les cas dans lesquels il doit remettre sa démission, mais le fait majoritaire rend ces dispositions quasi inopérantes. C’est pourquoi nous devons travailler, dans le cadre d’une révision constitutionnelle prochaine, à la mise en œuvre d’une responsabilité individuelle des ministres devant l’Assemblée nationale. La procédure devrait être bien encadrée, mais elle serait de nature à changer le regard porté par l’exécutif sur le pouvoir législatif et celui des citoyens sur l’Assemblée nationale.
Vous l’avez compris, le groupe Socialistes et apparentés votera contre cette proposition de loi constitutionnelle.
(Applaudissements sur les bancs du groupe SOC et sur quelques bancs du groupe Dem.) La parole est à M. Christophe Euzet. En tant qu’observateur de la vie politique, j’avais critiqué les niches parlementaires à l’époque où elles avaient été instituées. Depuis, j’ai changé de point de vue. Elles permettent en effet aux différents groupes d’endosser un autre rôle : en l’espèce, nous pouvons voir ce que le groupe La France insoumise a en magasin et passer ses propositions au crible de notre analyse critique, quitte à se montrer un peu sévère.
Monsieur le rapporteur, nous ne pouvons que vous suivre s’agissant de l’objectif visé par votre texte : remédier à la perte de confiance des citoyens et lutter contre l’abstention. Nous sommes tous d’accord, il est nécessaire de redynamiser notre système institutionnel. J’ai donc regardé avec intérêt et sérieux les dispositions que vous nous proposez d’adopter. Je vous rassure : je ne vais pas, d’où je suis – j’imagine que, pour certains, je suis un Montagnard du Marais, puisque je siège en haut de l’hémicycle –, ouvrir un débat de constitutionnalistes.
Sans entrer dans les aspects techniques de votre texte, permettez-moi de vous dire qu’il me laisse un peu perplexe. Vous proposez un système de révocation des élus sur initiative populaire qui permettrait, en cours de mandat, de se débarrasser d’un président de la République, d’un parlementaire, député ou sénateur, ou d’un élu local, à l’issue du premier tiers du mandat et avant sa dernière année. Mettons de côté le débat constitutionnel et faisons un peu de politique-fiction. Que se passerait-il si cette disposition entrait en vigueur ? Des battus quelque peu amers commenceraient, dès le lendemain de leur défaite, à rassembler les signatures qui leur permettraient, une fois écoulé le premier tiers du mandat de leur adversaire victorieux, de procéder à son éviction. Dès que cela serait possible, on chercherait à perturber l’agenda de l’élu.
Du côté de l’élu, votre dispositif ne serait pas non plus sans conséquence, reconnaissons-le. Il ferait tout pour essayer de plaire, au point de conduire nécessairement des politiques populistes ; ses choix ne seraient plus déterminés en fonction de l’intérêt public, ni même d’une opinion publique bien pensée, mais par la menace d’une potentielle procédure de révocation.
Une telle proposition n’est donc pas tout à fait sérieuse. Vous vous en défendez, mais vous cherchez en réalité à instituer le mandat impératif, qui contraint l’élu à ne faire que ce pour quoi il a été élu. D’ailleurs, selon quel fondement serait-il possible de révoquer un élu si vous n’instauriez pas, de fait, le mandat impératif ? Pour que votre proposition de loi constitutionnelle soit complète, il aurait donc fallu modifier l’article 27 de la Constitution, selon lequel « tout mandat impératif est nul ».
Exiger de l’élu qu’il ne fasse que ce qu’il a annoncé, c’est l’empêcher d’improviser ou de s’adapter à la réalité du moment. Dans ces conditions, que serait-il advenu durant la crise des gilets jaunes ou celle du covid, qui ne pouvaient être prévues au moment de la campagne électorale ?
(Mme Sabine Rubin s’exclame.)
Votre dispositif obligerait aussi à agir au rythme imposé par les procédures de révocation, toujours pendantes au-dessus de la tête des élus. Imaginez un instant comment fonctionnerait le pays ! La responsabilité de l’exécutif pourrait être mise en cause chaque jour, de même que le mandat des parlementaires, des élus régionaux, départementaux ou communaux. On connaîtrait de nombreuses élections partielles, des changements successifs de majorité… Cela conduirait-il vraiment à une meilleure participation, à moins d’abstention, à plus de confiance dans les institutions ? En réalité, nos compatriotes n’y comprendraient absolument plus rien.
On peut bien sûr chercher à améliorer la représentation, parler d’introduire la proportionnelle, vouloir une participation citoyenne renforcée ; on peut renforcer la probité des élus – beaucoup a été fait en la matière ; on peut vouloir accroître la connaissance de la chose politique et développer l’éducation. Mais la proposition qui nous est faite est irréaliste, idéaliste et, quelque part, surréaliste. Elle revêt quelques contours populistes au vu desquels le groupe Agir ensemble votera bien évidemment contre.
(Applaudissements sur les bancs du groupe Dem et sur quelques bancs du groupe LaREM.) La parole est à M. Pascal Brindeau. Cette proposition de loi constitutionnelle a un mérite majeur, celui de pointer du doigt le plus grand danger qui menace sans doute notre pays, au-delà même de ceux dont nous débattons régulièrement, comme le changement climatique : c’est tout simplement celui qui menace la démocratie. En effet, un nombre grandissant de nos concitoyens s’éloignent durablement du fait démocratique. Les élections législatives de 2017 ont été celles qui ont connu le plus fort taux d’abstention sous la Ve République. Il en a été de même pour les élections municipales de 2020, et les départementales et les régionales de 2021. Pour certains scrutins locaux, jamais de tels niveaux d’abstention – que la crise sanitaire ne suffit pas à expliquer – n’avaient été atteints.
Le quinquennat qui s’achève a sa part de responsabilité dans l’aggravation de cette crise démocratique. La situation est telle qu’un certain nombre de nos concitoyens n’ont même plus d’avis, d’envie ni de confiance dans notre système démocratique. Dans un ouvrage paru en 2017, Brice Teinturier appelait les « PRAF », comme « plus rien à faire, plus rien à foutre », ces personnes qui sont à ce point indifférentes qu’elles ne cherchent même plus à savoir si le régime démocratique est le meilleur ou, à défaut, le pire à l’exception de tous les autres.
Face à cette crise, il n’y a évidemment pas de solution unique. Ce n’est d’ailleurs pas le postulat que vous avez choisi de défendre. Comme beaucoup d’autres sur ces bancs, vous faites un certain nombre de propositions, de nature constitutionnelle ou non, pour tenter de contrecarrer le retrait de la vie politique et démocratique d’un nombre croissant de nos concitoyens.
Dans les cinq minutes qui me sont imparties, je ne pourrai pas évoquer les modalités techniques du dispositif proposé – pour lesquelles le texte renvoie d’ailleurs à une loi organique. Je m’en tiendrai donc aux principes. Nous ne pouvons pas soutenir la proposition de référendum d’initiative citoyenne de révocation des élus. La philosophie qui sous-tend ce texte nous ramène deux cent vingt ans en arrière, car le débat pour savoir si le suffrage universel, qui commande la démocratie représentative, peut ou non être mis en concurrence avec d’autres formes d’action politique et de représentation citoyenne, a déjà été tranché sous la Révolution française.
Il se pose à nouveau ! Avec cette proposition, vous mettez en cause le principe de représentativité, et donc la suprématie du suffrage universel. Le choix souverain des électeurs qui s’expriment à un instant T, que ce soit dans le cadre d’une élection locale ou de celle du Président de la République, pourrait ainsi être concurrencé, quelques années après, par le choix de quelques-uns d’appeler à révoquer un élu. Voilà qui fleure bon Robespierre et le Comité de salut public ! Mais cela n’a pas de sens dans notre vie démocratique, sauf si vous entendez remettre complètement en cause notre système de représentation, et par là même le suffrage universel. Par cohérence philosophique, vous pourriez d’ailleurs proposer, en plus de la révocation, un mode de désignation des représentants du peuple par tirage au sort.
Nous ne pouvons pas vous suivre non plus parce que, s’agissant des parlementaires, certains motifs de révocation seraient contraires à l’article 27 de la Constitution qui précise que tout mandat impératif est nul et que le droit de vote des membres du Parlement est personnel. Il serait en effet contraire à ces dispositions de faire dépendre l’action d’un parlementaire et sa qualité de représentant du peuple de la décision d’un groupe, fût-il majoritaire, aux yeux duquel l’élu n’aurait pas fait correctement le travail pour lequel il a été choisi – par exemple faute de défendre suffisamment certaines thématiques issues de ce que l’on pourrait qualifier de nouveaux cahiers de doléances. Pour cette raison – une parmi d’autres –, le groupe UDI-I s’opposera à votre proposition.
La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva. Comme tant d’autres pays européens, la France connaît une crise démocratique majeure et souffre d’une défiance à l’égard du pouvoir politique et des élus. Le problème n’est pas nouveau mais il s’accentue d’année en année. Le fossé ne cesse de s’accroître entre les représentants du peuple et les citoyens qui les choisissent. La proposition de loi qui nous est soumise cherche à apporter une réponse à cette défiance. L’objectif est louable, et je souscris à titre personnel au principe. Toutefois, nous ne pensons pas que la solution proposée soit la plus adéquate, et ce pour plusieurs raisons.
Tout d’abord, alors que notre démocratie souffre déjà de court-termisme, cette proposition de loi risquerait d’aggraver la situation. La gestion d’un État, comme celle d’une collectivité territoriale, qu’il s’agisse d’une commune, d’un département ou d’une région, nécessite de s’inscrire dans un projet de long terme. Or, avec la culture de l’immédiateté véhiculée par le système médiatique et les réseaux sociaux, les démocraties modernes souffrent d’une difficulté à construire des politiques publiques dans la durée, à rechercher le chemin de l’intérêt général. Le système électoral offre déjà des mandats relativement équilibrés, même si une réflexion plus poussée mériterait d’être menée sur le nombre de mandats que l’on pourrait successivement exercer. Personnellement, je suis ainsi favorable à les limiter à deux, à condition d’instituer un véritable statut de l’élu, pour rendre sa mission lisible et la sacraliser.
Aujourd’hui, le Président de la République et les députés sont élus pour cinq ans, tandis que les sénateurs et les différents élus locaux le sont pour six ans. Cela incite déjà les élus à passer une part importante de leur mandat à faire campagne au lieu de se concentrer sur l’exercice du mandat lui-même. Instaurer un droit de révocation des élus locaux risque d’aggraver la situation. En effet, par peur d’être révoqués, la priorité des élus sera de plaire immédiatement à leurs concitoyens et de chercher à gérer d’éphémères polémiques au lieu de se concentrer sur leur travail. Par ailleurs, l’instauration d’un droit à la révocation des élus dans les conditions prévues par la proposition de loi risquerait de conduire à l’institution de nouvelles élections intermédiaires au bout d’un tiers du mandat. En effet, les partis d’opposition s’uniraient pour obtenir les signatures nécessaires afin de déclencher la procédure, et l’élu en exercice, moins de deux ans après son élection, devrait se soumettre à un référendum dirigé contre lui. La réunion des signatures nécessaires serait d’autant plus facile si le pourcentage d’électeurs requis est faible. Votre proposition de loi constitutionnelle renvoie d’ailleurs à un décret le soin de le définir.
Enfin, cette mesure de révocation s’éloigne du souhait d’une démocratie plus participative. En effet, la démocratie participative passe par l’association directe des citoyens à la prise de décision, alors que la révocation des élus se concentre sur la personnalisation du pouvoir. Pour lutter contre la défiance, il convient de responsabiliser davantage les élus, en leur octroyant plus de moyens d’action et, bien entendu, en associant davantage les citoyens à la décision.
Reste que nous sommes d’accord : restaurer la confiance nécessite inévitablement une réforme constitutionnelle pour responsabiliser davantage les élus. La République doit selon nous se transformer en une République décentralisée et être dotée d’un Parlement renforcé. Le Parlement devrait être en mesure d’écrire véritablement la loi plutôt que de devoir simplement avaliser ce que le Gouvernement décide, comme cela est trop souvent le cas. Les collectivités territoriales, quant à elles, devraient se voir transférer de grands blocs de compétences, comme cela se fait dans tous les pays européens voisins, et être dotées d’une véritable autonomie fiscale et d’un pouvoir de décision. Nous croyons en effet que les décisions doivent être prises autant que possible à l’échelon le plus proche, conformément au principe de subsidiarité. En somme, il s’agit de responsabiliser davantage les élus et de rapprocher des populations les lieux et les circuits de décision. Selon nous, un parlementaire ou un élu local disposant de véritables pouvoirs et proche des citoyens ne susciterait pas la défiance, aujourd’hui imputable à son incapacité d’agir.
Enfin, il nous semble souhaitable de sortir de l’hyperprésidentialisme qui caractérise la Ve République, l’élection présidentielle décidant à elle seule du destin de la France pour cinq ans. Cette élection met en avant une personnalité au détriment des idées et de la recherche du consensus, et contribue à l’excessive personnification de la politique en France et à la déresponsabilisation des autres élus.
A contrario , un modèle de démocratie fédérale basée sur la recherche du consensus, tel qu’il existe par exemple en Allemagne, serait préférable pour aborder les enjeux de long terme auxquelles est confrontée la société et, ainsi, atténuer la défiance.
En définitive, la confiance dans les élus est une question essentielle pour notre démocratie – laquelle est, vous avez raison, en bien mauvaise posture. Mais la confiance ne saurait se décréter en faisant planer une menace au-dessus des élus et en jetant sur eux une suspicion supplémentaire et généralisée. C’est pourquoi la majorité des membres du groupe Libertés et territoires ne soutiendront pas la proposition de loi.
(Applaudissements sur quelques bancs des groupes LaREM et Dem.) Très bien ! La discussion générale est close.
Sur l’article unique de la proposition de loi, je suis saisi par le groupe La France insoumise d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à M. Alexis Corbière, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.
Vous l’aurez compris, nous avons pris le parti de vous présenter un texte dont les plus fins juristes parmi nos collègues ont noté qu’il pourrait être amélioré, car notre volonté était avant tout de discuter du principe.
Des arguments ont été avancés ; ils sont tout à fait respectables et méritent une réponse. Effectivement, il y a un désaccord philosophique et politique entre nous, et c’est peut-être ce qui fait la noblesse de ce débat. Certains collègues ont souligné que notre proposition de loi faisait de manière déguisée la promotion du mandat impératif, qu’ils ont consacré beaucoup de temps à critiquer. C’est absolument faux. La commission de Venise, qui s’est penchée sur les différents exemples d’application du droit de révocation, a d’ailleurs souligné que celui-ci était totalement distinct du mandat impératif. Cet argument ne tient pas.
Il faudrait d’ailleurs se mettre d’accord sur la nature du mandat confié à l’élu, au mandataire ou au représentant – la façon dont on le désigne a son importance sur le plan historique et politique. Durant la Révolution française, beaucoup préféraient le terme de mandataire, voulant marquer par là qu’un mandat était donné. D’ailleurs, vous tous, quand vous vous présentez, vous parlez de votre mandat, de la même façon que le Président de la République a un mandat. Si ce mot est utilisé dans le débat politique, c’est bien pour évoquer un engagement ; ce n’est pas un poste que l’on occupe, mais bien un mandat qui a été donné.
Mais s’il faut peut-être éviter tout mandat impératif, je suis tout autant opposé à ce que l’on pourrait appeler un mandat récréatif, qui consiste à faire ce que l’on veut !
(Applaudissements sur les bancs du groupe FI.) Le garde des sceaux, avec la verve qu’on lui connaît, a dit en gros : « Corbière, si je vous écoute jusqu’au bout, c’est le peuple qui décide ». Eh oui ! Le peuple doit garder le contrôle. Je récuse l’expression : « rétablir la confiance », car la confiance est un sentiment : en tant que républicain, ce sont des droits que je veux. La confiance sera rétablie dès lors que des droits seront acquis. Il s’agit donc moins de prétendre rétablir la confiance que de savoir quels droits nouveaux nous donnons aux citoyens pour qu’ils puissent contrôler les élus.
Pourquoi cela aggraverait-il la situation ? Pourquoi, quand nombre de nos concitoyens ne sont pas satisfaits par celui qui les représente, la possibilité d’un référendum révocatoire aggraverait-elle la situation ? Ne voyez-vous pas que nombre d’événements que nous avons vécus douloureusement au cours de la législature résultent du fait qu’un nombre significatif de nos concitoyens – voire une majorité, je le crains – considèrent que le système démocratique ne leur permet plus de se faire entendre et que les élus se sont détachés complètement de ceux qu’ils sont censés représenter ?
Vous serez le premier à sauter ! L’abstention pose un problème de fond auquel vous n’avez pas apporté de réponse. Pour éviter la polémique, prenons mon propre cas : je n’ai été élu que par 21 % des électeurs inscrits de ma circonscription. Et vous êtes dans la même situation ! Vous dénoncez le risque de donner le pouvoir à une minorité agissante mais comme moi, vous êtes élus par une petite minorité. Ce n’est pas vrai ! Plutôt que de se satisfaire d’avoir été désigné par une minorité, ne faudrait-il pas poser les conditions d’un retour du peuple vers les urnes ? Ne faudrait-il pas, pour convaincre les abstentionnistes de participer de nouveau à des élections, leur donner de nouvelles possibilités de le faire ?
Nous avons délibérément renoncé à déposer une loi organique afin de concentrer nos débats sur le principe même du référendum révocatoire. Imaginons que le seuil de déclenchement soit fixé à 20 %. Ce serait énorme, puisque c’est le score que vous avez sans doute obtenu pour vous faire élire. Nos concitoyens sont de braves gens ; personne n’a envie de s’amuser à convoquer en permanence des élections. Ce n’est donc pas par fantaisie que quelqu’un pourrait parvenir à convaincre 20 % des électeurs d’une circonscription de déclencher le processus de référendum révocatoire ! Cela signifierait simplement qu’une part significative de l’électorat, que vous jugez d’ailleurs suffisamment légitime pour vous envoyer à l’Assemblée nationale, souhaite replonger dans le bain du suffrage afin de savoir si celui ou celle qui la représente est vraiment légitime.
En quoi cela aggraverait-il la situation ? Cela ne ferait au contraire que l’améliorer, lui redonner un caractère vertueux, poser les conditions pour que les décisions prises le soient bel et bien au nom du peuple.
Je m’inquiète que certains d’entre vous disent : « Il faut que nous puissions prendre des décisions difficiles, des décisions courageuses. » Ce champ sémantique, que signifie-t-il ? Que nous devrions pouvoir gouverner contre le peuple. Eh bien, je ne suis pas d’accord.
Vous nous taxez de démagogie,…
Oui ! …mais voyez à quoi nous en sommes arrivés : ici, dans le temple de la République, des députés affirment que l’avantage de nos institutions, c’est qu’elles nous permettent d’agir même si le peuple n’est plus d’accord avec nous. C’est intellectuellement terrifiant ! (Applaudissements sur les bancs du groupe FI.) Ce n’est pas de ça qu’il s’agit ! « Cela fleure bon le Comité de salut public », dites-vous. La belle affaire ! Et je serais un Marat de carton-pâte ? M. Larrivé ayant de surcroît évoqué la mémoire de Lepeletier de Saint-Fargeau, voilà donc deux députés assassinés à coups de poignard par des ennemis de la République. Préférant être du côté de Jean-Paul Marat et de Lepeletier de Saint-Fargeau plutôt que de ceux qui assassinent des députés, je suis fier, au fond, d’être comparé à ceux qui ont cherché à assurer la souveraineté populaire.
C’est un faux débat. De tels arguments n’ont pas de sens. Il y aurait eu des morts pendant la Révolution française ? Oui, comme il y en a eu pendant tous les siècles de monarchie et encore après. Adolphe Thiers a massacré plus de 27 000 communards ; un tableau le célèbre pourtant dans une salle proche de l’hémicycle, que personne ici n’a jugé nécessaire de faire retirer.
(Applaudissements sur les bancs du groupe FI.)
Oui, l’histoire de France a été tragique mais au cœur de la Révolution française il y a eu un débat passionnant : comment la souveraineté populaire s’exprime-t-elle ? Comment faire en sorte, dans un système représentatif, que les décisions ne soient pas prises en brutalisant la volonté populaire, mais dans un lien vivant avec elle ? La crise dans laquelle nous sommes aujourd’hui est, je le répète, particulièrement inquiétante.
M. le ministre, qui est parti, a dit : « Avec votre système, au bout de six mois on peut être révoqué. » Il aurait dû lire le texte : le processus ne pourrait être lancé qu’au bout d’un tiers de mandat, soit environ dix-huit mois. Surtout, il affirme que les élections intermédiaires sont l’occasion de vérifier que tout se passe bien. Comme le garde des sceaux est un homme robuste, qui aime bien la polémique, je voudrais souligner l’arrogance de cette réponse, sachant qu’il n’a lui-même obtenu, aux élections régionales, que 9 % des voix recueillies auprès de 30 % des électeurs, c’est-à-dire 2 %,…
Vous n’y êtes même pas allé ! …sans en tirer la moindre conclusion ! (Applaudissements sur les bancs du groupe FI.) Et il se permet de venir parader ? Des ministres ayant fait le choix de se présenter devant les électeurs n’obtiennent que des scores quasi résiduels,… Excellent ! …et on n’en tire aucune conclusion, personne n’est débarqué du Gouvernement ? Comment voulez-vous que les électeurs les prennent au sérieux ? Collègues, ça ne va pas, cela suscite du dégoût, de la colère. Pourquoi tous ces ministres ont-ils jugé bon de se présenter aux élections régionales ? Pour un poste ? J’espère que non. Je vous connais, madame la ministre déléguée chargée de la citoyenneté, vous êtes une femme désintéressée ; vous y êtes allée sans doute pour vérifier auprès des électeurs que votre politique recueillait un soutien populaire. Vous, comme d’autres, n’avez obtenu que 9 % de seulement 30 % de gens mobilisés,… C’est facile à dire pour vous, vous n’y êtes pas allé ! Moi, j’ai été élue ! …et vous n’en avez tiré aucune conclusion. Pas un seul ministre n’a changé. La politique n’a pas changé.
Nous sommes face à un blocage, à un pourrisssement de la situation.
Vous avez évoqué la loi « confiance », le grand débat national qui a fait suite à la crise des gilets jaunes, la Convention citoyenne pour le climat. Cette dernière est un exemple intéressant. Vous n’avez retenu aucune de ses conclusions,…
C’est faux ! …ou du moins, vous n’en avez retenu qu’une petite minorité. Le Président de la République s’était engagé à les reprendre « sans filtre », à l’exception de trois mesures. Il faut croire qu’il a décidé de mettre un sacré filtre,… La représentation nationale a joué son rôle ! Le filtre, c’était l’Assemblée nationale ! …vu que, hormis quelques mesures, il n’a retenu aucune de ses conclusions. Arrêtez de dire n’importe quoi ! Collègue, soyez modeste. Ce que je suis en train de dire est la vérité. Quand vous dites des choses fausses, on réagit, c’est tout ! On ne va pas refaire le débat ! Il n’est pas exact que l’ensemble des décisions de la Convention citoyenne sur le climat aient été retenues. Cela a été utilisé comme un argument à cette tribune il y a quelques minutes pour dire que c’était la preuve que vous aviez fait ce qu’il fallait pour rétablir la confiance. J’affirme que c’est faux.
Je balaie quelques arguments…
Avec votre mauvaise foi habituelle ! S’il vous plaît, soyez élégant à défaut d’être convaincant,… Non, je ne suis pas élégant, j’en conviens ! …parce qu’à chaque fois que vous prenez la parole, je pourrais vous en dire autant. Plutôt que d’être insultant, ce qui ne vous honore pas, vous devriez réfléchir aux outils démocratiques permettant d’éviter que nos échanges ne prennent ce côté blessant.
Les dispositions que je vous propose existent dans certains pays qui n’ont pas pourtant pas connu le chaos que vous décrivez. Elles permettent des respirations démocratiques plus intéressantes et font du citoyen un acteur respecté de la vie publique, plutôt que de ne le laisser intervenir que tous les cinq ans.
Tout à l’heure, il a été dit que nos propositions avaient un caractère populiste. Nous devons d’ailleurs à notre collègue Euzet une impressionnante collection de mots en « istes » : idéaliste, irréaliste, surréaliste, populiste… Mais on touche le fond du sujet et j’en viens à ce qui sera peut-être une conclusion.
(« Ah ! » sur plusieurs bancs des groupes LaREM et Dem.) Il a dit « peut-être » ! Collègues, franchement… Continuez, monsieur ! Vous êtes passionnant ! Ça dépend pour qui ! Ce mot que vous jugez insultant, populiste, je vais le reprendre à mon compte. Que signifie-t-il ? Que l’on veut vérifier, quand on a l’honneur d’exercer un mandat, que nous restons des représentants du peuple, que nous ne le mettons pas à distance, que nous ne voulons pas agir contre lui ? Dans ce cas, populiste, oui, je le suis. Je préfère l’être qu’être « populophobe » (Applaudissements sur les bancs du groupe FI. – Exclamations sur les bancs des groupes LaREM et Dem) , comme certains se revendiquent, et à se satisfaire d’institutions qui continuent de tourner alors même qu’elles ne rassemblent plus qu’une minorité de gens.
Un président de la République, François Hollande, avait même dit que ce qu’il y a de bien dans la Ve République, c’est que, même quand on est impopulaire, on peut continuer d’agir. Que les plus hauts responsables de la République pensent ainsi, cela me glace le sang.
(Exclamations sur plusieurs bancs des groupes LaREM et Dem.)
La violence qui monte dans le pays, que nous condamnons tous,… Que vous attisez ! …doit trouver une réponse pacifique, démocratique. S’il faut davantage se rendre aux urnes pour vérifier que vos décisions, que nos propositions recueillent une adhésion populaire, nous le ferons. Ce qu’il y a de vertueux quand on convoque le peuple aux urnes, c’est qu’on cherche à convaincre, qu’on fait campagne, et pour cela il faut des programmes, il faut du temps pour que les programmes circulent. J’en profite pour dire à nos collègues du groupe La République en marche – à bon entendeur salut –, il est temps que le Président de la République se déclare candidat,… Il fait ce qu’il veut ! Il choisit son agenda comme il veut, comme vous choisissez le vôtre comme vous voulez ! …parce que la manière dont il se dissimule dans une non-candidature est aussi une façon de mépriser nos institutions. On ne prend pas le peuple par surprise mais par les idées ! (Vifs applaudissements sur les bancs du groupe FI.)
J’appelle maintenant l’article unique de la proposition de loi dans le texte dont l’Assemblée a été initialement saisie puisque la commission n’a pas adopté de texte.
La parole est à M. Jean-Hugues Ratenon. Cet article prévoit la révocation des élus, Président de la République, députés, sénateurs, maires et autres élus locaux, par référendum d’initiative populaire. Couramment appelé le RIP, celui-ci a pour but de rendre la parole au peuple. En effet, le peuple est titulaire de la souveraineté et doit pouvoir révoquer les représentants qu’il a élus dans des conditions à définir.
Pourquoi est-ce nécessaire ? Premièrement, pour redonner aux citoyens le goût à la politique. Nous ne pouvons pas, sans agir, constater que les électeurs boudent de plus en plus les urnes.
La confiance est rompue car trop souvent nous constatons des manquements de la part des élus. Le peuple n’est pas dupe s’agissant des élus ou groupes d’élus : ceux qui, corrompus, échappent à la justice, ceux qui sont lourdement condamnés mais restent en poste, ceux qui ne respectent pas leur programme, ce pour quoi ils ont été élus, ceux qui ne respectent pas la liberté et la dignité des gens, ceux qui abusent de leur pouvoir, ceux qui n’exercent pas leurs fonctions mais empochent des indemnités… Nous en avons des exemples.
Inventer un mode de révocation de l’élu sera un moyen de rendre la fonction plus noble et de faire revenir les électeurs dans l’isoloir. Cela permettra de faire fuir ceux qui sollicitent un mandat pour servir d’autres intérêts que celui du peuple. Voter cet article, c’est donc faire preuve de responsabilité.
(Applaudissements sur les bancs du groupe FI.)
Je vous demande de ne pas avoir peur du peuple. Veuillez excuser ma franchise. (Mêmes mouvements.) La parole est à M. Erwan Balanant. Dans votre propos, monsieur Corbière, vous avez parlé d’un sujet que le groupe Démocrates trouve très important. Vous avez parlé de la responsabilité du peuple, qui doit en effet être placée en parallèle de la responsabilité de l’élu s’agissant des décisions qu’il a à prendre. Oui, monsieur Corbière, c’est le peuple qui décide, nous sommes entièrement d’accord, mais une démocratie, ce sont des institutions, des règles, qui doivent permettre la décision et cette prise de responsabilité du peuple. C’est laborieux ! On n’y comprend rien ! Avec ce que vous nous proposez, on sort de l’État de droit et on entre dans une ère de l’incertitude. Comment pouvez-vous dire cela, avec toutes les dispositions que vous avez votées qui restreignent les libertés publiques ? Madame Obono, j’ai écouté votre collègue sans hurler,… Vous avez passé votre temps à hurler ! …laissez-moi donc aller jusqu’à la fin de mon propos. (Mme Danièle Obono proteste.) Eh oui, c’est ça, la démocratie ! (Exclamations sur les bancs du groupe FI.) Chers collègues, s’il vous plaît, veuillez écouter l’orateur. C’est le moindre des respects qu’on lui doit. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et Dem.) Les propos de M. Corbière étaient intéressants car ils montrent deux visions de ce que peut être la démocratie. La nôtre consiste à donner toutes les clés au peuple pour assainir le débat public, adopter une démarche sereine et constructive. Quant à vous, vous êtes à chaque instant dans la confrontation. (Protestations sur les bancs du groupe FI.)
Je conclurai par les mots d’un philosophe, qui est aussi une personnalité politique chère à notre démocratie :… Je vous remercie de conclure, cher collègue. …pour lui, comme pour notre groupe, la démocratie est « l’organisation sociale qui tend à porter au maximum la conscience et la responsabilité civique de chacun. (Exclamations sur les bancs du groupe FI.) Ces mots sont de Marc Sangnier ! Nous avons achevé l’examen de l’article unique de la proposition de loi.
Je mets aux voix l’article unique de la proposition de loi.
(Il est procédé au scrutin.) Voici le résultat du scrutin :
Nombre de votants 89
Nombre de suffrages exprimés 89
Majorité absolue 45
Pour l’adoption 16
Contre 73
(L’article unique n’est pas adopté, non plus que l’ensemble de la proposition de loi.)
L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative à la nationalisation des sociétés concessionnaires d’autoroutes (no 4742, 4860).
La parole est à Mme Bénédicte Taurine, rapporteure de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire. Comme mon collègue François Ruffin la semaine dernière en commission, je commencerai mon intervention, chers collègues, en vous invitant à deviner les auteurs de deux citations : « Nos concitoyens ont le sentiment que les sociétés d’autoroutes se goinfrent sur leur dos. » ; « Le concédant, ou plutôt l’usager, […] paie tous les risques. »
C’est vous qui avez prononcé la première, monsieur le ministre délégué chargé des transports, quand vous étiez député. Vous étiez alors encore relativement libre de vos paroles et vous souhaitiez renationaliser les autoroutes !
La seconde est extraite d’une déclaration de Bernard Roman, également ancien député et désormais président de l’Autorité de régulation des transports (ART).
Pourquoi le groupe La France insoumise considère-t-il que les contrats autoroutiers sont source de dysfonctionnements et qu’il faut nationaliser les sociétés concessionnaires ? Rappelons rapidement qu’au début de l’histoire des autoroutes, le législateur a eu la perspicacité de confier leur exploitation à des sociétés d’économie mixte (SEM) détenues par la Caisse des dépôts et consignations et par les collectivités territoriales intéressées. Je ne m’attarderai pas non plus sur le fait que la brève expérience de gestion privée conduite entre 1970 et 1983 s’est soldée par un échec, lequel a mené la puissance publique à racheter le capital des délégataires.
Il y a vingt ans, pour des raisons discutables – un désendettement modeste et immédiat, au prix de la renonciation à des dividendes publics et à des leviers de contrôle – et dans des conditions peu maîtrisées, les gouvernements Jospin, Raffarin et Villepin ont réduit, puis intégralement cédé, les participations de l’État dans les sociétés concessionnaires dites historiques, tandis que les participations dans les sociétés concessionnaires dites récentes étaient d’emblée attribuées à des personnes privées.
Ces opérations ont rapporté 16,5 milliards d’euros à l’État, soit un manque à gagner de 6,5 milliards d’après le Sénat, et ont placé trois groupes du bâtiment et des travaux publics en position de force. Rappelons, en effet, que treize des dix-sept sociétés concessionnaires privées appartiennent à Vinci, Eiffage ou l’entreprise espagnole Abertis. La fin des concessions devrait intervenir entre 2031 et 2036, certains contrats courant même jusqu’à 2086, mais, jusqu’à présent, l’exécutif a eu la fâcheuse tendance de les rallonger à chaque réforme, de sorte que leur horizon est de plus en plus brumeux.
Ce paysage ayant été brossé, je veux évoquer maintenant la principale dérive des sociétés d’autoroutes, qui est de s’enrichir sur le dos de l’État, des usagers et des contribuables. J’approuve les commentaires de l’Autorité de la concurrence et de la Cour des comptes, qui ont jugé « exceptionnelle » la rentabilité des sociétés concessionnaires. Avec un taux de redistribution des dividendes souvent proche de 100 %, Vinci et Eiffage ont déjà plus que recouvré leur mise initiale et Abertis s’achemine vers la même réussite. Les bénéfices escomptés par ces entreprises d’ici à une quinzaine d’années sont démesurés, et ce pour quatre raisons.
Tout d’abord, comme l’a relevé l’Autorité de la concurrence et contrairement au principe même de la concession, les sociétés concessionnaires n’assument pas de véritable risque : l’évolution du trafic est favorable, les contrats excluent toute baisse du prix des péages et, nous l’avons vu en 2020, la perte d’un dixième de leurs recettes due à l’absence de trafic n’a nullement entamé les bénéfices de ces sociétés.
Deuxièmement, le tarif des péages progresse de manière automatique, non seulement parce qu’il va plus vite que l’inflation, comme l’a dénoncé la Cour des comptes en 2013 et comme l’ont vérifié récemment les associations d’usagers, mais aussi parce qu’il retient toujours l’indice le plus dynamique pour le coût des travaux, contrairement aux recommandations de 1’INSEE et de la Commission européenne.
Troisièmement, à rebours du bon sens et des préconisations du Conseil d’État, les groupes qui possèdent la plupart des sociétés concessionnaires ont obtenu que soit compensée toute augmentation éventuelle des deux impôts qui les frappent spécifiquement. Ils pourront également conserver la jouissance de certaines niches fiscales que les pouvoirs publics avaient tenté en vain de nettoyer.
Enfin, les conventions et leurs avenants sont muets quant aux obligations sociales des entreprises alors que les aménagements de parkings ou l’installation de télépéages sont considérés comme des « opérations environnementales ».
On le voit bien, il faut agir et agir rapidement, d’où notre proposition de racheter les sociétés concessionnaires pour qu’elles n’obéissent plus aux intérêts des actionnaires des grands groupes, qui se les sont d’ailleurs accaparés, mais à l’intérêt général.
Cette nationalisation est-elle possible ? En réalité, elle est prévue par les contrats de concession eux-mêmes et s’inscrit dans la solide jurisprudence du Conseil d’État et du Conseil constitutionnel. Il existe, en effet, un principe constitutionnel supérieur à toute loi et à toute clause de contrat, qui interdit aux personnes publiques de consentir une indemnisation manifestement disproportionnée par rapport au préjudice subi, ainsi que l’a rappelé M. Paul Cassia, professeur de droit public. De même, le Conseil d’État a rappelé que l’indemnité au titre des investissements n’était due que si les biens n’avaient pas pu être amortis pendant la période d’exécution du contrat.
Fort du constat du déséquilibre financier des concessions autoroutières aux dépens des comptes publics et du portefeuille des usagers, déséquilibre dénoncé par l’ensemble des groupes politiques, si j’en crois les positions qui se sont exprimées lors de l’examen de la proposition de loi en commission des finances, l’exécutif aurait dû décider la rupture anticipée des contrats. Mais l’autorité réglementaire ne s’en préoccupe pas, d’où la nécessité de cette proposition de loi.
Quel serait le coût d’une nationalisation des sociétés concessionnaires ? Monsieur le ministre, vous évoquez le chiffre de 47 milliards d’euros, mais vos services affirment n’avoir jamais été chargés de travailler sur le sujet. En outre, un ancien ministre de l’économie, désormais Président de la République, avançait un montant de 20 milliards. Dans mon rapport, je montre que la dépense pourrait être réduite à 15 milliards tout au plus, certaines sommes ayant déjà été payées deux fois par les Français et n’ayant donc pas vocation à être intégrées dans la compensation versée à Vinci, Eiffage et Abertis.
En conclusion, pour mettre un terme aux profits scandaleux des sociétés d’autoroutes, pour soutenir un aménagement du territoire plus écologique et plus juste et pour donner suite à la revendication de nombre de nos concitoyens, notamment les gilets jaunes, prisonniers de ces monopoles de fait, il convient de modifier radicalement l’application des clauses des concessions en transférant à l’État les actions des sociétés concessionnaires, sans attendre, comme vous le préconisez, la fin des contrats, sans cesse prolongés sous divers prétextes.
(Applaudissements sur les bancs des groupes FI et GDR.) La parole est à M. le ministre délégué chargé des transports. Permettez-moi, tout d’abord, mesdames et messieurs les députés, de vous présenter mes meilleurs vœux pour cette nouvelle année.
Avant de discuter plus en détail de la proposition de loi qui nous réunit aujourd’hui, je veux vous dire que je trouve sain que nous débattions de l’avenir des concessions autoroutières. La citation que me prête Mme la rapporteure a été un peu raccourcie, mais je me félicite de ce débat. Ce n’est évidemment pas la première fois que le Parlement s’empare du sujet, car les autoroutes font partie de la vie des Français : elles font partie de leur quotidien, de leurs déplacements, de leur paysage ; ils les empruntent pour se rendre au travail, pour rejoindre leur famille, pour faire leurs courses ou pour partir en vacances. C’est parce qu’elles sont si ancrées dans leur vie, si indispensables à leur mobilité, si importantes pour nos territoires, qu’elles méritent un débat exigeant. Elles méritent mieux, en tout cas, que des raccourcis et des idées simplistes.
Tout d’abord, il faut le rappeler, nos autoroutes sont un modèle de modernité, de confort et de sécurité, notamment grâce au professionnalisme des agents de l’État dans le suivi et le contrôle des concessions, grâce aussi, il faut le reconnaître, au modèle des concessions. Ce modèle n’est peut-être pas parfait, mais, sans lui, notre pays n’aurait pas le même visage et la mobilité de nos concitoyens serait probablement bien différente.
Créé par la loi du 18 avril 1955 portant statut des autoroutes, le modèle des concessions a permis de développer un réseau de routes de plus de 9 000 kilomètres, à un rythme qui n’aurait pas été possible autrement. Il a généré plus de 50 milliards d’euros de recettes fiscales entre 2006 et 2018 et permis d’investir 20 milliards dans le patrimoine autoroutier. Par ailleurs, la privatisation des sociétés concessionnaires historiques a contribué à diminuer la dette de l’État, à renforcer l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et à financer de nouvelles infrastructures.
Aucun calcul ni aucune analyse ne démontrent de manière robuste la sur-rentabilité des sociétés concessionnaires. De nombreux chiffres circulent, mais ils sont souvent erronés car le modèle économique de ces sociétés se caractérise par des investissements très importants par rapport aux autres coûts d’exploitation. L’ART, que vous avez citée, madame la rapporteure, a estimé, dans son rapport de juillet 2020, qu’il n’y avait pas de surprofits des concessionnaires. En 2015, le groupe de travail parlementaire sur l’avenir des autoroutes avait abouti à la même conclusion.
Cela ne doit pas nous empêcher de repenser ce modèle, bien au contraire. Vous le savez, les contrats actuels prendront fin entre 2031 et 2036. C’est donc l’occasion de dresser un bilan critique de notre modèle de financement et de gestion des infrastructures, sans complaisance ni démagogie. C’est aussi l’occasion de réfléchir à comment faire mieux, au bénéfice des Français, sans sacrifier ni la sécurité ni la qualité de nos autoroutes.
Il est une idée que, je crois, nous partageons tous : il s’agit de la nécessité de mieux encadrer les contrats. En la matière, l’année 2015 a marqué une étape décisive. Le plan de relance autoroutier et la loi, dite Macron, pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, que vous avez aussi mentionnée, ont permis de rééquilibrer les relations entre l’État et les sociétés concessionnaires d’autoroutes (SCA). Un dispositif limitant les surprofits éventuels a été introduit dans les contrats historiques : en cas de surprofit, les tarifs des péages sont revus à la baisse ou la durée de la concession est réduite. Par ailleurs, l’État récupère toutes les économies réalisées par les SCA sur les investissements, résultant de décalages dans le calendrier ou d’abandons de projets. Enfin, une autorité de régulation strictement indépendante en matière autoroutière a été créée : l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER), devenue depuis l’ART. Celle-ci produit annuellement une synthèse des comptes des sociétés concessionnaires et, tous les cinq ans, un rapport sur la rentabilité des contrats – le premier a été publié à la fin du mois de juillet 2020.
En matière de transparence, enfin, depuis 2009, le Parlement est chaque année destinataire d’un rapport sur l’exécution et le contrôle des contrats de concession d’autoroutes et d’ouvrages d’art, et d’un autre sur l’évolution des péages pour chaque exploitant autoroutier. En outre, la loi de 2015 a imposé la mise à disposition du public, par voie électronique, des contrats autoroutiers.
Nous avons progressé, donc, mais nous pouvons faire mieux et nous devons nous projeter, anticiper et réfléchir à l’avenir des contrats de concession. Des réflexions ont été lancées conjointement par mon ministère et le ministère de l’économie, des finances et de la relance. L’État a d’ores et déjà engagé un travail d’inventaire, précis et consensuel, des biens de retour des concessions. Mais ce travail doit également se faire à l’aune des impacts de la crise sanitaire, à l’occasion de laquelle les risques liés à la baisse du trafic se sont d’ailleurs concrétisés.
Plusieurs pistes sont sur la table et les parlementaires, les élus et les acteurs concernés seront naturellement associés à ces travaux. Pour ne rien vous cacher, madame la rapporteure, la piste défendue par le groupe La France insoumise ne fait pas partie de celles qui sont envisagées,…
Ah, c’est dommage ! …et ce pour une raison simple : si nous sommes partiellement d’accord s’agissant du constat dressé, nous sommes en désaccord quant à la solution proposée qui, d’après votre groupe, serait évidente – il faudrait, dites-vous, interrompre les contrats avant leur terme.
Mais ce n’est pas une solution ; il en résulterait en effet une dépense extraordinairement onéreuse pour les dépenses publiques, puisque dans un tel cas de figure, les contrats prévoient que les concessionnaires auront droit à une indemnité correspondant au préjudice subi, soit 47 milliards d’euros. Et ce n’est pas une solution parce que l’État – l’État au sens large, c’est-à-dire l’ensemble des contribuables – n’a pas intérêt à racheter à ce prix exorbitant des concessions qui lui reviendront de toute façon dans dix ans – et à l’échelle de la durée des concessions, 2031, c’est demain. Ce n’est pas non plus une solution parce que cela accroîtrait notre dette publique du montant des dettes des sociétés concessionnaires, qui représentaient près de 30 milliards d’euros à la fin de 2017. Très franchement, je crois que nos finances publiques n’ont pas besoin de cela, en particulier dans le contexte de crise actuel.
Surtout, ce n’est pas une solution parce que cela ne bénéficierait probablement pas aux usagers. Non, madame la rapporteure, mesdames et messieurs les députés, un rachat des concessions ne garantit ni la disparition des péages ni la baisse de leur prix pour les Français. Voilà la réalité ; voilà les faits.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement est défavorable à la proposition de loi.
(Applaudissements sur quelques bancs du groupe Dem.) Quel renoncement !
Dans la discussion générale, la parole est à M. François Ruffin. Thierry Breton, Bruno Le Maire, Dominique de Villepin, Élisabeth Borne, Alexis Kohler, Emmanuel Macron. Qu’ont en commun toutes ces personnes ? Ils ont organisé ensemble, par leur incompétence ou par leur malveillance, le pillage des autoroutes de France. Ils ont transformé les automobilistes en vaches à lait de la SANEF – Société des autoroutes du Nord et de l’Est de la France –, d’Eiffage et de Vinci. Ils ont fait perdre 15 milliards d’euros à l’État français – j’insiste : 15 milliards.
Qu’on imagine un salarié, un cadre ou une caissière qui ferait perdre à sa boîte 10 000 euros, 100 000 euros, parfois juste un bifteck ou même un crayon à papier, voire un bon d’achat : cet employé-là serait convoqué devant sa direction, aurait droit à un conseil de discipline et risquerait le licenciement pour faute. Mais ces gens-là, Breton, Le Maire, Villepin, Borne, Kohler et Macron, quand furent-ils sanctionnés pour ce pillage géant ? Jamais ! Quand furent-ils poussés devant une arène, un tribunal, pour se justifier et s’expliquer ? Jamais ! Quand a-t-on prélevé, sur leurs comptes en banque, des millions pour réparer leurs fautes ? Jamais !
Au contraire – et c’est le plus formidable, le plus extraordinaire –, depuis, ils ont obtenu une promotion ! Ils sont devenus ministre, commissaire européen, secrétaire général de l’Élysée ou même Président.
Le Président est élu ! Ils ont dilapidé l’argent public, ils y ont mal veillé ; et pourtant, on leur a laissé le carnet de chèques.
Il faut revenir rapidement sur l’histoire de ce désastre. C’est de Bercy, du ministère de l’économie et des finances, qu’est partie « cette idée sublime qui était de privatiser les autoroutes », comme l’a dit Jean-Pierre Raffarin avec ironie. Mais des hommes politiques d’alors ont résisté, et je veux les citer sans sectarisme, pour éviter le « tous pourris ». Gilles de Robien, ancien maire d’Amiens, à l’époque ministre des transports, raconte : « Chaque ministre des finances […] me reçoit, avec à ses côtés toujours le même conseiller, partisan de la privatisation des autoroutes. On m’explique qu’il faut vendre les autoroutes parce que ça fera baisser la dette de l’État. Mais j’avais [fait] réaliser une étude […]. Elle concluait que les autoroutes étaient une manne financière pour l’État. C’est comme ça que j’ai pu résister à Bercy. Le Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, a tranché en ma faveur. »
Mais une fois Raffarin parti de Matignon, Bercy est venu prendre sa revanche. Et les autoroutes ont été soldées, en 2006, à Vinci et compagnie, pour une somme sous-évaluée de 10 milliards d’euros. Dix milliards d’euros en moins ! Et les dividendes ont plu sur les actionnaires. C’est la première gabegie, venue de la droite et dénoncée par des rapports – contrairement à votre déni, monsieur le ministre délégué – émanant de la Cour des comptes, du Sénat et de l’Assemblée, concluant à la « rentabilité exceptionnelle » des autoroutes, « assimilable à une rente ».
Qu’a fait la gauche, à son retour au Gouvernement ? Elle y a ajouté une deuxième couche. Élisabeth Borne, qui a travaillé chez Eiffage en tant que directrice des concessions et qui y a conservé des amitiés, Élisabeth Borne, donc, est chargée de renégocier avec les sociétés d’autoroutes, dont Eiffage. On imagine que le dialogue ne fut pas trop tendu. Accompagnée d’Alexis Kohler, elle propose un « protocole d’accord » qui s’est à nouveau révélé désastreux pour l’État.
Je veux ici, une fois encore, ne pas jeter tous les dirigeants dans le même sac : Alain Vidalies, alors secrétaire d’État chargé des transports, refuse de signer le protocole d’accord. Emmanuel Macron, quant à lui, le signe ; il en est tellement fier qu’il va tout faire, durant quatre ans, pour le maintenir secret. Et il faudra une bataille judiciaire, un avis du Conseil d’État, pour que le contenu en soit révélé. Que prévoit-il ? Un allongement de la durée des concessions de dix ans, des tarifs de péage en hausse et même, pour l’État, une interdiction de relever les taxes sur les entreprises concernées, soit un cadeau estimé, cette fois, à 5 milliards d’euros – ce qui fait, en tout, une fois ajoutés les 10 milliards déjà évoqués, 15 milliards.
Le bilan, c’est un gavage gigantesque et formidable des sociétés autoroutières et de leurs actionnaires ; ce sont des milliards, des dizaines de milliards qui manquent pour une transition des transports, pour le fret ferroviaire et pour les lignes du quotidien. Le bilan, ce sont des péages qui, pour tous, pour le Français moyen, augmentent plus vite que l’inflation – la hausse devrait atteindre 2 % en février. Allez-vous, monsieur le ministre délégué, valider ou non cette hausse prévue ?
Alors, que peut-on faire ? Rien, rien, nous répond-on : avec ce contrat, l’État s’est lié les mains. Vous nous dites que vous refusez notre solution, mais, monsieur le ministre délégué, vous n’en avez proposé aucune !
Si ! Je vois trop, derrière vos airs navrés – « on ne peut rien faire » –, derrière vos faux regrets, votre complicité. On ne peut rien faire ? Si ! Si, nous pouvons encore, nous pouvons toujours : nous pouvons rompre ce contrat ou le renégocier, mais vous ne voulez pas. Et même pire ! Depuis que vous êtes au pouvoir, ce scandale des autoroutes n’a pas servi de leçon. Vous avez poursuivi la grande braderie en livrant aux financiers nos trésors nationaux : La Française des jeux, les aéroports, Engie. Et vous permettez même, désormais, que des routes nationales soient privatisées ; vous en ouvrez la possibilité. Une à une, vous offrez à vos amis nos poules aux œufs d’or.
En vous finançant, les riches et les actionnaires n’ont pas fait un don : ils ont fait un investissement, et j’espère que les Françaises et les Français ne confieront plus le pouvoir à des hommes qui font le choix de l’argent plutôt que celui des gens.
(Applaudissements sur les bancs des groupes FI et GDR. – Mme Christine Pires Beaune applaudit également.) La parole est à M. André Chassaigne. Pour certains d’entre nous, elles sont inévitables ; elles sont parfois synonymes de vacances, mais pour d’autres, il s’agit d’une corvée. Je ne parle pas de venelles mais bien sûr des autoroutes, que des millions de nos concitoyens empruntent quotidiennement. C’est leur caractère inévitable qui rend notre débat du jour absolument indispensable. La demande de nationalisation des sociétés concessionnaires d’autoroutes n’est d’ailleurs pas un sujet nouveau, car depuis la cession, en 2005, de l’ensemble des participations publiques détenues par l’État, la rente accumulée, les dividendes distribués aux actionnaires, constituent un véritable scandale d’État ; un scandale d’État que les parlementaires communistes n’ont eu de cesse de dénoncer ces dernières années. Nous avions déposé, dès 2014, une proposition de loi exigeant la renationalisation des sociétés concessionnaires, proposition renouvelée en février 2019 puis défendue en mars de la même année au Sénat par le groupe CRCE – communiste, républicain, citoyen et écologiste.
Il ne surprendra donc personne que nous soyons favorables au vote de ce texte, d’autant que ces dernières années, le front de ceux qui dénoncent ce scandale financier s’est largement et inéluctablement élargi. Même la Cour des comptes et l’Autorité de la concurrence n’en peuvent plus des offrandes de l’État à une poignée de sociétés qui s’arrogent tous les pouvoirs, depuis les modalités des concessions jusqu’aux travaux effectués sur le réseau.
En l’état actuel, vingt concessionnaires, contrôlés majoritairement par trois grands groupes industriels, sont en effet chargés d’exploiter et d’entretenir les 9 200 kilomètres d’autoroutes que compte la France métropolitaine. Si leur privatisation a permis à un petit nombre de développer un business juteux, elle a des conséquences catastrophiques pour l’intérêt général. Elle a asséché le financement des programmes d’infrastructures de transports en les privant des dividendes résultant de l’exploitation des sociétés d’autoroutes. On estime à 37 milliards d’euros la somme qu’auraient pu rapporter à l’État les sociétés d’autoroutes entre 2006 et 2032 ; cela représente 1 à 2 milliards d’euros par an de pertes, et ce sans compensation. De l’autre côté – c’est le revers de la médaille –, la privatisation a offert à des entreprises du BTP – bâtiment et travaux publics – une situation de quasi-monopole, qui leur offre une rente exceptionnelle sur le dos des usagers.
De plus, la hausse des tarifs, que subissent régulièrement ces usagers, ne suit pas les investissements consentis par l’État sur le réseau. Des avenants ont été signés en 2017 ; ils prévoyaient 800 millions d’euros d’investissements, moyennant une hausse de 0,4 % des péages entre 2018 et 2020 et une participation des collectivités territoriales. L’ARAFER a jugé que les « augmentations des tarifs de péages prévues excèdent le juste niveau qu’il serait légitime de faire supporter aux usagers. »
Tandis que l’État se serre la ceinture et finance, les usagers mettent la main à la poche, et ce sont les sociétés d’autoroutes qui s’en mettent plein les poches. En 2019, les sociétés d’autoroutes françaises avaient un chiffre d’affaires annuel de près de 11 milliards d’euros, contre 8 milliards deux ans avant. Et elles distribuent quelque 3 milliards d’euros de dividendes chaque année à leurs actionnaires ! Ces chiffres parlent d’eux-mêmes.
L’argent que ces sociétés ont mis sur la table pour obtenir les concessions est déjà presque remboursé : la rentabilité des contrats sera atteinte dès cette année pour Vinci, Eiffage et leurs filiales, soit dix à quatorze ans avant l’expiration des contrats ! La politique tarifaire n’est en aucun cas guidée par les principes de service public et de service à l’usager, mais bien par une stratégie commerciale de profit maximal.
La seule solution et la seule option viable pour faire cesser une telle dérive, c’est de racheter les contrats de concessions. S’il est difficile, certes, d’estimer le coût d’un tel rachat – au total, une fourchette haute de 50 milliards d’euros est souvent avancée –, depuis des années, nous proposons des solutions de financement et des pistes de réflexion, sur lesquelles je ne reviendrai pas par manque de temps. Elles sont sur la table ! Notre responsabilité de parlementaires, attachés à l’intérêt général, devrait nous inviter à voter ce texte en urgence, plutôt que de persévérer à justifier et à être complices des manipulations financières de ces grands groupes qui coûtent si cher aux Français et à l’État.
C’est ce que fera le groupe GDR et nous vous invitons donc, chers collègues, à faire vôtre cette proposition de loi, que je qualifierais de salutaire.
(Applaudissements sur les bancs des groupes GDR, SOC et FI.) La parole est à Mme Marie Lebec. La présente proposition de loi prévoit, comme seule et unique mesure, la nationalisation des seize sociétés concessionnaires d’autoroutes. Or est-il judicieux, pour l’État, d’effectuer une telle opération de rachat ? Voilà la seule question à laquelle nous devons répondre aujourd’hui, et notre réponse est non.
D’abord, les conséquences en seraient tout simplement considérables pour nos finances publiques. Le rachat de ces sociétés à capitaux privés serait extrêmement coûteux pour l’État, non seulement en raison du prix du rachat mais également parce qu’il devrait indemniser le préjudice subi du fait de la résiliation des contrats de concession. Les estimations fluctuent entre 45 et 50 milliards d’euros, mais l’État devrait également reprendre les dettes inscrites au bilan de ces sociétés, soit près de 30 milliards.
Faux ! Chacun mesure donc l’impact financier engendré par une telle opération qui, à ce jour, n’a fait l’objet d’aucun chiffrage précis. En comparaison, son coût représenterait plus de la moitié de celui du plan de relance de 100 milliards d’euros, et il serait supérieur à celui du plan d’investissement France 2030.
Chers collègues, nous assumons d’avoir fortement dépensé pour protéger et pour relancer notre économie face à la crise ; d’avoir investi fortement dans les technologies d’avenir, la décarbonation et la réindustrialisation, pour une économie française innovante, souveraine et compétitive. Mais nous ne dépenserons pas l’argent des Français dans des nationalisations totalement inconsidérées et inopportunes pour l’avenir du pays.
Rappelons que les premières concessions historiques arriveront à échéance dans moins de dix ans. L’État pourra donc, s’il le souhaite à cette date, récupérer automatiquement et gratuitement la gestion de ces infrastructures.
Ensuite, ces nationalisations seraient-elles bénéfiques pour les usagers des autoroutes ? Là encore, la réponse est non.
Le passage de la gestion du réseau du privé au public transférerait à l’État la charge d’assurer les dépenses d’investissement très lourdes pour l’entretien et la création des infrastructures. Un rachat des SCA ne garantit ni la disparition ni la baisse automatique du prix des péages, compte tenu des investissements importants à réaliser et des recettes fiscales pour l’État – 60 milliards d’euros entre 2006 et 2020.
Du point de vue de la qualité des infrastructures, nous pouvons également douter du bénéfice de l’opération, l’État ne disposant ni des moyens techniques ni des services suffisants pour assurer la gestion directe de ces infrastructures. Le dernier rapport du Sénat sur le sujet l’a bien démontré et a exclu cette option.
Or, force est de constater que le modèle de la concession a fait ses preuves, particulièrement en ce qui concerne la qualité de notre réseau national, essentiel pour nos concitoyens et l’attractivité du pays. C’est pourquoi nous assumons de maintenir un État régulateur fort et un système de concession.
En 2017, 97 % du réseau concédé était considéré, selon les évaluations, comme en bon ou très bon état. C’est le résultat d’investissements massifs – de l’ordre de 22 milliards d’euros – effectués par les sociétés concessionnaires d’autoroutes depuis des années, sans que cela ne coûte rien aux finances publiques, donc aux contribuables français, en application des contrats et plans d’investissements. À chaque fois, l’État est garant du respect des engagements des sociétés, notamment en matière de tarif des péages, sous peine de sanctions financières.
Quelque 400 aires d’autoroute ont été réaménagées ; le télépéage, les signalétiques et nouvelles technologies ont progressé ; l’installation massive de bornes de recharge électrique a été engagée ; des systèmes de libre flux –
free flow – sans péage commencent à voir le jour, notamment sur l’axe entre Paris et la Normandie.
Nos autoroutes auront en effet à affronter de nombreux défis au cours des prochaines années. Le développement des connectivités, de la gestion intelligente des flux et de la transition écologique du réseau et des véhicules sont au cœur des enjeux de mobilité. Pour rester en pointe dans le déploiement d’infrastructures modernes, les investissements nécessaires seront donc massifs.
Si la rentabilité des SCA a été soulevée à juste titre, ce point est cependant complexe : l’écart entre le taux de rentabilité attendu par les SCA au moment des privatisations et la rentabilité actuelle s’explique essentiellement par la baisse des taux d’intérêt sur les marchés, l’amélioration des coûts d’exploitation et l’usage d’effet de levier par endettement des concessionnaires.
Nous ne pensons pas que cela justifie des renationalisations, mais au contraire des évolutions dans la régulation par l’État. En tout état de cause, l’arrivée à terme des premières concessions historiques nous obligera à nous livrer à un travail d’anticipation au cours des prochaines années.
À aucun moment de ce quinquennat, nous n’avons eu peur de prendre des mesures fortes pour développer massivement l’investissement dans nos infrastructures de transport.
Rappelons le pacte ferroviaire et la reprise de 35 milliards d’euros de dette de la SNCF pour permettre à l’entreprise publique de réinvestir massivement et durablement dans les réseaux du quotidien ; le plan en faveur du fret ferroviaire doté de 1,35 milliard d’euros ; le plan vélo historique de 200 millions d’euros ; la modernisation du réseau routier national ; le renforcement des ponts ; le développement des bornes de recharge électrique. À chaque fois nous sommes au rendez-vous.
En revanche, la nationalisation des seize sociétés concessionnaires d’autoroutes serait un non-sens économique, aurait un coût considérable pour nos finances publiques, sans aucun bénéfice pour le pays en termes d’investissement et de baisse de prix pour les usagers.
Le groupe La République en marche s’opposera donc à cette proposition de loi.
(Applaudissements sur quelques bancs du groupe LaREM.) La parole est à M. Mohamed Laqhila. Comme le soulignait François Bayrou en 2006, la privatisation des autoroutes était une faute.
C’était tout d’abord une faute politique, le Parlement n’ayant pas été amené à se prononcer à l’époque, contrairement à ce qui s’est passé pour les privatisations effectuées au début de cette législature – elles ont été décidées après débats et votes.
C’était ensuite une faute financière : l’État n’aurait peut-être pas réalisé autant de dividendes que le secteur privé, mais, si cette cession avait été mieux organisée dans le temps, elle aurait pu se faire à un meilleur prix.
C’était enfin une faute parce que ces privatisations étaient mal préparées : les contrats de concessions, déjà anciens, n’étaient pas assez adaptés ; la notion d’équilibre économique n’était pas définie ; les relations entre l’État et les concessionnaires n’étaient pas suffisamment arrêtées.
Les sociétés concessionnaires se sont engouffrées dans ces failles, en adoptant des pratiques jugées parfois douteuses.
La situation s’est fortement améliorée grâce à l’adoption, en 2015, de la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite loi Macron, qui a amélioré la régulation du secteur. Cependant, de nombreuses voix réclament – en partie en raison d’un constat déjà daté – la nationalisation des sociétés concessionnaires, qui serait, paraît-il, une poule aux œufs d’or pour nos finances publiques.
En fait, la renationalisation des sociétés concessionnaires d’autoroutes est une fausse bonne idée, particulièrement pour nos finances publiques. Rappelons d’ailleurs à l’ensemble de nos concitoyens que les autoroutes sont toujours propriété de l’État, et que, au terme des concessions, la gestion des autoroutes lui reviendra.
Comme l’a rappelé ma collègue Lebec, la nationalisation aurait un coût pour les finances publiques car il faudrait indemniser Vinci, Eiffage et autres pour un montant compris entre 40 et 50 milliards d’euros, auxquels s’ajouteraient quelque 30 milliards d’euros de reprise de dette. Or il suffit d’attendre 2036 pour en profiter gratuitement.
Ne vaudrait-il pas mieux dépenser plus utilement ces 70 à 80 milliards d’euros, dans des modes de déplacement moins consommateurs en carbone – nouvelles voies de chemin de fer ou de navigation fluviale ou infrastructures numériques ?
L’État n’a pas les ressources techniques nécessaires pour assurer la gestion directe de ces autoroutes. Et s’il en disposait, les autoroutes seraient-elles aussi bien gérées et surtout entretenues ? Je n’en suis pas persuadé. Comme nous le savons tous, l’État ne réussit pas toujours à bien concilier son rôle d’actionnaire, de fournisseur de services publics et de régulateur.
Une telle perspective soulève d’ailleurs de nombreuses questions. Dans une telle situation, qui devrait payer le service rendu par les sociétés concessionnaires d’autoroutes ? Le péage est-il le meilleur système ? Certains pays tels que l’Allemagne ont des autoroutes publiques gratuites. D’autres comme la Suisse ou l’Autriche, fonctionnent avec des vignettes annuelles.
Plus que nationaliser les SCA, il vaudrait mieux préparer la fin des concessions ; ne pas les renouveler sans appel d’offres ; veiller au maintien d’investissements suffisants ; inciter les concessionnaires à préparer les modalités de déplacement de demain – notamment les voitures électriques – sans toutefois en faire payer le coût par les finances publiques ; continuer à aller vers une meilleure régulation du secteur en renforçant les pouvoirs de l’autorité de régulation, notamment en ce qui concerne les questions tarifaires ou les sous-concessions.
En tout état de cause, plus que gloser sans fin, comme nous le faisons depuis quinze ans sur les fautes du passé et la possibilité ou non de renationaliser les SCA, nous devons préparer le futur.
Moins de dix ans nous séparent de la fin des premières grandes concessions autoroutières, notamment celles de Paris-Lille ou de Paris-Strasbourg. En 2035, ce sera le tour des autoroutes de la vallée du Rhône. Alors de grâce, mettons-nous au travail, et relevons ce défi majeur !
Pour conclure, je citerai le poète et écrivain polonais Stanis³aw Jerzy Lec à propos des nationalisations : « La richesse de la pensée est rarement menacée de nationalisation. »
Pour toutes ces raisons, le groupe Mouvement démocrate (MODEM) et démocrates apparentés, que j’ai l’honneur de représenter, votera contre cette proposition de loi.
(Applaudissements sur les bancs du groupe Dem.) La parole est à Mme Christine Pires Beaune. Quand il s’agit des autoroutes, tout est question de chiffres, surtout de celui qui répond à la question : combien coûterait la nationalisation des sociétés concessionnaires ? Or les estimations varient.
En 2014, le rapport Chanteguet citait le montant de l’indemnité évaluée par la Banque royale du Canada – 44 milliards d’euros –, indiquant qu’elle devait être prise comme un « maximum absolu ». Le député Chanteguet avançait une estimation plus basse – 20 milliards d’euros – dans le cas d’une reprise de la dette par un nouvel établissement d’exploitation. Un peu plus tard, l’État donnait sans se mouiller, si vous me permettez l’expression, une fourchette allant de 40 à 50 milliards d’euros. Enfin, intervenant en 2020 devant le Sénat, le ministre délégué Djebbari l’estimait à 47 milliards d’euros.
Comment le coût indemnitaire d’une nationalisation peut-il augmenter, quand on sait que le principal actif des concessionnaires est constitué de contrats dont la valeur diminue avec le temps ?
Rappelons les avantages dont jouissent les SCA : le mode de calcul des péages permet une revalorisation annuelle
de facto supérieure à l’inflation ; des clauses – dont on peut questionner la légalité – ouvrent droit à une compensation intégrale de toute évolution fiscale touchant les concessions.
Sur le plan économique, ces avantages se traduisent dans différents indicateurs : des taux de rentabilité négociés élevés ; un rapport entre l’excédent d’exploitation et le chiffre d’affaires supérieur à 60 % dès 2006 ; des recettes nettement plus dynamiques que l’évolution du trafic ; des dividendes versés supérieurs à 90 % – voire à 100 % – des bénéfices nets.
L’asymétrie de l’information sur l’économie des contrats a tendu à se réduire depuis l’introduction d’une régulation par l’ART. Dans un rapport de 2020, l’ART met en évidence 600 millions d’euros de surcompensations des investissements du plan de relance autoroutier. Quel aveu de l’indécent festin des concessionnaires ! Et je pourrais citer l’écart entre le montant du plan – 3,2 milliards d’euros – et les bénéfices supplémentaires escomptés du fait de la prolongation de ces contrats – plus de 15 milliards d’euros.
On peut se satisfaire d’aspects positifs des concessions : un réseau en très bon état, un haut niveau de services. Mais douter de la fiabilité des estimations du coût de la nationalisation, c’est déjà un peu répondre à la question de sa nécessité.
Si l’État ne sait plus dire combien vaut l’exploitation de biens majeurs de son propre patrimoine, valorisés à plus de 160 milliards d’euros, c’est qu’il ne dispose pas des moyens d’un contrôle suffisant, alors même que les concessionnaires jouissent d’une rente caractérisée. En bref, les intérêts des contribuables et des usagers ne sont pas suffisamment protégés.
Comme je l’ai dit, les estimations sur le coût de la nationalisation sont confuses. Pourquoi ? Soit parce que leur mode de calcul est disputé, soit parce que nous ne sommes pas au clair sur ce qu’elles désignent. Il est donc très important de s’entendre sur ce dont on parle.
Notre collègue Taurine et ses cosignataires proposent la nationalisation. Cette option se distingue clairement de la rupture unilatérale des contrats. Il n’y a pas d’ailleurs une nationalisation, mais cinquante nuances de nationalisation. Nationaliser, cela peut vouloir dire que l’État prend 51 % des parts et que rien d’autre ne change. Le choix de la nationalisation offre alors plusieurs attraits : stabilité et sécurité sur le plan de l’exploitation ; minimisation de l’indemnisation des sociétés sur le plan financier. Ce choix dessine aussi la perspective du maintien d’un modèle concessif, avec des concessions exploitées par des sociétés d’économie mixte.
Quel en est le principal risque ? Que les SCA introduisent des recours, ce qui n’empêcherait pas la nationalisation elle-même, le débat portant alors sur l’indemnisation. Cette compensation pourrait se révéler plus faible qu’envisagé dans la mesure où elle ne s’accompagnerait pas d’une reprise de la dette qui continuerait, quant à elle, d’être remboursée par l’exploitation.
Or il se trouve que les concessionnaires ont un intérêt majeur à poursuivre leur participation à l’exploitation en bonne entente avec l’État, c’est-à-dire à pouvoir continuer de gagner de l’argent, voire à envisager de nouveaux contrats. Si nationalisation il y a, elle sera donc logiquement négociée, dans l’intérêt commun des parties.
Une chose est certaine : pour envisager l’avenir librement et dans l’intérêt général, il faut reprendre le contrôle, dans les meilleures conditions mais aussi le plus tôt possible. Pour notre part, nous préférerions interdire toute prolongation des contrats et préparer dès maintenant la reprise future de l’exploitation par des établissements publics, car l’activité autoroutière nous semble structurellement monopolistique.
Il n’en reste pas moins que la nationalisation est une option valable, contrairement à ce que l’on voudrait nous faire croire. Une option coûteuse, sans doute, mais moins que ce que rapporteraient les autoroutes à l’État, c’est-à-dire, jusqu’à 40 milliards d’euros d’ici à 2036. Le jeu en vaut la chandelle !
Pour conclure, je ferai trois remarques. Premièrement : nationaliser les concessionnaires est possible, cela a même déjà été fait par le passé. Deuxièmement : nationaliser dès à présent serait moins coûteux que ce que les contrats rapporteraient d’ici à leur expiration. Troisièmement : l’État peut et doit cesser de se considérer en position de faiblesse vis-à-vis des concessionnaires.
Les députés socialistes et apparentés voteront pour ce texte.
Bravo ! Beaucoup étaient favorables à une reprise en main des autoroutes, y compris François Bayrou au moment de la privatisation des sociétés en 2006, ou encore Jean-Baptiste Djebbari lorsqu’il était député. (Sourires sur les bancs du groupe SOC.) J’espère donc que vous serez nombreux, mes chers collègues, à voter favorablement à nos côtés. (Applaudissements sur les bancs des groupes SOC, FI et GDR.) La parole est à Mme Lise Magnier. La gestion des autoroutes est une question d’intérêt prioritaire, celles-ci étant des infrastructures stratégiques pour notre pays, permettant la circulation des personnes et des marchandises d’un bout à l’autre du territoire métropolitain. Je tiens donc à remercier le groupe La France insoumise et la rapporteure Bénédicte Taurine d’avoir mis ce texte à l’ordre du jour de notre assemblée.
À quelques mois d’échéances électorales cruciales pour notre pays, le retour au premier plan de ce thème n’est pas une surprise. Plusieurs candidats déclarés à l’élection présidentielle ont d’ores et déjà pris position en faveur de la renationalisation des autoroutes.
J’apporterai en premier lieu une précision importante : comme l’intitulé de la proposition de loi l’indique clairement, il n’est en réalité pas question de renationaliser les autoroutes, mais bien les sociétés concessionnaires d’autoroutes. Cette différence majeure n’est pas toujours claire pour nos concitoyens, certains responsables politiques instrumentalisant le sujet à des fins politiciennes.
Disons-le donc clairement : les autoroutes n’ont jamais été privatisées ; ce sont les sociétés concessionnaires qui l’ont été. Les autoroutes font toujours partie du domaine public de l’État, qui en délègue la gestion et l’entretien à des concessionnaires privés. À l’issue des concessions, c’est-à-dire entre 2031 et 2036 s’agissant des concessions dites historiques, les autoroutes reviendront à l’État, qui décidera alors soit d’en assurer lui-même la gestion, soit de la déléguer à nouveau.
Ainsi, la question que vous posez par cette proposition de loi est de savoir si nous devons nationaliser sans attendre les sociétés concessionnaires d’autoroutes. Le groupe Agir ensemble ne le pense pas, et ce pour plusieurs raisons.
Tout d’abord, si, comme vous le préconisez, une telle opération était menée immédiatement, son coût estimé s’élèverait à plusieurs dizaines de milliards d’euros, afin de compenser les concessionnaires d’une fin anticipée de leurs contrats de concession. Il suffirait pourtant d’attendre l’échéance de ces contrats, dans dix ans, pour récupérer les autoroutes gratuitement – si je puis le dire ainsi.
Vous en conviendrez, il s’agirait d’un gaspillage d’argent public que de débourser une telle somme. Ces fonds seraient bien plus utilement dépensés pour continuer de rénover notre réseau ferroviaire, pour développer notre réseau fluvial, pour intensifier la décarbonation des transports, ou que sais-je encore.
À cela s’ajoute que la nationalisation des sociétés concessionnaires d’autoroutes impliquerait la reprise des dettes qu’elles ont contractées, ce qui représenterait encore plusieurs dizaines de milliards d’euros. Aussi oserai-je dire que la nationalisation, telle que vous la proposez, constituerait un cadeau fait aux actionnaires de ces sociétés,…
Oui, il fallait l’oser, celle-là ! …ce qui, nous en conviendrons tous, n’est pas le but ici recherché. Vous souhaitez donc la réquisition ! (Sourires sur les bancs du groupe FI.) Cela étant, nous partageons certains de vos constats. Les nombreux rapports parlementaires, de la Cour des comptes ou des autorités administratives indépendantes ont, il est vrai, fait état d’un déséquilibre dans les relations contractuelles entre l’État et les sociétés concessionnaires d’autoroutes. De fait, celles-ci présentent des niveaux de rentabilité plus élevés ou plus rapides que prévu. De plus, les dividendes importants versés par les sociétés concessionnaires à leurs actionnaires choquent à juste titre une partie de nos concitoyens, et doivent nous interroger.
La question centrale est donc de savoir quel modèle de gestion nous voulons pour nos autoroutes. Depuis les années 1950, le réseau autoroutier s’est développé par le biais de concessions accordées par l’État à des sociétés d’économie mixte, transformées dans les années 2000 en sociétés de droit privé, puis privatisées en 2006. Le système des concessions a permis de bâtir un réseau autoroutier de grande qualité et constamment entretenu. Il a néanmoins connu des dérives, notamment parce que l’État était à la fois actionnaire des sociétés concessionnaires et concédant du réseau.
Il convient donc, à l’évidence, de revoir les conditions de l’équilibre économique des concessions, même s’il faut aussi reconnaître que ce modèle procure une expertise et des financements du secteur privé, dont l’État ne dispose plus nécessairement aujourd’hui.
Forts de ces constats, nous sommes convaincus qu’il sera nécessaire d’avoir suffisamment tôt une réflexion sur le futur mode de gestion des autoroutes d’ici à l’échéance des contrats de concession. Dans cette attente, la nationalisation immédiate des sociétés concessionnaires ne nous semble pas une solution souhaitable. Le groupe Agir ensemble votera donc contre cette proposition de loi.
(Applaudissements sur quelques bancs du groupe Dem.) La parole est à M. Thierry Benoit. Je me souviens très bien du contexte dans lequel a eu lieu, en 2006, la nationalisation, ou du moins la délégation du réseau autoroutier à certaines entreprises privées. Mohamed Laqhila l’a rappelé tout à l’heure, les centristes étaient à l’époque opposés à la manière par laquelle les choses s’étaient déroulées, sans débats et de manière unilatérale. Si vous vous en souvenez, les députés centristes et ceux qui s’opposaient à cette décision estimaient que nous commencions à vendre « les bijoux de famille ». Et des années plus tard, je continue de considérer qu’il n’était pas judicieux de prendre pareille mesure.
La question que vous posez aujourd’hui, chère Bénédicte Taurine, est donc un véritable sujet de préoccupation. À cet égard, et sans faire insulte au travail parlementaire, je ne sais pas si cette question peut être traitée par une simple proposition de loi. Il faudrait certainement aller au-delà, avec un projet de loi,…
Comment faire, puisque le Gouvernement n’est pas d’accord ! …c’est-à-dire une démarche réellement approfondie – même si ouvrir le débat dans l’hémicycle est une bonne chose.
Cela étant, le groupe UDI-I partage l’avis, présenté par Marie Lebec, selon lequel il n’est pas pertinent d’arrêter immédiatement les concessions et de procéder à leur rachat en cours de contrat, en indemnisant les entreprises et en reprenant leurs dettes.
En revanche, je répète qu’il relève de la responsabilité des parlementaires d’interpeller le Gouvernement et de se positionner pour les années à venir. Au moment où nous arriverons au terme des concessions, nous devrons avoir un débat approfondi et, je le crois, sérieusement envisager le retour de ce type d’infrastructures dans le giron de la gestion publique. En effet, les questions relatives aux mobilités et à l’énergie sont de la plus haute importance.
J’ajoute que s’il est pertinent de réfléchir à la nationalisation des sociétés concessionnaires d’autoroutes, il conviendrait aussi de donner une dimension européenne au débat. En effet, se posent ici les mêmes questions que lorsque nous discutions, il y a quelques années, de l’ouverture du réseau ferroviaire à la concurrence. Ainsi, au terme des concessions autoroutières, le gouvernement en place devra se demander à qui précisément elles pourraient être confiées à l’avenir et par quel type de contrat.
En définitive, il nous semble préférable de suivre les recommandations de la commission d’enquête du Sénat sur le contrôle, la régulation et l’évolution des concessions autoroutières, à savoir renforcer les contrôles, cesser de prolonger les concessions et réfléchir à la manière d’exploiter les autoroutes une fois que les concessions seront arrivées à échéance. Madame la rapporteure, vous l’aurez compris, le groupe UDI-I votera contre cette proposition de loi.
(Applaudissements sur les bancs du groupe Dem.) Très bien ! La parole est à M. Michel Castellani. Près de seize ans après la privatisation des sociétés concessionnaires d’autoroutes, le bilan est implacable pour l’État. Plus qu’une incurie, cette décision historique fut une faute politique et économique majeure – d’autres l’ont déjà dit avant moi. Alors que certaines concessions historiques arriveront à échéance d’ici à 2031, il nous faut engager dès à présent un débat sur l’avenir de la gestion du réseau.
Je rejoins ainsi un grand nombre des critiques formulées par Mme la rapporteure et le groupe La France insoumise à l’encontre des sociétés de concessions autoroutières. La privatisation menée en 2006 par le gouvernement Villepin a été un véritable échec : la cession de parts, effectuée de manière morcelée et sans réelle mise en concurrence, a fortement limité les recettes que l’État aurait pu en retirer. La commission d’enquête sénatoriale sur le contrôle, la régulation et l’évolution des concessions autoroutières évoque un profit inférieur à 15 milliards d’euros, ce qui signifierait une perte de près de 6,5 milliards d’euros pour les finances publiques.
Au-delà de ces seuls enjeux financiers, c’est surtout le déséquilibre des relations contractuelles entre l’État et les sociétés concessionnaires qui apparaît inacceptable. À cet égard, les discussions entre l’État et les sociétés concessionnaires, entre 2013 et 2015, n’ont permis qu’un rééquilibrage partiel. Par ailleurs, le protocole d’accord, trouvé après de difficiles négociations, a conduit à un allongement supplémentaire de la durée des concessions.
Dans cette situation, un contraste saisissant doit nous alerter : d’un côté, la rentabilité exceptionnelle des groupes titulaires des concessions et, de l’autre, des prix de plus en plus élevés pour l’ensemble des automobilistes. Les dividendes de ces groupes atteignent désormais des niveaux si élevés qu’ils s’apparentent à de véritables rentes. À partir de 2022, les trois principaux groupes pourraient ainsi voir leurs profits atteindre les 40 milliards d’euros, dont 32 milliards pour les seuls Vinci et Eiffage. Il paraît difficile d’accepter de tels résultats quand, toujours en 2022, les tarifs des péages poursuivent leur augmentation et pèsent durablement sur l’ensemble des Français.
Face à ce constat, une réaction s’impose, même si le rachat des participations pose de sérieuses difficultés et si agir dans la précipitation pourrait nous faire tomber dans les mêmes travers qu’en 2006. Mettre fin aux contrats de manière anticipée et opter pour une nationalisation auraient un coût substantiel. Votre rapport fait état des différentes estimations, qui oscillent généralement entre 40 et 50 milliards d’euros : il semble objectivement difficile de faire peser une telle facture sur nos finances publiques.
Notre groupe prend acte des annonces que vous avez formulées lors de l’examen du texte en commission. Pour la première fois, vous avez proposé une possible indemnisation réduite à 15 milliards d’euros, même si la présente rédaction de votre dispositif législatif ne prévoit pas explicitement une telle compensation.
Depuis 1982, le Conseil constitutionnel exige pourtant le versement d’une « juste et préalable indemnité » pour toute nationalisation. Vous mentionnez à juste titre cette décision dans votre rapport, mais sans en tirer les conséquences. Aussi paraît-il nécessaire d’inscrire dans le texte le principe d’une telle indemnité, quitte à déterminer ultérieurement les conditions de son paiement.
Au-delà de cette réserve juridique, nous considérons également que la fin anticipée des contrats n’est pas une option raisonnable ni réalisable. Le coût des indemnités à verser aux sociétés concessionnaires, qu’il s’élève à 15 milliards ou à 40 milliards d’euros, demeure excessif.
Faut-il pour autant rester les bras croisés en attendant la fin des concessions historiques ? Non, il appartient à l’État de se préparer dès à présent, afin de les repenser. Commençons par mettre fin aux allongements des contrats sans mise en concurrence, ces prolongations successives ne faisant qu’aggraver la situation.
En outre, une réflexion devrait être envisagée pour réduire sensiblement les tarifs des péages. Une telle baisse serait raisonnable compte tenu de la rentabilité démesurée des concessions autoroutières et dans la mesure où les usagers sont, au fond, captifs dans cette situation.
Plus généralement, il appartient à l’État de repenser en profondeur la gestion de nos autoroutes. Lors des négociations à venir, j’estime que la priorité devra être donnée à un rééquilibrage économique et financier des concessions, sans oublier l’enjeu du verdissement du réseau.
En somme, madame la rapporteure, ce texte soulève un sujet essentiel et je tiens à vous remercier de nous avoir permis d’en débattre.
La parole est à Mme Mathilde Panot. La Française des jeux, dont la valeur est estimée à 3,8 milliards d’euros : adjugée, vendue pour 1,5 milliard d’euros.
L’activité énergie d’Alstom, incluant les turbines de centrales nucléaires ou les prototypes d’éoliennes en mer dont la France a tant besoin : adjugée, vendue par Emmanuel Macron à General Electric.
Les aéroports de Lyon, Nice et Toulouse, instruments stratégiques de notre souveraineté et du contrôle de nos frontières : adjugés, vendus respectivement à Vinci, à l’Italien Atlantia et surtout au Chinois Casil, lequel a revendu l’aéroport de Toulouse avec une petite plus-value de 200 millions d’euros.
Si vous pensiez qu’Emmanuel Macron était Président de la République, vous vous trompiez : il est commissaire-priseur. Il vend la France à la découpe, avec de larges rabais pour ses amis. Et quand il ne vend pas les biens stratégiques de l’État, il s’emploie à prolonger les concessions d’autoroutes, dont les seuls gagnants sont les mastodontes du BTP, à savoir Abertis, Eiffage et, bien sûr, Vinci, véritable sangsue de l’argent public.
Souvenez-vous : en 2015, quand il était ministre de l’économie dans le gouvernement de Manuel Valls, Emmanuel Macron a validé la prolongation des concessions pour cinq ans, sans publicité ni mise en concurrence, avec des augmentations automatiques aux péages chaque 1er février, de 2019 à 2023, soit un surcoût de 500 millions d’euros pour les usagers. Quel stratège ! Quel visionnaire pour la France ! Vous lui demanderiez d’élaborer une stratégie vaccinale pour le pays qu’il irait demander conseil à des cabinets privés étrangers… Ah, excusez-moi, c’est déjà fait, pour la modique somme de 25 millions d’euros, c’est-à-dire l’équivalent de 50 millions de masques FFP2 ou 85 000 capteurs de CO2.
S’il y avait une discipline du gaspillage d’argent public aux Jeux olympiques, le Gouvernement serait médaillé d’or. Collègues, ce gouvernement, dans la pure tradition néolibérale, vend notre pays à la découpe pour les seuls intérêts de quelques multinationales – ce que vous appelez la compétitivité des entreprises. Pour quel bilan, monsieur le ministre délégué ? Quel bilan ? Vous n’avez jamais fait celui de toutes les privatisations depuis la fin des années quatre-vingt, mais je peux vous le résumer très facilement : enrichissement des multinationales et des grands actionnaires, appauvrissement de l’État, augmentation des prix pour les usagers, creusement des inégalités d’accès à ces biens.
La gestion des autoroutes par des multinationales n’a pas diminué, comme par enchantement, le nombre de véhicules sur la route, ni résorbé le nombre d’accidents, et je suis à peu près certaine que nos concitoyens rouspètent au volant aussi fréquemment que lorsque l’État était à la manœuvre. La différence, c’est que les prix ont augmenté 22 % plus vite que l’inflation. Tout a été dit, ou presque, sur ce fiasco : l’État a cédé les autoroutes pour 14,6 milliards d’euros alors que la Cour des comptes en estimait le prix réel à 25 milliards d’euros ; un cadeau de 10 milliards aux multinationales, le premier d’une longue série. Surtout, l’État a concédé ses infrastructures autoroutières alors que leur exploitation commençait à rapporter de l’argent, ce qui aurait été bénéfique pour les finances publiques et aurait permis de ne pas augmenter les péages. Mais comment pourrait-il en être autrement, dès lors qu’on a décidé de privatiser des monopoles ?
Je rappelle un principe d’économie élémentaire – sans doute n’est-il pas enseigné à l’École nationale d’administration, mais il l’est dans toutes les facultés de France. Retenez votre souffle : privatisez des monopoles, et vous ferez automatiquement augmenter le prix du service. Un monopole livré au privé débouche mécaniquement sur la création d’une rente, laquelle n’existe pas lorsque le monopole est public. C’est pourquoi il est impossible, dans ce cas, que les prix baissent ou que l’entreprise soit incitée à améliorer le service. Regardez tous les exemples de monopoles privatisés, en France ou ailleurs : EDF, GDF, La Poste, les autoroutes, le train… Pour tous ces exemples, les prix ont-ils baissé ? Le service est-il toujours accessible au plus grand nombre ? La promesse de la magie du secteur privé qui ferait mieux que le secteur public a-t-elle été tenue ? La réponse est non, non et non. Le Royaume-Uni nous l’a encore démontré récemment, en annonçant renationaliser une partie de son réseau ferroviaire. Les privatisations, loin de stimuler l’économie ou d’offrir un meilleur service aux usagers, nous appauvrissent, nous dépossèdent de notre souveraineté, nous volent notre capacité de décider ensemble des orientations de notre économie. C’est un manque à gagner considérable pour l’État que vous vous sentez obligé d’aller rechercher dans les poches des chômeurs, des pauvres ou des retraités.
Oh ! Collègues, à l’heure de l’urgence écologique et climatique, il est impossible de continuer de confier des secteurs stratégiques de notre économie à des multinationales qui ne pensent qu’à verser toujours plus de dividendes à leurs actionnaires. Leur appât du gain à court terme signe notre mort à long terme. La nationalisation de ce secteur est indispensable, car elle permet la propriété collective sur le temps long. Il s’agit de partir des besoins des gens et de déterminer collectivement, démocratiquement, à tous les échelons, les grandes orientations de notre économie. En privatisant, vous nous privez des moyens de lutter contre les inégalités et le dérèglement climatique, alors même qu’il nous faut impérativement entamer la bifurcation écologique et solidaire de notre économie. Les autoroutes, EDF, Engie, La Poste, la SNCF, le secteur bancaire, les aéroports inter-régionaux, la Française des jeux : la grande braderie de l’État doit cesser. Renationaliser ces entreprises stratégiques est une urgence vitale. (Applaudissements sur les bancs des groupes FI et GDR.) La parole est à M. Nicolas Meizonnet. Voilà encore une catégorie de Français que ce quinquennat n’aura pas épargnée : les automobilistes, véritables vaches à lait, à qui l’on aura tout fait subir depuis des années, tout – passage aux 80 kilomètres par heure, explosion du prix de l’essence, augmentation des péages, sans oublier les zones à faibles émissions et une circulation devenue impossible dans certaines grandes villes comme Paris ou Lyon… Aujourd’hui, en France, pays de Nicolas Joseph Cugnot, créateur du premier modèle d’automobiles – cocorico ! –, être automobiliste est devenu un véritable enfer.
Il me semble difficile d’intervenir sur la nationalisation des autoroutes qui fait l’objet de cette proposition de loi sans évoquer globalement les problèmes que vivent au quotidien une grande partie de nos concitoyens. Je pense notamment à ceux de la France périphérique et rurale, véritables victimes de ce mandat ; je pense aussi aux citoyens des métropoles qui, parfois, n’ont d’autre choix que d’utiliser leur véhicule et qui vivent un parcours du combattant, entre bouchons, radars et problèmes de stationnement. Face à cela, les ressorts sont multiples, et la nationalisation des sociétés d’autoroute est une bonne idée. Cette proposition figure d’ailleurs dans le projet présidentiel de Marine Le Pen, qui veut rendre aux Français leur pays et leur argent.
Chers collègues, une fois n’est pas coutume – c’est assez rare pour le souligner –, nous sommes d’accord sur un sujet. Votre proposition de loi dresse un très juste constat : les autoroutes françaises sont l’histoire d’une véritable spoliation des Français. Permettez-moi un bref rappel historique. De Gaulle, dès 1955, voulait couvrir le territoire d’un circuit routier moderne, entretenu et performant ; il entreprend alors la création d’autoroutes, confiée à des sociétés concessionnaires qui amortissent le coût de l’investissement et de l’entretien par les recettes des péages. Ce modèle a permis de construire 75 % d’un réseau de 10 000 kilomètres autoroutiers de qualité, véritable atout pour notre pays et pour l’aménagement du territoire. Après les premières cessions sous Lionel Jospin, Dominique de Villepin estimait réaliser en 2006 « une bonne affaire » – je le cite – en cédant les sept principales concessions pour 14,8 milliards d’euros. Une si bonne affaire que la Cour des comptes, trois ans plus tard, a réestimé la valeur de ces sociétés autour de 25 milliards d’euros, soit une perte sèche de 10 milliards d’euros pour les Français ! Aujourd’hui, avec un taux de rentabilité de près de 25 %, on peut dire que les sociétés concessionnaires se gavent sur le dos des Français. C’est une véritable illustration de la captation d’un bien public au profit d’intérêts privés, dont les bénéfices hallucinants ne servent pas l’intérêt général.
En cette période de crise du pouvoir d’achat, chacun comprend les conséquences bénéfiques d’une nationalisation des autoroutes sur le portefeuille des Français. Dans notre vision des choses, cela permettrait de faire baisser de 10 à 15 % le prix des péages, lesquels, rappelons-le, ont augmenté de 20 % en dix ans et représentent un budget moyen de 300 euros par ménage et par an. Cette mesure, essentiellement financée par le rachat des dettes des sociétés, permettrait de rendre 1,5 milliard d’euros par an au budget de l’État, ce qui pourrait servir au lancement d’une politique de réaménagement du territoire. Ce serait, en somme, un contrat gagnant-gagnant avec les Français.
Ainsi, nous approuvons la proposition de loi, tout en émettant une réserve sur la façon dont elle est gagée, à savoir sur la diminution de l’exonération de la taxe carbone ; une légère différence de point de vue qui ne saurait nous empêcher de constater le bon sens de cette proposition.
La discussion générale est close.
La parole est à Mme la rapporteure.
Le seul point sur lequel je partage votre avis, monsieur le ministre délégué, c’est quand vous dites que l’on circule en sécurité sur les autoroutes. Le souci, c’est qu’une étudiante de la faculté de Toulouse que j’ai croisée dernièrement me disait qu’elle ne pouvait pas emprunter l’autoroute parce qu’elle était trop chère. Tout le problème est là : certains jeunes sont obligés de prendre les petites routes faute de pouvoir payer, alors que les actionnaires, eux, se versent des dividendes importants. C’est vrai ! Je voudrais également vous répondre au sujet de la dette. Effectivement, il y avait une dette en 2006, mais celle-ci a depuis été creusée pour verser des dividendes aux actionnaires. Vous ne pouvez pas dire que c’est à l’État de compenser cette dette, alors que les entreprises leur ont versé des milliards ! (Mme Mathilde Panot applaudit.) Il n’est pas possible de penser comme cela. Bravo ! C’est parce que ce sont ses amis, les riches ! (Murmures sur les bancs du groupe La République en marche.) Si j’ai bien compris, vous proposez d’attendre 2031, c’est-à-dire la fin des contrats. Dans l’intervalle, les usagers paieront et les actionnaires continueront de s’en mettre plein les poches. L’État devrait au contraire jouer son rôle et privilégier l’intérêt général en récupérant ces sociétés pour permettre aux usagers de circuler sur les autoroutes. C’est une ineptie de dire qu’il faut attendre.
On sait comment les contrats de 2006 et leurs avenants successifs ont été rédigés. Qu’est-ce qui prouve que les choses changeront en 2031 ? Rien du tout. Au vu des engagements de M. Macron sur la sortie du glyphosate, par exemple, je pense qu’il ne se passera rien et que tout continuera comme avant, au détriment de l’intérêt général.
(Applaudissements sur les bancs du groupe FI.) Excellent ! Sur les amendements no 4 et 5, les articles 1er et 2 ainsi que sur l’ensemble de la proposition de loi, je suis saisi par le groupe La France insoumise d’une demande de scrutin public.
Sur l’amendement no 6, je suis saisi par le groupe Socialistes et apparentés d’une demande de scrutin public.
Les scrutins sont annoncés dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
J’appelle maintenant les articles de la proposition de loi dans le texte dont l’Assemblée a été saisie initialement, puisque la commission n’a pas adopté de texte.
La parole est à M. François Ruffin. Monsieur le ministre délégué, j’ai entendu, dans votre bouche, des mots qui relèvent du déni. « Aucun calcul ni aucune analyse ne prouve une sur-rentabilité des sociétés concessionnaires », « beaucoup de chiffres circulent et souvent ils sont erronés, car le modèle économique se caractérise par des investissements importants »… Mais c’est le lobby des sociétés d’autoroutes qui a écrit votre discours ! Exactement ! Partout, des rapports prouvent qu’il y a des surprofits. Cela démontre votre complicité à ne pas agir. On veut les sources ! Que l’on dise que la nationalisation n’est pas une solution, comme je l’ai entendu sur plusieurs bancs, soit. Mais il y a d’autres possibilités. Je vous demande de vous en saisir.
La première d’entre elles a été présentée par l’UFC-Que Choisir, qui titre : « Péages d’autoroute, une augmentation inédite : à partir du 1er février 2022, les tarifs des péages vont augmenter en moyenne de 2 %. Si ces chiffres sont validés, l’augmentation de 2022 sera la plus importante depuis longtemps. » Vous pouvez dire non dès aujourd’hui à cette augmentation, monsieur le ministre délégué. C’est ce que je vous demande.
Autre piste : les sociétés d’autoroutes n’ont pas respecté leur part du contrat, à savoir l’engagement d’un plan d’investissements. D’après l’Autorité de régulation des transports, les travaux promis n’ont soit pas été effectués, soit sont inutiles ou surévalués. C’est une raison valable de rompre ce protocole, ou du moins de le renégocier.
Dernier point : il y a un an, une demande a été déposée au Conseil d’État en vue de faire reconnaître que Macron…
Emmanuel Macron ! Le président Macron ! …n’avait pas l’autorisation d’insérer une clause de neutralité fiscale dans le protocole transactionnel qu’il a signé quand il était ministre. Je pense que l’État devrait s’associer à cette demande et considérer l’accord comme non valable au motif que M. Macron, n’étant à l’époque ni ministre des finances, ni Premier ministre, n’avait pas l’autorisation de se positionner.
Voici trois leviers d’action qui ne relèvent pas de la nationalisation. J’attends vos réponses.
(Applaudissements sur les bancs du groupe FI.) La parole est à Mme Marie Lebec, pour soutenir l’amendement de suppression no 4. Comme je l’ai dit en discussion générale, nous ne soutenons pas la demande de renationaliser les sociétés concessionnaires d’autoroutes. Quel est l’avis de la commission ? Cet amendement de suppression n’a pas été déposé en commission ; par conséquent, c’est à titre personnel que je donnerai un avis défavorable.
Tout ce que vous proposez, c’est d’attendre la fin des contrats.
Mais oui ! Il s’agit pourtant d’une situation de rente comparable à celles que vous prétendez combattre par ailleurs. Mais, lorsqu’il s’agit des autoroutes, vous l’accompagnez, et votre seul argument consiste à dire que tout est trop cher. En attendant, vous laissez les actionnaires bénéficier de dividendes réguliers, quand cet argent pourrait bénéficier à l’intérêt général. D’autre part, l’exposé sommaire de votre amendement me semble incohérent. Vous indiquez que dans dix ans, « l’État pourra récupérer gratuitement la gestion de ses infrastructures autoroutières », mais quelques lignes plus loin, vous ajoutez que « les moyens techniques des services de l’État seraient insuffisants pour assurer une gestion directe » ! Cela me conforte dans mon idée : dans dix ans, quand les contrats seront échus, rien ne changera, car vous-même écrivez que l’État ne sera pas en mesure de modifier quoi que ce soit. Mais c’est vous qui serez alors au pouvoir, non ? Monsieur Millienne, si vous pouviez vous taire, cela m’arrangerait ! (« Oh ! » sur les bancs du groupe LaREM.)
Concernant les péages, ni le texte de la proposition de loi, ni le rapport n’évoquent leur suppression. Je viens de prendre un taquet ! S’il vous plaît, monsieur Millienne.
En revanche, une nationalisation permettrait de s’assurer que la hausse des tarifs des péages ne sortira pas des clous : qu’elle n’excédera pas l’inflation, et qu’elle ne donnera pas lieu à du foisonnement – pratique normalement interdite, consistant à concentrer l’augmentation tarifaire sur les tronçons les plus fréquentés, ce qui limite leur utilisation par ceux qui ont le moins de moyens. (
Applaudissements sur les bancs du groupe FI.) Quel est l’avis du Gouvernement ? Avis favorable.
L’ordre de grandeur que j’ai évoqué – entre 45 et 47 milliards d’euros – est toujours d’actualité et repose sur les derniers calculs figurant dans des rapports, y compris parlementaires, par exemple celui réalisé au Sénat l’an passé. Ce chiffre a vocation à diminuer à mesure qu’approche l’échéance des principaux contrats.
Une des mesures introduites dans ces contrats est la récupération des infrastructures à l’état neuf en fin de contrat. Nationaliser, ce serait se priver de la capacité à récupérer gratuitement des infrastructures en très bon état.
Enfin, monsieur Ruffin, concernant la rentabilité, le rapport de l’ART du 30 juillet 2020 sur l’économie des concessions autoroutières pointe une rentabilité moyenne de 7,8 % – elle se situe entre 6,4 % et 9,2 %. C’est un niveau élevé, mais jugé non excessif, et qui ne justifie pas juridiquement une résiliation.
Pour ces différentes raisons et parce que vous prévoyez de gager la nationalisation des autoroutes sur une augmentation tout à fait massive des tarifs des carburants routiers, nous sommes favorables à l’amendement de suppression.
La parole est à M. François Ruffin. Monsieur le ministre délégué, vous ne répondez pas à ma question : allez-vous oui ou non accepter une hausse des tarifs des péages de 2 %, la plus importante depuis des années, le 1er février 2022, c’est-à-dire dans deux semaines ? Incroyable ! Nous souhaitons obtenir une réponse immédiate à cette question précise. On a le droit ! C’est notre journée, quand même ! Par ailleurs, lors de son intervention dans la discussion générale, Mme Lebec a prétendu qu’à un aucun moment, la majorité n’avait eu peur de prendre « des mesures fortes ». Mais si, à chaque instant, vous avez craint d’adopter de telles mesures, dès lors qu’elles concernent les firmes, les actionnaires et les plus riches de ce pays, qui continueront à se gaver grâce aux péages ! Cela suffit ! Les plus riches bossent ! Moi, je relève que le groupe La République en marche, qui souhaite la suppression du présent article prévoyant des nationalisations ne propose rien à la place ! Que vous considériez que la nationalisation n’est pas la bonne solution, cela ne me pose pas de problème, mais quelle autre solution proposez-vous ? Rien ! Travailler plus ! Au fond, ça vous convient très bien ce laisser-aller, cet hyper-gavage. Peut-être est-ce parce que l’argent arrive dans les poches de vos amis, les actionnaires ? (Protestations sur les bancs du groupe LaREM.) Mais oui ! Qui finance vos campagnes ? (M. Adrien Quatennens applaudit.) Il a mis le doigt sur le problème ! La parole est à Mme Christine Pires Beaune. Nous ne soutiendrons évidemment pas cet amendement de suppression. Certains ici entretiennent volontairement la confusion entre nationalisation et rupture par anticipation des contrats. C’est dommage parce que, comme vous le savez, monsieur le ministre délégué, une nationalisation n’implique pas nécessairement que l’État reprenne toute la dette à son compte ; il serait possible de renationaliser ces sociétés avec 51 % des parts, ce qui ne coûterait plus les 47 milliards que vous évoquez.
J’en profite pour vous interroger : au début de l’hiver, quand tout le monde avait la tête ailleurs, et pensait à la fête et à la famille, le 21 décembre exactement, un avenant à la convention passée avec la société des autoroutes Paris-Normandie a été publié. Celui-ci prévoit de nouveaux investissements – très bien ! – mais également une indemnisation forfaitaire de 55 millions d’euros pour la part non amortie des travaux. Pourquoi choisir un forfait et pourquoi évaluer son montant à partir, je cite l’avenant, « des usages de la profession » ? Une fois encore, l’État se met en position de faiblesse.
Pris la main dans le pot de confiture ! Surtout, quand on nous dit qu’il suffit d’attendre dix ans pour reprendre le contrôle, c’est faux et chaque jour qui passe, même si les intérêts publics sont lésés, nous payons quand même.
Enfin, monsieur le ministre délégué, j’aimerais que vous nous en disiez un peu plus sur l’état de l’inventaire des biens de retour, sujet dont vous vous êtes d’ailleurs défaussé au Sénat.
(Applaudissements sur les bancs des groupes SOC, FI et GDR.) Je mets aux voix l’amendement no 4.
(Il est procédé au scrutin.) Voici le résultat du scrutin :
Nombre de votants 90
Nombre de suffrages exprimés 90
Majorité absolue 46
Pour l’adoption 64
Contre 26
(L’amendement no 4 est adopté ; en conséquence, l’article 1er est supprimé.)
La parole est à Mme Marie Lebec, pour soutenir l’amendement no 5, tendant à supprimer l’article. C’est un amendement de cohérence avec la suppression de l’article 1er. Quel est l’avis de la commission ? Cet amendement n’ayant pas été examiné en commission, c’est à titre personnel que j’exprime un avis défavorable.
Monsieur le ministre délégué, vous dites que la nationalisation des autoroutes coûterait entre 40 et 50 milliards d’euros, mais ces chiffres datent de 2013. Après que le ministre des transports de l’époque les avait cachés pendant un an, notre ancien collègue Jean-Paul Chanteguet les a rendus publics en 2014, en les assortissant d’un doute à cause de la méthodologie utilisée pour les calculer. L’année suivante, M. Macron, alors ministre, a jugé cet ordre de grandeur disproportionné et estimé la somme à 20 milliards d’euros. Ces chiffres posent donc problème.
Vos équipes ont refusé de me répondre, quand je leur ai demandé des précisions sur votre estimation de 47 milliards d’euros – je souhaitais connaître, pour chaque société concessionnaire, le coût du rachat des actions ainsi que des éventuelles provisions pour indemnité ou frais de contentieux, et bénéficier d’une estimation des dépenses et des ressources qu’impliqueraient la gestion des autoroutes par l’État ou un établissement public. Il est dommage que nous n’ayons pu obtenir ces réponses lors des auditions.
Dans le détail, on relève que certaines sommes d’un montant élevé sont comptées deux fois, au profit des sociétés. Il faudrait ainsi soustraire 12 milliards d’euros sur les compensations du plan 2015, 1,5 milliard d’euros de provisions pour le renouvellement, près de 12 milliards d’euros de dotations pour amortissement – si ces versements sont jugés illégaux – et 6,5 milliards d’euros captés par les sociétés à cause de la mauvaise conduite des opérations entre 2002 et 2006.
Ainsi, votre chiffrage pose problème et l’on ne peut se fonder sur celui-ci pour avancer que la nationalisation coûterait trop cher et la rejeter.
(Applaudissements sur les bancs du groupe FI.) Quel est l’avis du Gouvernement ? Les chiffrages sont clairs ; nous pourrons mener cette discussion une nouvelle fois.
Madame Pires Beaune, comme vous le savez, l’inventaire des biens de retour doit être dressé sept ans avant l’échéance des contrats. Je ne me suis pas du tout défaussé de cette question au Sénat. L’an passé, un tel travail d’inventaire a été fait pour les concessions des ponts de Normandie et de Tancarville ; il le sera en temps nécessaire pour toutes les concessions autoroutières, dont les plus importantes, comme vous le savez, arrivent à échéance entre 2031 et 2036.
Nous sommes donc favorables à cet amendement de suppression.
La parole est à M. François Ruffin. Monsieur le ministre délégué, peut-être aurai-je plus de succès en posant la question avec plus de calme : comptez-vous laisser les sociétés d’autoroute augmenter le tarif des péages de 2 % le 1er février, comme elles le réclament ? Les Français peuvent-ils obtenir une réponse dès maintenant ? Peut-être leur réservez-vous une bonne nouvelle d’ici à quinze jours ? C’est une bonne question ! Je veux bien également une réponse à ma deuxième question : le fait qu’un rapport indique que les travaux prévus dans le contrat signé par Macron… M. Macron ! Le Président Macron ! …n’ont pas été effectués, qu’ils sont inutiles ou que leur coût a été surévalué ne vous paraît-il pas constituer un motif pour rompre celui-ci, ou le renégocier en faveur de l’État et des Français ?
Enfin, nos camarades socialistes avaient déposé un amendement visant à relever les taxes sur les sociétés d’autoroute, que vous rejetez au nom de la clause de neutralité fiscale prévue dans le protocole d’accord. Or une brèche existe : je vous répète qu’un recours a été déposé devant le Conseil d’État afin d’annuler cette clause, car M. Macron n’était pas habilité à la signer, n’étant à l’époque ni Premier ministre, ni ministre des finances. Le Gouvernement appuiera-t-il ce recours, pour ce motif et parce que la clause représente un cadeau excessif aux sociétés d’autoroute ?
(Applaudissements sur les bancs du groupe FI.) Pas de réponse : quel aveu ! Je mets aux voix l’amendement no 5.
(Il est procédé au scrutin.)

M. le président.