XVe législature
Session extraordinaire de 2020-2021

Séance du lundi 19 juillet 2021

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion de la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques (nos 4110 rectifié, 4381), de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques (nos 4113 rectifié, 4382), de la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (nos 4111 rectifié, 4378) et de la proposition de loi relative aux lois de financement de la sécurité sociale (nos 4139 rectifié, 4379).
Cet après-midi, l’Assemblée nationale a commencé l’examen des articles de la proposition de loi organique relative à la modernisation des finances publiques, s’arrêtant à l’amendement no 19 portant article additionnel après l’article 11 (nos 4110 rectifié, 4381)
Je suis saisie de deux amendements identiques, nos 19 et 49.
La parole est à Mme Stella Dupont, pour soutenir l’amendement no 19.
Depuis 2015, les avis rendus par le Conseil d’État sur les projets de loi sont communiqués au Parlement au moment du dépôt du texte, à l’exception des avis rendus sur les projets de loi financiers – projets de loi de finances (PLF) et projets de loi de finances rectificatifs (PLFR), projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) –, sur les projets de loi de ratification d’ordonnance et sur les projets de loi autorisant la ratification ou l’approbation d’engagements internationaux. Pourtant, aucun texte ne prévoit ces exceptions, qui résultent seulement d’une décision du Président de la République et de la pratique gouvernementale. Il est donc proposé d’inscrire dans la LOLF – loi organique relative aux lois de finances – le principe de communication de l’avis du Conseil d’État sur l’ensemble des textes financiers régis par ladite LOLF, dans le but d’améliorer l’information du Parlement. La parole est à Mme Véronique Louwagie, pour soutenir l’amendement no 49. J’avais déjà défendu cet amendement en commission spéciale car il faut rappeler que l’avis du Conseil d’État est systématique dans un certain nombre de cas, en l’occurrence les textes financiers – PLF, PLFR, PLFSS –, mais ses avis ne sont pas communiqués au Parlement, alors qu’ils le sont pour tous les autres textes. Il est important que la représentation nationale puisse être éclairée au mieux sur des textes pour le moins importants. C’est pourquoi mon amendement propose que soit rendue obligatoire la communication de l’avis rendu par le Conseil d’État – je précise que j’ai déposé un amendement ayant le même objet sur le projet de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. La parole est à M. Laurent Saint-Martin, rapporteur de la commission spéciale, pour donner l’avis de la commission. Ces amendements posent un problème de constitutionnalité, puisque leur adoption constituerait un droit d’injonction du Parlement au Gouvernement, ce qui serait contraire à l’article 39 de la Constitution. J’ai rappelé que le Conseil d’État est le conseil du Gouvernement et la séparation des pouvoirs, principe qu’il nous faut respecter, exige que nous le maintenions dans ce rôle. Dans les faits, le Gouvernement, sans en avoir l’obligation, publie tous les avis du Conseil d’État sauf, c’est vrai, ceux portant sur des textes financiers – et aussi certains autres, les conventions internationales notamment. Il s’agit évidemment d’un enjeu politique, sur lequel le Gouvernement garde la main en vertu, je le répète, de la séparation des pouvoirs. L’avis est défavorable. La parole est à M. le ministre délégué chargé des comptes publics, pour donner l’avis du Gouvernement. L’avis du Gouvernement est défavorable pour les mêmes raisons. Le Conseil d’État a déjà estimé qu’une disposition de cette nature ne serait pas conforme au principe de la séparation des pouvoirs, puisqu’étant lui-même le conseiller du Gouvernement, il a considéré que seul ce dernier était à même de décider de la publication des avis qu’il lui rend. Par ailleurs, je rappelle que la Constitution de 1958 prévoit un ensemble de dérogations au bénéfice du Gouvernement dans la conception et le vote du budget, justifiées pour garantir le vote des lois de finances et donc le bon fonctionnement de l’État, d’où, en l’espèce, le caractère non obligatoirement public des avis du Conseil d’État sur les textes financiers. La parole est à M. Éric Woerth, président de la commission spéciale. Il y a sans doute un problème de constitutionnalité au regard du droit d’injonction, mais je ne me prononcerai pas sur le sujet. En tout cas, il n’y a pas de raison que les avis du Conseil d’État dans le domaine des lois de finances ne soient pas rendus publics comme pour les autres textes de loi. Il suffirait, monsieur le ministre délégué, de demander au Président de la République qu’ils le soient – je suis sûr que vous saurez le convaincre. De toute façon, ils finissent par être publiés, quand ils sortent dans la presse, un procédé tout à fait désagréable. Il n’y a rien de secret en la matière, on le voit bien. Il vaudrait mieux en disposer à temps pour pouvoir éclairer les débats, notamment pour clarifier ce qu’il en est sur le plan juridique, comme le montre l’ensemble de ses avis. Si nous ne pouvons pas aboutir par voie législative, ce que je peux comprendre puisque le Conseil d’État, à la différence de la Cour des comptes, n’a pas de liens institutionnels avec le Parlement, il serait bon que Bercy demande au Président de la République de montrer sa bonne volonté en rendant publics ces textes. La parole est à Mme Véronique Louwagie. Je voudrais revenir sur vos arguments, monsieur le rapporteur et monsieur le ministre délégué. Tout d’abord, je pourrais comprendre celui de l’injonction, mais je rappelle tout de même que, dans la loi de finances initiale pour 2021, seize articles ont prévu que le Gouvernement remette un rapport au Parlement, et le Conseil constitutionnel n’a pas censuré ces articles au motif qu’il y aurait injonction. Je ne partage donc pas votre point de vue sur l’existence d’un risque constitutionnel à cet égard. Quoi qu’il en soit, pourquoi ne pas introduire cette mesure pour donner la possibilité au Conseil constitutionnel de se prononcer et de lever ainsi le doute ?
Je donnerai trois exemples qui me semblent faire jurisprudence en la matière : le Conseil constitutionnel a censuré en 2009 une disposition qui enjoignait au Gouvernement de transmettre pour avis tout projet de nouveau cahier des charges des sociétés nationales de programmation audiovisuelle aux commissions parlementaires compétentes – voyez qu’on est tout de même assez loin de la communication d’avis qui existent déjà. Une autre censure a concerné, en 1990, une disposition prescrivant au Gouvernement de déposer un projet de loi dans un délai précis. La troisième censure se rapportait, en 2000, à une disposition qui prescrivait au Gouvernement d’affecter et d’utiliser des crédits. La transmission de l’avis du Conseil d’État n’a donc aucun rapport avec les trois cas que je viens d’évoquer. Mais j’ai bien entendu aussi votre argument de l’enjeu politique, monsieur le rapporteur.
La parole est à Mme Valérie Rabault. En vertu de l’article 57 de la LOLF, le président de la commission des finances, le rapporteur général, ainsi que les rapporteurs spéciaux dans leurs domaines d’attributions, ont accès à tout document administratif sans que nul puisse s’y opposer – hors secret-défense, secret de l’instruction et secret médical : je suppose qu’au moins les deux premiers parlementaires peuvent se rendre dans votre bureau, monsieur le ministre délégué, et y récupérer sans encombre l’avis du Conseil d’État – n’est-ce pas ? Pouvez-vous nous le confirmer ? Je ne crois pas que le contenu des avis du Conseil d’État sur les projets de loi de finances entre dans un des trois champs dérogatoires opposables qu’a prévus la LOLF. J’attends que vous me confirmiez que le président de la commission des finances comme le rapporteur général peuvent aller récupérer ces documents dans votre bureau quand ils le souhaitent. La parole est à Mme Stella Dupont. J’ai écouté non seulement les arguments du rapporteur, de M. le ministre délégué et de M. le président de la commission spéciale, chacun pointant à sa manière le caractère vraisemblablement inconstitutionnel de la disposition que nous proposons, mais aussi les contre-arguments exposés par ailleurs. Je n’ai pas dit ça ! J’ai peut-être mal interprété, monsieur le président de la commission spéciale, mais j’ai cru comprendre que, si vous étiez favorable à l’idée, vous n’écartiez pas l’argument de l’inconstitutionnalité.
En tout cas, j’entends par mon amendement souligner la nécessité de renforcer l’information, au sens large, du Parlement. Élue de cette assemblée depuis quatre ans maintenant, donc avec l’expérience de presque une législature – après avoir eu des responsabilités locales –, cela fut une grande surprise pour moi de découvrir qu’il faut vraiment travailler ardemment, voire batailler, en tout cas dépenser beaucoup d’énergie pour obtenir les informations dont nous devons disposer. Or les avis du Conseil d’État en font partie. C’est dans cet esprit que j’ai déposé cet amendement : veillons à ce que notre information soit sans cesse renforcée.
Elle a raison ! La parole est à M. le ministre délégué. Deux mots, tout d’abord pour vous dire, monsieur le président de la commission, que je saurais relayer auprès du Président de la République votre attente, mais vous commencez à me connaître suffisamment pour savoir que je n’ai pas l’habitude de préempter ses propres décisions ni de m’engager à sa place.
Madame Rabault, l’article 57 de la LOLF doit être concilié, dans son interprétation, avec les exigences constitutionnelles que j’ai rappelées, à savoir la séparation des pouvoirs et les dérogations dont bénéficie le Gouvernement. Je ne suis pas convaincu que les avis du Conseil d’État relèvent des renseignements économiques et financiers habituellement demandés par les rapporteurs spéciaux.
Il ne s’agit pas de ça ! Il m’est signalé sur les bancs que c’est un point important du débat : je vous donne donc la parole, monsieur de Courson, mais tâchez de vous en souvenir pour la suite. Je vous remercie, madame la présidente.
Que faisons-nous, les parlementaires, pour obtenir l’avis du Conseil d’État, monsieur le ministre délégué ? Eh bien, nous nous débrouillons.
Nous allons voir les journalistes ! J’en tiens un exemple entre mes mains : l’avis du Conseil d’État sur le projet de loi relatif à la gestion de la crise sanitaire. Je ne vous dirai pas comment je me le suis procuré… Il faut bien bidouiller ! Qu’y a-t-il à cacher dans un avis du Conseil d’État ? Rien ! De plus, ces amendements ne prévoient aucune injonction, puisqu’ils visent non pas une obligation de faire mais seulement de transmettre. Il est tout à fait loisible de modifier l’amendement pour préciser qu’il faut passer par le ministre compétent, chargé de joindre l’avis au texte en question : faisons ainsi ! Sous-amendez, monsieur le ministre délégué ! Au moins que les choses soient claires, d’autant qu’il s’agit d’améliorer, à tous points de vue, la qualité de nos travaux. Je ne comprends pas ce que les gouvernants ont à perdre dans cette affaire, alors qu’en plus, vous savez très bien que nous nous les procurons par des moyens,… que je vous avouerai un jour, mais pas ici. On ne veut pas savoir ! (Sourires.) La situation actuelle est malsaine : l’amendement de Mme Louwagie, lui, est un amendement sanitaire ! La parole est à M. Jean-Pierre Door. En commission spéciale, jeudi dernier, nous avons déjà passé du temps sur les deux amendements de Mme Louwagie, aussi bien sur la loi de finances que sur la loi de financement de la sécurité sociale. J’ai l’impression que le rapporteur hésite, ce soir encore, comme en commission, entre le oui et le non, entre l’avis favorable et l’avis défavorable. Je rappelle que, dans le cadre du PLFSS, depuis des années, les rapports qui nous sont fournis contiennent, souvent à chaque article, l’avis des conseils d’administration, des caisses, des partenaires sociaux et, parfois, celui du Conseil d’État. Et c’est très bien ainsi. Pourquoi ne pas le généraliser ?
C’est un peu alambiqué : l’avis peut être donné mais il ne l’est pas. L’amendement de Mme Louwagie vise à inscrire dans la loi organique que l’avis du Conseil d’État peut être régulièrement fourni.
(Les amendements identiques nos 19 et 49 ne sont pas adoptés.) La parole est à M. Pierre Dharréville, pour soutenir l’amendement no 66. Il a pour objet de demander un rapport sur la fongibilité asymétrique. Ce principe budgétaire interdit d’augmenter les dépenses de personnels, y compris par le biais d’un transfert de crédits. Une telle règle, particulièrement contraignante pour le législateur, n’est pas sans affecter directement la fourniture et l’organisation des services publics. Elle a ainsi contribué à accroître le recours à l’externalisation, aussi bien pour des fonctions supports que pour des prestations intellectuelles. Or les difficultés à établir un cahier des charges peuvent avoir pour effet une détérioration du service externalisé. Nous nous interrogeons sur le caractère bénéfique à long terme de la fongibilité asymétrique du point de vue budgétaire. Quel est l’avis de la commission ? Je ne partage pas votre avis. La fongibilité asymétrique est un garde-fou que nous devons conserver pour assurer la maîtrise de la masse salariale de l’État.
L’externalisation est un problème connexe…
Ce n’en est pas un ! …disons plutôt un dispositif, qui engendre parfois des coûts excessifs, et pour lequel l’efficacité de la dépense mérite d’être évaluée. C’est la raison pour laquelle la commission des finances a créé une mission d’information, présidée par Mme Louwagie et dont Mme Motin est la rapporteure, sur les différentes missions confiées par l’administration de l’État à des prestataires extérieurs (outsourcing) , pour mieux connaître les conditions du recours à des prestations externes. Je vous rejoins donc sur ce point.
En revanche, la maîtrise de la masse salariale de l’État est un enjeu considérable pour la maîtrise des finances publiques. La fongibilité asymétrique en est un outil nécessaire à mes yeux.
(L’amendement no 66, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement no 67. Il s’agit également de demander un rapport du Gouvernement au Parlement sur les effets de la mise en place de plafonds d’emploi dans la fonction publique d’État prévus à l’article 7 de la LOLF, sur la qualité du service public, sur l’externalisation des services publics ainsi que sur la qualité de l’emploi public. (Mme Caroline Fiat applaudit.) Quel est l’avis de la commission ? Les plafonds d’emplois et la masse salariale ne doivent pas seulement être envisagés sous un angle strictement budgétaire. Nous ne partageons peut-être pas le même objectif, mais je crois que nous devons profondément transformer les structures de coûts dans notre appareil d’État, pas nécessairement pour réduire le nombre d’agents publics – ce n’est pas un objectif en soi – mais pour améliorer l’efficacité du service public, un objectif auquel vous adhérerez sans doute. Ce n’est pas en supprimant les plafonds d’emploi ou en empêchant la maîtrise de la masse salariale que nous y parviendrons. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne. Notre demande a précisément pour objet d’étudier les effets des plafonds d’emplois. En effet, nous pourrions éventuellement nous entendre, mais attendons de savoir si l’instauration des plafonds d’emplois a pour effet d’améliorer ou pas la qualité du service public.
(L’amendement no 67 n’est pas adopté.)
La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement no 116. La commission a adopté un amendement créant une nouvelle annexe lors du dépôt des projets de loi de finances rectificative et de fin de gestion qui récapitule le montant des crédits consommés et disponibles pour chaque programme et chaque action. Or les services du Parlement disposent déjà en temps réel de l’information pour chaque programme par le biais de l’application Chorus auxquels ils ont accès depuis 2019.
La disposition est donc satisfaite. C’est la raison pour laquelle il est proposé de supprimer l’obligation d’information sur les actions.
Quel est l’avis de la commission ? Favorable. La parole est à Mme Valérie Rabault. J’entends votre argument, monsieur le ministre délégué, mais encore faudrait-il que nous disposions des mots de passe pour chaque programme, sans avoir à les demander, ce qui est très fastidieux. La parole est à M. le président de la commission des finances. Je suis l’auteur de l’amendement que la commission a adopté. Je l’ai déposé pour une bonne raison : nous en avons besoin pour examiner la recevabilité des amendements de crédit. Il est somme toute logique de faire le point sur la consommation des crédits à l’occasion d’un PLFR. J’entends qu’il est compliqué de fournir les informations sur les actions. Dont acte. Adoptons la solution du Gouvernement et nous verrons si nous pouvons descendre jusqu’au niveau de l’action si besoin est. Mme Rabault a raison, l’accès à Chorus est bien plus compliqué pour nous que pour vous. Nous avons rencontré des difficultés pour l’utiliser lors du dernier PLFR : heureusement vous nous avez fourni les données. J’approuve néanmoins l’amendement : à l’impossible nul n’est tenu.
(L’amendement no 116 est adopté.) L’amendement no 46 de M. le rapporteur est rédactionnel.
(L’amendement no 46, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L’article 11 bis, amendé, est adopté.)
La parole est à M. Pierre Dharréville, pour soutenir l’amendement no 69 portant article additionnel après l’article 11  bis . Dans nos institutions actuelles, l’équilibre des pouvoirs est profondément affecté. L’amendement vise modestement à le rétablir quelque peu en encadrant le dépôt des amendements du Gouvernement. D’une part, il est proposé d’interdire au Gouvernement de déposer des amendements tendant à ajouter des articles au texte soumis au Parlement. En effet, cette technique lui permet d’éviter de consulter le Conseil d’État – bien que nous n’ayons pas toujours connaissance de son avis, cela vient d’être dit – et de réaliser une étude d’impact. D’autre part, pour les lois de finances, le Gouvernement serait soumis aux mêmes délais de dépôt que les parlementaires, dans un souci de symétrie, afin que ces derniers puissent légiférer dans de bonnes conditions. Quel est l’avis de la commission ? Tout est dans le « modestement », monsieur Dharréville. (Sourires.) C’est un petit amendement, n’est-ce pas ?
Nous ne pouvons pas l’accepter en l’état car il pose un problème de constitutionnalité majeur, vous le savez. Dans l’exposé sommaire, vous tentez de vous soustraire à l’article 44 de la Constitution alors que votre amendement entre complètement dans son champ d’application.
Le débat sur le délai de dépôt pourrait, à la rigueur, être intéressant. Néanmoins, il faut admettre qu’un délai de dépôt non contraint peut s’avérer utile dans certains cas, particulièrement au Gouvernement. Avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à Mme Valérie Rabault. Cet amendement est plein de bon sens et le défaut de constitutionnalité doit pouvoir être corrigé si nécessaire.
J’entends votre argument sur le délai de dépôt, monsieur le rapporteur, mais faisons le compte des amendements du Gouvernement déposés hors délai. Parmi eux, vous trouverez des amendements, sur les concessions autoroutières ou l’agriculture par exemple, qui ne relèvent pas de l’urgence. Ce sont des amendements écrits huit mois auparavant et qui ont été écartés en réunion interministérielle et qui reviennent par la fenêtre. Ce n’est pas acceptable.
La parole est à M. Pierre Dharréville. Je remercie Mme Rabault pour ses propos auxquels je souscris pleinement et qui éclairent le sens de l’amendement.
Monsieur le rapporteur, si vous souhaitez maintenir une possibilité de dépôt hors délai au profit du Gouvernement – ce qui me semble discutable –, lorsqu’il en use, autorisez les parlementaires à faire de même.
Alors là !
(L’amendement no 69 n’est pas adopté.) La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement no 93. Il a pour objet de préciser le cadre normatif en référence duquel est réalisée la certification des comptes de l’État. Il précise que la Cour des comptes certifie les comptes de l’État eu égard aux règles et principes comptables qui lui sont applicables – ceux définis à l’article 30 de la LOLF – afin de renforcer la lisibilité de la LOLF sur ce point et de souligner l’indépendance dont bénéficie la Cour dans l’exercice de cette mission.
(L’amendement no 93, accepté par la commission, est adopté.) La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement no 74. Nous nous sommes beaucoup creusé la tête pour tenter d’améliorer le texte. L’amendement vise à donner le droit à chaque groupe parlementaire de demander, lors de chaque session, un rapport à la Cour des comptes sur le thème de son choix. Bonne idée ! Calqué sur le droit de tirage des groupes pour les commissions d’enquête, ce dispositif permettrait d’accroître la mission de la Cour des comptes d’assistance du Parlement. Quel est l’avis de la commission ? Le 2o de l’article 58 de la LOLF fonctionne plutôt bien selon moi : nous décidons de manière collégiale en respectant les demandes des groupes et leur représentativité, ainsi qu’en établissant un lien avec les thèmes retenus pour le Printemps de l’évaluation. Le fonctionnement actuel me semble satisfaisant. Par conséquent, je demande le retrait de l’amendement. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne. Je vais le retirer puisqu’il est satisfait. Néanmoins, l’amendement comportait une précision importante : il donnait la possibilité à chaque groupe parlementaire. Ne le retirez pas ! Finalement, je ne le retire pas. La parole est à Mme Valérie Rabault. Je remercie M. Dufrègne de me permettre de m’exprimer. Le 2o de l’article 58 fonctionne très bien mais la décision de solliciter la Cour des comptes est prise par le bureau de la commission au sein duquel tous les groupes ne sont pas représentés. La parole est à M. le président de la commission des finances. Madame Rabault, tous les groupes ne sont pas officiellement représentés mais ils sont tous invités. En l’absence de représentants désignés selon les règles de représentativité, le whip du groupe est systématiquement invité. M. Dufrègne est d’ailleurs un membre assidu.
(L’amendement no 74 n’est pas adopté.) Je suis saisie de deux amendements identiques, nos 20 rectifié et 51 rectifié.
La parole est à Mme Stella Dupont, pour soutenir l’amendement no 20 rectifié.
Il concerne l’information du Parlement. En vertu de l’article 59 de la LOLF, lorsqu’une information ne peut être obtenue, « les présidents des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances peuvent demander à la juridiction compétente, statuant en référé, de faire cesser cette entrave sous astreinte ».
Cet article n’a jamais été appliqué à ce jour. L’amendement vise à en préciser les modalités d’application : afin de dissiper le flou actuel, le Conseil d’État est désigné comme la juridiction compétente ; le juge est tenu de se prononcer dans un délai de quarante-huit heures ; les pouvoirs du juge ne sont pas limités à la prononciation d’une astreinte.
Un amendement miroir a été déposé sur la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale.
La parole est à Mme Véronique Louwagie, pour soutenir l’amendement no 51 rectifié. L’article 59 de la LOLF offre aux présidents des commissions de l’Assemblée et du Sénat chargées des finances la possibilité de saisir la juridiction compétente lorsqu’ils ne parviennent pas à obtenir dans un délai raisonnable les renseignements qu’ils souhaitent dans le cadre d’une mission de contrôle et d’évaluation.
Par cet amendement, nous voulons apporter trois précisions : en désignant la « juridiction compétente » tout d’abord – nous proposons de mentionner le Conseil d’État ; en imposant ensuite à ladite juridiction un délai pour se prononcer – quarante-huit heures ; en élargissant enfin les pouvoirs du juge au-delà de la simple astreinte, afin qu’il ordonne « toutes mesures nécessaires », formulation calquée sur celle utilisée dans le cadre du référé liberté.
Si cet article 59 n’a jamais été appliqué, c’est sans doute parce que de telles précisions manquent.
Quel est l’avis de la commission sur ces amendements ? Mesdames Louwagie et Dupont, je partage bien sûr votre volonté de défendre les droits du Parlement, en particulier l’accès des parlementaires aux informations financières. Nous avons déjà évoqué l’article 57. Au 59, axé sur les sanctions, il manque probablement des éléments pour qu’il soit pleinement opérant, je suis d’accord avec vous. Cela dit, vos amendements nous paraissent aller loin. Je ne suis pas certain qu’il faille faire intervenir le juge lorsque se présente un problème d’accès à l’information entre le Parlement, l’exécutif et l’administration.
Prenons un peu de recul : combien de cas de blocages à l’encontre de demandes de renseignements ont-ils été recensés ? Quasiment aucun. Pour ma part, je n’en ai pas eu connaissance d’un seul. Et pour les quelques freins évoqués par Mme Rabault, l’intervention du ministre, quelles que soient les appartenances politiques, résout les difficultés.
Ces modifications ne me paraissent franchement pas souhaitables. En revanche, il est toujours bon de rappeler les prérogatives du Parlement et si cette proposition de loi organique permet de faire mention des articles 57 et 59 de la LOLF, c’est une bonne chose.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à Mme Véronique Louwagie. Je ne saisis pas tout à fait la pertinence de vos arguments, monsieur le rapporteur. Selon vous, il n’y aurait pas lieu de saisir le juge. Or l’article 59 dans sa rédaction actuelle indique que les présidents des commissions de l’Assemblée et du Sénat chargées des finances « peuvent demander à la juridiction compétente » de régler le problème. L’intervention du juge est donc déjà prévue.
Cette juridiction, quelle est-elle ? Pouvez-vous répondre à cette question ? Et si cet article doit être appliqué, il me paraît important de déterminer les conditions dans lesquelles la juridiction statue en référé, en donnant notamment des précisions sur les délais dont dispose le juge ainsi que sur ses pouvoirs.
La parole est à Mme Valérie Rabault. Mme Louwagie a raison : il s’agit non pas de créer un nouveau droit mais de préciser les contours d’un droit existant. Je ne comprends donc pas pourquoi, monsieur le rapporteur général, vous ne donnez pas un avis favorable à ces amendements.
Ou alors, je vous propose de faire un test pour voir quelle est la juridiction compétente.
Pourquoi pas ? De toute façon, il faut toujours tester la loi et les possibilités qu’elle offre. Nous l’avons fait avec le référendum d’initiative partagée et nous le ferons pour d’autres procédures. Mais je considère qu’il vaudrait mieux apporter dès aujourd’hui la précision suggérée par Mme Louwagie en mentionnant le Conseil d’État. Au moins, les choses seraient claires. La parole est à M. Charles de Courson. Les amendements de nos collègues ne créent pas un nouvel état du droit mais tentent de rendre applicable l’article 59, dont la rédaction actuelle est imprécise et qui, à ma connaissance, n’a jamais été appliqué. Tout à fait ! Prenons l’exemple de la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) : tout citoyen qui se voit refuser l’accès à un document administratif peut la saisir. En adoptant ces amendements, nous ne ferions qu’inscrire dans la loi une procédure symétrique.
Nos débats renvoient ici à une question simple : celle du total déséquilibre entre les pouvoirs du Gouvernement et ceux du Parlement dans la constitution de la Ve République.
C’est sûr ! Les présidents de la République successifs ont tous promis, lorsqu’ils se sont présentés, qu’ils procéderaient à un rééquilibrage. La disposition proposée par nos collègues y contribuerait à une toute petite échelle.
On ne peut pas dire que les choses s’arrangent toujours, monsieur le rapporteur. Je vous ai donné un exemple à propos de l’accès des rapporteurs spéciaux aux informations fiscales individuelles et le ministre m’a donné raison, contre votre avis même.
Faites donc preuve d’un peu d’ouverture : qu’avez-vous à craindre de telles précisions ? Elles constituent avant tout une arme de dissuasion revenant à dire au ministre : « Ne m’obligez pas à saisir la juridiction compétente, vous aurez bonne mine, sinon, si vous êtes condamné avec astreinte ».
(Les amendements identiques nos 20 rectifié et 51 rectifié ne sont pas adoptés.)
La parole est à Mme Caroline Fiat, pour soutenir l’amendement no 38. Nous souhaitons supprimer le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) : cette institution imposée par le traité budgétaire européen est chargée de veiller à la cohérence de la trajectoire de retour à l’équilibre des finances publiques avec les engagements européens de la France, à savoir une réduction du déficit public structurel des administrations publiques. Cet objectif, qui apparaissait déjà complètement hors-sol en temps normal, semble particulièrement inadapté pour faire face à la crise économique que nous traversons.
Dans un tel contexte, il est en effet grotesque de faire de la baisse du déficit l’alpha et l’oméga des politiques publiques. Qui plus est, comment ne pas se lasser de voir des institutions telles que le HCFP recommander de diminuer les dépenses publiques plutôt que d’augmenter les recettes par un accroissement de l’imposition des plus riches et des grandes entreprises comme le préconise le Fonds monétaire international (FMI) ?
Nous contestons donc la pertinence de l’objectif même de cette institution et nous opposons fermement à ce que le contrôle de la maîtrise des dépenses publiques lui soit confié de manière contraignante, comme s’y engage le programme de stabilité transmis à Bruxelles par le Gouvernement. Pourquoi se dessaisirait-il de son pouvoir au profit d’une instance ne bénéficiant d’aucune légitimité démocratique ?
Quel est l’avis de la commission ? La référence que vous avez faite aux obligations issues du traité européen justifierait en elle-même un avis défavorable.
Mais j’aimerais vous répondre aussi sur le fond. Le HCFP présente un avis qui ne s’impose en rien au Parlement, auquel appartient, et à lui seul, la décision de lever l’impôt et de voter les dépenses publiques. Cette institution ne peut nullement contraindre la maîtrise de la dépense publique ou les choix politiques. Personnellement, je trouve ses avis utiles et je considère qu’il faudrait que le champ qu’ils couvrent soit élargi à d’autres textes.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à Mme Valérie Rabault. Madame Fiat, vous voudrez bien m’excuser de revenir aux amendements précédents. Vous vous êtes déjà exprimée à leur sujet, madame Rabault. En effet, madame la présidente, mais j’ai oublié de dire une chose qui m’est revenue à l’esprit. J’ai saisi le Conseil d’État une fois – c’était en 2016 – au sujet d’informations de nature financière que le ministère de l’agriculture avait refusé de me communiquer : il m’a fait alors une réponse très générale, que j’ai conservée, indiquant que ma demande ne relevait pas pleinement de l’article 59. Voilà ! Précisons que ces informations visaient à dissiper un flou autour de l’indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) qui, si elle n’a pas un impact direct pour nos finances publiques, a bien une incidence sur elles par le biais européen.
C’est une raison supplémentaire pour souligner l’intérêt des amendements portant sur l’article 59 de la LOLF.
(L’amendement no 38 n’est pas adopté.) La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement no 68. Nous souhaitions dans un premier temps transformer le Haut Conseil des finances publiques en autorité indépendante. Dans cet amendement de repli, nous proposons de réduire l’influence de la Cour des comptes sur cette instance en modifiant sa composition de manière qu’elle représente tous les pans des administrations publiques. Quel est l’avis de la commission ? Avis défavorable. Je souhaite que le HCFP reste placé auprès de la Cour des comptes. Son fonctionnement actuel est satisfaisant.
(L’amendement no 68, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à Mme Bénédicte Peyrol, pour soutenir l’amendement no 7. Il vise à ajouter au HCFP un onzième membre, dont l’expertise porterait sur les questions environnementales. Certes, celles-ci ne constituent pas le cœur des missions du Haut Conseil mais nous savons qu’elles auront des conséquences sur nos indicateurs économiques. La Banque centrale européenne (BCE) intègre d’ailleurs ces enjeux dans sa nouvelle stratégie, car elle est consciente des conséquences qu’ils peuvent avoir sur la stabilité financière et sur la stabilité des prix. Quel est l’avis de la commission ? Je ne pense pas qu’il faille inscrire cette modification dans la loi organique. Dans les faits, le HCFP a compté dans ses rangs des économistes dotés d’une expertise sur les questions climatiques et environnementales. Citons Jean Pisani-Ferry, nommé récemment à la tête de l’Institut de l’économie pour le climat (I4CE), ou Michel Aglietta. Nul doute que le choix des économistes au sein du HCFP prendra de plus en plus en considération les compétences en ces domaines. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. Je retire l’amendement, madame la présidente.
(L’amendement no 7 est retiré.) La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement no 110. Il s’agit de revenir au délai initial d’une semaine laissé au Haut Conseil des finances publiques pour se prononcer sur les projets de loi de programmation des finances publiques, au lieu des quinze jours prévus dans le texte de la commission. Quel est l’avis de la commission ? La volonté qui a guidé la commission spéciale a été de laisser davantage de respiration au HCFP pour se prononcer sur les projets de loi de programmation des finances publiques, qui n’obéissent pas aux mêmes contraintes constitutionnelles de délai que les PLF et les PLFSS.
Compte tenu de l’argument avancé par le Gouvernement, je m’en remettrai à la sagesse de l’Assemblée.
La parole est à M. Charles de Courson. Mes chers collègues, moi, je crois qu’il faut maintenir la position de la commission spéciale. Les membres du Haut Conseil nous ont tous dit que le délai d’une semaine qui leur était imparti pour émettre des avis circonstanciés sur ces projets de loi était beaucoup trop court. Revenir à la situation actuelle, comme le veut le Gouvernement, ne me paraît pas pertinent.
Et quand notre rapporteur s’en remet à la sagesse de notre assemblée, c’est une manière pour lui de signifier qu’il souhaite voir maintenue la rédaction de la commission. Il faut donc voter contre l’amendement du Gouvernement.
La parole est à M. le président de la commission spéciale. Cet amendement reprend une préconisation du Conseil d’État. J’estime qu’il faut laisser du temps au HCFP. Il ne s’agit pas du PLFR. Il me paraît raisonnable de lui accorder une semaine de plus pour se prononcer sur les lois de programmation des finances publiques qui, comme les lois de programmation sectorielles, portent sur une durée de quatre ou cinq ans et dont on peut penser à bon droit qu’elles ont fait l’objet d’une longue réflexion. Restons-en donc au texte de la commission. La parole est à M. le ministre délégué. J’aimerais, madame la présidente, insister sur les difficultés pratiques qu’engendrerait un passage à quinze jours. Beaucoup ici le savent, même pour les projets de loi de programmation des finances publiques, les arbitrages, aussi fou que cela puisse paraître, sont extrêmement tardifs. Ils sont, de plus, articulés avec les projets de loi de finances de l’année suivante puisque, traditionnellement, le Parlement les examine avec le premier budget de la législature et cette extension des délais serait très contraignante.
(L’amendement no 110 n’est pas adopté.) La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement no 111. Nous souhaitons supprimer la possibilité donnée au Gouvernement de saisir le Haut Conseil des finances publiques sur les conséquences financières de toute disposition d’un projet de loi financier, cette mesure, qui étend le périmètre du HCFP, ne nous paraissant pas conforme aux standards européens des comités budgétaires indépendants même si, dans la réalité, elle ne remet évidemment pas en cause son indépendance. Quel est l’avis de la commission ? Même avis que sur l’amendement précédent. Nous avions suivi une recommandation du Conseil d’État. Je m’en remets à la sagesse de l’Assemblée. La parole est à M. le président de la commission spéciale. Si j’étais à la place du ministre délégué, je défendrais peut-être la même position que lui, puisque chacun reste dans son rôle. Je conçois que la demande d’avis du HCFP sur ces sujets dépasse le cadre des standards européens mais, dans les autres pays européens, les hautes autorités nées du traité bénéficient souvent de plus de pouvoirs et rendent des avis beaucoup plus complets que ne le fait le HCFP. Nous avons bien réfléchi à cette disposition et en avons mesuré les risques éventuels. C’est pourquoi je considère que nous devons en rester au texte de la commission.
(L’amendement no 111 n’est pas adopté.) L’amendement no 29 de M. Jean-Paul Dufrègne est défendu.
(L’amendement no 29, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement no 109. Il vise à supprimer l’avis du Haut Conseil des finances publiques sur le rapport relatif aux caractéristiques de la dette publique, pour plusieurs raisons. Le concept de soutenabilité de la dette revêt une forte dimension politique et est manié en réalité par un très faible nombre d’acteurs, dont les avis se nourrissent mutuellement : il apparaît que les analyses de soutenabilité sont plus souvent subjectives qu’une prévision macroéconomique à un ou deux ans. Dès lors, la formulation par le HCFP d’un avis sur la dette publique constitue, à nos yeux, une extension non souhaitable de son périmètre et serait incompatible avec son positionnement institutionnel. En outre, cette disposition ne serait pas sans risques sur les conditions de financement de la France sur les marchés financiers, dans la mesure où la publicité de l’avis du HCFP pourrait en faire une sorte d’agence de notation officielle, dont l’avis pourrait se révéler plus négatif que celui des agences de notation indépendantes, avec un effet d’entraînement à la baisse sur notre capacité de financement. Quel est l’avis de la commission ? La commission n’a pas examiné cet amendement. Je suis sensible à tout ce qui pourrait remettre en cause le travail de l’Agence France Trésor (AFT). J’entends les arguments du ministre et j’émets, à titre personnel, un avis favorable.
(L’amendement no 109 est adopté.) L’amendement no 18 de M. le rapporteur est rédactionnel.
(L’amendement no 18, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L’article 12, amendé, est adopté.)
L’amendement no 21 de M. le rapporteur est rédactionnel.
(L’amendement no 21, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L’article 13, amendé, est adopté.) Étant donné la bonne dynamique de nos débats, je vous propose, si vous êtes d’accord, de poursuivre avec l’examen du texte suivant et de réserver les explications de vote à la fin de notre discussion.
Je mets aux voix l’ensemble de la proposition de loi organique.
(La proposition de loi organique est adoptée.)
J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques (nos 4113 rectifié, 4382).
(Les articles 1er, 2 et 3 sont successivement adoptés.)
La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement no 6. Cet amendement de précision vise à améliorer la transposition de la directive européenne no 2011/85/UE en droit national, en prévoyant explicitement l’obligation pour le Gouvernement, en réaction à un avis du HCFP qui constaterait des distorsions importantes dans les prévisions macroéconomiques sur une période de quatre années consécutives au moins, de tenir compte de cet avis dans le prochain projet de loi de finances de l’année et d’annexer un rapport à ce même PLF pour analyser les mesures de corrections envisagées. Quel est l’avis de la commission ? Favorable.
(L’amendement no 6 est adopté.)
L’amendement no 1 de M. le rapporteur est rédactionnel.
(L’amendement no 1, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L’article 5, amendé, est adopté.)
Les amendements nos 2, 3, 4 et 5 de M. le rapporteur sont rédactionnels.
(Les amendements nos 2, 3, 4 et 5, acceptés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, sont adoptés.)
(L’article 6, amendé, est adopté.)
(Les articles 7 et 8 sont successivement adoptés.)
La parole est à Mme Bénédicte Peyrol, pour soutenir l’amendement no 7 rectifié. Il s’agit d’un amendement de repli par rapport à celui présenté précédemment, relatif au budget vert.
(L’amendement no 7 rectifié, accepté par la commission et le Gouvernement, est adopté.)
J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles de la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (nos 4111 rectifié, 4378).
La parole est à M. Thomas Mesnier, rapporteur de la commission spéciale, pour soutenir l’amendement no 78. Cet amendement vise, s’agissant de l’article liminaire, à mettre en cohérence le présent texte avec la proposition de loi organique relative à la modernisation des lois de finances de Laurent Saint-Martin et d’Éric Woerth que nous venons d’adopter. La parole est à M. le secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles, pour donner l’avis du Gouvernement. Avis favorable à l’amendement de M. le rapporteur.
(L’amendement no 78 est adopté.) La parole est à Mme Caroline Fiat, pour soutenir l’amendement no 35. Par cet amendement, nous contestons la légitimité des objectifs pluriannuels de maîtrise de la dépense publique présentés dans la loi de programmation des finances publiques et refusons que ces objectifs puissent revêtir un caractère contraignant.
Le Conseil d’État, dans son avis du 1er juillet 2021, demande en effet une clarification de la rédaction de ces dispositions, afin de lever toute ambiguïté : « Les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses des années à venir de la période de programmation inscrits dans l’article liminaire ne peuvent avoir pour effet de se substituer aux montants définis par la loi de programmation en vigueur ni de constituer un plafond limitatif applicable au législateur financier social de l’année. »
Nous proposons donc de préciser que les objectifs et recommandations formulés dans la loi de programmation des finances publiques n’ont qu’une portée purement informative et ne peuvent revêtir un caractère contraignant.
Quel est l’avis de la commission ? La loi de programmation des finances publiques n’a actuellement pas de caractère contraignant, en réalité. Si ! La difficulté est que nous n’avons pas de visibilité sur la trajectoire des finances publiques au fur et à mesure des projets de loi de financement de la sécurité sociale, par rapport à ce que nous avons voté en début de législature. C’est précisément l’un des points que nous souhaitons améliorer à travers la présente proposition de loi. Ce sera donc un avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis pour les mêmes raisons. La parole est à Mme Caroline Fiat. Le présent amendement fait référence à l’avis du Conseil d’État en date du 1er juillet 2021 : il ne s’agit donc pas d’un avis qui daterait de plusieurs années, puisqu’il remonte à dix-neuf jours seulement. Or cet avis préconise de revoir la rédaction de ces dispositions et d’enlever tout caractère contraignant. Peut-être le Conseil d’État se trompe-t-il ou fait une lecture différente de la vôtre. Mais si, comme vous l’affirmez, la loi de programmation des finances publiques ne revêt pas de caractère contraignant, pourquoi dans ce cas faut-il toujours respecter un budget et des limitations précises ou fermer des lits ? Votre réponse manque de cohérence.
En ce qui me concerne, j’entends l’alerte et l’avis du Conseil d’État, qui remontent à dix-neuf jours je le répète, et qui ont motivé notre amendement.
La parole est à M. le rapporteur. J’ai été auditionné par le Conseil d’État avant l’examen de la proposition de loi organique. Jeudi dernier, en commission spéciale, nous avons amendé le texte précisément pour tenir compte de l’avis de celui-ci. D’ailleurs, je soumettrai ultérieurement à votre vote quelques amendements supplémentaires pour prendre encore mieux en considération cet avis. Les recommandations du Conseil d’État sont donc satisfaites par nos discussions en commission spéciale.
(L’amendement no 35 n’est pas adopté.) Je suis saisie de deux amendements, nos 38 et 19, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Jean-Pierre Door, pour soutenir l’amendement no 38.
Depuis plusieurs années, que ce soit à l’Assemblée nationale ou au Sénat, s’élève la volonté de faire adopter une règle d’or d’avis budgétaire et de garantir un équilibre financier à moyen terme des comptes de la sécurité sociale. Cet amendement propose que le solde cumulé de l’ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes concourant au financement de ces régimes pour la période allant de l’année en cours aux quatre exercices à venir soit positif ou nul. Il vise ainsi à créer une véritable règle d’or – que le Sénat avait d’ailleurs votée en janvier dernier. Nous aimerions obtenir satisfaction sur ce point. La parole est à M. Michel Zumkeller, pour soutenir l’amendement no 19. Dans la droite ligne de ce que vient d’exposer notre collègue Jean-Pierre Door, je rappelle que nous parlons de l’argent de la solidarité nationale. Il serait bon qu’un jour ou l’autre nous parvenions à atteindre cette fameuse règle d’or qui consiste à ne pas dépenser plus que ne le permet notre budget. Ce serait une belle avancée. Nous devrions déjà l’appliquer s’agissant du budget de la nation, même si c’est compliqué.
Nous proposons donc d’appliquer cette règle d’or à compter de 2024 et évidemment dans des circonstances normales, hors périodes de crise. Je rappelle quand même notre argumentaire au cours de la discussion générale : lorsque nos comptes seront équilibrés, il sera plus facile de financer une éventuelle crise, sans faire porter l’effort sur les générations futures.