XVe législature
Session ordinaire de 2020-2021

Séance du vendredi 04 décembre 2020

L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi organique relatif aux délais d’organisation des élections législatives et sénatoriales (nos 3583, 3604) et du projet de loi relatif aux délais d’organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales (nos 3584, 3605).
La Conférence des présidents a décidé que ces deux textes donneraient lieu à une discussion générale commune.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à neuf heures deux, est reprise à neuf heures neuf.) La séance est reprise.
Madame la ministre déléguée, on m’a appris pendant ma formation qu’être à l’heure, c’était déjà être en retard. Je pense que nous accepterions tous vos excuses.
La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour un rappel au règlement. Je n’imaginais pas commencer l’examen d’un texte technique par un rappel au règlement, fondé sur l’article relatif à l’organisation des débats, qui précise que la présence au banc du ministre est obligatoire lors de la discussion d’un texte de loi. Ce gouvernement est constitué de nombreux ministres, plus peut-être qu’il n’y en eut jamais, or il ne s’en est pas trouvé un seul ce matin pour être ici à l’heure. C’est agaçant, d’autant plus que la discussion concerne un texte relatif au report des élections, c’est-à-dire un sujet central pour la démocratie.
Madame la ministre déléguée, vous avez donné la consigne de commencer sans vous ! Où sommes-nous ? Vouloir que la discussion d’un texte de loi commence sans vous, c’est mépriser la Constitution et le règlement intérieur de l’Assemblée nationale, c’est mépriser les règles fondamentales de la démocratie ! C’est parfaitement scandaleux ! Dix minutes de retard alors que nous vous attendons pour commencer la discussion : la journée commence mal.
Pauvre petit ! Madame la ministre déléguée chargée de la citoyenneté, vous demandez la parole ; elle vous revient de droit pour présenter les textes. Madame la présidente, mesdames et messieurs les députés, je demande la parole au banc, parce que je ne veux pas débattre de mes six minutes de retard avec la solennité qu’impose la tribune – j’ai trop de respect pour cet hémicycle. Madame la présidente, votre sollicitation n’était pas nécessaire : j’avais évidemment prévu de vous présenter très humblement mes excuses pour ce retard de six minutes – qui, je l’espère, n’entravera pas gravement la poursuite des débats. La discussion au Sénat s’est terminée ce matin à deux heures, et au lever, un de mes enfants était malade ; j’ai donc dû organiser sa garde pendant la journée pour venir ici. Ce sont des choses qui arrivent, les ministres sont des êtres humains. Eh oui, ça arrive ! Je suis confuse de ce retard de six minutes. Je ferai en sorte que cela ne se reproduise pas, et je vous remercie pour les vœux de bon rétablissement que vous ne manquerez pas d’adresser à mes enfants. (Mme Catherine Kamowski, rapporteure, et M. Erwan Balanant applaudissent.) Oh là là… Tu as des enfants, Raphaël ? Ça peut arriver à tout le monde !
Vous avez la parole pour présenter les textes, madame la ministre déléguée. La circulation du covid-19 s’est accélérée de nouveau en octobre, conduisant le Gouvernement à instaurer un deuxième confinement à partir du 30 octobre 2020, que nous sommes en train d’aménager, comme vous le savez. Les circonstances sanitaires peuvent compromettre momentanément le déroulement des élections, en particulier la campagne qui les précède et qui constitue un moment essentiel de notre démocratie. Or les annulations d’élections, les démissions et les décès d’élus provoquent des vacances de sièges dans les assemblées. Ces vacances ont déclenché ou sont susceptibles de déclencher l’organisation d’élections partielles – c’est le cas pour deux circonscriptions législatives et une soixantaine de conseils municipaux. Le code électoral fixe un délai de trois mois pour organiser des élections partielles, mais le contexte sanitaire rend impossible le respect de ce délai, notamment lorsque l’organisation implique le déplacement d’un grand nombre d’électeurs dans une zone de forte circulation du virus. C’est pourquoi le Gouvernement soumet à votre assemblée les projets de loi organique et ordinaire que nous examinons aujourd’hui.
Le projet de loi organique vise à permettre, si la situation sanitaire l’exige, de convoquer des élections législatives et sénatoriales partielles au-delà du délai de trois mois. Le projet de loi ordinaire vise à autoriser le même report pour les élections municipales partielles. Ces textes ne suspendent pas les élections partielles, mais tendent seulement à déroger aux délais d’organisation, lorsque cela est nécessaire. En tout état de cause, les élections devront avoir lieu avant juillet 2021.
Les élections partielles prévues ou à venir seront par conséquent organisées dès que possible, eu égard à la situation sanitaire, selon les recommandations du Conseil scientifique. Le Gouvernement interrogera ce dernier pour établir les critères permettant d’apprécier si la tenue des élections est compatible avec la protection de la population. Dans le contexte sanitaire que nous connaissons, cette mesure temporaire vise à adapter la vie démocratique de notre pays, sans la remettre en cause.
La parole est à Mme Catherine Kamowski, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Madame la présidente, madame la ministre déléguée, madame la présidente de la commission des lois, messieurs mes collègues députés – la répartition des rôles est assez genrée, si je puis m’exprimer ainsi. Les femmes ont toutes les responsabilités ! Vous verrez que cela fonctionnera mieux encore, monsieur Schellenberger !
Lors de la réunion qu’elle a consacrée à ces projets de loi, la commission a souhaité saluer l’ensemble des élus qui, malgré les contraintes et les risques liés à l’épidémie en cours, ont su adapter leurs pratiques pour apporter des réponses concrètes aux attentes et aux besoins de nos concitoyens. La vie démocratique de notre pays est ainsi demeurée vivace, et nous pouvons nous en féliciter collectivement.
Toutefois, cette épidémie nous a aussi obligés à modifier à plusieurs reprises notre calendrier électoral, de manière à limiter autant que possible les risques de propagation du virus à l’occasion de la campagne et de la tenue des scrutins. Nous avons ainsi dû prévoir, au cours des derniers mois, le report du second tour des élections municipales, des élections consulaires, du renouvellement des six sénateurs des Français de l’étranger et d’éventuelles élections partielles des députés représentant les Français établis hors de France. Ces décisions de report n’ont reposé que sur une seule considération : la meilleure conciliation possible entre le principe de sincérité du scrutin et celui de préservation de la santé publique. Tous les groupes politiques représentés au Parlement ont d’ailleurs été vigilants sur les modalités retenues.
La durée des reports proposés a toujours été aussi courte que possible au regard des prévisions dont nous disposions. Les avis du Conseil scientifique nous ont, à ce titre, été utiles pour apprécier l’évolution de la situation sanitaire en France. Grâce à l’amélioration du suivi de l’épidémie, nous avons pu prendre les décisions qui s’imposaient en temps utile.
Nous avons également veillé à la bonne information des candidats comme des électeurs, tant en ce qui concernait les dates des scrutins que les modalités de leur déroulement. De nombreuses mesures d’accompagnement des candidats ont ainsi été proposées, comme le développement de la propagande en ligne et l’assouplissement des règles de financement de la campagne électorale, dont je vous remercie dès à présent, madame la ministre déléguée, d’avoir accepté de reconduire le principe pour les élections partielles à venir. Le protocole sanitaire appliqué dans les bureaux de vote a été constamment renforcé. Ces mesures ont rassuré les candidats, en particulier les maires, et toutes les personnes présentes dans les bureaux de vote, notamment les assesseurs, indispensables au bon déroulement du scrutin, et donc à la santé de notre démocratie.
Nous avons également encouragé la participation des électeurs au scrutin en facilitant le recours aux procurations, grâce au doublement du nombre de procurations par mandataire, qui sera proposé à nouveau, et à la possibilité pour les officiers de police judiciaire – OPJ – d’établir ou de retirer à domicile les procurations des personnes qui ne pouvaient se déplacer.
Nous sommes désormais confrontés à une deuxième vague, massive, de contamination ; cette situation a justifié que l’état d’urgence sanitaire, déclaré par le Gouvernement le 17 octobre dernier, soit prolongé jusqu’au 16 février. Plus de 2 millions de cas de covid-19 ont été recensés et nombre de départements restent vulnérables.
Dans ce contexte, il nous faut prendre de nouvelles dispositions, semblables à celles adoptées au cours de la première vague, pour décaler les prochaines échéances électorales afin d’assurer la même fiabilité et la même légitimité des résultats.
L’organisation d’élections partielles dans un délai maximal de trois mois est en effet impossible dans le contexte épidémiologique actuel. Comme je l’ai rappelé en commission, deux sièges de député sont concernés ; dix recours relatifs aux élections sénatoriales sont en cours d’examen par le Conseil constitutionnel, et soixante-trois communes devront organiser prochainement une élection partielle. Il nous faut donc adopter les dispositions nécessaires à leur report.
C’est l’objet des deux projets de loi présentés aujourd’hui.
L’article unique du projet de loi organique prévoit la possibilité de reporter la tenue des élections partielles pour les députés et les sénateurs au-delà du délai de trois mois prévu par le droit en vigueur. L’organisation du scrutin interviendrait « dès que la situation sanitaire le permet », notamment au regard des recommandations du Conseil scientifique, et au plus tard le dimanche 13 juin 2021.
Le projet de loi ordinaire comporte des dispositions semblables, à l’article 1er, pour les élections partielles relatives à un siège de conseiller municipal ou de conseiller d’arrondissement et, à l’article 2, pour les élections des membres des commissions syndicales.
Ces dispositions me semblent proportionnées au but recherché : la tenue de ces scrutins dans des conditions qui assurent à la fois la participation des électeurs et la limitation des risques de propagation du virus. C’est également l’analyse du Conseil d’État.
Je vous invite donc à adopter ces projets de loi, tels qu’ils ont été complétés par la commission, et sous réserve bien sûr d’un examen bienveillant des amendements du Gouvernement et de votre rapporteure.
(Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et LT.)
Dans la discussion générale, la parole est à M. Raphaël Schellenberger. Ce matin, je suis pris d’un doute. Nous allons discuter du report d’élections partielles, destinées à élire des parlementaires, des conseillers municipaux, des conseillers d’arrondissement… Aucun scrutin ou presque tenu pendant ce quinquennat n’aura été épargné par une mesure législative d’ajustement. Et tout cela alors que la séance a commencé ce matin dans des conditions pour le moins inhabituelles, et que Mme la ministre déléguée a expédié sa présentation d’un projet de loi organique et d’un projet de loi ordinaire en deux minutes… Certes, il faut peut-être faire vite ; certes, ce texte arrive tard et il convient de légiférer rapidement, puisqu’il produira ses premiers effets dès le week-end prochain s’agissant de la sixième circonscription du Pas-de-Calais. Mais ce ne sont pas là de bonnes raisons pour bâcler notre travail et arrêter de nous intéresser à ce qui est l’essence même de la démocratie : l’élection – et plus encore peut-être lorsqu’il s’agit d’élire des parlementaires. Le Parlement fait la loi et régit les libertés, si restreintes en ce moment.
Nous comprenons le problème lié à la crise sanitaire et la difficulté d’organiser des élections en cette période. Mais attention à ne pas construire des incompréhensions, à ne pas créer de divorce avec certains événements démocratiques maintenus – ainsi, les étrangers vivant en France ont la possibilité de voter dans leurs consulats nationaux, et nous ne pouvons bien heureusement pas intervenir dans les processus électoraux d’autres États. Par ailleurs, progressivement, les règles s’assouplissent et la vie ordinaire reprend ses droits : on peut à nouveau, enfin, retourner dans les commerces de proximité, et on pourra, je l’espère, rouvrir rapidement ces sites si importants économiquement que sont les stations de ski ; on pourra bientôt retourner au théâtre, au musée, au cinéma. Dès lors que ces actes de la vie courante redeviennent possibles, même avec les gestes barrières – ô combien importants –, il devient difficile d’expliquer qu’il n’est pas possible d’organiser des élections.
Je marque bien la différence entre l’acte de vote et la campagne. Aller dans un bureau de vote, prendre des bulletins, entrer dans l’isoloir, faire un choix et glisser son enveloppe dans l’urne ne fait courir aucun risque sanitaire à nos concitoyens : les élections municipales l’ont montré. Mais l’enjeu, c’est la période électorale, faite de rencontres, d’échanges, de dialogues. Voilà pourquoi nous consentons à ces règles dérogatoires qui permettront le décalage des élections partielles.
Néanmoins, nous demeurerons vigilants sur plusieurs points.
Tout d’abord, la question du report des élections partielles vient télescoper celle du report des élections régionales et départementales. Le premier – et le plus grave – problème, c’est que le texte au sujet de ce second report n’est pas encore connu ; or ces élections sont censées se tenir en mars, la campagne est censée avoir commencé, en tout cas pour ce qui concerne les comptes de campagne. Mais nous ne savons toujours pas quel sera le véhicule législatif utilisé pour les décaler !
Il a raison ! Un peu de sérieux ! On ne peut pas toujours tout gérer dans la précipitation ; en l’occurrence, nous avions suffisamment de temps pour anticiper, et on nous promet un texte en janvier ou février : cela me semble beaucoup trop tardif pour aborder sereinement cette campagne. C’est évident ! Le second problème, c’est que les dates dont nous entendons parler pourraient être les mêmes : les élections partielles pourront, aux termes des textes que nous examinons aujourd’hui, être reportées au plus tard au 13 juin 2021, date à laquelle pourraient aussi se tenir les élections régionales et départementales. Organiser deux scrutins à la même date est déjà difficile ; imaginez que, dans certaines communes, il pourrait y en avoir trois ! Ce sera matériellement ingérable, et il sera impossible de garantir la sincérité des scrutins. Les électeurs ne s’y retrouveront pas.
Voilà les éléments que le groupe Les Républicains souhaite verser au débat. Si ces deux textes sont avant tout techniques, ils appellent bien sûr la plus grande attention du Gouvernement et de la représentation nationale.
La parole est à M. Erwan Balanant. J’ai trouvé un peu étonnant que l’on fasse tant de cas d’un retard de six minutes. Cela peut, je crois, arriver à tout le monde. Il faut arrêter ce genre de polémiques qui ne servent qu’à se faire mousser, ces rappels au règlement qui ne servent qu’à avoir sa jolie petite vidéo que l’on pourra twitter. Pas vous, pas ça ! La crise sanitaire que nous traversons est bien plus sérieuse que cela.
Elle nous a déjà conduits à reporter des élections municipales et le renouvellement de six sénateurs des Français de l’étranger, afin de préserver la santé des Français, mais aussi la vitalité démocratique de notre pays. Reporter une élection n’est jamais une décision facile, jamais prise à la légère, car elle concerne le cœur du processus démocratique. Et le Conseil constitutionnel a estimé qu’il y avait là un motif impérieux d’intérêt général.
Aujourd’hui, la situation est différente. Dans son avis du 16 novembre dernier, le Conseil d’État a souligné que « le cas des élections partielles que visent les projets [organique et ordinaire] repose sur un mécanisme différent : à la suite, le plus souvent, d’une annulation contentieuse définitive ou, plus rarement, en cas de vacance d’un ou plusieurs sièges pour un autre motif, les opérations électorales permettant la désignation de nouveaux élus peuvent être différées au-delà du délai légalement prévu, alors même que le mandat concerné n’est plus exercé par aucun élu ». Lorsque la situation le justifie, les législateurs que nous sommes peuvent donc reporter une élection partielle, pour peu que le délai demeure raisonnable.
Il est en effet également indispensable de respecter, avec ce critère de nécessité, un critère de proportionnalité : le dépassement du délai que nous adopterons devra être adapté à la situation qui le motive.
Comme l’a dit ma collègue Isabelle Florennes en commission des lois, la date arrêtée prend en considération les recommandations du Conseil scientifique ; elle est également le résultat d’un compromis trouvé pour répondre aux exigences de la crise sanitaire tout en assurant la bonne tenue du scrutin et en permettant ainsi à nos concitoyens de faire entendre leur voix en toute sécurité. Elle répond à l’objectif constitutionnel de protection de la santé publique : l’aggravation de la situation sanitaire a motivé le rétablissement de l’état d’urgence jusqu’au 16 février 2021, et des mesures de confinement depuis le 30 octobre 2020.
La deuxième vague de covid-19 a déferlé sur notre pays de manière plus violente que la première ; le Président de la République l’a clairement expliqué lors de son allocution du 24 novembre dernier : nous devons continuer d’être vigilants et responsables pour atteindre, dans dix jours, la barre des 5 000 contaminations par jour, et des 2 500 à 3 000 personnes en réanimation. Alors seulement, nous pourrons passer à une nouvelle étape. Mais la pandémie ne sera toujours pas finie. Certes, une campagne de vaccination est annoncée, pour les plus fragiles puis pour le grand public, mais tout le monde ne sera pas vacciné tout de suite. Nous devons donc continuer de tout faire pour limiter la propagation du virus, tout en permettant à notre vie démocratique de se poursuivre.
Prosper Mérimée portait une bague à l’intérieur de laquelle était gravée la phrase suivante : « Souviens-toi de te méfier ». C’est la maxime que nous devons garder à l’esprit : ne nous laissons pas aller à croire que l’embellie sanitaire qui semble se dessiner peut nous dispenser de prendre des précautions, tant dans notre vie quotidienne que dans notre vie démocratique.
Le groupe Mouvement démocrate et démocrates apparentés accueille évidemment favorablement ces deux textes. Nous les voterons.
La parole est à M. Alain David. La situation sanitaire que nous connaissons depuis de trop longs mois a eu des conséquences sur notre vie démocratique. Elle a notamment imposé un aménagement des travaux de notre assemblée – n’oublions pas que le Palais-Bourbon a été le lieu d’un foyer de covid-19 au mois de mars dernier et que l’un de nos collègues est décédé, hélas, des suites de cette maladie ; ayons une pensée pour lui. Elle a également conduit au report du second tour des élections municipales au mois de juin dernier et conduira vraisemblablement à celui des scrutins départemental et régional au mois de juin prochain.
Même si de trop nombreuses contaminations ont été constatées lors du premier tour des élections municipales, le 15 mars dernier, notre démocratie ne saurait être mise sous cloche durablement. Il convient donc de prévoir les modalités d’organisation des différentes élections partielles, en l’espèce d’éventuelles législatives, sénatoriales ou municipales. À ce jour, Mme la rapporteure l’a souligné, deux circonscriptions législatives sont vacantes – la sixième du Pas-de-Calais et la quinzième de Paris –, dix sièges de sénateur sont concernés par des recours et soixante-trois communes sont d’ores et déjà dans la nécessité d’organiser une municipale partielle.
Le groupe Socialistes et apparentés prend évidemment acte des deux textes présentés, qui visent à garantir la sincérité des différents scrutins tout en préservant la santé publique. Nous nous étonnons néanmoins du double report de l’élection dans la sixième circonscription du Pas-de-Calais : le Gouvernement a soit péché par manque d’anticipation, soit volontairement laissé les candidats faire campagne à des dates qu’il savait obsolètes.
Nous nous réjouissons de l’adoption en commission de deux de nos amendements, qui permettront à un mandataire d’être porteur, si nécessaire, de deux procurations. Néanmoins, d’autres amendements de notre groupe ont été écartés. Convaincu de leur pertinence, je les défendrai à nouveau dans quelques minutes.
Je vous proposerai ainsi de prévoir la consultation des forces politiques représentées au Parlement avant l’organisation des municipales partielles, celle des groupes politiques de l’Assemblée avant les législatives partielles et celle des groupes politiques du Sénat avant d’éventuelles sénatoriales partielles. En effet, la fixation et la modification unilatérales des dates d’un scrutin peuvent toujours faire naître des soupçons si elles ne font pas l’objet d’une concertation ; le Gouvernement et la majorité gagneraient, j’en suis persuadé, à associer les groupes parlementaires à leurs décisions.
Je plaiderai en outre pour la remise rapide d’un rapport relatif à la possibilité de majorer de 20 % le plafond des dépenses de campagne lorsque celle-ci s’étire sur une durée inhabituelle. Les atermoiements dans la sixième circonscription du Pas-de-Calais – le scrutin était prévu les 22 et 29 novembre, puis les 13 et 20 décembre – pourraient pénaliser certains candidats et soulèvent la question de la computation des dépenses de campagne.
En tout état de cause, j’espère que la vivacité démocratique de notre République ne sera pas durablement affectée par les conséquences de l’épidémie.
La parole est à M. Christophe Euzet. Monsieur Schellenberger, j’ai pris acte de votre irritation, légitime à certains égards. Je vous invite néanmoins à raison garder. Oh ! J’ai pris acte avec tout autant de considération, madame la ministre déléguée, des excuses que vous avez présentées. En ma qualité de mari et parent aimant, je pense que vous avez eu tout à fait raison de rappeler que nous sommes des individus comme les autres et que nous portons à nos enfants le même amour que nos compatriotes portent aux leurs. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM. – M. Erwan Balanant applaudit également.)
On peut faire semblant de ne pas comprendre qu’il serait compliqué de mener une campagne électorale dans les circonstances actuelles, mais, lorsqu’on analyse la situation de plus près, on se rend compte que les présents textes font suite à une série de dispositions adoptées en la matière, notamment au report du second tour des élections municipales.
Mme la rapporteure a rappelé l’ensemble des mesures de précaution qui ont été prises pour que notre vie démocratique demeure ce qu’elle est – nous sommes profondément attachés à ce que tel soit le cas. On peut supposer, malheureusement, que ces projets de loi seront suivis de textes analogues dans les semaines qui viennent : nous serons probablement conduits à reporter les élections départementales et régionales, conformément aux recommandations du rapport remis par Jean-Louis Debré.
L’article unique du projet de loi organique prévoit que, par dérogation au délai de trois mois prévu par le droit en vigueur, les élections visant à pourvoir un siège vacant de député ou de sénateur se tiendront « dès que la situation sanitaire le permet », sous le contrôle du Conseil scientifique, et avant la date butoir du 13 juin 2021. Il s’agit tout simplement de tirer les conséquences du contexte sanitaire que nous connaissons tous.
Le projet de loi porte quant à lui sur les municipales partielles et l’élection des membres des commissions syndicales. De la même façon, leurs dates seront déterminées au regard des recommandations du Conseil scientifique, la date butoir étant fixée au 13 juin 2021.
On l’a dit, ces dispositions concernent les sièges de deux députés, ceux d’une dizaine de sénateurs et soixante-trois conseils municipaux. Ces textes de cohérence et de coordination n’appellent pas de commentaires particuliers. Bien évidemment, le groupe Agir ensemble les approuvera.
La parole est à M. Pascal Brindeau. La crise sanitaire que nous traversons depuis le début de l’année 2020 a bouleversé notre vie sociale et éprouvé notre vie économique. Bien évidemment, elle a aussi des conséquences sur notre vie démocratique, tant nationale que locale.
Les campagnes de vaccination en perspective nous permettront peut-être de retrouver une vie plus normale. Nous pourrons en tout cas adapter notre fonctionnement à une situation sanitaire plus favorable.
La deuxième vague de l’épidémie a commandé des adaptations dans le fonctionnement de nos institutions nationales et locales. Cela a évidemment été le cas au Parlement, puisque celui-ci s’est organisé pour siéger de manière continue, y compris au plus fort de la crise sanitaire. Cela a aussi été le cas dans les institutions locales – communes, intercommunalités, départements, régions –, qui ont mis en œuvre les protocoles sanitaires et décidé d’autres modes de réunion afin de respecter au maximum les règles de distanciation physique et les gestes barrières. Il s’agissait d’éviter la propagation du virus tout en continuant de faire fonctionner les institutions.
Nous avons déjà connu des adaptations de notre vie démocratique : le premier tour des élections municipales de 2020 a été organisé dans des conditions sanitaires renforcées, puis il a été nécessaire de reporter le second tour. La même perspective se dessine désormais pour les élections régionales et départementales.
La vie démocratique étant aussi faite de nominations, de démissions, d’annulations d’élection et, parfois hélas, de décès qui entraînent la vacance de mandats électoraux, tant nationaux que locaux, les présents projets de loi prévoient la possibilité de reporter les élections partielles. Certaines d’entre elles sont déjà prévues, d’autres pourraient intervenir au cas où des scrutins, municipaux notamment, seraient invalidés.
Sont à ce stade concernés deux sièges de député et soixante-trois conseils municipaux. Seront éventuellement concernés en outre un ou plusieurs sièges de sénateur visés par des recours déposés dans le sillage des élections de septembre dernier.
En cas de vacance d’un siège de parlementaire ou de conseiller municipal, le droit en vigueur prévoit l’organisation de l’élection partielle dans un délai de trois mois. Toutefois, le contexte épidémiologique nous contraint d’une part à déroger à ce délai, d’autre part à anticiper la possibilité d’organiser d’autres élections partielles.
L’harmonisation des différents calendriers électoraux et la fixation d’une date butoir au 13 juin 2021 permettront de respecter la disposition selon laquelle aucune élection législative partielle ne peut avoir lieu dans les douze mois qui précèdent l’expiration des pouvoirs de l’Assemblée nationale. Je souscris néanmoins à la remarque de M. Schellenberger : si trois élections devaient se tenir au même moment dans un même territoire, cela compliquerait beaucoup les modalités techniques de leur organisation, ainsi que les conditions sanitaires.
Le groupe UDI et indépendants salue l’ensemble des mesures qui nous sont soumises : elles permettront d’organiser les campagnes et les scrutins dans les meilleures conditions possible. Il approuve également les dispositions ajoutées à l’initiative de Mme la rapporteure, qui permettront à un mandataire de disposer de deux procurations. C’est une mesure appropriée, de bon sens, que nous avions d’ailleurs proposée au Premier ministre lorsque nous avions été saisis des préconisations du rapport Debré. En revanche, nous avons alerté le Premier ministre sur les dangers qu’implique selon nous le vote par correspondance – une fausse bonne idée, à la mode depuis quelques semaines.
Notre groupe a en outre souligné qu’il était nécessaire d’augmenter de 20 % le plafond des dépenses de campagne et qu’il serait pertinent d’autoriser les candidats à sponsoriser des contenus sur les réseaux sociaux dans la limite de 20 % de ce plafond. Nous avons par ailleurs demandé que la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques – CNCCFP – procède à la validation des comptes dans les deux mois qui suivent leur dépôt, afin d’éviter les problèmes qui surviennent dans le financement des campagnes, lors de l’élection présidentielle notamment, les remboursements devant intervenir moins d’un an après l’approbation des comptes.
Enfin, nous avons signalé la nécessité de limiter autant que possible les difficultés rencontrées par les candidats lorsqu’ils souhaitent ouvrir un compte bancaire ou contracter un emprunt. À cet égard, nous préconisons la création d’une banque publique dédiée au financement de la vie politique, avec la Caisse des dépôts et consignations.
Nous avons déposé deux amendements tendant à fixer une durée minimale pour les campagnes électorales, afin que celles-ci se déroulent dans les meilleures conditions. L’un d’eux a été déclaré irrecevable. Nous aurons l’occasion d’y revenir.
Le groupe UDI et indépendants votera les deux projets de loi.
La parole est à M. Benoit Simian. Voltaire a écrit : « La discorde est le plus grand mal du genre humain, et la tolérance en est le seul remède. » Je vous le dis en ma qualité de père, madame la ministre déléguée, je n’aurais pas fait mieux que vous ; j’aurais même été bien plus en retard, sans doute. À l’instar de notre collègue du groupe Mouvement démocrate et démocrates apparentés, j’invite donc chacun à la tolérance. (M. Erwan Balanant applaudit.)
La crise sanitaire à laquelle notre pays est confronté depuis plusieurs semaines et les risques auxquels elle expose nos concitoyens nous conduisent à nous interroger sur la tenue des élections partielles qui pourraient découler de la vacance d’un siège de député, de sénateur, de conseiller municipal ou de membre d’une commission syndicale. L’objet des deux projets de loi, ordinaire et organique, présentés par le Gouvernement est de prévoir les modalités de leur report.
Pour mémoire, le Gouvernement a déjà été amené à reporter le second tour des élections municipales et les élections consulaires, ainsi que l’élection de six sénateurs des Français de l’étranger afin de permettre au préalable le renouvellement des conseillers et délégués consulaires qui composent leur collège électoral. Les élections départementales partielles qui auraient dû intervenir au cours de cette deuxième période d’état d’urgence sanitaire seront quant à elles organisées dans les quatre mois qui suivront son terme.
L’article unique du projet de loi organique prévoit que les sièges vacants de député ou de sénateur donneront lieu à l’organisation d’une élection partielle au-delà du délai de trois mois après la constatation de cette vacance prévu par le droit en vigueur. L’élection se tiendrait dès que la situation sanitaire le permet, au regard notamment des recommandations générales sur les conditions d’organisation des consultations électorales, que le Gouvernement demande au Conseil scientifique. En tout état de cause, et sauf circonstances exceptionnelles, les élections législatives partielles auraient lieu au plus tard le dimanche 13 juin 2021, car la loi dispose qu’aucune ne peut être organisée moins d’un an avant la fin de la législature.
Le projet de loi ordinaire prévoit quant à lui des dispositions semblables à celles du projet de loi organique pour les élections partielles relatives à un siège de conseiller municipal ou de conseiller d’arrondissement, ainsi que pour l’élection des membres des commissions syndicales.
Le groupe Libertés et territoires soutient ces mesures d’ajustement, qui permettront à nos concitoyens de concilier exercice de la vie démocratique et respect des consignes sanitaires. En effet, il ne serait pas souhaitable pour notre démocratie d’organiser des élections et, surtout, de mener campagne dans les conditions que nous connaissons actuellement.
Ainsi la disposition – qui vient d’être évoquée – ouvrant la possibilité à un électeur de détenir deux procurations pour ces scrutins nous apparaît-elle bienvenue. Elle a déjà été appliquée lors des deux derniers scrutins reportés et s’enracine peu à peu dans les esprits. Nous souhaiterions d’ailleurs qu’elle soit pérennisée. Je précise à cet égard qu’il serait judicieux de délester les forces de gendarmerie et de police, qui ont d’autres chats à fouetter, de la lourde charge de l’enregistrement des procurations. Il nous paraîtrait en tout cas difficile de revenir sur cette pratique qui favorise la participation électorale. Compte tenu des taux d’abstention que nous connaissons dans notre pays, nos concitoyens ne comprendraient pas un tel retour en arrière.
À l’aune de ces deux projets de loi, deux autres éléments sont, selon nous, à garder à l’esprit. Le premier a trait à l’un des deux sièges de député concernés par une élection législative partielle, celui de la sixième circonscription du Pas-de-Calais, que Brigitte Bourguignon occupait avant son entrée au Gouvernement. Ce siège est vacant car le suppléant de Mme Bourguignon y a renoncé afin de conserver son mandat de maire. Il s’agit là d’une conséquence directe des lois organique et ordinaire du 14 février 2014 interdisant le cumul d’un mandat exécutif local et de parlementaire. La commune dont ce suppléant est maire n’est pourtant peuplée que de 4 400 habitants. L’Assemblée nationale se trouve ainsi à nouveau privée de l’expérience d’un élu de terrain, comme elle l’a été à de nombreuses reprises depuis 2017. Le groupe Libertés et territoires le regrette.
Pour ce qui me concerne, j’estime qu’un mandat exécutif local, du moins dans une localité de moins de 10 000 voire de moins de 5 000 habitants, est tout à fait compatible avec le mandat de parlementaire. Un tel cumul me semblerait même bénéfique à la construction de la loi et au contrôle du Gouvernement. Il conviendrait donc de revenir à la marge sur ces lois et je compte sur vous sur ce point, madame la ministre déléguée.
Le second élément à garder en mémoire concerne la commission Debré, chargée de plancher sur le report des élections départementales et régionales, qui représente, selon nous, une bonne manière de concerter les partis politiques et les groupes parlementaires. Nous estimons que cette méthode devrait être à nouveau employée pour fixer la date des futures élections partielles. Il y va de la confiance entre le Gouvernement, le Parlement et les citoyens dans l’organisation des scrutins en toute impartialité. Pour l’heure, seul le Gouvernement détient le pouvoir de décider de cette date, sur avis du Conseil scientifique. Il vous sera donc nécessaire d’organiser une large concertation pour éviter les soupçons. À l’heure où nous examinons ces textes, ce sont tout de même soixante-trois élections municipales partielles, deux élections législatives partielles et dix élections sénatoriales partielles qui sont concernées.
Le groupe Libertés et territoires votera ces deux projets de loi d’ajustement.
La parole est à M. Bastien Lachaud. Ces textes visent à adapter les modalités des élections partielles dans la période de crise sanitaire. Comme pour le report de l’élection sénatoriale des Français de l’étranger, il s’agit de tenir compte, dans l’organisation des élections, des possibilités matérielles de campagne électorale. En effet, le désastre du premier tour des élections municipales à la veille du confinement constitue un bon exemple de ce qu’il ne faut pas faire.
Déconnectées du contexte électoral national, qui informe les citoyens de la tenue d’une élection et, surtout, de ses enjeux, les élections partielles ne suscitent habituellement qu’une faible participation.
Lors des dernières élections législatives partielles, qui se sont déroulées en période de covid-19, nous avons pu constater les abîmes dans lesquelles est tombée la participation. En effet, il est d’autant plus compliqué de faire campagne qu’on ne peut que difficilement inviter les citoyens à des débats publics. Et il est aussi rendu plus difficile de faire connaître son programme aux citoyens qui n’utilisent pas les outils numériques quand on ne peut aller physiquement à leur rencontre. Les modalités numériques de campagne ont tendance à exclure des pans entiers de la population de la participation active aux élections, et cela nous semble représenter un problème démocratique.
Par temps de covid-19, les campagnes ont également tendance à favoriser les candidats les plus riches. Le portage de plis au domicile des personnes est très coûteux et n’est pas à la portée d’un candidat qui ne dispose pas d’un fort apport financier. Il est vrai que les candidats riches sont, de toute façon, favorisés dans une élection, mais au moins les candidats ayant peu de moyens peuvent-ils, en temps normal, tenter de compenser ce désavantage par des actions peu coûteuses et touchant directement les citoyens.
Il semble donc raisonnable de reporter les élections partielles à un moment où il est possible d’organiser matériellement une véritable campagne politique. Car une élection ne se résume pas à un vote, elle recouvre aussi tout le processus de conviction des citoyens, de débat autour de programmes politiques. Il est donc indispensable d’organiser ces élections à un moment où toutes les conditions sont réunies.
Il est toutefois discutable qu’une fois encore le Gouvernement décide seul du moment où les conditions sanitaires sont réunies pour tenir une campagne électorale. Certes, il est assisté du Conseil scientifique, mais cela ne procure pas des garanties démocratiques suffisantes. L’arbitraire n’aide pas et soulève le soupçon que le Gouvernement pourrait s’arranger avec les conditions sanitaires.
Notons tout de même que toutes les élections partielles ont été des déroutes cinglantes pour la majorité. Le Gouvernement sera-t-il donc tenté d’utiliser son pouvoir de fixer la date des élections à des fins électoralistes ? Quoi qu’il en soit, il est préférable d’en ôter la possibilité et le soupçon. Je le répète, il faut que les décisions soient prises démocratiquement et la consultation des groupes politiques apparaît nécessaire pour écarter un soupçon d’opportunisme électoral dans le choix de reporter ou de maintenir une élection.
Je souhaite enfin souligner les difficultés qui pourraient advenir à partir d’avril 2021. En effet, à partir de cette date, les comptes de campagne pour l’élection présidentielle de 2022 seront ouverts.
Faisons une hypothèse : que se passera-t-il si d’aventure un candidat ou une candidate à une élection partielle – législative, régionale ou départementale – décidait ensuite de se présenter à l’élection présidentielle ? Les frais de campagne occasionnés pendant l’élection partielle devraient sans nul doute être portés, pour partie, au compte de la campagne présidentielle puisque, par exemple, un meeting d’importance participe non seulement à la renommée d’un candidat à l’élection partielle, mais aussi à la diffusion de son programme présidentiel.
Que faudra-t-il faire ? La CNCCFP accusera-t-elle les comptes de la campagne présidentielle d’être insincères ? Ou faudra-t-il rouvrir a posteriori les comptes de l’élection partielle pour y enlever les sommes qui devaient en fait être imputées au compte de la campagne présidentielle ? Il convient d’être très clair sur ce point, de manière à prévenir des situations qui, pour l’heure, sont des fictions, mais qui pourraient tout à fait advenir.
Rappelons en conclusion que si nous en sommes là, c’est parce que le Gouvernement s’est montré jusqu’ici incapable de gérer la crise sanitaire. Le rapport de la commission d’enquête parlementaire, qui parle d’improvisation, de retards, d’opacité, de mensonges, ou encore d’opportunisme, est édifiant. La démocratie a été gravement abîmée pendant cette période.
La confiance du peuple dans ses institutions politiques, dont le niveau n’était déjà pas très élevé, est au plus bas. Le peuple est dans une colère froide. Et la confiance ne sera pas restaurée par des incantations ou de vaines promesses. Elle ne le sera que par la certitude que le peuple est réellement souverain et que les décisions qu’il prend lors de scrutins sincères sont appliquées. Aucune de ces conditions n’est réunie à l’heure actuelle.
Il est donc particulièrement urgent pour la démocratie d’établir une assemblée constituante en vue d’une VIe République ; c’est l’élection présidentielle de 2022 qui le permettra.
Et même une VIIe République si on peut s’éviter la VIe ! La parole est à M. Stéphane Peu. La crise sanitaire que nous traversons a engendré énormément d’incertitudes dans la vie de nos concitoyennes et de nos concitoyens. Ces incertitudes portent sur leur santé, leur vie quotidienne, l’exercice de leur activité professionnelle, la scolarisation de leurs enfants, mais aussi sur notre capacité à préserver aussi bien notre art de vivre que nos droits fondamentaux. Cette somme d’incertitudes est bien sûr une source d’angoisse, mais, si nous n’y prenons pas garde, elle pourrait aussi constituer une source de circonspection, pour ne pas dire de défiance à l’égard de nos institutions démocratiques.
L’abstention considérable que nous avons connue dès le premier tour des dernières élections municipales, avant qu’elle ne s’aggrave au second, est une manifestation inquiétante de cette perte de confiance. Elle vient certes de loin, mais la crise sanitaire l’a amplifiée. Elle est le signe d’un véritable malaise démocratique, qui n’a malheureusement pas renforcé l’institution communale au moment où, partout en France, celle-ci œuvrait aux côtés des autres services publics face à la pandémie.
Alors que nos compatriotes sont aujourd’hui reconfinés et qu’ils pourraient l’être à nouveau à l’avenir si le besoin nous pressait d’en décider ainsi, reconstituer de la visibilité sur le calendrier électoral, c’est-à-dire sur notre vie démocratique, est un premier pas pour rétablir cette indispensable confiance. C’est ce premier pas que les projets de loi que nous examinons conjointement se proposent d’accomplir et nous ne pouvons qu’y souscrire.
Le groupe de la Gauche démocrate et républicaine votera donc ces textes, mais je veux profiter de cette intervention pour formuler quelques remarques et suggestions supplémentaires qui pourraient nous inspirer, certaines émanant d’ailleurs du rapport de Jean-Louis Debré sur la tenue des prochaines élections départementales et régionales. Il me semble que ces propositions contribueraient à renforcer l’implication citoyenne et à susciter une plus grande participation électorale.
Je pense d’abord au raccourcissement du délai entre la date limite de l’inscription sur les listes électorales et le premier tour de l’élection, qui est une mesure de bon sens.
Je pense également à la possibilité de faciliter le recours au vote par procuration en augmentant le nombre autorisé de procurations par mandataire, mais aussi en offrant la possibilité aux personnes présentant des facteurs de vulnérabilité au covid-19 de demander aux autorités compétentes de se déplacer pour les établir.
En revanche, nous sommes défavorables à toute introduction d’un vote par correspondance ou par internet – cette mesure n’est pas proposée, mais est en débat. Nous estimons qu’elle serait de nature à créer des situations d’insincérité du vote ou encore à engendrer des pressions communautaires sur les électeurs.
Enfin, je souhaite rappeler que le vote n’est que l’aboutissement d’un processus démocratique, c’est-à-dire d’une campagne électorale permettant de recueillir et de faire circuler des visions du monde, des projets et, finalement, des propositions. Pour légitimes qu’elles soient, les restrictions sanitaires peuvent porter atteinte au déroulement normal d’une campagne au plus près des populations, et nous serions bien inspirés de tenter de faciliter la tenue du débat démocratique par tout autre moyen. La majoration du plafond des dépenses de propagande, permettant la diffusion d’une plus ample information auprès des citoyens, et le déploiement d’outils numériques d’interaction avec eux nous sembleraient, de ce point de vue, d’excellentes idées.
La parole est à M. Rémy Rebeyrotte. Dans le cadre de la crise sanitaire que nous traversons, ces textes apparaissent comme des mesures nécessaires, presque techniques, d’ajustement, afin de pouvoir organiser campagnes et scrutins de la meilleure manière possible. Le projet de loi organique concerne les élections législatives et sénatoriales partielles et le projet de loi ordinaire, les élections municipales partielles et les élections des commissions syndicales.
Les dates retenues s’inspirent du rapport de Jean-Louis Debré, dont les conclusions feront l’objet d’un projet de loi spécifique que nous examinerons en janvier, après sa soumission au Conseil d’État. Notons à cet égard qu’il nous faudra tenir compte du fait qu’aucune élection législative partielle ne pourra avoir lieu moins d’un an avant le renouvellement général de l’Assemblée nationale.
Par ailleurs, le groupe La République en marche souhaite souligner les avancées accomplies en ce qui concerne les procurations – cela a été rappelé – et la nécessaire adaptation des comptes de campagne. Nous sommes tout à fait favorables à ces deux mesures.
C’est pourquoi nous voterons bien sûr ces deux textes qui portent sur l’organisation de notre démocratie dans cette période de crise particulièrement grave et délicate.
Pour conclure, j’estime qu’avant de faire le bilan de la crise sanitaire, il convient d’attendre que celle-ci soit derrière nous. Il nous reste encore des étapes majeures à franchir : notre pays, comme l’Europe et le monde, se trouve encore aux prises avec des enjeux redoutables. Je le répète, nous ferons le bilan lorsque nous serons sortis de ce moment difficile, lequel a déjà nécessité de nombreuses mesures d’adaptation – que nous complétons ce matin par ces nouvelles dispositions. À cet égard, je tiens à saluer le travail réalisé par le précédent et l’actuel gouvernements pour nous conduire le mieux possible sur la route délicate de la sortie d’une crise sanitaire de cette importance.
La discussion générale commune est close.
J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles du projet de loi organique relatif aux délais d’organisation des élections législatives et sénatoriales.
La parole est à M. Pierre-Henri Dumont. Depuis six mois, les citoyens de la sixième circonscription du Pas-de-Calais ne sont plus représentés à l’Assemblée nationale. Depuis six mois, aucun député n’a pu défendre les communes de cette circonscription voisine de la mienne, ni relayer les demandes des élus locaux ou exprimer les attentes de ce territoire rural en pleine crise sanitaire. Cette situation est unique en France et résulte de la seule inconséquence de la majorité : une députée devenue ministre, un suppléant indiquant ne pas vouloir siéger, la néo-ministre apprenant ce refus par la presse et le néo-député mettant trois mois à démissionner… Cette tragi-comédie a assez duré et les habitants de la sixième circonscription du Pas-de-Calais doivent enfin avoir un représentant.
Le risque de ne jamais voir se tenir cette élection déjà deux fois repoussée existe et il deviendra une réalité si les électeurs ne sont pas appelés aux urnes d’ici à la mi-juin. Comment expliquerez-vous le report des élections départementales et régionales de mars à juin et, en même temps, la programmation d’une élection législative partielle avant le mois de juin ? La fenêtre de tir est très réduite et les candidats n’auront que quelques jours pour faire campagne dans des conditions sanitaires satisfaisantes.
Il y a là un vrai risque de rupture d’égalité démocratique, car une ministre sera candidate titulaire à l’élection, et il ne serait pas tolérable que les dates d’élection choisies par le Gouvernement ne soient pas connues de tous, candidats comme électeurs, au même moment.
Les dés sont pipés ! Il a raison ! De la même façon, il serait insupportable que, durant le gel de la campagne, une candidate puisse, seule, mener campagne dans le cadre de ses fonctions ministérielles, dans un mélange des genres malvenu,… Et avec les moyens de l’État ! …tandis que les autres seraient interdits de rencontre avec les élus et les habitants du territoire. Soyez assurée, madame la ministre déléguée, de notre parfaite vigilance sur le sujet. Nous vous demandons, d’une part, de veiller à ce que l’égalité démocratique soit respectée et, d’autre part, de tout faire pour que se tienne une élection législative partielle qui ne peut être gelée plus longtemps. Pour reprendre l’expression du Président de la République, chacun doit prendre son risque, même si cela signifie la perte de son maroquin. Bravo ! La parole est à M. Pascal Brindeau. Je souhaitais revenir sur l’un des points que j’ai abordés en discussion générale. L’objectif des deux projets de loi est d’enjamber le délai habituel de trois mois pour l’organisation d’élections partielles, ce que nous comprenons parfaitement compte tenu des incertitudes qui pèsent sur l’évolution des conditions sanitaires. Néanmoins, j’insiste sur l’importance de conserver une borne minimale, à la fois pour garantir l’égalité entre les candidats en leur permettant de faire campagne dans de bonnes conditions et pour assurer la bonne information de nos concitoyens sur la campagne électorale elle-même. L’article L. 47 A du code électoral, qui s’applique habituellement, fixe à quinze jours la durée de la campagne officielle, et une jurisprudence non écrite veut qu’un préfet, lorsqu’il est chargé d’organiser une élection municipale partielle dans un délai maximum de trois mois, ne fixe jamais les élections dans un délai inférieur à un mois, permettant ainsi aux futurs candidats d’organiser leur campagne électorale et aux citoyens d’assimiler le fait que se tiendra une élection partielle.
S’il n’est pas possible de l’inscrire dans la loi, je voudrais au moins recevoir de la part du Gouvernement, comme le demandait mon collègue Dumont, l’assurance qu’un délai suffisant sera respecté entre l’annonce de l’organisation d’une élection législative partielle et la tenue du scrutin, afin que l’égalité entre les candidats puisse être respectée.
La parole est à M. Alain David, pour soutenir les amendements nos 1 et 2, qui peuvent faire l’objet d’une présentation groupée. L’amendement no 1 est un amendement de précision. Dans la mesure où une élection législative partielle a lieu le septième dimanche qui suit la publication du décret de convocation, tout siège de député devenant vacant après le vendredi 30 avril 2021 le resterait jusqu’au prochain renouvellement général de l’Assemblée nationale. L’amendement vise à préciser cette date butoir dans l’article unique.
L’amendement no 2 vise à prévoir une consultation des présidents des groupes politiques de l’Assemblée nationale pour l’organisation des élections législatives partielles. Dans sa rédaction actuelle, l’alinéa 1 ne fait référence qu’aux recommandations générales que le Gouvernement demande au Comité de scientifiques de formuler sur les conditions d’organisation de consultations électorales partielles. C’est insuffisant à nos yeux. Nous ne mettons pas en doute les préconisations du Conseil scientifique ; ce qui nous inquiète, c’est l’interprétation qu’en fait le Gouvernement. Nous avons en mémoire l’histoire des masques : je pense que le Conseil scientifique avait vu juste, mais l’interprétation de ses préconisations a été très mauvaise, puisqu’on nous a dit que les masques ne servaient à rien. Nous avons des doutes, et nous voulons la garantie du partage de la décision. La meilleure façon de la partager, c’est par la participation des groupes politiques de l’Assemblée nationale, qui devraient être consultés sur la date.
L’amendement no 3 vise, dans le même esprit, à prévoir la consultation des présidents de groupe pour l’organisation des élections sénatoriales partielles.
Quel est l’avis de la commission ? Monsieur David, je vous ferai deux réponses : l’une sur le premier amendement, l’autre sur les deux suivants, puisqu’ils traitent du même problème. Concernant la date butoir, comme je l’ai déjà indiqué en commission, je comprends votre volonté de sécuriser le cadre, mais la précision n’est pas nécessaire dans la loi, car la date se déduit aisément de l’impossibilité que vous avez rappelée d’organiser des élections législatives partielles au cours de l’année précédant le renouvellement de l’Assemblée nationale. Je souhaiterais aussi que nous prenions en compte un élément que le Conseil d’État nous a indiqué – il est vrai que c’est un cas assez exceptionnel mais, dans le cadre de la situation épidémiologique, tout peut changer d’un jour à l’autre : « Si, à l’approche des échéances prévues, il apparaissait que la situation sanitaire ne permet pas de tenir toutes les élections partielles nécessaires, il reviendrait au législateur de définir de nouvelles modalités pour leur tenue en dérogeant éventuellement aux dispositions qui excluent les élections partielles moins d’un an avant les élections générales. » Nous en sommes loin, et j’espère que nous n’en arriverons pas là, mais je préfère, à ce stade, m’en tenir à la rédaction actuelle de l’article, laquelle laisse une certaine souplesse – et nous avons bien vu, depuis presque un an maintenant, que la souplesse est absolument nécessaire pour suivre les évolutions de la situation sanitaire. Demande de retrait ou, à défaut, avis défavorable.
En ce qui concerne les deux autres amendements sur la consultation des groupes politiques, la tenue d’un scrutin dont la périodicité est prévue par la loi ne peut être reportée que pour des motifs impérieux d’intérêt général, en l’occurrence en raison de l’épidémie de covid-19. Il ne s’agit donc pas d’opportunisme politique et je ne souhaite pas que nous formalisions ainsi les échanges avec les groupes, d’autant plus que le texte, ad hoc, s’applique uniquement au cas des élections législatives et municipales partielles. Comme je l’ai dit en commission, les groupes politiques ont toujours été associés à la réflexion lorsqu’il a fallu modifier la date d’un scrutin. S’il fallait en faire une règle absolue et pérenne, il vaudrait mieux que ce soit dans un autre texte que celui-ci. Je vous propose donc de retirer les amendements, sinon j’émettrai un avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Comme Mme la rapporteure, je m’exprimerai d’abord sur l’amendement no 1, puis sur les nos 2 et 3.
Sur le premier amendement, je rappelle que l’économie générale des dispositions proposées, y compris les dates mentionnées, vise à encadrer dans le temps la dérogation au délai de trois mois que le code électoral impose pour organiser des élections législatives ou sénatoriales partielles – dérogation que le législateur souhaite autoriser dans le contexte épidémique actuel. Pour des raisons d’intelligibilité et surtout d’efficacité de la norme, nous pensons que le texte ne doit pas s’attacher à préciser d’autres dates dont la détermination découlerait de l’application directe des dispositions de droit commun prévues par le code électoral. Comme vous le mentionnez dans l’exposé des motifs de l’amendement, un délai minimal de six semaines doit séparer la convocation du scrutin de l’élection elle-même, conformément à l’article L. 173 du code électoral. Dans le même temps, l’article LO 178 du même code précise qu’il n’est plus possible d’organiser d’élection législative partielle dans l’année précédant l’expiration des pouvoirs de l’Assemblée. Dès lors, tout siège qui deviendrait vacant après le 30 avril 2021 le restera jusqu’aux élections législatives de mai 2022 sans qu’il soit nécessaire de le prévoir dans la loi. Avis défavorable.
Les amendements nos 2 et 3 visent à rendre obligatoire la consultation des représentants des groupes politiques, mais la convocation des élections dans les conditions définies par la loi est une compétence du Gouvernement. Le code électoral prévoit que les élections législatives partielles doivent être organisées dans un délai de trois mois à compter de la vacance, et le projet de loi dont nous débattons ce matin a pour seul objet de donner la possibilité d’étendre ce délai si les conditions sanitaires l’exigeaient. L’organisation des élections sera décidée à la lumière des recommandations du Comité scientifique ; le sujet étant purement sanitaire, il n’appelle à notre sens pas d’autre consultation que celle déjà évoquée. Néanmoins, vous le savez, les préfets consultent systématiquement en amont les acteurs locaux sur les dates prévues pour les élections partielles. Une consultation est donc prévue et elle sera organisée au niveau territorial par les préfets. Avis défavorable.
La parole est à M. Alain David. D’autres députés ont demandé la parole, mais j’indique d’ores et déjà que je maintiens les amendements. La parole est à M. Bastien Lachaud. Nous soutiendrons ces amendements car, dans cette situation exceptionnelle, il faut lever tout soupçon sur l’utilisation que le Gouvernement pourrait faire de sa capacité à fixer les dates des élections. Vous le dites vous-mêmes, les groupes politiques sont déjà consultés ; inscrivons-le donc dans la loi, cela rassurera tout le monde et la démocratie s’en portera mieux. Si le Gouvernement n’a pas la volonté d’outrepasser son pouvoir, qu’il l’inscrive dans la loi.
Par ailleurs, sur le premier amendement concernant la date limite des élections, j’aimerais que Mme la rapporteure nous certifie que la rédaction actuelle du texte – sans l’adjonction de l’amendement des socialistes – garantit qu’aucune élection législative ou sénatoriale partielle n’aura lieu dans l’année qui précède les élections législatives de 2022.
La parole est à Mme la rapporteure. C’est le droit en vigueur ; c’est donc garanti.
(Les amendements nos 1 et 2, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.) La parole est à Mme la rapporteure, pour soutenir l’amendement no 10. Il vise à supprimer les alinéas 2 et 3, par coordination avec l’introduction, dans le projet de loi ordinaire, d’un dispositif autorisant deux procurations par mandataire pour toutes les élections partielles organisées jusqu’au 13 juin, dont les législatives et sénatoriales visées par le présent projet de loi organique. C’était une demande quasiment unanime des commissaires.
(L’amendement no 10, accepté par le Gouvernement, est adopté.) L’amendement no 3 de M. Alain David a déjà été défendu.
(L’amendement no 3, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à Mme la ministre déléguée, pour soutenir l’amendement no 9 du Gouvernement. Il étend l’extension du délai d’organisation des élections partielles aux assemblées locales des collectivités d’outre-mer de Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, la Nouvelle-Calédonie, Wallis-et-Futuna et la Polynésie française.
Ces élections partielles, comme les municipales partielles, pourront être organisées jusqu’au 13 juin 2021. Là encore, elles auront lieu dès que la situation sanitaire locale le permet.
Aucune de ces assemblées n’étant actuellement concernée par la tenue d’élections partielles, l’amendement a simplement pour objectif de prévenir la difficulté, en cas de détérioration de la situation sanitaire locale.
Quel est l’avis de la commission ? Favorable. La parole est à M. Raphaël Schellenberger. Sur le fond, il faut évidemment inclure l’ensemble des territoires de la République française, dont les territoires d’outre-mer.
Le problème est de forme. Je comprends qu’il s’agit d’un texte d’urgence, mais enfin celle-ci dure depuis sept ou huit mois ! Alors que le texte devrait être purement technique, vous présentez en séance des amendements qui réécrivent des dispositions importantes. De tels textes devraient être préparés avec un peu de travail, un peu de sérieux. Or ici, au dernier moment, vous ajoutez à la va-vite Wallis-et-Futuna et la Polynésie, après les avoir oubliés ! Nous ne sommes pas forcément dans les bonnes circonstances pour aborder sereinement, de manière globale, la question du report des élections régionales et départementales. Tout ça pour des élections qui devaient avoir lieu dans quelques semaines ! C’est très peu sérieux, pour un texte électoral, je le redis.
La parole est à M. Benoit Simian. Le groupe Libertés et territoires votera naturellement en faveur de l’amendement. Nous sommes très attachés à la différenciation territoriale, qui vaut pour la Polynésie française et Wallis-et-Futuna, mais aussi au principe constitutionnel d’unité et d’indivisibilité de la France. Le code électoral doit donc être adapté sur l’ensemble du territoire.
Néanmoins, nous regrettons le rejet des amendements de notre collègue girondin Alain David. Inscrire dans la loi que les groupes politiques doivent être consultés, cela ne mange pas de pain, comme on dit chez moi.
(L’amendement no 9 est adopté.)
Je mets aux voix l’article unique du projet de loi organique.
(L’article unique, amendé, est adopté, ainsi que l’ensemble du projet de loi organique.)
J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles du projet de loi relatif aux délais d’organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales.
La parole est à Mme la ministre déléguée, pour soutenir l’amendement no 7. Le présent amendement étend l’extension du délai d’organisation des élections municipales partielles aux communes de la Nouvelle-Calédonie.
Il est logique et même nécessaire de prévoir le report de ces élections jusqu’au 13 juin 2021, si la situation sanitaire locale ne permettait pas leur tenue. Or ces communes sont régies par des dispositions spécifiques du code électoral, auxquelles il est nécessaire de déroger expressément. Cet amendement vient donc compléter la liste des dérogations en ajoutant la mention des articles L. 436 du code électoral et L. 122-5 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
(L’amendement no 7, accepté par la commission, est adopté.) La parole est à M. Alain David, pour soutenir l’amendement no 1. Il vise à prévoir une consultation des représentants des forces politiques présentes au Parlement pour l’organisation des élections municipales partielles. Quel est l’avis de la commission ? Nous avons déjà discuté d’amendements similaires concernant la loi organique. Demande de retrait ; à défaut, avis défavorable.
(L’amendement no 1, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Pascal Brindeau, pour soutenir l’amendement no 2. C’est un amendement d’appel. Nous attendons une réponse et des engagements du Gouvernement s’agissant du délai minimal d’organisation des élections partielles.
Nous comprenons tout à fait la borne supérieure choisie en dérogation aux trois mois habituellement prévus. Il faut aussi, pour assurer l’égalité entre tous les candidats et la bonne information de nos concitoyens, fixer un délai minimal. Le présent amendement le cale sur l’article L. 47 A du code électoral, qui fixe la durée de la campagne officielle à quinze jours. Cela étant, j’aimerais que vous vous engagiez à respecter au moins un délai d’un mois, conformément à une forme de jurisprudence non écrite.
Quel est l’avis de la commission ? L’article L. 47 A du code électoral est déjà appliqué dans toute sa rigueur, garantissant le délai de quinze jours que vous avez évoqué. Puisque l’amendement est satisfait, je vous demande de le retirer ; sinon, j’émettrai un avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Pascal Brindeau. L’amendement ne concerne pas la loi organique relative à l’élection des sénateurs.
J’ai demandé au Gouvernement de s’engager à respecter un délai minimal d’organisation d’un mois. J’attends votre réponse, madame la ministre, avant de retirer, le cas échéant, mon amendement.
La parole est à M. Pierre-Henri Dumont. L’amendement me paraît de bon sens : il faut garantir l’égalité entre les candidats, en permettant à chacun de connaître les dates et les modalités de l’élection, pour avoir le temps de faire campagne.
L’élection dans le Pas-de-Calais a déjà été repoussée deux fois, ce qui a donné lieu à des situations parfaitement anormales. Après avoir présenté devant la commission de propagande leur profession de foi et leur bulletin de vote, mardi dernier, il y a dix jours, les candidats putatifs ont reçu le lendemain matin un mail de la préfecture leur annonçant l’ajournement de l’élection. L’inorganisation est totale !
Il est nécessaire de sécuriser l’égalité républicaine et de laisser le plus de temps possible aux candidats pour faire campagne et aux électeurs pour prendre connaissance de celle-ci dans les circonscriptions législatives et les communes concernées par des élections partielles – ils ne sont pas forcément au courant puisque, par définition, la campagne n’est pas nationale.
La parole est à Mme la ministre déléguée. Monsieur Brindeau, je ne vous avais pas répondu parce qu’il me semblait que cela allait de soi : les modalités d’organisation du scrutin ne sont pas modifiées par ce projet de loi. Le délai de prévenance que vous avez évoqué sera donc bien respecté ; je m’y engage au nom du Gouvernement. La parole est à M. Pascal Brindeau. Compte tenu des engagements du Gouvernement, je retire l’amendement.
(L’amendement no 2 est retiré.) La parole est à Mme la rapporteure, pour soutenir l’amendement no 3. Par coordination avec le projet de loi organique, il permettra à un mandataire de disposer de deux procurations.
(L’amendement no 3, accepté par le Gouvernement, est adopté.) La parole est à Mme la rapporteure, pour soutenir l’amendement no 8 de la commission des lois. Il s’agit aussi d’un amendement de coordination. Tout sera ainsi bien cranté pour permettre à un mandataire de recevoir deux procurations.
(L’amendement no 8, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L’article 1er, amendé, est adopté.)
La parole est à Mme la ministre déléguée, pour soutenir l’amendement no 6, portant création d’un article additionnel après l’article 1er. Si les conditions sanitaires ne permettent pas d’organiser les élections partielles dans les délais de droit commun, à savoir trois mois, à l’exception de celles des conseils d’arrondissement, pour lesquelles le délai est de deux mois, le présent amendement prévoit que les plafonds de dépenses seront majorés de 5 % par mois, pour tenir compte de l’allongement de la durée de campagne. Quel est l’avis de la commission ? Madame la ministre déléguée, je vous remercie très sincèrement pour cet amendement. Tous les commissaires aux lois s’interrogeaient sur ce point. C’est un impératif démocratique de majorer le plafond des comptes de campagne à partir du moment où l’on allonge la durée de celle-ci, puisque c’est coûteux. Je vous remercie, en outre, d’avoir répondu à notre demande aussi vite.
Si la mesure est tout à fait adaptée aux élections partielles organisées cette année, peut-être faudra-t-il réfléchir plus tard à une autre loi, qui ne serait pas ad hoc, puisqu’il pourrait être nécessaire d’en faire une règle définitive.
En tout cas, dans les circonstances actuelles, l’amendement envoie un signal très positif, aussi bien pour les candidats que pour notre démocratie en général.
La parole est à M. Raphaël Schellenberger. Un tel amendement ne pouvait être déposé que par le Gouvernement, les règles de recevabilité financière interdisant aux députés de déposer des amendements dont l’adoption augmenterait les dépenses de l’État.
En général, pour une élection législative partielle, le plafond de dépenses n’est pas atteint. Celui-ci est calculé pour des élections générales dont on connaît la date suffisamment tôt, et en prenant en compte le fait que la campagne durera six mois, alors que c’est rarement le cas des campagnes pour les législatives partielles, qui sont souvent beaucoup plus rapides, plus imprévues, avec moins de dépenses.
Pourtant, le cas de ces législatives partielles est particulier – je pense notamment à celles de Paris et du Pas-de-Calais, qui ont pu être anticipées longtemps en avance. Dans le Pas-de-Calais, la commission de propagande, qui vise à valider la communication officielle, a même été tenue, avant qu’un report ne soit décidé. Des frais importants ont donc déjà été engagés.
De plus, une ministre déléguée est candidate, et continuera à faire campagne en se rendant dans la circonscription avec les moyens de l’État. Des déplacements ministériels se sont multipliés à Calais ces derniers jours – il faut s’interroger sur ce point quand on sait qu’une élection législative partielle y aura bientôt lieu.
Les candidats doivent disposer des moyens nécessaires pour faire entendre leur voix face à la machine gouvernementale, dont la puissance va être concentrée sur quelques très rares circonscriptions. Or une majoration de 5 %, ramenée au
prorata temporis , est trois fois inférieure à ce qu’il faudrait. La parole est à M. Pascal Brindeau. Je souhaiterais abonder dans le sens des propos tenus à l’instant par M. Schellenberger : les circonstances sont particulières, les campagnes ont débuté et les candidats ont déjà engagé des frais. Nous n’avons pu déposer ni amendements ni sous-amendements – ma proposition de porter le plafond à 10 % a été déclarée irrecevable.
Le plafond de 5 % apparaît en deçà des besoins réels, même si les plafonds de dépenses ne sont en général pas atteints, surtout pour les élections législatives. Néanmoins, il faut tenir compte des circonstances très exceptionnelles qui entourent les deux élections législatives partielles en question, dont les campagnes ont déjà commencé.
La parole est à M. Alain David. Nous avions proposé de majorer les plafonds de dépenses de 20 %. Le Gouvernement propose 5 % par mois. Que se passera-t-il si la période est inférieure à quatre mois ? Il y a des frais fixes dans une campagne, dont il faut tenir compte. Je crains qu’une majoration de 5 % par mois pendant moins de quatre mois s’avère insuffisante. La parole est à M. Rémy Rebeyrotte. Quand il s’agit d’argent, Bourguignon je suis, Bourguignon je reste. (Sourires.) Même les membres de l’Assemblée sont réquisitionnés pour faire campagne ! Je suis Bourguignon et j’en suis fier ! Et le camp du drap d’or n’y changera rien.
Il faudrait prévoir un plancher, que l’on pourrait fixer à 10 %. En effet, une élection partielle nécessite, contrairement à ce que l’on pense, plus d’efforts de communication, parce que les relais nationaux sont absents.
Évidemment ! Il s’agit d’une campagne locale, dans laquelle plus de frais sont engagés, ne serait-ce que pour sensibiliser l’électorat à la tenue de l’élection.
Pour le reste, ne vous inquiétez pas, les règles sont très connues en France, dans le Pas-de-Calais comme ailleurs. J’ai connu un temps où l’UMP – Union pour un mouvement populaire – faisait des campagnes en hélicoptère, mais c’était une autre époque !
(MM. Stéphane Peu et Alain David rient.)
(L’amendement no 6 est adopté.)
L’ordre du jour appelle la suite de la discussion de la proposition de loi visant à réformer l’adoption (nos 3161, 3590).
Mercredi soir, l’Assemblée a poursuivi l’examen des articles, s’arrêtant à l’amendement no 172 à l’article 2.
La parole est à M. Xavier Breton, pour un rappel au règlement. Je me fonde sur l’article relatif au bon déroulement de nos débats pour regretter les conditions d’examen du texte : nous avons commencé la discussion mercredi en fin d’après-midi, puis la séance du soir s’est ouverte sur l’examen de la proposition de loi relative à la répartition des sièges de conseiller à l’assemblée de Guyane entre les sections électorales, qui ne nous a laissé que deux heures pour reprendre la discussion du texte sur la réforme de l’adoption. Les séances d’hier étaient consacrées à la niche du groupe Les Républicains et celle de ce matin a débuté par l’examen de deux textes et a d’ailleurs commencé plus tard que prévu, à cause du retard d’un membre du Gouvernement. Nous ne reprenons que maintenant la discussion du texte sur la réforme de l’adoption.
Je regrette le saucissonnage de l’examen de ce texte,…
Ce sont les rappels au règlement qui saucissonnent ! …alors que la grande importance du sujet requiert de la continuité dans les débats. Ce texte est une proposition de loi et n’a donc fait l’objet ni d’une étude d’impact ni d’un avis du Conseil d’État. En outre, son examen se déroule selon la procédure accélérée, ce qui nous empêchera d’en affiner la rédaction.
Je répète : je regrette les conditions d’examen de cette proposition de loi qui porte sur l’adoption, sujet si important et si sensible.
Je suis saisie de deux amendements, nos 172 et 62, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Thibault Bazin, pour soutenir l’amendement no 172.
Cet amendement de mon collègue Fabien Di Fillipo vise à préserver l’intérêt supérieur de l’enfant, en n’ouvrant pas l’adoption aux couples vivant en concubinage. Si seul l’intérêt de l’enfant prime, comme vous semblez vouloir l’afficher, il est préférable d’offrir à celui-ci autant de garanties et de protections que possible.
Or la fin d’un concubinage n’impose pas d’obligations particulières aux parents ni ne garantit de droits spécifiques à l’enfant. Le concubinage est le cadre légal le plus faible pour assurer l’intérêt de l’enfant.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement no 62. L’adoption est un processus extrêmement délicat et il convient, comme nous l’avons répété à plusieurs reprises, de respecter l’intérêt supérieur de l’enfant et de n’avoir que lui à l’esprit. Dans cette optique, l’enfant doit être accueilli au sein d’une structure familiale et juridique la plus stable possible, afin de lui offrir le meilleur développement et épanouissement possible.
Le mariage offre une sécurité juridique que n’apportent ni le PACS – pacte civil de solidarité – ni le concubinage. Soyons clairs, il ne s’agit pas de porter une appréciation morale sur le mariage. Les qualités personnelles des adoptants ne sont pas mises en cause, mais leur statut juridique n’est pas indifférent pour l’adoption. Le contenu légal du mariage apporte à l’enfant plus de garanties que le concubinage ou le PACS de ses parents.
En effet, l’engagement qui caractérise le mariage et la procédure par laquelle passe sa dissolution, à savoir le divorce, sont des gages de sécurité pour l’enfant. La rupture du contrat qui unit les époux suppose une procédure judiciaire ou un divorce sans juge ; dans ce dernier cas, les parents doivent être assistés d’un avocat, qui garantit non seulement la prise en compte des intérêts des époux, mais également celle des intérêts des enfants. Les parents sont au minimum informés de leurs droits et de leurs devoirs à l’égard des enfants.
Une séparation de parents non mariés peut se faire sans l’intervention d’un juge ni celle d’un avocat, donc sans aucune garantie que les modalités de séparation respectent les droits de l’enfant, ainsi que ses intérêts, à commencer par celui de garder des liens avec ses deux parents.
La parole est à Mme Monique Limon, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission. L’avis est bien entendu défavorable sur ces deux amendements qui prévoient de réserver l’adoption aux couples mariés ou pacsés. Il faut, au contraire, moderniser les règles de l’adoption, afin de tenir compte des évolutions de la société. De plus en plus de nos concitoyens privilégient le concubinage et de plus en plus d’enfants naissent hors mariage. Aussi, pourquoi refuser à un couple, qui préfère vivre en concubinage pour telle ou telle raison, le droit d’adopter, si cela peut satisfaire l’intérêt de l’enfant ? La qualité des parents et la stabilité du couple dépassent, me semble-t-il, le seul statut matrimonial. À l’occasion de l’examen d’autres amendements, nous avons pu constater que l’intérêt de l’enfant était respecté. La parole est à M. le secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles, pour donner l’avis du Gouvernement. Nous avons déjà eu ce débat mercredi, lors de l’examen des amendements de suppression. Les deux amendements visent à revenir sur l’article 2 que le Gouvernement soutient, au nom des engagements pris dans le cadre de la loi relative à la bioéthique, au nom de l’égalité entre les parents et avant tout, au nom de l’intérêt de l’enfant. En ouvrant l’adoption à des couples non mariés, nous renforçons les droits et la sécurité de l’enfant, notamment si un drame survenait dans le couple une fois l’enfant adopté.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement émet un avis négatif sur ces amendements, ainsi que sur les suivants qui poursuivent le même objectif.
La parole est à M. Erwan Balanant. Depuis le début de l’examen de ce texte, je m’interroge : pourquoi êtes-vous tellement attachés à l’expression « l’intérêt supérieur de l’enfant » ? J’ai moi-même déposé des amendements à ce sujet. Je viens de comprendre que c’est votre vecteur pour dire qu’une adoption par un couple ni marié ni pacsé n’irait pas dans le sens de l’intérêt supérieur de l’enfant. Or l’intérêt supérieur de l’enfant, c’est tout simplement d’être aimé par ses deux parents. Il arrive que des parents divorcent ; en allant au bout de votre logique, on pourrait penser que le divorce ne va pas non plus dans le sens de l’intérêt supérieur de l’enfant. On a dit tout le contraire mercredi soir ! Madame Ménard, votre argument est plus intéressant : il se base davantage sur le droit et moins sur la morale.
Parlons de l’intérêt supérieur de l’enfant que souhaite adopter un couple en concubinage. La solution actuelle consiste à ne pas déclarer le concubinage et à procéder à l’adoption par un seul des parents. Mais dans le cas d’une séparation, l’enfant n’aura aucune protection et une filiation incomplète ; le parent adoptant aura tous les droits sur lui et l’autre parent – une sorte de parent virtuel – n’en aura aucun.
C’est tout l’intérêt du mariage ! Non ! C’est tout l’intérêt de la proposition de loi : permettre l’adoption en toute sécurité pour les enfants et pour les parents. La parole est à M. Thibault Bazin. J’ai suivi avec attention les débats mercredi soir. Loin d’être terminés, ils ne font que commencer, puisque nous n’en sommes qu’à l’alinéa 3 de l’article 2. Il faut réformer l’adoption et à cet égard, il est regrettable que le texte fasse l’impasse sur l’adoption internationale. Monsieur le secrétaire d’État, je connais votre engagement pour la protection de l’enfance, que j’ai pu constater sur le terrain.
Chacun est libre de se marier, de se pacser ou de vivre en concubinage ; je respecte profondément ces choix. Mais la question de l’intérêt supérieur de l’enfant ne se pose pas du côté des candidats à l’adoption, elle se pose du côté de l’enfant. Je m’interroge, sans que cela ne remette en cause la diversité des situations matrimoniales : quel est le cadre légal le plus protecteur pour les enfants ? Nous ne sommes pas là pour parler d’amour, mais pour élaborer le droit. La question posée ne se situe pas sur le terrain de l’amour – j’espère qu’il y a de l’amour dans toutes ces situations, fort heureusement –, mais sur celui du droit ; elle ne concerne pas les candidats à l’adoption, mais les enfants adoptés.
Par ailleurs, il ne s’agit pas d’enfants à naître, mais d’enfants déjà nés, qui ont des droits et qui ont vécu des situations dramatiques – comme le savent ceux qui connaissent bien les dossiers d’adoption. Ces enfants ont vécu des abandons, qui créent une fragilité. Il faut prendre le moins de risque possible et leur offrir le meilleur cadre qui soit. Telle est mon souhait.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard. Pardonnez-moi d’appeler votre attention parfois vigoureusement, madame la présidente, mais j’ai l’impression d’être toute seule dans mon coin et qu’on ne regarde pas toujours vers moi.
J’ai bien écouté vos arguments ; madame la rapporteure, vous parlez de la nécessaire adaptation à la modernité, parce que les situations changent. Je suis d’accord avec ce dernier point : les modes de vie évoluent. Mais la modernité, on s’en fiche ! Nous ne parlons pas de modernité ni de mode de vie des parents, mais de la situation et de l’intérêt supérieur des enfants.
Les conséquences d’une séparation diffèrent selon le statut du couple : pour un couple marié, une séparation implique un divorce, avec l’intervention d’un juge ou au moins d’un avocat ; ce n’est pas le cas pour un couple pacsé ou vivant en concubinage. Or – un exemple pour illustrer mon propos – en cas de divorce, la prestation compensatoire protège chacun des époux, en particulier celui qui se consacre à l’éducation de l’enfant, afin d’éviter une précarité financière qui mettrait l’enfant lui-même en difficulté. Cela n’existe pas dans le cadre d’un PACS ou d’un concubinage ; où est alors l’intérêt supérieur de l’enfant ?
Il faut privilégier la situation dans laquelle il est le mieux protégé. C’est pour cela que nous insistons autant sur l’importance du mariage ; il ne s’agit pas d’une question de morale ! Il est préférable pour un enfant d’être adopté par un couple marié plutôt que par un couple pacsé ou vivant en concubinage, tout simplement parce que le mariage lui apporte plus de sécurité. C’est ce qui nous importe.
La parole est à Mme Bénédicte Pételle. Je voudrais ajouter un argument à ceux de la rapporteure et d’Erwan Balanant : il faut faire confiance aux travailleurs sociaux, qui suivent pendant plusieurs années les demandes des futurs parents. La décision est collégiale, mûrie et réfléchie. Bravo ! La parole est à M. le secrétaire d’État. Je ne me place ni sur le terrain de la modernité ni sur celui de la morale. Monsieur Bazin, vous soulevez de bonnes questions, mais vous ne voulez pas admettre que cette proposition de loi y apporte justement des réponses – je pense que vous le savez au fond de vous-même. Cette disposition figure dans l’article 2 parce qu’elle est plus protectrice pour les enfants. Eh oui ! Monsieur Breton, nous n’allons pas imposer le mariage à tout le monde, ni revenir sur l’adoption par les célibataires, à moins que ce soit là votre souhait. Dans les faits, la seule possibilité offerte aux couples pacsés ou vivant en concubinage est l’adoption par l’un des deux membres. Cela offre à un enfant une famille aimante et stable, même si les parents ne sont pas mariés ; c’est bien cet objectif qui nous anime. Mais si un drame, ou une séparation, survient, les droits et l’intérêt supérieur de l’enfant sont menacés. En donnant aux couples non mariés la possibilité d’adopter, en garantissant la filiation aux deux membres du couple, on renforce les droits de l’enfant.
Vous posez les bonnes questions, monsieur Bazin ; l’article 2 y répond. Je ne doute pas que vous voterez contre les amendements, à moins qu’ils ne soient retirés, car nous sommes finalement d’accord.
(Les amendements nos 172 et 62, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.) L’amendement no 50 de Mme Marie-France Lorho est défendu.
Quel est l’avis de la commission ?
Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Xavier Breton. Je profite de l’amendement pour lancer un échange sur la conception de la filiation. Est-elle fondée sur la seule volonté et le seul désir des adultes ? D’autres dimensions doivent-elles être prises en considération ?
La filiation repose sur plusieurs piliers. Un pilier corporel d’abord : la procréation passe par un accouplement, une grossesse et un accouchement ; un pilier affectif et éducatif ensuite ; un pilier social enfin, c’est-à-dire la reconnaissance de l’enfant et le statut de la famille dans la société. Dans certaines situations, l’un des piliers fait défaut : le pilier corporel, qui pousse certains à adopter ; le pilier éducatif, lorsque les parents n’ont pas les capacités matérielles ou psychologiques d’élever leurs enfants. Des mécanismes d’adoption permettent de pallier ces cas de figure ; les autres piliers sont alors plus sollicités. Ainsi, en l’absence du pilier corporel, on aura plus besoin des piliers éducatif et social ; en l’absence du pilier affectif et éducatif, le pilier social doit aussi être plus solide. Pour ce faire, le droit et le statut matrimonial sont importants. À cet égard, les citoyens sont égaux : chacun est libre de se marier, de se pacser ou de vivre en concubinage, sans discrimination. Mais dans les cas de figure évoqués, dans lesquels les enfants souffrent, nous avons besoin de renforcer le pilier social – ce sont les pédopsychiatres qui le disent.
Suivant cette logique, nous disons que le mariage est le statut le plus protecteur et que le PACS est plus protecteur que le concubinage. Telle est notre conception de la filiation ; la vôtre est uniquement fondée sur l’amour et le désir des adultes. C’est là ce qui nous différencie.
La parole est à Mme Coralie Dubost. J’entends les préoccupations de M. Xavier Breton. Dans le code civil, la filiation relève des titres VII et VIII du livre Ier, le titre VIII concernant la filiation adoptive.
L’adoption, du latin
ad optare , concerne un enfant choisi, souhaité par des adultes, quel que soit leur statut matrimonial, qui s’engagent en matière de filiation ; ils le choisissent par désir ou amour, mais aussi par responsabilité. C’est exactement la même chose que lorsque vous invoquez le mariage comme acte de responsabilité et d’engagement, gage de durabilité pour un couple. Le seul avantage du mariage, c’est l’engagement d’accueillir tous les enfants qui en seront issus. Un engagement similaire est pris au moment de l’adoption – il n’est pas nécessaire de le répéter. L’adulte candidat à l’adoption ne l’est pas seulement par désir ; il engage sa responsabilité. C’est précisément l’un des éléments que le juge vérifie avant de prononcer une adoption, dans l’intérêt de l’enfant.
Par conséquent, monsieur Breton, votre préoccupation est satisfaite par la logique même de la filiation figurant au titre VIII du code civil.
(L’amendement no 50 n’est pas adopté.) La parole est à M. Benoit Simian, pour soutenir l’amendement no 545 rectifié. M. Jean-Michel Clément, qui est avocat, parlerait mieux que moi de son amendement. Celui-ci vise à prévoir, dans l’esprit de l’article 2, qu’aucune discrimination ne puisse avoir lieu au détriment de deux partenaires liés par un PACS ou de deux concubins remplissant les conditions requises pour l’adoption. À conditions égales, l’adoption par un couple marié ne doit pas être favorisée.
Il s’agit de faire preuve de bon sens et d’adapter le droit à différentes situations. Ce qui compte, comme cela a été dit, c’est bien l’intérêt supérieur de l’enfant. En allant au bout de la logique en matière d’égalité entre femmes et hommes, il faudrait mentionner dans le code civil « parent 1 » et « parent 2 ». C’est cela, l’égalité réelle !
Je regrette que mes amendements aient été déclarés irrecevables. En cas de divorce, la résidence alternée est toujours accordée par les juges aux affaires familiales lorsque la mère y est favorable. En revanche, les pères sont souvent lésés lorsqu’ils sont seuls à la demander. Selon une conception plus moderne, il faudrait modifier l’article 373-2-9 du code civil et remplacer « le juge peut ordonner à titre provisoire une résidence en alternance » par « le juge doit [l’]ordonner », lorsque l’un des parents la demande. C’est un véritable sujet sociétal, que nous devons examiner pour faire avancer le droit, avec pour objectif l’intérêt supérieur de l’enfant. Même en cas d’adoption, il arrive que les couples se séparent, qu’ils soient mariés ou non.
Quel est l’avis de la commission ? Je tiens à rappeler que le texte n’a pas pour objet de traiter en particulier du divorce. Néanmoins, pour répondre à votre amendement, l’article 343 du code civil définit les conditions de situation familiale et d’âge fixées aux adoptants : il n’a pas pour objet de fixer des règles de non-discrimination en matière de situation familiale des candidats à l’adoption.
Pour ces raisons, j’émettrai un avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? S’agissant de la non-discrimination, un rapport publié par l’IGAS – Inspection générale des affaires sociales – en 2018, à la suite d’une affaire survenue au service départemental des adoptions de Seine-Maritime, indiquait que s’il n’existait pas de discrimination systémique à l’adoption, il convenait d’être vigilant dans les pratiques. Plusieurs recommandations d’ouverture avaient alors été formulées.
Dès la publication du rapport, j’ai saisi le Comité consultatif national d’éthique et le Conseil national de la protection de l’enfance, qui ont à leur tour émis des recommandations ayant abouti à l’élaboration d’une charte éthique, qui rappelle plusieurs principes fondamentaux du processus d’adoption, dont celui de non-discrimination des couples ou personnes individuelles s’engageant dans cette démarche. Cette charte a été signée par l’ensemble des conseils de famille.
Tout à fait. Outre que le principe de non-discrimination est un principe constitutionnel, qui s’applique de toute façon à notre droit,… Bien sûr ! …nous allons également le renforcer avec les prochains articles que nous examinerons : en effet, la formation des conseils de famille sera complétée et leur composition élargie, notamment avec la désignation d’une personnalité qualifiée, reconnue pour son engagement – formation, sensibilité ou action – en faveur de la non-discrimination.
Nous prenons donc bien en considération les problématiques de non-discrimination de manière générale – la question de l’orientation sexuelle en particulier, sur laquelle nous reviendrons – et nous y apportons des réponses. Il n’est donc nullement nécessaire d’inscrire ce principe dans le code civil : ce serait superfétatoire car, en droit, il s’agit déjà d’un principe constitutionnel. Par ailleurs, nous nous attachons surtout à ce qu’il soit garanti dans la pratique, car c’est bien là que se mesure l’effectivité des droits dont vous décidez, ici, à l’Assemblée.
Pour ces raisons, l’avis est défavorable.
La parole est à M. Thibault Bazin. Le sujet mérite d’être nuancé. Vous avez raison, monsieur le secrétaire d’État, la proposition de loi a permis des avancées, notamment en rendant obligatoire la formation des membres des conseils de famille, que vous avez évoquée, mais aussi en matière d’accompagnement des parents adoptants et des pupilles : c’est très bien – et, comme vous le voyez, lorsque les propositions vont dans le bon sens, nous savons aussi le souligner.
Reste que l’article 2 pose question : pas au moment évoqué par notre collègue Coralie Dubost, celui de l’adoption, qui se passe très bien, mais à un moment ultérieur dans la vie des couples qui, parfois, se séparent – et ce, d’ailleurs, qu’ils soient mariés, pacsés ou en simple concubinage.
Mais l’enfant adopté présente la spécificité d’avoir déjà vécu un abandon, ce qui crée chez lui une vulnérabilité, une fragilité supplémentaires, qu’il faut prendre en compte. D’où notre questionnement et l’attention que nous portons aux séparations : il s’agit que l’enfant ne la vive pas comme un nouvel abandon, qui viendrait particulièrement l’affecter.
Lorsqu’un couple marié ou pacsé se sépare, des dispositifs sont prévus mais, pour les couples vivant en concubinage, il ne me semble pas que la saisine du juge aux affaires familiales soit automatique. Monsieur le secrétaire d’État, ne faudrait-il pas prévoir une intervention du juge – ou de l’avocat, puisqu’il y a eu quelques évolutions ? Cela permettrait de prendre en considération la fragilité spécifique des enfants adoptés.
La parole est à M. Benoit Simian. J’ai bien noté la réponse du secrétaire d’État, et je me permets de préciser que j’avais cosigné l’amendement précédent : déposé par notre collègue Guillaume Chiche, il visait justement à éviter que ne se crée une distinction entre égalité réelle et égalité effective.
J’en appelle donc à votre bienveillance, madame la présidente, pour réinscrire l’amendement no 99 dans la discussion, que j’avais cosigné.
Je l’ai appelé, monsieur Simian, et il n’a pas été défendu.
La parole est à M. Erwan Balanant.
Je souhaite répondre, au moins en partie, aux interrogations de M. Bazin. Si votre préoccupation – légitime – est véritablement l’intérêt supérieur de l’enfant, comme j’en suis persuadé, alors votez l’article 2 !
Monsieur Bazin, aujourd’hui, lorsqu’un couple de concubins qui a un enfant se sépare – ce qui, statistiquement, arrive autant que pour les couples mariés –, le juge aux affaires familiales est saisi…
Pas obligatoirement ! Certes, pas obligatoirement, mais…