Première séance du jeudi 05 juillet 2018

La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente.)

L’ordre du jour appelle la discussion, en nouvelle lecture, du projet de loi, modifié par le Sénat, ratifiant l’ordonnance n^o 2017-1252 du 9 août 2017 portant transposition de la directive 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 concernant les services de paiement dans le marché intérieur (n^os 812, 1105).

La parole est à Mme la secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances.

Monsieur le président, madame la rapporteure de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, mesdames, messieurs les députés, le projet de loi a pour objet de ratifier l’ordonnance du 9 août 2017 transposant la directive du 25 novembre 2015 sur les services de paiement dans le marché intérieur, dite « services de paiement 2 », ou « DSP 2 », qui procède à la mise à jour de la directive relative aux services de paiement du 13 novembre 2007, la DSP 1, et constitue un progrès pour le marché des paiements dans l’Union européenne, dont la France bénéficie également. C’est une occasion pour la place financière française qui répond précisément aux objectifs que nous poursuivons, à savoir favoriser l’innovation pour attirer les talents et asseoir la confiance du marché, grâce à un cadre assurant la sécurité des paiements.
Elle permet l’entrée sur le marché de nouveaux acteurs, tout en préservant la sécurité du consommateur. Ces nouveaux acteurs sont les agrégateurs de comptes – qui présentent un potentiel important pour les particuliers et les entreprises, en ce qu’ils offrent un accès pédagogique à leurs informations financières –, mais également les initiateurs de paiement, qui permettent de faciliter les virements pour les usagers, en particulier pour les achats en ligne. Je me permets de souligner la valeur ajoutée forte de ces nouveaux services pour le financement de l’économie et l’innovation financière. Nous sommes attachés au développement de ces services, au bénéfice des consommateurs et des entreprises.
La directive améliore également les droits du consommateur dans ses démarches de paiement. Ainsi, sa responsabilité en cas de perte ou de vol de sa carte de paiement ne peut être engagée qu’à hauteur de 50 euros, contre 150 euros auparavant. La directive renforce également considérablement le droit à l’information dont bénéficie le consommateur. Il est ainsi plus clairement informé du prix des prestations de paiement, de leur durée d’exécution, des facultés de résiliation contractuelle avec son prestataire de services de paiement, ainsi que des voies de recours – juridictionnelles ou autres.
En outre, en matière de renforcement des normes de sécurité d’accès aux données des comptes de paiement des utilisateurs, la directive constitue un véritable progrès. Le mécanisme dit d’« authentification forte » est généralisé pour toutes les opérations de paiement en ligne au-dessus d’un seuil de 30 euros. Cette mesure permettra de réduire considérablement le taux de fraude dans l’e-commerce, au bénéfice du consommateur.
Enfin, la directive renforce les conditions d’agrément et de la supervision des établissements de paiement, en particulier en développant les pouvoirs des superviseurs des pays dans lesquels des établissements exercent librement leurs services. Une coopération renforcée est établie entre les autorités de supervision, afin d’assurer une application harmonisée de la directive dans l’Union européenne et de dissuader des pratiques de forum shopping, consistant pour les acteurs à s’implanter dans les États où la supervision est la moins exigeante.
Avec ce projet de loi, le Gouvernement souhaite compléter trois principaux éléments du dispositif défini par la directive : l’accompagnement du nouveau service de remise d’espèces dans le cadre d’un achat, aussi appelé cashback ; la sécurisation de l’application de la garantie des dépôts aux sommes déposées par certaines catégories d’acteurs financiers auprès d’établissements de crédit ; l’accélération de la sécurisation du dispositif de protection des données de comptes bancaires dans le cadre des services d’initiation et d’agrégation des comptes.
J’en viens d’abord à l’accompagnement de la pratique du cashback. L’article 2 prévoit les modalités d’accompagnement du développement de la pratique du rendu d’espèces complémentaires à la demande du client lors d’un achat, plus connu sous l’appellation cashback. Ce service existe chez la plupart de nos voisins, en particulier en Allemagne, en Espagne, en Belgique et au Royaume-Uni. La directive services de paiement 2 prévoit uniquement que ce service peut, en théorie, être fourni sans être soumis aux règles prévalant pour les services de paiement. Elle laisse, de fait, aux États le soin d’en définir les modalités pratiques d’exercice.
Ce service présente de nombreux avantages, sur lesquels je souhaite appeler votre attention. Les commerçants pourront ainsi proposer un nouveau service à leurs clients, qu’ils pourront facturer s’ils le souhaitent. Le service permettra d’attirer davantage de clientèle par l’ouverture d’un service additionnel. Il offrira un moyen de gérer plus efficacement les encours en caisse pour les commerçants. Les associations de commerçants entendues sur ce sujet ont unanimement souligné leur intérêt pour l’apparition d’un tel service.
Il est également bénéfique pour les consommateurs, qui voient ainsi élargir la palette des services auxquels ils peuvent accéder auprès de leur commerçant. Plus important encore, le service permettra de répondre à l’isolement des territoires les plus reculés, dont les relais d’accès aux espèces sont souvent trop limités ou éloignés. Il s’agit là d’une manière de répondre à une préoccupation sur laquelle mon attention est régulièrement appelée. C’est une proposition à laquelle je sais que les élus locaux sont très attachés.
Le dispositif proposé permettra ainsi tout à la fois d’offrir un cadre lisible et stable pour les commerçants, afin d’encourager la pratique du cashback, mais également d’assurer la qualité de la circulation de la monnaie fiduciaire sur l’ensemble du territoire, et de prévenir les risques de blanchiment en précisant ses modalités, en particulier le seuil de retrait.
Ensuite, le projet de loi complète le dispositif d’extension de la garantie des dépôts aux sommes déposées auprès d’établissements de crédit par certaines entités du secteur financier. Un amendement a été adopté au Sénat, sur l’initiative du Gouvernement, visant à clarifier la rédaction du code monétaire et financier pour que la loi étende explicitement le bénéfice de la garantie des dépôts aux sommes déposées par les sociétés de financement, les établissements de paiement et les établissements de monnaie électronique, lorsque ces sommes ne sont pas déposées en leurs noms et pour leurs comptes propres.
Je tiens à préciser que cet amendement n’a en aucun cas pour effet d’assujettir les sociétés de financement, les établissements de paiement et les établissements de monnaie électronique au mécanisme de garantie des dépôts. Il a uniquement pour objet de protéger leurs clients, lorsque des sommes sont déposées pour leurs comptes. Ce n’est nullement l’intention du Gouvernement que d’étendre la garantie des dépôts à de nouvelles catégories d’entités financières. Cela serait contraire à l’objectif même du dispositif. Nous avons rassuré les acteurs concernés sur ce sujet.
J’en viens, enfin, à l’accélération de la sécurisation des conditions d’exercice de l’activité des nouveaux acteurs tiers. La directive prévoit que l’essentiel de ses dispositions entre en vigueur le 13 janvier 2018, notamment le régime encadrant les nouveaux acteurs, décrits plus tôt, que sont les agrégateurs et les initiateurs de paiement. La directive renvoie cependant à une norme technique réglementaire de l’Autorité bancaire européenne un pan essentiel, relatif aux modalités informatiques d’accès aux comptes de paiement par ces nouveaux acteurs. Cette norme technique prévoit que les banques développent des interfaces de communication sécurisées, appelées « interfaces de programmation applicatives », ou « API » – application programming interface.
Néanmoins, son adoption a été largement retardée, et elle devrait entrer en vigueur en septembre 2019. Il est donc proposé d’anticiper son entrée en vigueur, afin que, pour les banques prêtes en avance, l’API puisse être testée et rendue obligatoire, si elle satisfait aux exigences de performance et de qualité définies par la norme technique, et qu’elles assurent que les nouveaux acteurs tiers pourront continuer d’exercer leur activité.
Le débat parlementaire relatif au présent projet de loi a permis de clarifier les garanties apportées par le règlement général de protection des données – RGPD – s’agissant des droits des usagers pour les autres comptes. Je souhaiterais, en conclusion, rappeler que le droit communautaire offre des garanties aux usagers qui recourent à des services dépassant le périmètre des comptes de paiement. La DSP 2 est, en effet, complétée par le règlement 2016/679, dit « règlement général sur la protection des données », qui prévoit un régime de responsabilité pour tous les responsables de traitement de données que sont les prestataires de services de paiement. Le règlement prévoit des obligations de sécurisation des données personnelles à la charge des responsables de traitement, assorties d’importantes sanctions en cas de violation, et d’un droit de l’usager à réparation en cas de violation de ces règles.
Les échanges parlementaires autour du projet de loi m’ont convaincu de l’opportunité d’inviter la Commission nationale de l’informatique et des libertés – CNIL – à travailler étroitement avec la Banque de France, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution – l’ACPR –, ainsi que l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information – l’ANSSI –, afin de clarifier, au regard du RGPD, les modalités adéquates d’accès aux données financières des usagers. Nous saisirons prochainement ces autorités, afin de les inviter à émettre des recommandations permettant d’apporter un niveau de sécurité optimale dans la prestation de ces services. Je rappelle que nous avons, en parallèle, saisi la Commission européenne pour l’inviter à établir un cadre juridique unifié au niveau européen sécurisant l’utilisation de l’ensemble des données financières individuelles et incluant les données issues de comptes d’épargne. Nous répondons ainsi à des préoccupations exprimées au moment de la discussion du projet de loi au Sénat. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe LaREM.)

La parole est à Mme Nadia Hai, rapporteure de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, la directive du 25 novembre 2015 sur les services de paiement dans le marché intérieur, dite « DSP 2 », constitue un progrès réel et concret non seulement pour le secteur d’activité, mais aussi pour les consommateurs.
Elle modernise le cadre juridique applicable aux services de paiement pour favoriser la concurrence, prendre en compte l’évolution des services offerts par les prestataires et les nouvelles pratiques des utilisateurs. Elle permet de mieux protéger les consommateurs. On ne saurait considérer la DSP 2 comme un ensemble de normes trop techniques pour être compréhensibles ou trop lointaines pour avoir des effets sur le quotidien de nos concitoyens. Rappelons les quatre principaux apports de la directive.
Premièrement, elle consacre et encadre les activités d’initiation de paiement et d’agrégation des comptes de paiement. Elle offre aux acteurs exerçant ces activités un cadre juridique, formalise leurs droits et les obligations qui leur incombent. L’offre de services de paiement s’en trouve améliorée.
Deuxièmement, la DSP 2 renforce les normes de sécurité pour l’accès aux données des comptes de paiement. Dans le cadre de leurs activités, les prestataires de services de paiement, dont les initiateurs de paiement et les agrégateurs, accèdent aux données bancaires des utilisateurs. Actuellement, cet accès s’opère par la technique dite du web scraping non identifié : l’utilisateur communique au prestataire ses identifiants lui permettant d’accéder à ses comptes en ligne. Ce mode d’accès présente des fragilités en termes de sécurité : la DSP 2 vient renforcer les exigences en la matière.
Troisièmement, la DSP 2 enrichit les droits des utilisateurs des services de paiement. Par exemple, divers frais dont le consommateur peut avoir à s’acquitter sont encadrés et les conditions de remboursement en cas d’opérations mal exécutées sont améliorées.
Quatrièmement, la supervision transfrontalière des établissements de paiement et des établissements de monnaie électronique est rendue plus efficace.
Les dispositions de la directive ont été transposées dans le code monétaire et financier par une ordonnance du 9 août 2017 que le projet de loi a pour objet de ratifier. Il a été adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 8 février, puis par le Sénat le 22 mars. La commission mixte paritaire, qui s’est réunie le 19 avril, n’a pas abouti à un texte commun.
La première lecture a été l’occasion d’enrichir le texte. À l’Assemblée nationale, deux amendements du Gouvernement ont été adoptés. Là encore, ces dispositions auront un impact direct sur le quotidien des Français.
Le premier a introduit dans le texte l’article 1^er bis, qui fixe des règles permettant aux commerçants de fournir des espèces à leurs clients à l’occasion d’un paiement par carte bancaire, selon le principe du cashback. Ainsi, lors de l’achat d’un bien d’une valeur de 15 euros, si le commerçant le permet, il sera possible au consommateur de régler un montant de vingt euros et d’obtenir la somme de 5 euros en espèces. La pratique est autorisée en théorie par le droit européen depuis l’entrée en vigueur de la DSP 1 mais, faute d’encadrement suffisant par le droit interne, elle n’a pas pu se développer. Nos collègues sénateurs ont adopté l’article 1^er bis sans modification.
Le second amendement adopté par l’Assemblée visait à anticiper l’entrée en vigueur des dispositions de la directive relatives à l’accès sécurisé aux données des comptes de paiement. La communication sécurisée entre les banques et les prestataires tiers se fera, en France, par l’intermédiaire d’une interface dédiée de type API, que les banques françaises sont en train de développer, en conformité avec les dispositions de la directive. L’API devra scrupuleusement respecter les normes techniques de réglementation européennes. Elle ne doit en aucun cas entraver les activités des prestataires tiers régies par la directive. Elle doit être performante et facile d’utilisation pour les intermédiaires et pour le consommateur, comme le veulent la lettre et l’esprit des normes européennes.
Les principaux initiateurs de paiement et agrégateurs sont associés à l’élaboration de l’interface API dans le cadre d’un groupe de travail. Son secrétariat est assuré par la direction générale du Trésor et par la Banque de France. Je fais toute confiance aux participants de ce groupe pour trouver rapidement des positions consensuelles sur ces questions certes techniques mais essentielles. En l’état actuel du droit, les normes relatives à l’accès aux données des comptes de paiement doivent entrer en vigueur en septembre 2019. L’amendement adopté par l’Assemblée nationale permettra d’anticiper de quelques mois leur application.
Au Sénat, outre des amendements de précision ou de rédaction, deux amendements portant article additionnel ont été adoptés.
Le premier, résultant d’une initiative du Gouvernement, visait à clarifier la rédaction du code monétaire et financier, pour que la loi étende explicitement le bénéfice de la garantie des dépôts aux sommes déposées par les sociétés de financement, les établissements de paiement et les établissements de monnaie électronique, lorsque ces sommes ne sont pas déposées en leurs noms et pour leurs comptes propres. Les ayants droit de ces sommes seraient ainsi protégés par transparence. Lorsqu’un particulier ou une entreprise confie des fonds à un établissement de paiement ou de monnaie électronique, celui-ci peut les déposer sur un compte de cantonnement tenu par une banque, afin de les protéger.
À l’heure actuelle, les sociétés de financement ne sont pas titulaires de comptes de cantonnement, mais cette disposition les concerne, parce qu’il s’agit de prendre en compte des situations qui pourraient advenir. Un arrêté du 27 octobre 2015, actuellement en vigueur, prévoit bien l’intégration de ces sommes dans le champ de la garantie des dépôts. Toutefois, la rédaction de la loi est ambiguë. Il convient donc de la clarifier pour sécuriser le dispositif réglementaire.
J’insiste sur le fait que le dispositif proposé n’a pas pour effet de rendre les sociétés de financement, les établissements de paiement et les établissements de monnaie électronique adhérents au système de garantie des dépôts. Seuls les établissements de crédit y adhèrent et y contribuent. Ce principe n’est en rien modifié par le dispositif proposé. Il est simplement précisé que les ayants droit des sommes déposées par les sociétés de financement, les établissements de paiement et les établissements de monnaie électronique bénéficient de la garantie des dépôts par transparence. Je suis favorable à l’adoption de cet article.
Le second amendement adopté par le Sénat a été proposé par Albéric de Montgolfier, rapporteur du texte. L’article additionnel instaure une obligation d’assurance des établissements de paiement, des établissements de monnaie électronique et des agrégateurs, pour leurs activités concernant des comptes autres que des comptes de paiement. Il s’agit donc de comptes hors du champ de la DSP 2. La commission des finances a supprimé cette disposition sur ma proposition. Elle pose en effet des difficultés qui ont expliqué l’échec de la commission mixte paritaire.
D’abord, il s’agit d’une surtransposition de la directive, en ce qu’elle étend le champ d’application de l’obligation d’assurance à d’autres activités que celles régies par la DSP 2. Cette obligation d’assurance ne s’accompagnerait d’ailleurs pas du renforcement des normes de sécurité d’accès sur les comptes autres que les comptes de paiement. L’extension seulement parcellaire des dispositions de la directive ne pourra pas apporter de solution efficace aux problèmes soulevés par le Sénat.
Ensuite, cette disposition créerait plusieurs distorsions de concurrence. Elle ne concernerait pas les agrégateurs qui seraient spécialisés dans les comptes qui ne sont pas visés par la DSP 2. Le contrôle du respect de l’obligation d’assurance ne pourrait pas bénéficier des procédures spécifiques de coopération entre les autorités nationales de régulation. Il n’est, de plus, pas certain que cette disposition soit d’ordre public et qu’elle puisse s’appliquer aux prestataires agréés dans d’autres pays de l’Union européenne. Je note qu’il est d’ores et déjà possible pour les prestataires tiers de s’assurer sur leurs activités hors DSP 2 de façon volontaire. Il ne serait pas opportun de rendre obligatoire cette démarche, selon les représentants des professionnels du secteur de l’assurance.
Enfin, je rappelle que la plupart des prestataires tiers qui ont des activités sur les comptes hors du champ de la DSP 2 ont également des activités à l’intérieur de ce champ. L’agrément qu’ils doivent obtenir à ce titre permet, dans les faits, de garantir la qualité de l’ensemble de leur système de sécurité. Toutefois, la proposition de M. de Montgolfier rejoint notre volonté de porter une attention supérieure à la protection du consommateur et à la prévention des risques que les activités d’initiation de paiement et d’agrégation des comptes peuvent comporter. Le règlement général de protection des données, entré en vigueur en mai, fixe un certain nombre d’obligations en matière de sécurité des données et de protection des systèmes d’information qui s’appliquent à l’ensemble des activités des établissements de paiement et de monnaie électronique.
Des précisions de ces normes générales pourraient concerner spécifiquement le secteur des services de paiement. À la suite des auditions que j’ai menées, je pense que le droit souple est l’outil adéquat. Il serait utile que la CNIL, en lien avec l’ACPR, la Banque de France et l’ANSSI édictent des recommandations ou des lignes directrices favorisant les bonnes pratiques dans le secteur. Il est nécessaire d’engager un travail au niveau européen pour étendre et, le cas échéant, adapter l’ensemble des dispositions de la DSP 2 à d’autres types de comptes, comme les comptes d’épargne. Je salue la décision de Mme la secrétaire d’État de constituer une mission sur le sujet, dont j’espère que les travaux débuteront le plus rapidement possible.
Mes chers collègues, je vous propose d’adopter le projet de loi modifié par deux amendements de coordination à l’article 6. La DSP 2 est une directive importante pour l’offre de services rendue au consommateur et pour la protection de ses données. L’examen de notre projet de loi a été l’occasion d’enrichir les normes qu’elle édicte. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et MODEM.)

Dans la discussion générale, la parole est à M. Hubert Wulfranc.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, madame la rapporteure, mes chers collègues, nous abordons l’examen, en nouvelle lecture, du projet de loi portant transposition de la directive concernant les services de paiement dans le marché intérieur. Comme nous l’avions indiqué lors de la première lecture, nous n’avons pas d’objection fondamentale à soulever à l’égard de cette directive somme toute assez technique. C’est davantage sur la forme que nous émettrons quelques réserves. Le recours à l’habilitation nous a, en effet, privés d’un débat plus approfondi sur un sujet d’intérêt général.
Quant au fond, il est prévu de renforcer les prérogatives de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution – l’ACPR. Nous interprétons ce choix à la lumière de la dernière loi de finances, qui a acté une baisse du plafond des autorisations d’emplois de cet organisme. De quels moyens additionnels disposera l’ACPR pour exercer pleinement ses nouvelles missions ? À cette question, simple mais essentielle, nous n’avons pas reçu de réponse. Madame la rapporteure, madame la secrétaire d’État, pourriez-vous nous apporter la garantie que l’ACPR sera suffisamment dotée pour accomplir ses nouvelles missions ?
Je porterai maintenant mon regard sur le sujet plus général de la régulation du secteur financier, au risque de vous lasser. Il y a dix ans, en septembre 2008, la banque d’affaires américaine Lehman Brothers faisait faillite, ce qui constitua l’élément déclencheur d’une crise dont nous ressentons encore largement les effets. Pourrions-nous être confrontés de nouveau à une telle déflagration financière ? En avons-nous tiré toutes les leçons ? Le groupe communiste répond par la négative à ces interrogations, tant l’amnésie semble l’emporter. Nous allons nous efforcer de vous administrer une piqûre de rappel.
Disons les choses sans détour : c’est bien un secteur financier à la dérive, totalement hors de contrôle et aux pratiques kamikazes, qui a été le grand responsable de la crise en question. Les pouvoirs publics ont dû ensuite jouer les pompiers, déversant un « pognon de dingue », si l’on peut dire, pour éviter une crise systémique encore plus grave, au prix de la mise sous tension de la dette publique. À peine deux ans plus tard, les marchés financiers, avec bien peu de considération, se sont retournés contre ceux qui les avaient sauvés, à savoir les États, en causant l’explosion des taux d’intérêt sur leur dette souveraine – en France, mais aussi en Espagne, en Italie, au Portugal et bien sûr en Grèce. C’est à ce moment qu’un tour de passe-passe idéologique s’est opéré : plutôt que de mettre la finance au pas, c’est-à-dire à sa juste place, les peuples sont devenus les responsables supposés de la crise, vivant au-dessus de leurs moyens, dépensant trop, ne travaillant pas assez, profitant de prétendus avantages désormais injustifiés au regard de la conjoncture.
L’austérité est ainsi devenue la clé de voûte des politiques européennes, avec des conséquences dramatiques. Entre 2008 et 2016, sur l’ensemble du continent européen, les inégalités se sont creusées. Le risque de pauvreté a augmenté de plus de 4 points en Espagne et en Italie. Les Grecs, les Espagnols et les Italiens sont désormais 6 millions de plus à être menacés d’exclusion sociale. À Athènes – tenez-vous bien, chers collègues –, 43 % des ménages déclarent ne pas avoir les moyens de payer le chauffage de leur logement. Comment ne pas voir dans ces évolutions une partie de l’explication des fractures, toujours plus nombreuses, qui traversent le continent et mettent à mal le projet européen ?
Relégués au second rang derrière des intérêts économiques et financiers prétendument supérieurs, les peuples ont été punis d’une crise dont ils n’étaient pas les responsables. Les peuples ont été oubliés ; le gouvernement grec a été humilié, parce qu’il avait osé défendre un autre modèle. Récemment encore, un commissaire européen s’est permis de déclarer que les marchés allaient apprendre aux Italiens à bien voter. Tel est le contexte politique actuel.
Quid de la situation financière ? Comme nous l’avons dit et répété, la dette publique obère les politiques publiques, et nourrit un secteur financier obèse. Certes, la régulation financière a avancé : l’Europe et notre pays ont fait progresser quelques dossiers – par exemple les exigences concernant le niveau de fonds propres des banques, ou encore la supervision ou l’encadrement des bonus –, mais chaque fois que la puissance publique a fait un pas, la finance en a fait deux, voire trois : elle a toujours un temps d’avance sur le régulateur.
Ainsi de l’action de la Banque centrale européenne – la BCE –, qui est intervenue massivement sur les marchés secondaires afin de calmer les tensions sur les dettes publiques, en déversant des centaines de milliards d’euros de liquidités, créant de nouvelles bulles spéculatives qui menacent d’exploser tôt ou tard.
Le régulateur est intervenu pour mettre en place de nouvelles normes applicables au secteur financier traditionnel, mais la finance a poursuivi sa mutation, via la finance de l’ombre – que l’on appelle en anglais shadow banking –, qui échappe à tout cadre normatif en se dissimulant dans l’opacité des paradis fiscaux. Elle représente pourtant – tenez-vous bien – 45 000 milliards de dollars, dont plusieurs dizaines de milliards présentent des risques pour la stabilité financière mondiale. Cette finance parallèle est une véritable épée de Damoclès.
Voilà, en quelques mots, pourquoi nous considérons que l’on n’a pas tiré les leçons des événements de 2008. Au contraire, nous subissons toujours l’ordre de la dette : la financiarisation toujours plus poussée de nos sociétés conduit au recul du bien commun face à l’intérêt des marchés.
Nous devons donc nous organiser pour reprendre progressivement en main notre trajectoire. Pour cela, nous proposons une loi-cadre visant à instituer une véritable séparation des activités bancaires : d’un côté les activités de dépôt, de l’autre les activités d’affaires. Les deux effets positifs que nous attendons de cette mesure sont l’amélioration du financement de l’économie réelle et le dégonflement des mastodontes bancaires, des établissements actuellement en surpoids.
Nous proposons par ailleurs d’interdire aux banques françaises d’opérer dans les paradis fiscaux. Le droit de regard des citoyens sur les pratiques bancaires doit en outre être renforcé, de même que la protection accordée aux lanceurs d’alerte, à rebours du secret des affaires que vous défendez. Nous proposons également d’accompagner le développement d’acteurs aux pratiques novatrices, porteuses de progrès social et environnemental, promouvant d’autres modèles de société, comme le monde coopératif ou mutualiste.
Par ailleurs, nous voulons innover dans le financement de l’action de l’État. Désintoxiquons-nous des marchés financiers. Dès lors que des déficits sont constatés, finançons-les par des moyens novateurs, en sollicitant directement les Français, sans recourir aux banques en tant qu’intermédiaires.
Pour conclure, je rappelle que les politiques de cadeaux fiscaux aux plus riches ont souvent leur part de responsabilité dans le déclenchement des crises financières. Elles alimentent les bulles spéculatives et creusent les inégalités sociales. C’est donc en prenant le contre-pied de votre politique fiscale que l’on parviendra à retenir l’une des leçons de la crise de 2008.
Nous nous abstiendrons donc sur le projet de loi.

La parole est à Mme Dominique David.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, madame la rapporteure, mes chers collègues, comme dit l’adage, l’enfer est pavé de bonnes intentions. En témoignent les 400 000 normes définies par différentes lois, et les 73 codes qui régissent notre vie quotidienne. Toutes ces normes procèdent d’excellentes intentions, mais elles n’ont pas toujours atteint leur but. Elles complexifient le droit dans certains cas, créent des distorsions de concurrence et des effets de bord, et s’avèrent parfois inefficaces, voire inapplicables.
Commençons donc, si nous voulons arrêter d’« emmerder les Français » comme le disait Georges Pompidou à Jacques Chirac qui lui présentait une pile de décrets à signer, par ne pas surtransposer les directives européennes. La circulaire du 26 juillet dernier relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires appelle notre attention sur ce sujet, et indique que toute mesure allant au-delà des exigences minimales fixées par une directive est en principe proscrite. Ce principe est déjà en vigueur en Italie, au Royaume-Uni, en Suède et en Allemagne.
C’est pourtant vers quoi ce texte se dirigeait après son passage au Sénat. Un amendement y a en effet été adopté, tendant à soumettre les établissements de paiement, les établissements de monnaie électronique et les agrégateurs à une obligation d’assurance au titre de leurs activités concernant des comptes autres que ceux de paiement – il s’agit donc de comptes n’entrant pas dans le champ de la directive. J’ajoute que cette obligation d’assurance ne s’accompagne pas d’un renforcement des normes de sécurité sur ces comptes.
Cette disposition engendrerait des distorsions de concurrence, car elle ne concernerait pas les agrégateurs spécialisés sur les comptes ne relevant pas de la DSP 2. Par ailleurs, le contrôle du respect de l’obligation d’assurance ne pourrait pas bénéficier des procédures spécifiques de coopération entre les autorités nationales de régulation. Enfin, cette disposition n’ouvrirait apparemment pas d’opportunités de développement commercial aux assureurs, lesquels n’y sont pas favorables.
L’échelon européen est donc le niveau adéquat pour traiter la question. C’est pourquoi notre rapporteure – que je salue pour le travail qu’elle a accompli – a déposé et fait adopter un amendement supprimant cette mesure.
Nous sommes d’accord : il est nécessaire d’engager une réflexion avec nos partenaires européens, car on ne peut décider unilatéralement, au niveau national, de ces normes. Vous avez d’ailleurs, madame la secrétaire d’État, annoncé en séance publique au Sénat le lancement d’une mission de réflexion visant à formuler des propositions qui seront soumises à la Commission européenne. Cette mission pourra, le cas échéant, recommander toute mesure transitoire pertinente à adopter au niveau national.
Alors, de grâce, n’introduisons pas d’exceptions ; transposons cette directive ; adaptons-nous à la norme commune européenne, c’est-à-dire, au fond, à celle qui dicte les conditions dans lesquelles la concurrence peut correctement s’exercer. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe LaREM et sur les bancs du groupe MODEM.)

La parole est à M. Mohamed Laqhila.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, madame la rapporteure, mes chers collègues, il y a quelques mois, le 8 février, nous avons examiné et voté en première lecture le projet de loi ratifiant l’ordonnance portant transposition de la directive concernant les services de paiement dans le marché intérieur, plus communément appelée « DSP 2 ».
Les objectifs de la directive sont simples : d’abord, harmoniser les interprétations et applications de la législation dans ce domaine dans les États membres ; ensuite, étendre le champ d’application de la DSP 1 afin de combler les lacunes en termes de normalisation et d’interopérabilité ; enfin, veiller à ce que les nouveaux types de services de paiement soient couverts par le cadre réglementaire.
Toutefois, la simplicité n’implique pas nécessairement le consensus : malgré la clarté et la brièveté du projet de loi initial, l’échec de la commission mixte paritaire nous conduit à nous réunir pour discuter de ce texte en nouvelle lecture.
Sans reprendre point par point les arguments exposés lors de la première lecture, je me contenterai, au nom du groupe MODEM et apparentés, de mettre en avant le sujet qui a constitué une pierre d’achoppement entre notre assemblée et le Sénat, et d’expliquer de façon très simple pourquoi nous voulons revenir au texte initial.
En insérant un article 1^er ter A, le Sénat a entendu élargir la responsabilité des prestataires de services de paiement, au titre de leur activité d’initiation de paiement et d’agrégation de comptes, à des comptes autres que les seuls comptes de paiement. Il leur a imposé par ailleurs de souscrire une assurance complémentaire pour ces comptes non couverts par la directive.
Une telle disposition pose au moins deux difficultés. Premièrement, elle encadre des situations qui ne sont pas prévues par la directive européenne DSP 2, alors que la volonté affirmée depuis plus d’un an par notre majorité est de ne pas surtransposer. Ajouter à une loi visant à transposer une directive un dispositif non prévu par cette directive revient à ajouter de la norme à la norme, c’est-à-dire à surtransposer : nous ne pouvons nous en satisfaire.
Deuxièmement, cette obligation d’assurance engendrerait de fait une distorsion de concurrence, car elle ne serait pas applicable aux agrégateurs non agréés, c’est-à-dire à ceux qui ne fourniraient qu’un accès aux comptes élargi. Ce serait le cas même si l’on prévoyait que cette obligation soit d’ordre public et applicable aux prestataires étrangers au titre de leurs activités en France. En effet, pour être opposables à des établissements européens agissant en libre prestation de services, cette disposition doit répondre à des objectifs d’intérêt général au sens du droit européen, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, chargée de l’agrément et de la surveillance des établissements bancaires, a elle-même indiqué qu’elle ne serait pas en mesure de faire appliquer cette obligation qui va au-delà de ce que prévoit la directive. Alors, à quoi bon ?
Enfin, l’obligation de souscrire une assurance complémentaire donne le sentiment d’une certaine sécurité pour l’accès aux données des consommateurs, mais cette sécurité n’est qu’illusoire. Dans les faits, rien ne garantit que la sécurité d’accès aux données soit effectivement renforcée.
Bien sûr, nous partageons la volonté du Sénat de protéger le consommateur en lui permettant, en cas de fraude, de se faire rembourser par le prestataire tiers. Nous ne sommes toutefois d’accord ni avec la solution adoptée par le Sénat, ni avec la méthode choisie pour y parvenir. Pour répondre efficacement à cette question sérieuse, il faut à notre avis plus qu’une demi-mesure votée à la hâte. C’est pourquoi nous rejoignons l’avis éclairé de Mme la rapporteure : ce n’est qu’au niveau européen, et après une analyse approfondie, que des solutions efficaces seront trouvées.

Très bien !

La parole est à M. Christophe Naegelen.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, madame la rapporteure, chers collègues, nous examinons aujourd’hui en nouvelle lecture le projet de loi ratifiant l’ordonnance de transposition de la directive du 23 novembre 2015 sur les services de paiement, dite « DSP 2 ».
Dans le monde actuel, la sécurisation des données concerne la vie quotidienne de chacun d’entre nous. La précédente directive, la DSP 1, avait marqué la première grande étape de l’unification du marché intérieur en matière de services de paiement, en harmonisant les règles applicables dans les États membres. À l’époque, l’objectif était d’assurer la coordination de dispositions nationales alors fragmentées, de garantir l’accès au marché de nouveaux prestataires de services de paiement, de fixer des exigences en matière d’information et de définir les droits et obligations des utilisateurs et prestataires de services de paiement.
Elle a instauré une nouveauté : l’agrément unique pour tous les prestataires de services de paiement étrangers à l’activité de réception des dépôts ou d’émission de monnaie électronique. À cette fin, une nouvelle catégorie juridique a été créée : les établissements de paiement, mettant ainsi fin au monopole des établissements bancaires en la matière.
Toutefois, les innovations du secteur ont rendu nécessaire, en quelques années seulement, une rénovation du corpus de normes européennes régissant ce secteur. Une perpétuelle remise en question est nécessaire, car en seulement quelques années le paysage financier mondial a beaucoup évolué. Sous l’impulsion d’acteurs offrant des prestations d’un nouveau type grâce aux technologies de la finance – appelées Fintechs –, les usages bancaires se sont modifiés. En résultent des incertitudes juridiques concernant la protection des données personnelles des utilisateurs et le régime de responsabilité des prestataires.
Dans les faits, à l’heure actuelle, la plupart des prestataires de services d’initiation de paiement, dont l’activité consiste à initier un ordre de paiement à la demande de l’utilisateur, accèdent directement aux comptes bancaires en ligne de leurs clients en se faisant passer pour eux. Ils utilisent la méthode dite de l’accès direct non identifié – dite aussi de web scraping non identifié.
Cette situation cause de nombreuses fragilités juridiques qui menacent les consommateurs, notamment du point de vue du régime de responsabilité. Ce sont plus précisément les données bancaires des consommateurs qui sont menacées. Il est urgent de les rendre plus sûres, aussi bien sur le plan technique que sur le plan juridique, car leur interception par des tiers serait extrêmement préjudiciable pour les consommateurs.
Selon une étude de l’Observatoire de la sécurité des moyens de paiement, plus de 400 millions d’euros ont été dérobés à la suite de l’utilisation de données bancaires en 2016, ce qui représente plus d’un million de transactions frauduleuses. La méthode du web scraping a donc élargi le champ d’action des personnes souhaitant intercepter les données des utilisateurs puisqu’elle ne les soumet à aucune demande d’identification. Dans ce contexte, pourtant préoccupant, aucune réglementation n’a été instaurée en faveur de la protection des consommateurs.
Il est donc nécessaire de mettre en place un cadre juridique destiné, d’une part, à protéger les consommateurs en sécurisant leurs données personnelles pour éviter toute utilisation frauduleuse et, d’autre part, à limiter le champ d’action de ces nouveaux services tout en assurant et en renforçant les droits des consommateurs. De nouvelles règles devront ainsi combler ces lacunes réglementaires tout en garantissant une plus grande clarté juridique et une application cohérente du cadre législatif dans l’ensemble de l’Union européenne.
La directive DSP 2 abroge la DSP 1 tout en s’inscrivant dans son prolongement puisqu’elle adapte le cadre juridique européen des services de paiement aux évolutions du secteur et poursuit l’objectif général de réalisation du marché intérieur. Elle fixe les règles régissant l’accès à l’activité de services de paiement, la supervision des prestataires de ces services et les modalités techniques applicables aux opérations de paiement, ainsi que les droits et obligations des parties. Elle a également pour but de favoriser l’utilisation de services de paiement électronique plus sûrs et plus équitables, notamment en établissant des règles entre tous les fournisseurs tiers, comme PayPal, qui, contrairement aux banques, ne conservent pas de comptes de paiement. Ces fournisseurs seront dorénavant obligés de s’enregistrer et supervisés en tant qu’institution de paiement. Ils seront donc enfin soumis aux mêmes règles de sécurité que les autres fournisseurs de services de paiement.
La sécurité des paiements est également un élément central de la directive. Cette dernière améliore la sécurité de l’ensemble des prestataires de services de paiement en généralisant l’authentification forte pour les transactions en ligne. Les consommateurs seront dorénavant mieux protégés.
Pourtant, lors de la commission mixte paritaire, un problème de garantie a été soulevé par les représentants de la majorité au Sénat : dans certaines situations, l’utilisateur, souvent sans en avoir conscience, prendrait le risque de se retrouver seul responsable en cas de fraude sur des comptes non couverts par les directives, notamment sur des comptes épargne – lesquels représentent aujourd’hui 80 % des comptes agrégés. Le consommateur ne pourrait alors obtenir un remboursement ni auprès de sa banque ni auprès du prestataire tiers.
La solution proposée à travers l’article 1^er ter A, introduit par le Sénat, n’était certes pas parfaite, mais elle avait au moins le mérite de proposer une obligation assurantielle.
Madame la secrétaire d’État, je ne veux pas que nous soyons complices par omission en laissant subsister une zone de non-droit. Il y a là un véritable vide juridique faisant peser un risque sur l’épargne des Français. Le Gouvernement devra rapidement prendre ses responsabilités ; faute de quoi, nous courons le risque qu’il y ait des fraudes et que des personnes se retrouvent ruinées. On compte déjà dans notre pays huit start-up proposant des services de paiement, et il existe quelques leaders de ce secteur au niveau européen. Les utilisateurs sont de plus en plus nombreux et sont demandeurs de tels services, en particulier les jeunes générations, car grâce à ces prestations, ils peuvent gérer plus directement et plus facilement leurs finances en ayant accès à davantage d’informations sans avoir besoin de recourir systématiquement à leur banque. Le nouveau contexte normatif vise à accompagner ces évolutions et à encourager les nouvelles entreprises de la Fintech à continuer d’innover toujours davantage.
Cependant, certains points qui me semblent essentiels ne sont pas abordés dans la directive. Il est clair que la protection des données demeurera insuffisante et que son cadre juridique, bien que nécessaire, sera difficile à instaurer.
Comme souvent, le délai de transposition de la directive est long, et ce alors même que des milliers de personnes qui utilisent ces services de paiement sont exposées chaque jour à des risques de fraude. Je rappelle, après d’autres, que la directive a été adoptée par le Parlement européen le 25 novembre 2015. Plus de deux ans après, les règles qu’elle définit sont-elles toujours en adéquation avec la réalité ?
Par ailleurs, au-delà des services de paiement, de nombreux autres domaines pourraient être mieux réglementés : je pense notamment aux monnaies électroniques ou virtuelles, telles que le bitcoin, qui ne sont pourtant pas évoquées par la directive. Cela signifie-t-il que toutes ces formes de monnaie privée pourront continuer de prospérer dans l’indifférence générale ? Il est tout de même assez étonnant de transposer une directive qui vise – à juste titre – à sécuriser les transactions, sans s’intéresser à cette nouvelle donnée qu’est la monnaie virtuelle.
Le groupe UDI, Agir et indépendants est conscient, madame la secrétaire d’État, de la nécessité d’éviter l’écueil d’une surtransposition contre-productive, mais il est nécessaire, pour la sécurité de nos concitoyens, de s’intéresser à chacun des domaines qui requiert une réglementation. Or avec cette directive on ne régule qu’une partie seulement du système.
L’ordonnance instaure des exigences strictes en matière de sécurité, tend à accroître les droits des consommateurs et interdit de leur facturer des suppléments lorsqu’ils usent de ces droits, dans le cadre très spécifique du marché français des services de paiement. Aussi, au-delà de toutes les réserves que je viens d’exposer et dont le Parlement suivra, je l’espère, l’évolution car c’est une nécessité, le groupe UDI, Agir et indépendants reconnaît qu’il s’agit d’un texte marquant une indispensable avancée et, en conséquence, le votera. Cela dit, nous tenons à rappeler à la majorité et au Gouvernement que le monde évolue perpétuellement et qu’il est nécessaire de faire évoluer les textes en même temps.

La parole est à Mme Marie-Noëlle Battistel.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, madame la rapporteure, chers collègues, comme l’avait rappelé ma collègue Christine Pires Beaune lors de l’examen du projet de loi en première lecture, la DSP 2 repose sur un double constat de la part de l’Union européenne : ces dernières années, nous avons connu un développement sans précédent de moyens de paiement innovants qui a rendu caduque la DSP 1 – je pense, par exemple, aux prestataires de services de paiement comme PayPal et aux prestataires de services d’information comme Linxo, entrant le plus souvent dans la catégorie des Fintech. Ce constat appelle la mise en place d’une régulation modernisée.
Dans ce contexte, Bruxelles a considéré qu’il était nécessaire de prévoir de nouvelles protections pour les données des utilisateurs et que, par ailleurs, des marges de progression existaient en matière de limitation des surfacturations en cas d’opérations de paiement et de limitation des frais bancaires en cas d’utilisation frauduleuse d’un moyen de paiement.
La DSP 2 repose donc sur deux jambes : le développement innovant des systèmes de paiement dans un cadre protecteur pour les données des consommateurs et la limitation des facturations et franchises acquittées par ces derniers.
En ce qui concerne le volet relatif aux facturations et franchises, le groupe Nouvelle Gauche estime que la DSP 2 représente un incontestable progrès. Il en est ainsi, par exemple, de l’interdiction de la surfacturation, c’est-à-dire de l’application de suppléments en cas de paiement par carte de crédit et de débit, aussi bien dans un magasin qu’en ligne, ou encore de l’abaissement de 150 euros à 50 euros de la franchise restant à la charge du client en cas de paiement frauduleux par carte avant opposition. Selon la Commission européenne, cette directive fera économiser plus de 550 millions d’euros par an aux citoyens européens.
Quant au volet relatif à l’innovation et à la régulation, le groupe Nouvelle Gauche est favorable à la mise en place d’un nouveau cadre de régulation prenant en compte le développement des nouveaux services de paiement. Néanmoins, dans ce domaine, notre seule boussole est la protection des consommateurs et de leurs données. En effet, l’obligation faite aux banques de fournir aux prestataires de services de paiement et aux prestataires de services d’information l’accès aux données de leurs clients à partir du moment où ces derniers ont donné leur accord nécessite des moyens de contrôle efficaces. Sinon, des dérives importantes pourraient survenir, notamment en matière de fraude bancaire. Il faut donc donner au superviseur national, à savoir, en France, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, les moyens nécessaires. Or, pour rappel, l’article 65 de la loi de finances pour 2018 fixe le plafond des autorisations d’emplois de l’ACPR à 1 050 équivalents temps plein travaillé alors qu’il était fixé à 1 121 par l’article 58 de la loi de finances pour 2017. Les moyens humains de l’ACPR ont donc été réduits de 7 % par le Gouvernement. En commission des finances, la rapporteure avait annoncé que l’ACPR s’engageait à réallouer ses ressources pour mettre en œuvre la directive. Cette réponse n’était pas de nature à nous rassurer et, depuis lors, rien n’est venu nous rassurer. La réallocation en question sera-t-elle suffisante pour atteindre les objectifs ? Est-ce à dire que l’ACPR disposait jusqu’à présent de moyens excédant ses besoins ?
Pour conclure, j’indique que notre groupe regrette la suppression de l’article 1^er ter A en commission des finances le 27 juin dernier. Cet article, inséré au Sénat, avait vocation à surtransposer la directive DSP 2 afin d’étendre son périmètre aux comptes autres que les comptes de paiement. Si nous rejoignons la majorité sur le fait que cette question devrait être traitée en priorité au niveau européen, l’initiative des sénateurs avait le mérite de renforcer la protection des consommateurs, quand bien même la solution retenue n’était pas parfaite.
Quoi qu’il en soit, le groupe Nouvelle Gauche est favorable à la ratification de l’ordonnance d’août 2017 qui transpose fidèlement la DSP 2. Nous voterons donc le projet de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe NG.)

La parole est à M. Éric Coquerel.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, madame la rapporteure, chers collègues, nous discutons ici de la ratification d’une ordonnance du 9 août 2017 portant transposition d’une directive européenne datant de novembre 2015 relative aux services de paiement dans le marché intérieur.
La directive comprend plusieurs points positifs. En premier lieu, elle améliore la sécurité des paiements et la protection des données des utilisateurs. En second lieu, les acteurs concurrents des banques vont pouvoir s’inscrire dans ce cadre concurrentiel de manière plus juste. Cette directive avait été férocement combattue, on s’en souvient, par l’Union européenne des banques, prétendument pour défendre la protection des données des utilisateurs. Ces inquiétudes étaient en réalité sans fondement et servaient juste à masquer les vraies raisons de leur opposition, à savoir que de telles mesures ne pouvaient que remettre en cause leur monopole en permettant à de nouveaux acteurs de développer des services de paiement dorénavant mieux encadrés par la loi. Il s’agit d’avancées positives pour les consommateurs et les nouveaux services de paiement, qui seront ainsi mieux armés pour concurrencer le monopole des grandes banques. En outre, la protection des données des utilisateurs est renforcée. Enfin, la directive permet de réguler le marché des nouveaux opérateurs, qui jusqu’alors ne l’était pas du tout.
Cependant, le groupe La France insoumise souhaite critiquer plusieurs points du texte.
Tout d’abord, lors de la première lecture, le Gouvernement a déposé un amendement visant à développer le cashback, c’est-à-dire le retrait d’espèces chez les commerçants. Cette modification a également été votée par le Sénat. Or – nous l’avions déjà dit à l’époque – nous sommes opposés à ce système.
En effet, nous estimons qu’il ne revient pas aux commerçants de se substituer aux banques en faisant circuler des liquidités. Il faudrait plutôt lutter contre la désertification rurale et le retrait des services du quotidien dans les campagnes plutôt que d’autoriser une sorte de marché alternatif. Je rappelle à cet égard combien il est souvent difficile pour les communes rurales, pour leurs maires, d’obtenir ne serait-ce qu’un distributeur bancaire étant donné le grand nombre de conditions demandées par les banques. De ce point de vue, la suppression de plus en plus fréquente des bureaux de poste dans les zones rurales aggrave évidemment le problème. En outre, c’est à la Banque de France de garantir l’accès des citoyens à des liquidités. Une telle garantie devrait d’ailleurs être obligatoire.
S’il faut donc renforcer les moyens et obliger les banques à réinvestir les zones rurales, il ne faut pas, en revanche, que celles-ci se défaussent sur les commerçants – lesquels sont d’ailleurs souvent eux-mêmes opposés au cashback pour des raisons de sécurité – du soin de fournir des liquidités à nos concitoyens.
Ensuite, la commission mixte paritaire a échoué car le Sénat a décidé d’aller plus loin que la directive en prévoyant un système de protection du consommateur en cas de fraude étendu aux comptes non couverts par la directive, c’est-à-dire aux comptes autres que ceux de paiement – notamment le livret A.
Concrètement, le système envisagé permettait au consommateur d’obtenir, en cas de fraude, un remboursement auprès du prestataire tiers en engageant la responsabilité des prestataires de services de paiement au titre de leur activité d’initiation de paiement ou d’agrégation de comptes. Or la majorité La République en marche a refusé ce point lors de la CMP et a supprimé la disposition lors de l’examen en nouvelle lecture en commission des finances, indiquant qu’elle ne voulait pas « surtransposer la directive » et qu’il fallait régler ce problème au niveau européen. Notre collègue du groupe Nouvelle Gauche, Marie-Noëlle Battistel, vient d’évoquer la question. Comme elle, nous ne pouvons que regretter ce choix qui remet à plus tard la protection du consommateur, alors que cette dernière devrait pourtant, dans le cadre de ce projet de loi, constituer notre priorité absolue.
De plus, du fait de la faiblesse des moyens alloués à la régulation, des dérives importantes pourraient advenir, notamment en matière de fraude bancaire. En effet, en France, c’est l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, l’ACPR, qui sera chargée de surveiller ces nouveaux opérateurs. Or dans la loi de finances pour 2018 – et nous en revenons, une fois encore, aux politiques de restriction des dépenses publiques –, la majorité a fixé le plafond d’emplois de l’ACPR à 1 050 équivalents temps plein, ce qui correspond à une baisse de 7 % de son effectif.
On peut donc s’interroger sur les moyens dont l’ACPR disposera pour exercer cette nouvelle mission de contrôle. Le problème a déjà été soulevé en commission et Mme la rapporteure a répondu que l’ACPR s’était engagée à réallouer des ressources en interne pour faire face à cette nouvelle mission.
Dans ce cas, madame la rapporteure, quelles seront les autres missions actuellement exercées par l’ACPR qui pâtiront de cette réallocation, alors même que toutes les missions qui lui incombent sont importantes ? Je suis sûr que vous répondrez tout à l’heure sur ce point. Si l’on confie de nouvelles missions à l’ACPR, il faut augmenter ses moyens humains, pas les diminuer.
Enfin, ce débat doit également être l’occasion de rappeler que les moyens de paiement, en ligne notamment, ne sont pas accessibles à tous les citoyens. Très souvent, en effet, habitant à proximité des centres-villes, nous oublions que beaucoup de nos concitoyens continuent de vivre ce que l’on peut appeler la fracture numérique.
Ainsi, il aurait été utile de prévoir pour tous les citoyens en dessous du seuil de pauvreté le droit à l’ouverture d’un compte bancaire gratuit, avec une carte de paiement : là aussi, cela aurait permis d’affirmer que le service bancaire est un droit pour tous les citoyens, et non pas quelque chose qu’on leur alloue en fonction du lieu où ils habitent ou de leur condition sociale.
Pour toutes ces raisons, ce projet de loi, dont j’ai dit au départ qu’il comportait plusieurs points positifs, est également marqué, malheureusement, par nombre d’imperfections et de limites, en dépit d’ailleurs, comme nous l’avons vu, des dispositions proposées par le Sénat. C’est donc, malheureusement, une belle occasion manquée. Nous nous abstiendrons.

La parole est à M. Laurent Saint-Martin.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, madame la rapporteure, chers collègues, le 8 février 2018, notre assemblée adoptait en première lecture le projet de loi ratifiant l’ordonnance portant transposition de la directive de 2015 concernant les services de paiement dans le marché intérieur.
À la suite de l’adoption le 22 mars 2018 par le Sénat d’une version modifiée de ce projet de loi, une commission mixte paritaire a été convoquée le 19 avril afin de tenter de converger vers un texte commun, malheureusement sans succès.
Rappelons tout de même que nos deux assemblées se sont accordées sur la plus grande partie de ce texte certes extrêmement technique mais crucial pour tout un pan de la nouvelle économie digitale.
Je tiens d’ailleurs à saluer à nouveau l’excellent travail des deux rapporteurs, Nadia Hai et Albéric de Montgolfier, qui ont réalisé un réel effort de défrichage et de pédagogie.
L’essentiel est aujourd’hui déjà acquis : la transposition de la directive met à jour les mesures issues de la directive de 2007, la DSP 1. La nouvelle directive permet notamment à de nouveaux prestataires de sécuriser leur activité grâce à un nouveau cadre juridique commun : c’est le cas des prestataires de services d’information sur les comptes ainsi que des prestataires de services d’initiation de paiement.
Si l’essentiel est ainsi acquis, une initiative du Sénat fait encore débat : l’introduction de l’article 1^er ter A, qui instaurait un dispositif permettant de sécuriser les utilisateurs des agrégateurs pour les comptes autres que les seuls comptes de paiement.
La directive ne porte que sur les comptes de paiement, c’est-à-dire les comptes courants. Or les services offerts portent sur l’ensemble des comptes et produits d’épargne, incluant par exemple le livret A et l’assurance vie. Ainsi, pour les comptes non couverts par la directive, la banque ne serait pas contrainte, en cas de fraude, d’indemniser l’utilisateur.
Le Sénat n’a pas souhaité surtransposer la directive en l’étendant à tous les comptes et produits d’épargne, et nous ne pouvons qu’approuver cette démarche : je rappelle d’ailleurs à l’ensemble de la représentation nationale que c’est une ligne à laquelle le Gouvernement et la majorité se sont astreints, et qui continuera de guider notre action lors des transpositions futures. Néanmoins, la solution proposée par le Sénat, qui consiste à soumettre les prestataires à une obligation d’assurance permettant à l’utilisateur d’obtenir un remboursement en cas de fraude, nous paraît, en l’état, inefficace et même, dans certains cas, néfaste.
Si nous partageons évidemment l’objectif affiché – à savoir la protection des consommateurs –, nous nous opposons à la proposition en tant que telle, et ce pour plusieurs raisons. D’abord, elle encadre l’activité des prestataires de paiement pour des comptes qui sont hors du champ de la directive, ce qui constitue malgré tout – et en dépit de la remarque que je formulais à l’instant – une forme de surtransposition.
Ensuite, l’ACPR n’aura pas la capacité à faire appliquer ces obligations, comme elle nous l’a d’ailleurs indiqué : dans la mesure où cette disposition va au-delà de la directive, le contrôle de son respect ne pourra pas s’appuyer sur le dispositif de coopération entre autorités de régulation prévu en cas d’infraction aux règles.
Enfin, l’obligation d’assurance ne s’accompagne pas de dispositions renforçant la sécurité de l’accès aux données, comme c’est le cas pour les comptes de paiement. Or on ne peut pas construire un système dissymétrique où l’on prévoirait une obligation d’assurance pour certains produits, sans y inclure les autres dispositions de la DSP 2.
Ainsi, la limite identifiée est bien réelle – il faut l’entendre –, mais les mesures pour y remédier doivent être inscrites dans le droit européen, à la suite d’une analyse approfondie tant des offres existantes que des mécanismes d’assurance qui pourraient y être attachés.
L’échelon européen est et doit donc rester le niveau d’action idoine pour traiter la question. C’est pour cette raison que nous nous opposons à la proposition du Sénat. Le pire serait en effet de susciter en définitive chez le consommateur un sentiment de confiance en réalité injustifié.

La parole est à Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, madame la rapporteure, chers collègues, le projet mis en œuvre par la majorité accorde une place inédite à la construction de l’Union européenne. Il est vrai que nous devons faire face à d’innombrables défis, mais ils méritent d’être relevés, tant le projet européen est une chance – pour notre économie bien sûr, mais pas seulement. C’est notamment la raison pour laquelle je suis membre de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe.
Notre action est indissociable de celle de l’Union européenne. Notre projet commun doit être ambitieux et l’Union européenne doit saisir toutes les occasions, notamment dans le domaine économique. Le marché intérieur en recèle de nombreuses : au quotidien, des millions d’Européens circulent, travaillent, voyagent, étudient et font leurs achats dans cet espace de liberté. Dans toutes ces situations, ils doivent être protégés. Il y a de cela quelques semaines, nous renforcions la protection des données personnelles. Aujourd’hui, avec ce projet de loi que nous examinons en nouvelle lecture, nous renforçons la protection des Français lorsqu’ils consomment au sein de l’Union européenne.
Nous l’avons, toutes et tous, constaté : depuis une dizaine d’années, les services de paiement, utilisés quotidiennement par plus de 500 millions de consommateurs européens, ont énormément évolué au gré des innovations techniques. De nouveaux types de services ont ainsi vu le jour et les paiements électroniques et mobiles connaissent une croissance rapide.
La directive relative aux services de paiement dans le marché intérieur adapte le cadre juridique européen aux évolutions du secteur des services de paiement, qui permettent de verser ou de retirer des espèces sur un compte et qui comprennent, en outre, les prélèvements bancaires, les virements ou encore les services de transmission de fonds.
Comme je l’ai rappelé, les services et les pratiques évoluent : il convient donc d’intervenir pour protéger les Français lorsqu’ils les utilisent. C’est notre rôle de parlementaires. Renforcer la protection du consommateur est en effet indispensable afin de les sécuriser et de créer les conditions de la confiance. Chaque fois qu’il est possible de le faire, et en étant réactifs par rapport aux avancées du marché, nous devons protéger nos concitoyens en adaptant la législation au changement : c’est ce que nous faisons aujourd’hui.
Concrètement, grâce à la directive – et à l’ordonnance qui la transpose –, les commerçants pourront désormais fournir des espèces aux consommateurs, ce qui n’était pas suffisamment clair dans la rédaction initiale. Un amendement du Gouvernement a permis de clarifier cette disposition qui bénéficiera aux consommateurs, car elle leur permettra de réaliser deux opérations simultanément : les courses et le retrait d’espèces.
Cette mesure offre une réponse partielle à la diminution du nombre de distributeurs et d’agences bancaires dans certaines zones rurales – un enjeu que je connais en tant qu’élue du Tarn. Elle bénéficiera également aux commerçants en leur accordant une nouvelle faculté qui peut favoriser leur attractivité.
L’ordonnance renforce également les droits des utilisateurs de services de paiement, en garantissant leur droit à l’information et en réduisant le montant à leur charge en cas de paiement réalisé à leurs dépens à la suite de la perte ou du vol de leur instrument de paiement : le plafond de leur responsabilité passera de 150 euros à 50 euros.
Par ailleurs – et c’est important –, les utilisateurs devront être informés sans délai des incidents opérationnels et de sécurité majeurs – c’est-à-dire de ceux affectant le fonctionnement de l’établissement ou la sécurité de l’opération de paiement – lorsque l’incident sera susceptible d’avoir des répercussions sur leurs intérêts financiers. Les utilisateurs de services de paiement devront également être informés des procédures de réclamation existantes, ainsi que des procédures de règlement extrajudiciaires, en cas de litige. En étant mieux informés, les consommateurs seront davantage protégés. Ils pourront ainsi voir s’améliorer tant la lisibilité des transactions que leur pouvoir d’achat et faire valoir de nouveaux droits.
Vous l’aurez compris, les Français bénéficieront ainsi de davantage de protection lorsqu’ils consommeront, effectueront des achats ou mèneront à bien des transactions au sein de l’Union européenne. En cela, ils pourront tirer le meilleur parti du marché intérieur.
En parallèle, nous encourageons l’innovation en matière de services de paiement – innovation qui, grâce à ce projet de loi, bénéficiera encore plus aux consommateurs.

La parole est à M. Daniel Labaronne.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, madame la rapporteure, chers collègues, je voudrais tout d’abord rappeler le contexte dans lequel s’inscrivent nos débats ainsi que les raisons de l’échec de la CMP et, enfin, les enjeux de notre vote.
S’agissant du contexte, il s’agit de poursuivre l’harmonisation des normes initiée dans la DSP 1, mais aussi – et surtout – de donner un cadre juridique à l’activité de nouveaux acteurs du numérique financier.
Il s’agit d’abord des prestataires de services d’information sur les comptes, appelés agrégateurs d’information des différents établissements financiers. Ces start-up issues de la Fintech sont connues : il s’agit par exemple de Gérer mon compte, Budget A, Banking ou encore Linxo. Ils comptent plus de 4 millions d’utilisateurs, et les perspectives de marché apparaissent très favorables, puisque la moitié des Français possèdent aujourd’hui des comptes dans plusieurs établissements bancaires.
Il s’agit ensuite des prestataires de services d’initiation de paiement – Paypal, par exemple – donnant l’assurance au commerçant en ligne que le paiement a bien été initié par l’acheteur : ils comptent, quant à eux, 2,5 millions d’utilisateurs.
Donner un cadre à l’activité de ces acteurs permet d’assurer la protection des données personnelles des clients de ces services : ces données personnelles dites sensibles seront, une fois le projet de loi adopté, mieux protégées grâce à l’obligation pour les banques de mettre en place des interfaces sécurisées.
Je rappelle que cette protection est déjà assurée par un règlement de l’Union européenne, le règlement général sur la protection des données – RGPD –, qui est applicable depuis mai.
Sur un plan politique, je voudrais souligner que ce texte s’inscrit parfaitement dans la philosophie de la majorité, puisqu’il vise à libérer l’innovation et la concurrence, en favorisant le développement en France de nouvelles technologies répondant à de nouveaux besoins. Il vise aussi à protéger, en encadrant ces nouvelles pratiques afin de protéger les intérêts de nos concitoyens et de s’assurer que ces services ne déboucheront pas sur des fraudes. Il vise enfin à faire jouer un rôle important à la France, celle-ci étant l’un des premiers pays à transposer la directive.
Je voudrais revenir sur l’échec de la commission mixte paritaire du 19 avril dernier. Cet échec tient à l’adoption par le Sénat d’amendements dont les intentions étaient louables, mais qui n’étaient pas opérationnels. Ces amendements visaient à protéger de la fraude les comptes d’épargne et à imposer des obligations d’assurance aux initiateurs de paiement et aux agrégateurs de comptes.
Or les comptes d’épargne n’étaient pas concernés par la directive et il est apparu plus sage de se concentrer dans un premier temps sur les comptes de paiement, afin de tester le bon fonctionnement et la sécurité juridique des interfaces sécurisées. Par ailleurs, les obligations d’assurance n’offraient pas de réelle garantie aux consommateurs. Le Gouvernement et notre rapporteure – dont je salue la qualité du travail – ont donc proposé que la Commission nationale de l’informatique et des libertés émette des recommandations de bonnes pratiques. Je pense que cette démarche est la bonne. En outre, si nous avions accepté ces amendements, nous aurions clairement effectué une surtransposition de la norme européenne et il n’est pas apparu souhaitable de s’engager dans cette voie.
Je voudrais évoquer pour terminer quelques enjeux de ce texte.
La DSP 2 est entrée en vigueur le 13 janvier dernier. Elle prévoit une authentification forte pour les paiements en ligne de plus de 30 euros et l’obligation pour les banques de mettre en place des interfaces sécurisées. Cette dernière obligation entrera en vigueur en septembre, à la suite de l’adoption en première lecture d’un amendement du Gouvernement avançant la date d’entrée en vigueur, initialement prévue en septembre 2019. Il convient par conséquent d’adopter sans tarder ce projet de loi de ratification ; à défaut, nous ne pourrions tenir le délai.
Il convient en outre de rester vigilant pour ce qui est des nouveaux services de paiement. On sait bien que si c’est gratuit, c’est que vous êtes le produit. Par conséquent, les prestataires de services d’information sur les comptes utiliseront sans doute la vente des données relatives à leurs clients comme une source de rémunération, ce qui leur permettra de proposer un service gratuit. Il faudra veiller à ce que les clients donnent bien leur consentement à la vente de leurs données personnelles.
Par ailleurs, il existe des risques en termes de cybersécurité liés aux nouvelles utilisations, comme les transactions bancaires via des objets connectés. Il faudra là aussi être vigilant.
En dépit de ces réserves, je pense que le présent projet de loi de ratification satisfera de manière sécurisée les besoins d’un grand nombre d’utilisateurs. Je m’étonne d’ailleurs qu’on puisse le présenter comme une occasion ratée de sécuriser une partie des opérations réalisées par les services de paiement. C’est au contraire une avancée importante et c’est pourquoi je vous invite à voter en sa faveur. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM.)

La discussion générale est close.
La parole est à Mme la secrétaire d’État.

Je voudrais tout d’abord adresser un grand merci à Mme la rapporteure, pour son travail sur ce texte, ainsi qu’à l’ensemble des députés présents ce matin, pour leurs commentaires et leur attention sur des sujets qui, sous un aspect technique, répondent en réalité à des évolutions importantes des modes de consommation et de l’utilisation de la technologie dans notre pays, ainsi qu’au souci de trouver un juste équilibre entre les opportunités offertes par les évolutions technologiques, en particulier les innovations en matière de service, et la sécurité dont doivent bénéficier les consommateurs. Ce sont des sujets qui sont dans l’air du temps et qui recoupent nombre d’enjeux dont on a à discuter dans cet hémicycle.
Je voudrais ensuite répondre à certains points qui ont été soulevés par les différents orateurs.
S’agissant de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, l’ACPR, et de ses moyens, je rappelle que, dans le cadre du budget pour 2018, son plafond de ressources a été relevé de 190 millions à 195 millions d’euros. Des moyens supplémentaires lui ont donc été donnés. Nous avons en effet conscience que l’ACPR doit pouvoir répondre à de nouvelles missions et de nouveaux besoins.
Certains d’entre vous, notamment Mme Battistel et M. Coquerel, ont dit que son plafond d’emplois avait été abaissé. Il s’agit là d’une question technique. Le niveau d’emplois réel de l’ACPR étant largement inférieur au plafond d’emplois prévu par la loi de finances, il convenait de rapprocher le second du premier. Le plafond a donc été fixé à 1 050 équivalents temps plein, les effectifs réels de l’ACPR s’élevant à 1 020 équivalents temps plein. Il y a donc de la marge ; il ne s’agit pas d’une contrainte supplémentaire qui pèserait sur l’ACPR.
Par ailleurs, l’action de l’ACPR s’exerce aujourd’hui dans le cadre du mécanisme de supervision unique européen. Or des moyens supplémentaires ont été accordés au niveau européen afin que l’ACPR puisse assurer un certain nombre de missions.
Pour répondre à la question de M. Wulfranc sur la régulation financière, il ne vous aura pas échappé qu’il y a bien eu une réaction de la France après la crise que nous avons connue il y a dix ans. Il y eut un engagement très fort de notre pays dans le cadre du G20 en vue de mieux encadrer le shadow banking. Au niveau national, une loi de séparation et de régulation des activités bancaires a été adoptée en 2013 afin de réguler et séparer les activités de financement pour compte propre des banques. Sur ces deux thématiques, les leçons de la crise ont donc été tirées.
De nombreux commentaires ont été faits sur l’article introduit au Sénat et supprimé par votre commission. Je partage l’avis de ceux qui ont parlé de surtransposition. C’est une direction dans laquelle nous ne souhaitons pas aller. L’article 1^er ter A posait aussi un certain nombre de problèmes en matière d’attractivité de notre pays et de distorsion entre les opérateurs qui se seraient établis en France et leurs concurrents qui n’auraient pas été soumis à l’obligation d’assurance. Il s’agit là de deux arguments extrêmement valides.
Par ailleurs, nous avons proposé une réponse susceptible de résoudre les difficultés inhérentes au web scraping, ce qui ne semble pas être le cas de l’assurance obligatoire : il convient d’utiliser le RGPD, en particulier les obligations nouvelles qui sont faites aux responsables de traitement des données, notamment celle de sécuriser de façon proportionnée les données sensibles qu’ils manipulent. Les responsables de traitement des données doivent prendre à cette fin des mesures techniques et organisationnelles, et l’usager bénéficie d’un droit à réparation. Ces dispositions du RGPD bénéficieront aux clients des agrégateurs de comptes, y compris lorsqu’il s’agit des données de comptes qui ne sont pas couverts par la DSP 2 – car c’était là le problème principal. Pour rendre ces dispositions encore plus opérationnelles, nous avons l’intention de saisir très prochainement la CNIL, qui peut adopter des outils de conformité afin de préciser un ensemble de recommandations pratiques et assurer ainsi une meilleure protection des clients. Cette réponse très pratique offrira, me semble-t-il, un cadre plus robuste à ces activités.
S’agissant de l’opportunité de préparer, en liaison avec la Commission européenne, une réponse dans le cadre du droit européen, nous nous sommes engagés dans cette voie. Une mission de l’inspection générale des finances sera très prochainement lancée en vue d’engager des analyses et de proposer des solutions applicables au niveau européen. Nous continuons donc à travailler sur le sujet des comptes d’épargne et des agrégateurs de comptes.
Monsieur Naegelen, les monnaies virtuelles sont en effet en dehors du champ de la directive. Il s’agit néanmoins d’un objet de préoccupation pour le Gouvernement. C’est pourquoi nous avons confié une mission sur le sujet à Jean-Pierre Landau, sous-gouverneur honoraire de la Banque de France, lequel vient de rendre public son rapport. Nous travaillons donc aussi sur ce thème. Le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises – dit « PACTE » – comprendra des dispositions sur les émissions de jetons, qui en sont un des éléments.

J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles du projet de loi.

La commission a supprimé l’article 1^er ter A.

(Les articles 1^erter, 2, 3 et 4 sont successivement adoptés.)

La parole est à Mme Nadia Hai, pour soutenir l’amendement n^o 1.

Il s’agit d’un amendement de coordination.

(L’amendement n^o 1, accepté par le Gouvernement, est adopté.)

L’amendement n^o 2 est lui aussi de coordination, madame Hai ?

Oui, monsieur le président.

Heureusement que le président est là pour représenter la droite !

(L’amendement n^o 2, accepté par le Gouvernement, est adopté.)

(L’article 6, amendé, est adopté.)

Je mets aux voix l’ensemble du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)
(Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM.)

Suspension et reprise de la séance

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix heures cinquante-cinq, est reprise à onze heures cinq.)

La séance est reprise.

L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant la ratification de la convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (n^os 901, 1099, 1093).

La parole est à Mme la secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances.

Monsieur le président, madame la présidente de la commission des affaires étrangères, monsieur le rapporteur de la commission des affaires étrangères, madame la rapporteure pour avis de la commission des finances, mesdames, messieurs les députés, vous examinez aujourd’hui la convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices, signée le 7 juin 2017 par la France et 67 autres États et territoires.
Cette convention constitue une innovation majeure en matière de fiscalité internationale en ce qu’elle s’imposera dans les relations entre États sans qu’il soit besoin de modifier les conventions fiscales bilatérales existantes. Ce tournant décisif dans la coopération fiscale internationale a été imaginé pour gagner un temps précieux en matière de lutte contre les pratiques d’évasion fiscale des entreprises qui cherchent à réduire voire annuler leurs impôts en tirant avantage des conventions fiscales bilatérales. La ratification de la convention multilatérale s’inscrit donc pleinement dans les objectifs du Président de la République et du Gouvernement en matière de lutte contre la fraude fiscale.
Le Sénat a adopté le projet de loi de ratification à l’unanimité. J’espère qu’il en sera de même pour votre assemblée, car la France est et doit rester moteur en matière de lutte contre la fraude fiscale. La convention BEPS – Base Erosion and Profit Shifting – est l’une des pièces maîtresses de ce nouvel édifice, mais pas la seule. Je pense notamment à l’inclusion prochaine de la liste européenne des États et territoires non coopératifs dans notre droit, dans le cadre du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude, adopté il y a peu au Sénat, à la transposition prochaine de la directive sur la lutte contre l’évasion fiscale, dite « directive ATAD », à l’adoption par le Conseil européen de la directive DAC 6 sur les intermédiaires financiers, ou encore à la volonté très forte de la France de faire adopter dès que possible une directive visant la juste imposition des activités numériques sur le territoire européen, par l’évolution des règles applicables à la détermination des bénéfices et, à court terme, par l’institution d’une taxe de 3 % sur le chiffre d’affaires des géants du numérique.
La convention multilatérale permettra de traduire dans nos relations avec nos partenaires les avancées du projet, porté par l’Organisation de coopération et de développement économiques, visant à lutter contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices, dit « projet BEPS ». Elle parera ou rendra plus difficile l’évasion fiscale pratiquée par certaines entreprises qui cherchent à réduire leur impôt dû en France en transférant leurs bénéfices dans des États ou territoires à fiscalité plus faible, voire nulle.
Comme vous le savez, le projet BEPS a été amorcé par le G20, notamment sur l’initiative de la France, dans un contexte de mobilité croissante des activités économiques, à l’occasion du sommet de Los Cabos de 2012. Il a conduit l’OCDE à élaborer un ensemble de mesures structurées autour de quinze actions. Ces mesures de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales nécessitent pour une partie d’entre elles de modifier les conventions fiscales bilatérales.
Très novatrice, cette convention multilatérale permettra de mettre à jour les 1 100 conventions fiscales conclues entre ses signataires, sans nécessiter l’ouverture de longues négociations bilatérales. De telles négociations auraient constitué un chantier à l’issue incertaine et susceptible de durer plusieurs dizaines d’années pour les États concernés. La France, du fait d’un réseau conventionnel très étendu, aurait ainsi dû modifier l’ensemble de ses 121 conventions fiscales bilatérales.
Les dispositions de la convention multilatérale visent principalement à s’assurer que les bénéfices soient imposés là où s’exercent réellement les activités économiques qui les engendrent, en luttant notamment contre l’utilisation abusive des conventions fiscales et le contournement artificiel du statut d’établissement stable, tout en améliorant les modalités de règlement des différends entre États en cas de double imposition.
À cet effet, la convention multilatérale contient d’abord des mesures obligatoires pour les États signataires : les standards minimaux. Ils visent, d’une part, à modifier le préambule des conventions fiscales et à insérer une clause anti-abus de portée générale permettant de refuser le bénéfice de la convention en présence de montages dont le principal objet est l’obtention des avantages fiscaux prévus par les conventions bilatérales. D’autre part, ces normes minimales visent à moderniser la procédure de règlement des différends, pour résoudre les cas de double imposition. Il s’agit de dispositions protectrices pour les entreprises et les acteurs économiques.
À titre d’exemple, la règle générale anti-abus du critère des objets principaux de la convention multilatérale, qui sera insérée dans les conventions fiscales, permettra de refuser un avantage conféré par une convention fiscale lorsque l’un des principaux objets d’un montage ou d’une transaction est l’octroi d’un avantage prévu par la convention. Il s’agit de contrer les opérations sans réalité économique, motivées par le bénéfice d’un avantage fiscal.
Par ailleurs, afin d’associer le plus grand nombre d’États, tout en s’assurant d’une large application de certaines dispositions anti-abus, la convention multilatérale contient d’autres stipulations, optionnelles, dont les parties peuvent faire usage selon leur politique conventionnelle. Le Gouvernement a fait le choix de ne retenir les stipulations optionnelles que dans la mesure où elles renforcent les dispositifs de lutte contre l’évasion et la fraude fiscales et qu’elles correspondent à la pratique conventionnelle de la France. En conséquence, les options qui n’étaient pas considérées comme essentielles pour remédier à l’évasion fiscale ou dont les effets étaient trop incertains ou insécurisants juridiquement, notamment pour nos entreprises, n’ont pas été retenues.
Certaines stipulations optionnelles constituent de réelles avancées, telles celles qui sont destinées à empêcher les pratiques de contournement artificiel du statut d’établissement stable, avec pour objectif de ne pas être assujetti à l’impôt sur les sociétés au titre d’une activité conduite sur un territoire donné. D’autres dispositions concernent l’insertion d’une clause sur l’arbitrage inter-étatique, dont l’objet est de résoudre les conflits de double imposition dans le cadre des conventions fiscales.
Ainsi, la convention multilatérale permettra de déjouer les schémas dits « de commissionnaire », qui consistent à localiser artificiellement à l’étranger des activités commerciales pour ne pas payer l’impôt sur les sociétés afférent à une activité conduite sur un territoire donné. Avant les modifications proposées, échappait à la détermination d’établissement stable en France l’activité d’une entreprise française agissant pour le compte d’une entreprise étrangère et engageant, dans les faits, cette entreprise dans une relation commerciale avec des clients français, au seul motif que les contrats étaient in fine signés par la société étrangère. Vous le savez, de tels schémas se rencontrent notamment dans le secteur du numérique.
La France considère également avec intérêt mais prudence l’option consistant à empêcher que les entreprises ne contournent la définition d’un établissement stable en cas de fractionnement de contrats. Là encore, il s’agit de mieux faire coïncider le droit et la réalité économique. Il convient toutefois de veiller à ce que le choix de cette option ne place pas nos entreprises dans une situation d’insécurité juridique quant à leurs opérations à l’étranger, notamment au regard des États ayant également choisi cette option.
Le Gouvernement a poursuivi la réflexion à cet égard, et en a conclu qu’il était préférable de poser une réserve sur l’article 14 au moment du dépôt de l’instrument multilatéral. Comme vous le savez, mesdames, messieurs les députés, le choix d’une option est irrévocable, contrairement à celui d’une réserve. Bien que nous manquions encore d’éléments permettant de démontrer un risque avéré pour le secteur du bâtiment et des travaux publics, il convient d’être prudents, à tout le moins de manière transitoire.
Lors de la signature de la convention multilatérale, la France a communiqué la liste des 88 conventions fiscales bilatérales qu’elle souhaite couvrir. Elles correspondent aux États ayant participé aux travaux d’élaboration de la convention multilatérale et ayant conclu une convention fiscale avec notre pays.
Au 29 juin dernier, date de la dernière mise à jour par l’OCDE, 83 États et territoires sont signataires de l’accord. Parmi ces parties, l’Autriche, l’île de Man, Jersey, la Nouvelle-Zélande, la Pologne, le Royaume-Uni, la Serbie, la Slovénie et la Suède ont d’ores et déjà achevé leur processus de ratification. La convention qui est aujourd’hui soumise à votre approbation est entrée en vigueur le 1^er juillet pour les cinq premiers États ayant ratifié le texte. Pour la France, comme pour chaque autre État signataire, l’entrée en vigueur de la convention interviendra le premier jour du mois qui suit l’expiration d’une période de trois mois calendaires à compter de la date de dépôt de son instrument de ratification.
Le Gouvernement est pleinement conscient du caractère novateur de cet instrument dans ses relations avec le Parlement, mais également pour celles de l’administration fiscale avec les contribuables. C’est pourquoi il s’engage à informer le Parlement chaque année des effets produits par les évolutions de la convention multilatérale à l’égard de ses conventions fiscales bilatérales dans le rapport annuel relatif au réseau conventionnel, annexé au projet de loi de finances. Compte tenu des délais d’entrée en vigueur et de prise d’effet de la convention multilatérale, ce point d’étape annuel apparaît parfaitement adapté.
L’administration assurera par ailleurs la lisibilité des conventions fiscales bilatérales affectées par la convention multilatérale, par la publication de versions consolidées, qui permettront d’assurer la bonne information des usagers. Notre souhait est de lever toute ambiguïté quant à l’interprétation qui devra être faite de l’articulation de la convention multilatérale avec les conventions fiscales bilatérales.
Si les versions consolidées des conventions fiscales bilatérales ne constitueront pas formellement une interprétation de l’administration et ne sauraient par suite lui être opposables, les instructions fiscales commentant la convention multilatérale et les réponses aux demandes de rescrit constitueront une garantie opposable à l’administration, de nature à assurer la pleine sécurité juridique des opérateurs économiques.
Telles sont, mesdames, messieurs les députés, les principales observations qu’appelle la convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices, qui fait l’objet du projet de loi aujourd’hui proposé à votre approbation.

Quel enthousiasme !

La parole est à M. Benjamin Dirx, rapporteur de la commission des affaires étrangères.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, madame la présidente de la commission des affaires étrangères, madame la rapporteure pour avis, mes chers collègues, nous sommes amenés à nous prononcer sur le projet de loi autorisant la ratification de la convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices. Cette convention multilatérale, qui constitue l’un des volets du projet BEPS, a pour objet principal de fournir aux États de nouveaux moyens pour répondre aux pratiques d’évasion et de fraude fiscales de certaines entreprises, qui recherchent une imposition faible ou nulle, notamment en transférant leurs bénéfices vers des territoires à fiscalité privilégiée, alors qu’elles n’y exercent que des activités limitées ou inexistantes. La principale avancée de cette convention est de réunir en un seul texte les quelque 1 300 conventions bilatérales des 78 États déjà signataires. Pour la France, signataire de 121 conventions bilatérales, il aurait fallu vingt à trente ans pour renégocier chacune d’elles.
Au-delà du temps gagné en négociation, les pays signataires montrent une unité contre les sociétés pratiquant l’évasion fiscale, en redéfinissant les règles du jeu. En effet, jusqu’à présent, la multiplicité des conventions bilatérales, sans base commune, rendait impossible une unité d’action. Aujourd’hui, sans revenir sur ces conventions, l’outil multilatéral offre la possibilité d’établir une base commune, qui définit des standards minimums devant être adoptés par l’ensemble des États. Ces standards minimums sont au nombre de trois.
En premier lieu, le 1 de l’article 6 de la convention modifie le préambule de l’ensemble des conventions fiscales pour préciser que celles-ci doivent permettre d’éliminer les doubles impositions sans créer de possibilités de non-imposition via l’évasion ou la fraude fiscales.
En deuxième lieu, la clause anti-abus, définie à l’article 7, est véritablement la clé de voûte de cette convention. Son principe est simple : selon la règle dite du « critère des objets principaux » retenue par la France, si l’on démontre que l’un des objets principaux d’une transaction est d’obtenir un avantage fiscal, le bénéfice de la convention fiscale pourra tout simplement être refusé. Il s’agit d’une réponse extrêmement puissante à la pratique dite du « chalandage fiscal ». Je citerai un exemple simple pour illustrer l’importance de l’apport de cet article. Une société française peu scrupuleuse voulant travailler en Inde pourrait être amenée, à l’heure actuelle, à créer une société sur l’île Maurice. En effet, la convention liant l’île Maurice à l’Inde permet à une entreprise basée à l’île Maurice d’échapper à l’impôt indien. De plus, la convention liant l’île Maurice à la France dispose que cette société ne paie pas l’impôt en France mais à l’île Maurice, où il se trouve qu’elle n’est pas taxée. On se trouve là dans une situation de double non-imposition. L’application de la convention BEPS permettra de mettre fin à ce type de montage.
En troisième lieu, l’article 16 définit un standard minimum favorable aux entreprises puisqu’il améliore les processus de règlement des différends – question très importante – et donc l’élimination des doubles impositions.
Au-delà de ces standards minimums, la France, qui aspire à être à la pointe de la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales, s’est voulue vertueuse en émettant peu de réserves. Cette approche est en cohérence avec la priorité accordée par le Gouvernement à la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, et avec le rôle moteur que notre pays entend jouer dans ce domaine. Nous partageons totalement cette volonté. En effet, si nous entendons mettre en place un système favorable au développement des entreprises, nous n’en voulons pas moins lutter contre celles qui trichent en utilisant les stratagèmes déjà évoqués. C’est dans le but de ne pas pénaliser nos entreprises tout en étant moteurs dans la mise en place de cette convention que nous avons, madame la secrétaire d’État, émis trois souhaits.
Premièrement, dans notre rapport, nous avons exprimé une interrogation concernant le choix de la France de ne pas émettre de réserve sur l’article 14, qui vise à lutter contre la fragmentation artificielle des contrats sur un même chantier, dans le seul but d’échapper à la qualification d’« établissement stable ». En effet, des représentants des entreprises et des experts entendus dans le cadre de la préparation de ce rapport s’inquiètent du risque que, dans le cadre de l’application de cette clause anti-abus, certaines administrations fiscales étrangères soient tentées de s’approprier une base taxable accrue. Certains pays pourraient ainsi, par une interprétation extensive des dispositions, s’approprier indûment de la matière imposable. Je me félicite que le Gouvernement ait entendu cette remarque et ait décidé d’adopter, à l’instar de la plupart des pays européens, dont l’Allemagne, une position plus prudente, en formulant une réserve sur cet article. Cette position, si elle n’empêche pas le Gouvernement – bien au contraire – de lever la réserve, permet néanmoins de ne pas rester prisonnier d’un choix qui serait irréversible en raison de l’effet cliquet de la convention. Nous pensons effectivement qu’une analyse approfondie de cette question sera de matière à rassurer les entreprises. Il conviendra alors de lever cette réserve si le risque est mineur. La mise en place d’une réserve a posterioriétant impossible, il me semble que le Gouvernement propose là une mesure de sagesse.
Le deuxième sujet qui nous paraît important, pour ne pas dire primordial, est l’information relative à cette convention et la lecture qui en sera faite. Le Gouvernement s’est d’ores et déjà engagé à assurer une lisibilité et une sécurité juridique maximales pour les opérateurs en publiant des versions consolidées des conventions bilatérales et en répondant systématiquement aux demandes de rescrits. Mais plus encore, dans la lignée des réformes entreprises par la majorité parlementaire, nous souhaitons que l’administration fiscale adopte une démarche beaucoup plus proactive, développe une approche d’accompagnement des entreprises françaises présentes à l’international, en particulier les PME et TPE – petites et moyennes entreprises, et très petites entreprises –, afin de les sensibiliser aux enjeux de la convention, de les assister le plus en amont possible et de les informer de l’évolution de cette convention vivante dans la durée.
Troisièmement, puisque la convention présente la spécificité de laisser de très importantes marges de manœuvre aux États signataires, l’anticipation de ses effets n’est pas chose aisée. L’information du Parlement est donc essentielle. Dès lors, le Gouvernement s’est engagé à informer chaque année le Parlement, dans le cadre du débat relatif à la loi de finances, sur le réseau fiscal conventionnel.
Plus généralement, cette convention doit être considérée comme une base, une première pierre dans la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales – évidemment, il faudra, demain, aller encore plus loin –, posant les fondements d’une nouvelle ère pour la fiscalité internationale, qu’il sera désormais beaucoup plus aisé de faire évoluer.
Ainsi, la question de la fiscalité du numérique pourra être appréhendée. En effet, il ne faut pas oublier que, si la convention à l’étude ne contient pas de stipulations ciblant spécifiquement la fiscalité du numérique, les géants d’internet n’en restent pas moins des sociétés comme les autres et se verront appliquer les clauses définies par ces différents articles. C’est le cas, notamment, à l’article 7, avec la clause anti-abus, ou encore à l’article 12, qui vise à lutter contre les accords de commissionnaires et d’autres stratégies visant à éviter artificiellement le statut d’établissement stable. Il faudra néanmoins que les États où siègent ces entreprises aient signé les mêmes clauses que nous pour que ces dispositions entrent en vigueur. Une position commune d’une majorité des États européens serait donc de nature à faire pression sur les pays les moins réceptifs à cette convention et permettrait ainsi d’optimiser – nous sommes en effet très favorables à cette forme d’optimisation – la lutte contre la fraude fiscale. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et MODEM.)

La parole est à Mme Bénédicte Peyrol, rapporteure pour avis de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, madame la présidente de la commission des affaires étrangères, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous sommes réunis ce matin pour autoriser la ratification de la convention multilatérale dite « BEPS », relative à la prévention de l’érosion de la base fiscale et du transfert de bénéfices à l’étranger. Ce texte, examiné il y a deux semaines par la commission des finances, a reçu un avis favorable unanime sur mon rapport.
C’est une convention extrêmement importante, qui traite de l’optimisation et de l’évasion fiscales, lesquels représentent des enjeux politiques majeurs au niveau mondial, puisque le financement de nos écoles, de nos hôpitaux, de la transition écologique est en cause. Il s’agit certes d’un sujet technique, mais il ne faut pas se cacher derrière la technique pour le traiter ; il faut en saisir toutes les implications, notamment politiques, comme nous nous y employons ce matin. Nous devons absolument continuer dans cette perspective.
Ce projet a été porté par le G20 et continue à l’être – ce qui me semble extrêmement important – en vertu d’un mandat accordé par l’OCDE depuis plusieurs années. C’est une étape historique, un « accélérateur juridique », comme vous l’avez dit, madame la secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, puisque le texte va entraîner, au niveau mondial, la modification de plus d’un millier de conventions fiscales. Cet accélérateur juridique va enrichir ces conventions de plusieurs outils que nous savons désormais efficaces ; vous avez, à cet égard, évoqué la clause anti-abus et la fin des accords de commissionnaires. Le texte va aussi permettre de lutter contre les dispositifs hybrides, qui témoignent d’interprétations différentes de certaines dispositions. Ainsi, il arrive qu’une entreprise échappe à l’imposition parce qu’un transfert de bénéfices est considéré, dans un État, comme un prêt et est, à ce titre, déductible, tandis qu’il est assimilé, dans un autre État, à des dividendes, non imposables. Ce genre de schéma sera désormais évité.
L’efficacité de cet instrument dépendra de deux facteurs.
Il s’agit, d’une part, du nombre d’États qui le ratifieront. On en dénombrait 68 lors de la signature à Paris, le 7 juin 2017, puis 78 au moment de l’examen du texte en commission et enfin 82, grâce aux signatures du Kazakhstan, des Émirats arabes unis, du Pérou et de l’Estonie, qui sont intervenues la semaine dernière. L’absence des États-Unis a été particulièrement remarquée mais, sans minimiser le problème, il faut le relativiser. En effet, les géants américains utilisaient le réseau conventionnel européen pour établir leurs schémas ; or la plupart des États européens ont signé cet instrument, ce qui permet de répondre partiellement à la problématique – j’y reviendrai en conclusion.
De manière générale, les choix faits par les États inspirent une certaine satisfaction. Pour sa part, la France a notifié 88 des 120 conventions conclues avec des juridictions étrangères, et 64 d’entre elles devraient être effectivement modifiées, dont plusieurs avec des pays comme Hong Kong, l’île Maurice – je me réfère à l’exemple que vous avez pris, monsieur le rapporteur –, Singapour, l’Irlande, Malte ou encore la Belgique. Si certains États ont fait le service minimum, en ne retenant que les standards obligatoires, qui comportent quand même la puissante clause anti-abus prévue à l’article 7, d’autres se sont montrés plus volontaires. La France a retenu les dispositifs marquant un progrès dans la lutte contre l’évasion fiscale et qui sont cohérents avec sa pratique conventionnelle. Les éléments n’apportant pas de plus-values majeures par rapport aux conventions existantes n’ont pas été retenus. Ces choix sont la manifestation d’un pragmatisme opportun, dont il faut se réjouir. La France n’a pas péché par naïveté mais est restée cohérente avec son ambition. Toutefois, la commission des finances est attachée à décider à partir de bases factuelles solides. À cet égard, nous avons regretté le manque d’évaluation préalable de l’impact économique de cet instrument, ce qui n’a pas permis de nous rassurer sur certains choix de la France, notamment concernant l’article 14. Toutefois, madame la secrétaire d’État, la commission des finances salue votre choix de la prudence.
Sur ces sujets comme sur d’autres, il est ainsi essentiel de veiller à la bonne information du Parlement. Vous avez également répondu à cette demande, madame la secrétaire d’État, et nous veillerons à obtenir les informations nécessaires.
De même, en matière de sécurité juridique, vous nous avez apporté des éléments de réponse.
Par ailleurs, nous serons attentifs à ce que les rescrits soient fournis assez rapidement aux entreprises – qu’il leur est parfois difficile d’obtenir dans les délais –, car les investissements n’attendent pas.
Cette convention est extrêmement importante, et j’appelle à ce que nous autorisions sa ratification, mais il ne faudra pas s’arrêter là. La lutte contre l’optimisation et l’évasion fiscales doit être permanente. Les travaux que nous menons au sein de l’Union européenne sont aussi extrêmement importants, et la France ne doit pas être en reste. Donc, oui, ratifions, mais continuons à nous battre, à lutter et à imaginer des dispositifs, à les évaluer, à les améliorer pour que ce fléau ne soit plus et que nous puissions vivre dans un environnement de justice fiscale pour tous. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)

Très bien !

La parole est à Mme la présidente de la commission des affaires étrangères.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, madame la rapporteure pour avis, chers collègues, nous assistons aujourd’hui aux transferts, par certaines entreprises, de leurs bénéfices vers des États à la fiscalité faible, voire inexistante, au détriment des populations et des territoires où la richesse est effectivement produite. Ce n’est pas acceptable. Selon les estimations de l’OCDE, ce sont entre 100 milliards et 240 milliards de dollars qui échappent ainsi à l’impôt sur les sociétés chaque année dans le monde, soit 4 à 10 % des recettes théoriques – un manque à gagner qui pèse lourdement sur les politiques publiques. Rapportées à la France, ces estimations représentent 2,4 milliards à 6 milliards d’euros de pertes annuelles pour l’impôt sur les sociétés. Ces pertes sont d’autant plus intolérables que les entreprises concernées sont de grandes utilisatrices d’infrastructures publiques. Ce type de comportement sape le civisme social, ce que nous ne pouvons pas accepter.

La convention en discussion constitue une avancée importante dans la lutte contre l’optimisation et l’évasion fiscales. Elle permettra de combler les failles contenues dans plus de 1 100 conventions fiscales bilatérales définissant les règles de taxation entre États. L’entrée en vigueur de ce texte, pour lequel la France a activement œuvré, est donc une bonne nouvelle.
Face à l’optimisation fiscale – et on peut même parler d’« hyperoptimisation » pour les géants du web –, il était urgent pour les États de reprendre la main et d’agir collectivement. Comme l’ont souligné notre rapporteur, Benjamin Dirx, et la rapporteure pour avis, Bénédicte Peyrol, dans leurs excellents rapports, la France a fait le choix de l’exemplarité dans la lutte contre l’optimisation et l’évasion fiscales, en n’émettant que très peu de réserves sur les articles de cette convention.
Benjamin Dirx a exprimé le souhait de disposer d’une étude d’impact sur l’article 14 : cette analyse effectuée, nous pourrons lever cette réserve de précaution.
La position de fermeté de la France et son exemplarité ambitieuse nous mettront en capacité de convaincre toujours plus d’États d’agir contre l’abus de certaines entreprises, tâche que nous ne pouvons mener à bien que collectivement. Cela vaut tout particulièrement pour nos partenaires européens : parler d’une seule voix nous rendra plus influents sur la scène internationale.
Face à l’optimisation et à l’évasion fiscales, notre vigilance ne doit pas faiblir. La capacité d’innovation des entreprises étant particulièrement élevée en la matière, notre mobilisation doit rester entière. Il est urgent d’agir au sein de l’Union européenne pour mettre fin à la concurrence fiscale déloyale à laquelle s’adonnent encore certains États en matière d’impôt sur les sociétés. De même, nous devons redoubler d’efforts en matière de taxation de l’économie numérique, pour atteindre un consensus, européen d’abord, global ensuite.
Il n’y a qu’une seule réponse à l’optimisation et à l’évasion fiscales : l’unité forte des États et la volonté intransigeante de la puissance publique. Le Gouvernement, madame la secrétaire d’État, devra informer régulièrement et complètement le Parlement sur l’évolution de la portée de cette convention, dont le champ se modifiera au fil du temps, au gré de la signature de nouveaux États.
Comme le dit le secrétaire général de l’OCDE, tout l’enjeu consiste à rétablir la confiance des citoyens dans l’équité des systèmes fiscaux. Tel est évidemment l’objectif majeur de cette convention. (Applaudissements sur les bancs des groupes MODEM et LaREM.)

Dans la discussion générale, la parole est à M. Christian Hutin.

Madame la secrétaire d’État, madame la présidente de la commission des affaires étrangères, monsieur le rapporteur, madame la rapporteure pour avis, allô Google ou hello Google ! Comme la plupart des membres de la commission des affaires étrangères, je ne suis pas un spécialiste de ce dossier très technique, et je tiens à féliciter les auteurs des deux rapports, dans lesquels je me suis plongé, bien que les études de médecine et le peu d’études de droit que j’ai suivies m’aident peu en économie.
J’ai interrogé Google : va-t-il faire beau à Paris dimanche ? peux-tu m’emmener congrès de Versailles, qui se tient désormais chaque année ?

Oh !

Hélas !

Google, paies-tu des impôts en France ? Google ne répond pas à cette question, alors qu’il est intarissable si je lui demande des idées pour l’optimisation fiscale de Christian Hutin. Voilà le cœur du problème, qui ne concerne pas uniquement les entreprises du numérique, comme vous l’avez dit, monsieur le rapporteur, mais celles-ci aussi.
Quel beau nom que celui d’optimisation fiscale ! Le géniteur de la communication, Smythe, ne l’aurait pas critiqué. C’est une belle expression, mais ce qu’elle recouvre est tout sauf beau. En mathématiques, l’optimisation est la modélisation destinée à trouver le meilleur point entre le minimum et le maximum. L’optimisation fiscale vise à obtenir le maximum de profits grâce à un taux d’imposition minimum, ce qui est extrêmement ennuyeux. Vous citez également dans votre rapport la terrible expression « chalandage fiscal », qui signifie que les multinationales font leur marché au milieu des conventions internationales. Chalandage fiscal : quelle inventivité !
Sous l’ancien monde, lors de mes premiers mandats à l’Assemblée nationale, j’ai présidé un groupe d’études consacré à l’éthique et au dopage dans le sport, créé après les scandales du Tour de France. Notre groupe votera évidemment pour ce texte, qui représente un progrès indéniable. Nous savons bien, madame la présidente, que les conventions peuvent traîner pendant des années, et jamais dans l’histoire de la diplomatie économique, nous ne sommes allés aussi vite et n’avons réuni autant de pays. Cependant, je crains que le dopé n’ait toujours un petit temps d’avance. Pour le prochain Tour de France, nous voyons que des organismes sont suffisamment puissants pour permettre à un coureur, qui ne devrait probablement pas en avoir le droit, de s’aligner au départ. Ce texte représente un grand progrès, mais la puissance des multinationales peut leur donner un temps d’avance.
Comme le disait Marielle de Sarnez à l’instant, le Conseil d’État a précisé qu’il était essentiel que le Parlement soit systématiquement informé des modifications du texte, très nombreuses, du fait du multilatéralisme total et du nombre de pays intéressés. On retrouve les termes de nos amendements dans les avenants au texte ; si le Parlement ne pouvait pas les suivre, cela reviendrait à voter une loi sans pouvoir en examiner les amendements.

Absolument !

Ce serait une situation exceptionnelle, et ce point me paraît essentiel.
Les restrictions constituent un autre sujet d’inquiétude. La France est manifestement vertueuse, comme vous l’avez souligné, madame la présidente de la commission des affaires étrangères, monsieur le rapporteur, madame la rapporteure pour avis, mais cela ne l’exonère pas de réfléchir à la situation de pays qui le sont beaucoup moins, je pense, sans pouvoir me tromper, à l’Irlande. Quant à l’absence de certains pays, les États-Unis notamment, elle est ennuyeuse. La semaine dernière, la commission des affaires étrangère a reçu Jacques Attali, qui nous a expliqué que le G7 voire le G20 n’existaient plus, dans la mesure où les autorités américaines s’en moquent. Nous sommes dans un autre monde, différent de celui dans lequel les pays peuvent se rencontrer dans des circonstances essentielles. Madame la secrétaire d’État, le Gouvernement devra être attentif à ce sujet.
Autre motif d’inquiétude dans cet hémicycle, l’arbitrage nous fait toujours peur. La récente expérience concernant Bernard Tapie n’est pas brillante, si bien qu’il convient de faire attention. Le législateur, voire l’État, n’ont pas de maîtrise sur l’arbitrage.
Monsieur le rapporteur, vous avez évoqué la fragmentation artificielle des contrats, qui me fait penser à un saucissonnage, comme celui pratiqué pour les marchés publics. Tous ceux qui ont été maires ou qui connaissent le fonctionnement d’une mairie savent que l’on peut saucissonner un marché. Cette fragmentation est inquiétante.
Comme le disait Voltaire – même si tel n’est plus vrai aujourd’hui –, « la Prusse n’est pas un pays qui a une armée, c’est une armée qui a un pays ». Remplacez « armée » par « multinationale », et le constat est le même. Les multinationales sont tellement puissantes qu’elles sont devenues l’État. La semaine dernière, en commission, nous avons évoqué le problème des pavillons des bateaux, ce sujet étant dans l’actualité de ce matin, puisque la société de navigation MSC a décidé de ne plus passer par le port de Bordeaux. Il est tout à fait possible qu’Amazon rachète l’ensemble des flottes : si cette entreprise acquérait CMA CGM, Maersk et MSC, elle disposerait d’une puissance terrible. Les armateurs ont puissamment utilisé les pavillons pour pratiquer l’optimisation fiscale depuis les années 1960.
Cela donne à réfléchir sur l’avancée réelle et extrêmement intéressante de cette convention multilatérale, rapide et unique à ce niveau, me semble-t-il, dans l’histoire de la diplomatie économique mondiale. Dans le rapport au fond, il est écrit que des conventions datant de près de cent ans sont encore en vigueur ; quand on voit le numérique, on comprend qu’on a un certain retard !
« Le commerce est une guerre perpétuelle et paisible d’esprit entre toutes les nations », disait Colbert. Une guerre, oui, mais paisible d’esprit, je n’en suis pas sûr. (Applaudissements sur les bancs des groupes NG, MODEM et GDR ainsi que sur plusieurs bancs du groupe LaREM.)

La parole est à Mme Clémentine Autain.

« Pour lutter contre la fraude, le fisc rejoue à l’infini la scène où le mari de La Dame de Shanghai poursuit son épouse dans le palais des glaces imaginé par Orson Welles. À chaque fois qu’il pense l’abattre d’un coup de revolver, c’est un miroir du labyrinthe qui s’effondre ; les amants s’enfuient par une porte dérobée. Les limiers de l’affaire SwissLeaks n’échapperont probablement pas à ce scénario. » Monsieur le président, mes chers collègues, cette métaphore, empruntée à l’universitaire Ibrahim Warde, résume parfaitement le mirage actuel de la lutte contre l’évasion fiscale.
Les affaires et les scandales se suivent et se ressemblent, des SwissLeaks aux Panama papers, en passant par UBS, HSBC ou encore les LuxLeaks. Nous assistons à une multiplication dramatique des affaires impliquant des entreprises et des personnes fortunées, révélées grâce au seul courage de lanceurs d’alerte et de journalistes dont le travail et la contribution citoyenne sont aujourd’hui menacés par le projet de loi sur le secret des affaires. Il s’agit d’une nouvelle contradiction de ce Gouvernement et de cette majorité, qui ratifient d’une main une convention luttant contre l’impunité fiscale et bâillonnent de l’autre ceux qui luttent vraiment contre ce fléau.

N’importe quoi !

Aujourd’hui, la fraude prend une multiplicité de formes. Les mécanismes complexes de l’évasion et de l’optimisation fiscales utilisés par les multinationales sont un défi lancé aux administrations nationales, qui doivent démêler et déchiffrer des montages tentaculaires, dans un contexte financier particulièrement contraint. Le nombre d’agents de la direction générale des finances publiques a significativement baissé : depuis 2010, près de 3 100 emplois ont été supprimés, alors que la fraude ne cessait de se complexifier et de se diversifier. Les agents n’ont plus les moyens nécessaires pour détecter et combattre la fraude fiscale et, avec votre obsession de la règle d’or, ce mouvement risque de s’amplifier.
La ratification de la convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices, doit apporter une réponse au problème de l’impunité fiscale des entreprises transnationales. Elle vise à lutter contre les stratégies de planification fiscale qui exploitent les failles et les différences entre les règles fiscales et internationales en vue de transférer artificiellement des bénéfices dans des pays ou des territoires où l’entreprise n’exerce aucune activité réelle, mais où ils sont faiblement taxés, selon la définition donnée par l’OCDE. Les entreprises se mondialisent mais la fiscalité reste nationale. Les pertes imputables à ce phénomène sont considérables : on les estime entre 100 milliards et 240 milliards d’euros par an. Cette convention vise donc à taxer les bénéfices là où ils sont réalisés.
La ratification de cette convention est un premier pas, petit, mais bienvenu. Néanmoins, il faut se dire les choses franchement : elle ne permettra absolument pas de lutter en profondeur contre le phénomène. Nous soutenons les objectifs de ce plan. Toutefois, j’émettrai des réserves fortes sur certains points précis.
Tout d’abord, pourquoi ne pas organiser la lutte contre l’impunité fiscale au niveau de l’ONU – l’Organisation des Nations unies –, sous la forme d’un accord-cadre mondial, plutôt qu’à celui du G20 et de l’OCDE ? Tous les pays doivent s’impliquer, ce qui n’est pas toujours le cas avec cette convention, que les États-Unis et certains paradis fiscaux ne ratifieront pas.
Par ailleurs, elle s’apparente à un menu à la carte, car chaque pays peut sélectionner les actions du plan qu’il inscrit dans les conventions bilatérales dont il est signataire. L’application de la convention est donc extrêmement flexible. Autrement dit, pour que l’accord s’applique, il faudra que les pays aient coché les mêmes cases.
Je prendrai un exemple précis, celui de la notion d’établissement stable, c’est-à-dire l’adresse de l’entreprise. C’est l’absence d’établissement stable qui permet aux GAFA, les géants du numérique, d’échapper à l’impôt dans les pays où ils sont présents. L’Irlande, qui a choisi de ne pas appliquer l’action de la convention portant sur ce point, sera exemptée des dispositions en la matière. Les GAFA pourront donc y poursuivre leur entreprise d’évasion fiscale à grande échelle. La ratification par l’Irlande de la convention ne changera rien à la fiscalité des géants du numérique, installés dans le pays pour échapper à l’impôt français.
D’autant que la définition du périmètre des travaux exclut la question du régime fiscal applicable au secteur numérique, ce que je regrette. La contribution de l’économie numérique à l’impôt n’est abordée que par le biais d’un rapport prévu dans l’action 1. Il s’agit de l’un des points les plus importants de la convention, dont il n’est pourtant que l’un des angles morts. En outre, l’application du texte est fondée sur le volontariat des États signataires, ce qui pose un problème évident d’asymétrie.
En réalité, la convention ne s’attaque pas au principal problème, à savoir la course au moins-disant fiscal entre les États de la planète. Le scandale des LuxLeaks, qui mettait en lumière les facilités accordées par le Luxembourg à certaines multinationales, n’a visiblement pas fait changer les mentalités. Pourtant, le nombre de rescrits fiscaux – ces accords secrets conclus entre les autorités fiscales et les entreprises en matière de taxation – a augmenté de 64 % en 2016, soit deux ans après l’affaire.
Au demeurant, notre pays n’est pas en reste : en abaissant l’impôt sur les sociétés de 33,3 à 25 % d’ici à 2022, ce gouvernement s’inspire directement de la pratique des paradis fiscaux.

Mais non ! Nous ne sommes pas un paradis fiscal !

Le plus simple serait de cesser le double jeu, de mettre un terme à l’impunité fiscale des entreprises, d’abroger le verrou de Bercy et de mettre en place une liste noire des paradis fiscaux digne de ce nom, bref, d’agir très concrètement et très fermement !
Car les premières victimes de l’évasion fiscale, mes chers collègues, ce sont les citoyens. Celle-ci coûte chaque année environ 1 000 milliards d’euros de pertes fiscales à l’échelle européenne, dont 60 milliards à 80 milliards d’euros pour la France. C’est autant d’argent qui ne peut être investi dans l’éducation nationale, l’hôpital public et plus généralement nos services publics et nos biens communs. Tel est le sens de l’initiative d’ATTAC à laquelle notre collègue Ugo Bernalicis a pris part la semaine dernière : l’association a installé un hôpital dans un magasin Apple afin de dénoncer l’évasion fiscale à laquelle s’adonne l’entreprise, qui doit – tenez-vous bien – 2,7 milliards d’euros d’impôts à la France !
Alors oui : il est urgent de développer une politique ambitieuse pour lutter contre l’impunité fiscale des entreprises. L’harmonisation fiscale demeure la garantie la plus sûre contre l’évasion fiscale et la mise en concurrence des États. La présente convention, si elle s’engage dans une direction juste et bonne, s’apparente à une goutte d’eau dans la lutte contre l’impunité fiscale. C’est pourquoi nous nous abstiendrons sur le texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe FI.)

La parole est à M. Jean-Paul Lecoq.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, madame la présidente de la commission des affaires étrangères, monsieur le rapporteur, madame la rapporteure pour avis, mes chers collègues, si la tendance que nous connaissons actuellement se poursuit, le taux d’imposition moyen des entreprises, au niveau mondial, pourrait atteindre 0 % en 2052. Telle est la conclusion du rapport publié fin 2017 par le réseau EURODAD – Réseau européen sur la dette et le développement. Cette tendance, c’est la course au moins-disant fiscal, à laquelle prennent part les grands pays développés – y compris la France, dont je rappelle qu’elle a décidé de réduire le taux de l’impôt sur les sociétés à 25 %, au nom de la compétitivité internationale.
Voilà un élément de réflexion qui permet de planter le décor et d’aborder les véritables questions de fond qui nous sont posées aujourd’hui : face à la compétition de tous contre tous, qui tend à paupériser les sociétés, comment faire pour que les États et les territoires coopèrent davantage en matière fiscale ? comment créer du commun, pacifier et mettre un terme à cette funeste course au moins-disant fiscal ? comment faire pour que chaque acteur, tant les citoyens que les entreprises, contribue de façon juste au financement de l’action publique, c’est-à-dire des besoins des collectivités publiques et de leurs investissements, lesquels seront, au demeurant, nécessaires à l’économie, ainsi que des services publics comme l’école et la santé, qui ne le sont pas moins ?
Je me souviens qu’une célèbre entreprise japonaise de construction automobile, lorsqu’elle envisageait de s’installer en Europe – elle l’a finalement fait du côté de Valenciennes –, avait retenu une multitude de critères, plus de 120, afin de choisir un territoire favorable pour leur personnel, parmi lesquels les capacités de formation, les capacités universitaires, les capacités en hôpitaux publics ou le temps d’attente moyen aux urgences.

C’est vrai !

Elle considérait qu’elle serait attractive si le territoire l’était, ce qui supposait que le niveau des services publics permette un accueil confortable des personnels de l’entreprise. Cela a du sens du point de vue de l’économie, mais cela suppose que quelqu’un paie des impôts sur les richesses produites. Tel est le sens de la fiscalité.

Vous avez tout à fait raison !

Il est clair que la coopération fiscale internationale relève encore très largement au domaine du concept, l’actualité est là pour le rappeler. Quelle a été l’une des premières décisions de Donald Trump à son arrivée au pouvoir aux États-Unis ? Mettre en place une réforme fiscale inédite qui se traduira par des baisses d’impôts de 1 450 milliards de dollars sur dix ans, soit 0,7 % du PIB américain, ainsi qu’une quasi-amnistie fiscale pour les multinationales rapatriant les profits logés à l’étranger. La concurrence fiscale est donc bien l’une des ramifications de la guerre économique de tous contre tous, qui nous mène à la ruine.
Autre signe, frappant : les paradis fiscaux, trous noirs de l’économie et repaire de l’argent sale – celui de la drogue, de la corruption, du commerce illicite des armes et du trafic d’êtres humains. Mes chers collègues, tant qu’il existera des États ou des territoires érigeant l’opacité fiscale en principe, tant que la communauté internationale les laissera prospérer, la coopération fiscale restera une chimère.
Voilà pourquoi les députés communistes ont proposé que la France se dote d’une véritable liste noire des paradis fiscaux, conforme à la réalité fiscale internationale et non simple reflet de considérations ou d’arrangements d’ordre diplomatique. Il y a bel et bien lieu d’être offensif à l’encontre de ces territoires et de ces États à la nocivité fiscale notoire, dès lors qu’ils agissent hors de tout cadre coopératif. Non sans humour, le criminologue Alain Bauer déclarait : « Les paradis fiscaux n’ont pas d’armées : qu’attendons-nous ? » Loin de moi l’idée de préconiser une solution si radicale, tout pacifiste que je suis.

Quoique…

Chacun assume ses propos ! (Sourires). Il s’avère néanmoins urgent de prendre des mesures fortes, tant sur le plan financier que sur le plan diplomatique, tout en étant très vigilant. Veillons à cibler les acteurs qui tirent profit des paradis fiscaux – entreprises, multinationales, tricheurs fiscaux – et non les populations locales, qui paient bien souvent un lourd tribut à ces pratiques fiscales de pirates.
Sur le plan financier, nous pourrions pénaliser davantage encore, voire interdire, les flux financiers qui transitent par ces territoires. Interdisons également aux banques françaises d’y ouvrir des filiales ! Exigeons enfin la mise en place progressive d’un registre mondial des détenteurs d’actifs ! La transparence est une arme d’une redoutable efficacité pour replacer – enfin ! – la démocratie et les peuples à leur juste place.
Sur le plan des relations internationales, notre diplomatie doit être pleinement consciente qu’elle traite parfois avec des États ou des territoires dont les pratiques fiscales nous causent de lourds préjudices. Elle doit agir en toute indépendance, conformément aux intérêts supérieurs de la nation – j’insiste sur l’expression, car on l’a souvent oubliée – et ne saurait être sujette à des arrangements susceptibles de lui porter préjudice.
Près de dix ans après l’explosion de la crise financière, il faut bien constater que les choses ont changé, sous la pression de l’opinion publique. Alors que les salariés, les précaires, les chômeurs, les retraités et les jeunes, en France, en Europe, dans le monde, ont dû payer le prix fort d’une crise dont ils ne sont pourtant pas responsables, il est apparu insupportable que certains continuent à échapper à l’impôt en toute impunité.
Dans ce cadre, le G20 a confié à l’OCDE, club des grandes économies libérales, le mandat d’agir contre l’érosion des bases fiscales, autrement dit de lutter contre l’évasion fiscale. L’OCDE a donc dévoilé le fameux plan BEPS, composé de quinze grandes actions, qu’il convient, pour partie, de ratifier aujourd’hui. L’outil qu’il nous est proposé d’entériner s’intitule « convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices ». Derrière ce titre abscons se cachent des enjeux tout à fait fondamentaux. Cet outil multilatéral ambitionne de nettoyer les conventions fiscales bilatérales de leurs dispositions les plus nocives.
Les conventions fiscales bilatérales – nous les connaissons bien, à la commission des affaires étrangères – sont, rappelons-le, des accords passés entre États en vue notamment d’éviter des dysfonctionnements fiscaux, notamment la double imposition des entreprises ou des particuliers. Elles sont problématiques à plus d’un titre.
Tout d’abord, elles reflètent l’état des relations diplomatiques. La puissance de l’une des parties peut avoir des conséquences déplorables pour l’autre. Ainsi, certains États utilisent cet outil pour faire pression sur d’autres afin que leurs acteurs économiques nationaux bénéficient d’avantages fiscaux particuliers : imposition sur les bénéfices réduite, voire nulle, et plus généralement une fiscalité a minima en échange d’hypothétiques investissements.
Elles tendent in fine à faire de certains États des mini-paradis fiscaux, occupant des microniches, des petits secteurs économiques, toujours au détriment des populations locales. À ce petit jeu, bien entendu, les pays en développement sont les grands perdants. Qu’on se le dise : ce sont eux, les grandes victimes de la fraude et de l’évasion fiscales. Comme l’a récemment rappelé le Fonds monétaire international, l’impact de l’évasion fiscale sur ces pays est supérieur de 30 % à celui subi par les pays membres de l’OCDE, et les conventions fiscales bilatérales y sont pour quelque chose.
Rappelons également que celles-ci peuvent être utilisées en cascade à des fins de non-imposition. Cette pratique, appelée treaty shopping, est mise en œuvre par des multinationales devenues expertes en optimisation fiscale. Le cas le plus emblématique – évoqué tout à l’heure par le rapporteur – est celui de l’île Maurice, devenue une plateforme particulièrement attractive pour qui souhaite investir en Inde en payant un impôt le plus faible possible. Ainsi, par le jeu des conventions fiscales, un Français investissant en Inde en passant par Maurice ne paiera aucun impôt. S’il avait directement investi en Inde depuis la France, il aurait été soumis à l’impôt en vertu de la convention fiscale franco-indienne. Voilà un exemple concret des dérives dues aux conventions fiscales bilatérales, dont les dispositions ont parfois des conséquences macroéconomiques très concrètes.
Ainsi, la convention bilatérale France-Qatar – il n’est pas interdit de l’évoquer – fait de notre pays un paradis fiscal pour les Qataris, ces derniers bénéficiant d’une fiscalité aménagée dans les secteurs de l’art et de l’immobilier.

Absolument !

Vous comprenez comment, mes chers collègues, le marché de l’immobilier à Paris témoigne bien des effets les plus pervers de ces dispositions profondément choquantes. Comme le rappelaient les médias ce matin encore, Paris présente le prix de l’immobilier le plus élevé de France.
La remise en cause des conventions fiscales bilatérales, à tout le moins leur toilettage, s’avérait donc urgente. Sur ce point, l’outil multilatéral ici proposé présente une utilité tout à fait notable. C’est la raison pour laquelle le groupe communiste votera la ratification de la présente convention multilatérale.

Très bien !

Pour autant, gardons-nous bien de tout optimisme béat ! Seules 78 juridictions sont parties à cette convention multilatérale. Certes, cela fait du monde, mais de nombreux États demeurent à l’écart. Tel est notamment le cas, à nouveau, des États-Unis – tiens, tiens – mais aussi du Brésil. Afin de garantir l’efficacité du dispositif, il faudra donc parvenir à en étendre l’application.
Autre limite : la complexité et la souplesse du dispositif. En effet, les modalités d’application de la convention sont d’une complexité toute singulière, comme le montre bien le rapport. Par ailleurs, elle laisse beaucoup de liberté aux États en matière d’application de l’outil. Le mécanisme des réserves et des options pourrait finir par vider la convention multilatérale de sa substance. Mais faisons confiance !

Très bien !

La représentation nationale devra exercer vigilance et surveillance.

Absolument !

Là réside notre rôle de député : s’assurer que les choses sont ainsi faites et surveiller la mise en application de telles conventions multilatérales. Je ne doute pas que la commission des affaires étrangères sera vigilante à ce sujet.
Enfin, comme l’a rappelé ma collègue et néanmoins camarade, ou l’inverse (Sourires), la question de la fiscalité des GAFAM – Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft – demeure clairement posée.
Certains diront que cet outil est un pas de géant. Pour le groupe GDR, il s’agira d’un petit pas, qui va néanmoins dans le bon sens. En matière de lutte contre l’évasion fiscale, beaucoup a été fait ces dernières années. Mais soyons-en conscients : il reste beaucoup à faire, et même l’essentiel. (Applaudissements sur les bancs des groupes FI et NG.)

Très bien !

La parole est à M. Denis Masséglia.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, madame la présidente de la commission des affaires étrangères, monsieur le rapporteur, madame la rapporteure pour avis, chers collègues, 600 milliards d’euros : c’est la part estimée des profits réalisés par les entreprises multinationales qui seraient chaque année délocalisés de manière artificielle dans des centres offshore, soit 40 % de leurs bénéfices ; ce montant, c’est aussi la richesse nationale de l’Argentine, vingtième PIB mondial. Ces 600 milliards d’euros sont soustraits aux administrations fiscales de pays développés ou émergents pour être rapatriés dans des pays à la fiscalité plus avantageuse, voire parfois proche de zéro.
En 2016, Airbnb a payé 92 944 euros d’impôts en France, son deuxième marché mondial, pour un chiffre d’affaires de 130 millions d’euros ; ne pas déclarer d’établissement stable dans notre pays lui a permis, en toute légalité, de ne déclarer que 166 373 euros de bénéfices sur notre territoire. Apple, dont le chiffre d’affaires estimé en France est proche de 5,8 milliards d’euros par an, n’en déclare que 618 millions, et 39,8 millions de bénéfices ; elle n’a payé, en 2015, que 12,9 millions d’euros d’impôts sur les sociétés, quand son chiffre d’affaires mondial était estimé à 215,6 milliards d’euros, pour un bénéfice net de 45,69 milliards d’euros. De la manière la plus légale, Google ne paie en Europe en impôts qu’entre 0,36 et 0,82 % de ses revenus encaissés, et Facebook moins de 0,1 % ; le manque à gagner concernant seulement ces deux entreprises seulement est estimé à 5,4 milliards d’euros en Europe pour la période 2013-2015, dont 741 millions d’euros pour la France. Si l’on considère ces entreprises multinationales du numérique, pour la France, le préjudice fiscal s’élevait à 2,5 milliards d’euros en 2013 et approche désormais 4 milliards d’euros par an. À celles et ceux qui s’interrogeaient récemment sur le financement de nos armées, cette somme représente environ le coût d’un porte-avions ; elle permettrait aussi de payer chaque année plus de 120 000 professeurs des écoles.
Cette situation n’est plus acceptable, et le texte qui nous est présenté ce matin est le premier jalon d’une lutte contre les déséquilibres fiscaux. Le Président de la République et le ministre de l’économie et des finances, M. Bruno Le Maire, plaident auprès de nos partenaires européens pour une politique volontariste de taxation à l’échelle européenne. Parallèlement, cette convention vise à lutter d’abord contre le transfert de bénéfices réalisés dans des pays plus taxés, où ces entreprises réalisent un chiffre d’affaires important, vers des pays plus accueillants, aux marchés sont bien plus réduits.
Il peut être long d’obtenir puis de mettre en place un accord européen ; il convient donc de supprimer dès maintenant cette distorsion fiscale aujourd’hui tout à fait légale, qui se pratique à l’échelle internationale mais aussi à l’intérieur de l’Union européenne. J’en veux pour preuve la condamnation par l’Union européenne de la société Apple à rembourser près de 13 milliards d’euros d’arriérés fiscaux à la République d’Irlande, et la contestation en appel de ce jugement par ce pays. Nous créons les conditions de notre propre faiblesse.
La ratification de la convention devrait nous permettre d’imposer les bénéfices là où s’effectue réellement l’activité économique et de limiter les conventions fiscales autorisant ces pratiques. Enfin, elle clarifiera la définition d’un « établissement stable », afin de ne plus voir les situations que je vous ai exposées au début de mon propos.
Concrètement, la convention tend à mieux retracer les transferts de bénéfices d’une filiale à l’autre au sein d’une même entreprise. Il s’agit d’identifier les flux pour mieux visualiser les transferts financiers afin de mettre en place, demain, de nouveaux outils harmonisés à l’échelle européenne.
Au-delà du principe de justice fiscale pour nos TPE, PME et ETI – entreprises de taille intermédiaire –, imposés jusqu’à l’an dernier à 33 % en France alors que l’imposition moyenne en Europe est de 23 %, il convient d’agir vite pour préserver notre modèle social, qui ne peut fonctionner que si chacun paie ce qu’il doit à proportion de ses capacités afin de financer les politiques publiques.
Chers collègues, nous nous battons depuis un an pour que le travail paie, pour que les investissements reprennent, pour que la croissance revienne, pour que nos entreprises repartent de l’avant et recréent de l’emploi et de l’activité. Elles doivent pouvoir jouer à armes égales avec les grandes entreprises internationales ; sinon, tous nos efforts pourraient être réduits à néant. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et MODEM.)

Très bien !

La parole est à M. Frédéric Petit.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, madame la présidente de la commission des affaires étrangères, monsieur le rapporteur, madame la rapporteure pour avis, mes chers collègues, la convention destinée à prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices doit améliorer la cohérence des règles fiscales.
Il a déjà beaucoup été question des entreprises multinationales qui utilisent les différences entre systèmes fiscaux pour payer moins d’impôts, certes légalement mais artificiellement et surtout, osons le mot, immoralement. Il faut rappeler l’histoire de cet accord, parti d’un constat. Il a fallu du temps pour que l’OCDE observe les mécanismes utilisés et réunisse des experts ; ensuite seulement a été rédigé l’instrument. C’est donc le résultat de longues années de labeur que nous examinons aujourd’hui, et c’est aussi pour cela que nous devons faire confiance ; c’est d’abord le fruit d’un travail d’observation de mécanismes, ce qui a son importance.
C’est en 2014 que l’OCDE a remis un premier rapport relatif à l’élaboration d’un instrument multilatéral. Je me permettrai de répondre à notre collègue qui a plaidé pour un passage systématique par l’ONU que nous disposons maintenant d’un outil multilatéral unique remplaçant des accords bilatéraux multiples. Il faut demeurer vigilant sur ces derniers : les conventions bilatérales sont très utiles – en particulier pour les Français de ma circonscription – mais un outil multilatéral est nécessaire pour les encadrer. Nous devons pouvoir appliquer des règles communes sans en passer par la révocation et la réécriture des plus de mille conventions bilatérales existantes.
Il a été question de petit pas, de goutte d’eau. Permettez à l’ingénieur que je suis de parler plutôt de cliquet, notion de mécanique : si ce qui est important dans cet accord, c’est l’effet de monte-charge, le fait qu’on ne reviendra pas en arrière ; que l’on juge le mouvement petit ou grand, en engageant le mouvement, nous allons dans le bon sens et nous ne pourrons pas revenir en arrière.
De manière générale, il s’agit donc de lutter contre l’érosion des bases d’imposition et le transfert de bénéfices. Il n’a pas encore été beaucoup question de l’importance de promouvoir une action souple. Même si j’ai beaucoup aimé la métaphore du labyrinthe de miroirs, il n’y a pas d’autres moyens : il faut de la souplesse, c’est-à-dire, en d’autres termes, du bon sens. Il faut revenir à l’esprit des lois pour lutter contre ceux qui engagent des armées d’avocats pour s’attacher à la lettre des lois. Cet accord permet enfin de dire à une entreprise qui prétend produire des bananes de Jersey qu’elle n’est manifestement installée sur cette île que pour exploiter une faille de la législation, non pour produire des bananes.
Je me permets également d’insister sur l’un des piliers de cet accord qui a été peu évoqué par les orateurs précédents : la transparence. C’est l’une des raisons pour lesquelles je suis très réservé sur l’idée d’attendre l’avènement du gouvernement général de la planète à l’ONU que certains appellent de leurs vœux : le premier effort doit être d’arrêter de jouer à cache-cache pour revenir à la négociation, voire à la fraternité ; c’est possible, c’est la bonne direction, même avec les plus grandes entreprises.
Cet accord est donc souple. Il me semble judicieux que les États puissent définir un niveau d’adhésion variable, en fonction de ce qu’ils veulent protéger vis-à-vis de tel ou tel partenaire. La France, je le rappelle, est l’un des pays qui a exclu le moins de clauses et a choisi le menu le plus contraignant.
Cette convention est évidemment une feuille de route qui établit un ordre de priorité des problèmes à traiter. Beaucoup de systèmes fiscaux prévoyaient déjà des normes mais sans homogénéité ; une évolution à grande échelle a enfin lieu.
Un timing s’impose à nous : après un processus long, qui aboutit à des propositions sérieuses, la convention est déjà entrée en vigueur dans quatre-vingt-deux États. Notre pays s’engage à la ratifier le plus rapidement possible ; l’implication de la France dans cette bataille est un geste fort pour la lutte contre la fraude fiscale.
On nous a parfois taxés de riches faisant des lois pour les riches. Mais, par la signature de cette convention, nous apportons une réponse à un problème international, et nous progressons vers un système international plus juste.
J’ai parfois défendu l’idée, à titre personnel, d’une éducation fiscale, qui serait une branche particulière de l’éducation morale et civique, question évoquée tout à l’heure par Mme la présidente de la commission des affaires étrangères. On ne joue pas avec l’impôt sans mettre en danger la démocratie. Notre mouvement s’est toujours impliqué pour la défense du consentement à l’impôt, instrument de l’intérêt général, notamment pour ce qui concerne les grandes entreprises. C’est donc en toute logique que le groupe MODEM votera en faveur de ce texte et qu’il appelle les autres groupes à en faire de même. (Applaudissements sur les bancs du groupe MODEM et sur quelques bancs du groupe LaREM.)

La parole est à M. Christophe Naegelen.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, madame la présidente de la commission des affaires étrangères, monsieur le rapporteur, madame la rapporteure pour avis, mes chers collègues, la concurrence fiscale exacerbée entre les États, l’hétérogénéité des systèmes fiscaux et l’incapacité des gouvernements à corriger les failles des conventions bilatérales existantes ont constitué un terreau fertile pour la prolifération de pratiques agressives en matière fiscale, qu’elles soient le fait d’États, d’entreprises ou de particuliers. Ce constat ainsi que la révélation de scandales fiscaux de grande ampleur ont légitimement donné l’image d’un système fiscal international structurellement défaillant et donc largement perfectible. Aussi les dirigeants internationaux ont-ils tenté d’esquisser les contours d’une réforme d’envergure pour lutter réellement contre les chemins de traverse fiscaux, qu’il s’agisse de fraude, d’évasion ou d’optimisation.
Parmi les nombreuses pratiques agressives auxquelles recourent les acteurs privés, le chalandage fiscal retient ici toute notre attention. Cette pratique abusive permet aux groupes internationaux de jouer sur les conventions fiscales bilatérales afin d’échapper à l’impôt ou être soumis à un taux plus favorable, en utilisant des montages financiers complexes pour transférer leurs bénéfices d’un pays à un autre, dans le but de contourner l’impôt. Ne faisons pas ici d’amalgame : lorsque l’on parle d’entreprises, il ne faut pas confondre ces profiteurs, qui utilisent leur argent pour ne pas payer ce qu’ils doivent au pays qui les héberge, avec la majorité des entreprises françaises, qui, elles, jouent le jeu, et que notre pays s’honore d’accueillir. Selon l’OCDE, les pertes associées à ces pratiques pour les finances publiques des États atteignent de 100 milliards à 240 milliards de dollars.
Dans un contexte de déficit public pour la majorité des États, dont le nôtre, et bien que ces chiffres varient fortement en fonction des sources, il semble important de légiférer pour stopper cette hémorragie. C’est l’objectif que s’est fixé le projet BEPS. Cette ambition est née en 2012, lorsque le G20 a mandaté l’OCDE pour modifier les règles de la fiscalité internationale dans le but de réaligner la localisation des profits des entreprises sur celle de leurs activités.
Cette stratégie a le mérite d’être globale et d’associer le plus de parties possible afin de favoriser l’inclusion des approches et de prohiber l’exclusivité. Si l’on peut bien sûr déplorer l’absence des États-Unis à la signature de la convention, elle résulte d’une décision engagée sous l’administration Obama et qui ne doit aucunement remettre en cause la portée de cet accord, ô combien nécessaire sur le fond comme sur la forme.
Sur le fond, tout d’abord, l’instrument multilatéral dont le présent projet de loi vise la ratification permet de traduire en droit positif les recommandations du plan BEPS dans quatre domaines : la lutte contre le chalandage fiscal, l’encadrement des produits hybrides, l’amélioration des procédures de règlement des différends et la définition de la notion d’établissement stable. J’insisterai sur deux points particulièrement importants : la lutte contre le chalandage fiscal et la définition de la notion d’établissement stable.
Le questionnement est légitime : à partir de quand une entreprise qui exerce des activités sur un territoire donné y devient-elle taxable sans pour autant y être incorporée ? La révision de la définition de cette notion occupe donc une place centrale dans la lutte contre le chalandage fiscal. Cette réforme devrait intégrer notamment les évolutions de notre économie, qui, d’industrielle, est devenue numérique, intangible et difficilement localisable.
Il convient de rappeler que les États parties sont tenus d’appliquer des normes minimales, mais aussi des normes non minimales qui peuvent faire l’objet de réserves de la part des États signataires. Cette procédure permet de garantir une certaine flexibilité et ainsi d’assurer l’adhésion du plus grand nombre d’États. Tout l’enjeu du texte réside précisément dans ces pouvoirs de réserve.
Comparée à ses voisins européens, la France n’a émis que très peu de réserves sur les articles, notamment sur ceux relatifs à la définition des établissements stables, préférant une conception plus large de la convention multilatérale. Sur ce sujet, il est important de ne se montrer ni trop naïf ni trop méfiant, car la France engage ici sa crédibilité. Ainsi, tout en ayant confiance dans le processus qu’elle a elle-même lancé, la France doit néanmoins éloigner tout risque d’asymétrie préjudiciable, sous peine d’imposer à ses fleurons industriels une taxation étrangère importante sans pour autant taxer de manière équivalente les entreprises étrangères imposées sur son sol. C’est une sorte de dilemme du prisonnier fiscal, aux lourdes répercussions, que nous devons aborder avec pragmatisme et prudence. Inversement, faire preuve de timidité et de frilosité pourrait brouiller le message que notre pays voulait initialement émettre, notamment à l’intention de ses voisins européens. Nous devons donc être fermes et, notamment, montrer aux entreprises françaises, qui contribuent, je le répète, à la richesse de notre pays, qu’elles ne sont pas oubliées et que nous les soutenons.
De plus, au niveau européen, la ratification de la convention intervient dans un contexte où la Commission européenne a décidé de relancer, non sans mal, le projet d’assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés. Non sans mal car certains États assimilent malheureusement la fiscalité à un élément essentiel de leur concurrence. Le projet BEPS a donc trouvé une traduction concrète en droit européen et peut s’apparenter à un galop d’essai fiscal pour l’échelon communautaire, ainsi qu’à la première étape d’un engagement vers la convergence.
À bien des égards, ces premiers pas apparaissent donc cohérents et vont vers une convergence des modèles sociaux et fiscaux dans le cadre communautaire. Aussi l’adoption de cette convention doit-elle être également envisagée dans sa dimension européenne, et il convient de garantir à nos partenaires européens notre constance et notre fiabilité sur ce dossier éminemment important pour la poursuite de notre projet commun.
Sur la forme, nous pouvons saluer la mise au point d’une procédure audacieuse et innovante. Il s’agit d’une démarche inédite en matière fiscale, d’un accélérateur juridique qui permettra la modification simultanée et coordonnée de l’ensemble des conventions fiscales bilatérales signées par la France avec ses partenaires. Ce dispositif ingénieux, imaginé par un groupe ad hoc auquel des représentants français ont pris part, représente une innovation majeure en matière de fiscalité internationale, en ce sens qu’il s’imposera dans les relations entre États et permettra d’économiser un temps précieux en évitant l’éventuelle réouverture de chantiers fiscaux fastidieux aux résultats incertains.
Par ailleurs, la France dispose d’un garde-fou : elle peut choisir de ne pas appliquer ce dispositif aux États qui auraient émis des réserves sur un certain nombre de dispositions de la convention BEPS. C’est le cas notamment de l’Irlande concernant la définition de l’établissement stable. La France a donc tout intérêt à maintenir une position claire afin d’encourager l’alignement d’autres pays parties à cette convention.
Au vu de ces nombreux éléments et sous bénéfice de ces observations, notre groupe appelle de ses vœux la ratification de l’instrument multilatéral proposé par l’OCDE. Utilisé pour préserver nos intérêts nationaux, cet outil permettra de lutter contre l’évitement de l’impôt et consolidera le système fiscal international tout en constituant une base crédible sur laquelle l’Union européenne pourra s’appuyer pour poursuivre ses objectifs internes.

Très bien !

La parole est à M. Daniel Labaronne.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, madame la rapporteure pour avis, mes chers collègues, nous examinons ce matin un texte autorisant la ratification multilatérale pour prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices.
Le projet BEPS pose, de mon point de vue, la question fondamentale de la territorialisation de l’impôt. La convention en question n’est pas la seule à aborder cette question. Le projet européen d’assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés, ou ACCIS, à propos duquel le Parlement européen a adopté récemment deux résolutions, le fait également en constatant que les entreprises n’ont plus de frontières et qu’il faut adapter le droit fiscal international à cette nouvelle donne économique.
Je note d’ailleurs que le problème du décalage entre le territoire où se crée la richesse et celui où cette richesse est taxée se pose également au niveau de notre fiscalité locale, à travers la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises – mais c’est un autre sujet.
La communauté internationale a pris conscience du fait que les règles actuelles en matière de fiscalité des entreprises ne sont plus adaptées au nouveau contexte économique. Celui-ci se caractérise par la mondialisation des échanges et l’internationalisation des entreprises. Dès lors, le territoire fiscal ne coïncide plus avec le territoire national. Face à cette limitation de la souveraineté nationale, il faut penser de nouveaux outils pour lutter contre toutes les formes d’optimisation fiscale qui conduisent à délocaliser les bénéfices là où ils sont le moins taxés.
Le projet BEPS fait partie de ces instruments multilatéraux nouveaux, innovants, ambitieux. Il va permettre de transformer très rapidement nos conventions bilatérales sans que cela ne nécessite pour chacune l’ouverture de négociations, ce qui représente un gain de temps considérable. Nous devons nous en féliciter.
Toutefois, il conviendra que le Parlement soit informé des évolutions liées à cette convention. Celles-ci pourront concerner les nouvelles conventions bilatérales que la France choisirait de notifier ou les modifications des réserves et options qu’elle engagerait. Madame la secrétaire d’État, je veux saluer ici l’engagement du Gouvernement à tenir le Parlement informé, mais aussi à accompagner les opérateurs économiques en les avertissant de leurs nouvelles obligations fiscales dans ce cadre multilatéral.
Ce projet démontre que, face à la disparition des frontières et à la perte de souveraineté nationale dans le champ fiscal – celui qui nous intéresse ici –, seuls le multilatéralisme et la coopération internationale peuvent nous permettre de retrouver des marges de manœuvre concourant à une nouvelle forme de souveraineté.
C’est dans cet esprit que la France a joué un rôle moteur dans les négociations concernant le projet BEPS de l’OCDE et le projet ACCIS européen, mais également le projet de taxation des GAFA. Elle a pris des initiatives et s’est voulue exemplaire dans les discussions sur ces trois projets. Je veux saluer cette attitude, qui renoue, d’une certaine façon, avec la vocation universaliste de la France, appliquée ici à un domaine particulier de notre diplomatie : je veux parler de la diplomatie fiscale.
La France, dont le réseau de conventions bilatérales est le plus étendu au monde après celui du Royaume-Uni, a choisi de notifier près de cinquante conventions fiscales, ce qui en fait l’un des pays les plus ouverts du projet BEPS. Elle a pris des options qui témoignent d’une approche ambitieuse, conforme au rôle de leader qu’elle compte jouer sur la scène internationale dans la lutte contre l’optimisation fiscale. Nul doute qu’en signant la convention, la France bénéficiera, grâce à cette ouverture et à cette ambition, d’une appréciation favorable quand elle sera en compétition avec d’autres pays pour accueillir de nouveaux investissements directs étrangers sur son territoire ou quand ses entreprises voudront s’implanter dans des États qui auront eux aussi signé le texte.
La ratification de cette convention contribue à une nouvelle forme de souveraineté fiscale dans un monde sans frontières, affirme notre vocation universelle et contribue à l’attractivité de notre pays. C’est la raison pour laquelle je vous invite à la voter. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM.)

Très bien !

La parole est à M. Bruno Bilde.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, madame la rapporteure pour avis, mes chers collègues, Georges Clemenceau avait un sens aiguisé de la formule, et notre hémicycle résonne encore de ses talents d’orateur.

Lui, il en avait…

J’appelle aujourd’hui votre attention sur l’une de ses fameuses fulgurances passées à la postérité : « Il y a deux organes inutiles : la prostate et le président de la République. »

Oh non…

Force est de constater que, sous la V^e République, a fortiori sous le règne d’Emmanuel Macron, l’Assemblée nationale a remplacé le Président de la République dans la catégorie des organes superflus.
En effet, il n’aura échappé à personne que la convention multilatérale de l’OCDE pour lutter contre l’évasion fiscale est entrée en vigueur le 1^er juillet dernier et que c’est seulement le 5 juillet que les députés sont invités à en débattre et à se prononcer. Vous l’aurez compris : il ne s’agit pas seulement d’un petit problème de calendrier. Cette situation soulève une question de fond qui devrait tous nous interpeller, que l’on siège sur les bancs de la majorité ou de l’opposition : quel est le sens de notre mandat si nous ne sommes bons qu’à valider des conventions déjà appliquées ? Le sujet mérite pourtant un vrai débat de fond plutôt que des palabres stériles.
En effet, l’évasion fiscale est l’un des problèmes majeurs de notre époque. C’est l’un des corollaires de la mondialisation ultralibérale qui a consacré le règne de la libre circulation des hommes, des marchandises et des flux financiers. Sans régulation ni contrôle, les effets pervers de ce modèle sont très vite apparus : la submersion migratoire, le dumping social, le détachement des travailleurs, la concurrence sauvage et déloyale, et, bien évidemment, l’évasion fiscale.
Les révélations des affaires dites Offshore Leaks, LuxLeaks, Panama papers et Paradise papers ont mis en lumière les pratiques, déjà bien connues et souvent parfaitement légales, d’optimisation fiscale de la part de multinationales et de célébrités comme la reine d’Angleterre ou la chanteuse Shakira. Le concept est relativement simple et bien rodé : on déplace les bénéfices taxables dans les pays dans lesquels ils sont faiblement imposés, communément appelés paradis fiscaux. Les GAFA, nouvelles puissances mondiales hors sol, s’en sont fait une spécialité.
Les paradis fiscaux ne se cachent pas tous dans des contrées lointaines et exotiques. Je le rappelle, l’ancien Premier ministre du Luxembourg et actuel président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, est coupable d’avoir accordé des indulgences fiscales aux multinationales. L’Union européenne n’a donc aucune leçon à donner en la matière.
L’évasion fiscale coûte cher, très cher. D’après le FMI – le Fonds monétaire international –, pour l’année 2012, le montant des transactions mondiales transitant par les paradis fiscaux s’est élevé à 5 500 milliards d’euros. Selon les dernières études, la France perd chaque année entre 60 milliards et 80 milliards d’euros, une somme perdue pour la solidarité nationale, une somme d’euros qui ne sert pas l’intérêt général mais qui enrichit des multinationales ou des stars du show-business.
La convention multilatérale de l’OCDE, adoptée le 7 juin 2017 à Paris par 78 pays, vise à modifier les conventions fiscales bilatérales des pays signataires pour y intégrer les préconisations du plan BEPS contre l’optimisation fiscale agressive.
Si cette convention-cadre semble aller dans le bon sens et poser quelques règles dans la jungle de la fiscalité internationale, il ne faudrait pas que la France soit la grande candide du système. En clair, si la France doit porter l’étendard de la lutte contre l’évasion fiscale, nos entreprises ne doivent pas être pénalisées et nos fleurons industriels être davantage imposés à l’étranger, sans que nous puissions, en retour, taxer davantage les groupes étrangers installés chez nous. Je partage donc les réserves de M. le rapporteur et son souhait d’une évaluation par le Gouvernement de l’impact de la convention. Il nous faut des garanties et non des bons sentiments car nous faisons face à des États déterminés à défendre leurs intérêts et leurs avantages fiscaux.
Mme la secrétaire d’État, chers collègues, cette convention est un effort louable qui témoigne d’une véritable volonté politique de réparer les méfaits de la mondialisation, mais elle ne sera efficiente que si et seulement si les États voyous adhérent aux règles du jeu et coopèrent.

La parole est à Mme Aina Kuric.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, madame la présidente de la commission, monsieur le rapporteur, madame la rapporteure pour avis, chers collègues, depuis les premières cités athéniennes, des techniques sont développées pour échapper à l’impôt, même dans les pays dont les gouvernements cherchent à lutter contre de telles pratiques. En exploitant les failles des règles fiscales internationales actuelles, certaines entreprises multinationales développent des stratégies leur permettant de transférer des bénéfices vers des États ou juridictions dans lesquels elles ne seront pas ou peu taxées. Ces pratiques sont à l’origine d’une perte massive de recettes fiscales, tous pays confondus : en effet, comme cela a été dit, l’OCDE estime qu’elles privent les États d’entre 100 milliards et 240 milliards de dollars de recettes fiscales par an.
Le développement des échanges commerciaux ne doit pas se faire au détriment des recettes de l’État. Il est certes nécessaire d’éliminer les doubles impositions, qui nuisent à la mobilité. En revanche, une exonération totale d’impôt due à une double non-imposition n’est pas acceptable. En ce sens, dans la perspective d’une réponse internationale et coordonnée en matière de chalandage fiscal, l’Organisation de coopération et de développement économiques a lancé le projet de lutte contre l’érosion des bases fiscales et le transfert de bénéfices, dit « BEPS », qui consiste à mettre en place des outils destinés à éliminer au maximum les possibilités d’optimisation fiscale internationale.
Cette convention est donc d’un genre tout à fait novateur : elle autorise une réponse rapide, coordonnée et souple, dans une matière qui se heurte bien souvent à des blocages, tout en permettant de modifier en même temps l’ensemble des conventions fiscales en vigueur, en laissant cependant des marges de manœuvre importantes aux États.
La France, animée par une détermination sans faille pour lutter contre l’évasion fiscale, a fait le choix de couvrir 61 de ses conventions par la convention multilatérale, soit environ la moitié de son réseau conventionnel, ce qui témoigne d’une ambition certaine en matière d’équité fiscale internationale. Ainsi, il a été décidé que la finalité des conventions fiscales, à savoir l’élimination de la double imposition, mais aussi la lutte contre la non-imposition concerneraient l’ensemble des conventions que la France a notifiées. Cette exhaustivité permet non seulement une meilleure lisibilité mais aussi une harmonisation des textes à ce sujet.
Il convient d’évoquer plus en détail les choix effectués par la France. Ainsi, les règles encadrant les régimes favorables d’imposition des dividendes n’ont fait l’objet d’aucune réserve de notre part. Ces règles sont formulées afin de lutter contre les comportements abusifs consistant à prendre des participations dans une société étrangère peu de temps avant la distribution de dividendes à la seule fin de bénéficier d’une exemption fiscale ou d’une imposition à taux réduit.
La lutte contre les accords de commissionnaire est par ailleurs pleinement engagée par la France, car ceux-ci peuvent se révéler abusifs. En effet, ils consistent à charger un agent d’une opération dans laquelle celui-ci jouera un rôle déterminant sans pour autant qu’il conclut le contrat. Faute d’engagement juridique, l’établissement pour le compte duquel il aura négocié ne sera pas qualifié d’établissement stable. En conséquence, il ne sera pas possible d’engager la responsabilité de l’entreprise. Une telle disposition avait fait défaut, en juillet 2017, dans l’affaire concernant le groupe Google ; en effet, la qualité d’établissement stable ne pouvait être reconnue à Google France, malgré son poids dans les négociations commerciales et économiques. Aussi cette convention permet-elle de dépasser les fictions juridiques afin de privilégier les réalités économiques.
Ces différents dispositifs permettront de mettre fin à des schémas abusifs d’optimisation fiscale, qui sont établis en utilisant les conventions actuelles. Il est essentiel de dépasser ce cadre pour atteindre notre objectif de lutte contre les abus fiscaux et l’évasion fiscale. Bien que d’autres pays, qui facilitent la mise en place de ces schémas, aient formulé des réserves, l’engagement de certaines sociétés à modifier leurs pratiques permet d’envisager des évolutions favorables dans les années à venir, tant de la part des entreprises que des États. L’opinion publique ainsi que le nombre de parties ratifiant ces accords seront également un levier majeur dans l’évolution des positions des uns et des autres.
L’approche retenue dans cette convention rejoint l’objectif affiché du Gouvernement dans la lutte contre l’optimisation fiscale et va de pair avec le changement de paradigme que traduit cette dernière : elle permet aux sociétés d’anticiper des changements qui vont s’intensifier dans les années à venir. L’interprétation des conventions fiscales internationales, si elle n’est pas rendue totalement impossible, reste tout au moins plus ardue pour les sociétés qui chercheraient à éviter sciemment l’impôt.
Pour toutes ces raisons, la ratification de cette convention permettra d’envoyer un signal fort : une réelle coopération internationale est à l’œuvre pour lutter contre les pratiques déloyales. Le Président de la République Emmanuel Macron a fait du multilatéralisme une pierre angulaire de la politique internationale de la France. Je vous invite donc à autoriser la ratification de cette convention. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)

La parole est à M. Éric Alauzet.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, madame la présidente de la commission, monsieur le rapporteur, madame la rapporteure pour avis, en septembre 2013, à Saint-Pétersbourg, le G20 mandate l’OCDE pour contrer les stratégies d’évitement mises en place par les multinationales. En conséquence, en juillet 2018, la France ratifie la directive BEPS destinée à contrer les dispositifs d’érosion des bases fiscales et les transferts de bénéfices qualifiés d’optimisation fiscale agressive. C’est un succès. De nombreux enseignements doivent être tirés de cette séquence de cinq ans.
Premier enseignement : ce résultat est d’abord un succès du multilatéralisme. Il n’est pas anodin de le rappeler alors que la séquence politique internationale actuelle nous en éloigne. Dans ce multilatéralisme, les rôles de l’Union européenne et de la France ont été décisifs.
Deuxième enseignement : il faut du temps, de la patience, de l’abnégation pour négocier, établir le droit, imaginer les solutions crédibles. Aucune déclaration tonitruante, aucun mirage, aucune injonction nationale ne doit tromper qui que ce soit et laisser croire à quelque solution miracle.
Troisième enseignement : dans une mondialisation où prospèrent le libéralisme et l’effacement des règles, paradoxalement, le besoin de règles s’exprime avec vigueur. N’est-ce pas le Premier ministre anglais libéral, David Cameron, qui, en 2013, imposait aux dix territoires d’outre-mer de la couronne britannique – considérés comme des paradis fiscaux – de signer un accord international sur la transparence bancaire ? Pourquoi ? Simplement parce que tout Gouvernement, si libéral soit-il, a besoin de recettes fiscales pour financer son projet politique.

Absolument ! Il faut le dire à Édouard Philippe !

Quatrième enseignement : la transparence constitue sans aucun doute la mère de toutes les batailles, vérifiant ainsi l’adage « pour vivre heureux, vivons cachés ». La révélation des informations financières des sociétés pour l’ensemble de leurs filiales dans les pays non coopératifs au profit de l’administration fiscale constitue à la fois un outil de dissuasion et une source d’information pour le contrôle fiscal. Il reste à obtenir la communication publique de ces informations qui n’est aujourd’hui effective que pour les banques – une avancée obtenue dans cet hémicycle en 2013, au détour de la loi de séparation et de régulation des activités bancaires, grâce à un amendement que j’avais déposé, quelques mois avant que l’Union européenne n’adopte cette règle à son tour, et qui n’avait à l’époque pas suscité plus d’intérêt que le débat de ce matin sur les bancs de la droite de cet hémicycle…
Il faut saluer le résultat que représente la directive BEPS, qui s’inscrit dans un processus devant aboutir à une plus grande équité fiscale et une concurrence loyale entre les entreprises. Il est dangereux pour la cohésion sociale que les grandes entreprises échappent à l’impôt en reportant sur les PME et les ménages la charge de l’action publique et de la protection sociale. Cette situation produit de l’injustice et de l’appauvrissement, qui finissent par susciter le mécontentement et provoquer des votes extrêmes.
Si l’enjeu fiscal et budgétaire est clair, il est nécessaire d’apporter des précisions quant à son ampleur. Pourquoi ? Parce que les chiffres avancés, répétés en boucle dans cet hémicycle ou dans les médias, peuvent nous égarer. Quand on annonce un montant d’évasion fiscale de 60 milliards à 80 milliards d’euros par an, la tentation est grande de mettre ce chiffre en rapport avec d’autres enjeux, par exemple les 60 milliards de déficit du budget de l’État que certains pensent pouvoir effacer ainsi d’un coup de baguette magique. Mais souvent, le raisonnement ne s’arrête pas là. Avec les mêmes milliards de l’évasion fiscale, certains prétendent effacer la dette, y compris celle de la SNCF, arrêter la réduction des budgets de l’État – au contraire, ils augmenteraient, au bénéfice de l’école, de l’université, des transports, de la transition énergétique, du logement, de la formation, de la justice, des prisons, de la police ou de la gendarmerie. Et puis, sur cette lancée, le problème de retraites serait résolu ; mieux encore, on reviendrait à la retraite à soixante ans, on aurait de l’argent pour la famille, l’hôpital, les EHPAD – les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes. Et nous voilà avec une dépense potentielle supplémentaire entre 120 milliards et 150 milliards par an, un montant du même ordre, somme toute, que les 100 milliards prévus par le nouveau gouvernement italien. Or même les 60 milliards d’euros sont loin d’être acquis. L’OCDE estime le montant de l’optimisation fiscale agressive dans le monde entre 100 milliards et 240 milliards de dollars. La part de la France ne peut pas être de 60 milliards, encore moins 80 milliards, et il faudra des années pour en récupérer une partie.
En conclusion, je formulerai deux remarques. D’abord, tirons le meilleur parti de BEPS en ramenant les multinationales vers le civisme fiscal et continuons à travailler à la mise en place d’une fiscalité qui repose sur l’activité réelle dans chaque pays – c’est le projet ACCIS, d’assiette commune consolidée de l’impôt sur les sociétés, sujet politique majeur. Ensuite, ne nous réfugions pas derrière le mythe d’une manne financière qui nous dispenserait des réformes de structure dont nos pays ont besoin. C’est notre responsabilité de le rappeler et de ne pas laisser prospérer des rêves qui finissent en cauchemars. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)

L’ordre du jour de notre assemblée, cet après-midi et ce soir, est chargé. Je propose donc que nous terminions l’examen de ce texte, chacun s’efforçant d’être raisonnable.

Oui ! Avançons !

M. Coquerel a pris des engagements moraux auprès de moi ; je ne doute pas qu’ils seront tenus. (Sourires.)

J’ai reçu de M. Jean-Luc Mélenchon et des membres du groupe La France insoumise une motion d’ajournement, déposée en application de l’article 128, alinéa 2, du règlement.
La parole est à M. Éric Coquerel.

« À des maux étranges, on applique d’étranges remèdes. » C’est une phrase de Shakespeare, extraite de Beaucoup de bruit pour rien, titre qui pourrait résumer le projet de loi qui nous est proposé ce matin. Néanmoins, comme je suis d’excellente humeur, je dirais que c’est plutôt « beaucoup de bruit pour pas grand-chose ». En tout cas, ce texte a malheureusement – car je pense que nous allons tous le regretter – davantage de rapport avec l’apparence d’une lutte contre l’évasion fiscale qu’avec une réalité concrète.
Je voudrais revenir sur les objectifs affichés de la ratification de cette convention multilatérale, qui sont de deux ordres : mettre en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir, premièrement, l’érosion de la base d’imposition et, deuxièmement, le transfert de bénéfices. Ce projet, mis en place en 2014 par l’OCDE à la demande du G20, a été signé par 78 États, mais de grandes puissances comme les États-Unis – cela a été rappelé à de nombreuses reprises ce matin – ou le Brésil ne sont pas parties à cette convention multilatérale.
Reconnaissons d’abord – c’est pourquoi j’ai dit qu’il s’agissait non pas de rien mais de pas grand-chose – que cette convention présente au moins un mérite : elle pose le problème du hold-up fiscal organisé par les multinationales, en particulier celles du numérique, dites « GAFA », qui réduisent le bénéfice d’une filiale située dans un pays à taux d’imposition élevé pour augmenter celui d’une filiale située dans un pays à plus faible fiscalité. Les pertes imputables à ce hold-up permanent sont estimées entre 100 milliards et 240 milliards de dollars par an – on l’a dit et redit, mais je pense qu’il faut toujours avoir en tête ces chiffres, qui méritent que l’on s’y intéresse.
L’objectif de cette convention est louable puisqu’elle incite notamment à réfléchir à la taxation des bénéfices là où ils sont réalisés. Mais, quand on examine les conditions de sa mise en œuvre, on tombe des nues : chaque pays peut sélectionner, un peu comme sur un catalogue, les actions du plan qu’il souhaite inscrire dans ses conventions bilatérales ; si une mesure en particulier est choisie par un seul des deux États, elle ne peut figurer dans la convention bilatérale. Dans un contexte où l’on applique, partout en Europe, des politiques d’austérité très dures pour les peuples, je ne comprends pas comment on peut se permettre, sur une question aussi importante, de laisser une vague formule catalogue aux États, sans aucune contrainte.
Certes, je l’ai dit, nous soutenons les objectifs de ce plan, mais ceux de tout le plan, pas seulement celui ou ceux de tel ou tel article. Et nous le soutenons avec de nombreuses réserves.
D’abord, ce plan est organisé par le G20, club des pays riches, auquel nous dénions toute légitimité. Nous pensons, pour notre part, que cette convention devrait être discutée au niveau mondial, par le seul organisme légitime reconnu par les États, à savoir l’ONU.
Ensuite, seuls les pays volontaires ont signé l’accord multilatéral ; les USA ainsi que certains paradis fiscaux ne l’ont pas fait. Les multinationales pourront donc continuer à déclarer leurs bénéfices dans ces pays en pratiquant le jeu de bonneteau que l’on connaît.
Le fait que les États-Unis n’aient pas signé cette convention n’est pas anodin. Il faut dire que les profits accumulés par les GAFA dans certains paradis fiscaux ont de quoi faire pâlir les États européens, à qui l’on impose toujours plus d’austérité. Jusqu’à très récemment, le système fiscal américain était fondé sur le principe du bénéfice mondial : tant que les firmes américaines ne rapatriaient pas leurs bénéfices réalisés à l’étranger, ceux-ci n’étaient pas taxés. C’est ainsi que les géants du numérique – mais pas seulement eux – ont bâti des montagnes colossales de cash dans des paradis offshore : 16 milliards de dollars pour Facebook, 63 milliards pour Google et même la somme incroyable de 252 milliards pour Apple évoquée par ma camarade Clémentine Autain.
Qui plus est, les États-Unis se moquent bien de ce type de convention multilatérale. D’une part, la mise en place par le FACTA – ForeignAccount Tax Compliance Act, ou loi sur la conformité des comptes fiscaux des étrangers –, sorte d’imposition universelle fondée sur la nationalité, leur permet déjà de lutter un peu plus efficacement contre la fraude fiscale. Nous soutenons d’ailleurs l’idée d’un tel système d’imposition, que l’on devrait appliquer dans notre pays. Au moins, les États-Unis n’ont pas peur, eux, de prendre des mesures unilatérales à l’égard de leurs ressortissants qui contreviennent au principe d’égalité devant l’impôt.
D’autre part, la réforme fiscale ultralibérale de Donald Trump prévoit la mise en place d’un taux d’imposition réduit à 15 % pour que les firmes américaines puissent rapatrier aux États-Unis leurs bénéfices réalisés à l’étranger. À elle seule, l’entreprise Apple versera ainsi 38 milliards de dollars dans les caisses du fisc américain. Bien sûr, les États européens n’en verront pas la couleur, et la présente convention n’y changera malheureusement rien.
Notons par ailleurs que certains paradis fiscaux comme Hong Kong, l’île de Man ou Jersey, font tout de même partie des signataires. Allons un peu plus loin et examinons les engagements qu’ils ont pris, sachant que la plupart des normes comprises dans cette convention sont optionnelles, c’est-à-dire non obligatoires, et que la souplesse d’application est grande. Par exemple, l’Irlande a déjà émis une réserve sur l’article 12, qui définit ce qu’est un établissement stable. Dès lors, le fait que ce pays ratifie la convention ne changera malheureusement rien à la fiscalité appliquée aux GAFA qui y sont installés pour échapper à l’impôt.
Devant la commission des finances, ce matin, Bruno Le Maire – étant présent dans l’hémicycle et n’ayant pas encore le don d’ubiquité, je n’ai pas participé à cette réunion, ce que je regrette car le ministre a manifestement dit des choses intéressantes – a évoqué la nécessité de définir, à plus long terme, au niveau de l’Union européenne puis de l’OCDE, la notion d’établissement. Mais, en même temps, il a expliqué que, s’agissant de l’Irlande, qui posait effectivement un problème, on pourrait travailler à une taxation préférentielle, c’est-à-dire à une sorte de privilège sur une fiscalité à venir.

Il n’a pas dit cela !

Cela reviendrait finalement à récompenser un État qui a pratiqué le dumping fiscal pendant des années, ce qui serait un peu bizarre.
Par ailleurs, nous regrettons que la question spécifique du régime fiscal applicable au secteur numérique ait été écartée du périmètre des travaux sur la convention.
Bien sûr, le transfert de bénéfices ne concerne pas seulement les géants du numérique. Prenons l’exemple de la multinationale McDonald’s. Celle-ci a vu son bénéfice net augmenter de 3,47 % en 2016, pour atteindre 4,69 milliards de dollars. Ses actionnaires, qui ont perçu 30 milliards de dollars de dividendes en trois ans, peuvent se réjouir, mais le trésor public français beaucoup moins, puisque la multinationale recourt au paradis fiscal luxembourgeois pour ne pas avoir à payer ses impôts dans les pays où elle exerce ses activités. Au passage, elle est également adepte d’un jeu qu’elle pratique dans de nombreux pays, qui consiste à franchiser les restaurants et à se transformer en une sorte de loueur des bâtiments qu’elle a achetés, ce qui lui permet de sortir de certains cadres fiscaux – mais c’est un autre débat. Ces dernières années, les restaurants franchisés de McDonald’s ont envoyé jusqu’à 24 % de leur chiffre d’affaires à la holding luxembourgeoise de la multinationale – je rappelle que les conditions prévalant dans le paradis fiscal luxembourgeois ont été largement mises en place par M. Juncker. Ce sont ainsi 75 millions à 120 millions d’euros qui échappent au trésor public français chaque année.
Or les mesures annoncées par Emmanuel Macron risquent d’aggraver la situation. En effet, le Président de la République s’est engagé dans la course à la concurrence fiscale en abaissant progressivement l’impôt sur les sociétés sans pour autant supprimer de niches fiscales, prétendument pour « rejoindre la moyenne européenne » et « inciter les entreprises à payer leurs impôts ». Cette nouvelle baisse d’impôt sur les sociétés décidée par ce gouvernement ne sera qu’un cadeau de plus.
En outre, le plan dont nous discutons ne s’attaque pas à un autre problème crucial : il faudrait mettre fin à la course au moins-disant fiscal que le système financier impose entre les États, en particulier entre les États européens – cette course étant permise par les traités européens, qui interdisent en réalité, je le rappelle, toute harmonisation fiscale. La course à la baisse à l’impôt sur les sociétés sous prétexte d’attirer des entreprises est extrêmement dangereuse, non seulement parce qu’elle exacerbe les tensions entre les États – nous avons effectivement vu qu’elle a pour conséquence des politiques ou des gouvernements d’extrême droite –, mais aussi parce qu’elle les affaiblit en minorant les recettes fiscales potentiellement redistribuables.
Je fais un aparté : tout se passe comme si les principales mesures que l’on prenait pour lutter contre l’évasion fiscale consistaient à diminuer l’impôt pour ceux qui la pratiquent. À terme, si l’on supprimait carrément l’impôt, il n’y aurait plus d’évasion fiscale ! Je résume la situation de manière un peu caricaturale, bien sûr, mais c’est tout de même, dans une certaine mesure, la logique qui prévaut actuellement.
La France n’est d’ailleurs pas la seule à poursuivre cette logique. Entre 2010 et 2016, je le rappelle, le taux moyen d’impôt sur les sociétés est tombé de 32 à 23 % au sein de l’Union européenne et, ce matin encore, toujours devant la commission des finances, Bruno Le Maire a expliqué qu’il allait travailler à une assiette commune avec l’Allemagne, ce qui ne peut que nous inquiéter car cela ne ferait que réduire encore l’impôt sur les sociétés, qui est plus faible dans ce pays. Ce taux de 23 % ne concerne d’ailleurs pas le secteur du numérique, qui est imposé en moyenne à 9 %. On voit bien, là encore, que les sociétés concernées n’auront bientôt plus besoin de tenter de pratiquer l’évasion fiscale. De son côté, l’Irlande, en quinze ans, a diminué de moitié son taux d’impôt sur les sociétés, celui-ci atteignant désormais 12,5 %. Le Luxembourg a lui aussi promis de faire baisser progressivement son taux de 21 à 18 %. Avec le Brexit, le Royaume-Uni est également engagé dans cette spirale infernale du moins-disant fiscal.
Plus grave encore, la prétendue liste européenne des paradis fiscaux est, passez-moi l’expression, mes chers collègues, une vaste blague ! Elle ne comporte d’emblée aucun pays européen, alors que quatre pays membres de l’Union européenne au moins, à savoir l’Irlande, le Luxembourg, Malte et les Pays-Bas, mériteraient largement d’y figurer. Surtout, il suffit de promettre que l’on va changer et que l’on sera plus coopératif pour se voir immédiatement retiré de la liste des paradis fiscaux. On fait preuve, à cet égard, soit d’une naïveté confondante, soit d’une complicité inquiétante. Il n’est donc pas étonnant que cette liste ne comprenne plus que sept États dans le monde, ce qui la rend totalement inopérante.
Dès lors, quand le Gouvernement propose, dans son prochain projet de loi de lutte contre la fraude, d’adopter cette liste européenne au niveau national, il s’agit, là encore, d’un pur effet d’annonce. Cela n’améliorera malheureusement en rien la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, mais cela fait croire que l’on s’attaque au problème des paradis fiscaux.
L’absence de ces pays européens de la liste est d’autant plus grave que ce sont eux qui organisent la concurrence entre les États et poussent à la guerre fiscale dans l’Union européenne, que je viens de décrire. L’absence d’harmonisation fiscale et sociale est en définitive le fondement d’un vaste dumping à l’échelle de l’Union européenne, qui a peu à voir avec la coopération nécessaire entre les peuples. Bref, l’Union européenne, vassalisée par le capital financier, est actuellement incapable de mettre fin à ce système. La preuve en est que l’Irlande, le Luxembourg, Malte et Chypre font déjà barrage à un accord sur la taxation des GAFA, qui doit être voté à l’unanimité pour être adopté.
En dehors de l’Union européenne, la situation n’est pas meilleure : de nombreuses puissances comme la Chine, le Mexique, Israël et, bien évidemment, les États-Unis, absents de cette convention multilatérale, se livrent à la même course infernale à la concurrence fiscale. Celle-ci, qui pousse les États à imposer toujours moins les plus riches de leurs citoyens, a des conséquences très concrètes sur l’utilisation de la richesse nationale. Ce matin, le magazine Challengesa révélé que la richesse des 500 plus grosses fortunes de France avait doublé au cours des dix dernières années, passant de 325 milliards à 650 milliards d’euros. Inutile de dire que ces 325 milliards supplémentaires, qui sont une captation de la richesse produite par tous, sont notamment le résultat des nombreux cadeaux fiscaux consentis, que la loi de finances pour 2018 a largement amplifiés.
Il est bien sûr fondamental de s’attaquer à ce problème au niveau international, mais gardons aussi en tête que nous pourrions en résoudre une partie au niveau national ou, à tout le moins, donner l’exemple.
Beaucoup d’économistes formulent des propositions intéressantes en ce sens sur la question des GAFA. Gabriel Zucman, notamment, en a présenté un grand nombre lors de son audition par la mission d’information sur l’optimisation et l’évasion fiscales. Il recommande, entre autres, de se fonder sur le chiffre d’affaires réalisé dans chaque pays par les multinationales pour déterminer une clé de répartition des bénéfices qu’elles doivent y déclarer. Par exemple, si une entreprise réalise la moitié de son chiffre d’affaires en France, la moitié de ses bénéfices devront être imposés en France au titre de l’impôt sur les sociétés. Cela rendrait le transfert de bénéfices inutile, et l’on atteindrait l’objectif recherché bien plus efficacement – les résultats seraient en tout cas concrets et immédiats – qu’avec une convention qui s’apparente avant tout, malheureusement, je le rappelle, à un catalogue de mesures facultatives. Selon moi, nous devrions discuter aussi de cela plutôt que d’évoquer en priorité des conventions internationales un peu vides de sens.
Nous sommes tous d’accord : il faut agir contre l’évasion fiscale, et de façon urgente. Commençons donc par agir au niveau où nous sommes souverains, c’est-à-dire au niveau national. La France est un grand pays, scruté par ses voisins. Dès lors, si nous parvenions à mettre en place une solution efficace à ce fléau – je suis sûr que nous le pourrions –, les autres pays pourraient nous emboîter le pas. Il y a là matière à montrer l’exemple, à faire preuve de vertu. Selon moi, c’est parce que nous acceptons trop une certaine idée du déclin ou parce que nous ne voulons pas comprendre que la cinquième puissance économique du monde peut montrer l’exemple que, depuis des années, nous n’agissons pas. Ou alors c’est parce que l’on entend mener une autre politique, en faveur des plus riches, avec l’idée que toujours moins d’impôts, cela bénéficie à tous ; mais je ne vous ferai pas l’injure de croire que c’est ce que vous pensez et appliquez, en dépit des mesures que vous avez prises depuis un an.
Petit à petit, nous pourrions servir d’exemple à ces pays, qui pourraient mettre en place ces mesures à leur tour, le cas échéant en les améliorant. Cela permettrait de préparer le terrain pour trouver ensuite un accord mondial sur ces questions. Nous répétons que ce travail devrait être piloté par l’ONU.
Au lieu de s’attaquer à ce problème, le Gouvernement préfère présenter un projet de loi qui non seulement, pour l’instant, au vu du texte actuel, ne permettra en aucun cas de lutter plus efficacement contre la fraude, mais surtout ne s’attaque même pas au fléau de l’évasion fiscale. J’espère donc que nous aurons l’occasion de l’amender largement et de le perfectionner.
Lors de l’interview qu’il a donnée le 15 avril dernier, le chef de l’État a bien voulu faire la distinction entre ce qui relève de la fraude et ce qui relève de l’optimisation. Nous ne sommes pas d’accord avec cette distinction car nous pensons qu’il faut adapter nos règles pour rendre vraiment illégaux les mécanismes d’évasion fiscale. Il convient de s’attaquer aussi à l’optimisation, qui n’est parfois que la version légale de l’évasion fiscale ou, en tout cas, un moyen de contourner les règles et de détourner ce qui est dû par chacun au titre de l’impôt, dans un souci d’égalité.
Pour cela, il faudrait élaborer un véritable projet de loi, je l’ai dit. Je pense qu’il faut aussi nous poser les bonnes questions à propos du texte qui nous est soumis aujourd’hui : ce plan résoudra-t-il véritablement le problème de l’évasion fiscale ? Manifestement, non. Dès lors, comment résoudre la question ? Pouvez-vous d’ores et déjà, madame la secrétaire d’État, nous donner une fourchette des recettes supplémentaires qui découleraient de cette convention ?
Je remarque que la France a émis des réserves – très peu, il est vrai : quatre sur quinze, ce que les grandes entreprises françaises ont regretté. Même s’il est bon que notre pays affiche un certain volontarisme, celui-ci s’exprime malheureusement à travers un texte facultatif.
M. Le Maire – et je m’arrêterai là, ce qui va rassurer le président – a dit ce matin que, grâce à ce texte majeur, qui permettrait de relocaliser les profits, il n’y aurait finalement plus d’évasion fiscale. Si la convention produit ce résultat idéal, on se demande pourquoi le ministre veut taxer les chiffres d’affaires. Pour ma part, j’éprouve moins de confiance que lui à l’égard d’une convention aux termes de laquelle tout ou presque est facultatif.
En revanche, je relève qu’il veut proposer au Président de la République de réunir, sur le modèle de la COP21, une conférence des parties sur l’évasion fiscale. Cette mesure me semblant de bon aloi, je soutiendrai M. Le Maire. Vous voyez que nous ne sommes pas sectaires !

C’était à l’origine une idée communiste !

J’allais le dire : c’est une idée qui vient du groupe GDR. Comme quoi, chers collègues de la majorité, à un moment donné, cela vaut la peine de regarder sur sa gauche.
Bref, dans l’attente d’une réponse plus précise et d’une meilleure information du Parlement, je pense qu’il est nécessaire de réexaminer le projet de loi en commission. C’est pourquoi je vous demande de voter la motion d’ajournement, afin que nous puissions améliorer le texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe FI.)

La parole est à Mme la présidente de la commission des affaires étrangères.

Je répondrai d’un mot à notre collègue. Nous ne voterons pas la motion d’ajournement, donc le renvoi du texte en commission, pour deux raisons.
D’abord, le travail en commission a été très substantiel. Le rapporteur a procédé à plus de vingt auditions et la rapporteure pour avis, de son côté, a fait de même. Nous avons eu de très nombreux échanges. Le débat en commission a donc été large et approfondi. Vous n’y avez pas assisté, monsieur Coquerel ; je le comprends, mais sachez que nous y avons consacré le temps nécessaire. Je considère par conséquent que l’assemblée est parfaitement éclairée.
Ensuite, nous avons sans doute une divergence d’appréciation, mais je pense qu’il ne faut pas d’ajournement, car il y a urgence. Oui, il est urgent que nous nous dotions d’outils efficaces et pertinents pour lutter contre l’évasion fiscale, ce que la convention nous permettra de faire. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et MODEM.)

C’est effectivement un point de désaccord entre nous !

La parole est à Mme la secrétaire d’État.

Tout d’abord, mesdames et messieurs les députés, je vous remercie pour ces échanges très intéressants. Leur grande qualité montre que le sujet vous intéresse et que vous le suivez dans le détail. J’observe que vous examinez avec attention le dispositif, les discussions et les positions françaises, ce dont je vous sais gré. J’ai trouvé la plupart de vos commentaires très pertinents. Vous relevez l’ampleur de l’enjeu auquel nous nous attaquons et soulignez le caractère fondamental du sujet, qui est à la base de la confiance fondamentale qui lie nos sociétés et leurs institutions démocratiques, nos sociétés et leurs opérateurs économiques, et qui doit être préservé.
Certains d’entre vous reconnaissent le caractère innovant, exceptionnellement rapide, de la voie juridique que les négociations à l’OCDE ont permis de trouver. Ils saluent les choix exemplaires de la France ainsi que son rôle moteur dans les discussions internationales. Nous sommes très encouragés par leur soutien.
Vous avez mené un travail approfondi pour préparer la discussion. Je remercie le rapporteur et la rapporteure pour avis. Leurs observations ont été utiles et le Gouvernement les a prises en compte, en particulier en ce qui concerne le fractionnement des contrats. C’est un sujet auquel nous avons réfléchi, sur lequel nous avons travaillé, que nous avons analysé. Nous avons aussi cherché à améliorer la lisibilité, pour les opérateurs, du dispositif de conventions bilatérales et multilatérales.
Je joins ma voix à celles des députés qui déplorent que les États-Unis soient absents de la convention multilatérale. Après avoir participé aux discussions, les représentants de ce pays se sont en effet esquivés. On peut le regretter, mais nous continuerons évidemment à travailler avec eux, à essayer de les convaincre et à œuvrer dans le cadre de conventions bilatérales qui nous lient à eux. Celles-ci respectant nombre des stipulations de la convention multilatérale, elles fournissent une base pour avancer, dans le cadre de l’examen par les pairs à l’OCDE, et pour poursuivre le dialogue avec les États-Unis sur leur pratique fiscale.
Contrairement à Mme Autain et à M. Coquerel, je considère que l’OCDE est le cadre approprié pour discuter de ce type de sujet. Les débats se déroulent ainsi dans une enceinte ouverte à tous les pays et territoires intéressés, au lieu de se limiter aux pays du G20 ou de l’OCDE. Ce cadre inclusif offrira à la convention un impact optimal. Il permet en outre de bénéficier de l’expertise des services de l’OCDE pour trouver des solutions solides.
Des réserves ont été exprimées sur les procédures d’arbitrage, que nous avons inscrites parmi les options choisies par la France. Je tiens à apporter deux précisions à leur sujet. D’une part, ces procédures seront limitées au champ des situations de double imposition effective. D’autre part, elles excluront les cas où une décision de justice a été rendue dans un des pays concernés. Par conséquent, leur utilisation bénéficie d’un encadrement assez serré ; il ne s’agit pas d’une ouverture totale.
Vos commentaires constituent un encouragement à ne pas nous arrêter là. Nous y sommes déterminés. Nous voulons travailler, en particulier au plan européen, sur des approches communes. Vous allez voter l’inclusion de la liste européenne des États non coopératifs dans le droit français, à travers le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude. Cette inclusion permettra d’associer des contre-mesures à cette liste, donc de montrer l’exemple, au sein de l’Union européenne, pour lui donner un impact plus fort.
Nous transposerons prochainement la directive établissant des règles pour lutter contre les pratiques d’évasion fiscale au sein des groupes, qui vient d’être adoptée. Nous avons également inscrit à notre programme la transposition de la DAC 6 – directive relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal –, adoptée en mai pour lutter contre les montages fiscaux optimisant par le biais d’intermédiaires ; c’est un outil de plus dont se dote l’Union européenne pour attaquer les montages d’optimisation fiscale, dont la France a fortement encouragé l’adoption.
Beaucoup d’entre vous ont rappelé la nécessité de continuer à travailler sur la taxation des géants du numérique. Nous sommes bien évidemment en pointe sur ces sujets, tant au sein de l’Union européenne, de l’OCDE et de toutes les enceintes internationales, que dans tous nos échanges bilatéraux.
Enfin, nous continuons à travailler au plan européen à la convergence des bases taxables au titre de l’impôt sur les sociétés. Sur ce sujet, nous avons avancé de manière significative avec l’Allemagne, ce qui nous laisse espérer que nous obtiendrons l’an prochain un consensus européen. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et MODEM.)

Dans les explications de vote sur la motion d’ajournement, la parole est à M. Jean-Paul Lecoq, pour le groupe de la Gauche démocrate et républicaine.

Tout d’abord, je remarque que, lorsque nous débattons de paradis fiscaux et d’évasion fiscale, une grande partie de l’hémicycle n’est pas intéressée, même si elle prétendait jadis qu’elle allait faire la révolution dans ce domaine. Au Parti communiste, on a coutume de dire que, si la droite est absente lors de la discussion d’un texte ou si celui-ci ne lui plaît pas, c’est qu’il va dans le bon sens. En l’espèce, comme la droite n’est pas présente, c’est que ça ne doit pas lui plaire ; donc ça va peut-être dans le bon sens !
Mon camarade Coquerel regrette que les mesures envisagées soient purement facultatives, la convention trop peu contraignante, etc. Je partage son avis. Rappelons néanmoins qu’il s’agit de traités multilatéraux. Nous autres, membres de la commission des affaires étrangères, sommes d’éternels frustrés. Si nous ne pouvons pas amender les traités, ce n’est pas l’envie qui nous manque. Il faut toutefois les considérer comme le plus petit dénominateur commun qui ait été trouvé.
Celui-ci laisse malgré tout des espaces d’action, cela a été montré. Il nous appartient à tous de vérifier qu’ils seront effectivement utilisés dans tous les traités dont nous aurons à débattre au cours des prochaines années. Peut-être pourrions-nous aussi suggérer que l’on renégocie les traités et inviter notre exécutif à le faire si ces derniers ne sont pas conformes aux mesures que nous nous apprêtons à adopter.
Travailler dans ce sens me semble plus utile que d’ajourner, c’est-à-dire de renoncer à utiliser des espaces d’action. Voilà pourquoi nous voterons contre la motion. Mais je souhaite que nous jouions vraiment notre rôle de parlementaires en exigeant que les mesures facultatives, qui sont pour nous des enjeux fondamentaux, deviennent des impératifs permanents.

La parole est à Mme Mireille Clapot, pour le groupe La République en marche.

Les règles de la fiscalité internationale se révèlent inadaptées. Elles ouvrent aux multinationales la possibilité de réduire dans de fortes proportions leurs charges fiscales, notamment en transférant artificiellement leurs bénéfices vers des États ou des territoires à fiscalité faible ou nulle.
Pour lutter contre ce phénomène, la convention multilatérale permet d’introduire des avancées importantes dans les conventions fiscales bilatérales en vigueur. Ces avancées visent à garantir que les bénéfices seront imposés là où s’exercent réellement les activités économiques qui les génèrent, et là où la valeur est créée, en luttant notamment contre l’utilisation abusive des conventions fiscales. Elles visent également à apporter les modifications nécessaires à la définition d’établissements stables. Enfin, pour ce qui concerne le règlement des différends, le standard minimum pour améliorer les procédures amiables déjà appliquées par la partie française permettra notamment au contribuable d’ouvrir une procédure dans l’un ou l’autre des deux États en cause.
La France a retenu une conception large de l’application de la convention, en n’émettant que peu de réserves, afin d’envoyer un signal politique fort, ce qui a permis aux autres États de s’investir plus avant.
Le groupe La République en marche soutient la convention multilatérale.
Vous me permettrez de m’étonner, monsieur Coquerel, que vous ayez soutenu une motion d’ajournement. Attendre, toujours attendre… Vous avez cité Beaucoup de bruit pour rien, de Shakespeare. Vous auriez mieux fait d’invoquer Pierre Dac, qui disait : « Pourquoi payer ses impôts sur le revenu ? Il vaut mieux attendre qu’ils repartent. » N’attendons pas, chers collègues du groupe La France insoumise, qui prétendez pourtant ériger la lutte contre l’évasion fiscale en priorité ! N’attendons pas et n’ajournons pas ! Le groupe La République en marche s’oppose à la motion d’ajournement. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)

Très bien !

La parole est à M. Frédéric Petit, pour le groupe du Mouvement démocrate et apparentés.

Cher monsieur Coquerel, une chose m’a surpris dans votre démonstration : vous avez cité l’exemple de la fiscalité américaine, qui est à mon avis une fiscalité de guerre.

En quel sens ?

Je ne vois pas comment on peut défendre le principe d’un impôt prélevé à l’échelle mondiale sur les nationaux. Les États-Unis font la preuve qu’ils ne veulent pas collaborer. Je suis donc très surpris que vous ayez cité cet exemple. Vient un moment où il faut dire les choses clairement et essayer de les approfondir. L’impôt mondial sur les nationaux pose le problème de la vie de la planète.
Pour ma part, je pense que l’accord proposé est bon. Nous voterons donc évidemment contre la motion d’ajournement. (Applaudissements sur les bancs des groupes MODEM et LaREM.)

La parole est à M. Christian Hutin, pour le groupe Nouvelle Gauche.

Je dirai deux mots, étant donné qu’il est difficile pour un groupe de ne pas s’exprimer sur une motion d’ajournement. Nous ne la voterons pas, même si je partage une grande partie de l’analyse de M. Coquerel, où l’on retrouvait d’ailleurs certains des arguments que j’avais évoqués plus tôt. Mais, comme l’a dit la présidente de la commission des affaires étrangères, il y a urgence. Or, quand il y a urgence, on prend la thérapeutique qui est disponible : elle ne guérira probablement pas, mais elle est nécessaire. Ce projet de loi est une avancée. C’est pourquoi il faut, à mon sens, moins parler d’ajournement que de possibilités d’ajustement. Je reviens sur le fait qu’il me semble essentiel, conformément à la recommandation du Conseil d’État, d’associer beaucoup plus le Parlement. Cela doit être fait systématiquement, et nous devons examiner la situation pays par pays, convention par convention. L’information pourra peut-être passer par la commission des affaires étrangères.

La parole est à Mme Clémentine Autain, pour le groupe La France insoumise.

Je tiens à appuyer la motion d’ajournement. Il y a bel et bien urgence à agir, madame la présidente, mais nous pensons qu’il faut agir correctement. Faire vite sans atteindre les objectifs ne nous paraît pas efficace. Plusieurs États, dont la France, mènent une nouvelle politique consistant à diminuer les impôts des plus riches pour éviter qu’ils ne s’évadent. Cela représente finalement un manque à gagner. Cette réponse à la fraude ne tire pas les populations vers le haut et ne permet pas de collecter ce qui est juste pour développer nos sociétés.
Rien, dans votre politique, ne nous semble réellement tourné vers la lutte contre la fraude, l’optimisation et l’évasion fiscales ; nous estimons que vous ne prenez pas les mesures nécessaires. Qui plus est, si l’on veut faire appliquer les lois existantes, il faut du personnel en nombre à Bercy pour mener le travail. Or on observe que ces postes sont en diminution. On peut voter des textes, mais s’il n’y a pas les personnels adéquats pour les faire adopter, ils ne le seront pas.
S’agissant des États-Unis, monsieur Petit, je crois que nous ne sommes pas compris : la loi américaine qu’évoquait mon collègue Éric Coquerel est ancienne et relève plutôt d’une logique protectionniste ; elle n’a rien à voir avec la guerre. Ce n’est pas du tout l’état d’esprit dans lequel se situait notre remarque.
Nous vous appelons vraiment à poursuivre le travail en commission, pour aller bien plus loin et mettre fin à ce fléau insupportable qu’est l’évasion fiscale. (Applaudissements sur les bancs du groupe FI.)

(La motion d’ajournement, mise aux voix, n’est pas adoptée.)

J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles du projet de loi.

La parole est à Mme Émilie Cariou, inscrite sur l’article unique.

J’insiste sur la nécessité d’adopter l’article unique du projet de loi. Même s’il ne représente pas l’aboutissement définitif de la lutte contre l’optimisation fiscale et les paradis fiscaux, il apporte une pierre extrêmement importante à l’édifice. Je rappelle que le chantier a commencé en 2012. En 2013, l’OCDE a déposé son rapport pour lutter contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices, et s’est alliée au G20 pour porter des mesures très fortes sur la lutte contre l’optimisation fiscale. Je tiens à rappeler ici que cette lutte a été lancée de manière très ferme en 2012. Comme le faisait remarquer notre collègue, la droite de l’hémicycle est complètement vide, et les précédents gouvernements avaient en effet un peu renoncé à lutter contre l’optimisation fiscale.
Il y a maintenant urgence à adopter ce texte. Madame la secrétaire d’État, vous l’avez rappelé, le sujet de la fraude fiscale reviendra bientôt dans l’hémicycle, avec la révision de la liste des paradis fiscaux. Si les projets en cours demeurent assez modestes, nous en discutons et nous progressons tout de même. Les conventions OCDE ont d’ores et déjà commencé à modifier les pratiques des entreprises, et la perspective de l’adoption de nouvelles conventions continue de faire évoluer les pratiques. Tout cela va dans le bon sens.

Je mets aux voix l’article unique du projet de loi.

(L’articleunique est adopté, ainsi que l’ensemble du projet de loi.)

Prochaine séance, cet après-midi, à quinze heures :
Discussion du projet de loi autorisant la ratification de l’accord de partenariat sur les relations et la coopération entre l’Union européenne et ses États membres et la Nouvelle-Zélande ;
Discussion du projet de loi autorisant l’adhésion au protocole contre la fabrication et le trafic illicites d’armes à feu ;
Discussion, en nouvelle lecture, de la proposition de loi relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération.
La séance est levée.

(La séance est levée à treize heures vingt.)

Direction du service du compte rendu de la séance
de l’Assemblée nationale
Anne-Lise Stachurski-Leroy