XVe législature
Session extraordinaire de 2020-2021

Séance du lundi 19 juillet 2021

L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques (nos 4110 rectifié, 4381), de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques (nos 4113 rectifié, 4382), de la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (nos 4111 rectifié, 4378) et de la proposition de loi relative aux lois de financement de la sécurité sociale (nos 4139 rectifié, 4379).
La conférence des présidents a décidé que ces quatre textes donneraient lieu à une discussion générale commune.
La parole est à M. Laurent Saint-Martin, rapporteur de la commission spéciale. Les propositions de lois ordinaires et organiques que nous examinons aujourd’hui ne sont pas des textes purement techniques ; ils sont éminemment politiques.
Après la crise sanitaire, économique, sociale, et probablement politique, que nous traversons, le rétablissement des finances publiques et les conditions de celui-ci deviennent essentiels. La proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a précisément pour objet de rénover la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), afin de réunir les conditions d’un rétablissement de nos finances publiques le plus rapide possible. Autrement dit, si nous ne modifions pas le contenu fiscal et budgétaire, nous proposons d’en modifier le contenant, pour le rendre plus lisible et plus efficace, et pour que demain, enfin, notre pays puisse présenter des comptes publics plus sains et plus transparents.
Je reviendrai rapidement sur les quatre principaux axes de la réforme que nous proposons aujourd’hui.
Premièrement, nous souhaitons renforcer la place de la pluriannualité dans le processus budgétaire. La réforme de la LOLF doit doter le Parlement et le Gouvernement de nouveaux outils pour répondre aux défis de demain, à ceux notamment liés à l’impact de la pandémie sur les finances publiques. Il s’agit d’assurer un meilleur encadrement de la dépense publique, tout en valorisant l’effort d’investissement et en renforçant la logique de performance, si chère aux pères de la LOLF – Didier Migaud et Alain Lambert – que je salue devant vous.
L’évaluation des dépenses fiscales est également renforcée par le biais d’une information approfondie du Parlement. Nous avons d’ailleurs rehaussé l’ambition initiale du texte en commission spéciale.
Nous proposons une refonte du calendrier budgétaire afin de rationaliser les différents débats qui jalonnent une année et de faire du printemps, à l’occasion de la transmission du programme de stabilité à la Commission européenne, le grand moment parlementaire de débat d’orientation des finances publiques (DOFP) : le débat qui se tient habituellement en juillet serait remplacé par un grand débat sur la dette et les conditions de financement de l’État.
Nous voulons également renforcer les grands principes budgétaires d’unité et d’universalité – je veillerai particulièrement, dans la discussion, à ce que cet objectif soit conservé. Le consentement citoyen doit être conforté par un budget plus simple, plus lisible, plus clair, financé par une fiscalité largement simplifiée.
Ainsi la commission spéciale propose-t-elle d’interdire le financement par taxe affectée des fonds sans personnalité juridique et de créer un lien nécessaire entre la taxe et l’opérateur qui en bénéficie. C’est un facteur puissant et audacieux de simplification et de lisibilité pour notre système fiscal. L’ensemble des taxes affectées seront d’ailleurs récapitulées dans un article du projet de loi de finances (PLF), renforçant la portée de l’autorisation donnée par le Parlement de lever l’impôt.
L’ensemble des moyens des politiques publiques seront réunis au sein d’un nouvel état annexé, et ce, quel que soit le vecteur : dotation budgétaire, dépenses fiscales, prélèvements sur recette.
Autre source de progrès, la discussion budgétaire annuelle est rationalisée grâce à la création d’une loi de finances de fin de gestion destinée à éviter les dérives fiscales observées jusqu’en 2017 dans les collectifs budgétaires de fin d’année. La très bonne pratique du gouvernement actuel depuis quatre ans – je salue l’action des ministres en ce sens – doit perdurer, raison pour laquelle il faut l’inscrire dans la loi organique. Il s’agit d’un outil simple, limité aux ajustements budgétaires indispensables de fin de gestion.
L’articulation entre la première et la seconde partie du PLF est également précisée : la fiscalité d’État figurera ainsi en première partie, ce qui nous évitera de reproduire les mêmes débats fiscaux à l’occasion des articles non rattachés, ces débats interminables que nous subissons chaque automne et qui reprennent ceux qui se sont tenus quelques semaines plus tôt.
Le texte propose, enfin, de consacrer dans la LOLF une belle pratique que nous avons instaurée grâce aux efforts d’Éric Woerth, Amélie de Montchalin, Jean-Noël Barrot : le Printemps de l’évaluation. Perfectible mais désormais incontournable, cet exercice a véritablement renouvelé la pratique du contrôle budgétaire et de l’évaluation parlementaire.
La commission spéciale s’est attachée à améliorer le texte sur plusieurs points. Elle a notamment choisi d’introduire un compteur des écarts par rapport à l’évolution programmée de la dépense publique. Nous pourrons ainsi mieux lire les évolutions, et le Gouvernement aura à justifier les éventuels écarts.
La distinction entre ressources et charges de fonctionnement et d’investissement est également précisée – le débat politique y gagnera en clarté. Outre l’article d’équilibre, le nouvel état annexé que j’évoquais présentera l’effort d’investissement. La commission spéciale a décidé d’y inclure également les fonds de concours et les subventions aux opérateurs.
Le Haut Conseil des finances publiques (HPFC) sort renforcé de l’examen en commission : son mandat est étendu lors de l’examen des PLF et PLFSS – projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il disposera de plus de temps pour examiner les lois de programmation des finances publiques (LPFP) ainsi que les lois de programmation sectorielles.
Vous l’avez compris, la séance d’aujourd’hui marque l’aboutissement d’un travail de longue haleine. Éric Woerth et moi l’avons initié il y a trois ans, aux côtés de Joël Giraud et Charles de Courson, dans le cadre de la mission relative à la mise en œuvre de la LOLF. Thomas Mesnier et moi proposons aujourd’hui des avancées concrètes pour améliorer l’examen budgétaire des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.
Aussi, après des échanges qui ne manqueront pas d’être riches, échanges rendus possibles par le choix du Gouvernement d’inscrire ces textes à l’ordre du jour – je tiens à saluer Olivier Dussopt pour son soutien indéfectible à notre démarche parlementaire – j’espère que cette proposition de loi organique recueillera une large et franche approbation. C’est notre intérêt à toutes et tous. C’est dans l’intérêt du Parlement qui, ainsi renforcé, pourra assurer un meilleur contrôle et une meilleure évaluation, garants d’un meilleur consentement citoyen à l’impôt et à la dépense publique.
(Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et Dem. – M. Charles de Courson applaudit également.) La parole est à M. Thomas Mesnier, rapporteur de la commission spéciale. Vingt-cinq ans après la création des lois de financement de la sécurité sociale, quinze ans après la dernière révision substantielle du cadre organique, il souffle un vent de réformes bienvenu sur les solides parois de notre protection sociale. Dès 1945, Pierre Laroque disait déjà que la sécurité sociale devrait être « faite d’institutions vivantes, se renouvelant par une création continue ». Vivre, pour une institution telle que la sécurité sociale, cela signifie puiser dans ses ambitions originelles la force de se transformer, pour maintenir intacte la vigueur de ses principes mais aussi tirer de l’expérience les leçons qui permettront de consolider l’édifice.
Fidèle à cet état d’esprit, le texte que je vous propose cherche à répondre à trois questions fondamentales. Tout d’abord, avons-nous fait des lois de financement le grand exercice de transparence démocratique qui présidait à leur création ? Si les lois de financement ont été incontestablement un progrès, elles souffrent aujourd’hui de la concentration excessive de la discussion à l’automne, dans un calendrier d’examen qui est sans équivalent pour un texte d’une telle dimension et d’une telle importance. C’est la raison pour laquelle je vous ai proposé de déplacer une partie de la discussion au printemps, nourrie par des annexes plus nombreuses, plus précises et remises plus précocement dans l’année, lors de l’examen de la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale.
J’ai également suggéré d’anticiper d’une semaine le dépôt du PLFSS à l’automne. Je ne saurais trop insister sur l’importance de tels changements, d’ailleurs largement approuvés sur tous les bancs en commission : c’est en organisant mieux dans le temps la discussion que le Parlement sera en mesure d’exploiter l’ensemble des possibilités ouvertes par les lois de financement en matière d’information, de contrôle ou encore de transformation de notre droit de la sécurité sociale.
Ensuite, avons-nous tiré toutes les leçons de la pratique parlementaire de ces vingt-cinq dernières années ? Certes, le constituant n’a pas voulu faire des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) des textes portant diverses mesures d’ordre social, et a limité leur champ aux seules dispositions financières. Or la pratique montre que la discussion porte très souvent sur les dispositifs concrets présentés par le Gouvernement et sur les propositions des parlementaires. Ce constat plaide pour reconnaître à la loi de financement de l’automne la fonction qui est désormais la sienne : celle de débat central et récurrent sur notre protection sociale et son financement.
Il n’est ni possible, ni souhaitable de revenir en arrière, mais nous pouvons tirer parti de la situation pour confier à la loi de financement un rôle de vigie sur les mesures d’exonérations ou de réduction des cotisations et contributions sociales. C’est le sens de ma double proposition : d’une part, doter les lois de financement d’un monopole pour pérenniser les exonérations ; d’autre part, évaluer le tiers des exonérations existantes, chaque année, pendant l’examen des lois d’approbation.
Cette pratique doit-elle pour autant nous empêcher de réfléchir à une meilleure adéquation du champ des lois de financement de la sécurité sociale avec celui de la protection sociale ? Je ne le crois pas. Je propose ainsi d’intégrer dans ces dernières la dette des établissements de santé ou médico-sociaux relevant du service public et financés par l’assurance maladie. Je sais que des discussions auront lieu sur d’autres pans de la protection sociale, que d’aucuns considèrent comme les grands absents de nos débats.
Enfin, que voulons-nous faire des lois de financement à l’avenir ? Je le dis d’emblée : je ne crois pas au grand soir de la fusion des textes, ni à une solution intermédiaire consistant à fusionner la discussion des recettes. Nous savons ce que nous perdrions en supprimant ou en altérant profondément les lois de financement de la sécurité sociale : une vision globale et spécialisée sur un champ majeur et autonome des finances publiques, l’expertise de la commission des affaires sociales, un texte qui ménage la place des partenaires sociaux et qui respecte la nature même des droits sociaux.
À l’inverse, nous ne sommes pas sûrs de ce que nous gagnerions. Du temps ? J’en doute, les délais étant ce qu’ils sont à l’automne. De la cohérence ou une vision plus globale ? Séparer les dépenses sociales des recettes qui les financent est le meilleur moyen de déresponsabiliser une sphère pour laquelle l’équilibre reste un horizon raisonnable.
Je crois au contraire à des améliorations plus modestes mais aussi plus décisives, qui permettront à la loi de financement de la sécurité sociale de continuer à être ce qu’elle est de mieux tout en s’inscrivant dans le cadre global des finances publiques. C’est le sens de l’article liminaire que j’entends introduire et dans lequel je propose des comptes portant sur un champ plus large, mais également du compteur des écarts ou encore du dépôt commun, à l’automne, du PLF et du PLFSS, qui offriront au Parlement une vue globale de l’ensemble des enjeux financiers.
Je suis d’autant plus fier de vous proposer ce chemin vers une réforme profonde mais respectueuse de l’esprit des lois de financements de la sécurité sociale qu’il s’agit d’un travail collectif croisant les réflexions du Haut Conseil du financement de la protection sociale, de la Cour des comptes, de la commission pour l’avenir des finances publiques et des parlementaires.
Mes chers collègues, c’est une nouvelle étape de notre démocratie politique et sociale qui pourrait se dessiner avec ce cadre organique rénové. J’espère que ce qui me semble être une avancée très importante pour les droits du Parlement et pour notre sécurité sociale recueillera un large soutien, avant que nos propositions rencontrent prochainement celles de nos collègues sénateurs.
Il est bon que ce soit le Parlement qui se soit emparé de ce qui le concerne au premier chef. Il s’était déjà ouvert la porte des finances sociales, il y a un quart de siècle ; il est grand temps désormais qu’il s’installe, en disposant enfin de tous les outils idoines et avec davantage d’assurance, dans le rôle qui est le sien.
(Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et Dem.) La parole est à M. Éric Woerth, président de la commission spéciale. Cette séance est l’aboutissement d’un long travail parlementaire. Les quatre textes qui ont été renvoyés à la commission spéciale que j’ai l’honneur de présider partagent une ambition : moderniser la gouvernance de nos finances publiques, tâche encore plus indispensable dans le contexte économique que nous connaissons. Certes, il ne s’agit que d’outils, chaque majorité étant libre de conduire la politique pour laquelle elle a été élue, mais il n’y a pas de bons artisans sans bons outils, et ceux-ci étaient absolument nécessaires pour améliorer la performance de l’information financière.
Comme le rapporteur général Laurent Saint-Martin, je saluerai les vingt ans de la LOLF et ses pères fondateurs, nos amis Didier Migaud et Alain Lambert.
Il y a presque trois ans, nous avions souhaité avec Joël Giraud, qui était alors rapporteur général, et Laurent Saint-Martin, qui ne l’était pas encore, reconstituer la mission d’information relative à la mise en œuvre de la LOLF, la MILOLF, dont les travaux avaient accompagné la mise en place de la loi d’orientation – notre collègue Charles de Courson, qui, depuis bien longtemps, suit ces travaux avec assiduité et pertinence, s’en souvient.
Celle-ci a adopté en septembre 2019 un rapport formulant quarante-cinq propositions de modernisation. Une proposition de loi a été très vite élaborée mais sa rédaction a été interrompue par la pandémie. Ce travail a repris rapidement au début de l’année, permettant le dépôt de deux propositions de loi, l’une organique, l’autre ordinaire, que nous avons cosignées Laurent Saint-Martin et moi-même – les propositions portant sur la LFSS ont, pour leur part, suivi un parcours un peu différent.
Compte tenu de la nature organique de la réforme et de la complexité juridique de certains sujets, il nous a semblé essentiel que le Conseil d’État soit consulté, en application de l’article 39 de la Constitution, ce que le président Richard Ferrand a accepté, et je l’en remercie. Nous avons mené avec le Conseil un travail particulièrement intéressant, et avons été, les rapporteurs et moi-même, amenés à défendre nos textes devant l’Assemblée générale, expérience extrêmement enrichissante pour les uns et pour les autres. Son avis a nourri les travaux de la commission spéciale, et bon nombre des amendements que nous vous proposons y trouvent leur origine.
Le débat d’aujourd’hui est l’aboutissement d’un travail parlementaire réussi, s’appuyant notamment sur un contrôle exercé de manière transpartisane ayant permis d’évaluer la réforme et d’aller au fond des choses. Il advient après la rédaction d’une proposition de loi ayant tiré les conséquences de ces travaux, après l’analyse juridique du Conseil d’État visant à en garantir la solidité constitutionnelle et après son inscription à l’ordre du jour par le Gouvernement, que je remercie pour son soutien et pour les nombreuses discussions qui ont contribué de faire progresser ce texte. J’y vois une reconnaissance de la qualité du travail accompli par les uns et par les autres.
Cette proposition de loi ne propose nullement une révolution, ce qui aurait été totalement inopportun, mais une évolution très significative. Si, comme le Conseil d’État le souligne, elle ne bouleverse pas le cadre de la gouvernance de nos finances publiques – ce qui serait impossible sans préalablement modifier la Constitution –, son adoption impliquera néanmoins des évolutions non négligeables de la LOLF, pour la première fois depuis son adoption.
Trois lignes de force se dégagent de ce texte.
La première est le renforcement de la dimension pluriannuelle, notamment à travers le vote en valeur des crédits et l’introduction d’un compteur des écarts à la norme en dépenses, qui permettront de nourrir le débat politique.
La deuxième consiste à circonscrire sinon à éliminer les pratiques susceptibles d’altérer la transparence des finances publiques, telles que les affectations de taxes, les prélèvements sur recettes ou le développement des dépenses fiscales.
La troisième vise à rationaliser et à améliorer la qualité du travail parlementaire. Plusieurs dispositions y contribuent, comme la simplification du calendrier, notamment la fusion des temps consacrés au programme de stabilité et au débat d’orientation des finances publiques, mais cela doit surtout procéder de l’extension du droit d’amendement sur les objectifs et indicateurs de performance.
La question des dépenses d’investissement est fondamentale en période de sortie de crise. Ce terme me paraît à maints égards préférable à celui de « dépenses d’avenir », lesquelles, pour beaucoup, ne sont absolument pas des dépenses d’investissement. Les dépenses de l’éducation nationale sont ainsi des dépenses d’avenir et non des dépenses d’investissement ; le remboursement des intérêts de la dette, bien que lié à des dépenses passées, relève, quant à lui, de la catégorie des dépenses de fonctionnement. Cette distinction sera essentielle pour le débat politique. Elle n’est pas encore totalement satisfaisante, et je déposerai un amendement afin d’apporter une définition des dépenses d’investissement et des dépenses de fonctionnement sortant de la logique comptable pour mieux s’approcher de la réalité.
Doit, à mon sens, être considérée comme une dépense de fonctionnement toute dépense qui, dans le cadre d’une démocratie aussi mûre que la nôtre, contribue à faire fonctionner des services publics de qualité. En ce sens, les dépenses liées à l’enseignement relèvent des dépenses de fonctionnement. D’une nature très différente, les dépenses d’investissement concourent pour leur part à faire évoluer le pays en nourrissant sa croissance potentielle, quelles qu’en soient les composantes. Il revient au Gouvernement d’opérer un partage entre dépenses d’investissement et dépenses de fonctionnement et de justifier ses choix devant le Parlement. Nous aurons des débats à ce sujet. Je crois d’ailleurs que notre collègue Jean-Paul Dufrègne a lui aussi déposé un amendement en ce sens.
La commission spéciale a beaucoup travaillé tout comme la MILOLF et d’autres missions qui l’ont précédée. Je pense – et je ne le dis pas souvent – que nous pouvons être fiers de ce que nous avons accompli au service de la qualité de nos finances publiques et de leur contrôle.
(Applaudissements sur les bancs des groupes LR et LaREM.) La parole est à M. le ministre délégué chargé des comptes publics. La LOLF, qui fêtera ses vingt ans dans onze jours, est née d’un principe fondamental, celui posé à l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique ». À l’orée des années 2000, le besoin d’évaluer la dépense de l’État et d’en rendre compte était devenu patent, une vingtaine d’années après le vote du dernier budget en équilibre. Plus généralement, plus personne ne pouvait ignorer le décalage entre ce principe cardinal et les conditions d’examen et d’application des lois de finances.
Vingt ans après l’adoption de cette loi d’orientation, nous pouvons examiner lucidement le bilan de son application pour souligner ses qualités et les avancées qu’elle a permises mais aussi discerner, avec vous et grâce à vous, ce qu’il importe d’améliorer.
La LOLF a mis en avant une logique de performance jusqu’alors inexistante ; elle a amélioré les droits du Parlement en matière budgétaire, bien trop limités auparavant. Cela explique le fait que la réforme de 2001, d’essence démocratique, soit née du Parlement. Et je rendrai à mon tour hommage aux pères fondateurs de cette loi, Alain Lambert et Didier Migaud, qui ont contribué de manière déterminante à améliorer notre architecture budgétaire.
Vingt ans après, il apparaît que la LOLF est un succès.
Tout d’abord, elle a approfondi les droits du Parlement de multiples façons. Je me limiterai à quelques exemples. Vous examinez et votez les moyens de l’État par politique publique et non plus par ministère, ce qui permet de discuter de la destination des crédits. Vous votez la totalité des crédits de chaque mission budgétaire, alors qu’avant la LOLF les crédits de l’année précédente étaient reconduits par un simple vote unique. Vous amendez les crédits budgétaires, car la LOLF a considérablement élargi le droit d’amendement. Si le Parlement reste soumis à la contrainte de l’article 40 de la Constitution, ce que personne ne se prive de rappeler, il faut avoir à l’esprit que la LOLF l’a grandement assouplie en rendant possible le dépôt d’amendements parlementaires destinés à augmenter certains moyens budgétaires – ceux des programmes et non des missions –, chose inenvisageable avant.
S’agissant de la performance, les progrès apportés par la LOLF sont, là aussi, indéniables. Nous disposons d’un outil à fort potentiel, et la documentation budgétaire française est considérée comme la meilleure du monde, ainsi que l’a souligné un rapport de l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) et en 2018. Grâce à sa transparence, elle permet de bien mesurer l’efficacité de la dépense.
Si l’on porte un regard lucide sur cette loi d’orientation, il faut toutefois reconnaître que la pratique n’a pas toujours été à la hauteur des possibilités qu’elle offrait. Saisissons-nous donc de cette boîte à outils.
Beaucoup a déjà été fait pour que les règles de comptabilité et de gestion budgétaires accompagnent le mouvement de la LOLF. Les efforts doivent se poursuivre, tant du côté du Parlement que du Gouvernement, pour que l’évaluation de la performance de la dépense soit autre chose qu’un vœu pieux et pour que la justification au premier euro remplace vraiment la discussion sur les seules mesures nouvelles, à la fois au Parlement et au sein de l’administration. Nous devons y veiller sans tomber dans le piège de la bureaucratisation de la réforme, que pointaient déjà Alain Lambert et Didier Migaud, en 2006.
Au-delà de la pratique, la loi organique relative aux lois de finances comme la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) doivent être portées par un nouveau souffle. C’est la volonté à la fois de Laurent Saint-Martin et d’Éric Woerth pour ce qui concerne la première, et de Thomas Mesnier pour la seconde. Je tiens à les remercier pour la qualité de leurs travaux et, à travers eux, l’ensemble des parlementaires qui y ont contribué.
La proposition de loi organique relative à la LOLF s’inscrit dans la lignée du rapport de la mission d’information sur la mise en œuvre de celle-ci, qui, en septembre 2019, venait déjà conclure plusieurs mois de travaux. Je sais que ses auteurs ont encore travaillé ces derniers mois et ces derniers jours à des ajustements rédactionnels, notamment après les avis du Conseil d’État.
Les deux propositions de loi organiques et les deux propositions de loi qui les accompagnent constituent des avancées décisives pour le pilotage de nos finances publiques et pour les pouvoirs du Parlement. Elles nous semblent poser une pierre de plus à l’édifice de la décision budgétaire, en améliorant sa qualité et son efficacité au service de la maîtrise de nos finances publiques.
Pour ce qui est d’abord du pilotage des finances publiques, l’un de vos objectifs est d’instaurer une véritable dimension pluriannuelle dans la discussion budgétaire comme dans la LFSS, ce qui nous paraît essentiel. Le constat dressé par la commission sur l’avenir des finances publiques, présidée par Jean Arthuis, comme par la Cour des comptes est similaire : pour assainir les finances publiques, nous avons besoin d’une programmation pluriannuelle des budgets renforcée.
Je partage cet objectif et j’ajoute que cela doit être particulièrement le cas en matière de dépenses publiques. Vous souhaitez d’ailleurs, comme nous, instaurer une règle en dépenses qui nous permettra de nous inscrire dans la maîtrise pluriannuelle de nos finances publiques. Cet objectif aura d’autant plus de valeur que le Gouvernement pourra compter sur la vigilance du Haut Conseil des finances publiques pour constater les écarts entre ce qui a été prévu et ce qui a été fait, et demander les justifications idoines. C’est là une étape majeure dans le redressement de la trajectoire des finances publiques. Gageons que nous saurons lui donner tout le poids nécessaire.
Sur cet aspect comme sur d’autres, les deux propositions de loi organique sont complémentaires, puisque celle de Thomas Mesnier prévoit au sein de l’annexe B de la LFSS la création d’un compteur des écarts cumulés en dépenses entre la programmation pluriannuelle de la loi de programmation des finances publiques et les prévisions à date sur ce même horizon. Cet outil de pilotage, qui complète, sans s’y substituer, les autres leviers de pilotage de la LFSS, contribuera à inscrire le pilotage annuel des finances sociales dans la programmation pluriannuelle des finances publiques.
De même, vous proposez de créer un article liminaire en PLFSS, qui englobe l’ensemble du sous-secteur des administrations de sécurité sociale, afin de disposer d’une meilleure vision de l’ensemble des finances de la sphère sociale entendue au sens le plus large. La proposition de loi organique des membres de la commission des finances propose parallèlement d’affermir les débats consacrés à la gestion de la dette publique grâce à la remise d’un rapport sur la dette publique mais aussi à la tenue d’un débat annuel sur les modalités de son financement. Cette volonté forte tant du rapporteur général que du président de la commission des finances est tout à fait cohérente avec l’objectif que nous nous sommes fixé d’amorcer la décrue de la dette à l’horizon 2027, objectif qui ne sera atteint qu’en examinant de manière précise les conditions de sa gestion. Le contexte actuel de taux bas et la politique monétaire expansionniste ne doivent pas nous faire oublier les risques attachés à une dette publique trop élevée qui deviendrait insoutenable.
Le deuxième objectif de ces propositions de loi organique est de renforcer la sincérité des lois financières. De ce point de vue, ce gouvernement et cette majorité ont déjà beaucoup fait pour mettre en conformité la pratique avec l’esprit de la LOLF et de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Il faut aller plus loin en faisant en sorte que le HCFP éclaire davantage le Parlement et les citoyens, comme le recommande Jean Arthuis dans son rapport. Cet organisme ne donne aujourd’hui qu’un avis consultatif sur les prévisions économiques, et la proposition de loi que vous présentez permet de renforcer les compétences de celui-ci.
 
Aussi la proposition de loi organique renforce-t-elle son rôle d’adjuvant de sincérité. Le Gouvernement devra présenter les raisons d’éventuelles déviations de la trajectoire de la loi de programmation des finances publiques avant le dépôt du projet de loi de finances. C’est, au fond, une disposition en faveur d’un cycle budgétaire toujours plus transparent, que le Gouvernement s’est d’ailleurs attaché à améliorer.
Elle prévoit également, au service de la sincérité budgétaire, le contrôle du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) sur la compatibilité des dispositions des projets de lois de programmation sectorielles avec celles de la loi de programmation des finances publiques pluriannuelle ; nous soutenons cette disposition, qui tend à asseoir la crédibilité des lois de programmation des finances publiques, en évitant que d’autres lois de programmation sectorielles ne fragilisent son respect.
Par ailleurs, la proposition de loi organique étend les sujets sur lesquels le HCFP peut être amené à se prononcer. Si le texte est adopté, l’examen du Haut Conseil portera dorénavant sur le réalisme des recettes et des dépenses des PLF et des PLFSS de l’année. La sincérité n’a de sens que si les lois financières sont compréhensibles : c’est un enjeu démocratique.
Cette proposition de loi organique a donc pour ambition de réorganiser la présentation des lois de finances, pour améliorer leur lisibilité et leur transparence. Ainsi, votre texte entend d’abord améliorer l’information délivrée au Parlement, dans le prolongement de la loi organique de 2001. Dans son rapport d’information, Alain Lambert résumait ainsi l’esprit de cette loi : « Le contrôle parlementaire sur les finances publiques est une ardente obligation sans laquelle les fonctions du Parlement ne sauraient être réellement exercées. » C’est ce que l’article 4 vise à renforcer, en prévoyant notamment la remise d’un rapport au Parlement sur la situation des finances publiques locales, qui ouvrira ainsi la possibilité de réserver un temps de discussion budgétaire
ad hoc .
Les propositions de loi améliorent par ailleurs le processus législatif, et nous considérons avec vous que le renforcement des pouvoirs du Parlement passe aussi par une réorganisation du calendrier législatif.
S’agissant du cadrage général, le débat d’orientation des finances publiques serait supprimé et remplacé par une obligation faite au Gouvernement de fournir au Parlement, avant le 15 juillet, les plafonds de crédits envisagés par mission pour l’année à venir. Il y aurait donc un débat unique portant sur l’orientation des finances publiques au moment de la présentation du programme de stabilité, au mois d’avril.
La proposition de loi de Thomas Mesnier contribue aussi à la rationalisation du cadre global des finances publiques, puisqu’elle propose d’aligner les dates de dépôt du PLF et du PLFSS, pour renforcer la vision budgétaire globale, toutes administrations publiques confondues. Cela permettra notamment à la représentation nationale de prendre connaissance de l’ensemble des projets de lois financières pour une année donnée, de façon cohérente.
Je souhaite que cet alignement s’accompagne également d’une dissociation de ce dépôt avec le début de computation des délais d’examen, de manière similaire au procédé déjà en vigueur pour le PLF. De cette façon, cet alignement n’engendrerait pas de risque de dépassement des délais prévus par la Constitution ni d’inversion. Nous pensons que les dispositions que vous proposez permettent cette dissociation.
Dans la même logique, le décalage au 1er mai du délai de dépôt du projet de loi de règlement (PLR) entérinera la pratique actuelle afin de laisser davantage de temps au Parlement pour ses travaux d’évaluation. Je souhaite souligner combien le Printemps de l’évaluation, instauré à l’initiative de la majorité actuelle, est utile à nos yeux. Notre tendance à concentrer notre attention sur l’avenir et sur les objets nouveaux nous prive souvent de temps pour l’analyse salutaire des dépenses passées et d’un regard lucide sur leur efficacité. La proposition symétrique de Thomas Mesnier consistant à prévoir la création d’un projet d’approbation des comptes de la sécurité sociale déposé au printemps est tout à fait opportune et le Gouvernement soutiendra cette disposition.
La proposition de loi organique de Laurent Saint-Martin et d’Éric Woerth refonde également la présentation de l’article d’équilibre et la récapitulation des crédits du budget général et des comptes spéciaux, en les organisant autour de la distinction de ce qui relève du fonctionnement et de ce qui relève de l’investissement dans les ressources comme dans les charges. Cette approche permettra au Parlement et aux citoyens de jeter un regard nouveau sur le budget de l’État.
Enfin, le Gouvernement accueille favorablement la rationalisation de l’organisation de l’examen parlementaire des exonérations de cotisations sociales formulée dans la proposition de loi organique présentée par Thomas Mesnier.
Toutes ces dispositions entendent faciliter le travail parlementaire, en simplifiant les éléments les plus structurels de la discussion budgétaire, à savoir le texte, le calendrier et les débats. Le doyen Gaston Jèze rappelait qu’« il n’y a aucune raison pour soustraire une dépense quelconque au contrôle du Parlement », et vos initiatives confortent ce principe élémentaire. Vous choisissez d’embrasser les enjeux actuels de la pluriannualité et la nécessité de disposer d’une vision claire sur les finances de l’ensemble des administrations publiques. Vous proposez une règle en matière de dépenses pluriannuelles, propre à favoriser la maîtrise des finances publiques et de l’évolution de ces dépenses. Nous en avons besoin plus que jamais. Vous dotez ainsi l’État et la sécurité sociale d’outils rénovés et précieux, à la fois pour le Parlement et pour le Gouvernement.
C’est pourquoi le Gouvernement attendait avec impatience et motivation l’ouverture de ces débats et l’examen des articles et des amendements, certain qu’ils permettront de trouver la voie d’un consensus qui améliore à la fois la pratique budgétaire du Gouvernement et l’information du Parlement, et renforce les prérogatives de ce dernier.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.) La parole est à M. le secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles. Nous sommes réunis aujourd’hui pour répondre aux enjeux de la gouvernance des finances publiques, avec deux propositions de loi organiques et deux propositions de lois ordinaires. Même si je me sens bien entendu concerné par les textes du rapporteur général Laurent Saint-Martin, puisque les politiques de l’enfance et de la famille contribuent à la situation globale du budget de l’État et des finances publiques, je concentrerai mon propos, au titre de la sphère sociale que je représente, sur les deux propositions de loi déposées par Thomas Mesnier.
Par ces deux textes, il vous est proposé de franchir un pas supplémentaire dans l’appréhension progressive du champ des finances sociales – encore relativement neuf – par le Parlement. La loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale fêtera dans quelques jours ses 16 ans ; à l’inverse de la loi organique relative aux lois de finances, elle n’est pas encore entrée dans sa majorité. Elle a pourtant été modifiée à deux reprises, en 2010 puis il y a un an, mais de manière assez marginale.
Aujourd’hui, vous proposez, de votre propre initiative, une modification d’ampleur, et nous ne pouvons que nous en réjouir. Le fait que votre Assemblée se saisisse de la LOLFSS, à l’image de ce que l’initiative parlementaire avait fait s’agissant des lois de finances, démontre que l’outil que représentent les lois de financement de la sécurité sociale a pleinement joué son rôle.
Les LFSS ont en effet été conçues pour que le Parlement vote sur le budget de la sécurité sociale ; que vous soyez à l’initiative d’une modification d’ampleur de leur procédure est le symbole d’un réel accomplissement. C’est pourquoi je voudrais saluer le travail du rapporteur général Thomas Mesnier, de la commission spéciale présidée par Éric Woerth, mais aussi de tous ceux qui ont nourri votre réflexion, notamment le Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFIPS), le Haut Conseil pour l’avenir de l’assurance maladie (HCAAM) et, plus récemment, la commission présidée par Jean Arthuis.
La proposition qui vous est soumise s’inscrit aussi et surtout dans un contexte très particulier pour les finances publiques en général, comme l’ont rappelé les précédents intervenants, et pour les finances sociales : le déficit de la sécurité sociale en 2020 atteint ainsi un montant inédit de 38 milliards d’euros et risque de se reproduire en 2021. N’ayons cependant pas honte de ce déficit : il est le symptôme de l’effort inouï entrepris par la sécurité sociale pour protéger l’ensemble des Français durant cette crise majeure, que ce soit à travers notre système de santé ou grâce au filet de sécurité que représente la protection sociale.
La semaine dernière, lors de son allocution télévisée, le Président de la République a comparé notre système de protection sociale à un joyau, et nous savons toutes et tous que les Français y sont légitimement très attachés. Deux tiers de ce déficit sont liés à la chute des recettes, ce qui explique que la situation risque de perdurer, certes dans une moindre ampleur, pendant plusieurs années encore. Notre réponse face à cette situation doit s’inscrire dans la durée et, à cette aune, une réforme d’ampleur des LFSS en constitue la base pour reconstruire une sécurité sociale mieux assise, plus solide et plus efficace.
Pour ce faire, la proposition de loi organique propose une modification ambitieuse, articulée autour de deux axes qui se complètent. Elle entend, en premier lieu, améliorer l’information dont disposera le Parlement, en introduisant, comme l’évoquait le rapporteur Thomas Mesnier, un article liminaire sur le modèle de ceux existant déjà dans les lois de finances. Cet article liminaire constitue un progrès notable parce qu’il permettra pour la première fois de disposer, en loi de financement de la sécurité sociale, d’une information directement lisible et utilisable sur le solde des administrations de la sécurité sociale, qui recouvrent un périmètre légèrement plus large que les LFSS mais qui contribuent pleinement à la dette publique. Le passage vers le déficit public et le ratio de dette publique sur PIB n’en sera que plus aisé.
La proposition de loi organique entend également introduire un compteur des écarts des dépenses de sécurité sociale par rapport aux lois de programmation des finances publiques. Cela ne doit évidemment pas nous amener à abandonner le pilotage de la sécurité sociale par les soldes, qui reste notre boussole, mais, dans un contexte où les recettes ont durablement chuté et où le redressement de nos finances publiques ne devra pas passer par une augmentation des prélèvements obligatoires, les dépenses devront de toute évidence faire l’objet d’une attention particulière.
La référence aux lois de programmations des finances publiques, qui seront votées au début de chaque mandature, permettra également d’adopter un cap engageant.
Cette proposition de loi organique permettra aussi de simplifier et de rendre plus lisible les annexes au PLFSS, en préférant le « mieux » au « plus » en matière d’information, afin que les PLFSS soient plus facilement exploitables et qu’il soit plus aisé d’en débattre.
En second lieu, la proposition de loi organique permettra d’améliorer encore la qualité des débats qui nous réunissent chaque automne autour du PLFSS. La création de projets de lois d’approbation des comptes de la sécurité sociale permettra ainsi de mieux rythmer le temps de votre action : au printemps, la constatation des comptes échus et, surtout, un débat autour de l’évaluation des politiques financées et des résultats obtenus ; à l’automne, l’actualisation de la trajectoire de l’année en cours et le vote de la trajectoire de l’année à venir. L’article 24 de la Constitution trouvera ainsi sa pleine effectivité dans ce nouveau calendrier : à l’automne le vote de la loi, au printemps le contrôle de l’action du Gouvernement et l’évaluation des politiques publiques.
Vous proposez, dans le même mouvement, de rapprocher les calendriers des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale : nous ne pouvons que nous en réjouir. Ces textes constituent les deux jambes de nos finances publiques, et l’alignement des calendriers permettra un mouvement encore plus synchrone, avec notamment une présentation conjointe des deux textes en Conseil des ministres pour disposer d’une vision synoptique des finances publiques.
Enfin, vous proposez de modifier certaines compétences des lois de financement de la sécurité sociale pour rendre les textes plus lisibles ou plus pertinents : je pense à la redéfinition des relations financières entre l’État et la sécurité sociale, à la clarification des règles d’inscription de mesures ayant un impact sur les finances sociales ou encore aux règles de compétences en matière d’exonérations de cotisations sociales.
En mobilisant l’ensemble de ces instruments, ces propositions de lois permettront d’obtenir des LFSS plus lisibles et des débats mieux organisés et plus efficaces. Elles jettent ainsi les bases d’une reconstruction de nos finances sociales et nous pouvons collectivement nous en féliciter.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)
Dans la discussion générale, la parole est à M. Charles de Courson. Vingt-cinq ans après l’adoption de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale et vingt ans après l’adoption de notre nouvelle constitution financière – la loi organique relative aux lois de finances ou, pour les initiés, la LOLF –, les deux textes sus-cités ont su démontrer leur résistance au temps. Cependant, certaines de leurs dispositions ont vieilli, et la grande loi budgétaire, comme celle relative à la sécurité sociale, nécessitaient une actualisation.
Les effets de la crise sanitaire ont mis en évidence les failles de notre cadre budgétaire et ont rendu urgente une révision d’ampleur des finances publiques. Le groupe Libertés et territoires soutient donc pleinement l’ambition de ces quatre textes. Pour commencer, je tiens à féliciter le président Éric Woerth, le rapporteur général de la commission des finances Laurent Saint-Martin et le rapporteur général de la commission des affaires sociales Thomas Mesnier pour le travail qu’ils ont accompli.
Lorsque l’on souhaite apporter des retouches à des textes aussi importants, il faut le faire avec un certain doigté et une dose d’habileté. De nombreux éléments vont dans la bonne direction. Pour ce qui concerne la LOLF, citons la création d’un débat sur la dette et sa soutenabilité, ainsi que la mise en place d’objectifs de dépenses. Je plaide, depuis longtemps, pour un renforcement de la maîtrise de nos dépenses publiques dans les discussions budgétaires et pour la constitutionnalisation de la règle d’or, à la manière allemande.
Pour ce qui est de la partie relative aux finances sociales, je relève l’amélioration de l’information du Parlement et du contrôle parlementaire. Je pense notamment à la création d’un article liminaire dans la loi de financement de la sécurité sociale, symétrique à celui qui existe en loi de finances, au recours facilité aux lois de financement de la sécurité sociale rectificatives – utilisées à deux reprises seulement en vingt-cinq ans – et surtout à la création d’une loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale, pendant de la loi de règlement de la loi de finances.
Néanmoins, en essayant d’être un mousquetaire au service du Parlement et de la lisibilité des comptes publics, on peut encore déceler des voies d’amélioration. Pour avoir participé à l’examen de vingt-huit projets de loi de finances et d’une cinquantaine de projets de loi de finances rectificative, il me semble que la présentation des textes financiers devrait gagner en simplicité et en cohérence, afin que le budget devienne réellement lisible et intelligible pour l’ensemble des citoyens – ce qui n’est absolument pas le cas actuellement.
En outre, il est essentiel d’accroître les pouvoirs de contrôle et d’évaluation des parlementaires. Il importe également de renforcer le respect des quatre principes budgétaires que sont l’universalité – incluant une règle de non-contraction des recettes et des dépenses, qui n’est pas respectée dans les textes financiers actuels –, l’unité, la spécialité et l’annualité dans le cadre d’une stratégie pluriannuelle. Ces principes ne doivent pas rester abstraits, mais doivent s’appliquer concrètement tout au long de l’année budgétaire.
Je défendrai un amendement reprenant le texte de ma proposition de loi organique limitant le recours aux dispositions fiscales de portée rétroactive : il s’agit de préciser et d’encadrer le concept de rétroactivité fiscale, dans le respect du principe de sécurité juridique. Ce sujet essentiel ne saurait être ignoré plus longtemps ; il revient au Parlement de définir et d’encadrer ce principe, plutôt que de s’en remettre au Conseil constitutionnel, à la Cour de justice de l’Union européenne ou au Conseil d’État.
S’agissant des finances sociales, des aspects importants ne sont pas traités. C’est le cas, tout d’abord, du périmètre des lois de financement de la sécurité sociale. Ayant été rapporteur pour avis du projet de loi organique créant le PLFSS il y a vingt-cinq ans, je constate que les questions qui s’étaient posées à l’époque sont loin d’être épuisées. Comme je l’ai indiqué en commission, les lois de financement de la sécurité sociale gagneraient à être étendues à l’ensemble du champ de la protection sociale, y compris aux régimes complémentaires obligatoires – de retraite notamment, mais aussi, peut-être, de maladie – et à l’assurance chômage. Nos amendements visant, pour le moins, à renforcer l’information relative à ces régimes en annexe des PLFSS ont recueilli l’approbation de la commission spéciale. En outre, malgré la création d’une cinquième branche autonomie, le périmètre du risque dépendance continue d’être imparfait et ne prend pas en compte certaines dépenses, financées notamment par les départements.
Par ailleurs, nous avons besoin d’une meilleure cohérence entre la loi de finances initiale et le PLFSS. Pour y parvenir, il ne suffit pas d’aligner la date de dépôt de ce dernier : nous devons disposer d’une annexe présentant toutes les contributions de l’État à la sécurité sociale, afin de pouvoir vérifier la cohérence entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale.
À titre personnel, je continue de penser – comme il y a vingt-cinq ans – qu’une discussion commune sur les parties relatives aux recettes de la loi de finances initiale et du PLFSS serait pertinente. Bien entendu, la question se pose de la fusion, à terme, de ces deux textes – nous verrons plus tard.
C’est évident ! Au nom de cette même cohérence avec la loi de finances, il est indispensable de prévoir un réexamen périodique des exonérations de cotisations sociales : elles affaiblissent en effet la pérennité de notre système de protection sociale, tout comme les dérogations régulières au principe de compensation par l’État. Les amendements adoptés en commission en la matière vont dans le bon sens.
Pour conclure, et comme je l’ai observé en commission spéciale, les présents textes comportent des avancées significatives. Gardons-nous néanmoins d’en surestimer les capacités : ce sont des instruments aux mains des gestionnaires publics, mais encore faut-il que ces derniers en fassent bon usage. Souvenons-nous des mots du célèbre baron Louis, sous le ministère duquel les premières règles budgétaires furent établies : « Sire, faites-nous de bonne politique et je vous ferai de bonnes finances ! » Espérons que la nouvelle Constitution financière qui se dessine incitera les futurs gouvernements à faire une bonne politique.
M. de Courson me signale que le décompte du temps ne s’égrenait pas devant ses yeux : soyez rassuré, monsieur le député, vous avez respecté vos cinq minutes de temps de parole. Vous pouvez repartir en paix : vous avez respecté la loi générale, qui n’a été enfreinte que par M. Saint-Martin ! (Sourires sur divers bancs.)
La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne. Les propositions de loi soumises à notre examen visent à modifier le cadre des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale. Bien que nous regrettions que seules cinq minutes soient attribuées à chaque groupe dans la discussion générale, vu l’ampleur des quatre textes, nous comprenons parfaitement que ceux-ci fassent l’objet d’une discussion commune, tant ils poursuivent une logique similaire, que je résumerai en deux axes : d’une part, renforcer la programmation et le cadrage pluriannuels, afin d’amplifier une logique d’ajustement par la dépense publique – qu’elle soit le fait de l’État ou de la sécurité sociale – ; d’autre part, réduire le Parlement à un simple rôle de commentateur, de contrôleur ou d’évaluateur des politiques économiques ou sociales.
S’agissant du premier axe, vous renforcez largement le poids de la loi de programmation des finances publiques. Désormais, le PLF et le PLFSS devront justifier, chaque année, les écarts pouvant exister avec le cadre pluriannuel. Vous accentuez encore davantage cette logique en instaurant une norme de dépenses toutes administrations publiques comprises – ou « toutes APU » –, déclinée sur plusieurs années, qui inclura l’État central, mais aussi les collectivités territoriales et la sécurité sociale. Cette disposition franchit une nouvelle étape vers l’instauration d’une règle d’or, aboutissement ultime de la rationalisation libérale de l’État, visant un objectif idéologique simple : réduire d’année en année les dépenses publiques, et réduire la place et le périmètre d’action de l’État.
Nous nous opposons depuis longtemps à la programmation des finances publiques telle qu’elle est ici présentée. Loin d’être un outil de planification destiné à appréhender le temps long et à prévoir les politiques publiques nécessaires, en fonction des besoins de la nation, elle vise bien au contraire à contraindre les politiques dans un carcan, comme si les besoins pouvaient s’adapter aux prévisions – postulat évidemment erroné, qui explique que la programmation des finances publiques soit un échec depuis toujours.
À chaque instant, les politiques publiques doivent s’adapter à la situation économique ou à l’évolution des besoins. La crise que nous traversons en offre une démonstration majeure : alors que votre gouvernement n’a cessé de réduire les dépenses de santé, notamment à l’égard de l’hôpital, les besoins de la population n’ont pas diminué, bien au contraire. Résultat : le pays a dû faire face à une crise sanitaire d’une ampleur inédite, alors même que son système hospitalier se trouvait dans un état critique. Loin de tirer les conséquences de cette politique néfaste, les présents textes renforcent une logique de programmation qui tendra, comme prévu, à réduire encore davantage les dépenses publiques.
Pour instaurer un pilotage quasi automatique de l’État et de la sécurité sociale, il faut aussi réduire les possibilités dont dispose le législateur pour faire la loi. Alors que la proportion d’amendements jugés irrecevables, au motif qu’ils seraient des cavaliers budgétaires ou sociaux, ne cesse de croître, vos propositions de loi réduiront encore un peu plus les marges de manœuvre des parlementaires, notamment durant l’examen des lois de finances. Elles contribueront en revanche à renforcer les prérogatives de contrôle et d’évaluation du Parlement. La consécration du Printemps de l’évaluation et la création d’un temps de l’évaluation pour le volet social, comme il en existe pour les finances, en mai et juin, sont autant d’exemples qui démontrent cette trajectoire.
Concernant spécifiquement la sécurité sociale, nous sommes opposés à l’intégration des régimes de retraite complémentaire et d’assurance chômage dans le champ de la loi de financement de la sécurité sociale, telle que la prévoient plusieurs amendements de la majorité. Ces dispositions visent à réduire les prérogatives des partenaires sociaux et à affaiblir un paritarisme auquel nous sommes très attachés.
La logique politique que je viens d’exposer ne saurait être gommée par les diverses avancées que comportent vos propositions de loi, concernant notamment le délai de dépôt du PLFSS ou des bleus budgétaires. Aussi, nous voterons contre ces textes, qui ont pour principal objectif un contrôle mesquin de l’évolution des dépenses publiques et sociales.
La parole est à Mme Cendra Motin. C’est dans la torpeur d’un après-midi d’été, alors que le Tour de France vient de livrer son vainqueur sur les Champs-Élysées et alors que chacun se prépare à adapter ses vacances au nouveau variant delta du coronavirus, pour se protéger et protéger les autres ; c’est au cœur du mois de juillet, donc, que nous sommes saisis par nos éminents rapporteurs budgétaires et par le président de la non moins éminente commission des finances, de textes dont le formalisme n’invite guère à la passion, mais qui, sous leur aspect austère, sont en réalité d’une portée politique peu commune.
Ces propositions de loi s’inscrivent dans la lignée des textes organiques nés au début des années 2000, qui ont consacré, d’une part, une vision thématique du budget déclinée par politique publique, et, d’autre part, la volonté de fixer des objectifs et de mesurer la performance avec laquelle l’argent des Français est utilisé – car c’est bien de cela qu’il est question : la bonne utilisation des deniers publics, l’efficacité des politiques publiques ainsi financées et l’atteinte des objectifs votés par le Parlement.
Dans le même temps, ces textes tirent les enseignements de quinze années de pratique des deux discussions budgétaires : aussi renforcent-ils les pouvoirs des parlementaires et donnent-ils toute sa place à l’évaluation, sujet cher à la majorité et à la présente législature.
De quoi passionner les parlementaires les plus avisés, me direz-vous, mais comment embarquer les autres, et surtout les Français ? Peut-être, déjà, en rappelant qu’on ne vote pas une loi organique toutes les semaines : celle-ci sert à organiser les pouvoirs au sein des institutions, or on ne revoit pas tous les jours l’équilibre des pouvoirs entre le Parlement, le Gouvernement, les administrations et les juges.
Voilà qui confère aux présents textes une première dimension exceptionnelle, d’autant qu’ils procèdent à un rééquilibrage au profit des parlementaires : ils nous donnent plus de temps pour étudier des textes déposés plus tôt sur le bureau de l’Assemblée ; ils nous permettent de nous plonger plus tôt dans l’arc-en-ciel des rapports mis à notre disposition par Bercy ; ils revoient enfin le calendrier des textes de fin de gestion, afin de continuer à rationaliser l’examen des budgets.
Comment embarquer les Français, donc ? En expliquant, aussi, les avancées majeures que contiennent ces textes pour rendre l’utilisation de l’argent public plus compréhensible. Concernant le budget de l’État, parlons de la réorganisation des taxes affectées – plébiscitées par les Français, car ils en connaissent par avance l’objectif : elles seront plus visibles, plus lisibles, mieux suivies et mieux pilotées.
Évoquons également le débat annuel sur la dette, sujet qui inquiète particulièrement nos concitoyens – ils entendent tout et son contraire sur ce qu’il faudrait faire : leurs représentants tiendront désormais une discussion politique, fondée sur un rapport remis par le Gouvernement, avant le début des discussions budgétaires.
N’oublions pas, enfin, de mentionner la possibilité offerte aux parlementaires d’intervenir dans la définition des indicateurs de performance budgétaires. Formulé en ces termes, cela n’a pas l’air fantastique mais, si je vous explique que nous pourrons ainsi choisir les critères permettant de déterminer si une politique publique est performante ou non, c’est sûrement plus parlant, et un peu plus enthousiasmant !
Concernant la sécurité sociale, la réorganisation des nombreuses annexes qui ont fleuri ces quinze dernières années permettra d’y voir plus clair et de mieux exploiter ces mines d’informations, certes précieuses mais un peu trop foisonnantes. L’alignement du calendrier avec celui du projet de loi de finances de l’État sera un atout indéniable, tant les délais étaient courts pour entrer dans le détail des mesures proposées et pour soumettre des amendements. Enfin, comment ne pas saluer l’intégration, dans le champ de la loi de financement, de la dette des établissements médico-sociaux et des hôpitaux, pour lesquels nous avons engagé un plan de 13 milliards d’euros l’année dernière, et qu’il est essentiel de suivre à travers la loi de financement de la sécurité sociale ?
Par ces deux textes, nous affirmons haut et fort que nous, parlementaires, avons un rôle essentiel à jouer pour évaluer les politiques publiques que nous défendons et l’utilisation des crédits que nous votons chaque année à l’Assemblée nationale et au Sénat. Inscrire au niveau de la loi organique – là où s’organisent les pouvoirs au sein des institutions – le Printemps de l’évaluation et la semaine de contrôle consacrée aux évaluations des parlementaires, constitue pour nous une avancée majeure : cela contribuera à une meilleure utilisation de l’argent public.
En tant que rapporteure pour avis de la loi de financement de la sécurité sociale pour la commission des finances, je me réjouis que ces textes soient étudiés conjointement, et qu’ils permettent de réelles avancées dans tous les domaines précités. À titre personnel, j’aurais certes souhaité qu’ils aillent un peu plus loin – j’aurais notamment aimé que les deux commissions se rapprochent davantage dans l’examen des textes, et que nous fassions un ou deux pas supplémentaires sur le chemin de l’extension du champ de la sécurité sociale. Quelques angles morts persistent en effet, et nous empêchent parfois d’avoir une vision claire des mesures que nous envisageons pour nos concitoyens.
Toutefois, ce qui importe avant tout est que nous disposions, grâce à ces textes, d’une meilleure visibilité sur l’ensemble du budget – État et sécurité sociale. Les Français, dans leur grande majorité, n’ont pas une connaissance assez fine des exercices budgétaires pour savoir qui finance quoi ; c’est pourquoi les présentes propositions de loi, qui visent à rapprocher les deux budgets sur la forme et qui consacrent leur évaluation par les parlementaires, sont si importantes, pour que le budget « toutes APU », comme on aime l’appeler dans notre jargon financier, devienne simplement le budget de tous les Français.
(Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM.) La parole est à M. Jean-Pierre Door. Améliorer le pilotage et la lisibilité du budget de la sécurité sociale : tel est l’objectif affiché par la proposition de loi organique et la proposition de loi ordinaire, objectif d’autant plus légitime que, depuis la loi organique de 2005, le cadre organique n’a pas bougé – il est quasiment le même. Une amélioration technique des lois de finances nous est donc proposée au moment où la sécurité sociale connaît le pire déficit de son histoire – 38 milliards d’euros hier, 38 milliards demain –, dû pour l’essentiel à la branche maladie.
Parmi les principales mesures proposées, je citerai l’alignement sur le calendrier du projet de loi de finances et le renforcement de l’information des parlementaires par une refonte et une simplification des annexes.
Trois lois sont proposées au lieu d’une : une loi de financement de la sécurité sociale, une loi de financement rectificative et une loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale. L’auteur de la proposition de loi organique souhaite également, à juste titre, une clarification des rôles respectifs de la loi de financement de la sécurité sociale et des autres textes sur les niches fiscales.
Le Conseil d’État a rendu un avis réservé sur les dispositions relatives au domaine de la loi de financement de la sécurité sociale de l’année. Sur ces dispositions fixant le contenu de l’article liminaire, il recommande de lever toute ambiguïté au regard des règles issues de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Nous est également proposé de réserver aux lois de financement la faculté de créer ou de modifier des mesures de réduction, d’exonération, d’abattement, d’assiette de cotisations ou contributions sociales d’une durée supérieure à trois ans. Enfin, les propositions de loi élargissent le domaine facultatif des lois de financement de la sécurité sociale.
Nous partagions les critiques concernant les dispositions initiales et sommes satisfaits des modifications apportées par la commission spéciale, qui tiennent compte des recommandations du Conseil d’État. Ainsi, la commission spéciale a précisé la rédaction de l’article 1er, afin qu’il ne fasse aucun doute que le monopole de pérennisation des allégements de recettes sociales en loi de financement est strictement fondé sur l’habilitation constitutionnelle relative aux conditions générales de l’équilibre financier.
La commission spéciale a également précisé la portée temporelle des dispositions susceptibles d’être adoptées dans la partie facultative des lois de financement de la sécurité sociale de l’année.
Enfin, nous sommes favorables à l’avancement de la date de dépôt du PLFSS devant le Parlement, ainsi qu’à l’ajout d’annexes plus détaillées, qui permettront d’enrichir l’information des parlementaires et d’améliorer leurs travaux. Nous devons en effet être mieux informés lors de la préparation des lois de programmation et lors de la finalisation du projet de loi de financement.
Mais les modifications proposées manquent d’ampleur, tant du point de vue de l’information que du pilotage financier des finances sociales. L’information objective et globale de la représentation nationale passe par une réforme plus approfondie de la structure des rapports d’évaluation des politiques de sécurité sociale, comme le propose d’ailleurs le Haut Conseil du financement de la protection sociale.
Le débat sur le périmètre des lois de financement de la sécurité sociale se pose d’autant plus du fait de l’impact de la crise sanitaire sur les finances sociales, et un élargissement du champ des annexes aurait eu sa place dans les textes examinés, pour assurer une meilleure information du Parlement sur la situation des comptes sociaux et, surtout, sur la soutenabilité du système de protection sociale. Une meilleure information et une réflexion sur les cotisations sociales sont également nécessaires. Enfin, la sécurité sociale devra davantage anticiper et prévenir les risques sanitaires et sociaux, et la question d’un objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) qui intègre un sous-objectif « santé publique et prévention populationnelle » reste également posée.
Face aux déficits sociaux abyssaux et compte tenu des prévisions de reprise, il faudra bien sortir un jour ou l’autre du « quoi qu’il en coûte » et retrouver une trajectoire crédible de retour à l’équilibre des comptes sociaux, afin d’assurer la pérennité de notre système social. Aussi toutes les améliorations destinées à assurer un équilibre de moyen terme des finances sociales sont-elles les bienvenues.
Compte tenu des améliorations apportées au cours de la discussion en commission spéciale et au vu des travaux d’Éric Woerth, de Laurent Saint-Martin et de Thomas Mesnier, le groupe Les Républicains votera les deux textes qui nous sont proposés.
(Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et Agir ens.) La parole est à M. Brahim Hammouche. Nous voici réunis pour délibérer d’une réforme du cadre organique d’examen des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale. Deux lois organiques et deux lois ordinaires sont ainsi présentées, mais avec un objectif unique : renforcer la portée et le sens de l’autorisation parlementaire de prélever l’impôt et de financer les dépenses.
Tout d’abord, les députés démocrates se réjouissent de la volonté de renforcer l’autorisation parlementaire. Nous ferons d’ailleurs, comme en commission, plusieurs propositions pour compléter les avancées de ces textes, et je sais que nous trouverons parmi nos collègues de nombreux soutiens.
Toutefois, nous sommes circonspects…
Ah ! …sur la volonté de changer les modalités d’examen des conventions fiscales qui réduit, voire vide la commission des affaires étrangères de ses compétences. Nous le regrettons vivement, et notre vote dépendra de l’adoption ou non d’un amendement que nous présenterons. Oh là là ! Réformer l’État par son budget, ainsi que le soulignait le regretté Philippe Séguin, et redonner tout son sens à l’autorisation parlementaire : tels étaient les deux objectifs de la loi organique sur les lois de finances adoptée en 2001 à l’initiative de Jean Arthuis, Didier Migaud et Alain Lambert. La proposition de loi défendue par le président et le rapporteur général de la commission des finances dans un esprit de consensus contribue largement à renouveler l’examen parlementaire des lois de finances et, ainsi, à corriger ses défauts. Dans cette perspective, le Printemps de l’évaluation, grande réussite de cette législature, est inscrit dans le cadre organique. La loi de programmation des finances publiques, et en conséquence l’article liminaire des lois de finances, sont enrichis du vote d’une norme de dépenses en valeur et en volume. L’information du Parlement est renforcée et rationalisée. Enfin, les pouvoirs du Haut Conseil des finances publiques sont élargis.
Nous regrettons néanmoins que cette proposition ne s’attaque qu’à un seul des objectifs de la LOLF et oublie la réforme de l’État. J’espère que nous saurons tenir le cap sur ce vrai sujet, véritable enjeu d’efficacité pour nos politiques publiques.
Les lois de financement de la sécurité sociale constituent depuis vingt-cinq ans un rendez-vous incontournable au cours duquel députés et sénateurs se prononcent sur les recettes et les dépenses afférentes aux diverses branches de la sécurité sociale pour l’année à venir. Il s’agit d’un socle qu’il nous faut conserver mais aussi consolider et moderniser. En effet, aujourd’hui plus que jamais, comme nous le rappelle la crise sanitaire, le traitement législatif du financement de notre protection sociale doit pouvoir être le plus transparent et le plus exhaustif possible, car la complexité entraîne inévitablement le manque de pilotage et, partant, l’inefficacité.
Comme cela a été rappelé en commission, si l’exercice budgétaire social est aujourd’hui bien assimilé, il n’a pas connu de réforme depuis longtemps, alors même que l’écosystème des régimes obligatoires de la sécurité sociale est en constante évolution. Le groupe dem souscrit ainsi à l’ambition inscrite dans ces deux propositions de loi. Elles constituent une étape bienvenue dans l’ambition de renforcer le rôle du Parlement dans l’examen et le contrôle des lois de financement de la sécurité sociale. Les diverses mesures qu’elles prévoient permettront aux parlementaires de bénéficier d’une vision plus claire et plus large des finances sociales, tout en disposant de davantage de temps pour les analyser.
Le temps, avec son incarnation calendaire, est bien l’une des principales difficultés à laquelle nous, députés, sommes confrontés chaque année. L’avancement de la date de dépôt du texte sur le bureau de l’Assemblée est une excellente nouvelle, tant les délais pour prendre connaissance du texte ont été contraints ces dernières années.
La création d’une nouvelle catégorie de loi de financement de la sécurité sociale, à savoir la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale, vient parachever le travail entrepris depuis trois ans avec le Printemps social de l’évaluation. Elle permettra d’avoir un débat plus tôt dans l’année sur les comptes clos de l’exercice précédent. C’est heureux !
Le texte organique prévoit plusieurs mesures relatives aux établissements de santé. Qu’il s’agisse de l’extension du domaine facultatif aux mesures relatives à la dette des hôpitaux ou de la création d’une nouvelle annexe relative à la situation financière des établissements, c’est une avancée significative demandée de longue date par notre groupe.
En conclusion, si nous soutenons l’esprit de ces propositions de lois organiques et disons notre hâte de les voir appliquées, nous émettons quelques réserves sur la lettre. De nos débats dépendra donc notre vote final.
Nous avons hâte de retrouver un Parlement renforcé dans le rôle d’évaluation des politiques publiques, de contrôle de l’action du Gouvernement et du vote de la loi qui lui est dévolu par la Constitution ; cela vaut pour ses commissions, toutes ses commissions.
(Applaudissements sur les bancs du groupe Dem.) La parole est à Mme Valérie Rabault. Près de vingt ans jour pour jour après son entrée en vigueur, nous voici réunis pour examiner une proposition de loi visant à modifier la loi organique de 2001, la fameuse LOLF. Les quatre textes soumis à notre examen constituent un assemblage de dispositions qui se donnent pour objectif d’améliorer l’information du Parlement sur les finances publiques et de réorganiser la discussion parlementaire de ces textes pour leur donner davantage de lisibilité. Nous ne pouvons qu’être favorables à ces mesures, qui vont dans le bon sens et permettront d’éviter la répétition de débats quasi-identiques en première puis en seconde partie, tout en améliorant la lisibilité des objectifs visés.
Si je suis favorable à cette réorganisation, je regrette que la nouvelle mouture que vous proposez pour la LOLF ne parle pas du fond. À mes yeux, il est indispensable de fusionner la discussion budgétaire sur les recettes, celles de l’État et celles de la sécurité sociale. Cela fait très longtemps que je le dis, mais je me permets de le répéter ici. Les dépenses publiques représentent aujourd’hui 1 350 milliards d’euros – 550 pour l’État et 650 pour la sécurité sociale ; entre les deux, l’énorme tuyau de la TVA permet à l’État– mais il ne le fait pas toujours – de compenser les pertes de recettes de la sécurité sociale.
C’est exact ! Séparer les deux discussions est donc ridicule ! Cela induit une absence de lisibilité qui, à mon avis, introduit des biais très préjudiciables à notre démocratie. Autre exemple : trois quarts des recettes de l’aide personnalisée au logement (APL) proviennent de l’État et un quart de la sécurité sociale. Quel est l’intérêt d’avoir une discussion coupée en deux ? Aucun ! On n’y comprend rien. Quant au crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), c’est le pompon ! Le Gouvernement l’a transformé en baisse de cotisations pérennes. Or la baisse du taux de cotisations sociales figurait dans le PLFSS, tandis que la suppression du CICE relevait de l’article 42 du PLF. Résultat des courses : plus personne n’y comprend rien, à commencer par nous, ce qui est très regrettable surtout lorsqu’on parle de 20 milliards d’euros.
Ensuite, il faut cesser de faire des débats sur la base de données statiques. C’est l’amendement Mésange – que je défends depuis 2014 –, du nom du modèle de Bercy et de l’INSEE qui indique la dynamique macroéconomique : quand on baisse des cotisations ou qu’on augmente des impôts, cela a un effet macroéconomique sur la croissance et la création d’emplois. Ces données-là existent, mais elles restent souvent dans les tiroirs de Bercy où il faut aller les chercher, alors qu’il vaudrait mieux qu’elles nous soient systématiquement transmises.
Je vais illustrer ce fait d’un exemple qui va vous rappeler quelques souvenirs : les taxes écologiques que vous avez fait voter et qui ont été à l’origine du mouvement des gilets jaunes, alors que vous pensiez qu’elles passeraient inaperçues.
C’est vous qui les avez nichées ! Oui, mais il n’y avait pas de gilets jaunes à ce moment-là. (Sourires sur le banc des commissions.)
Si on connaît ces données, on comprend cette dynamique, et surtout on l’anticipe. Sinon le débat budgétaire ne sert à rien. Il faut disposer de ces deux volets, c’est-à-dire de l’impact sur nos concitoyens et de la dynamique macroéconomique. En ce qui concerne l’impact sur nos concitoyens, nous avions fait un petit simulateur. Il est toujours en ligne et il pourrait vous inspirer. Il montrait le montant délirant de ces taxes énergétiques.
Sur la forme, nous proposerons tout d’abord de systématiser l’audition des ministres dans le cadre des décrets d’avance, qui permettent de déroger au principe de l’autorisation parlementaire de la dépense. Dans sa rédaction actuelle, la LOLF soumet les décrets d’avance à l’avis préalable des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat mais reste silencieuse en ce qui concerne l’audition des ministres. Certes, nous avons pu demander à entendre le ministre, et celui-ci a accédé à notre demande…
Avec plaisir ! Nous proposerons ensuite de renforcer l’évaluation financière des dispositions introduites par le Gouvernement en cours d’examen. Actuellement, la LOLF prévoit que toute disposition d’un projet de loi de finances affectant les ressources ou les charges de l’État doit faire l’objet d’une évaluation chiffrée de son incidence. Cela paraît logique et pourtant cela ne s’applique qu’aux dispositions inscrites dans le texte initialement transmis à notre assemblée, ce qui permet au Gouvernement d’introduire en cours de discussion tous les amendements qu’il souhaite sans qu’ils aient fait l’objet de la moindre évaluation. La niche Copé, d’un montant de 20 milliards d’euros, a ainsi été créée par l’adoption d’un tel amendement, sans avoir fait l’objet de la moindre évaluation : ni vu ni connu. C’est quand même très fâcheux.
Nous proposerons enfin de renforcer le pouvoir de contrôle des rapporteurs spéciaux,
via un amendement qui m’a été inspiré par les difficultés que j’ai pu rencontrer récemment à Bercy – certes, pas de votre fait, monsieur le ministre délégué, mais il a quand même fallu que le ministre intervienne pour que son administration accepte de me transmettre les documents que je lui demandais ; les ministres ont pourtant autre chose à faire que de faire respecter l’article 57 de la LOLF ! Cet amendement pourrait porter le nom de celui qui l’a inspiré, mais, par respect, je le garderai pour moi.
Compte tenu de ce qui précède, notre vote dépendra des avancées de la discussion au sein de cet hémicycle.
La parole est à Mme Lise Magnier. Nous voici réunis pour l’examen, non pas d’une, mais de quatre propositions de loi : deux paires de propositions de lois organiques et ordinaires visant à moderniser la gestion de nos finances publiques et de nos dépenses sociales. Depuis 2001 pour la LOLF, et 2005 pour la loi organique pour les lois de financement de la sécurité sociale, ces lois organiques n’avaient pas fait l’objet de révision majeure : autant dire qu’il est légitime aujourd’hui de moderniser leur cadre de fonctionnement.
Si la crise a été un révélateur de la nécessité d’agir, la réflexion avait été entamée bien en amont. La proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques découle directement des travaux de la mission d’information relative à la mise en œuvre de la LOLF. Cette MILOLF, réactivée en 2018, a rendu en septembre 2019 un rapport dont une large part des recommandations a été reprise dans la proposition de loi organique. Présentée par le président de la commission des finances et le rapporteur général du budget, celle-ci est donc le fruit d’un travail transpartisan, preuve, s’il en fallait, qu’il est encore possible de mener des travaux en bonne intelligence dans cette assemblée : merci, messieurs.
Sur le fond, les deux propositions de loi organique que nous examinons, complétées par deux propositions de loi ordinaire, poursuivent les mêmes objectifs : améliorer la lisibilité et la transparence des lois financières, renforcer le contrôle parlementaire et rationaliser les procédures d’examen devant le Parlement. Ce n’est donc pas une révolution qui nous est proposée – laquelle d’ailleurs n’était pas souhaitable –, mais une modernisation.
La proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques permettra de renforcer le pilotage pluriannuel des finances publiques. Cela fait déjà plusieurs années que nous sommes conscients que la pluriannualité permet d’avoir une vision, une trajectoire pour les finances publiques, et qu’il faut la développer. Cela avait été engagé en 2012, avec la création des lois de programmation des finances publiques par une loi organique qu’il nous est d’ailleurs proposé d’intégrer dans la LOLF en la complétant. Toute LPFP devra ainsi déterminer désormais, pour chaque année de programmation, un objectif de croissance de la dépense publique en volume ainsi qu’une prévision de dépenses exprimée en milliards d’euros courants.
Cette même proposition de loi organique permettra également d’améliorer la transparence des finances publiques. Modification de la structure du projet de loi de finances, clarification du cadre applicable aux taxes affectées et aux prélèvements sur recettes, modification de la nomenclature des lois de finances : ce sont autant d’éléments techniques, certes, mais essentiels pour renforcer le pilotage des finances publiques.
Enfin l’information et les droits du Parlement sont renforcés, comme l’illustre la consécration dans la LOLF du Printemps de l’évaluation.
Le renforcement du contrôle parlementaire et la modernisation de la procédure d’adoption sont précisément les enjeux qui ont présidé à la présentation de la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Cette proposition de loi organique, complétée par une loi ordinaire, fait écho aux récentes réflexions de la Cour des comptes et du Haut Conseil pour le financement de la protection sociale, dont le dernier rapport souligne la nécessité de renforcer la dimension stratégique des lois de financement de la sécurité sociale. À cette fin, la proposition de loi organique prévoit que davantage de temps soit consacré à l’examen de la LFSS, en alignant son calendrier sur celui du projet de loi de finances, et que les nombreuses annexes qui lui sont associées soient allégées, dans un souci de clarté auquel notre groupe souscrit pleinement.
Le texte prévoit également d’instaurer un monopole des LFSS sur les exonérations sociales pérennes, en limitant à trois ans la durée des exonérations prévues par des lois ordinaires. Afin de répondre aux réserves exprimées par le Conseil d’État sur ce point, la commission spéciale a précisé utilement que seules les exonérations dont la compensation n’est pas assurée seront concernées par la mesure.
Le projet de loi organique propose enfin de mettre en place un temps d’évaluation de l’exécution du budget de la sécurité sociale au moment du Printemps social de l’évaluation, au travers d’une loi d’approbation des comptes sociaux, distincte de la loi de financement elle-même. Nous estimons qu’une telle discussion permettra d’étoffer les débats qui alimentent ce grand rendez-vous annuel de l’évaluation des politiques sociales.
Le groupe Agir ensemble votera en faveur de ces quatre propositions de loi. Nous saluons l’esprit dans lequel ces textes ont été construits et discutés, qui est tout à l’honneur de notre assemblée.
(Applaudissements sur les bancs du groupe Agir ens et sur plusieurs bancs du groupe LaREM.) La parole est à M. Michel Zumkeller. Notre groupe se réjouit à l’idée d’examiner des textes visant à améliorer l’information et le contrôle des parlementaires sur le financement de la sécurité sociale. Toutefois, toutes les propositions de loi restructurant les lois organiques qui encadrent les textes budgétaires ne suffiraient pas à compenser le mal qui a été fait au Parlement par la réforme du règlement intérieur, en particulier par une interprétation extrêmement stricte de l’irrecevabilité de nos amendements, qui nous empêche trop souvent de faire notre travail correctement. C’est vrai. S’agissant des textes relatifs aux lois de financement de la sécurité sociale, nous approuvons la nouvelle structuration en trois textes distincts, qui permettra aux parlementaires de disposer d’un éclairage plus important sur les finances sociales. Si la rédaction initiale et l’avis du Conseil d’État nous avaient fait craindre de voir le législateur ordinaire dessaisi au profit du législateur organique sur un certain nombre de sujets, vous avez, monsieur le rapporteur général, su lever nos craintes, lors des débats en commission, en permettant l’adoption d’une série d’amendements s’inspirant de l’avis du Conseil d’État.
Pour ce qui est du délai de dépôt du PLFSS, nous soutenons vivement sa fixation dans la loi organique. D’année en année en effet, le PLFSS est déposé avec de plus en plus de retard. L’an dernier, son dépôt avait été concomitant avec l’audition des ministres, ne nous permettant pas de travailler dans des conditions dignes du Parlement. Fixer un tel délai dans la loi organique nous prémunira contre des situations que nous n’avons cessé de dénoncer.
Nous présenterons également une série d’amendements sur des sujets qui nous paraissent essentiels : l’établissement d’une règle d’or nous astreignant à la recherche de l’équilibre budgétaire en période ordinaire, afin de pouvoir dégager des marges de manœuvre beaucoup plus simplement en temps de crise ; un amendement d’appel visant à sensibiliser le Gouvernement sur la nécessité de décentraliser la gestion de notre système de santé au niveau des régions : remplacer l’ONDAM par plusieurs ORDAM – objectifs régionaux de dépenses d’assurance maladie –, permettrait de mieux appréhender la diversité des situations sanitaires de nos régions ; l’interdiction de créer une branche supplémentaire au sein du régime général de la sécurité sociale sans y adjoindre des moyens supplémentaires. Vous l’aurez compris, c’est une référence à la création de la branche autonomie. Certes, cette nouvelle branche était attendue, mais ne croyez-vous pas, mes chers collègues, que nos concitoyens attendent l’octroi de droits nouveaux et de crédits supplémentaires en faveur de l’autonomie plutôt que la simple création d’une nouvelle branche au sein du régime général de la sécurité sociale ?
Enfin, nous soutenons l’idée d’assortir d’une étude d’impact le dépôt de chaque amendement gouvernemental. En effet, le dépôt d’un projet de loi impose la publication d’une étude d’impact. Or il n’est pas rare que le Gouvernement s’affranchisse de cette contrainte en introduisant des mesures d’ampleur par voie d’amendement.
Notre groupe aborde favorablement l’examen de ces propositions de loi et salue le travail de leurs auteurs ainsi que leur engagement pour qu’elles aboutissent rapidement.
Nous tenons à souligner tout particulièrement l’instauration d’un débat annuel sur la dette publique et la remise d’un rapport par le Gouvernement sur les caractéristiques de cette dernière. Alors que la dette s’établit à 117,2 points de PIB en 2021 et que nous assistons à une véritable explosion de nos déficits publics, il devient urgent de penser aux générations futures ; nous ne cessons de le rappeler depuis plusieurs mois.
Par ailleurs, nous nous félicitons des amendements adoptés en commission spéciale en faveur d’une meilleure lisibilité des finances publiques.
En conclusion, notre groupe votera en faveur de ce texte permettant aux parlementaires de gagner en visibilité sur la tenue de nos finances publiques.
La discussion générale commune est close.
La parole est à M. le rapporteur.
Ce travail est issu de trois ans de réflexion, d’allers-retours, d’auditions, non seulement à l’Assemblée, mais aussi avec nos collègues sénateurs, avec le Gouvernement et les différentes administrations. Le président Woerth et moi-même avons voulu donner à ces textes toutes les chances d’aboutir.
Je partage votre constat, madame Rabault : je fais partie, moi aussi, de ceux qui pensent qu’à terme il faudra fusionner les premières parties des PLF et des PLFSS. Mais nous examinons ici un texte de compromis, comme c’est souvent le cas s’agissant d’une révision de la LOLF, le but étant de trouver les meilleures conditions d’aboutissement de ce qui nous semble le plus important. En tant que tel, c’est déjà une belle étape même si cela ne doit pas nous empêcher de poursuivre la réflexion au-delà de l’adoption de ce texte.
Valérie Rabault n’a pas uniquement parlé de ça !
J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles de la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.
La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement no 22, tendant à supprimer l’article 1er. Par cet amendement, nous vous proposons de supprimer l’article 1er, qui intègre dans la LOLF les dispositions concernant la programmation des finances publiques.
Je l’ai dit lors de la discussion générale, nous nous opposons au principe de programmation des finances publiques, bien que nous soyons de fervents défenseurs de politiques publiques ambitieuses qui intègrent nécessairement le temps long, comme c’est notamment le cas des questions écologiques.
La programmation des finances publiques ne relève pas de cette logique de planification, bien au contraire : fixer des plafonds de dépenses et d’emplois sur plusieurs années, c’est l’inverse de la planification. Alors que celle-ci définit les politiques publiques et les financements adéquats en fonction des besoins, la programmation des finances publiques détermine des carcans budgétaires auxquels les politiques publiques doivent ensuite se plier, en espérant que les besoins suivront. Ce n’est pas le cas, et c’est la raison pour laquelle la programmation des finances publiques ne fonctionne pas. L’exécutif est toujours, quelle que soit sa sensibilité, rattrapé par une crise économique ou des besoins sociaux : les moments que nous vivons l’illustrent bien. Au lieu de tirer les conséquences de cet échec vous renforcez encore la logique de programmation, ce qui se conclura par un échec face aux enjeux écologiques et sociaux.
Quel est l’avis de la commission ? Avis défavorable, car je ne souhaite pas la suppression de cet article 1er, qui me semble au contraire apporter des éléments importants pour un meilleur pilotage des finances publiques, notamment avec cette nouveauté qu’est le compteur des écarts, lequel obligera l’exécutif à présenter et à justifier de façon pluriannuelle les écarts entre la prévision et l’exécution, et constitue donc une procédure très utile pour notre capacité de contrôle et d’évaluation.
(L’amendement no 22, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement no 24. Il s’agit d’un amendement de repli, qui vise à supprimer spécifiquement la mise en place d’une norme de dépense en euros. Quel est l’avis de la commission ? Défavorable, car il s’agit, là aussi, d’une innovation que nous proposons : pour la première fois, nous établissons une norme de dépense en milliards d’euros courants, permettant à la fois de meilleures comparaisons, un meilleur encadrement et, nous l’espérons, une meilleure capacité à réduire notre dépense publique pour, à terme, rétablir nos comptes publics. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. le président de la commission spéciale. Il est fondamental que ces éléments soient compréhensibles pour nous tous – pour la population comme pour la presse ou les observateurs. Quant à la norme en euro, elle est aussi très contrainte : il s’agit de savoir de combien exactement le Gouvernement envisage d’augmenter la dépense au fil des années. La question est donc tout à fait fondamentale en termes de contrôle. Cela semble simple et bête, mais c’est très efficace.
(L’amendement no 24 n’est pas adopté.) L’amendement no 55 de M. le rapporteur est rédactionnel.
(L’amendement no 55, accepté par le Gouvernement, est adopté.) La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement no 25. Il s’agit encore d’un amendement de repli, qui vise à réduire la portée de la programmation des finances publiques. Une programmation au-delà de trois ans n’aurait aucun sens, car il est impossible de connaître à l’avance la situation économique à cet horizon, pas davantage que les besoins structurels de la nation.
(L’amendement no 25, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) Les amendements nos 56 et 57 de M. le rapporteur sont rédactionnels.
(Les amendements nos 56 et 57, acceptés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, sont adoptés.) La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement no 26. À la suite des discussions que nous avons eues en commission, notre groupe propose cet amendement de repli visant simplement à proposer qu’ait lieu, à l’issue du débat sur le programme de stabilité, un vote sans caractère contraignant, qui soit ainsi conforme aux dispositions constitutionnelles.
(L’amendement no 26, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. le rapporteur, pour soutenir l’amendement no 59. Cet amendement permet de préciser le calendrier de remise du rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques. Nous avions proposé, dans le texte initial et en commission spéciale, que ce rapport de la Cour des comptes, essentiel à nos travaux, puisse être ramené à la nouvelle période du débat d’orientation des finances publiques, qui aurait lieu autour du débat sur le PSTAB, le programme de stabilité, c’est-à-dire autour du mois d’avril. Après les échanges que nous avons eus avec la Cour des comptes, il semble que ce délai soit très difficile à tenir si nous voulons disposer d’un rapport de la même qualité et contenant des informations du même niveau. L’amendement tend donc à retirer, pour le moment, la référence à une date de dépôt de ce rapport de la Cour des comptes, afin que nous puissions en discuter de nouveau au cours de la navette parlementaire et regarder quelle est la période la plus propice pour que le rapport rendu sur la situation et les perspectives de finances publiques soit de la meilleure qualité et que cela corresponde au mieux à nos nouveaux calendriers budgétaires. La parole est à M. le président de la commission spéciale. Je suis favorable à cet amendement, qui permet de la flexibilité en matière de calendrier. Quel est l’avis du Gouvernement ? Favorable. La parole est à M. Charles de Courson. Notre rapporteur général présente cet amendement comme un amendement d’attente, mais il pose un problème car, si nous voulons que ce rapport de la Cour des comptes soit utile, il doit s’intégrer correctement à notre propre procédure, faute de quoi il nous parviendra à un moment où nous ne l’utiliserons pas. Cet amendement d’attente qui ne propose pas de solution alternative est donc un peu gênant. Ne faudrait-il pas demander à la Cour des comptes de produire un rapport peut-être plus synthétique mais mieux calé sur notre procédure ? C’est une question pour le rapporteur. La parole est à M. le rapporteur. La question est bonne, et le problème est plutôt celui de l’accès à l’information disponible pour pouvoir produire un rapport, même plus court, dont nous devons nous saisir pour nourrir une réflexion et un débat. Trois options s’offrent à nous. Nous pouvons, tout d’abord, avancer la date de remise du rapport au mois d’avril, mais la Cour nous indique qu’il lui serait difficile de le rendre dans les temps. Nous pouvons, ensuite, conserver le calendrier actuel, avec une remise fin juin ou début juillet, mais, si nous supprimons la séquence de juillet consacrée au DOFP, cela réduira la portée de ce rapport, dont la remise ne serait plus qu’une audition du Premier président de la Cour des comptes en commission des finances, ce qui est certes très bien mais réduirait probablement la puissance de cette intervention. Une troisième option qu’il pourrait être intéressant d’envisager serait de procéder à cette opération en septembre, à l’instar du lancement de la grande séquence d’autorisation parlementaire de l’automne. Nous pourrions également proposer que la Cour des comptes nous rende ce rapport avant le dépôt du PLF en conseil des ministres, et qu’elle soit alors auditionnée à l’occasion de ce qui pourrait être le lancement de l’automne budgétaire. Nous en discuterons dans les prochaines semaines avec la Cour.
(L’amendement no 59 est adopté.) L’amendement no 58 de M. le rapporteur est de coordination.
(L’amendement no 58, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L’article 1er, amendé, est adopté.)
La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement no 117. Traduisant une légère divergence entre le Gouvernement et les auteurs de la proposition de loi, cet amendement vise à supprimer le nouvel encadrement prévu par celle-ci en matière d’affectation de taxes. Il semble que les évolutions soient particulièrement lourdes et que la mise en place de la mission élargie présentant l’ensemble des moyens d’une politique publique, y compris des taxes affectées, permette d’encadrer le recours à ces dernières en les faisant ressortir sur le même plan que les autres moyens de l’État. Quel est l’avis de la commission ? Il s’agit ici d’un élément très important de cette proposition de loi, et il peut en effet donner lieu à une divergence d’appréciation entre le Gouvernement et nous-mêmes. L’affectation des taxes peut être une bonne chose, mais seulement s’il y a consentement à la taxe et à l’impôt. Le contraire est très dangereux, car il mite la fiscalité et met en difficulté la notion même de consentement à l’impôt. On ne peut pas se dire collectivement, pendant vingt ans, que les taxes affectées posent un problème, qui grossit progressivement et devient tentaculaire, sans le résoudre lorsqu’on se propose de rénover et de moderniser la LOLF.
Nous avons donc introduit en commission spéciale, après un long débat et des échanges avec les membres du Conseil d’État, des propositions qui nous paraissent être les plus équilibrées, les plus justes et, surtout, les plus réalistes en vue de leur mise en œuvre dans le temps.
Nous proposons d’abord d’en finir avec ces trous noirs budgétaires que sont les taxes affectées à des fonds sans personnalité juridique. C’est très important. Cela ne signifie pas cependant que ces fonds sans personnalité juridique seront privés de recettes, mais seulement que la taxe affectée n’est plus le véhicule financier qui assure leurs recettes. Nous proposons également qu’il y ait un lien naturel et direct entre la taxe et la mission du bénéficiaire de celle-ci. C’est, là encore, un aspect essentiel du consentement à l’impôt.
Cette réflexion, que nous avions nourrie dès le début de la MILOLF, s’est confortée et confirmée avec l’épisode de la crise des gilets jaunes, qui a été une crise de fiscalité mais, surtout, une crise d’affectation de la fiscalité. De nombreuses personnes nous disaient alors, sur les ronds-points, que l’augmentation du prix du carburant à la pompe était certes souvent à l’origine de la colère, mais que leur deuxième motif de colère, parfois plus fédérateur encore, tenait au fait de ne pas comprendre pourquoi l’augmentation à la pompe ne financerait que partiellement la transition écologique. De fait, il se trouve que la TICPE, la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, ne finance pas directement la transition écologique, et que cette entorse à l’universalité budgétaire nous a encore plus ouvert les yeux sur les problèmes que pouvait créer la fiscalité affectée lorsqu’elle n’était pas « pure ».
Nous proposons donc, non pas d’en finir avec la fiscalité affectée, qui peut parfois être bonne – c’est notamment le cas dans les domaines de la transition écologique et de la santé, ainsi que pour certaines autres politiques publiques qui le nécessitent –, mais lorsque nous multiplions les entorses, c’est finalement le consentement à l’impôt qui est abîmé, miné par cette succession de taxes.
Nous tenons donc à cette modernisation, à ce dépoussiérage, qui bousculera certes certaines habitudes chez les bénéficiaires des taxes, mais qui, il faut bien le préciser, ne fragilisera pas leurs recettes et permettra de regagner des points en termes d’universalité budgétaire. Avis défavorable, donc.
La parole est à M. le président de la commission spéciale. Il faut, comme l’a dit le rapporteur, maintenir ce qu’a voté la commission spéciale. Nous avons beaucoup travaillé cette question – sur laquelle on pourrait d’ailleurs travailler encore pendant trente ans – et on voit bien que l’information fournie au Parlement n’est, c’est le moins qu’on puisse dire, pas tout à fait efficace. Nous l’avons d’ailleurs constaté également lorsque le Conseil d’État nous a proposé un amendement améliorant la rédaction initiale et dont nous avons repris, sinon la totalité, du moins près de 80 %.
Voilà des années que la Cour des comptes, et parfois même le Gouvernement, indiquent que le recours aux fonds sans personnalité juridique n’est pas la meilleure façon de gérer. Nous avons fait le recensement de ces fonds, qui doivent représenter – je parle sous le contrôle du rapporteur – 4 à 5 milliards d’euros, dont nous ne disons pas qu’ils sont affectés n’importe où et n’importe comment, mais sur lesquels le Parlement ne reçoit pas beaucoup d’informations et qui font dès lors l’objet de peu de suivi, puisque l’affectation des taxes fait qu’on ne les voit plus.
Le lien est un élément fondamental du consentement à l’impôt : c’est un point que nous avons veillé à réintroduire et sur lequel le Conseil d’État s’est également prononcé. Il me semble donc qu’il faut en rester à la rédaction de la commission spéciale.
La parole est à Mme Valérie Rabault. De mémoire, il me semble que la Cour des comptes avait évoqué le chiffre de 150 taxes affectées, représentant 30 milliards d’euros.
Je soutiens l’amendement de la commission spéciale car, entre la définition des plafonds et les interrogations sur la personnalité des fonds qui les perçoivent, les taxes affectées occupent beaucoup de notre temps lors du débat que nous avons, à l’automne, sur la loi de finances ; or cet amendement a le mérite d’introduire de la clarté dans un domaine qui en manque parfois.
Le rapporteur a eu raison de citer à ce propos la TICPE, car les taxes écologiques doivent servir à la transformation, à la transition écologique, du moins doivent-elles y tendre.
Par définition, une taxe affectée doit assurer la lisibilité du lien entre le montant perçu et l’objectif poursuivi : c’est le contraire du budget général, dans le cadre duquel le financement ne correspond pas nécessairement à celles et ceux qui paient. Il faut donc conserver le principe de la taxe affectée – ou alors, monsieur le ministre délégué, il faut la supprimer et tout verser au budget général, mais il faut être logique, et vous ne pouvez pas rester à mi-chemin. La clarification proposée ici me semble donc être bienvenue.
La parole est à Mme Véronique Louwagie. Tous les ans, en effet, au moment de l’examen du projet de loi de finances, nous évoquons ces taxes affectées. Il est vrai qu’elles manquent parfois de logique car, si, par définition, le terme d’affectation désigne un objectif, une destination, une mission, ce principe n’existe plus aujourd’hui. Du reste, la discussion que nous avons chaque année à propos des plafonds fait que certaines parties de la taxe vont vers une destination, et d’autres non. Ce sont là des points sur lesquels nous revenons en commission comme en séance. Pour aborder ces taxes, il faut à la fois du pragmatisme, de la logique et une prise en compte des aspects légaux.
Les dispositions que contient l’article 3 permettront que des explications soient fournies en cas de création ou d’évolution d’une taxe. Tout cela contribue au consentement à l’impôt. J’avoue donc que je ne comprends pas très bien l’objectif de l’amendement du Gouvernement, visant à supprimer les alinéas 3 à 5 de cet article : en tout cas, il ne s’agit pas de renforcer ce consentement, ni de concourir aux explications que nous pouvons apporter aux citoyens !
La parole est à M. Charles de Courson. Cet amendement gouvernemental est un amendement de conservateurs. Vous savez de quoi vous parlez ! (Sourires.) Son exposé sommaire repose sur deux arguments. D’une part, la disposition en cause vous « semble » – vous êtes prudent – particulièrement lourde. Ce n’est pas du tout le cas ! Les fameuses taxes affectées à des fonds sans personnalité juridique constituent, vous en conviendrez, des monstres budgétaires ! En l’occurrence, si les choses ne sont pas gérées par l’État, nous n’aurons qu’à ouvrir en dépense le montant de la subvention à tel organisme, l’État percevant quant à lui une recette d’ordre général. Ce mécanisme ne présente donc aucune lourdeur.
D’autre part, selon vous, « la mise en place de la ’’mission élargie’’ présentant l’ensemble des moyens d’une politique publique, y compris taxes affectées, permet d’encadrer le recours aux taxes affectées ». Je ne peux m’empêcher de trouver ce second argument très faible, car nous avons constaté le contraire à de multiples reprises.
Franchement, la commission spéciale a bien travaillé. Le texte est bon ; il ne présente qu’un petit problème, que j’ai soulevé, celui du lien avec les missions de service public. Nombre de cas ne suscitent aucune difficulté : ainsi, s’il est logique que l’Autorité des marchés financiers (AMF) se trouve largement financée par le produit de droits et contributions versés par les acteurs soumis à son contrôle, dans d’autres cas, il existe un problème d’appréciation : or, apprécier, c’est le boulot du Parlement ! Je soutiens donc la commission et je vous invite à voter contre l’amendement gouvernemental.
(L’amendement no 117 n’est pas adopté.) L’amendement no 90 de M. le rapporteur est rédactionnel.
Quel est l’avis du Gouvernement ?
Favorable quand même… Ce sont des choses qui arrivent, monsieur le ministre délégué.
(L’amendement no 90 est adopté.) La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement no 115. Il vise à faire entrer l’affectation des impositions de toute nature dans le domaine exclusif des lois de finance, afin que d’autres vecteurs législatifs ne puissent comporter de telles dispositions et que la bonne information du Parlement soit assurée. Quel est l’avis de la commission ? Nous avons discuté de ce sujet à plusieurs reprises : l’amendement va dans le bon sens. Avis favorable.
(L’amendement no 115 est adopté.)
(L’article 3, amendé, est adopté.)
La parole est à M. Charles de Courson, pour soutenir l’amendement no 2. Dans sa rédaction actuelle, l’article 3 de la LOLF établit la liste des éléments considérés comme ressources budgétaires de l’État, dont « les produits résultant des opérations de trésorerie autres que les primes à l’émission d’emprunts de l’État ». À défaut d’interdire ces primes enregistrées par l’Agence France Trésor (AFT), cet amendement vise donc à les faire passer de la catégorie des opérations de trésorerie à celle des opérations budgétaires.
Les chiffres sont considérables : en 2020, le montant des primes à l’émission de l’année, net des décotes – mais celles-ci sont très faibles –, s’est élevé à 30,7 milliards d’euros. En juin 2021, le stock formé par l’accumulation de ces primes, toujours net de décotes, atteignait 98 milliards. Or leur traitement par la comptabilité maastrichtienne crée une illusion comptable, faisant paraître la dette publique moins importante. En revanche, si nous adoptions cet amendement, les primes à l’émission n’auraient pas d’incidence sur les charges prévues par la loi de finances, contrairement à ce que croient certains : cela constituerait la conséquence logique du fait d’émettre au-dessus des taux actuels, qui sont très bas. Il n’est pas normal que plus de 30 milliards échappent à nos discussions budgétaires !
Quel est l’avis de la commission ? Sur ce point, nous sommes en désaccord avec M. de Courson. Ces primes relèvent non d’une opération budgétaire mais d’une opération de trésorerie figurant au bilan de l’État, puisqu’elles sont adossées à la durée du titre lui-même, y compris en cas de remboursement ou de nouvelle souscription. Il est normal qu’elles figurent dans la comptabilité générale de l’État et dans la comptabilité maastrichtienne ; il est tout aussi normal que le budget n’en tienne pas compte, puisqu’une opération de trésorerie amortie sur la durée des titres ne constitue ni un encaissement ni un décaissement, ce qui la rend en quelque sorte invisible d’un point de vue budgétaire. Je comprends donc le dispositif prévu par la LOLF, qu’il est nécessaire de maintenir en l’état sous peine d’insincérité budgétaire – les primes à l’émission ou les décotes modifiant la réalité budgétaire des comptes de l’État. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis, pour les mêmes raisons. Notre position coïncide avec celle de M. le rapporteur, et nous avons également constaté à plusieurs reprises ce désaccord avec M. de Courson. J’ajouterai seulement que la prévision du montant des primes à l’émission est détaillée dans l’exposé des motifs de l’article du projet de loi de finances initiale ou de règlement correspondant au tableau de financement, lequel est soumis au vote des parlementaires. Par conséquent, le Parlement se trouve informé de façon pleine et entière ; si je puis me permettre, monsieur de Courson, la meilleure preuve en est le fait même que vous abordez le sujet à l’occasion de chaque discussion budgétaire. Nous pouvons donc continuer d’avoir ce débat. Sur l’amendement no 112, je suis saisi par le groupe Socialistes et apparentés d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à M. Charles de Courson.
En comptabilité privée, qu’adviendrait-il de ces primes à l’émission ? Elles ne seraient pas considérées comme des opérations de trésorerie, mais bien comme des opérations budgétaires. Sinon, vous créez l’illusion d’une dette inférieure à son niveau réel – en l’occurrence d’une centaine de milliards, soit près de 4 points de PIB, ce qui n’est pas rien. La dette publique ne représente pas 118 % du PIB, comme on le dit, mais 122 % !
Je vois sur ces bancs des experts-comptables : M. Laqhila, Mme Louwagie : demandez-leur comment se traduit un système de primes à l’émission en comptabilité privée ! Pas une entreprise n’en ferait, comme l’État, une opération de trésorerie !
Il y a donc là un enjeu de sincérité budgétaire et, au-delà, monsieur le ministre délégué, la question de la stratégie d’endettement de l’État. L’AFT dit la gérer seule, ce que vous nous avez confirmé. Or il existe des États où, contrairement à vous, vos homologues donnent des directives en la matière, par exemple celle de ne pas octroyer de primes à l’émission.
(L’amendement no 2 n’est pas adopté.)
La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement no 112, tendant à supprimer l’article 3 bis . Il est retiré, monsieur le président. Le scrutin public annoncé sur cet amendement n’aura donc pas lieu.
(L’amendement no 112 est retiré.) L’amendement no 15 de M. le rapporteur est rédactionnel.
(L’amendement no 15, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L’article 3 bis , amendé, est adopté.)
La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement no 95. Il s’agit de supprimer le principe de la ratification en loi de finances des décrets pour rémunération pour services rendus. Lors de l’élaboration de la LOLF, le législateur avait hésité entre cette procédure de ratification et une simple présentation de ces décrets en annexe du projet de loi de règlement ; la première option a été retenue, mais sa portée réelle apparaît limitée. Nous nous sommes engagés à simplifier le droit : cette ratification étant dépourvue de caractère juridique, il serait judicieux d’y mettre fin. Quel est l’avis de la commission ? À partir du moment où l’information du Parlement se trouve préservée, ce qui semble être le cas, avis favorable. La parole est à M. Charles de Courson. J’ai toujours trouvé cette disposition de ratification étrange, puisque les tarifs des rémunérations pour services rendus sont fixés par des actes réglementaires – arrêtés ou décrets. Il n’y a donc pas de problème à ce que nous adoptions cet amendement du Gouvernement. Nous pourrions même supprimer toute mention de ces décrets : ils sont de toute manière publiés au Journal officiel , où les rapporteurs du budget pourraient les consulter, le cas échéant.
(L’amendement no 95 est adopté.)
La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement no 114, tendant à la suppression de l’article 3 ter . Celui-ci vise à créer au sein du titre 5 des dépenses budgétaires de l’État la catégorie des subventions pour charges d’investissement, laquelle ne correspond pas à l’intitulé du titre 5 : « Dépenses d’investissement ». En outre, elle ferait double emploi avec des catégories de dépenses relevant des titres 6 et 7. Par souci de simplicité, là encore, nous proposons donc de supprimer cet article. Quel est l’avis de la commission ? Nous avons instauré cette disposition en commission spéciale, considérant que ce qui existait avant la LOLF était plus lisible et plus opérationnel. Nous tenions à ce que ces subventions apparaissent plus clairement. Par conséquent, avis défavorable.
(L’amendement no 114 n’est pas adopté.) Je suis saisi de deux amendements, nos 65 et 30, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement no 65.
Il porte sur une question importante : la nécessaire redéfinition des charges d’investissement et de fonctionnement. Dans l’esprit de l’amendement du président Woerth et de l’amendement d’appel que nous avions déposé en commission, nous proposons une nouvelle rédaction de l’ensemble de l’article 5 de la LOLF : il s’agit de supprimer la catégorisation sous sept titres, qui a cessé d’être pertinente et présente trop de contraintes, notamment en raison de la fongibilité asymétrique qui affecte les dépenses du titre 2. La classification des dépenses d’investissement du titre 5 a également perdu sa pertinence : en effet, elle n’inclut que les dépenses permettant d’accroître l’actif de l’État. Or, face aux enjeux de développement actuels, la puissance publique doit investir dans le capital humain et dans la transition écologique. La parole est à M. le président de la commission spéciale, pour soutenir l’amendement no 30. Il s’agit d’un amendement important, bien qu’il constitue plutôt un amendement d’appel, car sa rédaction peut être retravaillée. M. le rapporteur et moi nous sommes appuyés sur le titre 5 et sur la définition comptable, au sens de la LOLF, de l’investissement, à savoir ce qui concourt à l’augmentation des immobilisations corporelles et incorporelles de l’État.
On voit bien que l’investissement n’est pas tout à fait la même chose pour une personne privée que pour une nation, ou même pour une collectivité locale. Dans le contexte actuel, le Gouvernement s’est empressé d’établir une distinction entre dépenses d’urgence et dépenses de relance : c’était, au fond, rejoindre celle entre dépenses de fonctionnement et dépenses d’investissement.
Au terme de cette crise, nous serons bel et bien jugés sur notre capacité à dépenser en vue d’accroître le patrimoine et de stimuler la croissance du pays. Je propose donc une rédaction différente. Il y a en effet d’une part les dépenses que tout État moderne comme la France doit évidemment engager, qui ne sont pas des dépenses d’investissement mais d’avenir, de fonctionnement. C’est le cas par exemple de l’enseignement, qui est un service naturel rendu aux jeunes dans un État démocratique. Et il y a d’autre part les dépenses d’investissement, qui ne relèvent pas des dépenses courantes. Elles sont la base et le socle de la démocratie, en ce qu’elles permettent de relever le niveau de croissance potentiel du pays.
Dès lors qu’il accepterait cette définition, le Gouvernement adopterait une nouvelle classification des dépenses et pourrait en justifier la répartition par mission et par programme dans les projets annuels de performances (PAP), par exemple. Cela nourrirait de façon très positive et fondamentale le débat politique sur la notion de dépense et sur la dette, en permettant de distinguer à cet égard ce qui relève de la dette d’investissement – qui peut se comprendre – de ce qui relève de la dette de fonctionnement.
Je n’oppose pas totalement ces deux notions en considérant que les dépenses d’investissement seraient bonnes et que les dépenses de fonctionnement seraient mauvaises. De très nombreuses dépenses de fonctionnement sont évidemment d’excellentes dépenses et correspondent à la façon dont l’État est organisé. Je n’émets donc pas de jugement de valeur mais je pense que le débat a besoin d’être nourri par cette distinction, et que celle-ci répond aux objectifs que nous visons au travers de la proposition de loi.
Selon moi, le Gouvernement devrait se tenir prêt à engager une réflexion à ce sujet. Le débat au Sénat d’ici l’automne prochain devrait permettre d’affiner la différence entre fonctionnement et investissement mais aussi de la rendre plus réelle, et non pas uniquement comptable.
Quel est l’avis de la commission ? Je partage le souci de distinguer fonctionnement et investissement. M. le président Woerth et M. Dufrègne ont raison de souligner l’importance de cette distinction, même si leurs appréciations sont différentes. Ce débat est intéressant et je considère ces amendements comme étant d’appel : je ne suis pas certain qu’il faille inscrire aujourd’hui dans un texte de loi organique un niveau et une méthodologie de distinction entre investissement et fonctionnement, ne serait-ce qu’en raison des difficultés que l’on rencontrerait pour remplir ces deux catégories.
Par ailleurs, nous avons voté en commission spéciale, contre l’avis du Gouvernement, le maintien de certains dispositifs de clarification concernant les subventions liées aux dépenses d’investissement notamment. Le but est justement d’entamer une clarification de la distinction entre fonctionnement et investissement. Les pères de la LOLF de 2001 s’étaient d’ailleurs interrogés à ce sujet, en leur temps, et n’avaient finalement pas conservé le niveau de distinction proposé par ces amendements. J’émets donc une demande de retrait et je propose que nous avancions en « crantant » ce que nous avons déjà adopté dans la loi organique et en poursuivant, dans un second temps, la réflexion et le débat.
Quel est l’avis du Gouvernement ? J’émets également une demande de retrait. Le Gouvernement est favorable à la poursuite du travail sur ce sujet, comme le président Woerth l’y invite, dans le but notamment de préciser la distinction entre un investissement qui serait susceptible de créer de la croissance et un autre qui ne le serait pas. Au sein du budget de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation, par exemple, nous ne savons pas parfaitement différencier à l’heure actuelle les investissements qui pourraient participer à la croissance potentielle et ceux qui relèvent du fonctionnement courant – quand bien même ce dernier est très utile au quotidien. La parole est à Mme Véronique Louwagie. Lorsque j’ai été élue députée en 2012, je connaissais les comptes des collectivités locales et ceux des entreprises, et j’ai été très surprise de constater qu’il n’existait pas de distinction entre investissement et fonctionnement dans les comptes de l’État. Cela a suscité chez moi une véritable incompréhension que je crois partagée par certains de nos concitoyens : ceux-ci regrettent le manque de transparence des comptes de l’État et ne comprennent pas qu’ils ne soient pas soumis aux mêmes règles que ceux des collectivités territoriales. Il me semble que la distinction proposée serait pertinente et apporterait clarification et transparence.
Vous expliquez, monsieur le rapporteur, qu’il serait difficile de répartir les dépenses entre investissement et fonctionnement. Pourtant, les collectivités locales ne rencontrent pas cette difficulté car des règles précisent justement ce qui relève de l’une ou l’autre catégorie. Votre argument n’est donc pas tenable. La distinction étant faite dans les comptes des entreprises privées comme dans ceux des collectivités locales, elle peut aussi s’opérer dans les comptes de l’État.
(Mme Brigitte Kuster applaudit.) La parole est à M. le président de la commission spéciale. La distinction entre dépenses d’investissement et de fonctionnement existe bien dans la proposition de loi organique de révision de la LOLF, mais elle est purement comptable. Le Gouvernement aura d’ailleurs du mal à la justifier car, lorsqu’il présentera des dépenses d’investissement très faibles et des dépenses de fonctionnement très élevées, le débat sera tronqué. Il me semble donc nécessaire de nous accorder sur une définition ; le fait que j’en propose une et que M. Dufrègne en propose une autre démontre que nous sommes là au cœur du débat politique. Nous devons profiter de l’été et du mois de septembre pour avancer dans la discussion. Le but est d’aboutir à une définition qui permette de construire un budget sans trop de zones de flou mais laissant au Gouvernement une zone de choix. Je retire donc mon amendement, compte tenu des avancées annoncées par M. le ministre délégué, et nous reprendrons cette discussion dès la rentrée.
(L’amendement no 30 est retiré.) La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne. Je retire également mon amendement, mais nous devons avancer sur ce sujet, sans quoi nous continuerons de pointer les bonnes et les mauvaises dépenses. Il me semble important que les comptes de la nation laissent apparaître clairement les dépenses que l’on appelle publiques mais qui servent le développement de notre pays. La réflexion sur cette question doit avancer.
(L’amendement no 65 est retiré.)
(L’article 3 ter est adopté.)
La parole est à M. Charles de Courson, pour soutenir l’amendement no 3. Notre collègue Véronique Louwagie a expliqué avoir été très étonnée, en tant qu’expert-comptable, lorsqu’elle s’est plongée dans le budget de l’État. Les prélèvements sur recettes sont une des sources possibles d’étonnement, puisqu’ils sont une contraction des recettes et des dépenses : ils recouvrent le prélèvement européen d’une part et une partie des dotations aux collectivités territoriales d’autre part. Considérant que ces prélèvements obscurcissent considérablement la lecture du budget, je propose qu’on les supprime. En termes clairs, la dotation de l’État français à l’Union européenne doit se faire au travers du budget des affaires européennes et les dotations aux collectivités territoriales doivent passer par le budget de la mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT). Il faut mettre fin aux contractions sur des sommes considérables : nous y gagnerons en lisibilité et en clarté.
Les deux amendements portant sur l’article 3 
ter ayant été retirés, je voudrais signaler par ailleurs que le débat avait déjà eu lieu au sein de la commission spéciale, en 2001, à l’occasion de l’examen du projet de LOLF. Je faisais partie de ceux qui étaient favorables à une présentation claire des dépenses de fonctionnement d’une part et d’investissement d’autre part. Nous n’avons pas gagné, mais nous avons obtenu une annexe – que personne ne lit, hélas –, qui présente la répartition entre dépenses de fonctionnement et d’investissement au sein du budget de l’État. De mémoire, les premières s’élèvent à 440 milliards d’euros environ, contre une vingtaine de milliards pour les secondes. Voilà la réalité du budget de l’État – mais sa présentation actuelle ne permet pas de l’appréhender.
J’en reviens à mon amendement, qui a pour but de clarifier la lecture du budget : les prélèvements sur recettes ne devraient pas exister et les sommes correspondantes devraient simplement être budgétées. Cela ne changerait rien pour les collectivités locales, ni pour l’Union européenne, mais au moins on y verrait clair !
Quel est l’avis de la commission ? Avis défavorable. La parole est à M. le secrétaire d’État chargé de la transition numérique et des communications électroniques, pour donner l’avis du Gouvernement. Avis défavorable également.
(L’amendement no 3 n’est pas adopté.)
(L’article 4 est adopté.)
Monsieur de Courson, l’amendement no 4 est défendu, n’est-ce pas ? Il va l’être ! Vous ne réussirez pas à accélérer les débats, monsieur le président ! En tant que membre de la commission des finances depuis vingt-huit ans, j’ai pu constater un certain nombre de dérives dans l’utilisation de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI). Une définition plus précise de ce qui est accidentel et imprévisible me semblerait utile : plusieurs fois, la dotation a en effet été utilisée pour des dépenses qui étaient tout à fait prévisibles ! Je propose donc cet amendement technique, qui n’a pas une très grande portée. Quel est l’avis de la commission ? Jusqu’à preuve du contraire, le recours aux DDAI se fait plutôt selon les règles. Nous avons pu constater récemment l’utilisation presque maximaliste qui en était faite. Cela nous a permis de mesurer leur utilité dans le cadre d’un budget de crise, notamment lorsqu’il s’est agi de soutenir les secteurs culturel et sportif à l’automne dernier. Il me semble donc que les DDAI sont bien encadrées ; nous n’avons jamais constaté de dérives à cet égard, pas plus que nous n’avons eu de témoignages à ce sujet. L’ajout du terme « strictement » serait donc inutile. Avis défavorable.
(L’amendement no 4, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. le secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement no 99. Il a pour objet de mettre en œuvre une recommandation de la Cour des comptes. L’article d’équilibre défini au 7o du I de l’article 34 de la LOLF permet d’arrêter les données générales de l’équilibre budgétaire. Au travers du présent amendement, le Gouvernement a pour objectif de rendre plus lisible le tableau d’équilibre afin de permettre une meilleure information de la représentation nationale.
À ce titre, dans l’article d’équilibre ainsi que dans l’état A des lois de finances initiales, les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État sont actuellement retranchés des recettes brutes pour déterminer les recettes nettes. Parallèlement, ils majorent les dépenses nettes pour former l’agrégat des dépenses budgétaires brutes. Cette double comptabilisation des recettes et des dépenses, en brut et en net, complexifie inutilement la lecture des agrégats de l’article de l’équilibre des lois de finances. En outre, elle conduit à retraiter des recettes brutes de l’État des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux, alors que ceux-ci constituent bien une charge pour l’État et non pas une moindre recette.
Conformément à une recommandation de la Cour des comptes, cet amendement vise donc à modifier cette présentation, de sorte que les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État puissent être seuls soustraits des recettes brutes de l’État. La distinction entre recettes brutes et recettes nettes, de même que la distinction entre dépenses brutes et dépenses nettes, ne serait plus nécessaire, ce qui favoriserait la lisibilité du tableau d’équilibre et des prévisions de recettes à l’état A. L’information du Parlement sur les crédits relatifs aux remboursements et dégrèvements d’impôts d’État restera garantie par le maintien du programme 200 retraçant ces crédits à l’état B, et de la documentation budgétaire associée.
Quel est l’avis de la commission ? Il est très favorable : la simplification et la clarification proposées à l’état A sont les bienvenues. Elles répondent d’ailleurs à une préoccupation régulière de Charles de Courson : les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État constituent effectivement une dépense. La parole est à M. Charles de Courson. Je félicite le Gouvernement pour cette initiative que nous lui demandons de prendre depuis des années, et dont on nous expliquait qu’elle était impossible. Nous avons obtenu une première clarification : la distinction entre impôts locaux et impôts d’État.
Si j’ai bien lu l’exposé sommaire, l’amendement ne porte que sur les remboursements et dégrèvements des impôts d’État. C’est très bien, mais il reste le traitement des remboursements et dégrèvements des impôts locaux. Nous avons toujours demandé qu’ils soient tout simplement budgétés dans la mission RCT – tout comme la Cour des comptes, d’ailleurs. L’amendement n’est pas très clair à cet égard. Pourriez-vous nous indiquer, monsieur le secrétaire d’État, la façon dont vous prévoyez de traiter les remboursements et dégrèvements qui relèvent non pas des recettes de l’État mais de celles des collectivités territoriales ? De mémoire, cela représente une dizaine de milliards d’euros.
La parole est à M. le secrétaire d’État. Je ne vais pas faire semblant de vous répondre sur un sujet aussi technique, monsieur de Courson. Je m’engage donc à ce qu’une explication vous soit apportée ultérieurement, en dehors de la séance, afin que vous soyez informé en toute transparence du champ concerné par l’amendement. (Mme Stella Dupont applaudit.)
(L’amendement no 99 est adopté.) La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement no 70. Je propose qu’en cas de décret d’avance, la commission compétente sur la mission concernée par le décret soit consultée au même titre que la commission des finances. Quel est l’avis de la commission ? À mon sens, l’amendement est satisfait : le bureau de la commission des finances peut tout à fait demander la consultation des autres commissions s’agissant des décrets d’avance. Ce sera donc une demande de retrait. Quel est l’avis du Gouvernement ? Je suivrai l’avis du rapporteur. Monsieur le président, je profite de cette prise de parole pour excuser Olivier Dussopt : il a dû s’absenter en raison du Conseil des ministres qui se tient actuellement. Merci de cette précision.
La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne.
Si l’amendement est satisfait, je vais le retirer. J’observe néanmoins que ce type de consultation se pratique très peu. Oui, c’est vrai ! Mais, comme M. le rapporteur l’a indiqué, rien ne s’y oppose. Si la demande est faite, j’imagine donc qu’elle sera acceptée. Si elle est faite au bureau de la commission des finances, oui.
(L’amendement no 70 est retiré.) La parole est à M. Jérôme Lambert, pour soutenir les amendements nos 75 et 80, qui peuvent faire l’objet d’une présentation groupée. Conformément à l’article 13 de la LOLF, les décrets d’avance pris par le Gouvernement doivent faire l’objet d’un avis préalable des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat. Toutefois, l’audition du ministre des finances par ces commissions ne fait l’objet d’aucune obligation dans le cadre de la LOLF. L’amendement no 75 propose donc de rendre systématique l’audition du ministre par les commissions des finances afin de nourrir les avis rendus par les commissions. Cette proposition est issue du rapport de la mission d’information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances de 2019.
L’amendement no 80 est de repli. Contrairement au no 75, il dispose que l’audition du ministre par les commissions des finances de l’Assemblée et du Sénat ne serait pas obligatoire. Il s’agirait simplement d’en prévoir la possibilité, afin que cette audition et la présentation du décret d’avance qui en résulte puissent nourrir les avis des commissions concernées.
Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements ? Ce sera la même réponse que pour M. Dufrègne : votre amendement no 80 est satisfait, puisqu’une telle audition est déjà possible. D’ailleurs, au printemps 2020, nous avions auditionné le ministre à l’occasion du dernier décret d’avance. Sous la législature précédente, lorsque Mme Rabault était rapporteure générale, cette pratique était même systématique. Demande de retrait. Quel est l’avis du Gouvernement ?