Première séance du jeudi 11 décembre 2025

La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures.)

L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative à la protection sociale complémentaire des agents publics territoriaux (n^os 1670, 2139).
La conférence des présidents a décidé que ce texte serait examiné dans son intégralité selon la procédure de législation en commission. En application de l’article 107-3 du règlement, nous entendrons tout d’abord les interventions du rapporteur de la commission et du gouvernement, puis les éventuelles explications de vote des groupes. Nous passerons ensuite directement au vote sur l’ensemble de la proposition de loi.

La parole est à M. Stéphane Delautrette, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.

Cette proposition de loi est l’aboutissement d’un accord inédit, signé le 11 juillet 2023 entre les représentants des employeurs territoriaux et l’ensemble des organisations syndicales représentatives. À ce titre, je salue la présence dans les tribunes de Mme Isabelle Florennes, qui a porté ce texte de façon transpartisane au Sénat, de M. Philippe Laurent, maire de Sceaux et président de la coordination des employeurs publics territoriaux ainsi que de nombreuses organisations syndicales. Cet accord, unanimement soutenu, est le premier conclu à l’échelle de la fonction publique territoriale sans la participation de l’État. Il constitue un moment fondateur pour le dialogue social local et pour la reconnaissance des agents des collectivités.
Si le groupe Socialistes et apparentés a fait le choix d’inscrire ce texte en tête de sa niche parlementaire, c’est parce que nous avons la conviction qu’il est nécessaire de donner une traduction législative rapide et fidèle à cet accord social unanime. Le retard pris dans cette traduction législative a créé de l’incertitude pour les collectivités territoriales. Nous allons pouvoir y mettre fin dès aujourd’hui.
Avant l’examen du texte en commission des lois, j’ai auditionné l’ensemble des signataires de l’accord : organisations syndicales, représentants des employeurs, centres de gestion, mutuelles et assureurs. Tous nous ont rappelé combien cet accord marquait une avancée majeure pour les agents territoriaux : parce qu’il a été signé par les six organisations syndicales représentatives ; parce qu’il répond à une faiblesse spécifique de la fonction publique territoriale, au sein de laquelle 45 % des agents territoriaux exercent dans la filière technique, en occupant des emplois souvent physiquement exigeants –⁠ travaux publics, voirie, nettoyage urbain, collecte des déchets, entretien des espaces verts, etc. ; parce que cet accord met fin au système à adhésion facultative, qui a laissé trop d’agents sans protection ; et parce qu’il offre un cadre de mutualisation financière plus protecteur pour les collectivités, dans un contexte où leurs marges de manœuvre sont contraintes.
Cet accord rappelle une évidence : la prévoyance n’est pas une dépense accessoire. Elle est un investissement protecteur pour les agents, mais également pour les finances publiques à long terme.
Pour en venir au fond du texte, la proposition de loi traduit fidèlement les points de l’accord relevant du domaine de la loi. Les articles 1^er et 2 instaurent l’adhésion obligatoire des agents territoriaux dans les contrats collectifs de prévoyance. L’article 3 fixe la participation minimale de l’employeur à 50 % du montant des garanties minimales. C’est le cœur de l’équilibre de l’accord du 11 juillet 2023.
L’article 4, sur lequel je veux insister, garantit la prise en charge des suites d’états pathologiques antérieurs des agents, dans des conditions identiques à celles prévues par l’article 2 de la loi Évin du 31 décembre 1989. L’article 4 s’appliquera sans préjudice de l’article 7 de cette loi Évin, par lequel un organisme assureur est tenu, après la résiliation ou le non-renouvellement d’un contrat collectif, de verser les prestations immédiates ou différées acquises durant son exécution. En clair, cet article opère une clarification attendue par tous les acteurs en mettant fin aux divergences d’interprétation qui semblent exister entre organismes assureurs.
Enfin, l’article 6 reporte l’entrée en vigueur de la réforme au 1^er janvier 2029. Ce report est nécessaire pour tenir compte du retard pris dans la traduction législative de l’accord. Il sécurise ainsi les employeurs territoriaux, compte tenu de leurs contraintes budgétaires, mais aussi du temps nécessaire à la conclusion des nouveaux contrats de prévoyance. Je rappellerai que les employeurs publics territoriaux peuvent anticiper cette date.

Certains l’ont déjà fait !

Et ils ont bien fait !

De nombreuses collectivités ne s’y sont d’ailleurs pas trompées : dix-huit villes ou agglomérations, plusieurs centres de gestion, des départements, et même deux régions, ont déjà conclu des contrats à adhésion obligatoire sur la base de l’accord de 2023.
Mes chers collègues, la négociation de 2023 a montré à quoi le dialogue social permettait d’aboutir. Il nous appartient désormais de permettre la mise en œuvre de cet accord.
Je tiens à remercier l’ensemble des groupes politiques, qui ont permis l’examen rapide de ce texte selon la procédure de législation en commission. Je vous invite à adopter ce texte conforme, dans les termes votés par le Sénat, afin que les agents territoriaux disposent de la protection qu’ils attendent et que les collectivités aient la visibilité nécessaire pour conclure les futurs contrats de prévoyance de leurs agents. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOC et sur quelques bancs du groupe EcoS.)

Bravo !

La parole est à M. le ministre délégué chargé de la fonction publique et de la réforme de l’État.

J’aimerais également saluer votre travail, monsieur le rapporteur, ainsi que celui de la sénatrice Isabelle Florennes et de la commission des lois du Sénat, qui ont permis d’aboutir au texte qui vous est proposé. Je remercie l’ensemble des groupes politiques, qui ont accepté que soit appliquée la procédure de législation en commission, laquelle permettra de traduire au plus vite dans la loi des engagements très attendus par les employeurs publics territoriaux et leurs agents.
Cette proposition de loi transpose l’accord collectif national signé le 11 juillet 2023 par la coordination des employeurs publics territoriaux –⁠ je salue la présence en tribunes de son président, M. Philippe Laurent, très engagé sur la question – et l’ensemble des organisations syndicales représentatives de la fonction publique territoriale –⁠ je salue leurs représentants qui nous font également l’honneur de leur présence dans les tribunes.
Cet accord est un moment fondateur à au moins trois titres. C’est le premier accord de cette ampleur conclu dans la fonction publique territoriale sans présence directe de l’État à la table des négociations. De plus, il consacre l’idée que la protection sociale complémentaire n’est pas un bonus facultatif, mais un élément essentiel de protection des agents. Enfin, il illustre la maturité du dialogue social territorial, puisque les élus locaux et les syndicats ont su, ensemble, définir des solutions à la fois ambitieuses, techniquement réalisables et financièrement soutenables.
Le message politique pour l’avenir est clair : quand on fait confiance au dialogue social et que l’on fixe un cadre –⁠ ce qui avait été fait avec l’ordonnance du 17 février 2021 relative à la protection sociale complémentaire dans la fonction publique –, on obtient des accords utiles, que le législateur peut conforter.
Comme vient de le rappeler M. Delautrette, il y a d’abord, au cœur de cette proposition de loi, les agentes et les agents territoriaux. Nous connaissons la réalité et la dureté de leur travail : 45 % d’entre eux appartiennent à la filière technique, avec des métiers physiques –⁠ collecte des déchets, entretien des espaces verts et de la voirie, métiers de l’eau ou de l’assainissement –, et ils sont également nombreux dans les métiers sociaux et médico-sociaux. Ne pas sécuriser leur protection sociale en cas de maladie, d’incapacité ou d’invalidité, c’est prendre le risque qu’à la difficulté de santé s’ajoute la précarité financière. C’est précisément ce que ce texte vise à éviter.
Cette proposition de loi introduit des avancées majeures, fidèles à l’accord de 2023. D’abord, la généralisation des contrats collectifs de prévoyance à adhésion obligatoire et la hausse à 50 % de la participation minimale de l’employeur à la cotisation, ainsi que vient de le rappeler M. le rapporteur. Le texte prévoit ensuite que les nouvelles garanties couvrent aussi les suites de maladies ou d’accidents déjà survenus : pour les agents actuellement en congé pour raison de santé, l’adhésion obligatoire au contrat collectif ne sera exigée qu’à leur retour, avec un délai de trente jours pour y souscrire –⁠ jusqu’à cette date, leur employeur continuera de participer au financement de leur contrat individuel, afin d’éviter toute rupture de protection. Ce point est essentiel, car la généralisation d’un droit supplémentaire ne doit pas avoir d’effets collatéraux injustes pour celles et ceux qui sont déjà fragilisés. Enfin, en clarifiant le droit, en sécurisant les pratiques des employeurs et en mettant fin, en matière de prévoyance, au recours aux contrats individuels labellisés pour concentrer leur participation sur des contrats collectifs, négociés et mutualisés, le texte introduit un cadre sécurisé pour les employeurs publics territoriaux. Ce texte n’est donc pas seulement une loi pour les agents, mais aussi une loi pour les employeurs.
Ce texte offre enfin un horizon temporel réaliste, puisque l’entrée en vigueur des obligations prévues aux articles 1^er, 2 et 3 est fixée au plus tard au 1^er janvier 2029, afin de tenir compte des contraintes budgétaires des collectivités et du temps nécessaire pour préparer les marchés. Les collectivités qui le souhaitent peuvent évidemment aller plus vite ; plusieurs l’ont déjà fait –⁠ je les salue.
Dans un contexte financier tendu pour tous les pans de l’action publique, nous ne minimisons pas l’effort demandé aux collectivités et consenti par elles. Mais nous savons aussi que ne pas protéger les agents a un coût –⁠ humain et financier – bien plus lourd à moyen terme. C’est bien un investissement de protection et de prévention qui est consacré aujourd’hui.
Pour conclure, je rappellerai que cette proposition de loi s’inscrit dans une cohérence d’ensemble de la réforme de la protection sociale complémentaire dans les trois versants de la fonction publique. La trajectoire a été ouverte par l’ordonnance du 17 février 2021 relative à la protection sociale complémentaire dans la fonction publique, avec un engagement personnel, constant et continu de Mme Amélie de Montchalin, alors ministre de la transformation et de la fonction publiques. Dans la fonction publique d’État, des accords interministériels ont permis de généraliser les contrats collectifs en santé et d’améliorer les garanties en prévoyance. Nous le savons, il nous reste beaucoup à faire dans la fonction publique hospitalière.
Par l’adoption de ce texte, vous donnez une traduction législative fidèle à un accord unanimement signé par les partenaires sociaux territoriaux, vous offrez aux collectivités un cadre clair pour négocier et financer la protection de leurs agents, et vous améliorez la vie de près de 2 millions d’agentes et d’agents, qui sauront que le jour où surviendra un accident de la vie, ils ne seront pas seuls face à la baisse de leurs revenus.
C’est un texte de cohésion, un texte de justice et un texte de confiance à l’égard des élus locaux, des organisations syndicales et du dialogue social.

Très bien !

Le gouvernement est pleinement favorable à son adoption conforme, qui permettra de changer au plus vite la vie des agentes et des agents de la fonction publique territoriale. (Applaudissements sur les bancs des groupes EPR, SOC et HOR.)

Sur l’ensemble de la proposition de loi, je suis saisie par le groupe Socialistes et apparentés d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.

La parole est à Mme Élisabeth de Maistre.

À mon tour, je tiens à saluer la présence de la sénatrice Isabelle Florennes et du président Philippe Laurent, maire de Sceaux. Je me réjouis de la présence en force du département des Hauts-de-Seine ce matin.
Derrière l’intitulé technique de cette proposition de loi se cache un enjeu profondément humain et social : la protection de celles et ceux qui, chaque jour, assurent le fonctionnement concret de nos services publics locaux. Les agents territoriaux sont au cœur de la vie quotidienne de nos concitoyens ; pourtant, en matière de protection sociale complémentaire, ils demeurent parmi les plus mal couverts.
Ce constat est connu, documenté et largement partagé dans nos territoires : moins d’un agent territorial sur deux bénéficie d’une véritable couverture en prévoyance, quand plus de 85 % des salariés du privé sont couverts. En cas d’arrêt maladie prolongé au-delà de trois mois, de nombreux agents voient leur rémunération chuter brutalement. Celle d’un agent de catégorie C peut passer de 1 700 euros à moins de 900 euros par mois : à ce niveau de revenu, on ne parle plus d’une simple difficulté financière, mais d’un basculement immédiat dans la précarité.
Or les agents de cette catégorie sont précisément ceux qui exercent les métiers les plus exposés : personnels de voirie, agents techniques, agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (Atsem), aides à domicile, auxiliaires de puériculture, policiers municipaux. Bien souvent, ce sont aussi les agents les moins rémunérés de la fonction publique. Leur vulnérabilité face aux aléas de la vie professionnelle est donc double : physique et financière.
Le texte qui nous est proposé apporte à cette situation une réponse concrète, structurée et attendue. Il s’inscrit dans le prolongement direct de l’accord du 11 juillet 2023, lui-même fruit d’un dialogue social exigeant entre représentants des employeurs territoriaux et des agents. Cet accord est important : il démontre que les acteurs de terrain sont capables de construire par eux-mêmes des solutions ambitieuses, sans injonction descendante de l’État. Notre groupe partage pleinement la philosophie qui a inspiré cette méthode.
Trois avancées majeures méritent d’être soulignées. D’abord, la généralisation des contrats collectifs de prévoyance à adhésion obligatoire permettra de mettre fin aux disparités entre collectivités, qui créent aujourd’hui de véritables inégalités de traitement entre des agents travaillant parfois à quelques kilomètres de distance. Grâce à la mutualisation, cette généralisation permettra de contenir le niveau des cotisations acquittées par les agents.
Ensuite, la participation de l’employeur territorial à hauteur de 50 % du montant de la cotisation individuelle correspondant aux garanties minimales du contrat est une évolution fondamentale : jusqu’à présent, cette participation relevait trop souvent du simple affichage, quand elle n’était pas inexistante. Ce changement marque une reconnaissance claire de l’engagement des agents et constitue un levier d’amélioration du pouvoir d’achat non négligeable dans un contexte d’inflation durable.
Enfin, cette réforme est aussi un outil d’attractivité au moment où les collectivités peinent à recruter dans de nombreux territoires. Certaines fonctions essentielles connaissent un taux de vacance élevé, parfois supérieur à 15 ou 20 %. Mieux protéger les agents, c’est aussi mieux fidéliser, réduire l’absentéisme subi, limiter le turnover et renforcer la continuité du service public.
Le calendrier d’entrée en vigueur de la réforme est réaliste. Le choix du 1^er janvier 2029 laisse aux collectivités le temps d’anticiper, de lancer des procédures de mise en concurrence, de sécuriser juridiquement les contrats, mais aussi –⁠ c’est un point central – d’intégrer progressivement cette nouvelle dépense dans leur trajectoire budgétaire. Ce délai est indispensable au regard des contraintes financières auxquelles elles sont déjà confrontées.
C’est précisément sur ce point que nous souhaitons appeler à la vigilance. La réforme aura un coût réel pour les employeurs territoriaux. La participation obligatoire à hauteur de 50 % du montant de la cotisation minimale représente plusieurs centaines de millions d’euros à l’échelle nationale, et dans un contexte de compression des dotations, de hausse des dépenses sociales et de rigidité budgétaire accrue, cet effort financier pèsera nécessairement sur les finances locales.
Il faudra donc veiller à ce que cette charge nouvelle ne vienne pas fragiliser davantage les budgets de nos collectivités territoriales, en particulier les plus modestes.
Les apports du Sénat ont par ailleurs permis de sécuriser le dispositif, notamment en matière de portabilité des garanties et de prise en compte des états de santé antérieurs.
Pour toutes ces raisons, tout en demeurant pleinement vigilant sur les conséquences financières pour les collectivités locales, le groupe Droite républicaine votera en faveur de ce texte et soutiendra son adoption conforme. (Applaudissements sur les bancs du groupe DR.)

La parole est à M. Emmanuel Duplessy.

Le texte que nous allons adopter ce matin vise à transposer l’accord collectif national du 11 juillet 2023 sur la protection sociale complémentaire dans la fonction publique territoriale. Cet accord, signé à l’unanimité par les organisations syndicales et les élus locaux, marquera une avancée sociale pour les près de 2 millions d’agents territoriaux qu’il concerne.
Aujourd’hui, moins de la moitié des fonctionnaires territoriaux bénéficient de cette couverture, notamment en matière de prévoyance. Souvent rattachés à la catégorie C, ils verront enfin leur employeur participer au financement de leur contrat de prévoyance à hauteur de 50 %.
La mesure concernera les Atsem, les agents d’entretien, les éboueurs, les auxiliaires de puériculture, les policiers municipaux, beaucoup de travailleurs en contact avec le public, que leur métier expose à la pénibilité et aux troubles musculo-squelettiques.
Cette avancée ne va cependant pas sans limites. Tout d’abord, elle s’appuie sur un système dans lequel la solidarité nationale dépend de la bonne santé des complémentaires. Ce modèle, hérité du privé, reste fondamentalement inégalitaire. Il repose sur des contrats marchands, aux frais de gestion élevés, ce qui crée des disparités entre collectivités. À long terme, la véritable ambition devra être de réintégrer la prévoyance dans le champ de la sécurité sociale, afin que la protection des agents publics ne dépende pas d’un bon contrat ou d’un bon assureur, mais du droit de chacun à être couvert par la solidarité nationale.
Autre regret majeur, le report à 2029 de l’application de la mesure. Nos agents ne peuvent pas attendre encore quatre ans pour bénéficier d’une couverture digne de ce nom, d’autant que le recul de l’âge du départ à la retraite accroît la fréquence des arrêts longs et des déclarations d’invalidité, notamment en fin de carrière, en particulier pour les métiers les plus exposés.
Nous nous alarmons également de la pression financière croissante qui pèse sur des collectivités territoriales dont les marges de manœuvre sont déjà fortement réduites : 66 % des employeurs territoriaux déclarent ne pas pouvoir financer cette couverture complémentaire sans accompagnement de l’État.
Enfin, nous restons attentifs à la situation de la fonction publique hospitalière, alors même que les personnels de santé sont parmi les plus exposés. Renoncer à la gratuité des soins prodigués à des agents qui travaillent dans ces établissements serait un recul majeur et enverrait un très mauvais signal à des femmes et des hommes déjà épuisés.
Nous voterons donc conforme ce texte qui permet, dans un contexte de fortes contraintes, une avancée sociale dans un cadre néanmoins très limité. (Mme Elsa Faucillon applaudit.)

La parole est à Mme Josy Poueyto.

Chère Isabelle, ravie de te voir ici : c’est vraiment grâce à toi que nous en sommes là aujourd’hui. C’est aussi grâce au groupe Socialistes et apparentés, qui a inscrit ce texte à l’ordre du jour de sa journée de niche. À titre personnel et au nom de mon groupe, je l’en remercie.
Il est des textes qui, derrière une apparence de grande technicité, touchent au cœur même de notre pacte républicain. Celui que nous examinons aujourd’hui est de ceux-là.
Au-delà de ses articles, au-delà des mécanismes assurantiels que nous allons aborder, de qui parlons-nous ? De ces visages que nous croisons chaque jour dans nos communes, nos départements, nos régions ; nous parlons des agents de nos écoles maternelles –⁠ les fameuses Atsem – et des agents de voirie. De ces femmes et ces hommes qui sont, pour nos concitoyens, le visage quotidien du service public, de la République à portée d’engueulade, mais aussi et surtout de la République à portée de main.
Regardons les choses en face. Jusqu’à présent persistait une anomalie ou, disons-le tout net, une injustice. Alors que le secteur privé a su avancer dès 2013 vers une généralisation de la couverture complémentaire, nos agents territoriaux sont trop longtemps restés les oubliés de cette protection.
La réalité, nous la connaissons. Ce sont souvent des agents de catégorie C, aux rémunérations modestes, qui, face à un accident de la vie, à l’invalidité ou à la maladie, se retrouvent dans une grande précarité. Conscient de cette situation, notre groupe a abordé ce texte avec une grande satisfaction.
Satisfaction sur la méthode d’abord. Vous connaissez l’attachement de ma famille politique au compromis. Ce texte découle de l’accord du 11 juillet 2023 –⁠ un accord unanime. Quand les syndicats et les employeurs territoriaux s’entendent sur l’essentiel, notre rôle de législateur est d’agir en conséquence. C’est bien ce que nous faisons aujourd’hui.
Satisfaction sur le fond ensuite. En rendant obligatoire l’adhésion à un régime de prévoyance, nous faisons le choix de la solidarité. La mutualisation, c’est ce qui permet de protéger le malade comme le bien portant, le jeune comme l’ancien. En portant la participation de l’employeur à 50 % de la cotisation réelle, nous envoyons un signal fort de reconnaissance et contribuons à l’amélioration du pouvoir d’achat des agents.
Mais gouverner, c’est aussi regarder le réel. Or le réel, c’est la situation des finances locales. En tant qu’élue locale, je connais comme vous l’équation complexe que nos maires doivent résoudre : entre l’inflation, le coût de l’énergie et les nécessaires investissements, les marges sont étroites. Dans ce contexte, ajouter 500 millions d’euros de charges brutes n’est pas anodin.
C’est ici que nous voulons saluer le travail réalisé par notre parlement. En repoussant l’entrée en vigueur de la réforme au 1^er janvier 2029, les sénateurs n’ont pas cherché à enterrer la réforme mais à la rendre réalisable. C’est heureux, car 2029, c’est demain.
Ce report laissera aux équipes municipales élues en 2026 un temps suffisant pour s’approprier le sujet, lancer des marchés publics complexes et intégrer le coût de cette couverture à leurs perspectives budgétaires. C’est du pragmatisme et c’est ce que nous attendons du Parlement.
Notre groupe note aussi avec intérêt la sécurisation juridique apportée par l’article 4. En effet, il était impensable qu’un changement de contrat puisse priver un agent de la couverture d’une pathologie déclarée antérieurement. La réécriture de l’article, décidée pour garantir la conformité du texte vis-à-vis de la loi Evin, est certes technique, mais elle est surtout humaine. Elle évite des drames individuels et des contentieux inutiles.
Aujourd’hui, quelle doit être notre position ? Le temps n’est plus à la navette parlementaire. Les agents attendent, les collectivités ont besoin de visibilité. L’accord est là, le texte est mûr, l’équilibre est trouvé. Au nom de mon groupe, je vous invite à voter ce texte : il y va de notre responsabilité politique.
Il s’agit de dire aux agents territoriaux que nous les avons entendus, que nous les protégeons et que nous le faisons avec le respect dû aux communes qui les emploient.
C’est un texte de justice sociale, c’est un texte de responsabilité territoriale. Il aura évidemment notre plein et entier soutien.

La parole est à Mme Agnès Firmin Le Bodo.

Si la présente proposition de loi est soumise à la procédure de législation en commission, ce qui tend à raccourcir nos débats et à passer directement aux explications de vote, elle n’en est pas moins majeure. Elle vise à améliorer le taux de couverture de la protection sociale complémentaire des agents de la fonction publique territoriale.
Ce texte part d’un constat : moins de la moitié des agents de la fonction publique territoriale sont couverts par une protection sociale complémentaire au titre de la prévoyance, alors que le risque de précarité induit par un arrêt de travail est d’autant plus élevé que cette population présente une sinistralité plus importante que la moyenne au sein de la fonction publique.
Ce texte s’appuie sur ce constat, mais aussi sur une réussite collective : l’accord collectif national du 11 juillet 2023, signé par les partenaires sociaux du versant territorial de la fonction publique, vise à approfondir la réforme de la protection sociale complémentaire organisée par l’ordonnance du 17 février 2021. Comme mes collègues, je tiens à saluer toutes les personnes qui y ont contribué.
Fidèle à la confiance qu’il accorde au dialogue social et convaincu de la nécessité des évolutions prévues par cet accord, le groupe Horizons & indépendants votera en faveur de ce texte qui vise à transcrire dans la loi ses dispositions relevant du domaine législatif.
Défendu avec conviction au Sénat par notre collègue Laurent Marcangeli, alors ministre de la fonction publique, et initié par notre ancienne collègue devenue sénatrice Isabelle Florennes, ce texte est essentiel à plusieurs titres. Il envoie un message de reconnaissance à l’égard des agents de la fonction publique territoriale, qui accompagnent quotidiennement nos concitoyens et nos élus locaux ; il est un vecteur de renforcement de l’attractivité de la fonction publique territoriale ; il est une illustration de la vitalité du dialogue social.
Le report à 2029 de l’entrée en vigueur de la réforme donnera aux collectivités qui n’ont pas encore franchi le pas le temps de s’y préparer en toute sérénité. Pour toutes ces raisons, nous voterons en faveur de ce texte, qui permet de franchir un pas supplémentaire, petit mais très important. (Applaudissements sur les bancs du groupe HOR.)

La parole est à M. Stéphane Viry.

Je salue à mon tour notre collègue Isabelle Florennes, désormais sénatrice, qui a défendu ce texte devant le Sénat.
Pour l’heure, moins de la moitié des agents territoriaux bénéficient d’une prévoyance complémentaire. Les autres ne disposent que des garanties statutaires minimales en cas d’arrêt maladie. Le paradoxe est cruel : ceux qui auraient le plus besoin de protection en sont souvent privés. Nous savons que 72 % des agents territoriaux appartiennent à la catégorie C et que 45 % occupent des emplois exposés à des risques physiques et psycho-sociaux dans la filière technique –⁠ l’entretien de la voirie ou des espaces verts, la réalisation de travaux publics, la collecte des déchets. Lorsque la maladie ou l’accident survient, faute de prévoyance complémentaire, ils ne perçoivent, après trois mois, qu’un demi-traitement. Ceux qui exercent les métiers les plus pénibles sont donc ceux dont la protection est la plus fragile. Les régimes obligatoires, ne nous y trompons pas, ne suffisent pas à les protéger pleinement, les prestations restant souvent insuffisantes pour leur garantir un niveau de vie décent.
En France, beaucoup surestiment encore la portée concrète de la solidarité nationale. Ce décalage entre la perception et la réalité alimente l’inaction et entretient un faux sentiment de sécurité en matière de protection sociale. C’est sans doute l’une des raisons pour lesquelles les employeurs territoriaux et les organisations syndicales sont parvenus en 2023 à un accord, qualifié d’historique. Saluons ces avancées en adoptant le présent texte, qui remet de l’ordre, sécurise et protège.
Le groupe LIOT s’interroge cependant sur le report au 1^er janvier 2029 de la date d’entrée en vigueur des dispositions qu’il contient. Six années sépareraient alors la signature de l’accord de ses effets concrets. Nous prenons acte du consensus qui s’est exprimé, avec le soutien de l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité (AMF). Reste que cette date d’entrée en vigueur nous semble trop lointaine, s’agissant de mesures de protection sociale et de prévoyance aussi attendues.
Nous surveillerons la publication des décrets d’application, notamment pour ce qui concerne les dispositions de l’article 4. Si l’objectif de sécurisation juridique est légitime, la situation des agents non couverts lors de la mise en place du régime demeure insuffisamment encadrée. Si les articles 5 et 7 apportent des réponses utiles aux agents déjà protégés, des interrogations majeures subsistent pour ceux qui ne sont pas couverts au moment de la signature.
Sans clarification réglementaire, les collectivités supporteront l’essentiel des risques, feront face à des charges financières difficiles à anticiper, à une complexité administrative accrue et à une insécurité lors de la passation des marchés. À court terme, le risque est d’affaiblir l’attractivité de la fonction publique territoriale, la soutenabilité de ces mesures pour les communes restant incertaine, et ainsi de fragiliser l’ensemble des bonnes intentions que nous avons tous exprimées. J’appelle donc le gouvernement à apporter dès que possible, par voie réglementaire, des garanties spécifiques aux agents concernés, tout en laissant aux employeurs territoriaux les marges de décision nécessaires dans le cadre du dialogue social. La réussite de la réforme repose avant tout sur sa faisabilité concrète par les collectivités. Quoi qu’il en soit, le groupe Libertés, indépendants, outre-mer et territoires votera en faveur du texte et j’invite tous mes collègues à en faire autant. (Applaudissements sur quelques bancs des groupes SOC et Dem.)

La parole est à Mme Elsa Faucillon.

Je salue mes collègues des Hauts-de-Seine. Après l’unanimité au Sénat, ce texte fait manifestement l’objet d’une quasi-unanimité dans cette assemblée. Je me permettrai donc de fournir une explication de vote un peu plus rapide, en précisant d’emblée que le groupe de la Gauche démocrate et républicaine le votera conforme. Nous respecterons ainsi l’accord collectif national du 11 juillet 2023 relatif à la protection sociale complémentaire des agents publics territoriaux, fruit d’un dialogue social assez unique.
Alors que dans le secteur privé, la mutuelle d’entreprise collective obligatoire est en vigueur depuis 2013, cet accord permet de renforcer la protection sociale complémentaire des agents face aux risques de la vie, en particulier en matière de prévoyance. Moins de la moitié des agents de la fonction publique territoriale sont aujourd’hui couverts par une protection complémentaire au titre de la prévoyance. Désormais, chaque agent pourra bénéficier d’un socle commun de garanties négocié collectivement, donc plus protecteur.
Grâce à ce texte, les agents seront également mieux protégés contre les ruptures de droits. Les assureurs ne pourront plus refuser la prise en charge des suites d’une pathologie antérieure à l’adhésion. En outre, les agents déjà en arrêt maladie ne seront pas pénalisés lors de la conclusion de nouveaux contrats.
La protection sociale complémentaire n’est pas un privilège, elle est un filet de sécurité indispensable. Certes, cette réforme représente une avancée sociale importante et nous la voterons, mais nous restons convaincus que le véritable horizon à atteindre est celui du 100 % sécurité sociale,…

C’est vrai !

…à savoir un système dans lequel les soins ne dépendent ni d’un bon contrat ni d’un bon prestataire, mais relèvent du droit de chacun à être soigné et entièrement pris en charge par la sécurité sociale.
Je m’étonne par ailleurs du report de l’entrée en vigueur de ce texte adopté au Sénat à 2029. Il est difficilement compréhensible que les dispositions d’un accord signé en 2023 ne produisent leurs effets que six ans plus tard.
Rappelons enfin que si la protection sociale complémentaire est devenue nécessaire, c’est aussi parce que notre système de solidarité a été progressivement fragilisé. La sécurité sociale a été, au fil des décennies, définancée, notamment par des exonérations massives de cotisations patronales, qui ont réduit les recettes de la solidarité nationale. C’est précisément pour rompre avec cette logique et réaffirmer le sens profond de notre modèle social que notre groupe a proposé de constitutionnaliser la sécurité sociale, en affirmant clairement qu’elle repose sur les principes d’universalité, de solidarité nationale et de service public. Dans l’attente de gagner cette bataille, nous voterons conforme cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOC et sur quelques bancs du groupe EcoS.)

La parole est à M. Olivier Fayssat.

Ce texte adresse un vrai message de reconnaissance aux agents territoriaux. Il permettra de réduire la précarité et de renforcer l’attractivité de la fonction publique territoriale. Le report de son entrée en vigueur à 2029 permettra de prendre le temps nécessaire à sa mise en œuvre et laissera la place à la concertation. Le groupe UDR votera donc en faveur de cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOC.)

La parole est à M. Jonathan Gery.

Le texte que nous examinons porte sur la prévoyance complémentaire de plus de 1,9 million d’agents territoriaux.
Tout d’abord, je tiens à saluer le dévouement de ces agents qui s’engagent au quotidien dans nos collectivités ; chacun peut le constater et je le vois pour ma part dans la circonscription du Rhône où j’ai l’honneur d’être élu. De toute évidence, ces agents donnent vie au maillage local –⁠ en Auvergne-Rhône-Alpes, 8 millions d’habitants, répartis sur 70 000 kilomètres carrés, cinq métropoles et douze départements. Leur rôle est nécessaire et structurel pour les services publics, les familles, nos enfants, nos aînés et la qualité de vie des communes. Il est donc inconcevable de s’opposer par principe à l’objectif de cette proposition de loi. Personne ne conteste qu’il convient d’améliorer la couverture de ces agents en matière de prévoyance.
Gardons néanmoins à l’esprit l’étendue des efforts accomplis par les collectivités depuis des années. Au gré des désengagements de l’État, qui n’a pas revalorisé la DGF (dotation globale de fonctionnement) au niveau de l’inflation ou qui a institué le Dilico (dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales), qui n’est rien d’autre qu’un impôt prélevé sur les collectivités afin de redresser les comptes publics, les collectivités ont été confrontées à une augmentation de leurs prérogatives qui n’a pas nécessairement été accompagnée d’une hausse de leurs moyens. Si ce texte est socialement souhaitable, on ne peut donc que regretter, comme je l’ai fait en commission des lois, le caractère déséquilibré de son financement. Derrière le terme « employeurs publics » se trouvent des collectivités, qui devront assumer l’intégralité du coût induit. Or je n’ai pas obtenu de réponse précise à ce sujet.
La participation minimale des employeurs territoriaux en matière de prévoyance s’élève aujourd’hui à 7 euros par mois et par agent ; elle sera portée à 15 euros mensuels en janvier s’agissant de la complémentaire santé. La proposition de loi la fixe à 50 % de la cotisation réelle, soit environ 35 euros mensuels. Concrètement, pour une commune de 500 agents, la dépense annuelle passerait de 42 000 à 225 000 euros en quatre ans, soit une hausse de 540 %. Pour de nombreuses collectivités, notamment les plus petites, cette charge est tout simplement insoutenable. Je pense aux petites communes rurales de moins de 500 habitants qui jalonnent le territoire national. Je rappelle que la France en compte 17 000, soit la moitié du total, et qu’elles recouvrent un tiers du pays. On ne peut pas les ignorer en se focalisant sur la situation des grandes villes.
En outre, le texte supprime des marges de liberté pour imposer un modèle unique, alors que toutes les communes n’ont pas les mêmes besoins ni les mêmes moyens et ne disposent pas du même accès aux opérateurs assurantiels.
Les collectivités, juridiquement contraintes d’adopter des budgets à l’équilibre, peinent à honorer cette règle d’or. D’un point de vue pratique, elles sont tenues de participer au financement des garanties de protection sociale complémentaire et devront gérer les contrats et recourir à une mise en concurrence. Certaines ploieront sous cet alourdissement administratif relativement brutal, sans compter les besoins d’adaptation des systèmes d’information, d’investissement en logiciels et de formation des personnels.
Si nous adhérons à l’idée qui préside en apparence à ce texte, précisons néanmoins que ce qui peut satisfaire un modèle théorique ne correspond pas nécessairement à la réalité du terrain, en particulier en milieu rural. On ne peut, d’un côté, affirmer vouloir renforcer l’autonomie locale et, de l’autre, imposer des obligations aussi lourdes sans transfert financier adéquat.
Au Rassemblement national, nous faisons confiance aux collectivités et sommes favorables à l’amélioration de la protection sociale des agents. En revanche, nous refusons de fragiliser davantage les employeurs locaux. Une telle réforme doit s’accompagner soit d’un financement accru de l’État, soit de la liberté pour les employeurs d’adapter leur politique sociale à leurs besoins, ce qui n’est présentement pas le cas. C’est pourquoi nous nous abstiendrons, dans l’espoir d’une future réforme qui tienne compte des contraintes budgétaires des petites communes. (Applaudissements sur les bancs du groupe RN.)

La parole est à M. Guillaume Gouffier Valente.

Je ne répéterai pas l’intervention qui fut la mienne en commission la semaine dernière. Je remercie le groupe Socialistes et apparentés d’avoir inscrit ce texte important à l’ordre du jour de sa niche parlementaire. Je salue la qualité du travail de nos collègues Isabelle Florennes et Stéphane Delautrette, comme celui des ministres qui se sont succédé, Laurent Marcangeli et David Amiel. Je tiens également à saluer l’engagement des agents de la fonction publique territoriale, au nombre de 1,9 million, qui œuvrent quotidiennement au service de nos concitoyens, de la République, mais également l’ensemble des employeurs territoriaux ainsi que le président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, Philippe Laurent, qui ont mené des négociations de qualité jusqu’à la signature de cet accord du 11 juillet 2023 que nous nous apprêtons à transposer dans la loi. Le groupe Ensemble pour la République votera évidemment en faveur de la présente proposition de loi, avec conviction et engagement. (Applaudissements sur les bancs du groupe EPR et sur plusieurs bancs des groupes SOC et HOR.)

La parole est à M. Hadrien Clouet.

Je ferai figure d’hérétique à la table du consensus…

Cela ne vous ressemble pas ! (Sourires.)

Après l’avoir eue en commission, il est important de poursuivre cette discussion en séance publique. Je reviendrai tout d’abord sur une distinction essentielle et opérante, que nous avons sans doute tous en tête, entre le législateur et le syndicaliste. Quand ce dernier lutte pour élever les conditions matérielles et morales du monde du travail dans le cadre d’un rapport de force, le premier tente d’améliorer ce cadre même.
Par son combat, le monde syndical a, dans le cas d’espèce, arraché tout ce qu’il a pu, poussant le curseur des droits nouveaux aussi loin qu’il était possible. Je vous exposerai néanmoins les craintes des députés du groupe de La France insoumise, tout en prenant rendez-vous dans deux ans, lorsque les dispositions que nous nous apprêtons à voter entreront réellement en vigueur.
La première crainte, que je sais partagée sur tous les bancs pour en avoir discuté en commission, concerne les inégalités territoriales induites par la réforme. Généraliser des contrats collectifs en matière de prévoyance, c’est prendre le risque, notamment, d’indexer les garanties dont bénéficieront les agents sur la richesse de leur collectivité.
Or il n’existe aucun mécanisme de péréquation qui puisse assurer que les droits des salariés d’une collectivité pauvre seront garantis comme ceux des salariés d’une collectivité riche et mieux dotée. C’est un problème, car c’est contraire à l’esprit de la sécurité sociale de 1945. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LFI-NFP.) Je sais que c’est une crainte partagée par beaucoup de députés de différentes tendances.
En revanche, l’augmentation des cotisations sur les mutuelles ou organismes de prévoyance introduite il y a quelques jours par le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) sera une charge également partagée par tous. Autrement dit, nous nous apprêtons à généraliser une couverture confiée à des organismes dont les tarifs de cotisation augmenteront de 2 % en janvier prochain.

Voilà !

Il y a là une contradiction assez forte dans le texte. (M. Guillaume Garot s’exclame.)
Ce n’est cependant pas de santé qu’il est question, mais de prévoyance –⁠ c’est-à-dire de la couverture salariale en cas d’invalidité ou d’incapacité. Je me méfie néanmoins comme de la peste de l’irruption potentielle d’assureurs privés dans ce domaine en lieu et place des mutuelles. C’est une crainte que, là encore, je sais partagée sur différents bancs.
En laissant de côté le cas tout à fait à part de la MGEN –⁠ Mutuelle générale de l’éducation nationale –, qui peut nous garantir que dans les deux années à venir, les assureurs privés n’iront pas creuser leur trou dans ce domaine ? Pensons à une entreprise comme Alan, dirigée par Jean-Charles Samuelian-Werve, le financier de la campagne de M. Macron, qui a récemment sous-facturé des options sur ce marché avant d’augmenter les cotisations de 14 % une fois installé. (Mme Mathilde Feld applaudit.) Il y a là un motif d’inquiétude que la proposition de loi ne permet hélas pas d’écarter. Si je pense à M. Samuelian, c’est qu’il est l’enfant chéri de la Macronie, un des rares assureurs privés à avoir droit à des posts du président de la République sur LinkedIn pour lui assurer des marchés et le remercier de ses dons en période de campagne électorale.

C’est une honte !

Si les assurances privées n’ont pas encore les outils nécessaires pour accéder à ce marché, les contrats collectifs vont leur faciliter la tâche. Elles pourront se permettre de perdre de l’argent dans un premier temps ; surtout, il leur sera plus facile d’acquérir un marché de cette manière qu’en démarchant chaque assuré.
Nous aurions donc préféré que ces pompes à fric et ces assureurs financiarisés soient exclus du champ de la négociation collective. Ce n’est malheureusement pas possible, puisque le gouvernement n’a pas inscrit ce texte à l’ordre du jour selon la procédure ordinaire. Il aurait pourtant été préférable que nous puissions avoir une discussion sérieuse à ce sujet plutôt que d’être contraints par la procédure de législation en commission. (M. Hervé Saulignac s’exclame.)
Je regrette d’ailleurs qu’un parlementaire membre de la commission des lois se soit exprimé sur un tel dossier alors qu’il n’a rien fait pendant les quelques mois durant lesquels, ministre, il en a eu la charge. Si le gouvernement avait pris ses responsabilités et organisé une véritable discussion –⁠ où l’on puisse débattre d’amendements –, nous aurions pu prévoir des verrous politiques dans l’intérêt des agents. Nous aurions pu exclure les organismes à but lucratif ; intégrer les syndicats aux commissions d’appel d’offres afin de vérifier les modalités de sélection des prestataires ; prévoir une caisse de péréquation entre les collectivités riches et les collectivités pauvres pour garantir les droits des agents. Nous aurions pu, enfin, avancer en direction de ce que je crois être l’horizon partagé de la sécurité sociale : le 100 % sécu –⁠ la couverture intégrale de l’ensemble de la population, pour des frais de gestion de 4 %, contre 20 % pour le régime privé. Le cadre choisi ne nous permet malheureusement pas d’en discuter.
Faute de pouvoir protéger les agents et éliminer les capitalistes de nos affaires, nous prenons rendez-vous pour 2029. En attendant, nous voterons contre la proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP.)

Je mets aux voix l’ensemble de la proposition de loi.

(Il est procédé au scrutin.)

Voici le résultat du scrutin :
        Nombre de votants                        143
        Nombre de suffrages exprimés                123
        Majorité absolue                        62
                Pour l’adoption                106
                Contre                17

(La proposition de loi est adoptée.)
(Applaudissements sur les bancs des groupes EPR, SOC, DR, HOR et GDR.)

L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi de Mme Ayda Hadizadeh et plusieurs de ses collègues visant à assurer le droit de chaque enfant à être assisté d’un avocat dans le cadre d’une mesure d’assistance éducative et de protection de l’enfance (n^os 1831, 2191).

La parole est à Mme Ayda Hadizadeh, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.

Il y a cinq ans, candidate aux élections départementales, je dois rédiger le programme du Parti socialiste pour le Val-d’Oise. Sur la protection de l’enfance, alors que c’est une compétence du département, je ne trouve rien à dire, pas un traître mot. Une camarade me dit alors : « Je vais te présenter quelqu’un. Il va t’expliquer et tu vas tout comprendre. » Cette personne, c’est Lyes Louffok. (Applaudissements sur les bancs des groupes LFI-NFP, SOC, EcoS et GDR.)
Je le rencontre près d’ici, dans un café. Pendant deux heures, il me raconte. L’enfer. Les coups, les cris. Les humiliations. Les viols. Les foyers qui manquent de bras, les familles d’accueil qu’on ne contrôle plus, les travailleurs sociaux qui s’épuisent et finissent par jeter l’éponge. Il me raconte ces enfants qu’on déplace comme des objets pour finir par les jeter dehors, avec parfois un sac-poubelle pour toute valise.
Il y a aussi ces chiffres –⁠ ces chiffres effarants. Pour les enfants placés, c’est plus de rue, plus d’hôpitaux psychiatriques, plus de prostitution, plus de prison. Pour certains, c’est la mort –⁠ celle que l’on se donne quand plus personne ne vous tient.
Plus il parle, plus le vertige me gagne. Ce que j’appelais des faits divers est en réalité un système –⁠ un système qui broie. J’ai honte pour notre République. Comment peut-elle abandonner ses enfants les plus vulnérables –⁠ ceux qui n’ont plus leurs parents, ceux qui ne peuvent compter sur eux, ceux dont elle a l’entière responsabilité ?
Ce jour-là, je me fais un serment : tant que j’aurai une voix, je serai là pour les enfants placés.
En 2023, je rejoins l’association les Oubliés de la République. Je rencontre d’autres anciens enfants placés ; beaucoup d’entre eux sont là ce matin en tribunes. Pardon de ne pas citer vos noms, j’ai peur d’en oublier.
Ils ont survécu à leur enfance. Ils ont fait de leur douleur une nouvelle famille et de leur histoire un combat.
En avril 2024, nous joignons toutes nos forces à celles de ma future collègue Isabelle Santiago afin que le groupe socialiste crée une commission d’enquête sur les raisons de la faillite de l’aide sociale à l’enfance. (Applaudissements sur les bancs des groupes SOC et EcoS.) Des enfants placés étaient morts brutalement : Lily, Anthony, Nour, Jess et tous les autres. Chers camarades socialistes, vous n’hésitez pas une seconde, car vous savez l’urgence.
Cette commission historique se crée enfin. Avec le Comité de vigilance des enfants placés, nous déployons une gigantesque banderole devant l’Assemblée nationale. On peut y lire : « Justice et réparation pour tous les enfants placés. » À leurs côtés, je suis toutes les auditions.
Puis survient la dissolution. La commission cesse ses activités. À la faveur d’une élection inattendue, je passe de l’autre côté –⁠ je vous rejoins, chers camarades, sur ces bancs. J’ai alors l’honneur de joindre mes forces à celles de la commission d’enquête que nous créons à nouveau. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe SOC.)
Cette fois-ci, je suis dans la salle et je pose mes questions au nom de ces enfants. En avril 2025, chère Isabelle, tu rends ton rapport. C’est un pavé jeté contre la forteresse de l’aide sociale à l’enfance : 300 pages qui révèlent l’indigne, 300 pages qui exposent tous les rouages de cette fabrique du malheur ; des faits, des chiffres, des noms, des crimes.
Qui sait ici que douze autres enfants placés sont morts depuis 2024 ?
Ayden, 7 ans, l’âge de mon fils, affamée et battue à mort par sa famille d’accueil, est retrouvée dans un état cadavérique, l’oreille arrachée. Abdel, 16 ans, meurt dans l’incendie de son hôtel. Les services auront mis deux semaines à se rendre compte de sa disparition. Awa, 15 ans, meurt de solitude dans un appartement vide, la veille de Noël. Nicolas, 14 ans, handicapé, violé dans son foyer, déplacé, abandonné dans sa détresse, finit par s’armer d’un couteau, agresse son enseignante et retourne l’arme contre lui.
Depuis juillet 2024, douze enfants –⁠ ici, pas de minute de silence.
Les enfants placés ne sont les enfants de personne. La République n’est grande que lorsqu’elle sait prendre dans ses bras les plus petits d’entre les siens. Pour les enfants placés, notre République échoue. Nous échouons à accomplir notre unique devoir : protéger nos enfants, absolument, inconditionnellement ; mettre la force de la loi de leur côté ; étendre le bras de la justice pour les faire respecter. Un enfant n’est pas un dossier ; un enfant est un sujet de droit et des droits sans gardien ne sont que des mots sur du papier.
C’est le sens de cette loi –⁠ de notre loi. Je tiens à remercier de nouveau tous mes camarades socialistes pour leur engagement de longue date en faveur de la protection de l’enfance. Je les remercie de m’avoir accordé leur confiance en me laissant présenter ce texte au début de la journée qui nous est réservée.
L’avocat est la sentinelle de l’enfant. Il questionne, il alerte, il rend audible ce qui, autrement, resterait étouffé. Il sait parler quand l’enfant se tait et le défendre quand tout vacille. Grâce à cette loi, aucun enfant ne traversera plus seul les couloirs de la justice. On ne laisse pas un enfant sans défense face à une décision susceptible de bouleverser toute sa vie.
Et si Eliott, ce petit garçon de 8 ans, avait eu un avocat ? Ce petit garçon que nous voyons sur les photos de tous nos journaux tondu par des éducateurs, humilié pendant de longs mois. Si Eliott avait eu un avocat, peut-être que ces lâches n’auraient pas osé le toucher. Ils auraient su qu’il avait dans sa poche le numéro de son avocat. Les lâches ne s’attaquent qu’aux faibles, aux êtres seuls et sans défense. S’il avait eu dans sa poche le numéro de son avocat, les éducateurs auraient su qu’il avait toute la société avec lui.
C’est ce que nous allons faire aujourd’hui. Nous allons mettre la main de la justice sur l’épaule de chaque enfant placé ; nous allons mettre chacun d’entre eux sous le regard de la République.
La loi que nous adopterons ensemble tout à l’heure peut tout changer. Ce n’est pas moi qui le dis : ce sont eux, les anciens enfants placés. C’est pour eux une loi vitale, la plus urgente de toutes. Ce n’est pas une expérimentation, ce n’est pas une mesure technique. C’est une loi qui offre un nouveau droit, plein, entier et inconditionnel. Par cette loi, nous disons à chaque enfant de la République : La République est là pour toi, elle te voit, elle t’entend, elle te protège et elle protège tes droits ; elle te donne un garant et un gardien. Elle te donne ton avocat.
Et peut-être ces enfants pourront-ils enfin se penser non plus comme des enfants placés, mais comme des enfants protégés et aimés par toute notre nation. (Les députés du groupe SOC et Mme Danielle Simonnet se lèvent pour applaudir. –⁠ Applaudissements sur les bancs des groupes EPR, LFI-NFP, DR, EcoS, Dem, HOR, LIOT et GDR.)

La parole est à Mme la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.

Avant d’aborder les enjeux soulevés par cette proposition de loi, permettez-moi de revenir quelques minutes sur les faits survenus au foyer Jenner et récemment révélés. Ils m’ont profondément interpellée, en ce qu’ils mettent à nouveau en lumière des dysfonctionnements désormais bien documentés dans certaines structures de la protection de l’enfance.

Et que faites-vous ?

Dès que j’ai eu connaissance de ces faits, j’ai saisi la procureure de Paris afin qu’ils soient examinés par l’autorité judiciaire. J’ai également engagé une mission de l’Igas –⁠ l’Inspection générale des affaires sociales – pour analyser les pratiques professionnelles observées dans la protection de l’enfance, et surtout pour identifier les nécessaires évolutions de la formation qui permettraient de mieux prendre en charge les besoins des enfants et des jeunes confiés à l’aide sociale à l’enfance –⁠ notamment ceux présentant des traumatismes complexes.
Vous savez qu’un travail de refondation de la politique publique de la protection de l’enfance est engagé depuis plusieurs mois. Ce travail est également ma priorité pour les mois à venir. Il sera mené avec toutes les parties prenantes, à commencer par les départements, auxquels revient la compétence en cette matière. Les moyens mobilisés sont importants : 12 milliards d’euros, dont l’utilisation doit faire l’objet d’un examen collectif pour s’assurer qu’ils permettent d’améliorer effectivement la qualité de l’accueil et de la prise en charge de nos enfants.
Je créerai donc, au tout début de l’année prochaine, un comité de suivi consacré à cette refondation. Il intégrera une représentation des parlementaires, ainsi que la commission d’enquête l’a recommandé. Il permettra de préciser les mesures, les modalités et le calendrier de ladite refondation.
C’est dans le cadre de ce plan général de refondation que s’inscrit le projet de loi relatif à la protection de l’enfance élaboré conjointement avec le garde des sceaux, dont la présentation est prévue au premier trimestre 2026. Il me semblait nécessaire de vous en faire part en préambule de l’examen de ce texte.
Nous partageons sur le fond un objectif commun : renforcer l’assistance des mineurs en danger. Je vous remercie donc de mettre ce sujet à l’ordre du jour de votre assemblée. Le gouvernement salue la démarche et l’intention louable de cette proposition de loi, dont l’ambition est d’assurer une meilleure défense et une meilleure représentation de chaque enfant dans la procédure. La protection de l’enfance est une priorité nationale et ministérielle incarnée conjointement par le ministère des familles et le ministère de la justice.

Il n’y a même pas de ministère de l’enfance !

Avec Gérald Darmanin, nous portons un projet de loi dédié à la protection de l’enfance. Il visera à éviter les placements lorsque cela est pertinent, à favoriser l’accueil familial et à donner aux professionnels des outils leur permettant de toujours privilégier la stabilité affective et matérielle de l’enfant.
Concernant votre proposition de loi, je rappelle que le cadre actuel a fait l’objet d’une réforme récente avec l’adoption, en 2022, de la loi Taquet. En matière civile comme pénale, notre système juridique offre des garanties substantielles pour l’enfant.
Premièrement, dans le champ civil, le juge des enfants est un juge protecteur : sa mission première est de prendre la meilleure décision pour l’enfant. L’intérêt supérieur de l’enfant est le critère fondamental de toute décision judiciaire. Ce principe est gravé à l’article 375-1 du code civil. Le juge des enfants demeure, tant par vocation que par formation, l’un des premiers garants de l’intérêt supérieur de l’enfant. S’il doit toujours s’efforcer d’obtenir l’adhésion de la famille à la mesure envisagée, sa décision n’est prise que pour l’enfant. Je réaffirme ainsi, dans le respect des différentes sensibilités qui s’expriment, que juge et avocat ne se situent pas dans une logique d’opposition, mais dans deux registres complémentaires au service de l’enfant.
Il ne s’agit donc en aucun cas de laisser entendre qu’un enfant dans une situation d’assistance éducative aurait à se défendre contre le juge des enfants. Cela ne correspond ni à l’esprit de la loi, ni à la réalité des pratiques. De même, la place de l’avocat est précieuse pour garantir que la parole de l’enfant soit portée et pleinement entendue.
Deuxièmement, dans notre procédure civile, la parole de l’enfant est au cœur du dispositif d’assistance éducative. Le juge des enfants a l’obligation légale d’auditionner le mineur. Cette audition, individuelle depuis la loi Taquet, est systématique pour le mineur capable de discernement. Elle garantit une expression libre et sans pression de la volonté de l’enfant. Lors de cette audition, l’enfant se voit systématiquement rappeler son droit à être assisté par un avocat. Le mineur capable de discernement a le droit de le choisir lui-même, dans une volonté de lui offrir une réelle capacité d’expression et d’autonomie. Il peut également demander au bâtonnier de lui en désigner un d’office. Pour l’enfant, l’avocat est un auxiliaire de justice spécialisé dans la défense. Son intervention est rétribuée par l’aide juridictionnelle, le plus souvent totale pour le mineur –⁠ le budget de l’État rémunère l’avocat.
Pour le mineur non capable de discernement, la protection passe par l’administrateur ad hoc. Il est désigné lorsque les intérêts du mineur sont en opposition avec ceux de ses représentants légaux, et il le représente alors dans tous les actes de la procédure. Cela lui permet d’ailleurs de mandater un avocat. L’administrateur ad hoc est un acteur clé : le ministère de la justice présentera un plan de revalorisation au printemps 2026.
Troisièmement, l’assistance juridique se distingue de l’accompagnement social. Le rôle de l’avocat se concentre sur l’assistance procédurale et la défense en audience. Il assiste l’enfant à l’audience devant le juge des enfants. Une fois l’audience terminée et la décision rendue, sa mission légale s’achève. Ce constat n’enlève rien à l’importance de son travail. L’avocat s’inscrit dans un dispositif mobilisant de nombreux professionnels. Cependant, il ne peut se substituer aux professionnels de l’aide sociale à l’enfance : il n’a pas pour mission d’assurer le suivi social, éducatif ou psychologique de l’enfant. L’accompagnement quotidien et le suivi reviennent aux services spécialisés de l’ASE. La systématisation de l’avocat ne doit pas conduire à créer une illusion d’accompagnement, hors de sa vocation juridique.
Systématiser le recours à un avocat est un changement de modèle qui se comprend intellectuellement. Mais, quatrièmement, cette proposition suppose, outre un effort budgétaire important, la mobilisation de moyens humains qui ne pourront pas être déployés à court terme. Aussi, sans proposition de financement et de déploiement opérationnel sécurisés, ses objectifs ne pourront peut-être pas être poursuivis de façon optimale. Elle pourrait aussi déstabiliser le financement de toute l’aide juridictionnelle.
Par ailleurs, le gouvernement a consenti des efforts importants pour renforcer la justice des mineurs, notamment en augmentant le nombre de juges des enfants. Il serait regrettable que ces avancées soient compromises par une évolution trop rapide du dispositif. Enfin, systématiser le recours des enfants à un avocat risque de désorganiser et de saturer nos juridictions. En effet, l’obligation de présence de l’avocat entraînerait des renvois d’audience et des délais allongés liés à sa disponibilité, en particulier dans les petits barreaux.

Cela fait des années que vous dites la même chose !

Les conséquences seraient contraires à l’intérêt de l’enfant.
Pour toutes ces raisons, le gouvernement soutiendra une expérimentation limitée à un nombre restreint de tribunaux volontaires, pendant deux ans. Elle permettrait de chiffrer précisément l’impact réel de cette systématisation et de mesurer les besoins d’organisation. Nous nous engageons en parallèle à un plan national de revalorisation des administrateurs ad hoc. Cette mesure immédiate et soutenable renforcera la protection là où elle est la plus critique. Vous l’aurez compris, le gouvernement est favorable à l’idée mais prudent quant à sa généralisation, pour ne pas déstabiliser les juridictions. L’expérimentation permettra une application concrète et réalisable de la mesure que vous proposez.

La parole est à Mme Isabelle Santiago.

Chers collègues, chers jeunes installés dans le public, notre assemblée s’apprête aujourd’hui à faire avancer concrètement le droit des enfants, alors que nous sommes saisis d’effroi devant l’actualité –⁠ les faits indicibles que subissent les enfants les plus vulnérables de France. Nous nous apprêtons à réparer une erreur historique à l’égard des enfants, car les parlementaires font la loi. Je salue le travail déterminé de ma collègue Ayda Hadizadeh (Applaudissements sur les bancs des groupes SOC et EcoS, ainsi que sur quelques bancs des groupes EPR et Dem), dont la proposition de loi marque une étape essentielle : garantir à chaque enfant le droit à disposer d’un avocat dans le cadre d’une mesure d’assistance éducative et de protection de l’enfance.
Depuis des années, les socialistes portent la vision d’une République à hauteur d’enfant, non pas par des slogans, mais par des actes. Les textes présentés lors de cette journée de niche du groupe Socialistes et apparentés montrent de nouveau notre détermination : depuis des années, avec constance, nous faisons avancer, pied à pied, les droits des mineurs.
Depuis des décennies, le Conseil national des barreaux (CNB), le Défenseur des droits et, plus récemment, les états généraux de la justice et la Commission indépendante sur l’inceste et les violences sexuelles faites aux enfants (Ciivise) réclament ce texte de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOC et des commissions.) Il fait partie des recommandations de la commission d’enquête dont j’ai eu l’honneur d’être rapporteure.
Cette mesure est déjà inscrite dans le droit international, celui de nombreux pays européens et la Convention internationale des droits de l’enfant. Elle permettrait à la France de rattraper son retard et de se mettre au niveau des démocraties qui reconnaissent pleinement l’enfant comme sujet de droit. Il est également temps d’en finir avec une fiction juridique devenue obsolète : la distinction entre discernement et non-discernement. Tout enfant placé soumis à une mesure éducative, quel que soit son âge ou sa capacité d’expression, doit être reconnu comme sujet de droit, accompagné et défendu. Je pense à tant d’enfants en défendant cette mesure devant vous ! La présence d’un avocat portera leur voix et répondra à leurs besoins.
Madame la ministre, vous avez affirmé que les enfants étaient accompagnés. La commission d’enquête a montré l’inverse : des mesures éducatives peuvent être renouvelées sans que les enfants aient été entendus. La protection de l’enfance connaît une crise systémique. Chaque jour révèle l’urgence d’un accompagnement juridique effectif. Nous appelons à un sursaut républicain, pour honorer la Convention internationale des droits de l’enfant et éclairer l’avenir de ceux dont nous portons la responsabilité. La République doit se hisser à hauteur d’enfant. Nous devons nous rassembler pour les enfants et voter ce texte à l’unanimité. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOC, dont quelques députés se lèvent, et sur quelques bancs du groupe EPR.)

La parole est à Mme Élisabeth de Maistre.

Le texte que nous examinons aujourd’hui touche à ce que notre République a de plus précieux, la protection de ses enfants lorsqu’ils sont en danger. L’intention de cette proposition de loi est claire : garantir à chaque mineur concerné par une mesure d’assistance éducative la présence d’un avocat. Personne sur ces bancs ne peut se désintéresser de cette noble ambition.
Notre pays compte aujourd’hui plus de 420 000 enfants suivis par l’aide sociale à l’enfance, dont près de 180 000 dans un cadre judiciaire. Chaque année, plus de 120 000 mesures éducatives sont prononcées. Dans le même temps, les alertes se multiplient : manque de places, enfants hébergés à l’hôtel, magistrats saturés, travailleurs sociaux épuisés. Le système est sous tension.
Dans ce contexte, la question de la parole de l’enfant est essentielle. Sa prise en compte varie selon les départements, les barreaux et les moyens disponibles. Des inégalités d’accès à un avocat existent. Certains enfants ignorent leurs droits. Dans certains départements, l’intervention d’un avocat a permis un meilleur accompagnement. Je salue le travail mené dans les Hauts-de-Seine, notamment par son président Georges Siffredi et les membres des conseils des familles. Dans ce département fortement mobilisé pour la protection de l’enfance, le dispositif a été expérimenté avec sérieux, grâce à un barreau structuré, une coopération étroite avec les juges des enfants et un engagement important des acteurs locaux. Cette expérience montre qu’avec méthode et coordination, des avancées sont possibles.
Mais une expérimentation locale réussie ne saurait suffire à justifier une généralisation immédiate à l’ensemble du territoire sans adaptation ni prudence. Nous avons des réserves, car cette proposition de loi ne se contente pas de renforcer un droit : elle modifie en profondeur l’équilibre même de la protection judiciaire de l’enfance. Le juge des enfants n’est pas un magistrat ordinaire : il est spécialement formé pour recueillir la parole de l’enfant, évaluer son degré de discernement, apprécier les dynamiques familiales et prendre des décisions éducatives dans l’intérêt supérieur de l’enfant. En rendant automatique et systématique la présence d’un avocat, quel que soit l’âge de l’enfant, le texte tend à déplacer le centre de gravité de la protection de l’enfance, dans une logique strictement contentieuse.
Ce n’est pas seulement une évolution procédurale, c’est une transformation profonde du rôle du juge : il risque d’être partiellement dessaisi de son appréciation humaine, éducative et individualisée, au profit d’une mécanique juridique standardisée.
Par ailleurs, l’avocat n’a pas vocation à se substituer aux travailleurs sociaux, aux éducateurs ou aux psychologues, qui, eux, sont formés pour accompagner les enfants, en particulier les plus jeunes. Pour un enfant de 3, 5 ou 7 ans, il n’existe ni instruction ni stratégie juridique, ni consentement éclairé.

Et les droits des enfants ?

Le droit prévoit déjà la désignation d’un administrateur ad hoc pour protéger ses intérêts lorsque cela s’avère nécessaire.

Cela ne fonctionne pas ! Ils ne sont pas formés !

Je vous ai écoutées, merci de faire de même.
Superposer mécaniquement un avocat à ces dispositifs crée une confusion des rôles et une complexité qui ne profitent pas nécessairement à l’enfant.
Autre point d’inquiétude : l’absence de traitement spécifique des mineurs non accompagnés (MNA), qui représentent jusqu’à 20 % des jeunes pris en charge par l’ASE.

La honte…

Leur prise en charge coûte plus de 1,5 milliard d’euros par an aux départements. Leur situation est marquée par la précarité, par des procédures multiples et parfois par l’influence de réseaux.
Généraliser l’assistance d’un avocat sans prévoir un dispositif particulier pour eux comporte un risque sérieux d’engorgement supplémentaire des juridictions et de tentative d’instrumentalisation de la procédure.
Enfin, que dire de l’aspect financier ? Le coût d’une telle généralisation est évalué à près de 230 millions d’euros par an, dans un système où le budget de l’ASE s’élève déjà à près de 12 milliards d’euros. Des milliers d’enfants attendent une place stable, tandis que les départements sont à bout de souffle. Que faut-il financer en priorité ? Nous avons le devoir de nous interroger.
Pour toutes ces raisons, nous ne croyons pas à la généralisation immédiate et uniforme d’un tel dispositif. C’est pourquoi nous proposons une expérimentation nationale préalable, ouverte aux départements volontaires, encadrée par un cahier des charges commun, assortie d’une évaluation indépendante et d’un bilan objectif après deux ans, avant toute généralisation.
Nous nous abstiendrons sur ce texte et laissons la liberté de vote aux députés de notre groupe. (Applaudissements sur les bancs du groupe DR.)

La parole est à M. Pouria Amirshahi.

Nous examinons ce matin un texte qui touche à ce que la République doit de plus essentiel à ses enfants : une justice qui les écoute –⁠ réellement –, les comprend, les replace au centre de la décision, une justice qui les considère enfin comme des sujets de droit.
Je remercie notre collègue Ayda Hadizadeh de défendre ce texte. Il ne surgit pas de nulle part : il répond à une attente ancienne et profonde, exprimée par celles et ceux qui ont grandi au sein de la protection de l’enfance et qui, devenus adultes, nous ont simplement dit : « Ne laissez plus jamais un enfant affronter seul la justice. »
Alors qu’en matière pénale, la présence de l’avocat est obligatoire, dans les procédures d’assistance éducative, l’accompagnement de l’enfant reste subordonné à deux critères qui limitent l’accès réel à un avocat : l’enfant doit le demander et être considéré comme discernant. Autrement dit, les enfants les plus vulnérables sont aussi ceux qui demeurent seuls.
Mon collègue Arnaud Bonnet, que je remplace ici, me rappelait encore hier que les témoignages recueillis lors de la commission d’enquête sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance l’ont montré avec clarté : trop d’enfants ont subi des décisions majeures pour leur vie sans comprendre ce qui se jouait pour eux, sans repères stables, sans soutien. J’y insiste, ce sont bien les plus vulnérables qui se retrouvent ainsi isolés.

Tout à fait !

Ce texte prévoit donc la désignation automatique d’un avocat –⁠ sans condition d’âge, de maturité ou de discernement –, la garantie de l’aide juridictionnelle, ainsi que la clarification du rôle de chacun –⁠ avocat, administrateur ad hoc, juge – afin que l’enfant comprenne ce qui se joue pour lui et ne traverse pas ces moments décisifs de son histoire seul, sans information ni compréhension.
Informer un enfant de ses droits ne suffit pas : il faut qu’il puisse se les approprier, les exercer et, tout simplement, exister dans la procédure. Reconnaître à chaque enfant la présence d’un avocat, c’est affirmer que sa parole n’est ni un supplément facultatif ni un confort procédural.
C’est un droit inconditionnel, fondé sur des principes anciens. L’ordonnance de 1945 a consacré la spécificité de la justice des mineurs, que certains cherchent jour après jour à remettre en cause. L’article 3 de la Convention internationale des droits de l’enfant fait de l’intérêt supérieur de l’enfant un impératif qui doit guider toute décision.
L’avocat garantit l’exercice effectif des droits procéduraux, assure la représentation du mineur devant le juge, protège sa parole, rééquilibre le contradictoire et crée un repère pérenne dans une procédure souvent instable, marquée par une rotation permanente des professionnels. Il permet un traitement égalitaire entre les enfants, qu’ils s’expriment ou non, qu’ils soient armés ou non pour le faire.
Cette avancée n’épuise pas le chantier qui reste devant nous. L’aide sociale à l’enfance est à bout de souffle : le manque d’éducateurs est criant (M. François Ruffin applaudit), la pénurie de pédopsychiatres s’aggrave, l’instabilité des prises en charge et la fatigue des services sociaux s’ajoutent au fait que les juges sont débordés. Tout ce qui n’a pas été fait ces dernières années se fait durement ressentir aujourd’hui.
Mettre la justice à hauteur d’enfant n’a rien d’abstrait –⁠ cela implique de changer d’angle. La justice doit s’adapter à l’enfant, et non l’inverse. Elle doit prendre en compte sa sensibilité, son rythme, sa compréhension du monde, sa vulnérabilité, quel que soit son âge, sa maturité ou son discernement. L’enfant doit enfin être reconnu comme un sujet de droit à part entière.
Le groupe Écologiste et social votera pour ce texte, avec engagement. (Applaudissements sur quelques bancs des groupes EcoS et SOC.)
Nous le défendrons contre toutes les tentatives de recul que nous avons vues émerger par le biais de certains amendements. Nous le soutiendrons car c’est l’engagement d’une République qui protège les siens –⁠ tous les siens – et qui ne laisse plus jamais un enfant affronter seul la justice. (Applaudissements sur les bancs des groupes EcoS, SOC et GDR ainsi que sur quelques bancs du groupe LFI-NFP.)

La parole est à Mme Perrine Goulet.

« Rien ne révèle mieux l’âme d’une société que la façon dont elle traite ses enfants. » Ces mots, vous les connaissez : ce ne sont pas les miens, mais ceux de Nelson Mandela. Ils résonnent tout particulièrement dans cet hémicycle à l’heure où se présente à nous une occasion de conférer à tous nos enfants un égal accès à la justice.
Car oui, la présence d’un avocat pour les enfants bénéficiant d’une mesure d’assistance éducative n’est ni plus ni moins qu’un principe d’égal accès à la justice dans notre pays. Nos enfants ne doivent pas continuer à être des objets de droit ; ils doivent en devenir les sujets, être représentés et voir leurs droits défendus, quels que soient leur âge ou la nature de la procédure qui les concerne.
Voilà déjà plusieurs années que nous défendons cette mesure. Elle n’est pas sortie du chapeau. Bien au contraire, elle est l’aboutissement d’un long travail de revendication : en 2019, c’était la proposition n^o 6 du rapport de la mission d’information sur l’aide sociale à l’enfance, dont j’étais la rapporteure ; la délégation aux droits des enfants, que j’ai l’honneur de présider, a également consacré un important cycle d’auditions à la protection de l’enfance, et l’une des recommandations qui en sont ressorties était de généraliser la présence de l’avocat.
Ces recommandations ont d’ailleurs été confirmées par la commission d’enquête sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance il y a quelques mois. Enfin, de nombreuses institutions soutiennent une telle avancée –⁠ la Défenseure des droits, la Ciivise ou les états généraux de la justice.
Pourquoi cette obstination ? Parce que les chiffres nous obligent :  fin 2023, près de 400 000 mineurs bénéficiaient d’une mesure de protection de l’enfance en France, dont une écrasante majorité d’origine judiciaire –⁠ 79 % pour les placements, 71 % pour les actions éducatives.
Cela signifie que chaque année, des centaines de milliers d’audiences se tiennent dans le cabinet d’un juge des enfants. Ces audiences ne sont pas neutres : elles décident du lieu de vie d’un enfant, de ses liens avec ses parents, de son quotidien, de son avenir.
Or la présence de l’avocat auprès du mineur reste l’exception, alors qu’elle est la règle absolue au pénal. Comment peut-on encore justifier une telle différence ? C’est un paradoxe incompréhensible : lorsqu’un mineur bénéficiant d’une mesure d’assistance éducative est en danger, victime d’une situation qu’il n’a jamais appelée de ses vœux, l’État le laisse seul face à la machine judiciaire, sous prétexte qu’il ne serait pas capable de discernement.
Certains diront qu’ajouter un adulte supplémentaire, en robe d’avocat, dans le bureau du juge des enfants pourrait le perturber. Mais en réalité, lors de ces audiences, l’enfant est déjà coincé au milieu des adultes…

C’est vrai.

…–⁠ le juge, les parents, souvent accompagnés d’un avocat, l’éducateur référent de l’ASE, qui n’est pas toujours celui de son quotidien.

C’est exact.

Un avocat, lui, pourrait être à ses côtés, le préparer avant l’audience, l’entendre en dehors de la présence de ses parents et de ses éducateurs –⁠ ce serait une réelle avancée.
D’autres diront qu’un avocat n’a pas sa place si l’enfant ne parle pas. Mais quoi de plus injuste que de laisser au discernement d’un juge, en charge de plus de 600 dossiers, le soin de détecter quel enfant est discernant et quel enfant ne l’est pas ? Comment justifier que le justiciable le plus vulnérable de notre pays soit le moins protégé ?

Bravo !

Il ne nous viendrait pas à l’idée de revenir sur l’accès à un avocat pour un adulte, y compris si cet adulte n’est pas discernant. (Mme la rapporteure applaudit.) Alors pourquoi laisser un enfant dans la même situation sans avocat ?
Nous devons protéger ces enfants, les plus fragiles d’entre nous. Vous connaissez mon engagement personnel –⁠ c’est celui de tous les enfants qui sont passés par la protection de l’enfance et qui clament cette revendication depuis des années.
Sur nos bancs, je vois également toutes celles et tous ceux qui pensent que cette mesure est nécessaire. Je le répète ici, comme je le disais déjà lors de nos débats sur la loi du 7 février 2022 relative à la protection des enfants : un avocat est nécessaire car il est garant des intérêts de l’enfant –⁠ et uniquement de ses intérêts.
Alors que notre système de protection de l’enfance est saturé, que les travailleurs sociaux sont débordés, que les magistrats changent, l’avocat deviendrait une source de stabilité pour l’enfant. Il serait son fil rouge, la mémoire de son dossier, une boussole essentielle pour s’assurer que la procédure est respectée et que sa parole est portée sans filtre.
Chère Ayda, le groupe Les Démocrates tient à saluer le travail transpartisan que tu as mené sur ce texte, travail en profondeur, marqué par de multiples auditions, qui répond à l’exigence et à la responsabilité que nous devons tous à nos enfants.
Ce texte propose que tout mineur concerné par une mesure d’assistance éducative soit assisté d’un avocat. C’est une avancée qui honorerait notre pays. Surtout, nous le devons aux enfants placés, afin que chacun d’eux ait un relais extérieur à ses parents et à son lieu de vie capable de le défendre et de faire respecter ses droits.
Le groupe Les Démocrates soutiendra donc avec force et engagement cette proposition de loi. Madame la rapporteure, merci de l’avoir défendue. (Applaudissements sur les bancs du groupe Dem et sur plusieurs bancs des groupes EPR et SOC. –⁠ M. Marcellin Nadeau applaudit également.)

La parole est à M. Paul Christophe.

Les enfants sont des voyages qu’il faut accompagner avec tendresse et vigilance, nous dit Philippe Claudel. Alors que nous nous apprêtons à offrir à chaque enfant le droit d’être représenté par un avocat,…

Offrir ? Ce n’est pas un cadeau !

…cette phrase résonne en moi, car c’est bien pour eux et pour leurs familles que nous sommes réunis.
Trop souvent, nous avons été alertés par les associations et les professionnels dévoués qui les accompagnent chaque jour –⁠ travailleurs sociaux, éducateurs, avocats, magistrats – et, disons-le, parfois par les enfants eux-mêmes.
Nous entendons leur appel. La justice est souvent lourde, brutale, longue ; un enfant ne devrait jamais affronter seul la dureté et la profondeur des conflits qu’elle traite. La justice doit d’abord permettre à un enfant d’être écouté, d’être reconnu victime pour l’aider, demain, à se relever et à se réaliser plus tard en tant qu’adulte. Désormais, nous pouvons le dire avec force : nous avançons enfin, dans l’intérêt supérieur de l’enfant.
Chaque année, plus de 200 000 enfants sont concernés par les décisions d’un juge aux affaires familiales. Des milliers d’autres traversent des procédures liées à des violences intrafamiliales –⁠ en 2023, 6 400 ordonnances de protection ont été délivrées, dont 89 % dans des foyers où vivent des enfants.
Plus de 300 000 mineurs sont suivis par l’aide sociale à l’enfance en France. Bien sûr, le juge des enfants est investi d’une mission de premier ordre, et son professionnalisme ne sera jamais remis en cause.

Tout à fait.

Mais il se heurte à la réalité des tribunaux et à la surcharge des juridictions pour mineurs.

La faute à qui ?

Ainsi, dans 34 % des cas, le juge ne peut réaliser l’entretien individuel avec l’enfant, alors qu’il s’agit d’une obligation légale. Sans ces échanges, comment s’assurer que la parole de l’enfant est entendue et défendue ?
Derrière ces chiffres, il y a des visages, des enfants brisés par les épreuves de la vie, par une famille insécurisante ou violente, par une justice qui manque sa cible, faute de temps et d’écoute ; il y a des enfants qui ne comprennent pas ce qui leur arrive et qui se sentent invisibles. Pourtant, les décisions qui sont alors prises changent leur vie.
Il y a aussi des langues qui ne se délient jamais, par peur de déranger, par crainte de causer des soucis. Pour franchir le pas de la confidence, il faut avoir confiance en son représentant, et cette confiance, elle se construit.
L’État doit être à la hauteur de chacun des enfants de la République, encore plus quand ceux-là n’ont plus que lui sur qui compter. C’est pour eux que nous légiférons aujourd’hui, pour que chaque enfant puisse être accompagné d’un avocat. Chacun de nous le sait pour l’avoir été un jour, un enfant n’a pas les mots, pas les codes, pas les moyens de se défendre seul. En revanche, il a des droits et des adultes autour de lui qui, eux, ont le devoir de l’accompagner.
Ce texte est un acte de dignité collective. Il rappelle avec force que l’enfant n’est pas un accessoire de la procédure, une variable d’ajustement dans les conflits des adultes. Il dit que la République doit offrir à chacun de ses enfants un soutien, une protection, mais surtout une voix.
Nous ne pouvons que constater que ce texte est d’une nécessité implacable et que sa mise en œuvre relève aujourd’hui d’une urgence. Notre groupe tient toutefois à souligner que cet accompagnement devra se faire par des avocats spécialisés. Nous resterons ainsi vigilants quant au bon déploiement de la certification de spécialisation en droit des enfants.
Par ailleurs, nous souhaitons attirer votre attention sur les risques de conflit qui pourraient exister entre l’avocat et l’administrateur ad hoc, sur des questions aussi importantes que la situation de l’enfant et un éventuel appel de la décision du juge des enfants. Nous devons en effet préserver l’enfant de toute nouvelle difficulté judiciaire.
Enfin, afin que cette réforme puisse être effective, il conviendra de garantir son financement dans le temps.
La justice doit être rendue à hauteur d’enfant, il y va de notre responsabilité et de notre honneur. Aussi, le groupe Horizons & indépendants, très largement engagé en faveur de la protection de l’enfance, est fier d’apporter son plein soutien à ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe HOR et sur quelques bancs des groupes EPR, SOC et Dem.)

La parole est à Mme Nicole Sanquer.

Cette proposition de loi met en évidence une contradiction au cœur de notre système judiciaire : nous demandons à des enfants de faire face, seuls, à des procédures complexes et déterminantes pour leur avenir, sans leur garantir l’accompagnement d’un avocat.
La réalité est qu’un enfant, même entouré d’adultes, reste un enfant seul tant qu’aucune voix ne s’élève à ses côtés pour le défendre. Et soyons lucides : sans avocat, il n’a pas réellement de voix dans la procédure.
C’est tout l’objet de cette proposition de loi, dont le but est simple : généraliser et systématiser la présence d’un avocat aux côtés du mineur dans le cadre d’une mesure d’assistance éducative.
Je tiens à rappeler qu’un enfant n’est pas un justiciable comme les autres. C’est un justiciable vulnérable, parfois en situation de détresse et qui doit faire face à un contexte familial instable. Or, en l’état de notre droit, dans le cadre de l’assistance éducative, le mineur se retrouve seul, sans conseil, face au juge des enfants.
Bien entendu, le juge a pour boussole l’intérêt supérieur de l’enfant. Toutefois, nous ne pouvons ignorer les réalités du terrain et le quotidien de nos juridictions, qui font face à une pression immense. Les juges eux-mêmes le disent : ils n’ont pas toujours les moyens d’assurer l’exécution immédiate de leurs décisions, pourtant indispensables pour protéger un enfant ; leurs audiences sont souvent saturées et leur charge de travail considérable. Dans ce contexte, comment imaginer que l’enfant puisse se faire pleinement entendre ?
Certaines juridictions ont déjà bousculé le cadre procédural actuel en expérimentant l’assistance systématique d’un avocat en matière civile. Ces essais ont tous démontré la même chose : lorsqu’un enfant est aidé d’un avocat, il comprend mieux, il parle davantage, il se sent sécurisé.
L’article 2 de ce texte permet de généraliser la présence de l’avocat sans condition d’âge ou de discernement. C’est une évolution essentielle. Le critère de discernement n’a en effet pas lieu d’être, et l’enfant n’a pas à prouver qu’il est capable de comprendre pour avoir le droit d’être protégé ! Je rappelle d’ailleurs qu’en matière pénale, ce droit à un avocat existe et est déjà garanti à tous les mineurs, sans distinction d’âge. C’est un acquis qui doit désormais être élargi à la matière civile, pour les mesures d’assistance éducative.
L’avocat n’est pas simplement un représentant. C’est un appui, un repère stable dans un parcours souvent chaotique. Les avocats spécialisés en droit des enfants le disent tous : ils suivent parfois un mineur pendant des années, alors que les juges, les éducateurs, les travailleurs sociaux changent. Ils sont souvent les seuls à conserver la mémoire du parcours de l’enfant.
En ce sens, notre groupe salue le choix d’assurer une prise en charge intégrale par l’État au titre de l’aide juridictionnelle. C’est une condition indispensable pour garantir une égalité de traitement.
Un point doit cependant être éclairci dans ce texte : l’articulation entre l’avocat et l’administrateur ad hoc. Pour notre groupe, les deux rôles ne peuvent être superposés sans risque d’illisibilité. Si cette loi est adoptée, l’administrateur ad hoc ne devra intervenir qu’à titre subsidiaire et dans un rôle bien délimité. Il ne doit en aucun cas se substituer à l’avocat ni créer une double représentation. Cet ajustement est nécessaire pour garantir l’efficacité du texte.
J’ai entendu les réserves de certains. Oui, il faudra du temps pour adapter les pratiques. Oui, il faudra former davantage d’avocats spécialisés en droit des enfants. Mais depuis quand la difficulté pratique est-elle un argument pour renoncer à protéger un enfant ? Les juridictions qui ont expérimenté ce dispositif nous montrent que cela fonctionne et que cela améliore la justice. Ce que nous faisons aujourd’hui, ce n’est pas créer une contrainte supplémentaire, c’est donner aux enfants la garantie la plus élémentaire, celle de ne plus jamais être seuls dans la procédure qui décide de leur vie. Pour toutes ces raisons, le groupe LIOT votera pour ce texte.

La parole est à Mme Elsa Faucillon.

Quand un pays n’est plus capable de garantir la sécurité des enfants qu’il prend en charge, c’est toute la politique de protection de l’enfance qui vacille. Aujourd’hui, nous faisons face à une crise profonde, documentée, incontestable.
Le délai moyen pour que les mesures de protection soient réellement mises en œuvre est supérieur à six mois ; 77 % des juges des enfants disent avoir déjà renoncé à prendre des décisions de placement, en raison d’un manque de solutions de prise en charge. Autre chiffre bouleversant et inacceptable : les jeunes pris en charge par l’ASE ont une espérance de vie inférieure de vingt ans à celle du reste de la population.
Cette crise révèle à la fois le manque de moyens, les dysfonctionnements et les défaillances structurelles des politiques publiques de l’enfance. Elle nourrit des maltraitances institutionnelles à l’égard des enfants confiés à l’aide sociale à l’enfance. On parle de traitements humiliants et dégradants, de violences sexuelles, d’actes de torture, de prostitution et parfois de mort.
Ces drames ne devraient pas seulement émouvoir nos cœurs de mère ou de père, ils devraient être le moteur d’un engagement sans faille pour que plus jamais cela ne se reproduise.
Alors je m’adresse à vous, madame la ministre, en vous disant qu’on ne peut se payer de mots en la matière et que nous ne pouvons plus attendre.
L’examen de ce texte, qui vise à une meilleure prise en compte de la parole de l’enfant, est un premier pas et un pas important dans cette direction, et je vous remercie, madame la rapporteure, de permettre que la lutte des anciens enfants placés trouve un chemin.
Assurer le droit de chaque enfant à disposer d’un avocat dans le cadre d’une mesure d’assistance éducative et de protection de l’enfance est une évolution défendue depuis plusieurs années et qui s’inscrit dans les prescriptions de la Convention internationale des droits de l’enfant, laquelle exige que les enfants soient entendus, assistés et défendus dans toute procédure les concernant. Pendant trop longtemps, la parole de l’enfant a été un sujet absent ou secondaire des politiques publiques relatives à l’enfance, et nous en voyons aujourd’hui les effets terribles. Pourtant, la Défenseure des droits, le Conseil économique, social et environnemental, le Comité de vigilance des enfants placés ou encore le Conseil national des barreaux soulignent depuis longtemps la nécessité de mieux recueillir et prendre en compte la parole de l’enfant et de protéger ses droits fondamentaux, tout au long de la mesure d’assistance éducative.
Pour garantir le respect de l’intérêt supérieur de l’enfant, il est indispensable de comprendre ce que l’enfant ressent et d’écouter ce qu’il a à dire chaque fois qu’une décision relative à sa situation doit être prise. Et pour cela, il faut un professionnel formé, capable de comprendre ce que l’enfant exprime pour l’aider à formuler son avis. Certes, la loi du 7 février 2022 a posé un cadre nouveau en prévoyant que, lorsque l’intérêt de l’enfant l’exige, le juge désigne un avocat pour l’enfant capable de discernement ou un administrateur ad hoc pour celui qui ne l’est pas. Elle a également rendu obligatoire l’entretien du mineur avec le juge, au cours duquel ce dernier doit l’informer de son droit d’être accompagné d’un avocat. Mais en pratique, cette information est souvent trop rapide, mal comprise, et l’enfant peine à exercer ce droit. Dans les faits, la désignation d’un avocat ou d’un administrateur ad hoc est loin, très loin d’être systématique.
Or, comme la rapporteure le rappelle dans son rapport, les expérimentations déjà menées dans plusieurs tribunaux se sont révélées concluantes. Les magistrats et avocats y ayant participé ont souligné que la présence d’un avocat auprès des enfants faisant l’objet d’une procédure d’assistance éducative avait contribué à renforcer l’effectivité des droits de l’enfant. Les professionnels ont observé que l’assistance de l’avocat et sa capacité à transmettre les propos de l’enfant permettaient au juge de mieux comprendre la situation et les besoins de l’enfant, ce qui l’aidait à mieux remplir sa mission. Cette idée, ancrée chez certains depuis des années, que le juge des enfants et l’avocat de ces mêmes enfants s’opposent l’un à l’autre n’a pas lieu d’être.
Enfin, l’avocat permet de lutter contre les violences institutionnelles, en dénonçant, le cas échéant, les maltraitances subies par l’enfant, dans le respect de sa parole.
Pour un enfant, un avocat, c’est un adulte qui n’a aucun autre intérêt que le sien. C’est une présence qui rassure, qui protège, qui explique. C’est celui qui l’aide à mettre des mots sur ses peurs, sur ses envies, sur sa réalité. Parce qu’un enfant, on le sait, n’a pas toujours les mots ; parce qu’il n’ose pas toujours contredire un éducateur, un parent, une institution ; parce qu’il a peur d’être mal compris ou de ne pas être cru ; parce qu’il a déjà trop souvent été silencié. L’avocat, c’est la garantie qu’une voix qui tremble sera malgré tout entendue.
C’est pourquoi, chers collègues, je vous invite à voter ce texte. Nous le devons aux enfants sous protection de l’enfance, à la lutte de toutes celles et ceux qui demandent cette mesure depuis longtemps. Peut-être le devons-nous plus encore à celles et ceux qui ne peuvent plus témoigner, du fait de la défaillance institutionnelle qui a été organisée. (Applaudissements sur les bancs des groupes GDR et LFI-NFP et sur plusieurs bancs des groupes SOC et EcoS.)

La parole est à M. Pierre-Henri Carbonnel.

Aucun enfant ne devrait affronter seul une décision qui engage son avenir. La proposition de loi qui nous est soumise vise à corriger l’inégalité qui persiste entre la procédure civile et la procédure pénale en garantissant enfin à chaque mineur bénéficiant d’une mesure d’assistance éducative l’accès effectif à un avocat. Cette harmonisation avec le régime pénal est cohérente et attendue ; elle répond au besoin d’un cadre plus lisible pour les mineurs faisant l’objet d’une décision de justice.
Le texte initial comportait des fragilités, mais le travail mené en commission a permis de corriger ces imprécisions en recentrant l’essentiel de la réforme sur l’article 375-1 du code civil. Ce travail collectif a donné naissance à un texte plus solide, plus clair et juridiquement opérationnel. Il faut le souligner : la qualité de la loi est souvent la première condition de l’effectivité du droit. En renforçant la sécurité juridique du dispositif, cette réforme vise très concrètement à améliorer l’accès réel des enfants à une représentation adaptée et à éviter des ruptures d’égalité ou des pratiques divergentes selon les juridictions.
Sur le fond, l’objectif poursuivi est juste. Garantir à chaque enfant l’accès à un avocat, c’est reconnaître son autonomie croissante et sa capacité à être entendu dans des décisions qui engagent son avenir. Dans ma circonscription du Tarn-et-Garonne, les professionnels de la protection de l’enfance, notamment l’association Sauvegarde de l’enfance Haute-Occitanie, rappellent combien les parcours éducatifs et judiciaires peuvent être difficiles à appréhender pour un mineur. Leur expérience de terrain montre combien un accompagnement lisible et stable est nécessaire pour donner du sens à la démarche judiciaire. Cette réforme vient précisément répondre à cette réalité : elle permet de sécuriser la place de l’enfant dans la procédure, de l’aider à comprendre ce qui se joue et d’éviter qu’il ne traverse seul un processus dont les enjeux sont souvent lourds et complexes.
Pour autant, plusieurs enjeux méritent plus particulièrement d’être soulignés pour que soit garantie la réussite de cette réforme. Le premier touche aux moyens. L’aide juridictionnelle de plein droit constitue une avancée importante mais elle implique un investissement budgétaire conséquent, alors même que notre justice fonctionne déjà dans un contexte de sous-dotation chronique. Sans un financement dédié et pérenne, l’ambition de ce texte pourrait perdre de sa portée. Assurer ces moyens permettra de rendre la protection réellement effective et de donner à nos juridictions la capacité de répondre aux besoins des enfants dans les délais nécessaires.
Le deuxième enjeu concerne la faisabilité opérationnelle. Le délai de huit jours prévu pour la désignation d’un avocat traduit une volonté de réactivité que nous partageons, mais qui pourra constituer un véritable défi dans certains territoires. En effet, cette exigence suppose une organisation agile des barreaux, des greffes et de l’ensemble de la chaîne judiciaire. Il est donc essentiel que le gouvernement accompagne cette mesure d’un effort logistique et humain à la hauteur. Répondre à cette exigence opérationnelle permettra d’assurer que le droit nouveau reconnu par la loi n’existe pas seulement dans les textes, mais devienne une garantie concrète pour chaque enfant.
Enfin, un troisième enjeu porte sur la cohérence de l’accompagnement de l’enfant. La loi permet au juge de désigner, en plus de l’avocat, un administrateur ad hoc. Cette possibilité peut renforcer la protection, mais elle doit être mise en œuvre avec discernement. L’enfant, en particulier lorsqu’il est très jeune, ne doit pas être confronté à une pluralité d’interlocuteurs. La coordination entre ces deux figures de représentation devra donc être clarifiée, et suivie avec attention, pour que cette mesure ne soit pas contre-productive. L’objectif est bien de renforcer la protection de l’enfant, et non de complexifier davantage son parcours.
En définitive, cette proposition de loi constitue un progrès utile pour la protection des mineurs. Elle permet de corriger des lacunes anciennes, d’améliorer l’accompagnement des enfants dans les procédures qui les concernent et de garantir une représentation adaptée à chacun d’eux. Elle contribue à sécuriser leur place dans la procédure, à renforcer leurs droits et à harmoniser notre législation autour de principes partagés par les professionnels du secteur.
C’est pourquoi le groupe UDR votera en faveur de ce texte. Nous resterons toutefois attentifs à la mise en œuvre opérationnelle de la réforme et aux moyens que le gouvernement devra y consacrer. (Applaudissements sur les bancs des groupes UDR et RN.)

La parole est à Mme Sylvie Josserand.

À sa seule évocation, l’expression « enfant de la Ddass » suscite une réelle compassion dans l’opinion publique, tant elle renvoie à une existence de souffrance et d’épreuves, marquant de manière indélébile ces mineurs vulnérables, au parcours chaotique, brinquebalés tel le jeune Rémi Sans famille du roman d’Hector Malot.
Ce n’est pas l’ouverture d’une enquête de police par le parquet de Paris ce 8 décembre 2025, pour violences volontaires sur mineur de 15 ans par personne ayant autorité, qui suggérera une autre analyse après qu’un garçon a été tondu par des éducateurs dans le foyer de l’aide sociale à l’enfance du 13^ème arrondissement où il était placé.
En 1983, la direction départementale des affaires sanitaires et sociales (Ddass) est devenue l’aide sociale à l’enfance, sans que le changement de dénomination apporte une quelconque amélioration aux dysfonctionnements majeurs régulièrement dénoncés. Les rapports parlementaires se suivent, la Commission nationale consultative des droits de l’homme émet des recommandations : en vain.
Au 31 décembre 2023, les services de l’ASE recensaient 396 400 procédures en cours, dont 56 % consistant en des placements et 44 % en des mesures d’assistance éducative. Ces chiffres placent la France au premier rang des pays d’Europe pour le nombre de placements en institution, deux fois supérieur à celui de l’Allemagne.
La proposition de loi défendue par le groupe socialiste vise à permettre de manière systématique l’assistance par un avocat des mineurs concernés par une procédure d’assistance éducative. Rappelons que la procédure judiciaire d’assistance éducative est diligentée par le juge des enfants saisi d’une situation –⁠ caractérisée ou alléguée – de danger pour l’enfant au sein de sa famille, selon une information préoccupante ou un signalement.
Le juge des enfants doit alors prendre une décision qui peut constituer un véritable séisme dans la vie du mineur. Il statue à la lumière d’une note, généralement transmise par les services de l’ASE peu avant l’audience, sans qu’un véritable débat contradictoire puisse s’instaurer, que ce soit sur l’opportunité de la mesure ou sur sa révision, laquelle se limite souvent à un renouvellement automatique.
Le mineur n’est que le sujet passif de la procédure, qui le concerne pourtant au premier chef, les services de l’aide sociale à l’enfance et le juge des enfants devenant les acteurs de son destin en lieu et place des parents, relégués au second plan car considérés comme suspects.
Certes, au visa de l’article 388-1 du code civil, l’un des parents peut réclamer au bâtonnier de l’ordre des avocats rattaché à la juridiction la désignation d’un avocat de l’enfant. Encore faut-il que le parent soit informé de cette faculté et qu’il ait la possibilité de l’utiliser. Tôt ou tard, il essuiera de surcroît le reproche d’instrumentaliser la parole du mineur pour avoir sollicité la désignation d’un avocat pour l’enfant. Quant au très jeune enfant, dépourvu de discernement, voire de la maîtrise du langage, seul un administrateur ad hoc est désigné quand ses intérêts sont en contradiction avec ceux de ses représentants légaux.
Défendue par le groupe socialiste, cette proposition de loi n’est pas novatrice. Dans son programme présidentiel pour 2022, Marine Le Pen proposait déjà que « l’enfant victime bénéficie de l’assistance d’un avocat, prise en charge par la puissance publique, pour les affaires ayant trait à sa situation […] afin de s’assurer que ses besoins et ses souhaits soient bien pris en compte ». Dans une question écrite au gouvernement, publiée au Journal officiel le 25 mars 2025, le Rassemblement national demandait si le gouvernement envisageait de modifier par décret l’article 1186 du code de procédure civile pour rendre obligatoire l’assistance d’un avocat pour tous les mineurs placés sous assistance éducative ou concernés par toute autre démarche devant le juge des enfants.

Lors de votre niche parlementaire, vous ne l’avez pas proposé ! Pourquoi ne pas l’avoir fait ?

Cette proposition de loi du groupe socialiste est encore empreinte de regrettables approximations, qui contrastent avec l’enjeu fondamental de préservation des intérêts propres du mineur. Constituée initialement de deux articles, elle arrive dans l’hémicycle amputée de son article 1^er, suite à l’amendement de suppression qu’ont dû déposer ses propres signataires en commission des lois.
Avec une rare fantaisie, eu égard aux principes de séparation des pouvoirs exécutif et législatif, cet article 1^er proposait de modifier par voie législative les dispositions pourtant réglementaires de l’article 1186 du code de procédure civile. Que n’aurait-on pas entendu si un tel amateurisme avait été le fait du Rassemblement national ! (Exclamations sur quelques bancs du groupe SOC.)

Mais arrêtez !

Quant à l’article 2, il a dû subir une réécriture totale en commission des lois, tant la recherche de communication à tout crin de ses signataires a prévalu sur la rigueur et le sérieux exigés par la gravité du sujet. (Mêmes mouvements.) Ainsi, des silences demeurent dans cette proposition de loi, que les amendements du groupe Rassemblement national permettront de combler.
Malgré toutes ces approximations, le Rassemblement national, fidèle à sa volonté de protéger les plus faibles, votera pour la présence systématique d’un avocat aux côtés du mineur dans le cadre de la procédure d’assistance éducative, garantie essentielle du procès équitable. (Applaudissements sur les bancs des groupes RN et UDR.)

Tout ça pour ça !

La parole est à Mme Caroline Yadan.

Il est des textes qui ne viennent pas ajouter une pierre supplémentaire à l’édifice normatif, mais en consolident les fondations ; des textes qui rappellent l’impérieuse nécessité d’adapter notre droit pour mieux protéger les plus vulnérables, en corrigeant des lacunes trop longtemps ignorées. La proposition de loi que nous examinons répond clairement à cet objectif.
À l’instar de ce qui est prévu en matière pénale, elle garantit que tout enfant concerné par une mesure d’assistance éducative, au sens des articles 375 et suivants du code civil, soit systématiquement assisté d’un avocat chargé de défendre ses intérêts, quel que soit son âge et indépendamment de l’appréciation de son discernement.
Cette garantie nouvelle constitue une avancée importante : elle consacre pleinement les droits de l’enfant dans les procédures d’assistance éducative et donne corps à l’exigence posée par la Convention internationale des droits de l’enfant, selon laquelle l’intérêt supérieur du mineur doit primer dans toutes les décisions qui le concernent.
Or cet intérêt supérieur ne peut être réellement protégé que si la parole de l’enfant est recueillie, comprise et soutenue, que si l’exercice de ses droits est effectif, que si un professionnel du droit –⁠ formé – l’accompagne tout au long d’une procédure déterminante pour son avenir. Dans ce contexte, l’avocat joue un rôle essentiel. En amont de l’audience, il explique au mineur les enjeux de la mesure d’assistance éducative ordonnée par le juge, recueille ses explications et lui rend accessibles les éléments du dossier. Pendant l’audience, il porte sa parole, garantit ses droits fondamentaux et veille au respect du contradictoire. Après la décision, il en clarifie la portée, suit sa mise en œuvre et exerce, le cas échéant, les recours nécessaires.
Un lien de confiance se construit, parce qu’il suit l’enfant dans la durée. Il permet à l’enfant, comme les auditions nous l’ont montré, d’exprimer des inquiétudes, des besoins qu’il n’ose pas toujours confier aux éducateurs, à sa famille ou au juge. L’avocat devient ainsi un veilleur indispensable : il peut percevoir un basculement vers la délinquance, repérer une situation de maltraitance, identifier un risque d’exploitation sexuelle ou détecter des troubles psychiques émergents.
Contrairement à certaines craintes exprimées, l’avocat n’a pas vocation à s’opposer par principe au juge. Il peut être son partenaire. Cette coopération peut apaiser les audiences, renforcer la compréhension des situations et soutenir l’action des magistrats, des éducateurs, des travailleurs sociaux et des services départementaux.
Les avocats sont en mesure d’assumer cette mission. Des antennes spécialisées existent désormais dans 163 des 164 barreaux de France et depuis 2021, une mention de spécialisation « droit des enfants » atteste d’une expertise reconnue.
Enfin, la désignation systématique d’un avocat constitue un investissement social majeur, mais aussi –⁠ vous l’avez rappelé, madame la rapporteure – une source d’économies pour l’État, en limitant les coûts liés aux ruptures de parcours des jeunes passés par l’aide sociale à l’enfance. En effet, ceux-ci rencontrent davantage de difficultés scolaires, sociales et d’accès à l’autonomie. Protéger mieux, c’est donc prévenir des ruptures humaines, sociales et financières plus lourdes demain. Voilà pourquoi ce texte, composé de trois articles, constitue une véritable avancée.
Nous nous félicitons d’avoir pu l’ajuster d’un commun accord en commission des lois. L’article 1^er a ainsi été supprimé, conformément à la nature exclusivement réglementaire du code de procédure civile. L’article 2 a été retravaillé afin d’intégrer les nécessaires ajustements identifiés au fil des auditions, en étroite collaboration avec Mme la rapporteure, Ayda Hadizadeh, dont je salue les convictions et que je remercie vivement pour la qualité de notre travail commun et l’esprit de coopération transpartisan qui l’a guidé.
Chers collègues, il est temps que les enfants concernés par une mesure d’assistance éducative deviennent pleinement des sujets de droit, dont les intérêts sont défendus de manière indépendante, constante et professionnelle. C’est le sens de cette proposition de loi que le groupe Ensemble pour la République soutiendra résolument. (Applaudissements sur les bancs du groupe EPR. –⁠ Mme Perrine Goulet applaudit aussi.)

La parole est à Mme Marianne Maximi.

Ce mardi, nous avons tous été choqués en découvrant les images d’un petit garçon de 8 ans, torse nu, dans le foyer de l’aide sociale à l’enfance où il était placé, filmé par ses éducateurs en train d’être tondu en guise de punition. Cet enfant a été humilié, déshumanisé comme une chose dont les adultes pourraient disposer, par des personnes censées le protéger.
Ces violences sont connues, documentées ; personne ne peut dire qu’il ne savait pas car les alertes sont quotidiennes. Elles viennent des professionnels, des familles et des enfants eux-mêmes. Elles viennent de la Défenseure des droits, de l’ONU, et même des parlementaires qui ont participé à une commission d’enquête dont les recommandations ont été, pour le moment, balayées par le gouvernement. Personne n’écoute.
Cette fois-ci, la violence est télévisée, filmée, les preuves ne peuvent être niées. Personne ne peut détourner le regard. Ce n’est pas en un jour que nous répondrons à des années d’abandon d’une politique publique qui n’est jamais prioritaire, qui ne bénéficie jamais de hausses budgétaires, qui ne fait jamais l’objet de lois correctement appliquées. Si nous voulons être à la hauteur de la mission de protection de l’enfance dont l’État est le garant, un vrai chantier devra être ouvert pour aboutir à une recentralisation.
Savez-vous que des milliers de décisions de justice qui ordonnent une protection ne sont pas exécutées ? Nous ne comptons plus les récits de magistrats qui expliquent ordonner une mesure d’assistance éducative pour un enfant et le retrouver en salle d’audience, des mois plus tard, dans une situation détériorée car la mesure n’a jamais été exécutée ; il n’y a alors plus d’autre choix que d’ordonner un placement. Je peux en témoigner car j’étais, avant d’être députée, éducatrice spécialisée en protection de l’enfance. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LFI-NFP.)
Il faut également entendre les témoignages des juges, qui expliquent renoncer à placer des enfants, alors que la situation le nécessite, par crainte qu’ils ne trouvent jamais de place dans un lieu de placement.
Toute personne qui s’intéresse au récit des enfants placés et les écoute constatera que bien souvent, les plus grands traumatismes ne sont pas les violences qui ont conduit à leur placement, mais tout ce qui s’est produit après celui-ci. Le fait d’être violenté et maltraité par les personnes pourtant censées les protéger, les ruptures de parcours, le fait de ne pas être écouté et entendu, et de ne pas être considéré par les adultes et par la société. Pourtant, nous avons plus que jamais besoin de l’aide sociale à l’enfance. La laisser s’effondrer, c’est être complice des violences faites aux enfants.
Le texte que nous examinons aujourd’hui est un premier pas pour répondre à ce manque de considération pour les enfants placés et faire entendre leur voix. Garantir aux enfants qui se retrouvent face à la justice et dans le système de protection de l’enfance le droit à un avocat pour les entendre et les défendre constitue un pas essentiel.
Vous le savez, le droit à l’avocat est une revendication historique des collectifs d’enfants placés. À La France insoumise, nous soutenons cette proposition de loi, dont nous sommes cosignataires, et nous la voterons. (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP. –⁠ M. Olivier Faure applaudit également.) De nombreux députés macronistes sur ces bancs voteront probablement en faveur de ce texte –⁠ vous montez à la tribune pour vous féliciter de cette avancée – et la ministre saluera la création de ce nouveau droit ; mais il faudra aller beaucoup plus loin –⁠ vous le savez.
Quand allez-vous travailler à un plan d’urgence, doté de moyens humains et financiers, pour arrêter l’hémorragie de la protection de l’enfance ? (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP et sur quelques bancs du groupe EcoS.) Quand allez-vous prendre en considération les recommandations de la commission d’enquête parlementaire ? Ce dont souffre la protection de l’enfance, c’est avant tout d’un manque de volonté politique. Il en faut pour faire de l’enfance une priorité, reconstruire les services publics dont les enfants dépendent, en particulier la protection de l’enfance, et surtout, pour changer le regard que la société porte sur les enfants placés et sur les enfants en général. (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP.)
Qu’ils cessent d’être des sous-citoyens, des variables d’ajustement budgétaires de l’État et des départements. Qu’ils cessent d’être triés par la droite et l’extrême droite selon leur nationalité, leur couleur de peau et leur religion, réelle ou supposée, pour servir de marchepied à des délires racistes. (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP. –⁠ M. Marcellin Nadeau applaudit également.) Qu’ils cessent aussi d’être instrumentalisés au service de discours politiques réactionnaires –⁠ « De l’ordre, de l’ordre, de l’ordre » ou « Quand tu casses, tu répares. » (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP.)
Je ne sais pas si nous parlerons encore d’Eliott, ce petit garçon maltraité que j’ai évoqué en préambule, mais nous, nous ne l’oublierons pas –⁠ ni lui, ni toutes celles et ceux avant lui. Si nous ne reconstruisons pas la protection de l’enfance du sol au plafond, ce qui est sûr, c’est qu’il y aura d’autres Eliott et d’autres Lily, et que nous n’aurons rien fait ici pour l’éviter. Enfin, je salue les collectifs d’anciens enfants placés, car c’est grâce à eux –⁠ uniquement à eux – si les choses avancent. (Les députés du groupe LFI-NFP se lèvent et applaudissent. –⁠ Applaudissements sur quelques bancs des groupes SOC, EcoS et GDR.)

La discussion générale est close.

J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles de la proposition de loi.

La parole est à M. François Ruffin.

Nous voterons bien sûr pour que chaque enfant de l’aide sociale à l’enfance ait droit à un avocat, mais vous le savez –⁠ nous le savons –, cela ne suffira pas ; c’est un pansement sur une hémorragie. L’État parent est un parent défaillant. Comme l’écrit Édouard Philippe dans son livre, « C’est une honte nationale. » –⁠ c                                    ’est volontairement que je cite un adversaire politique.
On compte pas moins de 400 000 enfants à l’aide sociale à l’enfance : ce sont presque autant d’enfants broyés. Broyés par les allers-retours entre domicile parental, foyers suroccupés et familles d’accueil ; broyés par le turnover des référents, surchargés de dossiers ; broyés parce que l’État se décharge sur les départements, financièrement sous l’eau. À l’arrivée, cela entraîne un gâchis humain –⁠ moins de 12 % des enfants de l’ASE obtiennent le baccalauréat, un délinquant mineur sur deux et un SDF sur quatre sont des anciens de l’ASE – et un gâchis pour la société, puisque la santé physique et psychique dégradée des enfants de l’ASE coûterait chaque année 38 milliards d’euros à la France.
Madame la ministre, je m’adresse au gouvernement et, à travers vous, au premier ministre : vous avez peut-être dix-huit mois devant vous. Faites une remise à plat de l’aide sociale à l’enfance. C’est une compétence régalienne : redonnez-la à l’État et consacrez des moyens à cette politique. Faites cela, et vous trouverez sans doute un consensus dans cette assemblée pour avancer de bonne foi. Faites cela et ce ne sera, ni pour vous, ni pour nous, un mandat pour rien. Faites cela, et nous serons tous fiers ici de faire enfin quelque chose de bien et de grand pour notre pays, et pour des centaines de milliers d’enfants. (Applaudissements sur les bancs du groupe EcoS et sur quelques bancs des groupes SOC et GDR. –⁠ Mme la rapporteure applaudit également.)

La parole est à Mme Béatrice Roullaud.

Nous aurions pu répartir les compétences entre l’avocat et l’administrateur ad hoc dans cet article sans renvoyer à un décret, comme je l’avais fait dans ma propre proposition de loi, que je soumettrai sans doute un jour. J’avais déposé un sous-amendement en ce sens, que je ne vois pas dans la liasse des amendements à l’article. (Applaudissements sur les bancs du groupe RN.)
Cet article ne modifie que l’article 375-1 du code civil, qui vise les mesures d’assistance éducative. Cela signifie que l’avocat sera présent uniquement dans le cadre de l’assistance éducative ; il ne le sera pas dans les autres instances civiles ni dans certaines procédures pénales.
Si certaines dispositions du code de procédure pénale prévoient la présence obligatoire d’un avocat, elles prévoient également que c’est l’administrateur ad hoc qui désigne celui-ci. Or en cas de comparution immédiate –⁠ c’est parfois le cas pour certains parents violents –, on n’a pas le temps de désigner un administrateur ad hoc –⁠ donc pas le temps de désigner un avocat. C’est arrivé au tribunal de Meaux, notamment –⁠ j’ai des exemples, dont j’ai d’ailleurs parlé lors de la commission d’enquête, dont j’étais vice-présidente.
Paradoxalement, alors que le parent maltraitant bénéficie d’un avocat, l’enfant n’est pas représenté par un avocat. Cela fera sans doute l’objet d’une autre proposition de loi, que je souhaiterais présenter un jour. Cela répondrait d’ailleurs au souhait de Marine Le Pen que l’enfant soit représenté à toutes les instances, civiles et pénales, par un avocat.

La parole est à Mme Gabrielle Cathala.

« Des claques, des coups de poing, des tentatives de strangulation, des menaces au couteau ou encore la tête enfoncée dans la cuvette des toilettes. J’ai été violée dans un foyer. Si j’avais eu un avocat, j’aurais pu obtenir justice et demander un changement de lieu de placement. » Voilà l’horreur que vivent les enfants placés à l’ASE dans notre pays. Collègues, la maltraitance des enfants les plus vulnérables de notre société est effrayante. Nous voterons donc pour cette proposition de loi, qui constitue une avancée pour 380 000 enfants dans notre pays et garantira le respect de leurs droits. (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP et sur quelques bancs du groupe SOC. –⁠ M. Marcellin Nadeau applaudit également.)
Depuis des années, le Syndicat de la magistrature (SM), le Syndicat des avocats de France (SAF), le Conseil national des barreaux (CNB) et les syndicats de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) demandent cette mesure que le groupe insoumis a toujours défendue, lui aussi : garantir à l’enfant le droit à un avocat en assistance éducative, pour permettre la prise en compte de son avis dans toutes les procédures le concernant. J’avais d’ailleurs défendu cette mesure dans le budget de la mission Justice, qui a été rejeté à la fois par le bloc central et par le Rassemblement national. (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP.)
Le CNB, qui soutient cette mesure, s’appuie sur des expérimentations qui ont déjà réussi dans notre pays : plusieurs barreaux le permettent déjà. Les bâtonniers sont en lien avec les juges des enfants, qui désignent, dès leur saisine, un avocat pour l’enfant, quels que soient son âge et son degré de discernement. Rappelons-nous que pour les enfants, vivre une procédure d’assistance éducative, ce n’est pas anodin ; c’est un parcours stressant et très violent pour de si jeunes gens. Ils ont donc besoin d’avoir auprès d’eux un professionnel qui a pour seul intérêt de les défendre sur le long terme et qui conserve la mémoire de leur dossier.
Certes, ce texte ne traite pas le problème des enfants placés à la racine. À l’origine des scandales de maltraitance et de prostitution des enfants de l’ASE, il y a avant tout le démantèlement progressif de nos services publics et la paupérisation totale de la justice et de la protection de l’enfance (Mêmes mouvements) –⁠  une justice des enfants tellement paupérisée par ce gouvernement que 77 % des juges des enfants disent avoir déjà renoncé à prendre une décision de placement et que de nombreux magistrats disent prendre des mesures fictives. (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP.)

La parole est à Mme Colette Capdevielle.

Tout d’abord, je voudrais rassurer nos collègues qui siègent sur les bancs de la droite de cet hémicycle et qui ont des craintes. Certains l’ont dit, le certificat de spécialisation existe depuis 2021, il y a donc des avocats spécialisés en droit des enfants. La très grande majorité des barreaux ont déjà passé des conventions avec les tribunaux pour que, dès l’ouverture du dossier, l’avocat soit présent auprès de l’enfant et l’assiste au moment où des mesures sont décidées qui peuvent bouleverser sa vie.
Compte tenu de la situation de la protection de l’enfance, qui vient d’être décrite, la présence de l’avocat sera déterminante pour garantir l’exécution effective des décisions. C’est là le véritable problème : aujourd’hui, des mesures d’assistance éducative en milieu ouvert mettent un an à être exécutées. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOC et sur quelques bancs du groupe EcoS.)
Enfin, je profite de l’occasion pour rendre hommage, au nom de mon groupe, aux collègues socialistes qui nous ont précédés : notre ancienne collègue Cécile Untermaier et Claudia Rouaux, ici présente. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOC et sur quelques bancs du groupe EcoS. –⁠ Mme Gabrielle Cathala applaudit également.) Ce sont elles qui ont ouvert la voie, dès 2023, par une proposition de loi et une proposition de résolution. Le travail du groupe socialiste a été déterminant. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOC.)

Nous en venons à l’examen des amendements. La parole est à Mme Élisabeth de Maistre, pour soutenir l’amendement n^o 2.

Il vise à prévoir une expérimentation de l’assistance obligatoire du mineur par un avocat en assistance éducative. La généralisation de cette mesure aura en effet des conséquences organisationnelles, pour les juridictions comme pour les barreaux, ainsi que des conséquences budgétaires qui restent à évaluer. Une généralisation sans expérimentation préalable pourrait s’avérer contraire à l’intérêt de l’enfant : si les juridictions et les barreaux ne sont pas en mesure d’assumer une telle charge, les délais de jugement risquent en effet d’augmenter.
Les expérimentations menées jusqu’à présent dans un nombre limité de juridictions à l’initiative du Conseil national des barreaux sont insuffisantes pour démontrer la faisabilité pratique de cette mesure, quelle que soit la taille de la juridiction et du barreau. Il conviendra, à l’issue de l’expérimentation, d’analyser les impacts de cette mesure, ceux-ci pouvant se révéler différents selon la taille des juridictions et des barreaux.

Quel est l’avis de la commission ?

Toutes nos prises de parole ont montré que l’heure n’était plus à l’expérimentation. Une expérimentation a déjà été menée dans le barreau des Hauts-de-Seine, d’autres sont en cours dans le barreau de Bourges et dans celui d’Avignon. L’heure est à l’urgence : douze enfants sont morts depuis juillet 2024 ; des enfants souffrent, sans personne pour les défendre, et passent seuls en audience face à tant d’adultes.
Je comprends que le gouvernement souhaite être prudent, mais je suis toujours perturbée quand la prudence concerne des enfants dont la vie est en danger. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOC.) Il est temps d’accélérer et de conduire cette grande réforme, attendue depuis de très longues années –⁠ nos collègues l’ont rappelé. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOC. –⁠ M. Sébastien Peytavie applaudit également.)

Quel est l’avis du gouvernement ?

Même si nous nous rejoignons sur le fond et sur l’objectif, quand on est aux responsabilités, il est nécessaire de tenir compte, en toute transparence, de l’application concrète de ce qui pourra être voté, d’où mon avis très favorable sur cette expérimentation, qui traduit une approche très pragmatique de la situation.
Il n’y a pas eu d’expérimentation globale dans les Hauts-de-Seine, mais seulement sur une partie de la juridiction. Il y aurait un réel intérêt à conduire une telle expérimentation pour évaluer très concrètement la charge de travail supplémentaire que cette mesure impliquera, sa faisabilité et la capacité des petits barreaux à la mettre en œuvre. Il est vraiment important de mesurer les effets de cette mesure avant de l’appliquer à l’ensemble des juridictions. Cela permettrait aussi de quantifier de manière objective son coût réel et la tension budgétaire qu’elle pourrait produire dans les différentes juridictions –⁠ donc de mettre les moyens nécessaires à l’application de la loi.

La parole est à Mme Perrine Goulet.

De nombreux ministres se sont déjà engagés à lancer une expérimentation sur le sujet, il y a quelques mois encore. Pourtant, aucune expérimentation n’a été lancée officiellement. Désormais, il est temps de faire pleinement de nos enfants des sujets de droit. Il n’est plus temps d’expérimenter, mais de passer à l’action. (Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes SOC, EcoS et GDR. –⁠ Mme la rapporteure et Mme Sabine Thillaye applaudissent également.)
De plus, les expérimentations en matière de protection de l’enfance sont parfois sans suite ou donnent lieu à une généralisation qui passe à côté des enjeux : c’est le cas de Santé protégée ou du protocole de santé standardisé appliqué aux enfants ayant bénéficié avant l’âge de 5 ans d’une mesure de protection de l’enfance (Pegase).
Décider une expérimentation, pour mieux enterrer le sujet ensuite, ça suffit ! Une majorité souhaite assurer le droit à chaque enfant de disposer d’un avocat, passons donc à l’action ! (Applaudissements sur quelques bancs des groupes Dem, EPR, SOC, EcoS et GDR. –⁠ M. Antoine Léaument applaudit également.)

La parole est à Mme Caroline Yadan.

Madame la ministre, ce n’est pas comme si des expérimentations n’avaient pas déjà eu lieu –⁠ Mme la rapporteure l’a rappelé –, à Nanterre, à Bourges ou encore en Avignon. Le dispositif existe également dans d’autres pays : en Italie, en Espagne, en Belgique, au Canada, en Australie. (Mme la rapporteure applaudit.) Je pense que les barreaux y sont prêts : le CNB et les avocats nous l’ont rappelé au cours des auditions.
Même les magistrats nous ont indiqué qu’ils étaient prêts et ont souligné l’urgence de la situation, en raison des dangers qui pèsent sur les enfants. Or, lorsqu’il y a danger, notre responsabilité est d’agir rapidement. C’est précisément l’objectif de ce texte, qui n’a pas vocation à passer par une phase d’expérimentation. (Mme la rapporteure applaudit.)

La parole est à Mme la ministre.

Je souhaite répondre à la députée Goulet à propos de l’expérimentation du protocole Pegase, sur la généralisation de laquelle vous avez bien voulu m’alerter. Je me suis engagée à généraliser le parcours de santé des enfants protégés dès le 1^er janvier : c’est le parcours coordonné renforcé de l’enfance protégée.
Vous m’avez alertée sur l’insuffisance, dans les travaux préparatoires, de la prise en charge des soins. J’ai repris le dossier dès votre interpellation et je reviendrai rapidement vers vous : tous les enfants protégés bénéficieront des soins nécessaires, qu’ils soient ou non pris en charge par l’assurance maladie. Nous ferons en sorte qu’ils soient pris en charge.

(L’amendement n^o 2 n’est pas adopté.)

Je suis saisie de cinq amendements identiques, n^os 3, 4, 9, 13 et 15.
La parole est à Mme Gabrielle Cathala, pour soutenir l’amendement n^o 3.

Cet amendement rédactionnel, identique à celui de la rapporteure, vise à clarifier le texte. La rédaction initiale impose au juge d’informer les services ou les représentants légaux de l’enfant. Or, dans certaines situations, le mineur est confié à un tiers –⁠ membre de sa famille ou personne de confiance. Il est donc nécessaire d’intégrer cette précision.

L’amendement n^o 4 de Mme Caroline Yadan est défendu.
La parole est à Mme la rapporteure, pour soutenir l’amendement n^o 9.

Comme l’a dit ma collègue Gabrielle Cathala, il s’agit d’un amendement rédactionnel, qui vise à ajouter une catégorie de personnes que nous avions oubliée dans la rédaction initiale. Je tiens d’ailleurs à remercier toutes les collègues avec lesquelles nous avons travaillé en étroite collaboration : Caroline Yadan, Perrine Goulet, Isabelle Santiago, Colette Capdevielle, Gabrielle Cathala, Marianne Maximi.
Ensemble, nous avons enrichi ce texte grâce à un travail transpartisan, auquel se sont également associés nos collègues du groupe Horizons –⁠ avec un homme, Jean Moulliere. Je veux saluer tous ceux qui ont contribué à cette amélioration, afin de vous présenter une version qui, une fois adoptée, sera pleinement efficace pour tous les enfants placés. (Mme Caroline Yadan applaudit.)

Les amendements n^os 13 de M. Arnaud Bonnet et 15 de Mme Perrine Goulet sont défendus.
Quel est l’avis du gouvernement ?

Je partage votre avis sur l’importance du tiers de confiance, et vos amendements ont à ce titre une vraie cohérence. Toutefois, parce qu’ils relèvent d’une logique de systématisation et de généralisation, là où je privilégie pour ma part l’expérimentation, je m’en remettrai, sur ces amendements, à la sagesse de l’Assemblée.

(Les amendements identiques n^os 3, 4, 9, 13 et 15 sont adoptés.)

La parole est à M. Romain Tonussi, pour soutenir l’amendement n^o 8.

Il vise à préciser le cadre d’application du principe posé par cette proposition de loi. Pour garantir l’efficacité du dispositif et éviter les détournements de procédure, il est indispensable de prévoir que cette protection ne s’applique qu’aux mineurs dont la minorité est avérée ou tout au moins jugée vraisemblable par l’autorité compétente. (« Ah ! » sur quelques bancs du groupe LFI-NFP.)

Vous n’avez que ça à faire, franchement ?

À l’inverse, elle ne doit pas bénéficier aux personnes se déclarant mineures, alors que leur minorité n’a pas été reconnue ou qu’elles refusent de se soumettre aux examens légalement autorisés, qui permettent d’en établir la réalité. L’absence de cette réserve ferait peser une charge financière et administrative injustifiée sur le dispositif, au détriment de ceux auxquels il est destiné, c’est-à-dire les véritables mineurs en situation de danger. Cet amendement, loin de remettre en cause son principe, en garantit simplement la bonne application et la soutenabilité. (Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes RN et UDR.)

C’est du bon sens !

Sur les amendements n^os 8 et 10, je suis saisie par le groupe Rassemblement national de demandes de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
Quel est l’avis de la commission ?

Avis défavorable. Je suis un peu surprise de cet amendement. Mme Josserand a souligné tout à l’heure que nous avions dû nous-mêmes supprimer l’article 1^er du texte, parce qu’il était irrecevable. Or il se trouve que votre amendement l’est également. En effet, les mineurs dont la minorité n’est pas encore établie ne sont pas concernés par l’assistance éducative. En déposant cet amendement, vous divisez une fois encore les Français,…

Ah !

…vous jetez le doute sur nos services et désignez toujours le même bouc émissaire, responsable de tous les maux de la société française : le pauvre étranger –⁠ en l’occurrence, des enfants. Avis très défavorable ; votre amendement n’est absolument pas pertinent.

Ce n’est pas au niveau, c’est minable !

Quel est l’avis du gouvernement ?

La protection de l’enfance est un droit fondamental qui s’applique à tous les mineurs se trouvant sur le territoire national. Ce droit est garanti par le code civil, indépendamment de toute nationalité ou de tout statut. (Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes SOC et EcoS.) Le principe est que le doute profite à l’enfant : toute personne qui se déclare mineure doit être traitée comme telle jusqu’à ce que la preuve légale de sa majorité soit définitivement établie. Cette approche est une exigence éthique et juridique de notre État de droit. Avis très défavorable.

On parle bien de ceux qui se déclarent mineurs !

La parole est à Mme Perrine Goulet.

Cet amendement illustre l’incompétence de ses auteurs et leur méconnaissance du dispositif. (Mme Béatrice Bellay applaudit.) Lorsqu’un jeune se présente dans notre pays en déclarant être isolé, il est d’abord orienté vers les services du département, puis présenté à un juge. Celui-ci détermine alors s’il est mineur ou majeur. S’il est reconnu majeur, il ne relève pas de l’assistance éducative et n’entre donc pas dans le champ du dispositif que nous examinons.
S’il est mineur, il aura le droit à un avocat. Comme d’habitude, vous cherchez à stigmatiser une population qui n’est pas concernée au premier chef. Votre amendement est nul et non avenu : je vous invite à le retirer, pour éviter d’être ridicule.

Ils préfèrent être ridicules !

La parole est à Mme Marianne Maximi.

Cet amendement du Rassemblement national démontre une nouvelle fois leur fond raciste. (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP. –⁠ M. Marcellin Nadeau applaudit également. –⁠ Exclamations sur les bancs du groupe RN.) Quelle que soit la politique publique dont nous traitons, vous trouvez le moyen de diviser notre population.

Elle nous insulte ! Ce n’est pas normal !

Si, c’est normal ! Vous êtes racistes !

Je tiens aussi à alerter l’ensemble de nos collègues : un amendement similaire a été défendu en commission par la droite dite républicaine. Les bancs de M. Wauquiez relaient ainsi une rhétorique qui revient à opposer les enfants entre eux. (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP. –⁠ M. Marc Pena applaudit également.)
À quoi servent ces amendements, si ce n’est à sous-entendre que les mineurs isolés, les mineurs non accompagnés seraient au fond les responsables de l’effondrement de la protection de l’enfance ? Votre amendement ne sert à rien d’autre qu’à opposer les enfants. (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP.) Je veux le redire : ce ne sont pas les mineurs isolés étrangers qui sont responsables d’un tel effondrement, ce sont les politiques qui n’ont pas agi. (Mêmes mouvements.)
Cette situation ne date d’ailleurs pas de la présidence d’Emmanuel Macron : voilà des décennies que les enfants relevant de l’aide sociale à l’enfance sont abandonnés et que les départements en font une variable d’ajustement budgétaire. Cela contrevient à tous nos textes.
Aux collègues macronistes qui défendent aujourd’hui les mineurs non accompagnés –⁠ et c’est tant mieux –, je rappelle toutefois que la loi sur l’immigration adoptée il y a deux ans, avant d’être censurée par le Conseil constitutionnel, portait atteinte au droit de recours des MNA à leur majorité. (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP.)

La parole est à M. Pouria Amirshahi.

Ce texte pourrait, ou aurait pu, nous rassembler et faire la grandeur de notre assemblée. Il s’inspire de principes essentiels, ceux de la Déclaration des droits de l’enfant, en partie d’inspiration française et issue de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Vous arrivez pourtant à salir ce sujet, qui devrait tous nous grandir et nous rappeler qu’il ne saurait y avoir de distinction entre les enfants, quelle que soit leur nationalité. (Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes EcoS et SOC. –⁠ Mme Gabrielle Cathala et M. Marcellin Nadeau applaudissent également.)
Les mineurs présents sur notre territoire bénéficient, en vertu même des principes républicains, du droit d’être protégés, accompagnés et pleinement reconnus dans leur identité de futurs adultes en devenir. (Mme Colette Capdevielle et MM. Marcellin Nadeau et Sébastien Peytavie applaudissent.)
Au-delà de la provocation, vous faites la démonstration d’une forme d’inculture juridique, problématique pour les législateurs que vous êtes censés être. Vous savez parfaitement que lorsque le département est amené à statuer, il en résulte des décisions immédiatement opérationnelles. Soit le mineur est considéré comme tel et il bénéficie alors de toutes les dispositions législatives ; soit ce n’est pas le cas et il ne sera pas concerné par l’application du texte que nous examinons. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe EcoS.)

La parole est à Mme Marine Hamelet.

Je soutiens l’amendement de mon collègue, face à ce déferlement de haine : on lui dit qu’il est nul et qu’il n’y connaît rien, c’est vraiment incroyable ! (Applaudissements sur les bancs des groupes RN et UDR. –⁠ Exclamations sur plusieurs bancs des groupes LFI-NFP, SOC et EcoS.)

La haine, c’est votre amendement !

Or il a parfaitement raison. Les chiffres sont clairs : en 2023, seuls 23 % des jeunes évalués ont été reconnus mineurs, donc la question se pose. Des personnes se font passer pour mineures alors qu’elles sont majeures. (Mêmes mouvements.)

Vous ne pouvez pas réduire la France à cela !

Nous voulons défendre les enfants qui ont réellement besoin de l’être. Notre responsabilité est de garantir la prise en charge effective des mineurs, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. On peut certes adopter toutes les lois possibles et multiplier les déclarations ; mais si ces textes ne sont pas appliqués –⁠ comme la loi Taquet –, ils ne servent à rien. (Applaudissements sur les bancs des groupes RN et UDR.)

On peut aussi respecter les lois, donc rendez l’argent !

Votez plutôt des moyens !

La parole est à Mme Caroline Yadan.

Essayons d’apaiser le débat. Votre amendement démontre que vous ne savez pas ce qu’est concrètement un dossier d’assistance éducative devant un juge des enfants.

Relisez-le ! L’avez-vous lu ?

Je vous cite : « dont la minorité n’a pas été considérée comme vraisemblable par l’administration ». Dans le cas que vous évoquez, l’enfant n’est pas reconnu comme mineur et ne peut donc pas bénéficier de l’intervention d’un juge des enfants, ni être placé en assistance éducative. En cas de doute, le juge en tient compte et peut ordonner des examens, avec ou sans l’accord de l’intéressé, afin de déterminer son âge. Dès lors, et au-delà de toute autre considération, permettez-moi de vous dire que votre amendement ne sert à rien.

Je mets aux voix l’amendement n^o 8.

(Il est procédé au scrutin.)

Voici le résultat du scrutin :
        Nombre de votants                        238
        Nombre de suffrages exprimés                236
        Majorité absolue                        119
                Pour l’adoption                50
                Contre                186

(L’amendement n^o 8 n’est pas adopté.)

La parole est à Mme Sylvie Josserand, pour soutenir l’amendement n^o 10.

Il vise à préciser que le juge peut désigner un administrateur ad hoc « lorsque l’intérêt de l’enfant l’exige ». Il appartient en effet aux législateurs que nous sommes de préciser les motifs pour lesquels il peut prendre cette décision. Il ne peut pas avoir toute liberté pour le faire. (Applaudissements sur les bancs du groupe RN. –⁠ M. Olivier Fayssat applaudit également.)

Quel est l’avis de la commission ?

Je peux comprendre votre préoccupation, mais cette précision est inutile. Il est évident que le juge sait quand il est dans l’intérêt de l’enfant de désigner un administrateur ad hoc. Ne reproduisons pas les erreurs de la loi de 2022, qui ajoutait de la confusion. Je demande donc le retrait de votre amendement.

Pas de loi bavarde !

Quel est l’avis du gouvernement ?

L’article 375-1 du code civil –⁠ base légale de l’assistance éducative – dispose de façon claire que le juge des enfants doit se prononcer « en stricte considération de l’intérêt de l’enfant », qui est donc le critère fondamental et permanent de toute intervention du juge.
La désignation de l’administrateur ad hoc est déjà encadrée. L’article 388-2 du code civil, auquel la proposition de loi renvoie, précise que l’administrateur est désigné spécifiquement lorsque « les intérêts d’un mineur apparaissent en opposition avec ceux de ses représentants légaux ». L’opposition d’intérêts est la manifestation concrète d’une situation où l’intérêt de l’enfant exige une représentation distincte.
La précision que vous proposez n’apporte donc aucune plus-value juridique. Avis défavorable.

Sur amendement n° 7, je suis saisie par le groupe Rassemblement national d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
Je mets aux voix l’amendement n^o 10.

(Il est procédé au scrutin.)

Voici le résultat du scrutin :
        Nombre de votants                        229
        Nombre de suffrages exprimés                229
        Majorité absolue                        115
                Pour l’adoption                44
                Contre                185

(L’amendement n^o 10 n’est pas adopté.)

L’amendement n^o 1 de Mme Élisabeth de Maistre est défendu.

(L’amendement n^o 1, repoussé par la commission et le gouvernement, n’est pas adopté.)

La parole est à M. Romain Tonussi, pour soutenir l’amendement n^o 7.

Cet amendement propose, de la même manière que l’amendement n° 6 rectifié, d’améliorer la lisibilité de notre droit, donc son accessibilité.
Plutôt que d’éparpiller les normes relatives à un même sujet, en l’occurrence l’aide juridique, nous préconisons de regrouper les modifications apportées par la présente proposition de loi dans la loi du 10 juillet 1991, qui traite spécifiquement de ce sujet. Cette clarification bénéficiera en premier lieu aux bénéficiaires de cette mesure. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe RN.)

Je suis saisie de deux demandes de scrutin public : sur l’amendement n^o 5, par le groupe Horizons & indépendants et sur l’amendement n^o 6 rectifié, par le groupe Rassemblement national.
Les scrutins sont annoncés dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
Quel est l’avis de la commission ?

L’adoption de cet amendement empêcherait d’accorder l’aide juridictionnelle à tous les enfants, sans condition de ressources. Or c’est indispensable. Nous y sommes donc défavorables.

Quel est l’avis du gouvernement ?

Défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n^o 7.

(Il est procédé au scrutin.)

Voici le résultat du scrutin :
        Nombre de votants                        231
        Nombre de suffrages exprimés                231
        Majorité absolue                        116
                Pour l’adoption                45
                Contre                186

(L’amendement n^o 7 n’est pas adopté.)

La parole est à M. Jean Moulliere, pour soutenir l’amendement n^o 5.

Je tiens à saluer l’avancée que représente ce texte pour les enfants placés. La République doit protéger tous ses enfants, notamment les plus fragiles. Je remercie la rapporteure, Ayda Hadizadeh, pour ce combat ; le groupe Horizons & indépendants soutient pleinement l’objectif du texte.
Cela étant, quelques points restent à éclaircir et c’est pourquoi nous proposons qu’« un décret en Conseil d’État précise la répartition des compétences, en matière d’assistance éducative, entre l’administrateur ad hoc et l’avocat ». Il s’agit notamment de préciser qui trancherait si ces deux personnes avaient un désaccord sur la situation de l’enfant et sur la meilleure solution pour lui, mais aussi auquel des deux il reviendrait de faire appel d’une décision judiciaire.

Quel est l’avis de la commission ?

Je tiens à remercier mon collègue Jean Moulliere pour le travail que nous avons effectué ensemble. Les auditions et les débats ont permis de mettre en lumière les questions que soulève l’assistance d’un avocat, combinée à la présence éventuelle d’un administrateur ad hoc, mais celle de la répartition de leurs compétences ne se pose pas. L’administrateur ad hoc est là pour effectuer des actes que l’enfant ne peut pas faire alors que l’avocat défend les droits de ce dernier. Un décret est donc inutile. Avis défavorable.

Quel est l’avis du gouvernement ?

Les rôles sont déjà bien définis. Les missions et droits de l’avocat et de l’administrateur ad hoc sont déjà clairement encadrés par le code civil. Ce cadre juridique est suffisamment précis pour garantir leurs actions respectives.
Les droits procéduraux –⁠ droit d’accès au dossier complet de l’enfant, droit de se faire délivrer des copies des pièces importantes, obligation d’être avisé de la date d’audience et des décisions du juge des enfants – sont garantis à l’identique. Leurs rôles sont distincts : l’avocat a pour mission de défendre le mineur en justice ; celle de l’administrateur est de le représenter légalement et de l’accompagner. En cas de désignation d’un administrateur, le dialogue prime. La stratégie de défense doit être établie par une concertation professionnelle dans l’unique intérêt de l’enfant, qui ne demande pas l’ajout d’un texte réglementaire.
Chaque dossier est singulier, car le mineur en danger vit une situation unique et complexe. Pour y faire face, la procédure d’assistance éducative exige de la flexibilité pour pouvoir s’adapter à chaque cas. Le juge des enfants est le maître d’œuvre. Il lui revient donc de moduler l’articulation des rôles en fonction de la situation spécifique de l’enfant. Il ne faut pas lier la souveraineté du juge des enfants par des règles réglementaires trop strictes.
Les textes actuels sont suffisamment clairs. Votre amendement étant redondant, j’en demande le retrait ; à défaut, avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n^o 5.

(Il est procédé au scrutin.)

Voici le résultat du scrutin :
        Nombre de votants                        236
        Nombre de suffrages exprimés                235
        Majorité absolue                        118
                Pour l’adoption                18
                Contre                217

(L’amendement n^o 5 n’est pas adopté.)

(L’article 2, amendé, est adopté.)

La parole est à M. Romain Tonussi, pour soutenir l’amendement n^o 6 rectifié qui porte article additionnel après l’article 2.

Voilà encore un amendement au service de la cohérence et de la lisibilité de notre droit, qui sont menacées par deux écueils majeurs : une inflation législative incontrôlée et un éparpillement des normes.
Le principe selon lequel les mineurs concernés par une procédure relative à une mesure d’assistance éducative bénéficient de plein droit de l’aide juridictionnelle pour leurs frais d’avocat n’a pas sa place dans le code civil. Il nous semble préférable de l’intégrer dans la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique, car c’est elle qui organise l’attribution et les modalités de l’aide juridictionnelle. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe RN.)

Quel est l’avis de la commission ?

Je partage votre souhait que l’aide juridictionnelle soit garantie pour tous les enfants, mais je vous propose de maintenir l’insertion de ce principe dans le code civil. Tout changement compromettrait en effet l’équilibre du texte –⁠ je rappelle que nous avons travaillé avec les services du garde des sceaux. Avis défavorable.

Quel est l’avis du gouvernement ?

Avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n^o 6 rectifié.

(Il est procédé au scrutin.)

Voici le résultat du scrutin :
        Nombre de votants                        240
        Nombre de suffrages exprimés                240
        Majorité absolue                        121
                Pour l’adoption                48
                Contre                192

(L’amendement n^o 6 rectifié n’est pas adopté.)

(L’article 3 est adopté.)

Je suis saisie de deux demandes de scrutin public : sur l’amendement n° 12, par le groupe Rassemblement national, et sur l’ensemble de la proposition de loi, par le groupe Socialistes et apparentés.
Les scrutins sont annoncés dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.

La parole est à Mme Sylvie Josserand, pour soutenir l’amendement n^o 12.

La proposition de loi s’inscrit « dans le cadre d’une mesure d’assistance éducative et de protection de l’enfance ». Or la loi ne connaît que la mesure d’assistance éducative. La protection de l’enfance est un but et l’assistance éducative est une procédure pour atteindre ce but. Le titre associe donc deux concepts qui ne peuvent être mis sur le même plan : le premier est un moyen et le second est le but à atteindre.
J’ajoute que l’action des départements pour la protection de l’enfance relève du droit administratif, alors que la procédure d’assistance éducative est une procédure mise en œuvre par un juge judiciaire, le juge des enfants.
La juxtaposition de ces deux concepts ne reflète pas avec précision le contenu de la proposition de loi. Nous proposons donc de supprimer l’expression « protection de l’enfance » du titre de la proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs des groupes RN et UDR.)

Quel est l’avis de la commission ?

Je suis défavorable à cette modification pour la simple et bonne raison que la protection de l’enfance est une expression qui parle à tous : aux adultes, mais surtout aux enfants. Or nous souhaitons que les enfants puissent s’approprier cette loi et qu’ils sachent que la République, personnifiée par un avocat payé par les contribuables pour les assister dans leurs démarches, est à leurs côtés. (Applaudissements sur quelques bancs des groupes SOC et EcoS.)

Quel est l’avis du gouvernement ?

Défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n^o 12.

(Il est procédé au scrutin.)

Voici le résultat du scrutin :
        Nombre de votants                        246
        Nombre de suffrages exprimés                246
        Majorité absolue                        124
                Pour l’adoption                47
                Contre                199

(L’amendement n^o 12 n’est pas adopté.)

La parole est à Mme Perrine Goulet.

Ce moment est historique. Il nous donne l’occasion de réparer un vote qui avait été perdu à une voix près en 2022 ; il nous donne l’occasion de faire de tous les enfants français des sujets de droit à part entière dans les procédures qui les concernent. Il nous permet aussi de donner aux enfants mis sous protection, donc fragilisés, un accompagnateur dans un moment compliqué de leur vie, qui saura agir en cas de conflit de loyauté envers les éducateurs ou les parents. Il nous donne enfin l’occasion de faire de l’égalité, qui fait partie de la devise de la France, une réalité. Les enfants deviendront en effet des justiciables comme les autres et bénéficieront des mêmes droits que les adultes. Nous voterons donc pour l’adoption de cette proposition de loi.
Je tiens à remercier la rapporteure, à titre personnel et au nom de mon groupe, pour le travail transpartisan qu’elle a mené. Notre assemblée n’est belle que quand elle travaille de manière transpartisane. Poursuivons ce travail pour les enfants. La protection de l’enfance en a besoin. Mme Maximi a raison : il faut la rénover du sol au plafond. Faisons-le ensemble, car les enfants sont notre avenir et nous devons mieux les accompagner. (Applaudissements sur les bancs des groupes Dem, SOC et EcoS. –⁠ Mme la rapporteure applaudit également.)

La parole est à Mme Agnès Firmin Le Bodo.

La protection de l’enfance est une composante essentielle de l’action publique ; on pourrait même dire qu’elle en est le fondement. Quoi de plus précieux que nos enfants, que tous les enfants ? Dans ce domaine, la République s’incarne quotidiennement sous les traits successifs des agents de l’aide sociale à l’enfance, des personnels de la protection judiciaire de la jeunesse, des travailleurs sociaux ou encore des familles d’accueil.
Le juge des enfants est chargé de la protection de l’enfance dans sa dimension judiciaire, or 34 % des juges des enfants, en raison de la surcharge de leur juridiction, ne parviennent pas à respecter leur obligation légale de procéder à un entretien individuel avec l’enfant capable de discernement. Ce seul chiffre justifie que nous votions cette proposition de loi qui permettra à tous les enfants d’être accompagnés par un avocat et de disposer ainsi d’une écoute et d’un accompagnement supplémentaires. Cela est suffisant pour voter le texte ; c’est ce que fera le groupe Horizons & indépendants. (Applaudissements sur les bancs du groupe HOR et sur plusieurs bancs des groupes EPR, SOC et Dem. –⁠ Mme la rapporteure applaudit également.)

La parole est à Mme Constance de Pélichy.

Un enfant seul face à la justice, même entouré d’adultes, reste un enfant seul tant qu’il n’a pas d’avocat. La proposition de loi s’attaque à un angle mort de notre République. Elle porte une solution simple, presque évidente, qui a pourtant tardé à s’imposer : aucun enfant ne devrait traverser une procédure d’assistance éducative sans être accompagné par un avocat.
À mes yeux, il est essentiel de faire sauter les conditions actuelles de la procédure, qui s’apparentent à un verrou législatif. Il faut un avocat systématiquement. Aucun critère d’âge ou de discernement ne devrait conditionner le droit d’un enfant d’être représenté, écouté et défendu. Ce que nous offrons déjà à un adulte mis en cause, comment pourrions-nous continuer de le refuser à un mineur ? Cette mesure contribuera à faire de la protection de l’intérêt supérieur de l’enfant une réalité plutôt qu’un simple slogan. Le groupe Libertés, indépendants, outre-mer et territoires votera en faveur du texte. (Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes EPR et SOC. –⁠ Mme la rapporteure applaudit également.)

La parole est à M. Olivier Fayssat.

Nous sommes évidemment favorables à ce que l’enfant puisse disposer d’un avocat dans le cadre d’une mesure d’assistance éducative. Toutefois, la gauche et l’extrême gauche ont un vrai talent pour rendre pénible, voire insupportable, même le vote d’une mesure juste que nous soutenons. Comme d’habitude, vous voulez nos voix mais vous refusez de nous entendre. Eh bien, vous aurez nos voix, mais vous allez quand même m’entendre. (Sourires et applaudissements sur quelques bancs des groupes UDR et RN.)
Le texte est une bonne initiative, mais je voudrais préciser que l’ASE est victime de la submersion migratoire. (Vives exclamations sur les bancs des groupes LFI-NFP, SOC, EcoS et GDR. –⁠ Un député siffle l’orateur. – Applaudissements sur les bancs des groupes UDR et RN.)