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N° 1775

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 24 juin 2009.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE LOI (N° 1695) de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2008,

TOME II

COMMENTAIRE DES RAPPORTS ANNUELS
DE PERFORMANCES
PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur général,

Député.

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SOMMAIRE

Pages

Action extÉrieure de l’État 7

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-FRANÇOIS MANCEL

Administration gÉnÉrale et territoriale de l’État 17

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC LE FUR

Agriculture, pÊche, forÊt et affaires rurales ; COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : DÉveloppement agricole et rural 31

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. NICOLAS FORISSIER

Anciens combattants, mÉmoire et liens avec la Nation 45

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-FRANÇOIS LAMOUR

Conseil et contrÔle de l’État 53

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE BOURGUIGNON

Culture : CrÉation ; transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture ; COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : CinÉma, audiovisuel et expression radiophonique locale 63

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. RICHARD DELL’AGNOLA

CULTURE : Patrimoines 77

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. NICOLAS PERRUCHOT

DÉFENSE : PrÉparation et emploi des forces ; soutien de la politique de dÉfense 85

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. LOUIS GISCARD D'ESTAING

DÉfense : Environnement et prospective de la politique de dÉfense ; Équipement des forces 97

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-MICHEL FOURGOUS

DÉveloppement et rÉgulation économiques DÉveloppement des entreprises et rÉgulation Économique 107

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JÉRÔME CHARTIER

DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES : Tourisme 119

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PASCAL TERRASSE

DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES : COMMERCE EXTÉRIEUR 127

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. OLIVIER DASSAULT

Direction de l’action du Gouvernement ; Publications officielles et information administrative 131

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-PIERRE BRARD

Pages

Écologie dÉveloppement et AMÉNAGEMENTS durableS : protection de l’environnement et prÉvention des risques ; conduite et pilotage des politiques de l’Écologie, du dÉveloppement et de l’amÉnagement durable 135

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JACQUES PÉLISSARD

ÉCOLOGIE DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENTS DURABLES : ÉNERGIE ET MATIÈRES PREMIÈRES 145

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. ALAIN CACHEUX

Écologie dÉveloppement et AMÉNAGEMENTS durableS : Transports aÉriens et mÉtÉorologie ; ContrÔle et exploitation aÉriens 149

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CHARLES DE COURSON

Écologie, dÉveloppement et amÉnagement durables : transports routiers, ferroviaires, fluviaux et maritimes 167

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HERVÉ MARITON

Engagements financiers de l’État 173

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. DOMINIQUE BAERT

Enseignement scolaire 185

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. YVES CENSI

GESTION des finances publiques et des ressources humaines : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC local ; FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 195

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. THIERRY CARCENAC

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES et des ressources humaines : StratÉgie des finances publiques et modernisation de l’ÉTAT ; CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES 239

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE-ALAIN MUET

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES : Fonction publique ; provisions 247

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GEORGES TRON

immigration, ASILE ET INTÉGRATION 253

RAPPORTEUR SPÉCIAL : MME BÉATRICE PAVY

Justice 265

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. RENÉ COUANAU

MÉdias ; COMPTE SPÉCIAl : Avances À l’audiovisuel public 275

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PATRICE MARTIN-LALANDE

Outre-mer 287

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JÉRÔME CAHUZAC

PILOTAGE DE L’ÉCONOMIE FRANCAISE ; COMPTE SPÉCIAl : ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX 297

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE MOREL–A–L’HUISSIER

Pages

Politique des territoires 303

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-CLAUDE FLORY

Recherche et enseignement supérieur : Recherche 315

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-PIERRE GORGES

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : Recherche dans les domaines du dÉveloppement durable 333

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. ALAIN CLAEYS

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : Enseignement supÉrieur et vie Étudiante 345

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. LAURENT HÉNART

RÉgimes sociaux et de retraite ; COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : Pensions 355

RAPPORTEURS SPÉCIAUX : MM. PATRICK LEMASLE ET MICHEL VERGNIER

Relations avec les collectivitÉs territoriales ; COMPTE SPÉCIAl : Avances aux collectivitÉs territoriales 365

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC LAFFINEUR

SantÉ 379

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GÉRARD BAPT

SÉcuritÉ 387

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MICHEL DIEFENBACHER

SÉcuritÉ civile 395

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GEORGES GINESTA

SÉcuritÉ sanitaire 399

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PHILIPPE VIGIER

SolidaritÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES 409

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M.  JEAN-MARIE BINETRUY

Sport, jeunesse et vie associative 423

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HENRI NAYROU

Travail et emploi : Accompagnement des mutations Économiques, SOCIALES ET DÉMOGRAPHIQUES 433

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GAÉTAN GORCE

TRAVAIL ET EMPLOI : Politiques du travail et de l’emploi 445

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. FRÉDÉRIC LEFEBVRE

Ville et logement : Ville 459

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. FRANÇOIS GOULARD

VILLE ET LOGEMENT : Logement 463

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. FRANÇOIS SCELLIER

Pages

COMPTES SPÉCIAUX : GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT ; PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS 479

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. YVES DENIAUD

COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT ;
AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT ou ORGANISM
ES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS 485

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CAMILLE DE ROCCA-SERRA

ANNEXE : COMPTES RENDUS DES COMMISSIONS ÉLARGIES 493

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Jean-François MANCEL, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE 8

A.− L’ANALYSE DES COÛTS DU PROGRAMME 8

B.− L’IMPUTATION DES DÉPENSES 9

C.− LA CONNAISSANCE DES EFFECTIFS 9

D.− LES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT 10

II.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 11

A.− LES DÉPENSES DE PERSONNEL 11

B.− LES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT ET LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT 12

C.− LES DÉPENSES DE CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES ET D’OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX 14

L’analyse de l’exécution budgétaire pour 2008 de la mission Action extérieure de l’État offre l’occasion de réitérer dans leurs grandes lignes les remarques déjà formulées sur l’exécution 2007, aussi bien pour ce qui concerne les caractères généraux de cette mission que s’agissant de l’exécution budgétaire. Sur le premier point, on observe une fois encore un décalage entre la présentation encadrée par la loi organique relative aux lois de finances et la gestion réelle du budget, notamment en matière d’effectifs et de dépenses d’investissement.

Sur le second point, l’exécution budgétaire en 2008 n’a pas posé de problème majeur même s’il convient d’observer que les dépenses en exécution sont supérieures aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2008, comme toujours depuis plusieurs années pour les dépenses de contributions internationales et opérations de maintien de la paix, et cette année en 2008 en matière de rémunérations.

I.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE

Les observations de méthode portent sur plusieurs points : en premier lieu, le décalage entre les modalités de gestion réelles et la présentation budgétaire dans le cadre de la LOLF oblige à la mise en œuvre de mécanismes d’imputation et de schémas de déversement complexes dont la validité n’est pas certainement établie. Ensuite, le RAP fait état d’erreurs d’imputation, certaines de grande ampleur. La connaissance des effectifs réellement gérés dans le cadre du budget est imprécise, comme l’exercice de la tutelle sur les opérateurs. Enfin, les crédits d’investissement sont maintenant, pour leur majeure part, concentrés sur le compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État et donc échappent à l’analyse dans le cadre de la mission Action extérieure de l’État.

A.− L’ANALYSE DES COÛTS DU PROGRAMME

En premier lieu, le ministère des Affaires étrangères et européennes (MAEE) est structuré en administration centrale et réseaux diplomatiques, consulaire, culturel, sans que la frontière soit nécessairement étanche entre ces réseaux (ainsi, par exemple, dans certains postes, on constate le rattachement du service administratif et financier unique au service consulaire), ce qui complique l’analyse des effectifs. Par ailleurs, il n’est pas possible, au sein de chaque programme, de suivre la consommation des ETP par action et un certain nombre d’ETPT des services des visas ont été transférés depuis 2007 au ministère chargé de l’immigration. Également, les crédits de soutien font l’objet d’une ventilation analytique par programme et au sein des programmes au prorata des ETP pour les dépenses de communication, de chiffre et d’informatique, de gestion des ressources humaines, d’animation du réseau ; et en fonction de la destination des projets pour les dépenses informatiques.

Il en résulte des approximations peut-être inévitables mais substantielles. Ainsi, en 2008, le déversement de crédits de l’action Réseau diplomatique du programme Action de la France en Europe et dans le monde a représenté 262 millions d’euros à comparer à 34 millions d’euros en 2007, l’écart résultant de la prise en compte de « travaux d’analyse des coûts menés par le contrôle de gestion dans le réseau ».

B.− L’IMPUTATION DES DÉPENSES

On constate ensuite toujours des erreurs d’imputation qui peuvent porter sur des montants considérables. C’est ainsi que les crédits de bourses scolaires et de prise en charge des frais de scolarité des élèves français à l’étranger, ouverts à hauteur de 67 millions d’euros sur l’action 02 Accès des élèves français au réseau AEFE, ont été imputés en consommation sur l’action 01 Offre d’un service public de qualité aux Français de l’étranger.

Par ailleurs, les besoins de crédits en gestion sur le titre 2 ont été particulièrement élevés sur l’action 05 Coopération militaire et de défense du programme n° 105 Action de la France en Europe et dans le monde, avec 69,7 millions consommés pour 56 millions ouverts en LFI. Le MAEE, interrogé par le Rapporteur spécial, explique cet écart par une erreur matérielle et qui porte sur l’imputation des dépenses de rémunérations des personnels militaires entre les deux actions 05 Coopération militaire et de défense et 07 Réseau diplomatique, pour les gardes de sécurité auprès des ambassades à l’étranger.

Il convient, selon les indications obtenues par le Rapporteur spécial, d’apporter le correctif suivant quant à la répartition des crédits de titre 2 pour ces 2 actions :

– action 5 : Direction de la coopération militaire et de défense : lire 55 643 438 euros au lieu de 69 654 399 euros

– action 7 : Réseau diplomatique : 307 800 846 euros au lieu de 293 789 885 euros.

C.− LA CONNAISSANCE DES EFFECTIFS

La connaissance des effectifs réels financés par le budget du MAEE demeure incertaine, comme il a été indiqué à l’automne dernier dans le rapport spécial de la commission des Finances sur la mission Action extérieure de l’État. En effet, pour les seuls effectifs de l’État et des opérateurs qui ont été recensés, les tableaux distinguent les ETPT de l’État, ceux des opérateurs inclus dans le plafond d’emplois du ministère, et ceux des opérateurs sous plafond et hors plafond d’emplois des opérateurs, or cette classification ne recense pas la totalité des effectifs réels.

Une fraction non négligeable des agents de l’État échappe à ce recensement. Le RAP présente l’effectif des agents de droit local du programme n° 185, de 248 ETPT en 2008, mais les agents de droit local des établissements à autonomie financière, financés en partie par des ressources propres, ne figurent pas dans le plafond d’emplois ministériel. La consommation d’ETPT liée à ces agents se répartit comme suit, selon le RAP :

– établissements culturels : 1 015 agents (1 019 ETPT affichés dans le PAP 2008),

– instituts de recherche : 29 agents.

Il est à noter que la ventilation des ETPT et des ETP entre administration centrale, services à l’étranger, opérateurs, établissements à autonomie financière n’est pas disponible.

Le recensement des agents des opérateurs est également flou, ainsi l’AEFE classe les personnels des établissements en gestion directe en trois catégories dont les effectifs ne correspondent pas à la présentation des documents budgétaires. Une large fraction des recrutés locaux échappe cette présentation.

Cette observation rejoint la réflexion constante sur l’amélioration de l’exercice de la tutelle du MAEE sur les opérateurs qui en dépendent, réflexion d’autant plus d’actualité que le réseau culturel doit être restructuré dans le cadre d’un établissement public nouveau qui devrait être chargé de toute la coopération culturelle extérieure.

Enfin, le Rapporteur spécial a pu constater dans le cadre de ses déplacements à l’étranger, en particulier pour le poste de Wellington, qu’une large part des réseaux du MAEE et des missions économiques fonctionne avec des stagiaires, d’une grande utilité, et qui ne sont pratiquement d’aucun coût pour l’État et n’apparaissent nulle part dans les statistiques d’effectifs. Peut-être conviendrait-il de réfléchir à l’application de règles communes à ces stagiaires, indépendamment de leur présence au sein de tel ou tel poste, dans le cadre de tel réseau (chancellerie diplomatique, SCAC, missions économiques), alors que selon les postes et les réseaux, la situation matérielle qui leur est faite est très inégale ?

D.− LES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT

Pour l’essentiel, les crédits et les dépenses d’investissement sont maintenant opérés dans le cadre du compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État : 83,8 millions d’euros de crédits de paiement y avaient été dépensés au 31 décembre 2008, à comparer à 59 millions d’euros consommés dans le cadre de la mission Action extérieure de l’État, pour 42 millions ouverts en loi de finances initiale, 19 millions de crédits de paiement ayant pu être rendus disponibles (« dégelés ») grâce à une contribution du MAEE au désendettement de même montant sur le CAS. Ces investissements réalisés dans le cadre du CAS échappent évidemment à l’analyse des moyens du Quai d’Orsay que récapitule la mission Action extérieure de l’État. Ils limitent clairement la capacité de contrôle du Rapporteur spécial en matière immobilière puisque les opérations immobilières sont maintenant financées, pour l’essentiel, dans le cadre du compte d’affectation spéciale.

II.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Comme en 2007, les dépenses sont supérieures en exécution aux crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2008, les besoins de financement ayant nécessité des ouvertures de crédits d’une part, en matière de rémunérations, par le décret n° 2008-1244 du 28 novembre 2008 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance ; d’autre part dans le cadre de la seconde loi de finances rectificative de fin d’année pour les contributions internationales.

La consommation d’autorisations d’engagement sur l’ensemble de la mission a atteint 2 425,5 millions d’euros à comparer à 2 368,6 millions ouverts en loi de finances initiale (+ 2,4 %). Celle des crédits de paiement sur l’ensemble de la mission a atteint 2 432,5 millions d’euros à comparer à 2 352,4 millions ouverts en loi de finances initiale (+ 3,4 %).

Le besoin de financement porte exclusivement sur le programme n° 105 Action de la France en Europe et dans le monde, la consommation d’AE étant supérieure de 5 % et celle de CP de 6,6 % aux prévisions de la LFI.

Les deux autres programmes n° 185 Rayonnement culturel et scientifique et n° 151 Français à l’étranger, affaires consulaires et sécurité des personnes n’ont pas consommé l’intégralité des crédits ouverts en loi de finances initiale, principalement du fait d’économies sur les agents de droit local et de transferts au ministère chargé de l’immigration.

A.− LES DÉPENSES DE PERSONNEL

Les dépenses de personnel de titre 2 sont supérieures de 13,3 millions d’euros par rapport aux prévisions initiales (1,7 % des crédits ouverts) pour l’ensemble de la mission, ce qui a nécessité une ouverture de crédits par le décret d’avance du 28 novembre 2008. Hors contributions au CAS Pensions, l’insuffisance de crédits a atteint près de 2 % des crédits ouverts.

Cependant, les indications figurant dans le RAP n’expliquent pas tout.

Si les prévisions de dépenses ont permis des redéploiements de crédits de titre 2 à partir des programmes n° 151 et n° 185 sur le programme n° 105, compte tenu principalement de dotations non utilisées qui avaient été prévues pour les agents de droit local (mais également : un effet de la présidence française de l’Union européenne, un effet de mouvements naturels d’effectifs entre programmes), ces redéploiements n’ont pallié qu’en partie le besoin de 23 millions d’euros sur le titre 2 du programme n° 105. L’absence de prise en compte des augmentations du point Fonction publique en 2008 a nécessité des moyens non inscrits dans la loi de finances initiale, mais l’incidence de ces augmentations est de 1,6 million d’euros pour l’ensemble de la mission. Enfin, le coût (non prévu en LFI) de la mise en œuvre du régime de garantie individuelle du pouvoir d’achat est estimé seulement à 0,1 million d’euros.

Le besoin de financement de la masse salariale supplémentaire s’explique principalement, selon les termes diplomatiques employés par le MAEE, par « une erreur de budgétisation initiale du PLF 2008 résultant d’un débasage erroné pour un montant de 7 M€ qui a déséquilibré d’autant le budget en gestion », alors que, selon la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes, « il convient de préciser que, lors des négociations budgétaires finales, la Direction du budget a imposé un débasage forfaitaire de 7 M€ sur les crédits de rémunération, mettant à mal la gestion 2008 du MAEE qui a dû demander une ouverture de crédits en fin de gestion de 5,75 M€. ».

B.− LES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT ET LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT

Le compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État, créé par l’article 47 de la loi de finances initiale pour 2006, retrace en recettes le produit des cessions des biens immeubles de l’État et les versements du budget général et, en dépenses, les dépenses d’investissements et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d’acquisition ou de construction d’immeubles réalisées par l’État et des versements opérés au profit du budget général.

Le volet « dépenses » du compte s’articule en deux programmes : le programme n° 721 Gestion du patrimoine immobilier de l’État, est dédié à la contribution au désendettement de l’État ; le programme n° 722 porte les dépenses immobilières, et en son sein chaque ministère dispose d’un budget opérationnel de programme.

Le compte d’affectation spéciale opère des rattachements de recettes et supporte des dépenses très conséquentes pour le MAEE, comme l’indique le tableau ci-après, communiqué par le ministère. Avec 379 millions d’euros de crédits de paiement dépensés en 2007 (à comparer à 45 millions sur le titre V de la mission Action extérieure de l’État), et 84 millions en 2008 (59 millions sur le titre 5 de la mission Action extérieure de l’État), il regroupe l’essentiel des moyens d’investissement du ministère.

En effet, dans le cadre du contrat de modernisation, conclu avec la direction du budget, pour la période 2006-2008, les crédits correspondant aux cessions de biens domaniaux situés à l’étranger et occupés par le MAEE étaient censés être affectés en totalité à l’ensemble des opérations immobilières courantes de ce ministère. Dans les faits, la gestion 2007 a mis en évidence des difficultés à utiliser les crédits du CAS alors que les crédits de la mission Action extérieure de l’État étaient en même temps fort contraints.

TABLEAU DES RECETTES SUR LE CAS 2005-2006/2007/2008

Année

Produits de cessions < 2 millions d'euros

Produits de cessions > 2 millions d'euros

TOTAL

2005-2006

10 286 621,00

33 184 352,00

43 470 973,00

2007

9 799 326,78

445 738 935,22

455 538 262,00

2008

8 136 935,00

50 607 026,00

58 743 961,00

TOTAL

28 222 882,78

529 530 313,22

557 753 196,00

TABLEAU DES DÉPENSES SUR LE CAS 2006/2007/2008

Année

 

AE

CP

2006

Étranger

30 654 788,76

16 083 330,00

 

France

5 444 551,24

1 398 942,08

 

Total

36 099 340,00

17 482 272,08

2007

Étranger

13 883 300,00

12 612 272,28

 

France

439 416 488,42

367 306 166,89

 

Total

453 299 788,42

379 918 439,17

2008

Étranger

19 001 000,00

17 404 234,00

 

France

47 338 847,00

66 375 177,00

 

Total

66 339 847,00

83 779 411,00

TOTAL GÉNÉRAL

555 738 975,42

481 180 122,25

Source : Ministère des affaires étrangères et européennes

Des aménagements ont donc permis une utilisation plus fluide des ressources du compte :

– possibilité de financer sur le CAS des dépenses réalisées sur les actifs immobiliers dont l’État n’est pas propriétaire et dont il n’assume pas le contrôle au sens comptable ;

– financement sur le nouveau programme Entretien des bâtiments de l’État de l’entretien immobilier des biens occupés par le MAEE et soumis à loyer budgétaire ;

– dispense de production à France Domaine d’un dossier de remploi pour les opérations immobilières financées sur produits de cession.

Selon la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes sur la gestion du compte d’affectation spéciale en 2008, un courrier du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a autorisé le MAEE, le 30 juillet 2008, à déroger à une grande partie des règles de fonctionnement du CAS. En plus des aménagements mentionnés ci-dessus, le courrier a autorisé, sous réserve de la disponibilité des crédits, le transfert des opérations en cours de réalisation dans le cadre du programme n° 105 du budget général Action de la France en Europe et dans le monde sur le CAS, pour y être soldées.

La Cour des comptes écrit à ce sujet :

« La bascule d’opérations du programme 105 sur le programme 722 du CAS représente un montant de 45,7 M€. Il s’agit d’opérations pour lesquelles les travaux sont en cours et dont le paiement devra intervenir dès le début de l’exercice 2009.

Ce transfert d’opérations en cours, qui conduit à les extraire du champ du budget général, se dénouera donc en 2009. Le MAEE dispose à cet égard des ressources nécessaires sur son BOP, les produits de cessions disponibles non encore délégués et pouvant être reportés s’élevant à 55,7 M€ en AE et 56,6 M€ en CP.

Pour autant, eu égard à la nature des dépenses concernées, ce transfert n’en est pas moins effectué en méconnaissance des dispositions de l’article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 aux termes desquelles ne sont imputables en dépenses, outre les contributions au désendettement de l’État, que des dépenses d’investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d’acquisition ou de construction d’immeubles réalisées par l’État (ou par des établissements publics sur des biens domaniaux de l’État). »

Par ailleurs, il a été procédé à un versement complémentaire de 19 millions d’euros sur le compte d’affectation spéciale au titre du désendettement de l’État, versement servant de gage à l’ouverture de crédits de même montant sur le programme n° 105 du MAEE. Ce versement s’inscrit dans une opération plus complexe puisqu’il visait à permettre de mobiliser la réserve de précaution du programme n° 105 du MAEE à hauteur de 19 millions d’euros avec, pour contrepartie, la mise en réserve d’un montant équivalent de crédits du CAS revenant au MAEE.

C.− LES DÉPENSES DE CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES ET D’OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX

Le principal écart entre les dotations en LFI et l’exécution des crédits sur le programme n° 105 porte, comme les années précédentes, sur les contributions internationales (contributions internationales proprement dites, opérations de maintien de la paix OMP et contributions européennes). Il s’élève comptablement à 75,5 millions d’euros.

La LFI 2008 avait ouvert 707,1 millions d’euros au titre des contributions internationales du programme n° 105, dans le cadre des deux actions 02 Contributions internationales à vocation européenne et 04 Contributions internationales. Ce montant intégrait un rebasage budgétaire de 40 millions d’euros par rapport à la dotation 2007, ainsi qu’un amendement gouvernemental destiné à permettre le financement de l’opération de maintien de la paix (OMP) du Darfour (85 millions d’euros).

La dotation effectivement mise en place en début d’année après déduction de la réserve de précaution (37,33 millions) a représenté 669,78 millions. La répartition initiale des crédits privilégiait les contributions au regard des OMP, par rapport aux prévisions initiales pour 2008. Or en gestion, comme cela avait été le cas en 2007, le besoin de financement a été concentré sur les OMP.

Les dotations des contributions internationales ont été abondées par dégel de crédits et par loi de finances rectificative :

– le dégel, début décembre 2008, de la réserve de précaution résiduelle (48,70 millions en AE et 26,87 millions en CP) et des reports de crédits (22,84 millions) a permis de financer un certain nombre d’OMP et de contributions internationales ;

– en LFR, 49,2 millions en AE et 65 millions en CP ont été ouverts pour les contributions internationales. À ce montant est venu s’ajouter le dégel de 15,5 millions d’AE bloquées en début d’année.

Au total, le montant alloué pour l’année 2008 au financement des contributions internationales et des OMP sur le programme n° 105 s’est élevé selon le MAEE à 783,51 millions à comparer aux 714,6 millions de 2007, soit une augmentation de 9,6 % et de 18 % sur 3 ans.

Le MAEE fait état d’un report de charges de 5,54 millions de 2008 sur 2009. Alors que la dotation en loi de finances initiale pour 2009 est inférieure à la consommation de 2008 (734,7 millions en LFI 2009, 782,7 millions consommés en 2008), le MAEE a transmis au Rapporteur spécial des prévisions optimistes, dans les termes suivants :

« En 2009, le besoin de financement en gestion sur les contributions internationales et les OMP devrait être moins important que l’an passé, mais constitue toujours un aléa sur le budget de fonctionnement du département.

Pour l’exercice en cours, le besoin de financement est estimé à ce jour, après dégel de la réserve légale appliquée à la ligne contributions internationales (36 M€), à environ 7 M€, chiffre bien inférieur à celui de fin 2008 (65 M€) :

- crédits ouverts en LFI 2009  : 734 M€

- réserve légale : -36 M€

- crédits disponibles après mise en réserve : 698 M€

(dont OMP) : 280 M€

- besoin : 741 M€

(dont OMP) : 309 M€

- impasse après dégel : - 7 M€ ».

Selon le ministère des Affaires étrangères et européennes, cette prévision serait liée à la conjonction favorable des éléments suivants: L'ONU n'appellera pas la totalité des fonds prévus en 2009, pour une raison technique : le barème de l'ONU étant en cours de renégociation, les taux de contribution de chacun des pays vont changer au 1er janvier 2010. Par souci de simplification, l’ONU n'appellera les contributions que pour la fraction courant jusqu'au 31 décembre 2009, et procédera à un appel complémentaire, en janvier 2010 (sur la base des nouveaux taux), pour les opérations de 2010. Cet « effet report » est susceptible de représenter plusieurs dizaines de millions d'euros. Par ailleurs, la bonne tenue des dépenses de contributions internationales serait le fruit des efforts réels de négociation de la France en ce qui concerne les OMP et certaines organisations internationales. Il s’y ajoute le rebasage budgétaire de 30 millions d’euros effectué en LFI pour 2009 et une situation non défavorable en matière de taux de change.

En conclusion, même si l’on doit se féliciter des perspectives favorables pour 2009, le « rebasage » perpétuel des dotations budgétaires aux organisations internationales et des versements opérés au titre des opérations de maintien de la paix n’est pas acceptable, en ce qu’il porte atteinte, depuis trop longtemps, au principe de sincérité budgétaire. L’effet report de 2009 sur 2010, évoqué ci-dessus, de plusieurs dizaines de millions d’euros, suppose l’inscription dès le PLF 2010 de dotations suffisantes et réalistes.

À ce problème s’ajoute celui des contributions volontaires. La France verse, en quasi-totalité à partir du programme n° 209 Solidarité à l’égard des pays en développement de la mission Aide publique au développement, des contributions volontaires aux activités opérationnelles de développement, humanitaires et d’urgence conduites par les fonds et programmes des Nations Unies, qui ne bénéficient pas de contributions obligatoires. Elle verse également des contributions volontaires, pour des montants moindres, à des Institutions Spécialisées de l’Organisation des Nations Unies (OMS, UNESCO, ONUDI, OIT, CNUCED/CCI), dont le fonctionnement courant est assuré par les contributions obligatoires des États membres.

Ces contributions volontaires sont en diminution depuis 2007, avec une consommation de crédits de 85 millions d’euros en 2006, 85,5 millions d’euros en 2007 et de 85,3 millions d’euros en 2008. La dotation prévue pour 2009 est de 73 millions d’euros.

Dans un contexte d’insuffisance de dotations des contributions obligatoires, il est très clair que le financement des contributions volontaires doit être maintenu à un bon niveau. En effet, les contributions volontaires contribuent significativement à renforcer l’influence de la France. Mieux vaut en restreindre le champ et être efficacement présent dans les domaines choisis.

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Marc LE FUR, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT : UNE MISSION DONT LA DÉPENSE GLOBALE RESTE MAÎTRISÉE 19

A.– LES DÉPENSES D’ADMINISTRATION TERRITORIALE PÈSENT SUR LE BUDGET DE LA MISSION 19

B.– UN RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES ENCORE PERFECTIBLE 20

1.– Un effort d’analyse qui doit être approfondi 20

2.– Une qualité largement perfectible 20

II.– LE PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE 21

A.– LE PROGRAMME PRINCIPAL DE LA MISSION 21

B.– LA DÉPENSE DES ACTIONS EST PRESQUE SOUS CONTRÔLE 22

C.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE 22

1.– Objectif 1 : améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité civile 22

2.– Objectif 2 : améliorer les conditions de délivrance de titres fiables. 22

3.– Objectif 3 : réduire le nombre d’actes non conformes des collectivités territoriales et établissements publics 23

4.– Objectif 4 : moderniser le contrôle de légalité 23

5.– Objectif 5 : améliorer la coordination des actions interministérielles 23

6.– Objectif 6 : réduire les coûts d’affranchissement et de téléphonie 23

III.– L’EXPÉRIMENTATION CHORUS 23

IV.– LE PROGRAMME VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE 24

A.– DES DÉPENSES PLUS RAISONNABLES QU’EN 2007 24

B.– DES ACTIONS AUX POIDS TRÈS INÉGAUX 25

C.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE 25

1.– Objectif 1 : organiser les élections au meilleur coût 25

2.– Objectif 2 : réduire les délais de publication au Journal Officiel des comptes des partis et groupements politiques 26

3.– Objectif 3 : réduire les délais d’instruction des demandes de reconnaissance d’utilité publique des associations et fondations 26

V.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR (CPPI) 26

A.– UN PROGRAMME AU COÛT MAÎTRISÉ 27

B.– LA CONSOMMATION DES ACTIONS ÉVOLUE DE MANIÈRE INÉGALE 27

C.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCES PERFECTIBLES 28

1.– Objectif 1 : optimiser la fonction juridique du ministère en ce qui concerne l’outre-mer 28

2.– Objectif 2 : améliorer la performance du ministère en systèmes d’information et de communication 28

3.– Objectif 3 : rechercher la meilleure adéquation profil/poste 28

4.– Objectif 4 : améliorer la gestion immobilière du ministère 29

I.– ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT :
UNE MISSION DONT LA DÉPENSE GLOBALE RESTE MAÎTRISÉE

En 2008, les moyens dont a disposé la mission se sont élevés à 2 696,85 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 2 680,50 millions d’euros de crédits de paiement. Les crédits provenaient de la loi de finances initiale (2 728,93 millions d’euros) réduite de 76,60 millions d’euros d’annulations mais majorée de 44,52 millions d’euros. Les crédits de paiement (2 639,23 millions d’euros) ont fait l’objet de 48,16 millions d’euros d’ouvertures et de 6,89 millions d’euros d’annulations.

Le budget exécuté de la mission s’est élevé à 2 629,04 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 2 623,62 millions d’euros en crédits de paiement.

Compte tenu des ouvertures et annulations de crédits, 99,89 millions d’euros d’autorisations d’engagement n’ont pas été consommées en 2008, ainsi que 56,88 millions d’euros de crédits de paiement. Cela représente un taux de consommation de 96,4 % en autorisations d’engagement et de 97,9 % en crédits de paiement.

Avec 35 156 emplois (ETPT) pourvus, cette mission enregistre une légère hausse de ses effectifs (+ 300 environ) liée à une modification de périmètre : 600 fonctionnaires issus du ministère de l’Outre-mer ont été affectés à compter de 2008 à la mission AGTE tandis que 300 agents de cette mission ont été transférés au ministère de l’Immigration, de l’intégration de l’identité nationale et du développement solidaire. Le nombre de postes non pourvus a légèrement régressé : 571 au lieu de 600 en 2007.

A.– LES DÉPENSES D’ADMINISTRATION TERRITORIALE PÈSENT SUR LE BUDGET DE LA MISSION

Il y a deux ans, la hausse des crédits de la mission Administration générale et territoriale de l’État (+ 283,6 millions d’euros de crédits de paiement, soit + 12,7 %) avait été imputée essentiellement à l’organisation de l’élection présidentielle et des élections législatives du printemps 2007. Or, les crédits de paiement consommés en 2008 ont été très proches (+ 0,01 %) de ceux consommés l’année précédente. Trois facteurs expliquent ce phénomène :

– la hausse des dépenses liées à la délivrance des titres (+ 48,3 millions d’euros), avec la mise en place de l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) à qui revient la gestion du nouveau passeport biométrique et de l’immatriculation à vie des véhicules ;

– la hausse des dépenses liées au pilotage territorial des politiques gouvernementales (+ 60,9 millions d’euros) ;

– la hausse des frais de contentieux (+ 11,8 millions d’euros).

Comme prévu, les dépenses électorales ont été réduites de près d’un tiers (-101,3 millions d’euros) malgré deux scrutins organisés en 2008 : les élections municipales et cantonales. À l'exception du programme soutien Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur qui a légèrement dépassé l’enveloppe prévue en crédits de paiement, les autres programmes ont respecté les plafonds imposés par la loi de finances initiale.

Cette impression est confirmée par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) qui note dans son rapport annuel que globalement, le ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales a fait preuve en 2008, comme en 2007, de sa capacité à mettre en œuvre les politiques publiques, dont il a la responsabilité, dans la limite des ressources budgétaires qui lui étaient allouées, sans sous-consommation ni reports de charges important.

B.– UN RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES ENCORE PERFECTIBLE

1.– Un effort d’analyse qui doit être approfondi

Comme les années précédentes, le Rapporteur spécial continue à regretter le manque d’explications relatives à certains écarts enregistrés entre les prévisions et les dépenses réelles. Il constate une amélioration de l’effort d’analyse, mais estime que des efforts restent à consentir : si les résultats fournis par les indicateurs de performances font l’objet de commentaires, ce n’est pas le cas de la plupart des dépassements de dépenses. À titre d’exemple, la sous-consommation de près de 50 millions d’euros des crédits consacrés à l’action Pilotage territorial des politiques gouvernementales ne fait l’objet que d’un début d’explication très insuffisant.

2.– Une qualité largement perfectible

Le Rapporteur spécial avait critiqué lors des exercices précédents la suppression de plusieurs indicateurs de performance qui conduisait à une perte de lisibilité dans la réalisation des objectifs assignés aux programmes et à leurs actions.

Deux indicateurs supplémentaires disparaissent du RAP 2008 : le premier, relatif à l’aide publique apportée aux partis politiques était certes assez peu pertinent ; en revanche, le second indicateur, qui mesurait les taux de règlement à l’amiable des litiges, était associé à l’objectif d’amélioration de la défense juridique de l’État, que le Rapporteur spécial juge essentielle qui se trouve désormais dépourvu d’indicateur de performance.

À la suite des travaux de la mission d’évaluation et de contrôle sur la politique immobilière de l’État, il avait été suggéré l’an dernier que les rapports annuels de performances présentent désormais les principales opérations immobilières réalisées. Le Rapporteur spécial avait souscrit à cette proposition qui n’a, pour l’instant, pas été suivie d’effet.

II.– LE PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE

Le programme n° 108 Administration territoriale, qui recouvre l’ensemble des missions des préfectures et des sous-préfectures de métropole et d’outre-mer, a bénéficié en loi de finances initiale de 1 767,3 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 1 652,8 millions d’euros de crédits de paiement. En cours d’exercice, 25,3 millions d’euros ont été ouverts et 96,1 millions d’euros ont été annulés en autorisations d’engagement, tandis que 25,3 millions d’euros ont été ouverts et 18,5 millions d’euros annulés en crédits de paiement.

Le budget exécuté du programme s’est élevé à 1 646,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1 641,7 millions d’euros en crédits de paiement. Le programme Administration territoriale a consommé, en 2008, 31 millions d’euros (courants) de plus qu’en 2007.

A.– LE PROGRAMME PRINCIPAL DE LA MISSION

Le programme Administration territoriale représente 63 % du total des crédits de paiement consommés de la mission AGTE.

Ce programme est doté d’un plafond de 28 473 emplois en baisse de 1 755 ETPT (-5,6 %). Mais cette évolution est artificielle pour deux raisons : d’abord, les variations de périmètre évoquées plus haut rendent les comparaisons difficiles ; ensuite, les sept préfectures des Pays-de-la-Loire et de Haute-Normandie, avec leurs 2 040 agents ont été sorties du programme pour être intégrées au programme provisoire 307 Administration territoriale : expérimentation Chorus.

Avec 27 990 emplois réalisés, le programme représente 80 % des effectifs de la mission. Comme en 2007, les frais de personnel ont constitué l’essentiel (78 %) des dépenses du programme avec 1 291,7 millions d’euros consommés alors que la dotation en prévoyait 1 298,6. Comme les années précédentes, le taux de consommation des crédits de personnel atteint 99,5 %.

Les dépenses de fonctionnement et d’investissement représentent respectivement 17 % et 5 % des crédits du programme. Les crédits de personnel non consommés ont servi principalement à l’acquisition de matériels informatiques et à la réalisation de travaux de réfection et d’entretien.

B.– LA DÉPENSE DES ACTIONS EST PRESQUE SOUS CONTRÔLE

L’analyse de l’évolution des crédits par rapport à 2007 est rendue difficile cette année en raison du « départ » de ce programme des deux régions qui ont été intégrées dans l’expérience Chorus.

Il ressort toutefois des résultats fournis que les dépenses, y compris les rémunérations, ont été particulièrement bien contrôlées, à l’exception de l’action Pilotage territorial des politiques gouvernementales qui a enregistré un dépassement de dépenses de près de 50 millions d’euros. Le rapport de performances semble attribuer ce dépassement à deux expérimentations de mutualisation interministérielle des services déconcentrés de l’État dans le Lot ainsi qu’à Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Le Rapporteur spécial regrette le caractère succinct de ces explications ainsi que l’absence d’éléments sur la manière dont ont été réalisées des économies de personnel dans les autres actions : 37 millions d’euros de dépenses en moins pour la délivrance des titres, 23,5 millions d’euros d’économie en matière de coordination de la sécurité des personnes et des biens, etc.

Si les dépenses de personnel et celles de fonctionnement ont été en retrait par rapport aux crédits alloués, les dépenses d’investissement, en revanche, ont dépassé de 6,7 millions d’euros les crédits alloués en loi de finances initiale. Ces dépenses couvrent principalement les frais occasionnés par le programme national d’équipement immobilier des préfectures.

C.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Le programme Administration territoriale poursuit six objectifs assortis d’indicateurs de performances faiblement modifiés depuis l’année dernière.

1.– Objectif 1 : améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité civile

Les trois indicateurs qui ont été conservés présentent une évolution favorable des critères retenus. Le taux d’approbation des plans de prévention des risques naturels a enfin atteint l’objectif fixé (70 %). Le pourcentage d’établissements recevant du public effectivement visités par la commission de sécurité oscille entre 94 % et 98 %, en progrès continu depuis ces dernières années. La proportion des exercices de la sécurité civile réalisés dans les délais, faible en 2006 (57 %), a atteint 72 % en 2008. L’objectif est d’atteindre 100 % en 2013.

2.– Objectif 2 : améliorer les conditions de délivrance de titres fiables.

Un premier indicateur montre une légère augmentation des demandes frauduleuses de titres décelées, passées de 2 171 en 2007 à 2 292 en 2008. Mais le paradoxal objectif de 2 700 demandes frauduleuses n’a pas été atteint. Un deuxième indicateur présente la proportion des préfectures qui délivrent, dans les délais fixés, les cartes grises en temps réel. Les taux, en nette augmentation, varient de 63 à 80 % en fonction de la taille des préfectures. Un nouvel indicateur présente le nombre de titres délivrés par agent. Ce chiffre s’établit à 550 pour un objectif de 497 et une réalisation de 488 deux ans auparavant. Le dernier indicateur comptabilise le nombre de préfectures ou de sous-préfectures qualifiées (ISO 9001 ou Qualipref). Elles étaient 7 en 2006, lors du lancement de la démarche, 17 en 2007 et 22 en 2008.

3.– Objectif 3 : réduire le nombre d’actes non conformes des collectivités territoriales et établissements publics

Le premier indicateur lié à cet objectif présente la proportion d’actes prioritaires (ceux relatifs à l’intercommunalité, à la commande publique ainsi qu’à l’urbanisme et à l’environnement) contrôlés. Ce taux, qui s’élevait à 91 % en 2005, atteint désormais 94 %. Les deuxième et troisième indicateurs mettent en évidence une légère hausse du taux d’actes retirés ou réformés après une intervention de la préfecture, dans une phase précontentieuse.

4.– Objectif 4 : moderniser le contrôle de légalité

Cet objectif est associé à un seul indicateur : le taux d’actes télétransmis par l’application ACTES. Le pourcentage reste faible – 5,45 % en 2008 contre 2,36 % en 2007 – mais connaît une augmentation constante, ce qui est le résultat recherché.

5.– Objectif 5 : améliorer la coordination des actions interministérielles

Cet objectif remplace l’objectif d’optimisation de l’efficience de la fonction administrative, abandonné. Il est assorti d’un indicateur qui fournit l’évolution du délai d’instruction des dossiers d’installations classées pour la protection de l’environnement. Ce délai, qui reste stable (339 jours en 2008 contre 341 en 2007) est loin d’être réduit à l’objectif de 300 jours.

6.– Objectif 6 : réduire les coûts d’affranchissement et de téléphonie

Les deux indicateurs liés à cet objectif mettent en évidence une baisse continue des coûts d’affranchissement par habitant (-11 %) et du coût de téléphonie par agent : 264 euros en 2008 contre 271 en 2007 et 316 en 2006.

III.– L’EXPÉRIMENTATION CHORUS

Le programme Expérimentation Chorus a une structure similaire au programme Administration territoriale. Il regroupe les services déconcentrés de l’administration préfectorale des deux régions Pays-de-la-Loire et Haute-Normandie, choisies pour expérimenter le futur outil de gestion budgétaire et comptable Chorus, destiné à mettre en œuvre toutes les dispositions de la LOLF.

L’analyse des résultats comptables de la dépense des autorisations d’engagement et des crédits de paiement ne présente pas un grand intérêt : les montants sont relativement faibles et les résultats proches de ceux portant sur l’ensemble des autres préfectures, analysés dans le programme précédent.

Enfin, ce programme provisoire n’inclut pas de volet relatif à la performance, les objectifs et résultats des sept préfectures expérimentatrices étant inclus dans le volet performance du programme Administration territoriale.

IV.– LE PROGRAMME VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE

Ce programme a bénéficié en loi de finances initiale de 358,4 millions d’euros d’autorisations d’engagement et d’un montant identique de crédits de paiement. Ces chiffres sont en net recul par rapport à l’année 2007, marquée par les scrutins présidentiel et législatif. En cours d’exercice, ces chiffres ont été réduits de 5,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 6,9 millions d’euros en crédits de paiement.

Le budget exécuté du programme s’est élevé à 347,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 349,8 millions d’euros en crédits de paiement, ce qui correspond à près de 100 millions d’économies par rapport à l’année précédente. Le taux de consommation des crédits de paiement atteint 99,5 %.

A.– DES DÉPENSES PLUS RAISONNABLES QU’EN 2007

À la différence des deux programmes précédents relatifs à l’administration territoriale, les frais de personnel ne constituent qu’une faible part des dépenses : 20 % des crédits de paiement.

Les dépenses en frais de personnel, qui ont atteint 117,2 millions d’euros en 2007, ne se sont élevées qu’à 69,8 millions d’euros en 2008 alors que 80,6 millions d’euros avaient été inscrits à cet effet. Deux scrutins nationaux ont certes été organisés, les élections municipales et cantonales, mais de manière concomitante, ce qui a réduit le nombre d’heures supplémentaires réalisées par les agents de l’État : deux tours ont ainsi été organisés contre quatre en 2007. Et les élections cantonales n’ont concerné que la moitié du corps électoral en raison du principe de renouvellement des conseils généraux par moitié.

Ce programme était doté d’un plafond de 1 434 ETPT, en légère baisse par rapport à 2007 (- 23). 1 426 postes, soit la quasi-totalité, étaient réellement pourvus en 2008. À l’exception de 41 personnels administratifs, les emplois de cette mission (1 385 sur 1 426) sont occupés par les ministres du culte d’Alsace et de Moselle.

En 2008, 101 départs sont intervenus, dont 98 concernant les cultes. Ils ont été compensés par 106 entrées, dont 104 de ministres du culte. Dans ce programme, les mouvements sont difficiles à prévoir dans la mesure où les sorties des ministres du culte sont liées principalement à la capacité physique des intéressés tandis que les entrées sont régies par le rythme des vocations.

B.– DES ACTIONS AUX POIDS TRÈS INÉGAUX

Le montant des fonds versés aux partis et groupements politiques (action n° 1 Financement des partis politiques) est fixé de puis 1995 à 80,264 millions d’euros versés en deux fractions de 40,132 millions d’euros. Toutefois, comme chaque année, le montant effectivement réparti est nettement inférieur (74,8 millions d’euros) en raison des sanctions appliquées aux formations qui n’ont pas respecté les règles de parité fixées par la loi n° 2000–493 du 6 juin 2000 qui tend à favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux. Cette action représente 21,4 % des dépenses du programme.

En 2008, L’action n° 2 Organisation des élections a concentré 61,2 % des crédits du programme, beaucoup moins qu’en 2007 (71 %). Les crédits des trois dernières actions, qui varient peu d’une année sur l’autre, ont été consommés d’une manière conforme aux prévisions. Ils représentent 17,4 % des crédits du programme.

C.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Le programme Vie politique, cultuelle et associative ne poursuit plus que trois objectifs contre quatre en 2007 et cinq en 2006. Ces objectifs sont chacun assortis d’un indicateur de performance. L’objectif consistant à réduire les délais de mandatement de l’aide publique aux partis politiques ayant été considéré comme atteint a été supprimé en 2007 (22 jours de délai en moyenne).

1.– Objectif 1 : organiser les élections au meilleur coût

Cet objectif est associé à un indicateur qui présente le coût moyen de l’élection par électeur inscrit. Alors que l’élection présidentielle de 2007 était revenue à 4,60 euros par électeur et le scrutin législatif de la même année à 3,37 euros, les élections municipales ont coûté 2,57 euros par électeur inscrit et les cantonales 2,74 euros. Dans les deux cas, ces chiffres sont inférieurs aux prévisions. À titre anecdotique, les élections sénatoriales organisées à l’automne 2008 ont coûté 15 centimes par électeur inscrit.

COMPARAISON DU COÛT DE QUELQUES ÉLECTIONS RÉCENTES

 

Coût global de l’élection
(en millions d’euros)

Coût par électeur
(en euros)

Municipales 2001

101,15

2,55

Cantonales 2001

57,60

2,94

Présidentielle 2002

200,40

4,86

Législatives 2002

134,40

3,28

Cantonales 2004

67,37

3,36

Présidentielle 2007

207,70

4,60

Législatives 2007

147,00

3,37

Municipales 2008

104,88

2,57

Cantonales 2008

54,64

2,74

2.– Objectif 2 : réduire les délais de publication au Journal Officiel des comptes des partis et groupements politiques

Cet objectif est assorti d’un indicateur qui présente, en nombre de mois, le délai séparant la date de remise des comptes (30 juin) et la date de transmission des documents aux Journaux officiels pour leur publication. Ainsi, les comptes pour l’année 2007 des partis politiques, déposés avant le 30 juin 2008, ont été publiés le 17 décembre, soit dix jours plus tôt que l’exercice précédent. La commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) a gagné un mois par rapport à l’exercice 2005, six mois sur la publication des comptes 2004 et huit mois sur celle des comptes 2003.

3.– Objectif 3 : réduire les délais d’instruction des demandes de reconnaissance d’utilité publique des associations et fondations

Le taux de demandes traitées en moins de six mois s’élevait à 50 % en 2005, à 57 % en 2006 et à 77 % en 2007. Elles ont atteint 94 % en 2008, ce qui signifie que l’objectif de 100 % des demandes traitées en moins d’un semestre en 2010 devrait être atteint.

V.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR (CPPI)

Le programme Conduite et pilotage a bénéficié en 2008 de 530,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement votés en loi de finances initiale et de 522,8 millions d’euros en crédits de paiement. Par ailleurs, 43,6 millions d’euros ont été ouverts en autorisations d’engagement contre 40,5 millions d’euros en crédits de paiement. Le budget exécuté du programme s’est élevé à 529,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et 526,5 millions d’euros en crédits de paiement.

Compte tenu de ces modifications intervenues en cours d’exercice, le taux de consommation des crédits ouverts atteint 92,3 % en autorisations d’engagement et 93,5 % en crédits de paiement.

A.– UN PROGRAMME AU COÛT MAÎTRISÉ

Ce programme représente 20 % du total des crédits de paiement consommés par la mission Administration générale et territoriale de l’État. Les frais de personnel (239,1 millions d’euros), qui constituent 45 % des crédits du programme, ont enregistré une hausse de 7,6 % par rapport à 2007.

L’année 2008 a été marquée par de nouvelles variations de périmètre et le regroupement au sein du programme CPPI de 566 emplois en provenance des programmes Outre-mer (310), Administration territoriale (50), Vie politique cultuelle et associative (33) et Concours spécifiques et administration (173). Le nombre de postes pourvus a atteint 3 700 en 2008 (pour 3 734 ETPT ouverts en loi de finances initiale) contre 3 474 un an plus tôt.

B.– LA CONSOMMATION DES ACTIONS ÉVOLUE DE MANIÈRE INÉGALE

Par rapport à l’exercice précédent, les dépenses de l’action n° 1 État-major ont connu une hausse de 0,6 million d’euros ce qui traduit une consommation maîtrisée des crédits, d’autant que le nombre d’emplois réalisés dans cette action s’est avéré légèrement supérieur aux prévisions (321 postes occupés pour 311 ouverts).

L’action n° 2 Expertise, audit, prévision, études a légèrement sous-consommé ses crédits. Une large part des moyens de cette action a été consacrée à la subvention versée à l’Institut national des hautes études de sécurité (INHES), qui s’est élevée à 5,2 millions d’euros.

L’action n° 3 Système d’information et de communication a consommé moins de crédits qu’en 2007 (132,4 millions d’euros contre 135,8) sans que le RAP ne nous éclaire sur la raison de ce décalage. Le contrôleur budgétaire et comptable du ministère relève, de son côté, des problèmes persistants sur la programmation et le suivi des projets informatiques, mal identifiés, ce qui n’en facilite pas le suivi. Il note également le caractère « peu réaliste » des crédits de paiement ainsi que l’importance de l’écart entre la prévision et l’exécution. « Les restes à payer sont en conséquence importants en volume et en pourcentage. Des progrès sont à poursuivre encore pour mieux anticiper les fins de gestion ».

Les dotations de l’action n° 4 Fonction de soutien de gestion des ressources humaines ont également enregistré un niveau de consommation inférieur aux prévisions que le ministère a justifié par des variations de périmètre.

L’action n° 5 Affaires financières et immobilières, en revanche, a consommé 11 millions d’euros de plus que ce qui avait été prévu en loi de finances initiale en raison de l’augmentation des charges de loyer. L’administration justifie principalement ce dépassement par une modification de ses baux qui prévoient désormais un paiement du terme à échoir contre un paiement à terme échu. Les loyers du premier trimestre 2009 ont donc été payés sur l’exercice 2008.

La variation des résultats enregistrés au titre de l’action n° 6 Conseil juridique et traitement du contentieux au cours des derniers exercices confirme la difficulté de la prévision budgétaire dans un domaine où les dépenses fluctuent en fonction du nombre de recours, des délais de jugement et de leur sens.

Pour autant, les résultats enregistrés en 2008 n’ont pas été bons, les dépenses dépassant la dotation initiale de 11,8 millions d’euros.

Le Rapporteur spécial constate avec satisfaction que, s’agissant des refus de concours de la force publique – poste le plus important en termes d’indemnisations –, la stabilisation des dépenses se poursuit (32,3 millions d’euros en 2008 contre 31 en 2008 et 40,7 en 2006). C’est le contentieux lié à l’indemnisation des communes au titre de leur participation à la délivrance des titres qui est à l’origine du dépassement constaté : de 5,6 millions d’euros en 2007, cette dépense a bondi à 19,8 millions en 2008.

C.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCES PERFECTIBLES

Le programme Conduite et pilotage ne poursuit plus que quatre objectifs contre cinq en 2007 et sept en 2006. En revanche, sept indicateurs de performance figurent sur le RAP 2008, soit un de plus qu’en 2007. Ils étaient quinze en 2006.

1.– Objectif 1 : optimiser la fonction juridique du ministère en ce qui concerne l’outre-mer

Cet objectif est assorti d’un indicateur de performance qui mesure le taux de textes d’application des lois publiés dans les délais. Parti d’un niveau de 66 % en 2007, ce taux a atteint 83 % en 2008. La cible à atteindre en 2011 est de 100 %

2.– Objectif 2 : améliorer la performance du ministère en systèmes d’information et de communication

Cet objectif comporte deux indicateurs. Le premier mesure le respect des échéances de livraison des études et applications et fournit un taux qui évolue peu d’une année à l’autre : de 70 % en 2007 à 69 % en 2008. Le second, qui comptabilise le nombre d’heures d’indisponibilité des systèmes d’information met en évidence une dégradation de la situation en 2008 par rapport aux années précédentes et des objectifs loin d’être atteints.

3.– Objectif 3 : rechercher la meilleure adéquation profil/poste

L’indicateur associé à cet objectif nous apprend que 75 % des agents affectés à un poste ont été formés à ce titre (72 % en 2007). La cible est fixée à 85 % pour 2010, ce qui suppose une accélération.

4.– Objectif 4 : améliorer la gestion immobilière du ministère

Le premier des trois indicateurs fournit le taux de livraisons immobilières dans les délais prévus. Relativement faible en 2007 (67 %), ce taux s’est légèrement amélioré en 2008 pour atteindre 75 %. Le deuxième indicateur révèle le taux de livraison ne dépassant pas le budget prévu. Ce taux, qui s’échelonnait entre 70 % et 74 % selon les cas s’est grandement amélioré en 2008 pour atteindre 88 à 96 %. Le troisième indicateur, qui fournit le coût de la construction au m², est peu significatif dans la mesure où il ne s’appuie que sur une quantité réduite d’opérations : il met toutefois en évidence une nette hausse du coût qui passe de 2 576 euros au m² en 2007 à 3 472 euros au m² en 2008.

Le Rapporteur spécial regrette que l’objectif d’amélioration de la défense juridique de l’État ait été abandonné, surtout à un moment où les frais de contentieux connaissent une forte tendance à la hausse. Il espère que cet objectif sera repris, doté d’un indicateur de performance fiable.

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AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES ;

COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE :
DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

Commentaire de M. Nicolas FORISSIER, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2008 32

A.– L’EXÉCUTION DE LA MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES A ÉTÉ MARQUÉE PAR LE FINANCEMENT DES MESURES DE CRISE. 32

1.– Le programme 154 Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural 33

a) Aperçu général 33

b) Faits saillants de l’exécution par action 34

2.– Le programme 227 Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés 35

a) Aperçu général 35

b) Faits saillants de l’exécution par action 36

3.– Le programme 149 Forêt 36

4.– Le programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture 37

B.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL 38

II.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE 39

A.– LA PERFORMANCE DE LA MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES EST LIMITÉE PAR LA NATURE DES DÉPENSES FINANCÉES. 39

1.– Le programme 154 39

2.– Le programme 227 40

3.– Le programme 149 41

4.– Le programme 215 42

B.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE DEMEURE EMBRYONNAIRE. 43

Le présent commentaire porte sur l’exécution, au titre de l’année 2008, des crédits de la mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales (APFAR) et du compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural (CAS DAR).

Depuis la fin de l’exercice 2008, l’architecture budgétaire a évolué, puisque la mission APFAR intègre désormais le programme Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation qui, jusqu’en 2008, faisait partie de la mission Sécurité sanitaire.

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2008

A.– L’EXÉCUTION DE LA MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES A ÉTÉ MARQUÉE PAR LE FINANCEMENT DES MESURES DE CRISE

L’exécution a été marquée, une fois de plus, par la nécessité pour le ministère de l’Agriculture et de la pêche (MAP) de faire face à d’importantes crises : crise de la pêche liée à l’augmentation du prix des carburants, développement de la fièvre catarrhale ovine (FCO), calamités agricoles. Par ailleurs, certaines dépenses prévisibles, comme le préfinancement des aides communautaires et les refus d’apurement, n’ont pas été budgétées en loi de finances initiale. En conséquence, les crédits ont dû être considérablement abondés en cours d’exercice : + 10,4 % en autorisations d’engagement (AE) et + 8,8 % en crédits de paiement (CP).

Les abondements en gestion ne suffisent pas à éviter les reports de charges d’un exercice sur l’autre. Pour l’ensemble du MAP, ces reports s’élevaient, à la fin de l’exercice 2008, à 165,8 millions d’euros en AE et à 322,8 millions d’euros en CP, contre respectivement 203,8 millions d’euros et 481,7 millions d’euros à la fin de l’exercice 2007. Si le montant des reports demeure trop élevé, il faut néanmoins saluer les efforts du MAP pour mieux évaluer les reports de charges et les réduire en renforçant l’efficacité de la gestion.

Le Rapporteur spécial a eu l’occasion, à plusieurs reprises, d’insister sur la nécessité de doter de manière réaliste la mission APFAR en début d’exercice. Dans la note d’exécution budgétaire de la mission au titre de l’exercice 2008, la Cour des comptes rappelle cette nécessité : « Le choix de ne pas constituer de réserve pour faire face aux crises, au motif qu’elle serait inexorablement consommée, contrevient à la nécessité de présenter le budget initial le plus proche possible de l’exécution prévisible ».

1.– Le programme 154 Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural

a) Aperçu général

● Doté en loi de finances initiale pour 2008 de 1 275,8 millions d’euros AE et de 1 036,1 millions d’euros CP, le programme 154 a finalement reçu 1 373,3 millions d’euros en AE et 1 102,6 millions d’euros en CP, soit une augmentation de respectivement 7,6 % et 6,4 %.

Les AE disponibles ont été consommées à hauteur de 99,5 % et les CP à hauteur de 98,7 %. Les CP non consommés l’ont été, pour l’essentiel, sur l’action 6 Gestion des pêches maritimes et de l’aquaculture (cf. infra).

● D’importants mouvements de crédits sont intervenus en gestion, dont les principaux, très clairement résumés dans le rapport annuel de performances (RAP), sont les suivants :

– report de 2007 vers 2008 de 25 millions d’euros ;

– ouverture, par décret d’avance, de 103,9 millions d’euros en AE et de 89 millions d’euros en CP ;

– annulation, en loi de finances rectificative, de 35,5 millions d’euros en AE et de 51 millions d’euros en CP.

La Cour des comptes remarque que les mouvements de crédits intervenus sur le programme 154 sont assez peu cohérents. Le décret d’avance du 27 juin 2008 a permis de faire face à la crise de la pêche, en permettant la mise en place du plan pour une pêche durable et responsable (PPDR). Or, la loi de finances rectificative a procédé à l’annulation de CP qui n’avaient pas été mis en réserve, à hauteur de 16 millions d’euros. La Cour relève donc que « la nécessité des ouvertures n’apparaît pas clairement quand finalement les annulations représentent plus d’un quart de celles-ci en AE (27,2 %) et près de la moitié en CP (44,7 %) ».

Le manque de cohérence des mouvements de crédits s’explique notamment par le fait que le Gouvernement a souhaité réagir rapidement à la crise de la pêche, sans pouvoir de ce fait définir avec toute la précision idéalement nécessaire les besoins réels au titre de l’année 2008. Ainsi, « une fois les crédits ouverts, il est apparu que certains ne pouvaient être employés au cours de l’exercice : certaines mesures ont nécessité un accord de la Commission qui n’est arrivé que tardivement en octobre » (1).

● Le niveau des reports de charges, s’il demeure important, s’est considérablement réduit au cours de l’exercice : fin 2008, il était de 20,5 millions d’euros en AE et de 101,1 millions d’euros en CP, soit, en CP, 54 % de moins qu’un an auparavant. Le report se concentre désormais sur l’indemnité viagère de départ.

b) Faits saillants de l’exécution par action

● L’action 1 Soutien aux territoires et aux acteurs ruraux a globalement été exécutée conformément aux prévisions de la loi de finances initiale. Il faut simplement remarquer que les reports de charges qui pesaient sur l’hydraulique agricole ont été considérablement réduits, passant de 38,3 millions d’euros à 1,2 million d’euros.

● L’exécution de l’action 2 Politique du cheval n’appelle pas de commentaire particulier.

● L’exécution de l’action 3 Appui au renouvellement des exploitations agricoles se caractérise essentiellement par une sous-consommation des CP, résultant de l’annulation, en loi de finances rectificative, des crédits mis en réserve en début d’année.

● Les annulations ont également concerné l’action 4 Modernisation des exploitations et maîtrise des pollutions, à hauteur de 15,9 millions d’euros en CP. S’agissant de cette action, il convient surtout de signaler la résorption totale des reports de charges relatifs aux prêts de modernisation, qui s’élevaient fin 2007 à 46,2 millions d’euros.

● L’action 5 Mesures agro-environnementales et territoriales a été la plus affectée par les annulations intervenues en loi de finances rectificative :
- 23,9 millions d’euros en AE et - 12,1 millions d’euros en CP.

● L’action 6 Gestion durable des pêches maritimes et de l’aquaculture a reçu, entre autres, la totalité des crédits ouverts par le décret d’avance du 27 juin 2008. Cet abondement massif – l’action était dotée en loi de finances initiale de 65,8 millions d’euros – a permis de financer le plan pour une pêche durable et responsable, mis en œuvre pour répondre à la forte hausse des prix du carburant. Si la réaction rapide du Gouvernement doit être saluée, on ne peut manquer de remarquer, avec la Cour des comptes, qu’en fin d’exercice, une partie considérable des fonds dégagés n’avait pas encore été utilisée : « 66 millions d’euros demeuraient dans les caisses du CNASEA, 10,6 millions d’euros au sein du ministère et 4 millions d’euros à l’OFIMER ».

● L’action 7 Mise en œuvre des politiques de l’agriculture et du développement rural, de valorisation des produits et orientation des marchés et de la forêt finance entre autres les refus d’apurement communautaires et la subvention pour charges de service public versée au Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA).

Les refus d’apurement, qui interviennent lorsque des aides communautaires ont été versées par la France en méconnaissance des règles applicables, n’ont pas été pris en compte en loi de finances initiale, alors même qu’ils constituaient au moment de l’élaboration du projet de loi de finances une dépense certaine. Si elle est devenue habituelle, cette sous-budgétisation n’en demeure pas moins regrettable.

L’exemple du PPDR montre que les crédits d’intervention du ministère ne sont pas toujours versés immédiatement aux bénéficiaires finaux, mais peuvent transiter assez longuement par les caisses des opérateurs, en l’espèce du CNASEA. Ainsi, à la fin de l’exercice 2008, la trésorerie du CNASEA s’élevait, au titre du seul programme 154, à 155 millions d’euros. Il apparaît donc, ainsi que le relève la Cour des comptes, « que le ministère n’a pas toujours une vision parfaitement claire de la manière dont l’opérateur consomme ces crédits. Ceux-ci ont pu être versés en trop grande masse et trop tôt, générant une trésorerie excessive au regard des besoins à court et moyen terme ». Les efforts tendant à mieux ajuster les versements au CNASEA entrepris en 2008 seront poursuivis en 2009, afin d’aboutir à une gestion de trésorerie en flux tendus.

2.– Le programme 227 Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés

a) Aperçu général

● Doté en loi de finances initiale de 623,7 millions d’euros en AE et de 634,7 millions d’euros en CP, le programme a finalement reçu 788,1 millions d’euros en AE et 804,2 millions d’euros en CP, soit une majoration de respectivement 31 % et 26,7 %.

Les AE ont été consommées à 99 % et les CP à 99,7 %.

● Les ouvertures massives de crédits en cours d’exercice ont été opérées par :

– le décret d’avance du 24 octobre 2008, qui a abondé le programme de 72,5 millions d’euros en AE et de 78,2 millions d’euros en CP ;

– la loi de finances rectificative, qui a ouvert 95 millions d’euros (AE=CP).

Ainsi que l’indique très clairement le RAP, « les dotations obtenues en complément de la LFI ont permis de payer des dossiers correspondant à des dépenses inévitables liées en grande partie à des crises » :

– 32,3 millions d’euros ont permis d’abonder le Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), qui n’avait pas été doté en loi de finances initiale. Cette somme a permis l’indemnisation des exploitations sinistrées par le gel du printemps 2008 ;

– 42 millions d’euros ont été affectés au paiement des aides liées à la fièvre catarrhale ovine (indemnisation des éleveurs pour les pertes résultant des mortalités, aide au maintien et à l’engraissement des broutards dont l’exportation a été bloquée une partie de l’année) ;

– annoncées en novembre 2008, les aides à l’élevage ovin, en grande difficulté, ont pu être financées à hauteur de 25 millions d’euros.

Au-delà des crises, l’abondement de la dotation initiale a permis de financer les refus d’apurement communautaire ainsi que les frais financiers liés au préfinancement des aides communautaires directes par l’Agence unique de paiement qui, pour assurer ce préfinancement, doit emprunter chaque année auprès du Trésor et des banques. Ces dépenses, qui présentent un caractère inéluctable, ne sont pourtant pas budgétées en loi de finances initiale.

● Le niveau des reports de charges est, comme sur le programme 154, en recul significatif par rapport à 2007 : 98,7 millions d’euros en AE et 108 millions d’euros en CP, soit - 28,1 %.

b) Faits saillants de l’exécution par action

● L’action 1 Adaptation de filières à l’évolution des marchés finance notamment les interventions des offices agricoles. Celles-ci ont été abondées, en cours de gestion, afin de financer les mesures d’aides liées à la FCO.

L’analyse de l’exécution de cette action est également l’occasion de revenir sur une opération extrabudgétaire peu orthodoxe, déjà évoquée par le Rapporteur spécial. Le projet annuel de performances (PAP) pour 2008 prévoyait la majoration en cours d’exercice des crédits des offices à hauteur de 50 millions d’euros, à la suite de la vente de l’ancien siège de l’Office national interprofessionnel des grandes cultures. Au cours de la réalisation de l’opération, il est apparu que, l’un des deux immeubles appartenant à l’État, le produit de sa vente ne pouvait être affecté aux offices. La différence entre le produit attendu et les 40,5 millions d’euros rapportés par la vente de l’immeuble n’appartenant pas à l’État a été versée aux offices par un dégel sur la réserve de précaution. Si cette opération immobilière a donc été neutre pour les crédits d’intervention des offices, elle pose en dernière analyse la question de l’opportunité de céder un actif immobilier pour le financement de dépenses courantes.

● Les crédits de l’action 2 Gestion des aléas de production ont été majorés par la dotation, en cours d’exercice, du FNGCA, évoquée plus haut.

● L’exécution de l’action 3 Promotion à l’international des produits et du modèle agroalimentaire français, globalement conforme à la prévision, n’appelle pas de commentaire particulier.

● L’action 4 Gestion des aides nationales et communautaires a en revanche été considérablement affectée par les mouvements en gestion, afin de financer les refus d’apurement et les frais financiers évoqués plus haut.

3.– Le programme 149 Forêt

● Doté en loi de finances initiale de 305,4 millions d’euros en AE et de 318,1 millions d’euros en CP, le programme a finalement reçu 296 millions d’euros en AE et 305 millions d’euros en CP, soit une minoration de respectivement 2,8 % et 4 %.

Les AE ont été consommées à hauteur de 98,3 % et les CP à près de 100 %.

● À la différence des programmes 154 et 227, le programme 149 a surtout connu, en cours de gestion, des annulations :

– le décret de transfert du 9 octobre 2008 a annulé 3,4 millions d’euros en AE et 4 millions d’euros en CP ;

– 5,3 millions d’euros en AE et 7,3 millions d’euros en CP ont été annulés par décrets d’avance ;

– la loi de finances rectificative a annulé 3 millions d’euros (AE=CP), en totalité sur l’action 3 Amélioration de la gestion des forêts qui, comme en 2007, est la plus affectée par les annulations.

Les ouvertures se limitent au report de 2007 vers 2008 de 2,8 millions d’euros en AE et de 1,3 million d’euros en CP, et à l’ouverture de 0,4 million d’euros par rattachement de fonds de concours.

Ces annulations ont été motivées, notamment, par la nécessité de financer le PPDR et les mesures de crise résultant de la FCO.

4.– Le programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

● Doté de 888,5 millions d’euros en AE et de 863,2 millions d’euros en CP, le programme a finalement reçu 928,5 millions d’euros en AE et 892,1 millions d’euros en CP, soit un accroissement de respectivement 4,5 % et 3,3 %.

Les AE ont été consommées à 98,5 % et les CP à 99,8 %.

● Les principaux mouvements intervenus en cours d’exercice sont les suivants :

– report de 2007 vers 2008 de 13,5 millions d’euros en AE et de 2,4 millions d’euros en CP ;

– transfert de 43,1 millions d’euros (AE=CP) de dépenses de personnel ;

– annulation, par décret d’avance, de 8,6 millions d’euros en AE et de 8,5 millions d’euros en CP.

● Le programme 215 concentre, depuis 2008, l’ensemble des crédits de personnel de la mission.

Le transfert correspond au remboursement, par le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, de 661 équivalents temps plein travaillé (ETPT) mis à disposition. Après intégration de ces ETPT dans les effectifs du programme, il ressort que le plafond d’emplois fixé en loi de finances initiale n’a pas été atteint, 402 ETPT n’ayant pas été consommés. Cette importante sous-consommation résulte pour l’essentiel du moindre recours aux vacations dans les directions départementales de l’agriculture et de la forêt.

Des mesures de fongibilité asymétrique ont été prises par le responsable de programme, à hauteur de 3,8 millions d’euros.

● La justification au premier euro pourrait être plus claire. Comme dans le RAP 2007, les motifs de l’accroissement considérable des crédits de l’action 4 Moyens communs (+ 37,7 % en AE et + 44,8 %) en CP ne sont pas clairement indiqués. Ils résultent, comme lors de l’exercice 2007, du transfert de crédits pour remboursement des mises à disposition.

B.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

● Les recettes du CAS DAR, provenant de la perception de 85 % du produit de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitants agricoles, se montaient à 102,5 millions d’euros en prévision. Elles ont finalement été de 106,3 millions d’euros. Cet accroissement s’explique essentiellement par une sous-estimation du niveau de collecte de la taxe, qui a par ailleurs été déplafonnée en 2008.

● Le compte a dégagé en fin d’exercice un excédent de 8,4 millions d’euros.

● Le programme 775 Développement agricole et rural pluriannuel finance le soutien apporté par le MAP aux structures chargées de conseil des agriculteurs.

Les 90,4 millions d’euros d’AE et les 98,4 millions d’euros de CP votés en loi de finances initiale ont été portés à respectivement 97,7 et 107,7 millions d’euros. La majoration des crédits résulte d’un report de 2007 vers 2008.

Les AE ont été consommées à 96,2 % et les CP à 83,8 %, certains dossiers n’ayant pu être pris en compte au titre de 2008. Les crédits non consommés ont été reportés vers 2009.

● Le programme 776 Innovation et partenariat assure le financement de l’appel à projets visant à mobiliser les acteurs du développement agricole et rural pour des actions de développement et de recherche appliquée.

La dotation initiale du programme (12,1 millions d’euros en AE=CP) a été majorée en gestion : les AE ont été portées à 20,5 millions d’euros et les CP à 25,5 millions d’euros, également par report depuis l’exercice 2007.

Les taux de consommation de cette dotation globale sont faibles : 47,3 % en AE et 32,5 % en CP. Les crédits non consommés ont été reportés sur 2009.

II.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE

A.– LA PERFORMANCE DE LA MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES EST LIMITÉE PAR LA NATURE DES DÉPENSES FINANCÉES

Dans sa contribution au rapport de la commission des Finances sur les trois premières années d’application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF), le Rapporteur spécial a pointé un certain nombre de difficultés en matière de mesure de la performance, s’agissant essentiellement des programmes 154 et 227 :

– la collecte de l’information peut s’avérer problématique, le responsable de programme étant assez largement dépendant de données fournies par des organismes extérieurs au ministère, notamment les opérateurs ;

– les leviers d’action du responsable de programme sont assez limités, en raison de la nature des interventions du ministère, dont le résultat dépend de facteurs qu’il ne maîtrise pas ;

– la démarche de performance est soumise à des pressions contraires : d’un côté, la nécessité de mieux couvrir les crédits du programme ; de l’autre, le souci de ne pas multiplier les indicateurs.

1.– Le programme 154

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Objectif n° 1 :

Concilier activités économiques et préservation des milieux

Indicateur 1.1 :

Part des surfaces contractualisées en Natura 2000 dans le total des surfaces contractualisées en mesures agro-environnementales

Indicateur 1.2 :

Part d’azote maîtrisée par rapport à l’azote maîtrisable

Indicateur 1.3 :

Contrôles menés dans le cadre de la politique commune des pêches

Objectif n° 2 :

Favoriser l’attractivité des territoires ruraux

Indicateur 2.1 :

Taux de renouvellement des chefs d’exploitation

Indicateur 2.2 :

Évolution comparée du nombre d’exploitations en zone défavorisée et hors zone défavorisée

Indicateur 2.3 :

Coût moyen de l’installation par hectare installé

Indicateur 2.4 :

Indice de concentration géographique des capacités de pêche

Indicateur 2.5 :

Nombre d’emplois dans la filière cheval

Objectif n° 3 :

Mettre en œuvre les politiques communautaires dans des conditions optimales de coût et de qualité de service

Indicateur 3.1 :

Coût de gestion des aides du second pilier

Indicateur 3.2 :

Taux de pénalité financière (refus d’apurement) au titre du second pilier de la politique agricole commune (PAC)

● Le nombre d’indicateurs rattachés à l’objectif 1 a été réduit de 3 à 4, par l’agrégation en un seul indicateur (1.3) des données relatives aux contrôles menés dans le cadre de la politique commune de la pêche. Si le nombre des contrôles est supérieur aux prévisions du PAP 2008, il serait souhaitable de réfléchir à une réorientation de l’indicateur, qui permettrait de mesurer l’efficience des contrôles et non leur seul nombre. L’évolution favorable de l’objectif est servie par les bons résultats de l’indicateur 1.1, qui s’expliquent notamment par un meilleur ciblage des mesures agro-environnementales.

● L’objectif 2 est assorti des cinq mêmes indicateurs que dans le RAP 2007. Les indicateurs 2.1 et 2.2, qui n’étaient alors pas renseignés, le sont désormais. Le taux de renouvellement des chefs d’exploitation (indicateur 2.1), qui doit être favorisé par les aides à l’installation, est de 30 %, soit conforme à l’objectif fixé. L’indicateur 2.2, dont la lecture n’est pas intuitive, traduit pourtant de bons résultats : en zones défavorisées, le nombre d’exploitations diminue moins vite qu’ailleurs. L’indicateur 2.5 a été abandonné dans le PAP 2009 ; de fait, il était davantage un indicateur de contexte qu’un indicateur de performance.

● Les indicateurs rattachés à l’objectif 3 sont en progrès. En effet, dans le RAP 2007, l’indicateur 3.1 n’était pas renseigné ; en 2008, le coût de gestion des aides est en recul par rapport à l’exercice précédent (5,5 % du montant des aides versées contre 6,87 %). Le montant des pénalités financières pour refus d’apurement (indicateur 3.2) marque un recul plus net encore : 2,6 millions d’euros contre 8,7 millions d’euros.

2.– Le programme 227

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Objectif n° 1 :

Développer et promouvoir la production agricole sous signes officiels de qualité

Indicateur 1.1 :

Part des surfaces cultivées en agriculture biologique dans la superficie agricole utilisée (SAU)

Indicateur 1.2 :

Part des volumes commercialisés bénéficiant d’une indication géographique protégée (IGP), par type de production

Objectif n° 2 :

Renforcer l’organisation économique et la compétitivité des acteurs des filières agricoles et agroalimentaires

Indicateur 2.1 :

Évolution des regroupements d’organisation de producteurs

Indicateur 2.2 :

Taux de pénétration de l’assurance récolte

Objectif n° 3 :

Encourager la présence des entreprises françaises à l’international sur les marchés des produits, des techniques et des services dans les domaines agricole et alimentaire

Indicateur 3.1 :

Participation des entreprises françaises aux salons et missions organisés à l’international dans le cadre de démarches institutionnelles collectives

Objectif n° 4 :

Mettre en œuvre les politiques communautaires (premier pilier) dans des conditions optimales de coût et de qualité de service

Indicateur 4.1 :

Coût de gestion des aides du 1er pilier

Indicateur 4.2 :

Respect du calendrier de versement des aides PAC aux exploitants (aides directes)

Indicateur 4.3 :

Délai moyen de mobilisation des aides d’urgence dans le cas des calamités agricoles

Indicateur 4.4 :

Taux de pénalité financière (refus d’apurement) au titre du premier pilier de la politique agricole commune (PAC)

● Le commentaire des indicateurs rattachés à l’objectif 1 n’est pas éclairant, dès lors que les résultats de l’indicateur 1.1 sont provisoires et que les données nécessaires au renseignement de l’indicateur 1.2 ne sont pas disponibles.

● Il en est malheureusement de même s’agissant de l’indicateur 2.2. La satisfaction de l’objectif 2 se mesure donc au moyen du seul indicateur 2.1, dont les résultats montrent les effets positifs de l’action du ministère en faveur du regroupement des organisations de producteurs.

● Les résultats de l’indicateur 3.1 montrent une progression globale de la présence des entreprises françaises dans les salons et missions organisés à l’international, à l’exception, regrettables, des PME. Le Rapporteur spécial déplore fortement la suppression annoncée, pour le PAP 2010, de cet indicateur, alors que la promotion à l’international de la « ferme France » devrait être un axe majeur de la politique agricole. Cela n’empêche pas d’envisager une amélioration de l’indicateur, afin qu’il mesure davantage l’efficience que l’activité ; pourrait par exemple être envisagée la mesure du nombre d’entreprises ayant bénéficié du dispositif de soutien à l’export.

● S’agissant de l’objectif 4, il faut remarquer, outre les bons résultats obtenus pour les indicateurs 4.1, 4.2 et 4.4, l’allongement du délai moyen de mobilisation des aides d’urgence dans le cas des calamités agricoles (indicateur 4.3). Le RAP l’explique par « la survenue d’un important gel au printemps dont l’impact sur certaines variétés n’a pu être évalué que beaucoup plus tard dans l’année, au moment de leur récolte ».

3.– Le programme 149

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Objectif n° 1 :

Accroître la récolte de bois et améliorer la compétitivité économique de la filière bois

Indicateur 1.1 :

Pourcentage de bois récolté par rapport à l’accroissement biologique annuel

Objectif n° 2 :

Améliorer la gestion durable des forêts relevant du régime forestier

Indicateur 2.1 :

Part des forêts aménagées dans la surface forestière totale

Indicateur 2.2 :

Coût de gestion des forêts publiques

Objectif n° 3 :

Dynamiser la gestion des forêts privées

Indicateur 3.1 :

Part des surfaces forestières privées relevant d’un plan simple de gestion dans la surface théorique pouvant relever d’un tel plan

Objectif n° 4 :

Développer la prévention des risques et améliorer la protection de la forêt

Indicateur 4.1 :

Taux d’extinction des feux de forêt « naissants »

L’analyse des résultats obtenus est limitée par la qualité des données figurant dans le RAP. En effet, sur les cinq indicateurs que compte le programme, seuls deux sont renseignés de manière satisfaisante. Le résultat de l’indicateur 1.1 n’est pas disponible, tandis que les données des indicateurs 2.2 et 4.1 ne sont que provisoires.

4.– Le programme 215

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Objectif n° 1 :

Développer une politique informatique optimisant les relations du ministère de l’Agriculture et de la pêche avec les usagers

Indicateur 1.1 :

Indice de pénétration des téléprocédures

Indicateur 1.2 :

Taux d’utilisation d’un identifiant unique simplifiant et sécurisant les relations avec les usagers

Objectif n° 2 :

Optimiser la formation et la gestion des ressources humaines

Indicateur 2.1 :

Évolution du coût de la journée stagiaire dans les programmes de formation continue (hors enseignement)

Indicateur 2.2 :

Nombre d’équivalents temps plein (ETP) affectés à la gestion du personnel rapporté au nombre d’agents gérés

Objectif n° 3 :

Optimiser la gestion des moyens de fonctionnement

Indicateur 3.1 :

Coût immobilier et d’entretien du poste de travail en administration centrale

Indicateur 3.2 :

Dépense moyenne de fonctionnement courant par agent (hors loyers et charges immobilières)

Objectif n° 4 :

Mettre en œuvre les actions des services régionaux et départementaux de l’agriculture et de la forêt dans des conditions optimales de coût et de qualité de service

Indicateur 4.1 :

Efficience des services régionaux et départementaux de l’agriculture et de la forêt

● Le MAP se fixe comme objectif le développement des relations informatiques avec les usagers, ce qui ne peut qu’être encouragé. Le taux de pénétration des téléprocédures (indicateur 1.1) progresse, de même que le taux d’utilisation d’un identifiant unique (indicateur 1.2). Il faut toutefois relever, s’agissant de ce dernier indicateur, que le résultat atteint en 2008 (49 %) reste éloigné de la cible fixée pour 2010 (68 %).

● Le principal indicateur relatif à la gestion des ressources humaines (indicateur 2.2) est en recul par rapport à 2007. Mais ce résultat est essentiellement lié à une réduction importante des effectifs gérés
(– 1 555 équivalents temps plein).

● L’optimisation de la gestion des moyens de fonctionnement (objectif 3) passe par la réduction du coût de l’immobilier (indicateur 3.1). Ce coût, qui est déjà en baisse, devrait évoluer favorablement du fait du rassemblement sur deux sites des implantations parisiennes du ministère, projet auquel le Rapporteur spécial apporte son soutien.

● De la même manière, l’efficience des services déconcentrés (indicateur 4.1) devrait être encore accrue par la mise en place d’une nouvelle organisation, autour des nouvelles directions régionales de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt, et des nouvelles directions départementales de l’équipement et de l’agriculture.

B.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE DEMEURE EMBRYONNAIRE.

● Dans sa contribution au rapport de la commission des Finances sur les trois premières années d’application de la LOLF, le Rapporteur spécial conclut, s’agissant du CAS DAR, que « la démarche de performance peine donc à s’imposer à une mission dont l’objet est de financer des actions réalisées par des partenaires extérieurs au ministère, et sur lesquels les responsables de programme n’ont pas d’emprise réelle ».

Ce sentiment est partagé par la Cour des comptes qui, dans sa note d’exécution budgétaire relative au CAS DAR au titre de l’exercice 2008, constate « que les objectifs et les indicateurs renvoient plus au fonctionnement des organismes et de l’administration qu’aux buts de la mission elle-même et qu’ils ne reflètent que très partiellement l’atteinte de ces buts ».

● Le programme Développement agricole et rural pluriannuel compte un seul objectif : Orienter les structures chargées du conseil vers l’adaptation des agriculteurs aux risques et opportunités d’un marché plus ouvert, vers les exigences du développement durable et vers les enjeux du développement territorial.

Cet objectif compte désormais un seul indicateur : le nombre d’exploitations engagées dans une démarche d’agriculture durable est en deçà de la prévision, mais près de deux fois plus élevé qu’en 2007 (153 774 exploitations contre 85 628). Cela résulte essentiellement d’une nouvelle méthode de calcul, et ne saurait en conséquence être regardé comme une progression spectaculaire.

● Le programme Innovation et partenariat compte également un seul objectif : Développer et renforcer les partenariats entre les organismes de recherche, les établissements d’enseignement supérieur et technique et les organismes de développement et de transfert de technologie, par la création d’unités mixtes technologiques (UMT) au service de l’innovation.

Là encore, le nombre d’indicateurs a été ramené de deux à un seul. Il mesure les financements impliquant une UMT ou un réseau mixte technologique, rapportés aux financements du programme. La réalisation (72,4 %) est deux fois supérieure à la prévision réalisée mi-2008 (36 %).

*

* *

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION

Commentaire de M. Jean-François LAMOUR, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– PROGRAMME 167 LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE 46

A.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES 46

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 47

C.– LA PERFORMANCE 49

II.– PROGRAMME 169 MÉMOIRE, RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT 49

A.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES 49

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 50

C.– LA PERFORMANCE 51

III.– PROGRAMME 158 INDEMNISATIONS DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE 52

Le Rapporteur spécial se félicite de disposer pour la première de la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes relative à la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation. En guise d’introduction, il en reprendra donc les remarques en ce qui concerne la structure de la mission. La Cour estime en effet « S’agissant des programmes 167 et 169, les structures administratives antérieures à la mise en œuvre de la LOLF perdurent, par-delà la nouvelle organisation budgétaire, entraînant un alourdissement des procédures dans de multiples domaines. Ainsi, les effets positifs de la globalisation sont-ils atténués par le fait que la nomenclature par destination ne reproduit pas les découpages administratifs préexistants, ce qui contraint à un double suivi en gestion, par action et par budget opérationnel de programme, ces deux périmètres ne coïncidant pas toujours. »

Le Rapporteur spécial souhaite donc qu’il soit mis un terme aux concessions faites à l’organisation administrative existant avant l’entrée en vigueur de la LOLF et espère que pour les prochains exercices, la réorganisation du ministère permettra une meilleure efficacité dans la gestion budgétaire.

La consommation des crédits pour la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation s’est élevée à 3,7 milliards d'euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Les prévisions de dépenses en loi de finances initiale étaient satisfaisantes.

ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION DES CRÉDITS

(en millions d'euros)

 

2006

2007

2008

Évolution (2008/2007)

Autorisations d’engagement

3 987

3 824

3 676

- 148

- 3,86 %

Crédits de paiement

3 960

3 829

3 683

- 146

- 3,80 %

Les dépenses de personnel (titre 2) se sont élevées à 218,8 millions d'euros pour rémunérer 4 556 ETPT, contre 4 838 en 2007.

I.– PROGRAMME 167 LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE

A.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES

S’agissant du programme 167, le Rapporteur spécial a déploré à plusieurs reprises la dispersion des crédits de mémoire entre l’action 2 Politique de la mémoire du programme Liens entre la Nation et son armée et l’action 3 Entretien des lieux de mémoire du programme Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant. Les crédits inscrits sur ces deux actions sont respectivement consommés par la direction de la Mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA) et la direction des Statuts, des pensions et de la réinsertion sociales (DSPRS).

Ces constatations illustrent les remarques de la Cour des comptes qui estime qu’« il ne peut être exclu que l’inadéquation entre la nomenclature par destination et les découpages administratifs du programme 167 rende plus difficile l’accès aux opérations de dépenses prises individuellement. La qualité du suivi budgétaire est susceptible d’en être altérée. »

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

L’exécution budgétaire est très satisfaisante puisque 98,3 % des autorisations d’engagement et 98 % des crédits de paiement prévus en loi de finances initiale ont été consommés. Le programme 167 a fait l’objet en cours d’exercice d’annulations de crédits s’élevant à 1 million d'euros en autorisations d’engagement et à 3,4 millions d'euros en crédits de paiement.

On constate une consommation en baisse comme en atteste le tableau suivant :

ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION DES CRÉDITS

(en millions d'euros)

 

2006

2007

2008

Évolution (2008/2007)

Autorisations d’engagement

289,17

271,07

251,23

- 19,84

- 7,32 %

Crédits de paiement

278,20

265,49

252,64

- 12,85

- 4,84 %

Le programme 167 bénéficie d’un soutien d’environ 36,9 millions d'euros en provenance du programme 212 Soutien à la politique de la défense. Les dépenses complètes s’élèvent ainsi à 297,04 millions d'euros.

La baisse des dépenses de personnel s’est poursuivie :

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL (TITRE 2)

 

2006

2007

2008

En millions d’euros

186,74

164,43

161,60

En ETPT

3 858

3 524

3 291

Entre 2007 et 2008, les dépenses de personnel sont en baisse de 2,83 millions d'euros soit 1,72 %. Cette évolution s’explique par le transfert en 2007 au programme 212 Soutien à la politique de la défense des rémunérations des agents de la direction de la Mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA) concourant à l’action 2 Politique de la mémoire, comme le transfert à l’ECPAD de 110 agents civils précédemment imputés sur l’action 4 Communication.

Les dépenses de fonctionnement sont en baisse sensible : elles passent de 96,63 millions d'euros en crédits de paiement en 2007 à 77,05 millions d'euros en 2008. Cette diminution s’explique en partie par la dotation en fonds propres de 13,7 millions d'euros qui avait été opérée en 2007 au profit du musée de l’armée et du musée de l’air et de l’espace.

Les crédits consommés pour l’action 1 Journée d’appel et de préparation à la défense (JAPD) s’élèvent à 146,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 152,5 millions d'euros crédits de paiement, soit environ 60 % des crédits consommés par le programme. Les dépenses de fonctionnement afférentes à cette action continuent de diminuer (de près de 9 % en autorisations d'engagement) grâce notamment à une politique volontariste de baisse des coûts grâce à des mesures de rationalisation.

S’agissant des crédits inscrits sur l’action 2 Politique de la mémoire, deux observations peuvent être faites. Tout d’abord, la dotation en capital de 3 millions d'euros destinés à la Fondation pour la mémoire de la guerre d’Algérie et des combats de Tunisie et du Maroc qui était inscrite sur cette action, a été versée à l’ONAC en ressource affectée dans l’attente de la création de cette fondation. Le Rapporteur spécial rejoint la Cour des comptes pour laquelle « cette procédure s’apparente à une débudgétisation, contraire au principe d’universalité budgétaire énoncé à l’article 6 de la LOLF. » La deuxième observation concerne les dépenses de fonctionnement, qui ont été largement supérieures à celles prévues en loi de finances initiale, en raison des célébrations du 90ème anniversaire de l’armistice de 1918. Des moyens techniques plus importants que prévu ont été mis en œuvre afin de répondre à la volonté du Président de la République de moderniser le cérémonial et lui donner une plus grande visibilité. Le coût initialement prévu de 0,7 million d'euros dans le projet annuel de performances pour 2008 a été augmenté de 0,558 million d'euros en cours d’année.

S’agissant de la fongibilité des crédits, on note qu’elle a été utilisée au profit du BOP DMPA afin de soutenir l’effort d’investissement important prévu jusqu’en 2009 dans le cadre du plan global de modernisation dénommée « ATHÉNA » qui permet de mener à terme plusieurs projets, notamment la construction de l’historial Charles de Gaulle.

En 2008, le même BOP a également bénéficié de crédits supplémentaires prélevés sur l’action 4 Communication afin de compenser l’expérience de gratuité de l’entrée des musées de l’air et de l’espace (330 000 euros) et de la marine (30 000 euros).

Il n’y a pas eu de recours en 2008 à la fongibilité asymétrique.

C.– LA PERFORMANCE

Les indicateurs de performance relatifs à la journée d’appel et de préparation à la défense ne sont pas complètement adaptés à la stratégie du programme. Il conviendra, comme cela semble prévu pour le projet annuel de performances 2010, d’adapter le dispositif afin de mesurer l’impact sur l’image de la défense et des armées.

Le taux de satisfaction des usagers (89 %) se stabilise à un taux très élevé pour lequel on peut admettre un infléchissement de très faible importance.

Le coût moyen par participant à la JAPD, soit 180 euros, reste en dessous de la fourchette prévue, qui elle-même était en dessous de la réalisation 2007. Pour 2010, la cible est de maintenir cet indicateur en dessous de 200 euros. Il est prévu que le résultat se détériore durant la période de mise en place de la nouvelle organisation de la DSN.

Le Rapporteur spécial souhaiterait savoir rapidement dans quelle proportion seront réajustées les valeurs cibles après la mise en œuvre des réformes.

S’agissant des trois autres objectifs fixés au programme, Faciliter l’accès aux archives de la défense, Accroître l’autofinancement des musées, Optimiser la diffusion des vecteurs de communication, les résultats des indicateurs sont à peu près conformes aux prévisions du projet annuel de performances pour 2008.

II.– PROGRAMME 169 MÉMOIRE, RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT

A.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES

Les crédits budgétaires du programme 169 sont complétés par des dépenses fiscales.

Les dépenses fiscales rattachées à ce programme sont au nombre de cinq et leur montant est évalué pour 2008 à 490 millions d'euros (480 millions d'euros dans le rapport annuel de performances pour 2007). Cependant, le Rapporteur spécial souhaiterait que deux d’entre elles, consistant en des réductions sur les droits d’enregistrement et de timbre, fassent l’objet d’une évaluation chiffrée. Les trois autres dépenses fiscales concernent l’impôt sur le revenu dont ne bénéficient que les assujettis à cet impôt. Le nombre de bénéficiaires n’est pas déterminé sauf en ce qui concerne les bénéficiaires de la demi–part supplémentaire (contribuables de plus de 75 ans titulaires de la carte du combattant), soit 390 000.

Le Rapporteur spécial souhaiterait donc également que soit connu le nombre de bénéficiaires de chacune des dépenses fiscales.

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

On constate la qualité de la prévision globale et du pilotage budgétaires puisque 97,9 % des autorisations d'engagement et des crédits de paiement inscrits en loi de finances initiale sur ce programme ont été consommés.

L’optimisation de l’utilisation des crédits a été possible grâce à l’exercice de la fongibilité des crédits, alors que les dotations prévues en loi de finances initiale de certaines sous actions étaient insuffisantes (action 2.22 Remboursement des réductions de transport accordées aux invalides, action 3.31 Majoration des rentes mutualistes des anciens combattants et victimes de guerre) et d’autres excédentaires (action 2.20 Soins médicaux gratuits et suivi sanitaire des anciens militaires, action 2.21 Appareillage des mutilés, action 3.30 Fonds de solidarité pour les anciens combattants d’Afrique du Nord et d’Indochine).

Les dépenses continuent à diminuer mais à un rythme moindre que celui des effectifs du monde combattant.

ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION DES CRÉDITS

(en millions d'euros)

 

2006

2007

2008

Évolution

(2008/2007)

Autorisations d’engagement

3 371,64

3 413,11

3 290,93

- 122,18

-3,58 %

Crédits de paiement

3 364,94

3 418,59

3 291,59

- 127,00

-3,72 %

Le programme 169 bénéficie d’un soutien d’environ 4,48 millions d'euros en provenance du programme 212 Soutien à la politique de la défense et accorde un soutien de l’ordre de 200 000 euros au programme 158. Les dépenses complètes s’élèvent ainsi à 3 296,07 millions d'euros.

Les dépenses de personnels et de fonctionnement représentent 3 % des crédits.

Les dépenses de personnel, soit 55,22 millions d'euros, ont rémunéré 1 233 ETPT. Il convient cependant de rajouter les 1 789 ETP rémunérés par les opérateurs. Il n’y a pas eu de recours à la fongibilité asymétrique.

97 % des dépenses de ce programme correspondent donc au versement de prestations, subventions et aides diverses en faveur du monde combattant.

Le nombre de bénéficiaires est en diminution de 5,5 % en ce qui concerne les pensions d’invalidité et de 2,9 % en ce qui concerne la retraite du combattant.

Le coût unitaire moyen de la retraite du combattant est passé à 524 euros contre 501 euros au 31 décembre 2007, en augmentation de 5 %. Cette progression est la conséquence de la mesure de revalorisation de deux points de la retraite du combattant au 1er juillet 2008 et de l’application du rapport constant pour la valeur du point PMI.

L’effectif des bénéficiaires de soins médicaux gratuits recule également de 3,7 %. Pour la première fois, le nombre de bénéficiaires de la majoration des rentes mutualistes est également en baisse (- 0,46 %), mais le coût unitaire a progressé de 3,6 % traduisant l’impact en 2008 de l’augmentation du plafond majorable de 122,5 à 125 points d’indice PMI intervenu en 2007.

C.– LA PERFORMANCE

Les objectifs et indicateurs retenus constituent un dispositif actuellement adapté pour apprécier la performance de ce programme.

Le conseil de modernisation des politiques publiques a décidé le 12 décembre 2007 de faire de l’ONAC le guichet unique au niveau départemental, ce qui se traduira par des changements importants de la gestion du programme au cours des prochains exercices, jusqu’en 2012. Le contrat d’objectifs et de moyens 2009-2013 de l’ONAC qui prévoit huit objectifs devrait renforcer la mesure de la performance.

Le Rapporteur spécial est conscient que la période de transition, durant laquelle les transferts d’activité vont être opérés, va engendrer des difficultés particulières qui auront certainement des conséquences négatives sur la performance à court terme.

Néanmoins, les indicateurs font clairement apparaître l’inadaptation des effectifs à la baisse d’activité et justifient à eux seuls les réformes engagées, comme le résume le tableau suivant :

Indicateur

Prévision PAP 2008

2008 réalisation

Nombre moyen de dossiers de pensions traités par agent

10

96

Nombre moyen de dossiers de retraite du combattant traités par agent

5 400

1 527

Nombre de dossiers de soins médicaux gratuits traités par agent

18 000

13 178

Nombre moyen de dossiers de cartes et titres traités par agent (ONAC) (1)

1 263

532

(1) Cet indicateur ne prend pas en compte les cartes et titres rejetés ni l’activité liée aux mesures prises en faveur des harkis. Il a donc été refondu pour le PAP 2010

La plupart des objectifs fixés en matière d’efficience ne sont pas atteints. Toutefois, le délai moyen de traitement d’un dossier de pension est passé de 470 jours en 2006 et 430 jours en 2007 à 342 jours en 2008. Les mesures mises en œuvre qui avaient été préconisées à la suite de l’audit de modernisation, ont produit des résultats supérieurs à ceux attendus.

Par ailleurs, comme l’a souvent déploré le Rapporteur spécial, les objectifs fixés ne sont pas toujours suffisamment ambitieux. Ainsi, en ce qui concerne l’ONAC, le coût moyen (RCS et fonctionnement) par acte de solidarité est de 166 euros en 2008, contre 171 en 2007 alors que l’objectif fixé se situait à 190 euros.

III.– PROGRAMME 158 INDEMNISATIONS DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE

Comme pour l’exercice 2007, la loi de finances initiale a correctement anticipé le montant des crédits nécessaires à l’exécution du programme 158. Les dépenses sont en baisse par rapport à 2007 :

ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION DES CRÉDITS

(en millions d'euros)

 

2006

2007

2008

Évolution

(2008/2007)

autorisations d’engagement

326,47

139,85

134,25

-5,59

-4,00 %

crédits de paiement

317,00

144,64

138,90

-5,74

-3,97 %

Les dépenses d’intervention se sont élevées à 136 millions d'euros.

Le délai moyen de paiement des dossiers d’indemnisation des victimes de spoliation après l’émission de la recommandation est passé de 5,3 mois en 2007 à 4,5 mois en 2008 pour les résidents français. De même, il diminue pour les non-résidents, passant de 6 à 5,5 mois.

CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Pierre BOURGUIGNON, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– PROGRAMME CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES 55

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE 55

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2008 55

1.– Des dépenses de personnel prépondérantes et contraintes 56

2.– Des dépenses de fonctionnement supérieures au plafond 56

C.– UNE CONFIRMATION DES BONS RESULTATS 56

1.– La réduction des délais de jugements se poursuit 56

2.– La qualité des décisions juridictionnelles se maintient 57

3.– l’amélioration de la productivité continue 57

4.– Le travail consultatif ne pâtit pas de l’augmentation du contentieux 57

II.– PROGRAMME CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL 58

A.– OBSERVATION DE MÉTHODE 58

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2008 58

C.– UNE EVOLUTION SATISFAISANTE DES RESULTATS 58

1.– Une augmentation de son activité à coûts maîtrisés 58

2.– Une meilleure communication 59

III.– PROGRAMME COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES 59

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE 59

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2008 59

1.– Des dépenses de personnel, reflet de l’autonomie de gestion 59

2.– Une forte progression des dépenses de fonctionnement et d’investissement 60

a)Dépenses de fonctionnement 60

b) Dépenses d’investissement 60

c) L’utilisation du mécanisme de fongibilité asymétrique et de la réserve parlementaire 60

C.– DES RÉSULTATS SATISFAISANTS 61

1.– Des résultats satisfaisants obtenus à la fois dans le contrôle de régularité et de qualité 61

2.– Une clarification souhaitable des indicateurs 61

490,77 millions d’euros de crédits de paiement (CP) ont été dépensés en 2008 sur la mission Conseil et contrôle de l’État pour un total de crédits de paiements ouverts de 500,27 millions d’euros, y compris fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP).

Dans les trois programmes, on constate une sous-consommation des crédits ouverts, qui concerne tous les titres.

Cette sous-consommation porte majoritairement sur les crédits de personnel, figurant au titre 2. Comme l’année précédente, cette remarque s’applique particulièrement au programme Cour des comptes et autres juridictions financières : sur 158,90 millions d’euros de CP, hors FDC et ADP au titre des dépenses de personnel ouverts en 2008, 154,60 millions d’euros ont été consommés hors FDC et ADP.

Néanmoins les crédits consommés du titre 3 du programme Conseil d’État et autres juridictions administratives soit 38,81 millions d’euros de CP, hors FDC et ADP, dépassent largement les crédits ouverts qui étaient fixés à 35,65 millions d’euros de CP, hors FDC et ADP, de même que ceux du programme Cour des comptes et autres juridictions financières, soit 27, 82 millions d’euros de CP hors FDC et ADP, sont légèrement supérieurs au crédit ouvert, soit 26,25 millions d’euros hors FDC et ADP.

Le Rapporteur spécial rappelle que les dépenses de personnel sont prépondérantes dans les trois programmes.

I.– PROGRAMME CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE

La présentation du bilan stratégique du programme n° 165 répond parfaitement à l’esprit du rapport annuel de performances (RAP).

Le Rapporteur spécial rappelle que le Conseil d’État a omis de mentionner dans le bilan stratégique les points de performance à améliorer.

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2008

Sur 266,19 millions d’euros de crédits de paiement (CP) ouverts, y compris FDC et ADP, 263,54 millions d’euros ont été consommés.

La fonction juridictionnelle assurée par les tribunaux administratifs concentre presque la moitié des crédits de paiements consommés et 46,6 % des autorisations d’engagement (AE).

1.– Des dépenses de personnel prépondérantes et contraintes

215,02 millions d’euros de CP y compris FDC et ADP ont été consommés sur le titre 2. Sur les 2 958 ETPT prévus par le projet annuel de performances (PAP) 2008, 2 927 ETPT ont été consommés, soit une différence de 31 ETPT, écart similaire à 2007 (30 ETPT de différence). La vacance d’emplois est liée à un nombre exceptionnel de mises en détachement de magistrats administratifs.

2.– Des dépenses de fonctionnement supérieures au plafond

38,81 millions d’euros de CP y compris FDC et ADP ont été consommés sur le titre 3 et dépassent le crédit ouvert, soit 35,87 millions d’euros y compris FDC et ADP de presque trois millions d’euros supplémentaires.

Selon le Conseil d’État, cette hausse résulte de deux facteurs : une mauvaise imputation sur ce titre de dépenses d’investissement et la mise en œuvre de travaux d’entretien qui n’étaient pas prévus dans les tribunaux administratifs.

Par ailleurs, le Rapporteur spécial déplore que les frais de justice, dont le coût moyen est désormais de 34,30 euros, soient en augmentation par rapport à 2007 (33,50 euros). Ce point avait fait l’objet de remarques dans les rapports précédents. Le Rapporteur spécial suivra avec attention l’évolution de ces dépenses qui devraient diminuer, notamment avec la mise en place des téléprocédures.

Le Conseil d’État n’a pas eu recours au mécanisme de fongibilité asymétrique.

Des crédits ouverts dans le cadre de la réserve parlementaire, à hauteur de 300 000 euros, ont permis des travaux de rénovation au sein du Conseil d’État.

C.– UNE CONFIRMATION DES BONS RÉSULTATS

Les deux objectifs principaux du programme Réduire les délais de jugement et Assurer l’efficacité du travail consultatif ont été atteints et le Rapporteur spécial s’en félicite.

Selon la direction du Budget et le document La performance des politiques publiques en 2008, 60 % des objectifs ont été atteints et 30 % présentent une amélioration significative.

1.– La réduction des délais de jugements se poursuit

Les trois niveaux de juridictions ont réussi à atteindre ou à approcher les objectifs de l’indicateur Délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock du PAP 2008. Ces résultats sont particulièrement encourageants car ils s’inscrivent dans une tendance à la diminution progressive des délais de jugements depuis 2006.

Les résultats de l’indicateur Proportion d’affaires en stock enregistrées depuis plus de deux ans sont très contrastés.

Les tribunaux administratifs n’ont pu atteindre la cible fixée dans le PAP 2008 et ne progressent plus, à la différence de l’année précédente. Les explications fournies par le programme font état de la part grandissante du contentieux de l’urgence.

Quant aux cours administratives d’appel, les résultats y sont très satisfaisants et la diminution de leur stock est frappante, le taux d’affaires en stock enregistrées depuis plus de deux ans est passé de 20 % en 2006 à 6,3 % en 2008, chiffre très inférieur à l’objectif du PAP 2008 soit 13 %.

Les objectifs de l’indicateur Juridictions où le délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock est supérieur à 2 ans ont été atteints et il sera donc supprimé.

2.– La qualité des décisions juridictionnelles se maintient

Les taux d’annulation des décisions rendues par une juridiction de niveau inférieur sont en deçà des prévisions du PAP 2008, sauf pour l’annulation par le Conseil d’État des jugements rendus par les tribunaux administratifs.

3.– l’amélioration de la productivité continue

Le Rapporteur spécial tient à saluer les efforts de productivité dont ont fait preuve les membres du Conseil d’État, les magistrats et les agents de greffe. Les objectifs fixés par les cibles sont atteints ou dépassés. Les chiffres illustrent surtout une amélioration continue, ainsi au sein des tribunaux administratifs, le nombre d’affaires réglées par les magistrats est passé de 258 en 2006 à 275 en 2008 et le nombre d’affaires réglées par les agents de greffe est passé de 179 en 2006 à 185 en 2008.

4.– Le travail consultatif ne pâtit pas de l’augmentation du contentieux

77 % des lois et ordonnances et 68 % des décrets sont examinés en moins de deux mois selon l’indicateur Proportion des textes examinés en moins de deux mois par les sections administratives du Conseil d’État. Ce chiffre s’est fortement amélioré pour l’examen des décrets par rapport à 2006 dont 44 % étaient examinés en moins de deux mois.

II.– PROGRAMME CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

A.– OBSERVATION DE MÉTHODE

La présentation du bilan stratégique du programme n° 126 répond à l’esprit du RAP. Le programme analyse les difficultés rencontrées pour élaborer des indicateurs pertinents et s’interroge sur les évolutions futures induites par la réforme constitutionnelle.

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2008

En 2008, sur 36,30 millions d’euros en CP ouverts, y compris fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP), 35,89 millions d’euros ont été consommés.

82 % des dépenses relèvent du titre 2, soit 29,40 millions d’euros et reste des dépenses contraintes. Selon l’application budgétaire et comptable spécifique du Conseil économique social et environnemental, elles sont estimées à 28,57 millions d’euros.

Le Rapporteur spécial continue de déplorer cet écart entre les données comptables qui nuit à une observation rigoureuse des comptes.

C.– UNE ÉVOLUTION SATISFAISANTE DES RÉSULTATS

Selon la direction du Budget et le document La performance des politiques publiques en 2008, 50 % des objectifs ont été atteints et 25 % présentent une amélioration significative.

1.– Une augmentation de son activité à coûts maîtrisés

Le nombre d’avis produits sur auto saisine (21) dépasse la cible fixée dans le PAP 2008 (15) alors même que le délai d’émission diminue. Le délai moyen d’émission des avis sur auto saisine qui s’établissait à 374 jours en 2006, est de 245 jours en 2008.

Les colloques organisés par le CESE ou en partenariat sont en nette augmentation, passant de 7 en 2007 à 12 en 2008 même si le résultat est en deçà de la cible fixée dans le PAP 2008, soit 16.

Par ailleurs, les dépenses de fonctionnement par membre sont maîtrisées et diminuent depuis 2006, passant de 21 293 euros par membre en 2006 à 18 857 euros en 2008.

2.– Une meilleure communication

Le Conseil a su améliorer la visibilité de ses travaux.

Les prévisions du PAP 2008 de l’indicateur Diffusion des avis du CES et mention dans la presse de l’institution et de ses travaux ont été largement dépassées, que ce soit pour le nombre d’avis téléchargés ou le nombre d’abonnés à la lettre d’information sur internet.

Le travail d’expertise auprès des pays étrangers reste stable. Une vingtaine de délégations étrangères ont été reçues comme les années précédentes.

III.– PROGRAMME COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE

De nouveau la Cour des comptes dans son bilan stratégique constate la difficulté à évaluer des activités de conseil par des indicateurs : « La définition d’indicateurs pertinents s’avère complexe ».

La Cour des comptes a omis de mentionner dans le bilan stratégique les points de performance à améliorer.

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2008

Sur 197,77 millions d’euros de CP ouverts y compris FDC et ADP, 191,33 millions d’euros ont été consommés. Cet écart relève majoritairement des crédits non consommés sur le titre 2.

L’action Contrôle externe et indépendant de la régularité et de l’efficacité de la gestion publique concentre 46,03 % des AE consommées.

1.– Des dépenses de personnel, reflet de l’autonomie de gestion

Sur 159,90 millions d’euros de CP ouverts y compris FDC et ADP, 154,60 millions d’euros de CP ont été consommés en 2008. Elles représentent 80 % des dépenses totales.

Les dépenses de personnel sont en nette progression par rapport à 2007 et traduisent la mise en place de l’autonomie de gestion voulue par la Cour : recrutement de corps communs spécifiques, processus de requalification des emplois.

Sur les 1 840 ETPT prévus par le PAP 2008, 1 786 ETPT ont été consommés, soit une différence de 54 ETPT en raison de vacances d’emploi. Cet écart est en nette diminution par rapport au RAP 2007 qui faisait apparaître une différence de 80 ETPT.

Le Rapporteur spécial déplore de nouveau ce dernier point qui est un constat récurrent d’autant plus que les chambres régionales sont de plus en plus sollicitées dans des missions d’expertise.

2.– Une forte progression des dépenses de fonctionnement et d’investissement

a) Dépenses de fonctionnement

Sur 27,89 millions d’euros de CP ouverts y compris FDC et ADP, 27,82 millions d’euros de CP ont été consommés en 2008.

Par ailleurs, on constate une progression de ces dépenses qui étaient de 23,05 millions d’euros y compris FDC et ADP en 2007.

Une des raisons est le recrutement d’experts, par le biais de marchés d’expertise chargés d’assister la Cour dans sa nouvelle mission de certification des comptes de l’État. Le coût total est estimé à 1,51 million d’euros en CP.

Le Rapporteur spécial tient à souligner ce coût non négligeable.

b) Dépenses d’investissement

Sur 10 millions d’euros de CP ouverts y compris FDC et ADP, 8,89 millions d’euros de CP ont été consommés en 2008.

Les travaux de rénovation de la Tour des archives, la mise en conformité de plusieurs chambres régionales des comptes et des investissements informatiques comme la mise en œuvre d’une plateforme de dématérialisation des comptes expliquent cette forte progression.

c) L’utilisation du mécanisme de fongibilité asymétrique et de la réserve parlementaire

La Cour des comptes n’a pas eu recours au mécanisme de fongibilité asymétrique.

Quant à la réserve parlementaire, pour 0,55 million d’euros, elle a permis d’améliorer les conditions d’accès de la Cour et des chambres régionales des comptes aux personnes à mobilité réduite et à clôturer des opérations liées à la commémoration du bicentenaire de la Cour des comptes.

C.– DES RÉSULTATS SATISFAISANTS

Selon la direction du Budget et le document La performance des politiques publiques en 2008, 43 % des objectifs ont été atteints et 14 % présentent une amélioration significative. Le Rapporteur spécial tient à souligner que 29 % d’indicateurs non renseignés correspondent à un changement d’indicateur et nuancent de ce fait les résultats.

1.– Des résultats satisfaisants obtenus à la fois dans le contrôle de régularité et de qualité

L’activité de contrôle de la régularité des comptes publics est très satisfaisante.

Les résultats de l’indicateur Proportion de la masse financière jugée ou certifiée sont supérieurs aux objectifs. 18,6 % de la masse financière a été jugée pour l’État pour une cible comprise entre 15 et 25 % alors même que la certification des comptes de l’État et de la sécurité sociale n’y est pas incluse.

Ce taux est par ailleurs en constante progression : en 2006, la proportion de la masse financière jugée ou certifiée pour l’État était de 10 %.

L’autre volet des missions des juridictions financières, le contrôle de qualité de la gestion publique, affiche également de bons résultats.

Les résultats obtenus par l’indicateur Proportion des entités contrôlées dans l’année par rapport à l’ensemble du champ de contrôle des juridictions financières, soit 24 % pour la Cour et 16,8 % pour les chambres régionales des comptes respectent les cibles fixées par le PAP 2008 et progressent par rapport à 2006.

2.– Une clarification souhaitable des indicateurs

Les rapports réalisés sur saisines parlementaires au titre de l’article 58-2° de la LOLF sont comptabilisés dans l’objectif n° 2, Contribuer à la performance de la gestion publique. Une partie d’entre eux, soit la proportion des travaux réalisés au titre de l’article 58-2° dans les délais impartis, reste néanmoins comptabilisée dans l’objectif n° 3 S’assurer que l’information des responsables nationaux et locaux ainsi que des citoyens sur la gestion et le fonctionnement des organismes publics est de qualité à l’aide de l’indicateur Réalisation des travaux dans les délais.

Le Rapporteur spécial suivra avec intérêt cette clarification.

Par ailleurs, les résultats de l’indicateur Masses financières contrôlées par rapport au nombre de jours travaillés, pour la Cour sont incomplets, sans doute en raison de sa suppression à compter du PAP 2009.

CULTURE : CRÉATION, TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE ;

COMPTE DAFFECTATION SPÉCIALE : CINÉMA, AUDIOVISUEL ET EXPRESSION RADIOPHONIQUE LOCALE

Commentaire de M. Richard Dell’Agnola, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 65

A.– LE PROGRAMME 131 CRÉATION 65

B.– LE PROGRAMME 224 TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE 67

C.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE CINÉMA, AUDIOVISUEL ET EXPRESSION RADIOPHONIQUE LOCALE 68

II.–  LA PERFORMANCE DES CRÉDITS PUBLICS EN 2008 70

A.– LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA CRÉATION 70

1.– Objectif n° 1 Inciter à l’innovation et à la diversité de la création : des réalisations en demi-teinte 70

2.– Objectif n° 2 Donner des bases économiques et professionnelles solides à la création : des résultats contrastés 70

3.– Objectif n° 3 Augmenter la fréquentation du public dans les lieux culturels : une légère dégradation des résultats 71

4.– Objectif n° 4 Diffuser davantage les œuvres et les productions culturelles en France et à l’étranger : une appréciation tronquée des réalisations 72

B.– LES CRÉDITS RELATIFS À LA TRANSMISSION DES SAVOIRS 72

1.– Objectif n° 1 Améliorer l’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur Culture : une performance impossible à évaluer 72

2.– Objectif n° 2 Favoriser l’accès des enfants et des jeunes d’âge scolaire à l’éducation artistique et culturelle : des réalisations conformes aux prévisions 72

3.– Objectif n° 3 Favoriser un accès équitable à la culture : des résultats positifs 73

4.– Objectif n° 4 Promouvoir le dialogue interculturel et les échanges culturels au sein de l’espace européen et international : un indicateur inadapté ? 73

5.– Objectif n°5 Optimiser l’utilisation des crédits dédiés aux fonctions soutien : les conséquences des non-remplacements d’agents 73

C.– LA PERFORMANCE DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE 74

1.– Le programme 711 Industries cinématographiques 74

2.– Le programme 712 Industries audiovisuelles 75

3.– Le programme 713 Soutien à l’expression radiophonique locale 75

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

A.– LE PROGRAMME 131 CRÉATION

Le taux de consommation des crédits du programme 131 Création – soit le rapport entre les crédits consommés et le total des crédits ouverts – est proche de 100 % en autorisations d’engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP), atteignant respectivement 98,9 % et 99,9 %. Ainsi que le relève la Cour des comptes (2), un tel niveau de dépenses confirme les tensions qui caractérisent le programme depuis de nombreuses années. Une même appréciation peut d’ailleurs être portée quant à l’exécution budgétaire du programme 224 (infra).

RÉCAPITULATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 131

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Programme / Action

prévision LFI (y compris FDC et ADP)

Consommation

2007

2008

2007

2008

Programme 131

792 513 421

788 954 147

798 831 994

804 425 462

799 395 630

794 787 493

801 539 994

811 130 302

Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant

641 057 284

638 950 101

646 642 776

651 337 557

648 751 928

643 400 369

649 427 776

655 090 992

Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques

81 139 597

79 523 530

86 984 583

87 571 934

80 437 540

78 282 536

86 107 583

89 410 826

Soutien à la création, à la production, à la diffusion et à la valorisation du livre et de la lecture

33 746 088

31 261 576

31 989 070

28 941 603

33 585 521

33 772 093

32 789 070

29 616 791

Économie des professions et des industries culturelles

36 570 452

39 218 940

33 215 565

36 574 368

36 620 641

39 332 495

33 215 565

37 011 693

LFI : loi de finances initiale

FDC : fonds de concours

ADP : attributions de produits

Source : RAP 2008

En effet, le niveau des reports d’un exercice sur l’autre reste faible, le programme Création bénéficiant en outre, depuis deux ans, d’un dégel complet de la réserve de précaution (hors crédits de titre 2), appliquée en début d’année. Le rapport annuel de performances (RAP) le confirme, la levée intégrale en début de gestion de la réserve « a pu limiter la contrainte qui pesait sur les crédits d’intervention dans les domaines du spectacle vivant, des arts plastiques, du livre et du cinéma tant en administration centrale que dans les services déconcentrés ».

Notons par ailleurs que les mouvements de fongibilité entre les BOP du programme restent modestes. Ils se seront certes élevés à 51,14 millions d’euros en 2008, mais les crédits correspondants provenaient tous de la réserve de précaution libérée en début d’année et restée sans affectation. De fait, ces mouvements ne témoignent d’aucune réelle mesure de fongibilité et n’ont pas été de nature à modifier la programmation budgétaire initiale.

Le programme Création, à l’image de l’ensemble de la mission Culture, reste très dépendant de ses opérateurs quant à l’exécution des crédits qui lui sont affectés. Ainsi, les subventions pour charges de service public destinées à ses 16 opérateurs nationaux représentent 34 % des dépenses hors titre 2. Or la rigidité des crédits Création résulte en partie du poids de ces opérateurs, leur masse salariale étant largement financée par les subventions pour charges de service public, contrairement à la plupart des musées du programme Patrimoines ou des écoles du programme Transmission des savoirs et démocratisation de la culture. De fait, si le développement des ressources propres des institutions patrimoniales – qui permet un certain desserrement des contraintes budgétaires – est un objectif clair et un axe majeur du ministère en direction du programme Patrimoines (3), une telle préoccupation demeure étrangère au programme Création.

Atteignant 120 millions d’euros, le montant des dépenses fiscales rattachées au programme enregistre une diminution de 3 millions d’euros par rapport à l’année 2007. On note par ailleurs un écart substantiel entre le chiffrage initial du crédit d’impôt pour la production phonographique
– 10 millions d’euros – et le chiffrage actualisé à 1 million d’euro.

Le Rapporteur spécial tient enfin à souligner que le plafond d’emplois du programme a été dépassé, celui-ci faisant état de 1 058 ETPT en exécution contre 1 024 prévus en LFI. Ce dépassement de 34 emplois est principalement concentré sur l’action n° 3 Soutien à la création, à la production, à la diffusion et à la valorisation du livre et de la lecture, qui enregistre un écart de + 26 emplois (276 contre 250 prévus), lesquels ont vraisemblablement bénéficié à la Bibliothèque publique d’information puisque celle-ci représente quelque 220 emplois sur les 250 de l’action précitée.

B.– LE PROGRAMME 224 TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE

Le taux de consommation du programme 224 atteint 95,4 % en AE, celui des CP étant proche de 100 %, à 99,6 %.

RÉCAPITULATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 224

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Programme / Action

prévision LFI (y compris FDC et ADP)

Consommation

2007

2008

2007

2008

Programme 224

846 936 930

804 058 529

823 296 320

810 176 680

858 506 059

826 233 534

833 396 673

823 860 534

Soutien aux établissements d’enseignement supérieur et insertion professionnelle

328 961 279

312 714 542

325 153 769

310 396 014

331 210 390

321 429 181

329 907 769

321 979 845

Soutien à l’éducation artistique et culturelle

30 472 065

32 076 690

32 090 184

33 866 174

30 472 065

32 168 745

32 090 184

32 920 475

Soutien aux établissements d’enseignement spécialisé

32 611 167

32 343 533

30 660 000

29 309 117

34 343 167

40 662 815

32 201 353

31 523 754

Actions spécifiques en faveur de l’accès à la culture (libellé modifié)

44 386 559

42 527 201

59 444 864

57 015 385

43 212 559

42 315 431

60 234 864

60 233 136

Politiques territoriales (ancien)

21 260 342

18 521 279

 

25 919 144

22 138 584

 

Action culturelle internationale

21 263 677

22 044 389

20 014 867

21 535 672

21 263 677

22 049 832

20 014 867

21 528 475

Fonctions de soutien du ministère

367 981 841

343 830 895

355 932 636

358 054 318

372 085 057

345 468 946

358 947 636

355 674 849

LFI : loi de finances initiale

FDC : fonds de concours

ADP : attributions de produit

Source : RAP 2008

Les crédits initiaux hors dépenses de personnel – soit environ 460 millions d’euros en AE et 470 millions d’euros en CP – ont été diminués du montant de la réserve de précaution, laquelle s’élevait à 19,23 millions d’euros en AE et 19,84 millions d’euros en CP. Des mouvements sont toutefois intervenus en gestion, notamment le dégel partiel de la réserve au bénéfice des établissements d’enseignement supérieur culture et de l’éducation artistique et culturelle à hauteur de 7 millions d’euros en AE comme en CP. En fin d’année, le gel résiduel s’élevait à 12,17 millions d’euros en AE et 14,89 millions d’euros en CP, dont 8 millions d’euros en AE et 14,67 millions d’euros en CP ont été annulés en loi de finances rectificative. Le report du solde des AE – soit 3,93 millions d’euros – a été demandé en 2009.

Deux traits majeurs caractérisent la gestion 2008. On note en premier lieu une accélération des dépenses d’investissement, notamment en CP, 39,75 millions d’euros ayant été consommés alors que 31,78 millions d’euros étaient prévus en LFI, soit une augmentation de +25 %. Selon le RAP, un tel écart s’explique par le rattachement des fonds de concours pour le Centre de la musique de chambre de Fontainebleau et par la fongibilité exercée depuis les crédits d’intervention. En second lieu, on constate une moindre consommation d’AE en intervention. Ceci traduit l’effort des directions, et notamment des DRAC, qui ont suspendu ou différé des opérations d’intervention afin de réduire les restes à payer, lesquels ont diminué de 63 % en 2008 par rapport à 2007.

C.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE CINÉMA, AUDIOVISUEL ET EXPRESSION RADIOPHONIQUE LOCALE

Aux termes de l’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, « Les comptes d’affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».

Le compte d’affectation spéciale (CAS) Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale comprend trois sections correspondant à autant de programmes.

● Le programme 711 Industries cinématographiques retrace principalement ;

En recettes :

– le produit de la taxe spéciale incluse dans le prix des billets d’entrée dans les salles de spectacles cinématographiques (4) ;

– une part des taxes et prélèvement sur les sommes encaissées par les sociétés de télévision au titre de la redevance, de la diffusion des messages publicitaires et des abonnements ;

– une part de la taxe sur les encaissements réalisés au titre de la commercialisation des vidéogrammes.

En dépenses : les subventions accordées par le Centre national de la cinématographie (CNC).

● Le programme 712 Industries audiovisuelles retrace principalement ;

En recettes :

– une part des taxes et prélèvement sur les sommes encaissées par les sociétés de télévision au titre de la redevance, de la diffusion des messages publicitaires et des abonnements ;

– une part de la taxe sur les encaissements réalisés au titre de la commercialisation des vidéogrammes.

En dépenses : les subventions accordées par le CNC.

● Le programme 713 Soutien à l’expression radiophonique locale retrace principalement ;

En recettes : le produit de la taxe sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision.

En dépenses : les subventions accordées par le Fonds de soutien à l’expression radiophonique locale (FSER).

ÉQUILIBRE DU COMPTE CONSTATÉ EN EXÉCUTION

(en euros)

Section

Recettes prévues en LFI

Recettes constatées

Crédits consommés

Solde

Industries cinématographiques

280 809 000

275 530 846

314 296 013

- 38 765 167

Industries audiovisuelles

247 721 000

248 576 887

310 029 319

- 61 452 432

Soutien à l’expression radiophonique locale

25 000 000

24 816 316

26 186 7 890

- 1 370 474

Total

553 530 000

548 924 049

650 512 122

- 101 588 073

LFI : loi de finances initiale

Source : RAP 2008.

L’analyse de l’exécution budgétaire du compte montre que la totalité des recettes fiscales constatées sur les deux premières sections au cours de l’exercice 2008 a été consommée durant l’année, du fait de la clôture définitive du compte en fin de gestion et du transfert définitif du solde de trésorerie sur les comptes du CNC (infra).

Sur les deux premières sections, le total des crédits consommés est égal à la somme des recettes constatées en gestion 2008 et des montants correspondants aux crédits ouverts au titre de l’arrêté du 28 mars 2008 portant reports de crédits qui n’avaient pas fait l’objet d’une demande de tirage avant la fin de la gestion 2007, soit respectivement 38,76 et 61,45 millions d’euros, ce qui explique les soldes négatifs de deux sections pour ces mêmes montants.

Ainsi que le Rapporteur spécial l’a précédemment évoqué, l’année 2008 est la dernière année de fonctionnement du compte. Faisant écho aux préconisations du Conseil de modernisation des politiques publiques, la loi de finances pour 2009 a procédé aux modifications suivantes :

– le compte a été définitivement clôturé au 31 décembre 2008 ;

– au 1er janvier 2009, le CNC est devenu affectataire direct des taxes alimentant le compte de soutien au cinéma et à l’audiovisuel. Par ailleurs, à compter du 1er janvier 2010, le CNC recouvrera directement la taxe sur les éditeurs et les distributeurs de télévision.

À partir du 1er janvier 2009, les crédits relatifs au soutien à l’expression radiophonique locale ont fait l’objet d’une inscription au budget général de l’État, et sont désormais retracés au sein d’un programme 312 de même intitulé faisant partie de la mission Médias.

II.– LA PERFORMANCE DES CRÉDITS PUBLICS EN 2008

A.– LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA CRÉATION

1.– Objectif n° 1 Inciter à l’innovation et à la diversité de la création : des réalisations en demi-teinte

Les indicateurs associés à cet objectif doivent permettre de mesurer le renouvellement des bénéficiaires des aides à la création (artistes et équipes artistiques) et d’apprécier la diversité de l’offre de création dans le domaine du spectacle vivant, des arts plastiques et de la production éditoriale. Les résultats sont mitigés, la moitié des indicateurs n’atteignant pas les cibles déterminées dans le PAP.

Le renouvellement des artistes bénéficiaires de commandes, d’acquisition ou d’aides à la création se poursuit puisque près de la moitié d’entre eux (48 %) a reçu un tel soutien pour la première fois. L’évolution est inverse concernant les équipes artistiques aidées, le résultat étant inférieur à la prévision du PAP comme aux réalisations des années antérieures.

La place de la création dans la programmation des structures de production est en recul par rapport aux années précédentes et n’est pas conforme aux prévisions. Toutefois, l’évolution est différenciée selon qu’on analyse la programmation des structures dites « de répertoire » et les autres. Ainsi que le souligne le RAP, « les nouvelles productions d’œuvres, et plus encore les créations originales d’œuvres contemporaines, connaissent en général des fréquentations plus faibles que les reprises de spectacles déjà bien identifiés par le public ».

Le soutien à la diversité éditoriale via le concours apporté aux publications dans les secteurs de vente « lente » – sciences humaines, littérature scientifique et technique, poésie etc. – semble porter ses fruits, le nombre de titres publiés dans ces domaines étant supérieur aux prévisions.

2.– Objectif n° 2 Donner des bases économiques et professionnelles solides à la création : des résultats contrastés

● L’équilibre financier des opérateurs (5) est recherchée et évaluée au travers de trois sous-indicateurs.

Ainsi :

– la recette moyenne par place offerte dépasse largement la cible du PAP. Un tel résultat est certes le fait d’une augmentation des produits hors subvention mais également d’une diminution du nombre de places mises en vente ;

– le taux d’autofinancement des structures subventionnées atteint 38,8 % dépassant ainsi la cible du PAP (37,5 %), et témoignant d’une légère amélioration par rapport à 2007 (38,3 %) ;

– en revanche, la part des charges fixes dans les budgets des structures conventionnées se maintient au niveau des années antérieures – 66,5 % en 2008, 66,9 % en 2007 et 66,8 % en 2006 – et se révèle largement inférieure à l’objectif du PAP de 53 %. Des efforts de mutualisation des coûts des fonctions communes devraient permettre d’améliorer ce résultat.

● L’indicateur de garantie de l’emploi artistique présente des résultats quasi stables dans le domaine des arts plastiques et décevants en ce qui concerne le spectacle vivant. Par ailleurs, comme le relève la Cour des comptes (6), un tel indicateur ne mesure pas tant une « garantie » de l’emploi artistique qu’un simple « soutien » à celui-ci.

● Le ministère développe sa politique de conventionnement avec les structures bénéficiaires de subventions de fonctionnement. Les résultats font état d’une évolution positive, 63 % d’entre elles ayant signé une convention avec l’État alors qu’elles n’étaient que 57 % à l’avoir fait en 2007. Les efforts en ce sens doivent être poursuivis, la lecture « en négatif » des résultats soulignant que près de 40 % des structures subventionnées demeurent en dehors de la dynamique conventionnelle.

● L’appréciation des résultats relatifs à l’optimisation de la procédure de traitement des demandes de subvention est malaisée, l’ensemble des données nécessaires à l’évaluation n’étant pas disponibles.

3.– Objectif n° 3 Augmenter la fréquentation du public dans les lieux culturels : une légère dégradation des résultats

Les résultats relatifs à la fréquentation des lieux culturels sont tous en retrait par rapport à l’année 2007, et tous en deçà des cibles du PAP. Seule exception, la fréquentation scolaire pour le spectacle vivant. Toutefois, l’ampleur de cette dégradation reste modeste.

4.– Objectif n° 4 Diffuser davantage les œuvres et les productions culturelles en France et à l’étranger : une appréciation tronquée des réalisations

Sur les trois indicateurs associés à l’objectif n° 4, un seul fait état des réalisations au titre de 2008, rendant l’analyse de la performance pour le moins hasardeuse.

Par ailleurs, le périmètre de certains indicateurs comme la détermination de leurs cibles semblent perfectibles. Ainsi, l’efficacité du soutien à l’exportation des industries culturelles ne concerne que les secteurs du livre et du disque alors que les productions cinématographiques et audiovisuelles représentent une part non négligeable des exportations culturelles. En outre, la cible de ce même indicateur relative à l’industrie du disque présente des évolutions étonnantes, l’objectif initial de 500 ayant été ramené à 340, un niveau inférieur à 2006 et 2007, sans que le RAP justifie un tel recalibrage.

B.– LES CRÉDITS RELATIFS À LA TRANSMISSION DES SAVOIRS

Le RAP assure que « 67 % des indicateurs renseignés ont un résultat globalement conforme voire supérieur à la prévision ». A contrario, cela signifie qu’un tiers des indicateurs renseignés font état de performances inférieures aux attentes.

1.– Objectif n° 1 Améliorer l’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur Culture : une performance impossible à évaluer

L’indicateur associé à cet objectif se compose de 5 sous-indicateurs censés renseigner le niveau d’insertion professionnelle des diplômés de différentes structures – écoles nationales d’architecture, École du Louvre etc. Cependant, seul un sous-indicateur est renseigné, empêchant toute analyse de la performance.

2.– Objectif n° 2 Favoriser l’accès des enfants et des jeunes d’âge scolaire à l’éducation artistique et culturelle : des réalisations conformes aux prévisions

La mise en œuvre du plan de relance de l’éducation artistique et culturelle a permis de toucher un nombre croissant de jeunes, assurant ainsi le dépassement de la cible du PAP. Selon le RAP, l’émergence de pratiques et d’actions nouvelles a en outre eu pour effet de compenser la perte de vitesse de certains dispositifs traditionnels, tels les classes à projets artistique et culturel.

Par ailleurs, conformément aux conclusions du rapport de M. Gross (7), inspecteur général de l’Éducation nationale, les actions en ce sens devraient se développer et se renforcer.

3.– Objectif n° 3 Favoriser un accès équitable à la culture : des résultats positifs

En vertu des dispositions de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 relative à « l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées », le ministère de la Culture et de la communication poursuit ses efforts afin de permettre l’accessibilité des lieux culturels aux personnes en situation de handicap.

Il convient de rappeler la spécificité des établissements culturels et monuments historiques en matière d’aménagement. Nombre d’entre eux étant classés, les travaux d’accessibilité s’avèrent d’autant plus complexes à réaliser. Pour autant, un nombre croissant d’établissements est labellisé : le château et les remparts de Carcassonne, le musée d’Orsay, les Arts décoratifs en 2007, la grotte de Font-de-Gaume ou encore la forteresse de Salse en 2008.

Le second axe du développement d’un accès équitable à la culture concerne les efforts menés en direction des territoires dits « prioritaires », notamment via des actions d’éducation artistique et culturelle. La cible du PAP est atteinte, le RAP indiquant toutefois que l’ensemble des DRAC n’a pas été en mesure de collecter les informations nécessaires au renseignement de l’indicateur.

4.– Objectif n° 4 Promouvoir le dialogue interculturel et les échanges culturels au sein de l’espace européen et international : un indicateur inadapté ?

La satisfaction d’un tel objectif est censée se mesurer eu regard de la part d’étudiants européens et étrangers accueillis dans des institutions culturelles et autres structures de formations subventionnées par le ministère de la Culture.

Toutefois, ainsi que l’indique le RAP, l’absence de leviers d’action réels à disposition du ministère quant à l’évolution du résultat conduit à envisager la suppression de l’indicateur associé. La création d’un indicateur relatif à la part des établissements d’enseignement supérieur culture (ESC) ayant un partenariat avec au moins un établissement étranger est à l’étude.

5.– Objectif n° 5 Optimiser l’utilisation des crédits dédiés aux fonctions soutien : les conséquences des non-remplacements d’agents

Le coût des fonctions soutien par ETP est légèrement supérieur à la moyenne des années précédentes et à la cible du PAP. Il convient toutefois de noter que la part des fonctions soutien dans le budget total de la mission Culture reste stable, à 4 %. Par ailleurs, la dégradation de l’indicateur peut résulter du non-remplacement des agents partant en retraite, lequel entraîne une réduction du dénominateur et partant, une augmentation mécanique du rapport.

Le ratio d’efficience de la fonction ressources humaines traduit également les effets des non-remplacements. La réorganisation des services du ministère dans le cadre de la RGPP devrait permettre une plus grande mutualisation des fonctions soutien et, partant, une amélioration du ratio.

C.– LA PERFORMANCE DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE

1.– Le programme 711 Industries cinématographiques

Concernant l’objectif n° 1 Favoriser le succès du cinéma français en France et à l’étranger, les résultats sont tous supérieurs aux prévisions, soulignant le caractère exceptionnel de l’année 2008 pour le cinéma français (86 millions d’entrées contre 84 millions pour les productions américaines).

L’objectif n° 2 Contribuer à la qualité et à la diversité de la production cinématographique fait état de résultats plus mitigés, ceux-ci étant soumis, il est vrai, à des aléas difficilement maîtrisables tels la programmation des festivals ou le nombre total de films réalisés.

Il est impossible d’évaluer l’ensemble des réalisations de l’objectif n° 3 Diffuser le cinéma sur l’ensemble du territoire, les données relatives à la fréquentation des salles en zone rurale et dans les unités urbaines de moins de 30 000 habitants (8) n’étant pas encore disponibles. Les effets des aides à l’équipement des salles de cinéma dans ces mêmes zones sont mitigés, le RAP soulignant que certains exploitants ont choisi de repousser leurs investissements, tandis que d’autres projets n’ont pu être relancés qu’à partir du second semestre 2008, après les résultats des élections municipales.

Ainsi que tendent à le démontrer les résultats associés à l’objectif n° 4 Favoriser l’attractivité du territoire national, la France reste un lieu privilégié de tournage pour les films français. Ceci semble confirmer l’effet positif du crédit d’impôt pour dépenses de production d’œuvres cinématographiques, lequel favorise une telle localisation des tournages (9).

L’ensemble des données nécessaires à l’appréciation des résultats correspondants à l’objectif n° 5 (10) n’est pas disponible. Tout au plus peut-on noter que la part de marché des films français édités sur support vidéo – 22,6 % – est inférieure à la cible du PAP – 25 % – et en diminution par rapport aux années antérieures (22,8 % en 2006 et 23 % en 2007).

2.– Le programme 712 Industries audiovisuelles

Le premier objectif associé au programme 712 vise à Consolider l’industrie des programmes audiovisuels. L’appréciation de la réalisation d’un tel objectif s’avère malaisée. Notamment, le chiffre d’affaires à l’exportation des industries françaises de programmes ne sera connu qu’à l’été 2009.

Il est également difficile d’évaluer la performance de l’objectif n° 2 Enrichir l’offre de programmes et soutenir l’innovation audiovisuelle, un seul indicateur sur les deux étant renseigné. Les résultats de l’indicateur 2.2 invitent à poursuivre les efforts en faveur des productions dans les domaines de la fiction et de l’animation.

Les résultats de l’indicateur rattaché à l’objectif n° 3 Favoriser l’attractivité du territoire national montrent qu’en matière de production audiovisuelle (fiction) comme en matière de cinéma (supra), la France est un lieu majeur de tournage.

3.– Le programme 713 Soutien à l’expression radiophonique locale

Le programme 713 présente des résultats en demi-teinte. La part des radios bénéficiant d’une subvention sélective (11) est largement supérieure à la cible du PAP (92 % contre 80 %). En revanche, la part moyenne des ressources propres des radios associatives est en diminution par rapport aux années antérieures et reste inférieure aux prévisions du PAP.

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CULTURE : PATRIMOINES

Commentaire de M. Nicolas PERRUCHOT, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX PATRIMOINES 78

A.– UNE APPRÉCIATION MALAISÉE DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 78

B.– LA GESTION DES CRÉDITS PAR ACTION 80

C.– LES DÉPENSES FISCALES RATTACHÉES AU PROGRAMME : UNE PRÉSENTATION DÉFICIENTE, UNE JUSTIFICATION INEXISTANTE 81

II.– LA PERFORMANCE DE LA POLITIQUE PATRIMONIALE EN 2008 : DES RÉSULTATS CONTRASTÉS 82

A.– OBJECTIF N° 1 AMÉLIORER LA CONNAISSANCE ET LA CONSERVATION DES PATRIMOINES : UNE RÉALISATION MÉDIOCRE 82

B.– OBJECTIF N° 2 ACCROÎTRE L’ACCÈS DU PUBLIC AU PATRIMOINE NATIONAL : DES RÉSULTATS INFÉRIEURS AUX PRÉVISIONS MAIS ENCOURAGEANTS 83

C.– OBJECTIF N° 3 ÉLARGIR LES SOURCES D’ENRICHISSEMENT DES PATRIMOINES PUBLICS : DES OBJECTIFS ATTEINTS, VOIRE DÉPASSÉS 84

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX PATRIMOINES

A.– UNE APPRÉCIATION MALAISÉE DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Ainsi que le Rapporteur spécial le relève depuis plusieurs années, le taux de consommation des crédits dédiés aux patrimoines demeure perfectible. Le rapport entre les crédits consommés et les crédits ouverts atteint 98,6 % en crédits de paiement (CP), ce qui est très satisfaisant, mais seulement 77,6 % en autorisations d’engagement (AE).

En d’autres termes, près d’un quart des autorisations d’engagement ouvertes n’a finalement pas été consommé, ce qui amène à s’interroger sur la qualité de la prévision et du pilotage des opérations culturelles. Le rapport annuel de performances (RAP) a beau indiquer que le taux de consommation des AE atteste de « la prudence des services dans la gestion des engagements nouveaux, afin d’assurer la soutenabilité de leur budget tout en maintenant leur niveau d’activité », un tel écart entre les prévisions et la réalisation ne laisse pas d’étonner.

RÉCAPITULATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 175

(en euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Programme / Action

Prévision LFI (y.c. FDC et ADP)

Consommation

2007

2008

2007

2008

Programme 175

1 143 308 824

1 154 961 576

1 279 253 180

1 194 068 198

1 188 372 886

1 153 853 432

1 154 227 180

1 183 606 551

Patrimoine monumental et archéologique

349 093 112

383 038 452

384 365 669

351 571 433

423 105 330

394 445 716

349 327 978

385 682 781

Architecture

25 427 675

25 379 503

25 509 371

28 962 689

25 878 675

24 346 262

25 959 371

28 134 471

Patrimoine des musées de France

429 855 303

419 939 787

494 976 896

439 082 372

429 442 516

434 059 324

450 805 896

444 363 702

Patrimoine archivistique et célébrations nationales

95 387 825

91 067 235

121 917 336

118 234 869

61 896 456

63 912 115

72 150 027

70 467 691

Patrimoine écrit et documentaire

198 236 450

195 006 185

207 956 908

212 826 224

198 346 450

195 403 959

209 456 908

214 322 652

Patrimoine cinématographique

22 198 000

21 467 180

21 452 573

24 637 385

26 598 000

22 691 393

23 452 573

21 987 723

Patrimoine linguistique

3 875 393

3 799 112

3 940 514

3 968 250

3 875 393

3 807 093

3 940 514

4 006 430

Acquisition et enrichissement des collections publiques

19 230 066

15 264 122

19 133 913

14 784 976

19 230 066

15 187 570

19 133 913

14 641 101

LFI : loi de finances initiale

FDC : fonds de concours

ADP : attributions de produits

Source : RAP 2008

Le solde des ouvertures et annulations hors fonds de concours (FDC) et attribution de produits (ADP) s’élève à + 238,29 millions d’euros en AE et + 33,95 millions d’euros en CP. Malgré l’importance de ces mouvements de crédits, le RAP reste muet quant à leur justification. Il conviendrait de commenter et de justifier précisément les mouvements de crédits intervenus en cours d’exercice, par exemple en les récapitulant à la fin de la justification au premier euro (JPE) de chaque action.

La JPE pourrait ainsi faire apparaître une présentation en volume, et pas seulement en valeur, du niveau de variation des crédits en gestion ainsi que du niveau de consommation des crédits finalement disponibles. Une présentation synthétique des mouvements de fongibilité intervenus en cours d’exercice serait par ailleurs utile.

La réserve de précaution du programme Patrimoines s’est élevée à 48,3 millions d’euros en AE et 40,3 millions d’euros en CP en début de gestion, soit respectivement 3,8 % et 3,6 % des crédits alloués en loi de finances initiale (hors titre 2 et hors FDC et ADP).

Des reports de 2007 sont venus abonder les crédits du programme à hauteur de 31,5 millions d’euros en AE et 61 millions d’euros en CP. Ceux-ci étaient principalement issus de crédits destinés à la restauration de monuments historiques appartenant à l’État ainsi que du report de la réserve de précaution résiduelle de 2007. Notons que le montant des reports, s’il est moins important que l’année précédente, où il s’était élevé à 84 millions d’euros, reste relativement élevé en valeur absolue. De fait, ainsi que le relève la Cour des comptes (12), « il n’est toujours pas certain que le ministère parvienne à absorber les crédits supplémentaires qui lui ont été promis au titre du plan de relance (93,6 millions d’euros d’AE et 37,4 millions d’euros de CP en 2009) ».

Il convient ici de souligner la pauvreté des informations relatives aux opérateurs du ministère de la Culture et de la communication. En effet, alors que le RAP fait état de 19 opérateurs pour le programme Patrimoines, seuls 4 d’entre eux, tenus pour « principaux », font l’objet d’une présentation détaillée (13). Parmi les opérateurs restants figurent pourtant des établissements d’envergure dont l’activité est essentielle au regard de la politique menée par le ministère. Ainsi de la Réunion des musées nationaux (RMN), de l’établissement public du musée et du domaine national de Versailles, ou encore des musées d’Orsay et du Quai Branly.

Un tel défaut d’information est d’autant moins satisfaisant que, du fait des missions qui sont assignées au ministère de la Culture et de la communication, son budget est majoritairement exécuté par ses opérateurs et ses services déconcentrés. Ainsi, en 2008, les services centraux auront consommé 14 % des crédits, les services déconcentrés 27 %, et les opérateurs 59 %.

B.– LA GESTION DES CRÉDITS PAR ACTION

Les principaux mouvements de crédits en gestion et les évolutions les plus notables entre les prévisions en loi de finances initiale (LFI) et l’exécution ont concerné quatre actions.

● Action n° 1 Patrimoine monumental et archéologique

À l’image du programme dans son ensemble, l’action n° 1 présente une sous-consommation des AE de près de 9 % avec un taux de consommation de 91,4 %. En revanche, les CP consommés sont supérieurs de 10,4 % aux prévisions de la LFI.

D’après le RAP, un tel écart résulte notamment du report de crédits de 2007 sur 2008 et d’un abondement de l’action en gestion via des redéploiements au sein du programme et le rattachement des crédits issus du Centre des monuments nationaux (CMN) (14).

● Action n° 2 Architecture

Avec une exécution des AE à hauteur de 28,96 millions d’euros et 28,13 millions d’euros consommés en CP, l’action n° 2 présente des écarts de + 13,5 % et + 8,4 % respectivement.

Ceux-ci sont imputables à des reports de l’exercice 2007, 2,3 millions d’euros (AE = CP) ayant été redéployés afin de financer la mission d’assistance à la conduite de la consultation internationale pour l’avenir du Paris métropolitain « Le grand pari de l’agglomération parisienne ».

● Action n° 3 Patrimoine des musées de France

L’exécution 2008 laisse apparaître une sous-consommation importante des AE, avec un taux de consommation de 88,7 %.

Les dépenses d’investissement présentent des évolutions notables entre les prévisions de la LFI et la consommation. Ainsi, seuls 69 % des AE ont été consommées (29,33 millions d’euros contre 42,46 millions d’euros prévus). Inversement, la consommation de CP est de 63 % plus élevée que les prévisions initiales (15,41 millions d’euros contre 9,47 millions d’euros en LFI). Un dégel partiel de la réserve de précaution, des reports de l’exercice 2007 et la participation du musée Picasso au financement d’études relatives aux travaux de l’Hôtel Salé permettent d’expliquer un tel écart.

● Action n° 8 Acquisition et enrichissement des collections publiques

C’est cette action qui présente les écarts les plus significatifs entre les prévisions de la LFI et la consommation finale de crédits. De fait, seuls 77,2 % des AE et 76,5 % des CP ont été consommés (14,78 millions d’euros en AE et 14,64 millions d’euros en CP pour des prévisions de 19,13 millions d’euros AE = CP).

Les dépenses d’investissement comme les dépenses d’intervention sont inférieures de moitié aux prévisions.

Ainsi, le taux de consommation des premières est de 49,4 % (2,49 millions d’euros contre 5,04 millions d’euros en AE = CP). Toutefois, le RAP nous apprend que les crédits d’acquisition de la Réunion des musées nationaux pour le compte des musées SCN (15) – soit 2,2 millions d’euros en AE = CP –, inscrits en LFI sur l’action n° 8, ont en réalité été exécutés sur l’action n° 3 Patrimoine des musées de France. On s’interroge alors sur l’utilité d’une action n° 8 théoriquement dédiée aux acquisitions… Quant au suivi des crédits, on ne peut que regretter une telle ventilation entre les actions qui ne facilite ni la visibilité budgétaire, ni l’appréciation de l’exécution. En réalité, le taux de consommation des dépenses d’investissement serait alors de 91 %.

Quant aux dépenses d’intervention, effectuées via des transferts aux collectivités, elles atteignent seulement 47,6 % des prévisions en AE et 48,3 % en CP. Pour autant, le RAP ne fournit aucune information susceptible d’expliquer ces résultats.

C.– LES DÉPENSES FISCALES RATTACHÉES AU PROGRAMME : UNE PRÉSENTATION DÉFICIENTE, UNE JUSTIFICATION INEXISTANTE

Pour un chiffrage initial de 106 millions d’euros, le coût total des dépenses fiscales s’élève à 171 millions d’euros pour 2008, soit un écart de + 61,3 % dont on chercherait en vain une quelconque explication dans le RAP.

À cet égard, trois dispositifs présentent des défauts d’évaluation significatifs :

– le doublement du coût – de 20 à 40 millions d’euros – de l’imputation sur le revenu global sans limitation de montant des déficits fonciers supportés par les propriétaires de monuments historiques classés, inscrits ou assimilés ;

– le quadruplement du montant de la déduction des charges foncières afférentes aux monuments historiques, le chiffrage initial de 10 millions d’euros atteignant en réalité 40 millions d’euros ;

– une multiplication par 40 au minimum du coût de la suppression du prélèvement de 20 % sur les capitaux décès lorsque le bénéficiaire est exonéré de droits de mutations à titre gratuit en cas de dons aux associations culturelles : pour un coût initial estimé inférieur à 500 000 euros, l’exécution fait apparaître un coût de 20 millions d’euros.

Par ailleurs, comme l’année précédente, et ainsi que l’avaient souligné le Rapporteur spécial (16) et la Cour des comptes, la réduction d’impôt prévue à l’article 238 bis du code général des impôts ne figure toujours pas dans la liste des dépenses fiscales rattachées à la mission Culture. Or, comme le relève la Cour des comptes, « cette situation est hautement insatisfaisante car elle conduit à minorer le montant des dépenses fiscales affiché par la loi de finances d’un ordre de grandeur de 100 à 200 millions d’euros » (17).

Le Rapporteur spécial ne peut que renouveler sa demande maintes fois exprimée que la présentation et surtout la justification des dépenses fiscales soient substantiellement améliorées dans les documents budgétaires, PAP et RAP.

II.– LA PERFORMANCE DE LA POLITIQUE PATRIMONIALE EN 2008 : DES RÉSULTATS CONTRASTÉS

A.– OBJECTIF N° 1 AMÉLIORER LA CONNAISSANCE ET LA CONSERVATION DES PATRIMOINES : UNE RÉALISATION MÉDIOCRE

Les résultats pour 2008 sont largement négatifs, seul un sous-indicateur sur huit présentant une réalisation conforme à la prévision du PAP.

Ainsi, pour les procédures de signalement, de protection et de conservation, les réalisations sont en deçà du niveau prévisionnel souhaité. À titre d’exemple, le taux des musées de France disposant d’un plan de récolement validé atteint 22,23 %, pour un objectif de 40 % fixé par le PAP. Les deux tiers des musées nationaux et plus de 20 % des autres musées de France disposent désormais d’un plan de récolement validé (18). Selon le responsable de programme, ce résultat inférieur aux attentes doit cependant être relativisé. En effet, de nombreux musées ont procédé, ou sont en train de procéder, au récolement de leurs collections sans avoir fait valider préalablement par la collectivité propriétaire des collections la méthodologie de celui-ci dans un « plan de récolement ». On peut toutefois s’interroger sur le calibrage de la cible, d’autant que l’objectif envisagé pour 2010 est de 52 %.

Quant à la qualité de la maîtrise d’ouvrage, seul l’indicateur relatif au respect des coûts des opérations présente un résultat positif, dépassant même la prévision du PAP. En revanche, le sous-indicateur de suivi du respect de la programmation des travaux de restauration sur les monuments historiques présente un résultat de 86 % pour une cible à 90 %, un niveau inférieur aux réalisations des années 2006 et 2007. Le responsable de programme souligne toutefois que ce résultat peut s’expliquer du fait de la restitution par l’État de la maîtrise d’ouvrage aux propriétaires autres que l’État. Ceci a allongé les délais de mise en œuvre de la programmation des subventions d’investissement pour les petites communes ou les particuliers, lesquels ne disposent pas toujours des compétences de maîtrise d’ouvrage nécessaires.

Le RAP souligne également un allongement des délais, avec 56 mois de retard sur 23 opérations réceptionnées en 2008 contre 35 mois de retard sur 18 opérations en 2007. Le responsable de programme précise que de tels résultats sont principalement dus à deux opérations. Ainsi, le projet de Département des recherches archéologiques subaquatiques et sous-marines a enregistré un retard de 27 mois dont 24 du fait d’appels d’offres infructueux. La construction de l’école d’architecture de Nantes a, quant à elle, vu ses délais s’allonger de 20 mois, dont 12 mois de retard en phase d’étude.

B.– OBJECTIF N° 2 ACCROÎTRE L’ACCÈS DU PUBLIC AU PATRIMOINE NATIONAL : DES RÉSULTATS INFÉRIEURS AUX PRÉVISIONS MAIS ENCOURAGEANTS

Les indicateurs de mesure de cet objectif concernent l’accessibilité physique aux collections, le niveau et la diversification de la fréquentation et la satisfaction du public accueilli.

Les résultats relatifs à l’accessibilité physique des collections en 2008 sont légèrement inférieurs aux attentes. Ainsi, le taux d’ouverture des salles des collections permanentes des musées connaît une légère baisse, tout en se maintenant à un niveau élevé (92,14 %, contre un objectif de 95,4 % inscrit au PAP 2008), ce qui est satisfaisant.

La fréquentation physique poursuit sa progression, tirée par le dynamisme d’un petit nombre d’établissements et le succès des expositions temporaires. En effet, en 2008 comme pour les années précédentes, on constate une très forte concentration de la fréquentation sur un nombre restreint d’établissements, 8 musées réalisant 90 % de la fréquentation totale des musées nationaux et 9 monuments enregistrant plus de 70 % de la fréquentation totale des monuments nationaux.

La part du jeune public présente toutefois une baisse significative de près de 3 points par rapport à la cible, représentant environ 17 % de la fréquentation totale en 2008. Le RAP précise néanmoins que la fréquentation des moins de 18 ans est « a priori sous-évaluée, car certains établissements ne comptabilisent que la fréquentation des scolaires ». Il ne tient qu’à la tutelle de rappeler à ces établissements les normes en la matière.

Les taux de satisfaction des visiteurs des institutions et sites patrimoniaux, inférieurs aux objectifs assignés par le PAP 2008, restent cependant à des niveaux très élevés de l’ordre de 93-95 % et sont par conséquent très satisfaisants.

C.– OBJECTIF N° 3 ÉLARGIR LES SOURCES D’ENRICHISSEMENT DES PATRIMOINES PUBLICS : DES OBJECTIFS ATTEINTS, VOIRE DÉPASSÉS

Le ministère poursuit ses efforts pour inciter ses partenaires publics ou privés à participer aux opérations de travaux de restauration des monuments historiques ou à l’acquisition des trésors nationaux et des œuvres d'intérêt national. Il encourage également ses établissements publics à développer leurs ressources propres. De fait, les résultats de 2008 sont conformes aux prévisions.

Concernant les travaux de restauration des monuments historiques n’appartenant pas à l’État, l’effet de levier de la participation financière de celui-ci, dépasse la valeur prévisionnelle du PAP 2008, soit 1,91 pour une cible à 1,56.

L’effet de levier de la part des fonds publics pour l’acquisition de trésors nationaux et d’œuvres d’intérêt national est également en progression, atteignant 14 pour un objectif de 12.

Enfin, le développement des ressources propres des institutions patrimoniales, axe majeur de la politique du ministère de la Culture et de la communication, se poursuit. Le résultat global 2008 des musées nationaux (45 %) est inférieur à celui de 2007, en raison de l’impact de l'accord relatif au projet de création du Louvre-Abou Dabi et aux opérations associées en 2007, mais il dépasse la valeur prévisionnelle fixée. Les résultats restent cependant très hétérogènes d’un musée à l’autre : inférieur à 35 % pour les musées Guimet, Moreau, le Centre Georges Pompidou, le musée du Quai Branly ; proche de 50 % pour les musées du Louvre et d’Orsay ; supérieur à 70 % pour le Château de Versailles, voisin de 100 % pour le musée Rodin.

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DÉFENSE :

PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES ;

SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE

Commentaire de M. Louis GISCARD D’ESTAING, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– L’EXÉCUTION TRÈS CONTRAINTE DU BUDGET DE LA MISSION DÉFENSE EN 2007 87

A.– UN BUDGET MAÎTRISÉ MAIS PÉNALISÉ PAR LE VOLUME DES REPORTS DE CHARGES 87

B.– LA LISIBILITÉ DU BUDGET DE FONCTIONNEMENT DES ARMÉES PEUT ENCORE ÊTRE AMÉLIORÉE 88

1.– Malgré les efforts entrepris, la sous-budgétisation des Opex a perduré en 2008 88

2.– Un effort doit encore être consenti pour que les RAP retracent plus fidèlement la réalité de la dépense 88

II.– LE PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES 89

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE PROCHE DES PRÉVISIONS 89

1.– Le plus lourd des programmes de la Défense 89

2.– Des effectifs en régression 89

B.– LES PRINCIPALES ACTIONS 90

C.– LES RÉSULTATS MITIGÉS DE LA PERFORMANCE 91

1.– Améliorer les moyens de prévention, notamment en matière de renseignement 91

2.– Tenir la posture de dissuasion nucléaire 91

3.– Disposer d’une capacité d’intervention extérieure 91

4.– Renforcer nos capacités de commandement interarmées et interalliés 92

5.– Assurer la protection sur le territoire et dans les approches aéro-maritimes 92

6.– Atteindre les objectifs de préparation et d’activité opérationnelles 92

7.– Pourvoir aux besoins des forces en personnel qualifié et motivé en optimisant les coûts 92

8.– Assurer le taux de disponibilité technique au meilleur coût 93

9.– Pourvoir aux besoins en soutien des activités courantes, d’emploi et de préparation des armées 93

III.– LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE 93

A.– UNE EXÉCUTION PROCHE DES PRÉVISIONS 93

B.– LES RÉSULTATS TRÈS DIVERS DES ACTIONS 93

C.– LA PERFORMANCE : DES RÉSULTATS TRÈS MITIGÉS 94

1.– Respecter les échéances juridiques ou légales 94

2.– Mettre les infrastructures à la disposition des forces armées en maîtrisant les coûts et les délais 95

3.– Rationaliser le développement des projets informatiques 95

4.– Assurer la mise en œuvre de l’action sociale dans les meilleurs délais et au meilleur coût 95

I.– L’EXÉCUTION TRÈS CONTRAINTE DU BUDGET DE LA MISSION DÉFENSE EN 2007

A.– UN BUDGET MAÎTRISÉ MAIS PÉNALISÉ PAR LE VOLUME DES REPORTS DE CHARGES

En 2008, les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 36,7 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et à 37,5 milliards d’euros de crédits de paiement.

Ces crédits ont bénéficié, en cours d’exercice, d’importants abondements : 2,3 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 1,4 milliard d’euros en crédits de paiement. Pourtant, en raison des mesures de régulation budgétaire imposées comme chaque année en fin d’exercice, l’exécution budgétaire 2008 s’est avérée inférieure au total des crédits ouverts.

Les dépenses exécutées se sont élevées à 37,09 milliards d’euros en autorisations d’engagement et à 36,61 milliards d’euros en crédits de paiement, ce qui représente respectivement 94,2 % et 96,7 % des crédits disponibles.

L’analyse des dépenses est toutefois faussée par le volume des reports : la mission Défense a débuté l’exercice 2008 avec un montant de charges à payer de 2,53 milliards d’euros et des reports de crédits de 1,62 milliard d’euros. Elle commence l’exercice 2009 avec 2,33 milliards d’euros de charges à payer et 1,26 milliard de reports de crédits. Les reports d’autorisations d’engagement s’élèvent, pour leur part, à 2,12 milliards d’euros. La Cour des comptes critique dans sa note d’exécution budgétaire pour l’exercice 2008 ces reports systématiques d’importants volumes de crédits et de charges. Le Rapporteur spécial regrette par ailleurs que la LPM 2003-2008 soit arrivée à son terme sans que le projet de programmation militaire 2009-2014 ait été examiné par le Parlement.

La structure de la mission reste stable et les modifications de périmètres sont moins nombreuses qu’au cours des précédents exercices. Le programme Équipement des forces abandonne son découpage par armées pour adopter une analyse par système de force, cohérente avec la logique de la LOLF et la nouvelle structure de la mission Défense. En revanche, le programme Préparation et emploi des forces est toujours bâti selon un découpage organique (armée de terre – marine – armée de l’air) qui n’est désormais plus en cohérence avec le reste de la structure du budget de la mission et qui mériterait, en toute logique, d’être abandonné au profit d’un découpage fonctionnel.

Les effectifs réalisés (315 327 ETPT) font apparaître une réduction de 6 739 postes par rapport à 2007 et un déficit de 5 285 emplois par rapport à la loi de finances initiale (320 612), ce qui représente 1,6 % des effectifs.

B.– LA LISIBILITÉ DU BUDGET DE FONCTIONNEMENT DES ARMÉES PEUT ENCORE ÊTRE AMÉLIORÉE

1.– Malgré les efforts entrepris, la sous-budgétisation des Opex a perduré en 2008

Pendant longtemps, les surcoûts des OPEX ont été financés par des annulations de crédits au chapitre des équipements. Depuis 2005, à la demande des parlementaires, une dotation est inscrite en loi de finances initiale. Cette dotation, a été pendant longtemps très sous-estimée. En 2007, le budget inscrit au titre des OPEX dans la loi de finances s’élevait à 360 millions d’euros alors qu’au moment même où ces crédits étaient votés, l’état-major des armées prévoyait un surcoût de 600 millions d’euros, montant qui s’est finalement établi à 685 millions d’euros. En 2008, la dotation budgétaire a été réévaluée et 460 millions d’euros ont été inscrits en loi de finances initiale. Toutefois, l’écart est resté très important puisque 852 millions d’euros ont été consommés.

Le Rapporteur spécial, qui est également Rapporteur pour avis du projet de loi de programmation militaire (19), a noté avec satisfaction qu’un nouveau mécanisme, qui sera mis en place dès 2010, devrait permettre d’améliorer la budgétisation initiale des opérations extérieures et de mieux respecter le principe de sincérité des lois de finances.

2.– Un effort doit encore être consenti pour que les RAP retracent plus fidèlement la réalité de la dépense

Les montants des crédits dépensés dans le cadre des opérations extérieures et intérieures qui sont inscrits dans le rapport annuel de performances sont encore trop éloignés de la réalité.

Selon le ministère de la Défense, la différence entre les chiffres présentés dans le rapport et la réalité s’explique d’une part parce qu’une partie des dépenses liées aux OPEX n’est pas imputée sur l’action Surcoûts liés aux opérations extérieures du programme 178, mais sur les actions propres à chaque armée, au sein du même programme ; d’autre part, un certain nombre de dépenses liées aux OPEX et aux missions intérieures sont déclaratives et n’apparaissent pas explicitement dans les comptes du ministère.

Le Rapporteur spécial, qui participe par ailleurs à une mission d’évaluation et de contrôle sur le coût des OPEX, travaille avec l’état-major des armées pour que le coût global de ces opérations soit pris en compte avec davantage de réalisme (20).

Alors que la réalité du coût des opérations extérieures pour 2008 s’élève à 852 millions d’euros, le rapport de performances présente un montant de 688 millions d’euros. Pour les opérations intérieures (Vigipirate, lutte contre les feux de forêt, contre l’orpaillage illicite en Guyane…), le décalage est encore plus flagrant : à la lecture du RAP, les frais liés aux missions intérieures s’élèveraient à seulement 0,3 million d’euros, alors qu’ils sont, en réalité, certainement plus substantiels, quoique non estimés.

Alors que le RAP 2007 de la mission Défense était parvenu à l’Assemblée nationale le 11 juin 2008, soit avec 11 jours de retard par rapport aux dispositions de la LOLF, le RAP 2008 de cette mission est parvenu à la commission des Finances le 25 mai 2009, ce qui a grandement facilité le travail d’analyse d’un document volumineux qui mérite d’être examiné avec soin. Le Rapporteur spécial prend acte du progrès réalisé et en remercie le Gouvernement.

II.– LE PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE PROCHE DES PRÉVISIONS

1.– Le plus lourd des programmes de la Défense

Avec ses 21,1 milliards d’euros inscrits en autorisations d’engagement et ses 21,3 milliards inscrits en crédits de paiement, ce programme est de loin le plus volumineux de la mission Défense.

Il a fait l’objet en cours d’exercice d’importants abondements : 590 millions d’euros de fonds de concours et un milliard d’euros d’ouvertures pour les autorisations d’engagement, ce qui a porté les crédits disponibles à 22,7 milliards d’euros. Pour les crédits de paiement, les fonds de concours ont apporté 597 millions d’euros auxquels se sont ajoutés 495 millions d’euros d’ouvertures intervenues en cours d’exercice, portant le total disponible à 22,4 milliards d’euros. Les taux de consommation ont atteint 97,8 % en autorisations d’engagement (22,2 milliards d’euros) et 99,1 % en crédits de paiement (21,2 milliards d’euros).

À ce programme ont été associées, en 2007 des dépenses fiscales d’un montant de 53 millions d’euros : 33 millions résultent de l’exonération de TIPP du ministère de la Défense et 20 millions des exonérations de charges des indemnités destinées à promouvoir la réserve.

2.– Des effectifs en régression

Ce programme est également celui qui compte le plus grand nombre d’emplois de la mission Défense : 282 120 ETPT réalisés (contre 288 085 en 2007) pour 286 872 autorisés. Le déficit, qui s’élève à 4 752 postes non pourvus (1,7 %), régresse légèrement malgré un nombre de départs supérieur de 15 % aux prévisions pour l’ensemble des catégories de militaires. Les recrutements, réalisés en grand nombre, notamment parmi les militaires du rang, ont permis de compenser une grande partie des départs enregistrés dans cette catégorie. En revanche, la diminution sensible du nombre de recrutements d’officiers participe d’une volonté d’anticiper la déflation programmée des effectifs.

Malgré une diminution réelle de 5 965 emplois, équivalente à la perte de 5 à 6 régiments des forces, les dépenses en rémunérations et charges sociales ont continué à croître, passant de 14,701 milliards d’euros en 2007 à 14,937 milliards d’euros en 2008 (+1,6 %).

B.– LES PRINCIPALES ACTIONS

Avec 9,2 milliards d’euros de crédits de paiements inscrits en loi de finances initiale et 9,09 milliards d’euros effectivement dépensés, l’action Préparation des forces terrestres est la plus richement dotée de la mission Défense.

Les principales dépenses relatives à la préparation des forces terrestres, hors dépenses de personnel, concernent l’entretien programmé du matériel. Les principaux contrats ont concerné l’entretien du char Leclerc (70 millions d’euros), des VBL Panhard, ERC Sagaie et VLTT (21 millions d’euros). En matière aéroterrestre, les moyens ont été affectés en priorité aux flottes d’hélicoptères de manœuvre (Puma, Cougar et Caracal), au système d’armes Viviane ainsi qu’à la simulation.

Des crédits d’infrastructure ont également été consacrés à des opérations décentralisées en Opex, principalement en Afghanistan, ainsi qu’à l’acquisition et à l’entretien de groupes électrogènes, de structures métallo-textiles et d’unités de traitement d’eau pour tous les théâtres. La forte hausse du coût des carburants a, bien entendu, grevé le budget des forces terrestres. Toutefois, la surconsommation des crédits a pu être limitée à 6,5 millions en raison de la décision de l’état-major des armées de réviser à la baisse les niveaux minima de stock de carburant.

La marine a consommé la presque totalité de ses crédits de paiement. Plus encore que pour l’armée de terre, le maintien en condition opérationnelle des matériels a constitué pour la Marine nationale la principale dépense de préparation, hors titre 2, avec notamment le carénage du porte-avions Charles de Gaulle qui a duré quinze mois et s’est achevé en décembre 2008. Le porte-hélicoptères Jeanne d’Arc ainsi que les frégates Georges Leygues, La Fayette, Guépratte, Cassard, Jean de Vienne et Montcalm ont fait l’objet d’un arrêt technique majeur portant sur l’appareil propulsif. Le Mistral, la Marne et la Meuse, sont passés au bassin pour divers travaux d’entretien. Outre-mer, un arrêt technique majeur a été réalisé sur le pétrolier ravitailleur Var à Singapour ainsi que sur la frégate Prairial à Papeete.

Le groupe aérien (avions de guet aérien Hawkeye, Super étendard modernisés, Rafale, Atlantique 2…) a également fait l’objet de contrats d’entretien pour des montants qui ne sont pas détaillés.

Comme en 2007, la préparation de l’armée de l’air fait apparaître une surconsommation de crédits non négligeable : 5,359 milliards d’euros de crédits de paiement ont été consommés alors que seulement 5,107 milliards étaient disponibles. Le rapport de performance met en évidence la lourde charge qu’a constitué en 2008 le prix élevé des carburants : dans ce domaine, 142,5 millions d’euros, ont été consommés en plus des 287 millions d’euros inscrits en loi de finances, ce qui a conduit à une surconsommation de 50 %. Et le coût aurait pu être plus lourd encore sans la décision de puiser dans les stocks. Malgré cela, le nombre d’heures de vol réalisé s’est avéré inférieur à celui de 2007.

Le coût de l’entretien programmé du matériel est resté d’un niveau élevé et a concerné principalement les avions de combat (Mirage 2000, Mirage F1, Rafale et Alphajet) pour 423 millions d’euros. L’entretien des avions de transport et de ravitaillement s’est élevé à 226 millions d’euros ; celui des hélicoptères, en comparaison, n’a coûté que 46 millions et celui des appareils d’entraînement 37 millions d’euros.

C.– LES RÉSULTATS MITIGÉS DE LA PERFORMANCE

Les indicateurs de performance continuent de fluctuer dans ce programme auquel étaient fixés en 2008 neuf objectifs (+1) partiellement remaniés assortis d’indicateurs dont 18 (-1) sont rendus publics, d’autres étant classifiés.

1.– Améliorer les moyens de prévention, notamment en matière de renseignement

L’indicateur associé à cet objectif mesure, grâce à une enquête annuelle, la réactivité et la « satisfaction des clients » en matière de renseignement militaire. Alors que la réactivité augmente régulièrement (87 % en 2008 pour un objectif de 85 %), le niveau de satisfaction régresse (71,5 % contre 88 % en 2007) et s’éloigne de l’objectif fixé à de 90 %.

2.– Tenir la posture de dissuasion nucléaire

Le rapport de performances, très succinct sur ce point, indique que « l’objectif de tenue de la posture de dissuasion a été rempli » et confirme que « les indicateurs et commentaires associés (…) sont classifiés ».

3.– Disposer d’une capacité d’intervention extérieure

Les quatre indicateurs associés à cet objectif soulignent les déficiences des forces françaises dans ce domaine. Ainsi, le niveau de réalisation par l’armée de l’air de son contrat opérationnel n’est que de 34,5 % en matière de transport en raison de la disponibilité aléatoire des Transall et autres avions de transport. La marine, de son côté, pâtit de l’indisponibilité du porte-avions Charles de Gaulle, (contrat rempli à 0 % par le groupe aéronaval) alors que le groupe amphibie et le groupe d’action maritime remplissent respectivement 78 % et 76 % de leur contrat pour un objectif de 100 %.

Seuls l’armée de terre et le service de santé des armées obtiennent des résultats proches de 100 %.

4.– Renforcer nos capacités de commandement interarmées et interalliés

Les deux indicateurs associés à cet objectif mesurent le niveau de certification par l’Union européenne et par l’OTAN de postes de commandement interalliés dans le premier cas, projetables dans le second. Les certifications ayant été obtenues, toutes les lignes de ces indicateurs ont atteint 100 %. Cet objectif et ses indicateurs seront supprimés dans le prochain PAP.

5.– Assurer la protection sur le territoire et dans les approches aéro-maritimes

Les trois indicateurs très détaillés qui renseignent sur cet objectif témoignent d’une bonne réactivité de l’armée de l’air en matière de sûreté aérienne. Les indicateurs relatifs à la marine nationale (couverture des zones économiques exclusives) et à l’armée de terre (taux de satisfaction, sans doute plus artificiel) sont conformes aux prévisions.

6.– Atteindre les objectifs de préparation et d’activité opérationnelles

Les deux indicateurs associés à cet objectif confirment les difficultés ressenties par les armées en matière d’entraînement et de préparation. La faible disponibilité des matériels, conjuguée à la hausse des prix des carburants n’a permis aux militaires de n’atteindre aucun des objectifs qui leur étaient assignés, exception faite de l’entraînement des pilotes de l’ALAT. Le nombre d’heures de vol réalisé par les pilotes d’hélicoptère de l’armée de l’air s’est avéré inférieur d’un quart aux prévisions. Les résultats de la plupart des indicateurs sont en retrait par rapport à 2007.

7.– Pourvoir aux besoins des forces en personnel qualifié et motivé en optimisant les coûts

Deux indicateurs s’attachent à analyser, par armées le coût du recrutement, et le coût de la reconversion. Le premier montre une maîtrise certaine des armées en matière de coût de recrutement, sauf pour l’armée de l’air qui doit probablement faire face à la concurrence de l’aviation civile. Comme en 2007, le coût de la reconversion reste largement inférieur aux prévisions. L’indicateur relatif à la fidélisation, jugé peu fiable, est abandonné. Le Rapporteur spécial regrette l’abandon de cet indicateur, particulièrement révélateur de l’attractivité des forces armées. Pourquoi abandonner la publication dans le RAP d’un indicateur dont nous savons qu’il est conservé en interne au ministère de la Défense ?

8.– Assurer le taux de disponibilité technique au meilleur coût

Les deux indicateurs – trop peu détaillés – liés à cet objectif confirment la médiocre disponibilité des matériels, même si, précise le ministère de la Défense, la synthèse « d’un nombre considérable de matériels peut masquer des problématiques sur des équipements clés ». C’est justement la raison pour laquelle une mise en évidence plus détaillée des principaux matériels majeurs serait grandement utile.

9.– Pourvoir aux besoins en soutien des activités courantes, d’emploi et de préparation des armées

Cet objectif est évalué par deux indicateurs qui mesurent d’une part le taux de satisfaction global du soutien apporté par le service des essences et, d’autre part, le taux de disponibilité des réseaux et systèmes d’information. Les résultats, qui frôlent les 100 %, sont globalement très bons.

III.– LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE

A.– UNE EXÉCUTION PROCHE DES PRÉVISIONS

Ce programme, qui regroupe les fonctions de direction et de soutien mutualisées au profit du ministère de la Défense, a enregistré une prudente sous-consommation de ses autorisations d’engagement (3,29 milliards d’euros pour une enveloppe globale de 3,74 milliards d’euros). La consommation des crédits de paiement, qui a fait l’objet de 7 millions d’euros d’annulations en cours d’exercice, est plus proche des prévisions : 3,36 milliards d’euros pour 3,43 milliards d’euros de crédits inscrits.

Les effectifs réalisés de ce programme se sont élevés à 9 688 agents (–181 par rapport à 2007) pour un plafond autorisé de 10 127 emplois. Le déficit, qui s’élève à 439 postes (4,3 %), s’explique par une insuffisance de capacité de financement et la nécessité de prendre en charge des dépenses non budgétés, dont la hausse de la valeur du point de la fonction publique.

B.– LES RÉSULTATS TRÈS DIVERS DES ACTIONS

Comme en 2007, l’action Direction et pilotage, qui regroupe principalement les moyens destinés aux cabinets du ministre de la défense et du secrétaire d’État aux anciens combattants, n’a pas suivi la tendance générale à la prudence. En autorisations d’engagement, les dépenses ont excédé de 4,9 millions d’euros l’enveloppe accordée. En crédits de paiement, le dépassement n’est que de 2,9 millions d’euros. La dotation initiale était pourtant en hausse de 8 millions d’euros par rapport à l’exercice précédent (+15,6 %) mais ce n’était visiblement pas suffisant. Comme l’an dernier, ce sont les frais de personnels qui enregistrent la plus forte surconsommation : 109 %. Comme il est de coutume, ce dépassement ne reçoit aucune explication.

L’action Politique immobilière, dont le coût s’est élevé à 1,49 milliard d’euros en 2008, reste caractérisée par le poids d’un certain nombre d’opérations particulièrement lourdes, dont la réalisation est étalée sur plusieurs années comme l’hôpital Sainte-Anne à Toulon, l’école franco-allemande d’hélicoptères du Luc, le centre d’entraînement au combat en zone urbaine ou les infrastructures destinées à recevoir les matériels les plus récents et les plus coûteux comme l’hélicoptère tigre ou le VBCI. Notons que les derniers ateliers destinés à la maintenance et au remisage des chars Leclerc ont été livrés en 2008 à Verdun et à Marseille. Les réalisations immobilières liées au pôle stratégique de Paris (îlot Saint-Germain, École militaire, Balard) ont été gelées en 2008 dans l’attente d’une décision.

L’action Accompagnement de la politique des ressources humaines, qui regroupe l’action sociale du ministère de la défense ainsi que la formation des personnels civils et la reconversion des militaires, a enregistré une sous-consommation de ses crédits de personnels d’une telle ampleur (18 %) qu’elle ne peut s’expliquer que par des modifications de périmètre qui auraient gagné à être explicitées. Au total, la consommation des crédits de paiement de cette action s’est élevée à 349 millions d’euros alors que 1,378 milliard d’euros était budgété.

C.– LA PERFORMANCE : DES RÉSULTATS TRÈS MITIGÉS

Quatre objectifs et huit indicateurs (–1) ont été associés au programme en 2008.

1.– Respecter les échéances juridiques ou légales

Cet objectif n’a pas été atteint en 2008, loin s’en faut. Seuls 33 % des décrets nécessaires à l’application de dispositions législatives ont été publiés dans les six mois (pour un objectif de 100 %), 7 % des décrets qui auraient dû être publiés ne l’ont pas été et la durée moyenne entre la publication de la loi et celle des décrets d’application s’est élevée à 27 mois alors que l’objectif est fixé à 6 mois. La situation sur ce point continue d’ailleurs à se dégrader puisque la durée moyenne s’élevait à « seulement » 18 mois en 2006 et 24 mois en 2007. Le responsable du programme fait souligne toutefois que l’élaboration des décrets d’application échappe en grande partie à ses compétences.

2.– Mettre les infrastructures à la disposition des forces armées en maîtrisant les coûts et les délais

L’objectif de maîtrise des coûts de réalisation des infrastructures a été atteint en 2008, pas celui de maîtrise des délais. Les indicateurs relatifs au taux de vacance des logements familiaux et au taux d’intervention du service d’infrastructure mettent en évidence des résultats quasiment conformes aux prévisions.

3.– Rationaliser le développement des projets informatiques

En 2008, l’objectif de mutualisation d’un maximum de projets informatiques a été atteint et fait apparaître une nette progression en la matière par rapport aux années précédentes. En matière de coûts, le résultat 2008 fait apparaître une réelle maîtrise (+ 1,7 %) et un net progrès par rapport aux exercices antérieurs (+3,6 en 2006, +5 % en 2007).

4.– Assurer la mise en œuvre de l’action sociale dans les meilleurs délais et au meilleur coût

Le premier des deux indicateurs met en évidence une amélioration de la réactivité de l’action sociale, même si un seul des quatre objectifs a été atteint en 2008. En revanche, le second indicateur confirme que la majorité des crédits d’action sociale (59,3 %) sont consacrés au fonctionnement de l’action et non aux prestations elles-mêmes, comme cela était pourtant l’objectif. Les résultats de cet indicateur doivent toutefois être examinés avec précaution car les prestations intellectuelles telles que les conseils ne sont pas quantifiables. À défaut d’obtenir une image exacte de la proportion fonctionnement/prestations, l’examen dynamique des résultats laisse apparaître une situation qui se dégrade d’année en année.

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DÉFENSE :

ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE ; ÉQUIPEMENT DES FORCES

Commentaire de M. Jean-Michel FOURGOUS, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LE PROGRAMME ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE 98

A.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 98

B.– LE RÉSULTAT DES ACTIONS 98

C.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCES PERFECTIBLES 99

II.– LE PROGRAMME ÉQUIPEMENT DES FORCES 100

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE PRUDENTE 100

1.– Un sous-engagement des crédits devenu récurrent 100

2.– La poursuite de la réduction des effectifs 101

B.– UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS GLOBALEMENT EN PHASE AVEC LES PRÉVISIONS 101

C.– UNE ANALYSE PLUS FINE DE LA PERFORMANCE 103

1.– Mettre à la disposition des armées les armements et matériels nécessaires au succès des opérations des forces armées 103

2.– Concourir à la préservation au niveau national, et/ou européen dans le cadre d’une interdépendance librement consentie, des technologies et savoir-faire industriels garants de l’autonomie nationale 104

3.– Assurer une efficience maximale de la dépense d’équipement des forces 104

I.– LE PROGRAMME ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE

A.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Le plus petit des quatre programmes de la mission Défense était doté en loi de finances initiale de 1,68 milliard d’euros d’autorisations d’engagement et de 1,65 milliard d’euros de crédits de paiement. Ce programme a fait l’objet d’abondements en cours d’exercice : 82,1 millions d’euros ont ainsi été ouverts en cours d’exercice en autorisation d’engagement, ainsi que 47,5 millions d’euros en crédits de paiement. Au total, le programme a consommé 1,66 milliard d’euros d’autorisations d’engagement sur 1,76 milliard d’euros de crédits ouverts, soit 94 %, ainsi que 1,66 milliard d’euros de crédits de paiement sur 1,7 milliard d’euros disponibles, soit 97,8 %.

Ce programme est le moins consommateur d’effectifs des quatre. Pour 8 800 postes ouverts en loi de finances (-316 par rapport à 2007), 8 588 ont été pourvus en 2008. Les 212 postes vacants représentent 2,4 % des effectifs, ce qui traduit une amélioration de la situation puisqu’en 2007, 4,2 % des postes n’étaient pas pourvus. Au sein de la DGSE, la réalisation des effectifs atteint 99 %. La structure des emplois se caractérise par une forte proportion d’officiers et de fonctionnaires de catégorie A (45 % des effectifs contre 42 % en 2007), ce qui s’explique par la nature des missions confiées à ce programme : analyse stratégique, recherche du renseignement, études et recherche technologiques, diplomatie de défense…

B.– LE RÉSULTAT DES ACTIONS

Le Rapporteur spécial tient à souligner le fait que le ministère de la Défense a enfin réussi à mettre un terme aux erreurs d’imputation qui avaient perturbé l’analyse des deux précédents rapports annuels de performance. La lecture de l’exécution budgétaire 2008 du programme en est facilitée.

L’action n° 2 Prospective des systèmes de force, qui regroupe principalement les services chargés du pilotage des systèmes de force et du centre d’analyse de la défense, a consommé 39,3 millions d’euros soit 0,8 million de plus que sa dotation budgétaire. Aucune information n’est fournie sur ce modeste dépassement.

L’action n° 3 Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France qui regroupe les crédits dévolus à la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et de la direction de la Protection et de la sécurité de la défense (DPSD) a consommé 528 des 534 millions disponibles (98,9 %). Pourtant, ce résultat masque des situations contrastées. Ainsi, la DGSE a dépassé son budget de fonctionnement en matière de transports, en raison de la hausse des tarifs aériens, ainsi qu’en matière de communications. En revanche, elle a enregistré une sous-consommation sur l’infrastructure en raison du décalage dans le temps d’un projet immobilier lié à d’une modification du besoin. Les dépassements enregistrés par la DPSD sont principalement liés à l’augmentation du coût de l’énergie, ainsi qu’à la nécessité de financer des services auparavant réalisés en interne gratuitement et désormais externalisés.

L’action n° 4 Maintien des capacités technologiques et industrielles, qui couvre les besoins financiers en matière de recherche, est la plus richement dotée du programme. La recherche sur le nucléaire continue à occuper une place privilégiée, notamment si on la compare avec celle dévolue à la recherche spatiale : ainsi, en 2008, les études liées à l’espace n’ont pas dépassés les 57,6 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale, alors même qu’elle qu’elles avaient été portées à 72,8 millions d’euros par les fonds de concours et les attributions de produits. Celles liées à la recherche concernant le nucléaire, en revanche, ont largement dépassé la dotation octroyée : 69,1 millions d’euros consommés contre 60,4 millions inscrits en LFI.

L’action n° 5 Soutien aux exportations a enregistré, elle aussi, une sur consommation de ses crédits : pour 17 millions inscrits en loi de finances initiale, 18,6 ont été consommés. Le rapport annuel de performances ne justifie malheureusement pas ce dépassement qui trouve son origine dans les dépenses de personnel (12,9 millions d’euros consommés pour 10 millions budgétés) alors que les dépenses de fonctionnement, à l’opposé, sont restées très en deçà des prévisions.

Enfin, les 90,2 millions d’euros attribués par la loi de finances initiale à l’action n° 6 Diplomatie de défense n’ont pas suffi, à 0,5 million d’euros près, à couvrir les besoins des postes implantés dans 105 pays, ce qui constitue l’un des plus importants – et des plus coûteux – réseaux d’attachés de défense du monde.

C’est dans cette action qu’est comptabilisée la subvention versée au Gouvernement de Djibouti en compensation de l’implantation des forces françaises sur son territoire. Cette subvention, qui s’est élevée à 21,7 millions d’euros en 2008, alors que seulement 17 millions d’euros avaient été prévus, explique à elle seule le dépassement des dépenses de cette action.

C.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCES PERFECTIBLES

Ce programme est doté de six objectifs qui ne se superposent pourtant pas avec ses six actions. Les sept indicateurs, d’intérêt inégal, sont tous renseignés et conservés pour l’exercice 2009.

La première action, particulièrement modeste, n’est adossée à aucun objectif. La deuxième, en revanche, est associée à un objectif de promotion de coopération européenne en matière de prospective. L’indicateur met en évidence la faiblesse de cette coopération : le taux de coopération européenne en la matière atteint tout juste 10,1 % pour une cible pourtant modestement fixée à 16 %. La troisième action, relative à la recherche du renseignement, néglige la DGSE pour ne s’intéresser, avec deux indicateurs, qu’à l’activité de la DSPD. Il ressort de ces indicateurs que le taux d’avis émis par la DPSD dans les délais prescrits est satisfaisant (94 pour un objectif fixé à 88 %) alors que le taux de domaines militaires inspectés dans les délais prescrits n’atteint pas sa cible de 70 % (66,8 %).

L’action n° 4 est orientée vers deux objectifs proches : le développement des capacités technologiques et industrielles nécessaires aux systèmes d’équipement futurs, d’une part, et le maintien des capacités industrielles nécessaires à la défense, d’autre part. Le premier indicateur met en évidence une progression continue et conforme aux objectifs des capacités technologiques de notre pays. Le second, qui mesure la « performance de traitement des dossiers d’investissements étrangers en France », affiche invariablement un résultat de 100 %, ce qui « traduit une maîtrise satisfaisante de la préservation du potentiel industriel nécessaire à la réalisation des systèmes d’armes ».

Les deux derniers objectifs et indicateurs portent sur les exportations d’armement et mettent en évidence d’une part une maîtrise du coût de la direction du développement international dans les contrats à l’exportation et, d’autre part, une réduction du temps de traitement des dossiers d’exportation des matériels de guerre. Comme l’an dernier, compte tenu du poids financier de l’action n° 6 relative à la diplomatie de défense, le Rapporteur spécial regrette qu’aucun objectif et aucun indicateur de performance ne lui soient assignés.

La Cour des comptes, dans sa note d’exécution budgétaire sur l’exercice 2008, critique le caractère partiel des objectifs fixés au programme et qualifie les indicateurs de « limités ». Elle souligne que « le problème récurrent de la faiblesse des indicateurs ne pouvait manquer de se poser de façon particulièrement aiguë pour le programme 144, composé pour l’essentiel d’études, c’est-à-dire d’œuvres intellectuelles, dont les performances sont, par nature, difficiles à mesurer ». La Cour met en exergue les insuffisances de la quasi-totalité des indicateurs mis en place.

II.– LE PROGRAMME ÉQUIPEMENT DES FORCES

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE PRUDENTE

1.– Un sous-engagement des crédits devenu récurrent

En autorisations d’engagement, les crédits s’élevaient à 9,8 milliards d’euros en loi de finances initiale. Abondée à hauteur de 1,315 milliard d’euros en cours d’exercice, l’enveloppe disponible atteignait donc un montant total de 11,2 milliards d’euros dont seulement 9,9 milliards (89 %) ont été dépensés en cours d’exercice. En crédits de paiement, les moyens votés en loi de finances initiale (10,4 milliards d’euros) ont été abondés en cours d’exercice de 0,89 milliard d’euros, ce qui a porté la dotation disponible à 11,315 milliards d’euros. Les dépenses se sont élevées à 10,346 milliards d’euros (91,4 % des crédits ouverts).

Les responsables du programme justifient ces chiffres par une gestion prudente des engagements destinée à rendre la situation fin 2008 compatible avec les orientations du Livre blanc et celles du projet de loi de programmation pour les années 2009-2014 et, pour les crédits de paiement, par la limitation annuelle des paiements imposée au programme.

2.– La poursuite de la réduction des effectifs

Le programme comptait, en 2008, 14 927 emplois réalisés, en baisse de 451 (– 2,9 %) par rapport à 2007, pour un nombre d’emplois autorisés de 14 812. Cette diminution des effectifs n’a pas évité une légère sur-réalisation de 115 emplois (+ 0,8 %) sur laquelle les responsables du programme n’apportent aucune explication. Ce sureffectif provient essentiellement des personnels civils (+ 197) notamment de catégorie A (+ 428) alors que les personnels militaires enregistrent une sous-réalisation de 82 personnes.

La structure d’emploi du programme Équipement des forces, principalement orientée vers la conception d’armements, reste atypique avec un grand nombre de fonctionnaires de catégorie A (3 157) et d’officiers (2 028), ces deux catégories représentant 35 % des effectifs.

B.– UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS GLOBALEMENT EN PHASE AVEC LES PRÉVISIONS

Les actions du programme Équipement des forces, qui étaient encore organisées par armées en 2007, ont été regroupées par systèmes de forces à compter de 2008, en cohérence avec la présentation du budget en mode LOLF.

Avec 2,8 milliards d’euros de crédits de paiement consommés en 2008, l’action Dissuasion représente plus du quart (26,8 %) des dépenses du programme. Cette dotation généreuse trouve son origine dans la sanctuarisation des équipements liés à la dissuasion nucléaire : le quatrième et dernier SNLE-NG, le Terrible, a été mis à l’eau comme prévu en mars 2008 et devrait entrer en service en 2010 (361 millions d’euros en 2008) ; la réalisation du missile M 51, futur vecteur de l’arme nucléaire, se poursuit (604 millions d’euros) ainsi que les travaux d’adaptation des trois autres SNLE à ce missile (136 millions d’euros) ; cette action inclut également le développement des projets de simulation (445 millions d’euros), du missile aéroporté ASMPA (268 millions d’euros) et d’un certain nombre de projets de cohérence liés à la dissuasion pour 942 millions d’euros.

L’action Commandement et maîtrise de l’information, qui regroupe douze sous-actions liées à la communication et à l’information, a enregistré une légère sous-consommation de ses crédits de paiement (1,19 milliard d’euros consommés contre 1,32 inscrit en LFI). Cette action comprend plusieurs grands programmes emblématiques tels que le système de trois satellites de communications Syracuse III (110 millions d’euros dépensés en 2008), les deux satellites de renseignement Hélios II (20 millions d’euros), le système de commandement SCCOA (84 millions d’euros), le système de commandement de l’armée de terre SIC Terre (150 millions d’euros) ; mais il intègre également un grand nombre de programmes de cohérence qui ont coûté 825 millions d’euros de crédits de paiement en 2008.

L’action Projection – mobilité - soutien se caractérise par une surconsommation de 50 % de ses d’autorisations d’engagement (1 200 millions d’euros consommés contre 800 prévus) et par un dépassement plus léger de ses crédits de paiement : 885 millions d’euros contre 882 ouverts (100,4 %). Aucune explication satisfaisante n’est fournie par le rapport de performances. En 2008, c’est le programme d’avion de transport A400M qui, malgré son retard désormais évalué à quatre ans, a mobilisé l’essentiel des crédits (465 millions d’euros) devant le programme d’hélicoptère de transport NH-90 (160 millions d’euros, versions terrestre et navale confondues) ou de rénovation des 24 hélicoptères Cougar. En 2008 ont également été commandés 2 Falcon 7X destinés aux déplacements des membres du gouvernement. En revanche, la commande des 100 premiers porteurs polyvalents terrestres (PPT, camions militaires dotés d’une protection balistique), prévue à l’origine pour 2008, a été reportée à 2009. De la même manière, la rénovation de l’avionique des 11 avions ravitailleurs C 135, prévue en 2008 par la loi de finances, a été remise à une date ultérieure.

L’action Engagement et combat, la plus richement dotée du programme, a enregistré une sous-consommation de ses engagements (4,99 milliards d’euros pour 5,22 milliards inscrits en loi de finances initiale) mais une surconsommation de ses crédits de paiement (3,56 milliards pour seulement 3,47 milliards inscrits). Parmi les 17 sous-actions, la plus « budgétivore », avec 1,44 milliard d’euros consommés pour 1,29 inscrit, est celle qui concerne le Rafale dont 14 exemplaires supplémentaires ont été perçus par les forces l’an dernier. Viennent ensuite le programme des frégates multimissions FREMM (388 millions d’euros consommés en 2008), le programme des SNA Barracuda dont la construction n’a pourtant pas encore débuté (294 millions d’euros), l’hélicoptère Tigre (287 millions d’euros, 4 exemplaires livrés), le véhicule blindé de combat d’infanterie VBCI (228 millions d’euros, 41 exemplaires livrés), le missile de croisière naval MDCN (79 millions d’euros), la rénovation du blindé AMX10 RC (40 millions d’euros, 62 exemplaires rénovés), la torpille MU 90 (26 millions d’euros, 50 exemplaires livrés), le canon automoteur Caesar (17 millions d’euros, 10 exemplaires livrés), ainsi qu’un grand nombre de programmes de cohérence moins emblématiques, parfois discrets (« conduite des opérations spéciales », par exemple), quelquefois coûteux. Cette sous-action inclut toujours le projet de second porte-avions, dont la réalisation a été repoussée mais dont les études, qui ont été mises en veille, ont coûté en 2008, la somme de 31,3 millions d’euros.

Dotée de 723 millions d’euros en loi de finances initiale, l’action Protection et sauvegarde a enregistré une sous-consommation de ses moyens (689 millions d’euros ont été dépensés). Ce sont les programmes de missiles de courte ou moyenne portée qui constituent l’essentiel de cette action. Ainsi, le développement de la famille de systèmes sol-air futur (FSAF) a coûté 301 millions d’euros en 2008 contre 96 millions d’euros pour le missile d’interception de combat et d’autodéfense (MICA), 39 millions d’euros pour le développement du système principal de missile anti-aériens (PAAMS) ou 31 millions d’euros pour la rénovation à mi-vie des missiles Mistral. Le programme de frégates anti-aériennes Horizon, dont le premier exemplaire a été livré en 2008, a coûté, pour sa part, 41 millions d’euros au cours de l’exercice.

Les deux dernières actions du programme sont spécifiques : l’action Préparation et conduite des opérations d’armement (1,23 milliard d’euros en 2008) assure principalement le soutien de la Délégation générale pour l’armement (DGA). L’action Parts étrangères et programmes civils (16,6 millions d’euros) regroupe, d’une part les participations étrangères à des opérations menées en coopération avec la DGA, d’autre part les opérations conduites par la DGA au profit d’administrations civiles (sécurité civile, douanes…).

C.– UNE ANALYSE PLUS FINE DE LA PERFORMANCE

L’objectif naturel assigné à ce programme, mettre les équipements à disposition des armées en maîtrisant les coûts et les délais, était jusqu’à présent artificiellement scindé en deux : le premier concernait les équipements majeurs, le second les équipements dits de cohérence. Neufs indicateurs (cinq pour le premier objectif, quatre pour le second) étaient attachés à ces objectifs qui, en réalité relevaient d’une même logique.

En 2008, l’analyse de la performance du programme Équipement des forces est profondément modifiée avec l’apparition de trois « vrais » objectifs assortis de huit indicateurs, parfois multiples. L’analyse de la performance de ce programme, d’un coût de plus de dix milliards d’euros, s’en trouve améliorée.

L’analyse des résultats, relativement bien détaillée, facilite la compréhension des résultats des indicateurs.

1.– Mettre à la disposition des armées les armements et matériels nécessaires au succès des opérations des forces armées

Les cinq indicateurs de performance qui sont associés à cet objectif analysent le taux de réalisation des équipements de chacun des cinq systèmes de force : dissuasion, commandement et maîtrise de l’information, projection-mobilité-soutien, engagement et combat et protection et sauvegarde.

Chacun de ces indicateurs se décline en quatre sous-indicateurs, pour aboutir à une vision relativement complète de la situation par système de force : progression dans la réalisation des principales opérations, augmentation annuelle des délais en nombre de mois, taux moyen de réalisation des performances techniques, indice de réalisation des besoins en matière de programmes de cohérence.

La plupart de ces indicateurs fournissent des données rassurantes et conformes aux prévisions, même si certains doivent être considérés avec précaution. Il en est ainsi du taux moyen de réalisation des performances techniques, systématiquement compris – comme en 2007 – entre 99 % et 100 %. Il est certes plutôt rassurant de constater que le niveau de réalisation des performances techniques des équipements de nos armées est aussi élevé, mais cela doit amener à se poser des questions sur la pertinence et la signification réelle d’un indicateur qui varie aussi peu.

Une autre difficulté provient de la construction de ces indicateurs qui ne prennent en compte que les équipements entièrement livrés. C’est ainsi que le retard moyen enregistré par les différents programmes fluctue entre 1,5 et 2,25 mois car l’avion de transport A400M, qui affiche 4 ans de retard, n’est pas pris en compte. Il faudra attendre la dernière livraison de cet appareil, dans une quinzaine d’années, pour voir le RAP prendre en compte le retard du programme. Il en est de même des hélicoptères NH-90, Tigre…

2.– Concourir à la préservation au niveau national, et/ou européen dans le cadre d’une interdépendance librement consentie, des technologies et savoir-faire industriels garants de l’autonomie nationale

L’indicateur unique associé à cet objectif s’intéresse à la coopération européenne qui, avec un résultat de 29 % dépasse son objectif de 25 %. Si on ne peut que se féliciter d’un niveau de coopération européenne élevé, on peut toutefois regretter l’absence d’un indicateur global relatif à la réalité de la préservation du savoir-faire. Notons toutefois que si cet indicateur a été retenu dans le cadre de la performance du programme Équipement des forces en raison, le sujet se situe toutefois à la lisière du programme Environnement et prospective de la politique de défense.

3.– Assurer une efficience maximale de la dépense d’équipement des forces

Le premier indicateur s’attache au montant des intérêts moratoires versés, à la fois en millions d’euros et en pourcentage du montant des paiements. Les résultats pour 2008 sont excellents puisque la somme est en forte baisse (9,2 millions d’euros) par rapport aux chiffres enregistrés les années précédentes (environ 15 millions d’euros) et à l’objectif fixé : 16 millions d’euros.

En pourcentage du montant total des paiements, le résultat est tout aussi encourageant : 0,12 % en 2008 contre 0,18 % en 2006, 0,20 % en 2007 et 0,19 % attendus.

Le second indicateur présente l’évolution annuelle des devis d’équipement principaux pour les cinq systèmes de forces. Il laisse apparaître une bonne maîtrise globale des devis qui ont peu augmenté en 2008, exception faite du domaine de la dissuasion nucléaire, en hausse de 3,55 %, soit largement plus que l’objectif fixé à 2 %. Sur les devis des 52 opérations principales répertoriées et arrivées au stade de la réalisation, 38 n’ont pas évolué en 2008, tandis que 7 évoluaient à la hausse.

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DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES :

DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET RÉGULATION ÉCONOMIQUE

Commentaire de M.  Jérôme CHARTIER, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

SYNTHÈSE 108

I.– DES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL INCOMPLÈTEMENT PRISES EN COMPTE EN 2008 109

A.– UN PÉRIMÈTRE DE MISSION ENCORE ET TOUJOURS PROVISOIRE 109

B.– DES RECOMMANDATIONS DIVERSEMENT APPLIQUÉES 110

II.– LE PROGRAMME N° 134 DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DES SERVICES 111

A.– DES DÉPENSES BUDGÉTAIRES SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS 111

B.– DES DÉPENSES FISCALES CROISSANTES ET NON ÉVALUÉES 113

C.– LES LACUNES DE LA MESURE DE LA PERFORMANCE 113

D.– UNE APPRÉCIATION GLOBALEMENT POSITIVE DE LA MAÎTRISE DES COÛTS 115

III.– LE PROGRAMME N° 199 RÉGULATION ET SECURISATION DES ÉCHANGES DE BIENS ET SERVICES 115

A.– LA MAÎTRISE DES DÉPENSES BUDGÉTAIRES 116

B.– DES RÉSULTATS EN PROGRESSION ET SUPÉRIEURS AUX PRÉVISIONS 116

SYNTHÈSE

Le rapport annuel de performances (RAP) pour 2008 de la mission Développement et régulation économiques, le troisième du genre, est un outil d’évaluation de l’efficacité de l’action publique dans ce domaine. Il illustre les acquis et les difficultés rencontrées par la mise en œuvre de la LOLF

Au titre des difficultés rencontrées, le rapport annuel de performances pour 2008 voit son utilité réduite par les changements incessants de périmètre intervenus dans le cadre du programme n° 134 Développement des entreprises et des services.

En outre, la gestion des dépenses budgétaires du programme n° 134 en loi de finances initiale a été marquée par deux opérations conséquentes en 2008 : le transfert de crédits en provenance du MEDDAT au titre des missions exercées par les DRIRE (186 millions d’euros), et le rattachement du fonds de concours au titre de l’institution d’une aide exceptionnelle en faveur des ménages non imposables à l’impôt sur le revenu qui utilisent le fioul comme mode de chauffage dans leur habitation principale (125 millions d’euros). Il en résulte que la consommation des crédits est supérieure de plus de 200 millions à la prévision en loi de finances initiale pour 2008. Toutefois, il ne s’agit pas de dépenses supplémentaires et elles n’ont pas eu d’incidence en termes d’effectifs

Par ailleurs, de nombreux indicateurs de performance restent insatisfaisants, en particulier ceux du programme n° 134 Développement des entreprises et des services.

Enfin, il n’existe aucune mesure de la performance des 99 dépenses fiscales du programme n° 134, dont 25 % d’entre elles ne sont d’ailleurs même pas chiffrées. Or, ces dépenses fiscales d’un montant de 13,5 milliards d’euros en 2008 sont treize fois plus élevées que les dépenses budgétaires du programme et connaissent un rythme d’accroissement élevé (+17 ,3 % entre 2007 et 2008). Pourtant, le relevé de décision du Conseil de la modernisation des politiques publiques de décembre 2007 prévoyait notamment un examen périodique de leur efficacité socio-économique.

L’examen du RAP 2008 de la mission Développement et régulation économiques montre, s’il en était besoin, que l’application de la LOLF doit encore être améliorée dans trois directions :

– la stabilisation du périmètre du programme n° 134 autour du développement des entreprises et de la protection du consommateur ;

– le rééquilibrage des indicateurs du programme n° 134 en faveur de l’efficience et la qualité de service ;

– l’instauration d’indicateurs de performance liés aux principales dépenses fiscales du programme n° 134 (au-delà de 100 millions d’euros).

Le programme n° 199 Régulation et sécurisation des échanges de biens et services se traduit par une bonne maîtrise des dépenses budgétaires et une progression constante des indicateurs de performances, supérieurs aux cibles peu ambitieuses fixées par le projet annuel de performances pour 2008.

I.– DES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL INCOMPLÈTEMENT PRISES EN COMPTE EN 2008

Le Rapporteur spécial pour les crédits de la mission Développement et régulation économiques avait formulé de nombreuses recommandations dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2008 et 2009. Certaines d’entre elles ont été prises en compte. D’autres ne l’ont pas été mais pourront l’être à l’avenir.

A.– UN PÉRIMÈTRE DE MISSION ENCORE ET TOUJOURS PROVISOIRE

L’évolution incessante du périmètre du programme 134 Développement des entreprises et des services rend très difficiles les comparaisons et l’évaluation des performances d’une année sur l’autre.

En 2008, la nouvelle organisation gouvernementale (ministère de l’Économie, des finances et de l’emploi, devenu ministère de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi -MEIE- et la mise en place du ministère de l’Écologie, du développement et de l’aménagement durables, devenu ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire -MEEDDAT) et la révision générale des politiques publiques (RGPP) ont eu un impact important sur le programme 134 :

– suppression du programme n° 127 et rattachement au programme 134, de la DGE-DARQSI et du réseau des DRIRE sachant que les missions de développement industriel et de métrologie relèvent du MEIE alors que l’ensemble de ses autres missions dont le contrôle des installations classées relève du MEEDDAT ;

– transfert depuis le programme n° 218 Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle des crédits de personnel du Conseil général des Mines, du Conseil général des technologies de l’information, et des crédits du Haut fonctionnaire de Défense (rémunération par l’État des prestations techniques fournies par les opérateurs pour la réalisation des interceptions des correspondances émises par voie de télécommunications dans le cadre des obligations énoncées par la loi du 10 juillet 1991) ;

– transfert vers les programmes du MEEDDAT de l’action concernant la DGEMP et transfert au programme 305 Politique économique et de l’emploi des crédits de personnel et des moyens du réseau international du MINEFE ;

En outre, le programme Développement des entreprises comprend toujours des actions qui ne concourent en rien à sa finalité ou qui mériteraient d’être regroupées.

Ainsi, l’action Télécommunications, postes, société de l’information comporte des crédits qui devraient figurer dans d’autres programmes. L’aide au transport de presse compensant le surcoût pour La Poste du transport de presse en milieu rural, comprise dans cette action, devrait être placée dans le programme Presse de la mission Médias avec l’aide au numéro pour la presse d’opinion. Cette recommandation émise depuis 2007 n’a toujours pas été mise en pratique. Il faut espérer que le projet annuel de performances pour 2010 soit l’occasion de ce transfert.

De la même manière, paraissait-il nécessaire de fusionner les actions n° 6 (Accompagnement des mutations industrielles), n° 9 (Développement industriel et métrologie) et n° 11 (Soutien au réseau des DRIRE) au sein de l’action n° 3 Environnement et compétitivité des entreprises industrielles car ces quatre actions concourent au même objectif. La loi de finances pour 2009 a saisi cette opportunité pour assurer la rationalisation d’une partie du périmètre du programme.

B.– DES RECOMMANDATIONS DIVERSEMENT APPLIQUÉES

Comme ses prédécesseurs, MM. Hervé Novelli et Jean-Pierre Gorges, le Rapporteur spécial regrette que les projets annuels de performances du programme n° 134 n’évaluent pas correctement les dépenses fiscales du programme depuis 2006. Il note toutefois que des progrès sont en cours. En effet, le chiffrage des dépenses fiscales atteignait 30 % dans le PAP 2007, 55 % dans le PAP 2008 et 78 % dans le PAP 2009. En revanche, le nombre de bénéficiaires des mesures fiscales du programme n’est pas toujours déterminé.

Le Rapporteur spécial appelait à un renforcement du FISAC (fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce) afin de favoriser le développement des très petites entreprises (TPE) ce qu’a permis la loi sur la modernisation de l’économie (LME) en 2008 et la loi de finances initiale pour 2009. Toutefois, l’exécution 2008 montre une fois de plus que la consommation des crédits est largement sous optimale puisqu’elle n’atteint que 11 millions d’euros sur les 30 millions d’euros prévus (36 %).

Le Rapporteur spécial était particulièrement favorable à la mise en œuvre de la réforme des CCI afin de mutualiser davantage de moyens au niveau régional, notamment les tâches administratives et se félicite de l’action mener par le ministre pour faire aboutir cette réforme à travers la tutelle qu’il exerce sur la tête de réseau, l’Assemblée des chambres de commerce et d’industrie.

Enfin, le Rapporteur spécial pour 2008 avait particulièrement insisté sur l’importance de l’aide à la création ou à la reprise d’entreprise. Or, le renforcement des crédits et des garanties d’emprunts d’OSEO, dans le cadre du plan de relance pour l’économie en 2009, constitue une avancée majeure en la matière.

II.– LE PROGRAMME N° 134 DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DES SERVICES

A.– DES DÉPENSES BUDGÉTAIRES SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS

La loi de finances initiale pour 2008 prévoyait, pour la mise en œuvre du programme n° 134, 885,30 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 852,72 millions de crédits de paiement pour 2008. Or, les dépenses budgétaires du programme s’élèvent, en exécution à 1,12 milliard d’euros pour les autorisations d’engagement et à 1,10 milliard d’euros pour les crédits de paiement.

Les écarts entre la prévision des dépenses en loi de finances initiale et la consommation des crédits en 2008 sont donc très importants (+26,5% en autorisations d’engagement et +29 % en crédits de paiement) et divergent selon les actions considérées comme le montre le tableau ci-après.

ÉCARTS ENTRE LA PRÉVISION DES DÉPENSES EN LOI DE FINANCES INITIALE ET LA CONSOMMATION DES CRÉDITS EN 2008

ACTIONS

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Action n° 2

Développement des PME, du commerce, de l’artisanat et des professions libérales

LFI 2008

157 366 346

139 668 960

Consommation 2008

236 502 921

237 429 893

Écart en %

150,29 %

170 %

Action n° 3 Environnement et compétitivité des entreprises industrielles

LFI 2008

153 292 744

142 741 022

Consommation 2008

139 871 874

128 232 543

Écart en %

91,24 %

89,84 %

Action n° 4 Développement des télécommunications, des postes et de la société de l’information

LFI 2008

200 012 487

200 012 487

Consommation 2008

194 210 400

194 210 400

Écart en %

97,10 %

97,10 %

Action n° 5 Offre de formation aux entreprises

LFI 2008

169 379 862

169 379 862

Consommation 2008

170 130 877

165 248 317

Écart en %

100,44 %

97,56 %

Action n° 6 Accompagnement des mutations industrielles

LFI 2008

9 996 086

7 492 500

Consommation 2008

4 305 548

1 970 242

Écart en %

43,07 %

26,30 %

Action n° 8 Expertise, conseil et inspection

LFI 2008

15 249 039

15 249 039

Consommation 2008

15 047 584

15 047 584

Écart en %

98,68 %

98,68 %

Action n° 9 Développement industriel et métrologie

LFI 2008

101 361 123

100 326 540

Consommation 2008

93 586 029

89 358 870

Écart en %

92,33 %

89,07 %

Action n° 10 Installations classées énergie et contrôles techniques de sécurité

LFI 2008

-

-

Consommation 2008

+128 516 719

+128 516 719

Écart en %

-

-

Action n° 11 Soutien au réseau des DRIRE

LFI 2008

30 939 748

30 901 002

Consommation 2008

85 916 902

85 315 580

Écart en %

277,69 %

276,09 %

Globalement, les moyens alloués en loi de finances initiale pour le programme n° 134 ont été utilisés conformément à leur destination initiale.

Toutefois, trois mesures sont intervenues en 2008 qui n’ont pas respecté la répartition des dotations opérée en loi de finances initiale :

– un mouvement de fongibilité à hauteur de 10,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement du BOP 2 « PME » au BOP 3 « DGTPE » pour financer des mesures spécifiques destinées à aider les PME à exporter ;

– des mouvements de crédits en provenance de deux BOP du programme afin de compléter le fonds de concours destiné au financement de l’aide à la cuve. En effet, la loi de finances rectificative pour 2007 et le décret n° 2008-49 du 15 janvier 2008 accordent une aide exceptionnelle (150 euros en 2008) aux ménages non imposables utilisant le fioul domestique comme moyen de chauffage de leur résidence principale. Un fonds de concours rattaché au programme n° 134 a donc été créé pour recueillir les contributions des sociétés pétrolières assurant le financement de ce dispositif d’aide aux ménages. Le financement global est de 124,59 millions d’euros. Toutefois, un financement insuffisant, a fait peser des dépenses supplémentaires et non prévues sur le programme et particulièrement sur les crédits du FISAC (8 millions d’euros) et sur les crédits de la DGE (2 millions d’euros) ;

– le transfert de crédits en provenance du MEDDAT au titre des missions exercées par les DRIRE au profit de l’action n° 10 Installations classées, énergie et contrôle technique de sécurité, et de l’action n° 11 Soutien aux réseaux des DRIRE. Ce transfert de gestion concerne des crédits ouverts au titre de la rémunération des personnels des DRIRE (154,7 millions d’euros) et des heures supplémentaires effectuées dans la fonction publique d’État (2,33 millions d’euros).

Ces transferts de crédits constituent un infléchissement de la volonté du législateur et réduisent l’exactitude des intentions présentées par le projet annuel de performance.

En matière d’emplois, la stratégie du programme est déclinée dans chacun des BOP et c'est à ce niveau, dans le cadre global du plafond d'emplois et du titre II dévolu au programme, que chacune des structures prend les décisions nécessaires au pilotage opérationnel, dont un des éléments est d'assurer la cohérence entre les différents types de ressources humaine et financière. Compte tenu des faibles effectifs de ce programme, 2 618 en en prévision et 4 899 (compte tenu du transfert des DRIRE) en exécution, les enjeux sont très limités.

B.– DES DÉPENSES FISCALES CROISSANTES ET NON ÉVALUÉES

Le programme n° 134 comprend 99 dépenses fiscales qui s’élèvent, pour 2008, dans leur chiffrage actualisé, à 13,5 milliards d’euros au regard d'un volume de crédits de 1,12 milliard d’euros en autorisations d’engagement et de 1,10 milliard d’euros en CP (dont 0,34 million d’euros sur le titre II), sont un enjeu majeur au niveau du programme.

Le Conseil de modernisation des politiques publiques, le 12 décembre 2007, a pris un certain nombre de décisions parmi lesquelles la définition de règles d’adoption plus strictes pour les dépenses fiscales. Il y avait été indiqué que toute création de dépense fiscale nouvelle serait subordonnée à la réalisation d’une étude d’impact préalable comportant une comparaison des outils fiscaux et budgétaires, que les dépenses fiscales nouvelles seraient limitées dans le temps et que leur renouvellement serait conditionné à la réalisation d’une étude d’impact.

Le souhait avait été émis qu’un plafond de dépenses fiscales soit mis en place, afin que la création de nouvelles dépenses fiscales ne constitue pas un moyen de contourner la norme de dépenses qui s’applique au budget de l’État.

S’agissant des dépenses fiscales, le responsable de programme n’est pas associé à leur suivi. En effet, selon la Cour des comptes, c’est la direction de la Législation fiscale qui les élabore et la direction du Budget qui les arrête dans le projet annuel de performances. Or, aucune mesure n’est faite par l’État de leurs performances.

Cette situation est très regrettable, d’autant plus que la situation des finances publiques exige une rigueur accrue en termes de gestion. Ces dépenses représentent, dans le cas du programme 134, près de treize fois le montant des crédits budgétaires qui, eux, sont soumis à un examen de performances.

Il est donc particulièrement nécessaire que les performances de ces dépenses fiscales soient mesurées, ce qui n’est pas le cas actuellement.

C.– LES LACUNES DE LA MESURE DE LA PERFORMANCE

Outre le fait que les dépenses fiscales du programme n° 134 ne font l’objet d’aucune mesure de la performance, ce programme présente un pourcentage important de dépenses pour charges de service public à destination des opérateurs ou pour l'aide au transport de presse qui ne relève pas directement de l’un de ses objectifs. Aussi, le Rapporteur spécial est-il notamment favorable au transfert des aides au transport de presse inscrites à l’action n° 4 Développement des télécommunications, des postes et de la société de l’information, vers le programme 180 Presse au sein de la mission Medias.

Le montant des crédits ouverts n'est pas déterminé en rapport avec la hiérarchie des priorités affichées.

En effet, le programme n° 134 dispose de 18 indicateurs pour évaluer son action et ses performances en 2008. Le périmètre du programme ayant été modifié entre 2007 et 2008, les indicateurs ne sont pas les mêmes d’une année sur l’autre. Une partie des indicateurs de 2008 figurait en 2007 dans le projet annuel de performances du programme n° 127 Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel, désormais supprimé.

À ces indicateurs sont associées des valeurs cibles et ils sont renseignés selon une périodicité annuelle liée à l’exercice rétrospectif des rapports annuel de performance et aux cibles fixées dans le projet annuel de performances. Or, il n'y a pas de lien direct ou de relation entre les montants budgétaires et les résultats et ils ne peuvent pas être utilisés tels quels dans une programmation budgétaire.

Néanmoins, ces indicateurs restent utiles dans cette perspective à certaines directions, car ils participent à l’évaluation de leurs demandes budgétaires. Les objectifs ont en général été atteints ou dépassés pour les indicateurs effectivement renseignés.

Certains indicateurs du programme ne sont pas pertinents ou ne sont pas renseignés.

En 2006, le CIAP indiquait dans son rapport sur le programme n° 134 « dans un domaine aussi multifactoriel que celui de l'appui aux entreprises, la mesure de l'efficacité spécifique de l'action publique reste malaisée. Le louable effort de sélectionner des indicateurs de résultat pouvant objectivement être imputés aux actions menées dans le cadre du programme a dans l'ensemble conduit à renoncer à des indicateurs de portée plus large, …au profit d'indicateur d'efficacité et de moyens qui … ne peuvent donner qu'une vision partielle et réductrice ».

Interrogé sur la pertinence des indicateurs du programme, M. Dominique Lamiot, responsable du programme a indiqué « les responsables continuent à s'interroger sur la capacité à mesurer réellement "la performance" de ce programme aux différentes facettes, complémentaires et concourant toutes aux mêmes finalités. Il est, en effet, difficile de faire la part de ce qui est réellement imputable à l'État, et en particulier à l'action des services impliqués dans la mise en œuvre du programme 134, de ce qui résulte de l'évolution de l'environnement socio-économique ou réglementaire des entreprises. La situation économique actuelle en montre bien les limites ».

Le Rapporteur spécial préconise donc un rééquilibrage progressif des indicateurs vers la mesure de l’efficience et la qualité de service afin de prendre en compte les trois dimensions de la performance.

D.– UNE APPRÉCIATION GLOBALEMENT POSITIVE DE LA MAÎTRISE DES COÛTS

L'appréciation générale de l’analyse des coûts est globalement positive.

Compte tenu des contraintes qui pèsent sur ce programme, les services optimisent l'utilisation de ses ressources humaines et financières.

Cela étant, les crédits qui servent à mettre en œuvre les politiques potées par ce programme, tant au niveau national que déconcentré, représentent moins du tiers de ses possibilités d'interventions.

En effet, la répartition des coûts du programme est la suivante :

● 31 % des crédits permettent de mettre directement en œuvre les politiques sous-tendues par le programme (FISAC, crédits de politique industrielle, études…) ;

● 22 % des crédits relèvent du titre II (environ 2 700 ETPT) ;

● 18 % des crédits constitue l’« aide au transport de presse » ;

● 16 % des crédits représentent les charges de services publics ou assimilés (UBIFRANCE, LNE, AFNOR, Centres techniques industriels, organismes internationaux, OSEO Garantie…) ;

● 13 % des crédits sont en faveur des écoles d'ingénieurs et des actions d'accompagnement de la politique de formation.

III.– LE PROGRAMME N° 199 RÉGULATION ET SECURISATION DES ÉCHANGES DE BIENS ET SERVICES

Les actions dont ce programme est le support s’articulent autour de deux grands objectifs :

– garantir une concurrence saine entre les acteurs économiques, gage d’un fonctionnement efficace des marchés et, partant, de compétitivité ;

– protéger les consommateurs, pour développer la confiance dans l’acte d’achat, et leur assurer le niveau de sécurité des produits échangés ou circulant sur le territoire qu’ils sont en droit d’exiger.

L’analyse de l’action des services mobilisés pour assurer un environnement concurrentiel satisfaisant permet de tirer un bilan positif de l’année 2008.

La consommation des crédits de paiement fait état d’un effort de maîtrise des dépenses budgétaires et les objectifs ont été atteints, ce que traduisent les résultats des indicateurs concernés, qui dépassent tous leur objectif et qui, pour certains, enregistrent une progression importante par rapport à 2007.

A.– LA MAÎTRISE DES DÉPENSES BUDGÉTAIRES

La maîtrise des dépenses, entendue comme la différence entre les dépenses en exécution et les prévisions, a été performante en 2008.

Les crédits ouverts en loi de finances initiale s’élevaient à 310,02 millions d’euros en autorisations d’engagement et 313,82 millions d’euros en crédits de paiement.

Pour l’ensemble des crédits du programme n° 199, les taux de consommation sont 94,14 % pour les autorisations d’engagement, soit une moins value de 18,40 millions d’euros, et de 96,61 % pour les crédits de paiement, soit une moins-value de 10,7 millions d’euros.

En loi de finances initiale pour 2008, le plafond d’emplois du programme s’élevait à 3 994 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Au terme de la gestion, la consommation moyenne annuelle s’établit à 3 772 ETPT, dont 9 % d’agents de catégorie A+, 42 % d’agents de catégorie A, 35 % d’agents de catégorie B et 14 % d’agents de catégorie C.

Le taux de consommation du plafond d’emplois du programme se situe donc à 94 %. Entre 2007 et 2008, l’évolution des effectifs de - 348 ETPT traduit la mise en œuvre du schéma d’emplois des services du programme ainsi que l’effet du transfert de – 294 ETPT en loi de finances initiale pour 2008.

B.– DES RÉSULTATS EN PROGRESSION ET SUPÉRIEURS AUX PRÉVISIONS

Les indicateurs de performance du programme n° 199, qui sont tous des indicateurs de résultats exclusivement liés à l’activité des administrations, font état d’évolutions satisfaisantes. Les cibles fixées, dans le projet annuel de performances pour 2008 s’avèrent peu ambitieuses car conformes aux résultats de 2007. Toutefois, les performances des différentes actions ont été en 2008 en progression sensible par rapport à 2007.

Le bilan en matière de lutte contre les pratiques anticoncurrentielles reste bien orienté.

La qualité des indices d’ententes détectés par les unités départementales et transmis aux services d’enquêtes spécialisés a continué à s’améliorer, puisqu’ils ont débouché sur une plus grande proportion de suites opérationnelles (indicateur 1.3).

De même, la diversification des indices de pratiques anticoncurrentielles s’est poursuivie et la part des indices détectés dans les secteurs à enjeux représentant 50 % du PIB (services aux entreprises, éducation, santé, action sociale, activités immobilières et commerce) tend à se rapprocher, globalement, de son poids économique (indicateur 1.4). Ces résultats sont obtenus avec un nombre d’indices détectés qui reste bien supérieur à 550.

Les services de contrôle ont davantage eu recours aux mesures administratives, conséquence du renforcement des pouvoirs donnés aux enquêteurs de la DGCCRF par la loi n° 2007-1774 du 17 décembre 2007 portant diverses dispositions d’adaptation communautaire dans les domaines économique et financier (DDAC). La loi n° 2008-3 du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs a étendu le champ d’application de ces pouvoirs aux pratiques déloyales (indicateur 1.2).

Les autorités administratives indépendantes maintiennent les bonnes performances des années précédentes.

En matière de protection du consommateur et de sécurité du citoyen, les résultats sont largement positifs.

Le développement du contrôle des entreprises responsables de la première mise sur le marché des produits (alimentaires ou non alimentaires) pouvant mettre en cause la sécurité du consommateur s’est intensifié.

Il s’agit d’une procédure de contrôle « à la source », fondée sur une inspection méthodique et approfondie de l’entreprise et de ses méthodes d’autocontrôle, pour un objectif aval de conformité des produits. Lancé en 2006, le contrôle des entreprises à risque (qui concerne près de 10 000 entreprises) s’est achevé en 2008 conformément au plan de contrôle établi (indicateur 3.1).

Une nouvelle procédure de programmation a été mise en place à partir de 2009 pour adapter la fréquence des contrôles au niveau de risque.

Par ailleurs, la DGCCRF qui a amélioré ses procédures d’accueil courant 2007 a rendu au consommateur un service de meilleure qualité, comme l’indique le taux de satisfaction des publics faisant suite à une visite ou un courrier (indicateur 6.1).

L’ensemble de ces résultats satisfaisants traduit une importante mobilisation des services sur le terrain, comme en témoigne la part du temps consacrée aux enquêtes qui dépasse sensiblement l’objectif fixé (indicateur 7).

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DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES :

TOURISME

Commentaire de M. Pascal TERRASSE, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– OBSERVATIONS SUR LA PRÉSENTATION DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES 2008 121

A.– UNE PRÉSENTATION INCOMPLÈTE DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES FISCALES 121

B.– L’ABSENCE DOMMAGEABLE DE DONNÉES SUR L’ANCV 121

II.– L’EXÉCUTION DU BUDGET 2008 122

A.– LES CRÉDITS VOTÉS EN LOI DE FINANCES INITIALE ET LES CRÉDITS CONSOMMÉS 122

B.– DES DÉPENSES FISCALES 18 FOIS SUPÉRIEURES AUX CRÉDITS BUDGÉTAIRES 122

C.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL 123

D.– LA DETTE DU PROGRAMME TOURISME : UNE EXTINCTION PROGRAMMÉE POUR 2009 124

III.– DES PERFORMANCES SATISFAISANTES DANS L’ENSEMBLE 124

A.– OBJECTIF N° 1 : AUGMENTER LA CAPACITÉ DES OPÉRATEURS DU MINISTÈRE CHARGÉ DU TOURISME À MOBILISER DES PARTENARIATS FINANCIERS 124

B.– OBJECTIF N° 2 : ATTIRER ET FIDÉLISER UN NOMBRE CROISSANT DE TOURISTES ÉTRANGERS SUSCEPTIBLES DE CONTRIBUER À L’AUGMENTATION DES RECETTES TOURISTIQUES 125

C.– OBJECTIF N° 3 : FAVORISER L’AMÉLIORATION DE L’OFFRE TOURISTIQUE POUR RÉPONDRE AUX ATTENTES DU MARCHÉ ET ORIENTER LA DEMANDE EN ACCOMPAGNANT LES DÉMARCHES QUALITÉ 125

D.– OBJECTIF N° 4 : EXPÉRIMENTATION SUR L’ÉVALUATION DE L’IMPACT DES MESURES FISCALES EN FAVEUR DE L’AGENCE NATIONALE DES CHÈQUES-VACANCES. 126

Lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2008, le tourisme avait été relégué au rang d’action du programme n° 134 Développement des entreprises, des services et de l’activité touristique au sein de la mission Développement et régulation économiques.

Deux amendements adoptés lors de l’examen du projet de loi de finances ont permis au tourisme de retrouver sa place en tant que programme dans la maquette budgétaire, à la satisfaction de votre commission des Finances et du Rapporteur spécial.

Pour l’exercice 2008, les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 88,86 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 92,50 millions d’euros en crédits de paiement (CP).

Les différents mouvements de crédits opérés en cours d’exercice ont porté les autorisations d’engagement à 99,27 millions d’euros et les crédits de paiement à 109,85 millions d’euros.

Les dépenses en 2008 se sont finalement élevées à 87,59 millions d’euros en autorisations d’engagement et 101,92 millions d’euros en crédits de paiement.

Les trois axes principaux du développement de la politique publique du tourisme correspondent à trois actions du programme :

• action 1 : Promotion de l’image touristique de la France et de ses savoir-faire ;

• action 2 : Économie du tourisme et développement de l’activité du tourisme ;

• action 3 : Politiques favorisant l’accès aux vacances.

Une quatrième action Soutien du programme tourisme regroupe tous les crédits indivis de fonctionnement de l’administration centrale et des services déconcentrés du tourisme.

En 2008 le pilotage du programme est assuré par la direction du Tourisme, administration centrale dont le directeur est le responsable de programme. Le Comité de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008 a décidé la création d'une direction générale unique regroupant la direction générale des Entreprises, la direction du Commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales et la direction du Tourisme. La direction générale de la Compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS) a vu le jour par décret du 12 janvier 2009.

I.– OBSERVATIONS SUR LA PRÉSENTATION DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES 2008

A.– UNE PRÉSENTATION INCOMPLÈTE DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES FISCALES

Les mouvements de crédits opérés au cours de l’exercice 2008 ont permis d’augmenter significativement de 10,41 millions d’euros les autorisations d’engagement et de 17,35 millions d’euros les crédits de paiement, ce qui représente respectivement 12 % et 18 % des budgets prévus initialement.

Le Rapporteur spécial regrette que les délais impartis pour examiner le projet de loi de règlement ne permettent pas toujours d’organiser les auditions nécessaires pour apprécier l’origine et les motifs de ces ouvertures ou de ces annulations de crédit. Or aucune explication n’accompagne les tableaux récapitulatifs des décrets de transfert, d’arrêtés de report ou d’ouvertures par voie de fonds de concours.

Aussi, les tableaux récapitulant les mouvements de crédits gagneraient à être assortis de commentaires.

Préconisation n° 1 : dans le RAP, commenter les tableaux récapitulatifs des mouvements de crédits en précisant les motifs des ouvertures ou des annulations de crédits.

Préconisation n° 2 : accompagner le tableau présentant les fonds de concours d’informations concernant leur ventilation par action et titre et indiquer leur provenance.

B.– L’ABSENCE DOMMAGEABLE DE DONNÉES SUR L’ANCV

À côté des deux opérateurs principaux du programme Tourisme que sont Maison de la France et ODIT-France, dont la fusion est par ailleurs programmée dans le cadre de la création de l’Agence de développement de l’activité touristique, l’Agence nationale des chèques-vacances (ANCV) est un acteur majeur de la politique sociale du tourisme. Véritable instrument pour l’État dans ce secteur, l’ANCV a pour objectif de diminuer les inégalités dans l’accès aux vacances et aux loisirs, et de permettre le départ en vacances des personnes défavorisées. Cela correspond précisément au troisième axe de développement de la politique du tourisme poursuivi par le programme. Cependant, ne percevant pas de subvention pour charge de service public, l’ANCV n’est pas considérée comme opérateur du programme.

Néanmoins, considérant d’une part que la dépense fiscale Exonération de la contribution patronale au financement des chèques vacances évaluée à 20 millions d’euros en 2008 profite indirectement à l’ANCV, et que d’autre part, le quatrième objectif de performance du programme concerne directement l’ANCV, le Rapporteur spécial réitère sa demande d’indications plus détaillées sur le fonctionnement de cette agence ainsi que sur son budget dans le rapport annuel de performances.

Préconisation n° 3 : proposer une présentation plus détaillée de l’Agence nationale des chèques-vacances.

II.– L’EXÉCUTION DU BUDGET 2008

A.– LES CRÉDITS VOTÉS EN LOI DE FINANCES INITIALE ET LES CRÉDITS CONSOMMÉS

(en euros)

 

Autorisations d’engagement (AE)

Crédits de paiement (CP)

Totaux des crédits prévus en LFI

88 860 605

92 500 605

Ouvertures/annulations

(dont FDC et ADP)

+ 10 412 072

+ 17 353 203 

Totaux des crédits ouverts

99 272 677

109 853 808

Totaux des crédits consommés

87 586 859

101 916 201

Les crédits ont été consommés à hauteur de 87,59 millions d’euros en autorisations d’engagement (88,23 % des crédits ouverts) et 101,92 millions d’euros en crédits de paiement (92,77 % des crédits ouverts), soit un taux de consommation satisfaisant.

B.– DES DÉPENSES FISCALES 18 FOIS SUPÉRIEURES AUX CRÉDITS BUDGÉTAIRES

Huit dépenses fiscales contribuent au programme Tourisme, pour un montant total évalué à 1 853 millions d’euros.

L'évaluation des dépenses fiscales dites « à forts enjeux » comporte systématiquement une comparaison coûts-avantages entre dépense fiscale et dépense budgétaire dans les rapports annuels de performances.

À ce titre, le taux de TVA de 5,5 % pour la fourniture de logements dans les hôtels bénéficie d’une présentation particulière dans le rapport.

L’objectif de ce dispositif ancien, créé en 1966, est de promouvoir le développement de la politique touristique en contribuant au dynamisme du secteur de l’hôtellerie-restauration. Évaluée à 1 570 millions d’euros en 2008, soit une progression de 60 millions d’euros par rapport à 2007, cette mesure représente plus de 15 fois les crédits consommés par le programme en 2008. Cette dépense fiscale profite à l’ensemble du secteur d’activité : 34 000 entreprises, 181 400 employés, 15,9 milliards de chiffres d’affaire en 2006 (22 % du chiffre d’affaire des activités du tourisme). Le coût par bénéficiaire est ainsi estimé à 46 176 euros en 2008.

Bien qu’il n’ait pas été démontré de lien direct de cause à effet avec cette mesure, il faut néanmoins constater une hausse régulière de l’emploi salarié dans ce secteur (+ 6 % entre 2000 et 2006).

Indirectement, ce dispositif participe aussi à l’attractivité de notre pays à l’international : 37 % des nuitées hôtelières sont le fait de clients étrangers et l’hébergement hôtelier a reçu près de 14 % des nuitées des étrangers en France en 2007.

Le principal inconvénient de cette dépense fiscale réside dans son caractère généraliste : s’adressant à l’ensemble du secteur sans distinction, elle profite de fait aux entreprises les mieux implantées. Mais, compte tenu du nombre de bénéficiaires, y substituer une dépense budgétaire plus ciblée engendrerait certainement des coûts de gestion non négligeables.

L’audition récente du responsable du programme Tourisme a été l’occasion pour le Rapporteur spécial de l’interroger sur la mise en place prochaine du taux réduit de TVA dans la restauration, dont le caractère de dépense fiscale sera probablement confirmé lors du prochain projet de loi de finances. À ce sujet, la mise en place d’indicateurs pour le secteur de la restauration, analogues à ceux de l’hôtellerie en ce qui concerne les statistiques et l’évolution de fréquentation par les touristes étrangers pourrait s’avérer utile.

C.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL

Le programme prévoyait initialement 328 ETPT, dont 91 agents de catégorie A+, 90 agents de catégorie A, 53 agents de catégorie B et 94 agents de catégorie C pour l’exercice 2008. Du fait notamment de la création de la DGCIS et du reclassement de la catégorie A+ vers la catégorie A des agents en provenance du ministère de l’Écologie, de l’énergie, de développement durable et de l’aménagement du territoire, la structure des emplois a notablement évolué en cours d’exercice. Ainsi la consommation moyenne annuelle s’établit à 33 agents de catégorie A+, 157 agents de catégorie A, 52 agents de catégorie B et 83 agents de catégorie C, pour un total de 325 ETPT et 99 % du plafond d’emplois ouvert.

Les crédits consommés pour dépenses de personnel se sont finalement élevés à 21,97 millions d’euros et représentent 97,5 % des crédits ouverts.

D.– LA DETTE DU PROGRAMME TOURISME : UNE EXTINCTION PROGRAMMÉE POUR 2009

Au 1er janvier 2008, au titre des contrats de plan État-régions 2000-2006 (CPER), les restes à payer s’élevaient à 19,5 millions d’euros pour un montant de factures reçues de 18,6 millions d’euros.

Divers événements ont permis de diminuer significativement les restes à payer en 2008 : aux 4,2 millions d’euros de crédits ouverts initialement, se sont ajoutés 3 millions d’euros de crédits de paiement issu du dégel de la réserve de précaution et 7 millions d’euros ouverts en loi de finances rectificative. De plus 1,6 million d’euros correspondent à des opérations annulées. En 2008, les dépenses se sont finalement élevées à 12,3 millions d’euros.

Les restes à payer des CPER s’établissent ainsi au 31 décembre 2008 à 4,9 millions d’euros dont l’apurement est prévu au cours de l’exercice 2009.

En ce qui concerne les contrats de projets État-régions 2007-2013, il a été constaté une montée en puissance des dispositifs relatifs aux volets « Qualité, développement durable et accessibilité » d’une part (3,43 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 3,9 millions d’euros de crédits de paiement prévus initialement) et « Observation régionale du tourisme » d’autre part (1 million d’euro d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement en loi de finances initiale). De fait, les autorisations d’engagement consommées, de l’ordre de 5,9 millions d’euros se sont révélées supérieures aux prévisions initiales.

Finalement, le solde du programme des engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2008 s’élève à 19,53 millions d’euros (33,9 millions d’euros au 31 décembre 2007).

III.– DES PERFORMANCES SATISFAISANTES DANS L’ENSEMBLE

La performance du programme Tourisme en 2008 est appréciée au travers de quatre objectifs.

A.– OBJECTIF N° 1 : AUGMENTER LA CAPACITÉ DES OPÉRATEURS DU MINISTÈRE CHARGÉ DU TOURISME À MOBILISER DES PARTENARIATS FINANCIERS

L’indicateur 1.1 montre que la part du partenariat dans le financement du GIE Maison de la France est de 56,7 % pour une prévision de 56 %.

L’indicateur 1.2 indique que le GIP ODIT-France a fédéré 71 % de partenariat autour des études réalisées. Cette partie de l’objectif a été atteinte. En dépit d’un contexte économique difficile, les actions de diffusion des connaissances réalisées par ODIT-France ont représenté 0,96 million d’euros, soit à peine en –deçà de l’objectif initial de 1 million d’euros.

La place du partenariat devra évidemment être confortée au sein de la nouvelle Agence de développement de l’activité touristique issue de la fusion des deux opérateurs, prévue en 2009.

B.– OBJECTIF N° 2 : ATTIRER ET FIDÉLISER UN NOMBRE CROISSANT DE TOURISTES ÉTRANGERS SUSCEPTIBLES DE CONTRIBUER À L’AUGMENTATION DES RECETTES TOURISTIQUES

L’indicateur 2.1 montre une légère progression du nombre de connexions au site « franceguide.com » (de 18,7 millions en 2007 à 19,84 millions en 2008) mais n’atteint pas l’objectif de 22 millions de connexions prévu au PAP 2008. Le nombre de dossiers de ventes traités par le site, en très nette diminution (– 24%), n’est pas à la hauteur des prévisions : 7 300 dossiers traités en 2008 pour un objectif de 20 000, alors que 9 603 dossiers avaient été réalisés en 2007.

La filiale du groupement d’intérêt économique « Franceguide SAS » a vu son chiffre d’affaire progresser de 156 000 euros à 193 000 euros (+ 24%), mais reste très en deçà de ce qui était envisagé (600 000 euros) .

Le Rapporteur spécial, constatant le contexte très concurrentiel du secteur de la promotion touristique sur Internet s’interroge sur la pérennité du site « franceguide.com ». Par ailleurs, il regrette que les coûts de fonctionnement n’apparaissent pas précisément dans le rapport annuel de performances.

L’indicateur 2.2 qui vise à évaluer les équivalents publicitaires des retombées presse et médias suscitées par l’action de Maison de la France, a été supprimé dans le PAP 2009, du fait de l’hétérogénéité des méthodes de collecte des données dans les différents pays empêchant une interprétation correcte.

C.– OBJECTIF N° 3 : FAVORISER L’AMÉLIORATION DE L’OFFRE TOURISTIQUE POUR RÉPONDRE AUX ATTENTES DU MARCHÉ ET ORIENTER LA DEMANDE EN ACCOMPAGNANT LES DÉMARCHES QUALITÉ

L’indicateur 3.1 a pour objectif de montrer la corrélation entre l’action sur l’offre et la satisfaction de la clientèle.

La part des établissements (hôtels et campings) détenteurs de la marque « Qualité Tourisme » a progressé en 2008 pour atteindre 17,2 % des hôtels et 12,7 % des campings (respectivement 13,7 % et 11,3 % en 2008), dépassant les prévisions inscrites au PAP 2008.

Les taux d’occupation de ces établissements sont également supérieurs aux prévisions, confirmant ainsi la pertinence de la politique « Qualité » menée par le programme.

D.– OBJECTIF N° 4 : EXPÉRIMENTATION SUR L’ÉVALUATION DE L’IMPACT DES MESURES FISCALES EN FAVEUR DE L’AGENCE NATIONALE DES CHÈQUES-VACANCES.

L’indicateur 4.1 vise à montrer l’amélioration de la part des bénéficiaires des chèques-vacances partant effectivement en vacances. Le pourcentage de 85 % indiqué provient d’un sondage datant de 2005 et a été abandonné en 2009.

L’indicateur 4.2 mesure l’effet multiplicateur des mesures fiscales en faveur des chèques-vacances sur les recettes fiscales induites.

Le montant des remboursements de chèques-vacances est en augmentation et atteint 1,14 milliard d’euros en 2008. Le ratio mesurant le rapport entre le coût des mesures fiscales en faveur des chèques-vacances et les recettes fiscales générées par l’utilisation de ce dispositif est de 6,19 pour une prévision de 6,14.

Calculé sur la base du pourcentage supposé de 85 % de bénéficiaires partant réellement en vacances (indicateur 4.1 supprimé), cet indicateur doit cependant être amélioré et considéré avec précautions.

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DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES :

COMMERCE EXTERIEUR

Commentaire de M. Olivier DASSAULT, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LA PROMOTION DES INVESTISSEMENTS ÉTRANGERS EN FRANCE EST EN PROGRÈS MAIS SON EFFICACITÉ RESTE DIFFICILE À MESURER 128

II.– LE SOUTIEN À L’EXPORT, APRÈS SA RÉORGANISATION, POURRA ENCORE ÊTRE RENFORCÉ 129

Le creusement du déficit commercial de la France en 2008 n’est pas dû à la seule augmentation de la facture énergétique extérieure, consécutive à la hausse du prix du pétrole et du gaz naturel. Il résulte également d’importantes pertes de marchés à l’exportation.

Une réflexion approfondie a été conduite par le gouvernement en 2007 et 2008 sur les causes de l’affaiblissement des positions à l’international des grandes entreprises et des petites et moyennes entreprises françaises. Elle s’est traduite dans des délais record par une réorganisation du soutien public à l’exportation autour de l’établissement public UBIFRANCE, renforcé par de nouveaux moyens et de nouvelles équipes et dynamisé par des objectifs clairs et ambitieux. Cette politique constitue, au plan budgétaire, le premier volet de l’action n° 7 Développement international et compétitivité des territoires du programme n° 134 Développement des entreprises et des services.

Par ailleurs, si les pouvoirs publics s’efforcent, d’une manière générale, de renforcer l’attractivité du territoire national, des actions spécifiques sont aussi conduites auprès des investisseurs internationaux pour créer ou développer leurs implantations en France. Prises en charge par l’AFII, elles représentent le second volet de l’action n° 7.

I.– LA PROMOTION DES INVESTISSEMENTS ÉTRANGERS EN FRANCE EST EN PROGRÈS MAIS SON EFFICACITÉ RESTE DIFFICILE À MESURER

La promotion du territoire national auprès des investisseurs et des relais d’opinion, ainsi que, plus directement, la prospection des entreprises internationales en passe de créer ou de développer leurs implantations étrangères, sont des impératifs majeurs pour l’économie française dans la compétition économique mondialisée.

L’Agence française pour les investissements internationaux (AFII) a été créée à cette fin, en tant qu’établissement public industriel et commercial (EPIC), par la loi du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques.

L’agence a été réorganisée en 2006 dans le cadre de son contrat d’objectifs avec l’État, pour la période 2006-2008. Un nouveau contrat a été signé en octobre 2008 pour la période 2009-2011.

Les ressources de l’AFII proviennent d’une part du programme n° 134 Développement des entreprises et des services, et, d’autre part, du programme n° 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire.

Les subventions pour charges de service public versées en 2008 à l’AFII à partir des programmes n° 134 et n° 112 se sont élevées respectivement à 14,4 millions d’euros, soit le montant prévu en loi de finances initiale diminué d’une mise en réserve de 331 000 euros, et à 7,8 millions d’euros, montant égal à celui de la loi de finances initiale.

Le versement de ces subventions est lié à la mise en place d’un contrôle de gestion et à l’obtention de la certification ISO 9001. Ces deux améliorations organisationnelles étaient essentielles pour mesurer l’efficacité et l’efficience de l’agence. En tout état de cause, les crédits de personnel sont restés dans l’enveloppe primitive mais, grâce à des réductions de dépenses sur différents postes, l’agence a diminué ses charges d’exploitation de 9 % en 2008 par rapport à son budget prévisionnel.

Il reste que la mesure des performances de l’AFII est particulièrement difficile.

S’agissant d’actions de communication, de prospection et de contacts, il est difficile d’aller au-delà d’indicateurs quantitatifs portant sur les budgets et le nombre de personnes rencontrées, pour déterminer leur part dans les décisions d’implantation. Celles-ci résultent en effet de nombreux paramètres économiques, juridiques et fiscaux liés au pays d’accueil mais aussi de la stratégie globale ou commerciale de l’entreprise.

Un seul indicateur de performance concerne la politique de promotion de la France auprès des entreprises susceptibles de créer ou développer une implantation sur le territoire national. Il s’agit de l’un des indicateurs de performance du programme n° 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire, à savoir le nombre d’emplois prévu associés aux projets aboutis traités par l’AFII rapporté au nombre total d’emplois associés aux décisions d’investissement étranger en France. Ceci n’empêche pas que la principale subvention à l’agence et que les comptes de l’opérateur figurent au programme n° 134.

Compte tenu de l’importance de l’AFII et de son contrôle, on peut se demander s’il ne conviendrait pas de regrouper dans un seul programme et un seul objectif les crédits alloués à l’agence ainsi que l’évaluation de sa performance.

II.– LE SOUTIEN À L’EXPORT, APRÈS SA RÉORGANISATION, POURRA ENCORE ÊTRE RENFORCÉ

Le dispositif de soutien à l’exportation a été profondément restructuré en 2008. L’agence de développement international des entreprises UBIFRANCE a reçu, par la loi de modernisation de l’économie (LME), la responsabilité du soutien des pouvoirs publics au développement internationale des entreprises. Elle en est désormais le pivot, après l’accroissement de ses ressources humaines et de ses moyens financiers.

Le total des subventions de l’État à UBIFRANCE s’est élevé, en 2008, à 49,99 millions d’euros, contre 34,55 millions d’euros inscrits dans son budget prévisionnel. Le programme n° 134 par l’intermédiaire de son action n° 7 y a contribué par une subvention de fonctionnement de 32,1 millions d’euros conforme aux prévisions et un transfert additionnel, non prévu au départ, de 8,18 millions d’euros par redéploiement des crédits du programme.

En outre, l’agence a bénéficié d’une dotation de l’État de 7,7 millions d’euros pour les expositions internationales (21), de 1,9 million d’euros du ministère chargé de l’agriculture et de 0,05 million d’euros du ministère chargé des affaires étrangères.

Si les subventions de l’État à UBIFRANCE ont pu être accrues en cours d’année, c’est aussi parce que l’agence a su augmenter ses ressources propres à 60,6 millions d’euros, en hausse de 4,6 % par rapport aux prévisions.

Au 1er janvier 2009, UBIFRANCE disposait d’un réseau autonome dans huit pays. En 2010, ce réseau couvrira 44 pays avec 64 missions économiques dont les tâches de soutien aux entreprises sont placées sous sa responsabilité.

Les entreprises recourant aux services d’UBIFRANCE sont en nombre croissant, avec des taux de satisfaction qui se maintiennent à des niveaux très élevés.

Quant au nombre de volontaires internationaux en entreprises, il est également en hausse.

Pour mesurer la performance de ces nouvelles politiques, il est prévu d’introduire des indicateurs de performance supplémentaires.

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Le dispositif de soutien à l’export et à l’investissement étranger en France, tel qu’il a été réorganisé de 2006 à 2008, devrait être pleinement opérationnel en 2010. Son architecture, désormais claire, est centrée sur les deux établissements publics UBIFRANCE et l'AFII.

L’amélioration de son efficacité et de son efficience était indispensable pour remédier au déficit croissant de la balance commerciale française.

Son opportunité est encore accrue par la crise financière et économique de 2008-2009, qui a notamment pour conséquence, une baisse importante des échanges commerciaux dans le monde.

La restructuration préalable du dispositif rendra possible le renforcement du soutien public à l’internationalisation des entreprises françaises.

DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ;
PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Commentaire de M. Jean-Pierre BRARD, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

A.– LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL 132

B.– LE PROGRAMME PRÉSIDENCE FRANÇAISE DE L’UNION EUROPÉENNE 133

C.– LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE 133

1.– Les Journaux officiels 134

2.– La Documentation Française 134

L’analyse de l’exécution budgétaire des services du Premier ministre pour l’année 2008 prend en compte le fait que ces services constituent un ensemble administratif diversifié rattaché au chef du Gouvernement pour l’assister dans ses missions.

La mission Direction de l’action du Gouvernement comportait deux programmes en 2008 Coordination du travail gouvernemental et Présidence française de l’Union européenne, programme dédié au financement des manifestations relatives à l’exercice par la France de la présidence du Conseil de l’Union européenne au second semestre de 2008. Cette mission est analysée avec la mission Publications officielles et information administrative, qui constitue un budget annexe rattaché au secrétariat général du Gouvernement.

A.– LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL

D’une manière générale, la consommation des dotations a été plus élevée en 2008 qu’en 2007 par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiale. Pour les autorisations d’engagement, elle représente 390,3 millions d’euros pour 437,3 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale, soit 89 % des crédits ouverts à comparer à 85 % en 2007. La consommation des crédits de paiement a représenté 393 millions d’euros, soit 95 % des 414 millions d’euros de crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2008 (91 % en 2007).

La consommation des crédits est inférieure aux dotations pour toutes les actions du programme (elle représente 21 millions d’euros pour le programme dans son ensemble) sauf pour l’action 01 Coordination du travail gouvernemental, qui a consommé 64,2 millions d’euros de crédits de paiement au lieu des 50,9 millions d’euros prévus par la LFI (+26%). Par ailleurs, comme en 2007, la consommation des crédits (d’équipement) de l’action 02 Coordination de la sécurité et de la défense est minorée en raison d’un transfert en direction de la mission Défense. Sur les spécificités de l’exécution des crédits, le RAP pour 2008 donne des informations précises, les explications les plus développées figurant pages 86 à 90.

Sur le premier point, on constate en effet une surconsommation de crédits de titre 2 (168,2 millions d’euros) par rapport aux dotations prévues par la loi de finances initiale (165,8 millions d’euros), qui porte essentiellement sur l’action 01 Coordination du travail gouvernemental (41,9 millions consommés pour 31 millions ouverts en LFI) ; le programme ayant donc bénéficié d’une ouverture de crédits par le décret d’avance du 28 novembre 2008. Après ventilation interne, on constate, par rapport à la prévision budgétaire, un surcroît de dépenses de 11,3 millions pour l’action 01, principalement imputable, d’une part, à l’augmentation des dépenses de rémunérations (6,1 millions d’euros) du cabinet du Premier ministre et des cabinets rattachés ainsi que du secrétariat général du Gouvernement, et, d’autre part, au financement d’une campagne d’information sur le pouvoir d’achat mise en œuvre par le service d’information du Gouvernement (4,5 millions d’euros).

Sur le deuxième point, le RAP indique que 35,6 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 16,2 millions d’euros de crédits de paiement ont été transférés en cours de gestion pour le lancement et la poursuite d’opérations d’investissements interministériels conduites en liaison avec le ministère de la défense (programmes Équipement des forces et Environnement et prospective de la politique de défense). Un transfert de même nature avait déjà été opéré en exécution 2007.

B.– LE PROGRAMME PRÉSIDENCE FRANÇAISE DE L’UNION EUROPÉENNE

Les dotations du programme Présidence française de l’Union européenne avaient été proposées dans le cadre du PLF pour 2008 avec une grande incertitude tenant aussi bien au caractère original de l’exercice (lors de la présidence française du deuxième semestre de 2000, les crédits n’avaient pas été regroupés et il s’agissait de l’Europe des 15) qu’à la nature emblématique des manifestations donnant lieu à un processus de décision polysynodique.

En définitive, les dépenses ont été contenues nettement en dessous des prévisions budgétaires, avec 154 millions d’euros d’autorisations d’engagement consommées pour 186,8 millions d’AE ouvertes (taux de consommation de 81,6 %). Le taux de consommation des crédits de paiement est plus élevé, de 110,5 millions d’euros pour 118,6 millions d’euros ouverts.

La ventilation de la consommation des crédits est en décalage avec les prévisions puisque 40 % des dotations inscrites au titre des Activités obligatoires et traditionnelles de la Présidence (action 01) ont été consommées ; 138 % de celles des Manifestations correspondant à l’initiative propre de la Présidence française (action 02) et 144 % de celles prévues pour les Activités interministérielles (biens collectifs) (action 03). Les contours des différentes actions se sont révélés difficiles à cerner et certains événements majeurs ont été imputés sur l’action 02 au lieu de l’action 01.

C.– LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

La mission comporte les deux programmes n° 621 Accès au droit, publications officielles et annonces légales qui retrace l’activité des Journaux Officiels et n° 622 Édition publique et information administrative qui correspond à la Documentation française et au renseignement administratif téléphonique.

1.– Les Journaux officiels

En 2008, les recettes encaissées pour la direction des Journaux Officiels ont atteint 200.9 millions d’euros et sont supérieures de plus de 20 millions d’euros à la prévision de LFI (180,1 millions d’euros), du fait de l’apurement des restes à recouvrer à la fin de 2007.

La consommation des crédits est inférieure aux prévisions de la LFI, elle s’est élevée à 137,4 millions d’euros de crédits de paiement au lieu de 147,1 millions d’euros ouverts par la LFI. La principale économie est constatée sur les dépenses d’équipement avec une consommation d’AE de 6,8 millions d’euros pour 9,6 millions d’euros d’AE ouvertes et une consommation de CP de 8 millions d’euros pour 13,4 millions d’euros ouverts en LFI. Les dépenses de personnel sont légèrement inférieures aux prévisions de la LFI (49,6 millions d’euros consommés au titre 2 sur 50,7 millions ouverts en LFI), les effectifs réalisés au 31 décembre 2008 sont de 540 ETPT à comparer aux 600 prévus par la LFI, compte tenu de l’application du plan de cessation anticipée d’activité des personnels administratifs et techniques (CAPAAT) signé en décembre 2006, qui est fondé sur le volontariat des agents. Par prudence, seuls les agents ayant signé ce plan avaient été pris en compte dans le calcul des effectifs donnés lors de l’établissement de la LFI.

2.– La Documentation Française

Les recettes de la Documentation Française ont atteint 13,8 millions d’euros en 2008 au lieu de 17,5 millions d’euros prévus en LFI. Les demandes de travaux faites à la Documentation française ont été moins importantes qu’en 2007.

Les dépenses constatées s’élèvent à 35,9 millions d’euros de crédits de paiement, elles sont très inférieures aux 49,1 millions d’euros ouverts en LFI. La Documentation Française disposait de 363 ETPT au lieu de 408 prévus par la LFI, du fait d’un nombre de vacances de postes supérieur aux prévisions, compte tenu de recrutements différés dans l’attente de la mise en œuvre des réformes de structure.

Deux principaux autres postes d’économie sont à signaler :

– d’abord la sous-consommation des crédits de renseignement administratif, les appels étant inférieurs aux volumes prévus par le marché passé avec l’opérateur privé, et aucune structure de crise n’ayant été activée ;

– ensuite, la diminution du chiffre d’affaires, perceptible au niveau des recettes, a eu logiquement pour corollaire de moindres dépenses en achats et services extérieurs.

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :

PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT ET PRÉVENTION DES RISQUES ;

CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE,
DU DÉVELOPPEMENT ET DE L’AMÉNAGEMENT DURABLES

Commentaire de M. Jacques PÉLISSARD, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– OBSERVATIONS SUR LA PRÉSENTATION DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES 2008 136

II.– LE PROGRAMME PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT ET PRÉVENTION DES RISQUES 136

A.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE, MARQUÉE PAR L’AFFECTATION DE TAXES À L’ADEME 137

B.– UNE PERFORMANCE EN DEMI-TEINTE 138

III.– LE PROGRAMME CONTRÔLE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE,DU DÉVELOPPEMENT ET DE L’AMÉNAGEMENT DURABLES 141

A.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE : UN TAUX DE CONSOMMATION TRÈS SATISFAISANT 141

B.– LA PERFORMANCE EN 2008 : DES RÉSULTATS INÉGAUX 142

Le présent commentaire porte sur l’exécution budgétaire au titre de l’exercice 2008 de deux programmes de la mission Écologie, développement et aménagement durables : n° 181 Protection de l’environnement et prévention des risques et n° 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables.

I.– OBSERVATIONS SUR LA PRÉSENTATION DU RAPPORT ANNUEL
DE PERFORMANCES 2008

Lors de l’examen du projet de loi de règlement pour 2007, le Rapporteur spécial avait souligné la difficulté posée par l’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Écologie, développement et aménagement durables, notamment du fait du nombre important d’erreurs d’imputations mentionnées dans le rapport annuel de performances, se posant même la question de la fiabilité des comptes de la mission. Cette année encore, il est à déplorer que de trop nombreux tableaux fassent état d’autorisations d’engagements ou de crédits de paiement corrigés suite à des erreurs d’imputation, sans que pour autant la nature de ces erreurs soit clairement expliquée.

Le Rapporteur spécial regrette également que les délais impartis pour examiner le projet de loi de règlement ne permettent guère d’organiser les auditions nécessaires pour apprécier l’origine et les motifs des mouvements de crédit. Or aucune explication n’accompagne les tableaux récapitulatifs des décrets de transfert, d’arrêtés de report ou d’ouvertures par voie de fonds de concours qui gagneraient à être assortis de commentaires.

Cependant, le Rapporteur spécial enregistre avec satisfaction les progrès réalisés dans la présentation des mouvements de crédits issus de la fongibilité asymétrique qui sont, cette année, systématiquement mentionnés dans le rapport annuel de performances.

II.– LE PROGRAMME PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT
ET PRÉVENTION DES RISQUES

Pour l’exercice 2008, le programme n° 181 Protection de l’environnement et prévention des risques est organisé autour de quatre grandes priorités environnementales :

• prévention des risques technologiques et naturels, et prévention des nuisances ;

• gestion intégrée de la ressource en eau ;

• protection et restauration du vivant sauvage ;

• sûreté nucléaire et radioprotection.

A.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE, MARQUÉE PAR L’AFFECTATION DE TAXES À L’ADEME

(en euros)

 

Autorisations d’engagement (AE)

Crédits de paiement (CP)

Totaux des crédits prévus en LFI

453 031 634

443 516 634

Ouvertures /annulations

(dont FDC et ADP)

-14 975 933

-28 887 495

Totaux des crédits ouverts

438 055 701

414 629 139

Totaux des crédits consommés

132 115 589

392 876 437

La caractéristique première de l’exécution budgétaire du programme est le taux de consommation particulièrement bas des autorisations d’engagement. Ainsi, 132,12 millions d’euros d’autorisations d’engagement ont été consommés en 2008, alors que 438,05 millions d’euros ont été ouverts, compte tenu des ouvertures et annulations de crédits intervenus. Ce très faible taux de consommation − inférieur à 30 % − s’explique par le retrait d’engagements anciens vis-à-vis de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). Ce retrait d’engagements s’élève à 258 millions d’euros et correspond au remplacement de la subvention pour charges de service public à l’ADEME par le produit de taxes affectées. Le taux de consommation des crédits de paiement, à hauteur de 94,8 %, est satisfaisant.

Les mouvements de crédits intervenus en cours d’exercice se sont traduits par des diminutions d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement à hauteur respectivement de 14,98 millions d’euros et de 28,9 millions d’euros. Le principal mouvement constaté consiste en une annulation d’autorisation d’engagement par décret d’avance du 28 novembre 2008, d’un montant de 18,3 millions d’euros.

Les onze dépenses fiscales sur impôts d’État contribuant au programme de manière principale sont estimées à 105 millions d’euros en 2008, soit quasiment le double des 64 millions d’euros initialement chiffrés. Cette différence provient essentiellement de l’absence de chiffrage initial pour deux dépenses fiscales (Amortissement exceptionnel des immeubles et des investissements destinés à l’épuration des eaux industrielles et à la lutte contre la pollution atmosphérique et Exonération de TIPP pendant 5 ans pour les huiles minérales consommées aux fins de cogénération) qui se sont finalement élevées à 50 millions d’euros et de la sous-évaluation de l’ordre de 25 millions d’euros de la dépense fiscale Amortissement exceptionnel des véhicules fonctionnant exclusivement ou non au moyen de l’électricité, de gaz de pétrole liquéfié (GPL), de gaz naturel (GNV) ou de superéthanol E85, ainsi que des batteries et des équipements spécifiques.

Les emplois inscrits et consommés sur ce programme concernent uniquement les effectifs de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN). La consommation d’emplois en 2008 s’établit à 327 ETPT et respecte le plafond voté de 330 ETPT.

Par ailleurs, l’Autorité de sûreté nucléaire dispose également de personnels en provenance de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), du Commissariat à l’énergie atomique (CEA) et de l’Assistance publique - Hôpitaux de Paris (AP-HP). L’ASN rembourse à ces organismes les rémunérations versées à ces agents. Les crédits relatifs aux remboursements de ces conventions sont alors budgétés en dépense de personnel mais exécutés de manière comptable sur les dépenses de fonctionnement. À cet effet, l’ASN a effectué en cours de gestion un mouvement de fongibilité asymétrique de 8,4 millions d’euros afin de repositionner ces crédits. Ainsi s’explique principalement l’écart sur les dépenses de personnel entre la loi de finances initiale 2008 (32,2 millions d’euros) et le réalisé 2008 (23,3 millions d’euros).

B.– UNE PERFORMANCE EN DEMI-TEINTE

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Objectif n° 1 : Limiter l’exposition aux risques technologiques et naturels majeurs

Indicateur 1.1 : Nombre total pondéré de contrôles des installations classées sur effectif de l’inspection (en ETPT)

Indicateur 1.2 : Délai moyen d’élaboration d’un PPRT

Indicateur 1.3 : Collecte sélective et recyclage des déchets

Indicateur 1.4 : Coût moyen des réhabilitations de décharges subventionnées par l’ADEME

Indicateur 1.5 : Délai d’instruction des dossiers biocides

Indicateur 1.6 : Nombre de communes couvertes par un PPR

Objectif n° 2 : Assurer la gestion intégrée de la ressource en eau

Indicateur 2.1 : Qualité de l’eau

Indicateur 2.2 : Teneur en nitrates des eaux

Indicateur 2.3 : Retraitement des eaux usées

Indicateur 2.4 : Préservation de la ressource en eau

Indicateur 2.5 : Dépenses de fonctionnement des agences de l’eau sur montant des aides versées

Indicateur 2.6 : Intervention des agences de l’eau pour la mise aux normes des stations d’épuration

Indicateur 2.7 : Prévention des inondations

Objectif n° 3 : Améliorer l’efficacité biologique et l’efficience du réseau des espaces protégés au titre de la nature et des paysages

Indicateur 3.1 : Coût annuel pour le ministère chargé de l’écologie de l’hectare d’espace protégé

Objectif n° 4 : Inciter par le biais d’actions partenariales à la conservation des espaces naturels et des espèces animales et végétales menacés

Indicateur 4.1 : Coût annuel pour le ministère chargé de l’écologie des mesures de gestion des sites Natura 2000

Objectif n° 5 : Prévenir et limiter les risques d’accidents dus aux matériels et installations réglementés

Indicateur 5.1 : Nombre d’accidents dus aux produits, équipements et installations soumis aux contrôles techniques sur une période donnée.

Objectif n° 6 : Assurer un contrôle performant de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et renforcer l’information du public

indicateur 6.1 Maîtrise des délais de publication des décisions de l’Autorité de sûreté nucléaire

indicateur 6.2 Taux de notoriété de l’autorité de sûreté nucléaire auprès du grand public et taux de satisfaction sur sa mission d’information des publics

Plus de la moitié des résultats affichés par les 32 indicateurs et sous indicateurs du programme sont en dessous des prévisions.

L’objectif n° 1 se décline en six indicateurs.

L’indicateur 1.1 en légère baisse par rapport la prévision qui correspondait à ce qui avait été réalisé en 2007 (24,4 contrôles par agent pour un objectif de 25) s’explique en partie par des retards dans les recrutements des renforts des DRIRE.

L’indicateur 1.2 montre un délai moyen d’élaboration légèrement supérieur aux prévisions. Cependant, il faut noter que l’interprétation de cet indicateur suscite quelques réserves, en raison notamment du faible nombre de plans de prévention des risques technologiques (PPRT) prescrits par rapport au nombre à réaliser et du fait que les premiers PPRT approuvés étaient les plus simples à traiter.

L’indicateur 1.3, composé de deux sous-indicateurs, indique d’une part un taux de collecte de déchets des équipements ménagers en progression de 11,2 % à 18,8 %, mais qui n’atteint pas l’objectif prévu de 28 %, même si l’objectif fixé par la directive européenne de 4 kg/an/habitant a été dépassé en 2008 avec 4,1 kg/an/habitant. D’autre part, le taux de recyclage des déchets ne sera disponible qu’en mai 2010 et ne peut donc être exploité.

Avec 20 euros/m², l’indicateur 1.4, montre un coût moyen de réhabilitation des décharges subventionnées par l’ADEME supérieur aux prévisions. Ce coût subit l’impact fort d’une réhabilitation située en Corse très onéreuse. Sans compter cette opération, le coût moyen s’élève à 14 euros/m².

L’indicateur 1.5 indique une diminution du délai d’instruction des dossiers biocides de vingt-neuf mois en 2007 à vingt-et-un mois en 2008, mais qui reste supérieur aux 19 mois prévus.

L’indicateur 1.6 présente de très bons résultats, tant en ce qui concerne le taux de communes couvertes par un plan de prévention des risques (PPR), supérieur de 16 % aux prévisions, qu’en ce qui concerne le coût moyen d’un PPR qui avec 25 000 euros est inférieur aux 35 000 euros prévus en 2008.

L’objectif n° 2 fait l’objet de sept indicateurs.

L’indicateur 2.1 relatif à la qualité de l’eau, encore en construction, doit être manié avec précautions. Le pourcentage annoncé des masses d’eau en bon état progresserait de 38,5 % à 41,5 %.

L’indicateur 2.2 retraçant la teneur en nitrates des eaux a été abandonné dans le projet annuel de performances 2009. Les valeurs indiquées comme réalisées en 2008 correspondent aux prévisions et n’ont aucune signification réelle,

L’indicateur 2.3, assorti de 3 sous-indicateurs, montre les progrès réalisés dans le retraitement des eaux usées. Les taux de conformité aux normes sont supérieurs aux résultats réalisés en 2007, pour les trois types de stations d’épuration étudiées. Ils restent cependant en dessous des objectifs fixés pour les stations en agglomérations de plus de 10 000 « équivalent-habitants » (EH) situées en zones sensibles et celles de plus de 15 000 EH situées en zones normales.

L’indicateur 2.4 montre les progrès réalisés en ce qui concerne la préservation de la ressource en eau. Le premier sous-indicateur constatant le pourcentage de l’activité consacrée aux contrôles est supérieur aux prévisions. Le second sous-indicateur, retraçant la couverture du territoire par des schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) est en progrès, mais avec 31 % du territoire couvert, reste inférieur au 35 % prévus.

L’objectif initial de l’indicateur 2.5 est la stabilité du ratio dépenses de fonctionnement/aides versées autour d’une moyenne de 9,1 %. Avec 8,17 % réalisé en 2008, ce ratio est inférieur à la cible prévue. La mise en œuvre du Grenelle de l’environnement devrait confirmer cette tendance.

L’indicateur 2.6 montre là encore des progrès, mais le pourcentage de 79,97 % d’EH couverts par une aide des agences de l’eau reste en deçà des 82 % visés.

Enfin, deux des trois sous-indicateurs de l’indicateur 2.7 relatif à la prévention des inondations, restent stables (Pourcentage de la population habitant en zone inondable protégée par un projet subventionné et Fiabilité de la carte vigilance crue). Le taux de contrôle des barrages intéressant la sécurité publique régresse de 62 % en 2007 à 54 % en 2008, pour un objectif de 90 %.

L’indicateur 3.1 fait état du coût annuel pour le ministère de l’hectare des réserves naturelles en métropoles et de l’hectare de cœur de parcs nationaux. Les objectifs initiaux n’ont pas été atteints en 2008, les résultats affichés étant supérieurs aux prévisions avec respectivement 69 euros/ha et 114 euros/ha.

L’indicateur 4.1 montre des résultats contrastés. Si le Coût annuel moyen par site Natura 2000 reste avec 14 385 euros sous le plafond de 16 000 euros, le Coût annuel pour le ministère des engagements pluriannuels par contrat Natura 2000 dépasse les 13 000 euros fixés pour atteindre 19 200 euros.

L’indicateur 5.1 retrace, à l’aide de deux sous-indicateurs le nombre d’accidents relatifs aux installations, au transport et à la distribution de gaz domestique d’une part et ceux survenus dans les mines et carrières d’autre part. Dans les deux cas, le bilan 2008 fait état d’une augmentation de ces accidents : 91 accidents « gaz » et 20 accidents « mines et carrières » ont été recensés, bien au-delà des plafonds fixés respectivement à 82 et 16 accidents.

L’objectif n° 6 s’appuie sur deux indicateurs.

L’indicateur 6.1 montre les bons résultats, supérieurs aux prévisions, de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) en ce qui concerne la maîtrise des délais de publication des décisions de l’ASN.

L’indicateur 6.2 se veut le reflet du taux de notoriété de l’ASN. Avec 29 % obtenu, l’objectif de taux de notoriété auprès du grand public supérieur à 21 % est largement satisfait. Enfin 25 % des personnes connaissant l’ASN se déclarent satisfaites de l’information fournie par elle. Ce résultat est légèrement inférieur aux 27 % prévus.

III.– LE PROGRAMME CONTRÔLE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE L’AMÉNAGEMENT DURABLES

Le programme support n° 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables regroupe l’ensemble des fonctions de stratégie et de soutien du ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (MEEDDAT) et vise à garantir leur mise en œuvre au profit de tous les services d’administration centrale et services déconcentrés du ministère. Il assure également des fonctions d'animation, d’évaluation, d'observation et de prospective du ministère.

A.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE : UN TAUX DE CONSOMMATION TRÈS SATISFAISANT

(en euros)

 

Autorisations d’engagement (AE)

Crédits de paiement (CP)

Totaux des crédits prévus en LFI

3 868 109 929

3 852 809 929

Ouvertures /annulations

(dont FDC et ADP)

+33 711 948

-8 001 727

Totaux des crédits ouverts

3 901 821 877

3 844 808 202

Totaux des crédits consommés

3 834 090 513

3 798 057 688

Doté de 3 868 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 3 852 millions d’euros de crédits de paiement en loi de finance initiale à lui seul, soit 30,3 % des autorisations d’engagement et 33,9 % des crédits de paiement de la mission, et compte tenu des mouvements de crédits opérés en cours d’exercice, les taux de consommation des crédits, 98 % des autorisations d’engagement ouverts et 99 % des crédits de paiements, se sont révélés très satisfaisants pour l’exercice 2008.

Dix-sept des vingt-quatre actions du programme concerne des dépenses de personnel, pour un montant réalisé de 3 296 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement. Le plafond d’emploi attribué au ministère en loi de finances initiale 2008 s’élève à 74 474 ETPT, dont l’essentiel, soit 73 986 ETPT, relève du programme 217. Le rapport annuel de performance fait apparaître une sous-consommation du plafond d’emplois de 3 684 ETPT sur l’exercice 2008. Cet écart relève pour partie (70 %) du périmètre de l’État, et concerne pour le solde (30 %), des effectifs transférés aux collectivités.

En ce qui concerne les dépenses fiscales, le crédit d’impôt pour dépenses d’équipements de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable, qualifiée de dépense fiscale à fort enjeu, bénéficie à ce titre d’une évaluation dans le rapport annuel de performances. Cette dépense fiscale reste dynamique : de 1 904 millions d’euros en 2007, elle est estimée à 2 100 millions d’euros en 2008. Pour mémoire, lors de sa mise en œuvre en 2005, elle avait été évaluée à 300 millions d’euros. Il faut cependant noter un ralentissement : la loi de finances initiale pour 2008 prévoyait pour ce dispositif un coût de 2 400 millions d’euros. La baisse observée entre la prévision et la réalisation résulte essentiellement de la modification de la liste des équipements éligibles pour tenir compte de l’évolution des techniques et de l’état du marché, mais aussi à n’en pas douter, des contraintes budgétaires que le réalisme impose de prendre en considération.

B.– LA PERFORMANCE EN 2008 : DES RÉSULTATS INÉGAUX

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Objectif n° 1 : Améliorer les délais d’élaboration et la qualité de la réglementation nationale, communautaire et internationale

Indicateur 1.1 : Part de textes (dont le ministère est chef de file) transposés dans l’année / nombre de textes qui auraient dû être transposés avant l’année en cours

Objectif n° 2 : Mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur du développement durable

Indicateur 2.1 : Taux d’acceptation des projets territoriaux de développement durable au regard des critères de reconnaissance des Agendas 21

Indicateur 2.2 : Taux des avis émis par le ministère chargé de l’écologie dans le cadre de l’évaluation environnementale et de l’intégration de l’environnement dans les politiques publiques suivis par leurs destinataires (pouvoirs publics, maîtres d’ouvrage)

Indicateur 2.3 : Pourcentage des interlocuteurs du ministère chargé de l’écologie considérant que celui-ci contribue significativement au renforcement de l’influence de la France à l’international

Objectif n° 3 : Respecter les prévisions du schéma des emplois et des recrutements ministériel (SERM) en affectant la bonne personne, au bon endroit, au bon moment

Indicateur 3.1 : Écart moyen, en ETPT, rapporté aux arbitrages opérés par programme, dans le schéma des emplois et des recrutements ministériel, par catégorie d’agents (A, B, C).

Indicateur 3.2 : Coût de la formation continue par journée-stagiaire

Indicateur 3.3 : Frais de gestion de ressources humaines (ETP gestionnaire de personnel / ETP gérés)

Objectif n° 4 : Accentuer la diffusion des éléments stratégiques, prospectifs et statistiques au public, aux pouvoirs publics et aux acteurs des politiques du ministère et du débat public

Indicateur 4.1 : Croissance du nombre de consultations des informations publiées

Objectif 5 : Contribuer à une meilleure maîtrise des dépenses de fonctionnement des fonctions support.

Indicateur 5.1 : Part des paiements globaux réalisés en dessous du plafond cible de 40 jours

Indicateur 5.2 : Dépenses liées à la fonction immobilière par m² rapportées à l’indice de référence des loyers

Indicateur 5.3 : Part de véhicules propres par rapport au parc de véhicules de liaison (% de véhicules propres/nombre de véhicules)

L’objectif de 80 % de textes transposés dans l’année par rapport au nombre de textes qui auraient dû être transposés avant l’année en cours n’a pas été atteint. Seulement vingt-cinq directives ont été transposées sur les trente-cinq qui auraient dû l’être, portant ainsi l’indicateur 1.1 à 71,4 %.

L’objectif n° 2 se décline à l’aide de trois indicateurs.

L’indicateur 2.1 et l’indicateur 2.2 montrent de bons résultats. La qualité des dossiers transmis est en nette amélioration et explique que le taux d’acceptation des projets territoriaux de développement durable au regard des critères de reconnaissance des Agendas 21 bondisse de 68 % à en 2007 à 90 % en 2008, l’objectif assigné étant de 80 % dans le PAP 2008. Avec 86 % le taux des avis émis par le ministère suivis par leurs destinataires, dépasse légèrement les 85 % fixés, mais montre un réel progrès par rapport à 2007.

L’indicateur 2.3 a été abandonné et n’est pas renseigné.

L’objectif n° 3 bénéficie de trois indicateurs.

L’indicateur 3.1 vise à évaluer la capacité du ministère à fournir à chaque programme de politique publique les effectifs physiques qui lui ont été accordés par catégorie d’emplois. L’objectif fixé inférieur à 1 % n’est pas atteint, l’écart moyen par catégorie d’emplois et par programme se portant à 4,52 % en 2008. Une des raisons invoquées pour expliquer ce résultat est la réorganisation de très grande ampleur du ministère opérée en 2008 sur l’ensemble du territoire et les fusions de services consécutives.

L’indicateur 3.2 indique que le coût moyen d’une journée de stagiaire s’est élevé à 110 euros par jour et par stagiaire en 2008. La cible de 84 euros a ainsi largement été dépassée.

Les résultats affichés par l’indicateur 3.3 sont également supérieurs aux prévisions.

L’indicateur 4.1 est supprimé en 2009. Néanmoins, les résultats obtenus par les deux sous-indicateurs montrent des progrès en 2008, bien qu’en deçà des prévisions.

L’objectif n° 5 se décline en 3 indicateurs.

Les indicateurs 5.1 et 5.2 obtiennent des résultats supérieurs aux prévisions. Ainsi, 79,18 % des paiements globaux sont réalisés en dessous du plafond cible de 40 jours en 2008, bien au-delà des 75 % initialement prévus. Par ailleurs, la politique immobilière du ministère a permis, dans le cadre de la restructuration des services, d’atteindre les objectifs visés. La mutualisation des activités support ainsi que le regroupement des services permettent de réaliser des économies d’échelle en optimisant notamment le niveau d’occupation des immeubles.

Enfin l’indicateur 5.3 montre que le pourcentage de véhicules propres par rapport au nombre de véhicules est passé de 20 % en 2007 à 25,77 % en 2008, bien en dessous des 45 % visés. Une des raisons invoquée pour expliquer ce résultat vient du changement opéré dans la notion de véhicule propre qui ne doit pas émettre plus de 130 g/km de CO2 depuis 2008, alors qu’auparavant ce seuil était fixé à 140 g/km de CO2.

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ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES : ÉNERGIE ET MATIÈRES PREMIÈRES

Commentaire de M. Alain CACHEUX, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LA MAÎTRISE DES DÉPENSES BUDGÉTAIRES DU PROGRAMME N° 174 EST SATISFAISANTE 146

II.– LES DÉPENSES FISCALES POURRAIENT ÊTRE RÉDUITES EN RAISON DE LA HAUSSE TENDANCIELLE DES PRIX DE L’ÉNERGIE 147

Le bilan stratégique du programme n° 174 Énergie et matières premières pour l’année 2008 est satisfaisant dans le cadre qui lui est imparti. Il dispose de crédits qui portent à plus de 90 % sur la gestion du passé, à savoir la gestion de l’après-mines. La maîtrise des dépenses budgétaires en 2008 a été satisfaisante.

Le volume des dépenses fiscales du programme, avec 2,1 milliards d’euros en 2008, cent fois supérieur à celui des crédits de la politique énergétique proprement dite dont les crédits de paiement ne dépassent pas 19,9 millions d’euros, devrait pouvoir être réduit à l’avenir.

I.– LA MAÎTRISE DES DÉPENSES BUDGÉTAIRES DU PROGRAMME N° 174 EST SATISFAISANTE

Les autorisations d’engagement du programme n° 174 consommées en 2008 se sont élevées à 837,2 millions d’euros, en diminution de 4,6 % par rapport aux autorisations ouvertes en loi de finances initiale. Les crédits de paiement sont, pour leur part, en diminution de 3,8 % par rapport aux crédits ouverts. Sur le plan budgétaire, les résultats sont donc globalement satisfaisants.

De fait, la maîtrise des dépenses s’observe pour chacune des quatre actions du programme.

Les crédits de l’action n° 1 Politique de l’énergie et des matières premières sont essentiellement des subventions pour charges de service public. Elles diminuent faiblement pour l’agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) et fortement pour l’ADEME.

Les dépenses d’intervention sont, par rapport à la loi de finances initiale, en baisse en autorisations d’engagement et en hausse en crédits de paiement, ce qui pourrait entraîner une réduction des transferts à l’avenir.

La gestion de l’après-mines et les travaux de sécurité ont pu enregistrer en 2008 une réduction des dépenses par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.

Les prestations versées à certains retraités des mines ont également été sous contrôle en 2008, la gestion des opérations correspondantes ayant, par ailleurs, été performante.

La solidarité nationale à l’égard des anciens mineurs s’effectue ainsi à des coûts budgétaires conformes aux prévisions.

II.– LES DÉPENSES FISCALES POURRAIENT ÊTRE RÉDUITES EN RAISON DE LA HAUSSE TENDANCIELLE DES PRIX DE L’ÉNERGIE

Les dépenses fiscales de la mission Écologie, développement et aménagement durables devraient augmenter dans les prochaines années, comme l’a souligné la Cour des comptes, en raison de la montée en charge du crédit d’impôt au titre des intérêts d’emprunt supportés à raison de l’acquisition ou la construction de l’habitation principale.

En tout état de cause, les dépenses fiscales du programme n° 174 s’élèvent à 2,114 milliards. Elles sont constituées à 90 % par le crédit d’impôt pour dépenses d’équipements de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable dont le montant est de 2,1 milliards d’euros. Ce montant est inférieur de 13,7 % au chiffrage initial de 2,4 milliards d’euros. On peut donc dire que la dépense fiscale énergétique est maîtrisée.

Il est d’ailleurs prévu, dans les prochaines années, de durcir progressivement les conditions d’accès à ce crédit d’impôt, pour le réserver aux technologies les plus avancées. La dépense correspondante devrait donc diminuer progressivement.

Mais le crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt pour l’acquisition ou la construction de l’habitation principale pourrait au contraire entraîner son redémarrage.

L’évaluation de l’efficience de la dépense fiscale sur les énergies s’impose donc avec d’autant plus d’acuité. Le Rapporteur spécial avait pourtant déjà attiré l’attention du gouvernement sur la nécessité de l’améliorer et de compléter l’information du Parlement sur cette question. Force est de constater l’absence de progrès sur ces deux sujets.

Le rapport annuel de performances fournit le nombre de bénéficiaires pour 2007, soit 1,255 million de ménages mais ne l’indique pas pour 2008. Les profils de revenus des bénéficiaires ne sont pas communiqués. Le nombre et la nature des équipements acquis grâce au crédit d’impôt et les économies d’énergie générées ne sont pas décrits.

L’effet d’entraînement sur les producteurs nationaux ou étrangers des équipements installés n’est ni évalué ni justifié. En réalité, l’intérêt du crédit d’impôt énergétique doit, plus que jamais, être comparé avec celui du système de prix.

S’ils ont connu une hausse suivie d’une baisse rapide en 2008, les prix de l’énergie évolueront selon un trend croissant dans les prochaines années. Il est également vraisemblable que des taxes additionnelles sur l’énergie, comme la taxe carbone, seront mises en place pour contribuer au développement durable tout en réduisant le déficit budgétaire. Le système de prix produira alors des effets incitatifs majeurs qui pourraient suffire à atteindre les objectifs de réduction de la facture énergétique extérieure et des émissions de dioxyde de carbone.

L’ensemble de ces raisons milite donc pour une extinction rapide du crédit d’impôt énergétique.

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L’intitulé du programme n° 174 Énergie et matières premières est très large.

Les actions qui le composent portent sur des objectifs certes importants mais elles sont loin de couvrir tout le champ de la politique de l’énergie. Les autres instruments de la politique énergétique sont, de fait, nombreux : fiscalité, réglementation, influence sur la stratégie des entreprises dont l’État possède une partie du capital.

La multiplicité des instruments de la politique énergétique justifie pleinement l’importance de l’annexe générale relative à cette politique, ou « jaune budgétaire ».

Le Rapporteur spécial persiste à estimer, à titre personnel, que le contrôle budgétaire de la politique énergétique gagnerait en efficacité si le programme n° 174 Énergie et matières premières et le programme n° 188 Recherche dans le domaine de l’énergie de la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur étaient suivis dans le cadre d’un même rapport spécial.

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ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :

TRANSPORTS AÉRIENS ET MÉTÉOROLOGIE ;

CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS

Commentaire de M. Charles de COURSON, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– PRÉSENTATION DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES 151

II.– LE PROGRAMME TRANSPORTS AÉRIENS 152

A.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE A ÉTÉ MARQUÉE PAR LA PERSPECTIVE DE SUPPRESSION DU PROGRAMME ET PAR LA TRÈS FORTE CROISSANCE DE LA DÉPENSE FISCALE 152

1.– Aperçu général de l’exécution 152

2.– Faits saillants de l’exécution par action 153

3.– La forte croissance du montant des dépenses fiscales n’est pas expliquée 154

B.– LA PERFORMANCE DU PROGRAMME EST CONTRASTÉE 154

III.– LE BUDGET ANNEXE CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS 155

A.– L’EXERCICE 2008, DÉFICITAIRE, TRADUIT LA NÉCESSAIRE RÉFORME DE LA GESTION DU PERSONNEL 155

1.– Le niveau des recettes a été affecté par l’entrée en crise du transport aérien. 155

2.– L’exécution des dépenses a été principalement marquée par un dépassement des crédits de personnel 157

a) Les crédits de titre 2 ont fait l’objet d’un abondement en cours d’exercice, qui s’est révélé insuffisant 157

b) Le programme Soutien aux prestations de l’aviation civile 159

c) Le programme Navigation aérienne 159

d) Le programme Surveillance et certification 160

e) Le programme Formation aéronautique 160

B.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE 161

1.– Le programme Soutien aux prestations de l’aviation civile : des résultats conformes aux prévisions 162

2.– Le programme Navigation aérienne : une performance globalement satisfaisante 162

3.– Le programme Surveillance et certification : une mesure de l’activité plutôt que de la performance 163

4.– Le programme Formation aéronautique : des données pour l’essentiel provisoires 163

IV.– LE PROGRAMME MÉTÉOROLOGIE 163

A.– L’EXERCICE 2008 SE CARACTÉRISE NOTAMMENT PAR UN RECUL DES RECETTES COMMERCIALES DE MÉTÉO-FRANCE 163

B.– LA PERFORMANCE DE MÉTÉO-FRANCE S’APPRÉCIE DIVERSEMENT 164

1.– La qualité du service rendu et des recherches conduites est bonne 165

2.– La productivité de Météo-France pourrait s’améliorer, ainsi que le niveau de ses recettes commerciales 165

Le présent commentaire portera sur l’exécution, au titre de l’année 2008, des crédits d’État destinés au financement du transport aérien et de la météorologie. En 2008, ces crédits ont été versés depuis le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA) et depuis deux programmes de la mission Écologie, développement et aménagement durables : le programme 225 (Transports aériens) et le programme 170 (Météorologie). La loi de finances pour 2009 a modifié cette architecture budgétaire (cf. infra).

Il convient de rappeler que la répartition des crédits du transport aérien entre le programme 225 et le BACEA date de 2006 et résulte de la nécessaire séparation entre les activités de prestation de services et les activités dites régaliennes, séparation induite notamment par l’article 18 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF), qui dispose que « des budgets annexes peuvent retracer […] les seules opérations des services de l’État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances ».

I.– PRÉSENTATION DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES

 À l’occasion de l’examen du projet de loi de règlement pour 2007, le Rapporteur spécial avait formulé un certain nombre de remarques sur la présentation et le contenu du rapport annuel de performances (RAP). Force est de constater que la plupart de ces remarques demeurent, dans l’ensemble, toujours valables pour le RAP 2008.

 La qualité de la justification au premier euro (JPE) demeure très inégale. En particulier, les mouvements de crédits qui font varier à la hausse ou à la baisse les montants votés par le Parlement en loi de finances initiale sont très rarement justifiés. Le détail de la JPE par action permet parfois de reconstituer partiellement ces mouvements, mais leur présentation générale, à laquelle le RAP consacre pourtant un passage dédié, se contente d’indiquer les montants concernés, sans aucun commentaire.

 Au-delà de la qualité de la JPE, l’analyse de l’exécution pourrait notamment être améliorée par :

– la présentation systématique en volume, et pas seulement en valeur, du niveau de variation des crédits en gestion ainsi que du niveau de consommation des crédits finalement disponibles, par l’ajout aux tableaux existants de colonnes exprimées en pourcentage ;

– un développement consacré à la gestion de la réserve de précaution ;

– une présentation synthétique des mouvements de fongibilité intervenus en cours d’exercice.

II.– LE PROGRAMME TRANSPORTS AÉRIENS

Le programme 225 retrace les activités dites « régaliennes » de la direction générale de l’Aviation civile (DGAC). Ce programme a été supprimé de la maquette budgétaire par la loi de finances pour 2009 ; certaines mesures seront désormais financées par d’autres programmes de la mission Écologie, développement et aménagement durables, d’autres par le budget annexe Contrôle et exploitation aériens. L’objet de cette nouvelle mesure de périmètre est de transférer vers le budget annexe ce qui correspond au cœur de métier de la DGAC (22). L’année 2008 est donc la dernière année d’exécution ce programme éphémère, créé en 2006.

A.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE A ÉTÉ MARQUÉE PAR LA PERSPECTIVE DE SUPPRESSION DU PROGRAMME ET PAR LA TRÈS FORTE CROISSANCE DE LA DÉPENSE FISCALE

1.– Aperçu général de l’exécution

 La qualité de la justification au premier euro (JPE) est plutôt meilleure que dans le rapport annuel de performances (RAP) 2007.

 Doté en loi de finances initiale de 97,2 millions d'euros en autorisations d’engagement (AE) et de 79,4 millions d'euros en crédits de paiement (CP), le programme 225 a finalement reçu 100,3 millions d'euros en AE et 76,2 millions d'euros en CP soit, respectivement, un abondement de 3,2 % et une minoration de 4 %. Cette dotation globale a été consommée à hauteur de 65,3 % en AE et de 95 % en CP.

La sous-consommation importante des AE s’explique en partie par la suppression du programme Transports aériens, qui a rendu nécessaire la clôture informatique de certaines opérations à la fin de l’année 2008, impliquant des retraits d’AE sur des engagements antérieurs ; en conséquence, le montant d’AE effectivement consommées est inférieur au montant d’AE disponibles. Cette explication de la sous-consommation est valable pour les actions 1, 2 et 3 du programme (cf. infra).

 Les principaux mouvements de crédits intervenus en cours d’exercice sont les suivants :

– report de 2007 vers 2008 de 8,8 millions d'euros en AE et de 3,3 millions d'euros en CP ;

– annulation d’un million d'euros (AE=CP) par décret de transfert ;

– annulation par décret d’avance de 4,85 millions d'euros en AE et de 5,7 millions d'euros en CP.

 Du fait d’évolutions de périmètre intervenues en loi de finances pour 2008, les seules dépenses de personnel du programme sont celles relatives à l’Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA). Consommés à plus de 95 %, les 795 000 euros de crédits de titre 2 ont permis à l’Autorité de rémunérer ses 10 équivalents temps plein (ETP), y compris l’aide au retour à l’emploi de deux anciens agents.

2.– Faits saillants de l’exécution par action

 L’action 1 Affaires techniques, prospective et soutien au programme a été abondée en cours d’exécution par 1,2 million d'euros (AE=CP), provenant de l’action 3. À l’inverse, un transfert d’un million d'euros a été opéré vers la même action 3. Il faut remarquer une sous-consommation assez importante des CP prévus au titre des dépenses d’investissement, à hauteur de 3,5 millions d'euros ; celle-ci s’explique par des retards sur plusieurs projets immobiliers, qui n’ont pas été connus suffisamment tôt pour permettre une nouvelle ventilation des crédits. De la même manière, les crédits destinés au financement d’études ont été sous-consommés, pour l’essentiel en raison du retard pris par le projet de réalisation du nouvel aéroport de Notre-Dame des Landes. Des mesures de fongibilité ont été prises par le responsable de programme, par exemple pour abonder l’action 1 à hauteur de 0,5 million d'euros depuis l’action 5, afin de financer un besoin supplémentaire de dépenses de transfert, notamment à destination des fédérations aéronautiques.

 L’action 2 Régulation du transport aérien se caractérise notamment par une consommation moins importante que prévu des AE destinées au financement des lignes d’aménagement du territoire, à hauteur de 5,5 millions d'euros. Cette sous-consommation résulte essentiellement de l’absence de conclusion d’une délégation de service public en Guyane.

 L’action 3 Régulation des aéroports se caractérise par une consommation assez faible des AE. Outre les mesures de basculement informatique mentionnées plus haut, cette sous-consommation résulte du fait que « des crédits affectés aux remboursements d’avances des aéroports de Reims et de Nîmes […] n’ont pu intervenir faute d’accord entre l’État et les exploitants ».

 L’action 4 Enquêtes de sécurité aérienne n’appelle pas de commentaire particulier, hormis la clarté de la justification au premier euro, qui permet de comprendre l’écart entre les crédits votés et les crédits consommés.

 L’action 5 ACNUSA a vu ses crédits consommés quasi-intégralement. Le rapport annuel de performances ne fournit aucune indication sur les raisons expliquant la surconsommation d’AE par rapport au montant voté en loi de finances initiale (1,24 million d'euros contre 1,18 million d'euros).

3.– La forte croissance du montant des dépenses fiscales n’est pas expliquée

À l’occasion de l’examen du projet de loi de règlement pour 2007, le Rapporteur spécial déplorait la faiblesse des informations disponibles sur la principale dépense fiscale rattachée au programme Transports aériens : « le volume total de la dépense fiscale est […] 7,8 fois supérieur au montant des crédits de paiement ouverts en 2007 […]. Au regard d’un tel ratio, il apparaît nécessaire que le Parlement dispose au plus vite d’une information suffisante sur l’emploi et l’efficacité de la dépense fiscale » (23).

Le ratio s’est encore accru en 2008, puisque l’exonération de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques pour les carburéacteurs utilisés à bord des aéronefs est évaluée à 3,4 milliards d’euros, pour des CP de 79,4 millions d'euros, soit un rapport de 42,8 ! Il est particulièrement regrettable de constater que le RAP, outre le fait qu’il ne procède pas à l’évaluation de la dépense fiscale, ne porte absolument aucun commentaire sur l’augmentation massive du montant de cette dépense.

B.– LA PERFORMANCE DU PROGRAMME EST CONTRASTÉE

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Objectif n° 1 : Limiter les impacts environnementaux du transport aérien

Indicateur 1.1 : Taux annuel de récidive des compagnies aériennes sanctionnées au titre de la réglementation environnementale en vigueur depuis plus d’un an à la date de l’infraction

Objectif n° 2 : Améliorer le désenclavement des territoires par le soutien de l’État à une desserte aérienne adaptée

Indicateur 2.1 : Montant moyen de l’intervention de l’État pour faire gagner une heure de trajet aux passagers utilisant les liaisons d’aménagement du territoire

Objectif n° 3 : Assurer le respect d’un cadre concurrentiel équitable pour le transport aérien

Indicateur 3.1 : Taux annuel de récidive des transporteurs aériens dont le comportement a fait l’objet d’une mise en demeure à la suite d’infractions à la réglementation relative au transport aérien (hors réglementation technique et environnementale)

Indicateur 3.2 : Rapidité de traitement des réclamations des clients du transport aérien

Indicateur 3.3 : Taux de négociations aéronautiques internationales conclusives impliquant la France par rapport au nombre total d’accords aériens bilatéraux ou communautaires

Objectif n° 4 : Contribuer à la sécurité de l’activité aérienne par l’amélioration de l’efficacité dans la conduite des enquêtes techniques sur les accidents et les incidents d’aviation civile

Indicateur 4.1 : Part des enquêtes clôturées moins d’un an après la survenance de l’accident ou de l’incident

Indicateur 4.2 : Taux de prise en compte des recommandations de sécurité

 L’indicateur 1.1 n’est pas renseigné, ce qui était déjà le cas dans le RAP 2007. Cela s’explique par les imperfections méthodologiques de l’indicateur – les données nécessaires à son renseignement sont disponibles 18 mois seulement après la fin de l’année considérée –, qui ont justifié son abandon dans le projet annuel de performances pour 2009.

 L’indicateur 2.1 fournit, comme en 2007, un résultat nettement meilleur que la prévision, en raison de la progression du trafic sur certaines lignes d’une part, et d’un déficit d’exploitation de la ligne Tarbes-Paris très inférieur à ce qui était anticipé.

 L’objectif 3 est assorti d’indicateurs assez hétérogènes :

– les résultats de l’indicateur 3.1 sont conformes à la prévision, mais en recul par rapport à 2007 ;

– l’indicateur 3.2 fournit un résultat également conforme à la prévision, mais celle-ci a été revue à la baisse par rapport à 2007. L’objectif était en effet de traiter les réclamations des clients du transport aérien en 40 jours, contre 20 en 2007. L’objectif a été réajusté après une réalisation nettement moins bonne que la prévision en 2007, soit 34,4 jours ;

– les résultats de l’indicateur 3.3, supérieurs à la prévision, sont en net progrès depuis 2007.

 L’intitulé des deux indicateurs rattachés à l’objectif 4 a été simplifié, ce qui rend leur lecture plus utile.

L’indicateur 4.1 affiche des résultats inférieurs à la prévision du PAP, mais conformes à la prévision réalisée mi-2008. Or, c’est sur cette dernière que le RAP se fonde pour tirer une conclusion positive ; il serait donc utile de disposer de développements sur les motifs qui conduisent à réactualiser les prévisions.

Les résultats de l’indicateur 4.2 sont supérieurs aux attentes, mais il faut rappeler les limites méthodologiques de cet indicateur ; en effet, ainsi que l’indique le RAP, « sont qualifiés d’actes d’approbation des recommandations de sécurité, les actes de forme écrite attestant de l’existence et du contenu de ces recommandations et ne concluant pas à leur rejet, explicitement ou par silence gardé ». Le RAP indique, pour information complémentaire, que le niveau de prise en considération des recommandations du Bureau d’enquêtes et d’analyses est de 42 %, ce qui paraît tout de même assez faible.

III.– LE BUDGET ANNEXE CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS

A.– L’EXERCICE 2008, DÉFICITAIRE, TRADUIT LA NÉCESSAIRE RÉFORME DE LA GESTION DU PERSONNEL

1.– Le niveau des recettes a été affecté par l’entrée en crise du transport aérien.

● Aux termes de l’article 18 de la LOLF, un budget annexe doit être principalement financé par voie de redevances. De fait, le BACEA compte quatre types principaux de recettes :

– les redevances de navigation aérienne, à savoir la redevance de route et la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA). La redevance de route rémunère les services de contrôle en route. La RSTCA est perçue à l’arrivée et au départ des principaux aéroports, afin de financer les services afférents ;

– les redevances de surveillance et de certification, créées par l’article 120 de la loi de finances rectificative pour 2004, visent à faire financer par les opérateurs qui en bénéficient les services rendus par la DGAC en matière de surveillance et de contrôle technique ;

– une partie de la taxe de l’aviation civile (TAC), perçue sur les passagers et le fret à bord d’un vol commercial. Cette ressource fiscale permet de financer les dépenses non couvertes par le produit des redevances ;

– le recours à l’emprunt.

 Les recettes constatées ont été inférieures aux recettes votées en loi de finances initiale pour 2008 : 1 717,6 millions d'euros contre 1 723,6 millions d'euros, soit un écart à la prévision de 5,9 millions d'euros.

Ce solde net cache un déficit d’exploitation beaucoup plus important, puisqu’un prélèvement de 44,5 millions d'euros a été opéré sur le fonds de roulement. Ce déficit est pour partie une conséquence de la crise qui, en 2008, a frappé le secteur aérien. Néanmoins, la Cour des comptes, dans sa note d’exécution budgétaire relative à la mission Contrôle et exploitation aériens au titre de l’exercice 2008, juge sévèrement le résultat du BACEA : « Le niveau des dépenses excède celui des recettes et le déséquilibre qui en résulte, qui tend à devenir structurel, le conduit à puiser dans ses fonds propres pour financer son activité courante. […] Cette situation n’est pas soutenable et appelle rapidement des mesures de redressement, à plus forte raison dans un contexte de crise naissante du secteur aérien qui va durement affecter les recettes du BACEA. Un changement de statut de la DGAC pourrait contribuer à résoudre ces difficultés. » Le Rapporteur spécial rappelle qu’à son initiative, l’article 193 de la loi de finances pour 2009 dispose que « le Gouvernement remet au Parlement, avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2010, un rapport étudiant les perspectives d’évolution statutaire de la direction générale de l’aviation civile ».

 En loi de finances initiale, la recette prévue pour la redevance de route était estimée à 1 061,7 millions d'euros ; la recette réellement encaissée s’élève à 1 044,7 millions d'euros, soit un écart de 17 millions d'euros, résultat d’une progression des unités de service – qui mesurent le trafic – plus faible que prévu (+ 2 % au lieu de + 2,5 %). Les recettes de RSTCA ont, pour la même raison, été inférieures aux prévisions.

Le produit des redevances de certification, en revanche, est conforme à la prévision, après deux exercices au cours desquels les anticipations de recettes étaient surestimées. Le RAP relève à ce sujet que « le maintien du dialogue avec les usagers dès le début de la préparation de la loi de finances réduit le risque d’une prévision irréaliste qui serait finalement budgétée sans assurance de recettes ».

En application de la clé de répartition retenue en loi de finances pour 2008, le BACEA a perçu 53,37 % de la TAC, le solde étant affecté au budget général. Les recettes encaissées ont été inférieures de près de 3,2 millions d'euros aux prévisions (191,3 contre 194,5 millions d'euros), là encore en raison d’un trafic plus faible que les prévisions. Il faut toutefois relever que les recettes ont bien résisté, puisque le trafic a progressé de 1,4 % par rapport à 2007, contre une hypothèse de croissance de 4,09 %. Le RAP indique que « malgré ce contexte, les contrôles opérés par le bureau de la réglementation et de l’expertise fiscale ont permis de maintenir les droits constatés et les encaissements de taxe à un niveau satisfaisant ».

2.– L’exécution des dépenses a été principalement marquée par un dépassement des crédits de personnel

a) Les crédits de titre 2 ont fait l’objet d’un abondement en cours d’exercice, qui s’est révélé insuffisant

 La JPE du programme Soutien aux prestations de l’aviation civile présente les dépenses de personnel de l’ensemble de la mission. Si cette option méthodologique permet d’avoir une vision globale des personnels de la DGAC, elle n’est pas tout à fait conforme à l’esprit de la LOLF, qui demande une ventilation par programme des dépenses de titre 2, et donc de leur justification.

 La dotation en crédits de personnel du budget annexe s’élevait, en loi de finances, à 972,3 millions d'euros. Ce montant a été porté à 987,8 millions d'euros par le décret d’avance du 28 novembre 2008, qui a permis de financer des besoins complémentaires résultant :

– d’une sous-estimation de l’impact sur le dispositif de prime de l’augmentation du trafic ;

– d’une augmentation non provisionnée du point de la fonction publique ;

– du report de 2007 vers 2008 de mesures protocolaires (cf. infra) ;

– de la décision de certains agents de différer leur départ en retraite, précisément pour bénéficier de ces mesures protocolaires.

À l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2009, le Rapporteur spécial avait souligné le risque de dépassement des crédits de titre 2, pourtant formellement proscrit par la LOLF, critiquant le mode coûteux de gestion des relations sociales en vigueur à la DGAC, dans les termes reproduits dans l’encadré suivant.

Extrait du rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2009

Les raisons invoquées par la DGAC pour justifier le dépassement prévisible du plafond des crédits de titre 2 plaident en faveur d’une meilleure gestion des ressources humaines. En novembre 2002, la Cour des comptes a remis au Président de la République un rapport public thématique sur Le contrôle de la navigation aérienne. Dans son rapport public 2006, la Cour a fait le point sur la mise en œuvre des recommandations formulées en 2002. La Cour critiquait notamment le mode de gestion des relations sociales en vigueur à la DGAC, reposant sur de coûteux protocoles triennaux « nés d’une histoire sociale agitée ». En 2002, la Cour relevait que les protocoles « doivent leur institution et leur pérennisation à l’exercice par un corps, celui des ICNA, d’un pouvoir de pression considérable : le levier offert par la possibilité pour ces agents d’empêcher la circulation aérienne au-dessus du pays aura été un formidable accélérateur d’évolutions statutaires et indemnitaires qui se sont étendues par un phénomène de contagion aux autres personnels de la DGAC ». En dépit des recommandations de la Cour, ce mode de gestion des relations sociales, en marge du statut général de la fonction publique, a perduré jusqu’à aujourd’hui. Le caractère particulièrement favorable du protocole social DGAC explique d’ailleurs, ainsi qu’en atteste une réponse au questionnaire budgétaire, que de nombreux agents aient été incités à retarder leur départ en retraite afin d’en bénéficier. En ce qui concerne plus particulièrement la politique des rémunérations, la Cour critiquait l’architecture complexe du système de primes et la légalité incertaine de certains dispositifs. Le Rapporteur spécial souscrit aux recommandations de la Cour des comptes tendant à une normalisation du mode de gestion des relations sociales et du système de primes propres à la DGAC. Une véritable remise à plat serait de nature à améliorer la prévisibilité des dépenses de personnel et, par conséquent, à éviter les dérapages tels celui constaté en 2008 à mi-exercice.

 Si la dotation en titre 2 finalement disponible est donc de 987,8 millions d'euros, les crédits consommés s’élèvent à 989,2 millions d'euros. Ce dépassement de l’autorisation parlementaire, qui donne lieu à une demande de crédits supplémentaires à l’article 5 du présent projet de loi de règlement, s’explique, selon la DGAC, par un dysfonctionnement du système d’information ainsi décrit : « les informations contenues dans le système d’information et de gestion financière SIGEF faisaient apparaître des reliquats disponibles suffisants lors de la préliquidation de la paie de décembre 2008 alors qu’il est apparu ensuite que ces crédits auraient déjà dû apparaître comme consommés ». La formulation insuffisamment précise de cette justification pourrait laisser croire que des dépenses de personnel ont été exécutées sans contrepartie de service fait, au seul motif qu’ils apparaissaient, à tort, comme disponibles.

Le Rapporteur spécial a donc demandé un complément d’information à la DGAC, qui lui a indiqué que le dysfonctionnement informatique existait déjà avant l’ouverture de crédits supplémentaires par décret d’avance ; sans ce dysfonctionnement, le décret aurait donc dû ouvrir 1,4 million d'euros de plus. Une imperfection du système d’information avait déjà fait apparaître, en 2007, une surconsommation d’ETPT. Ces dysfonctionnements à répétition, conjugués à un dépassement réel des crédits de titre 2, plaident en faveur d’une refonte sérieuse de la gestion du personnel à la DGAC.

b) Le programme Soutien aux prestations de l’aviation civile

 Doté en loi de finances initiale de 316,2 millions d'euros en AE et de 301,8 millions d'euros en CP, le programme a finalement reçu 337,7 millions d'euros en AE et de 289,4 millions d'euros en CP, soit, respectivement, une majoration de 6,8 % et une minoration de 4,1 %. Les AE ont été consommées à hauteur de 85 % et les CP à hauteur de 98 %.

 Les principaux mouvements intervenus en gestion sont le report de 2007 vers 2008 de près de 34 millions d'euros et l’annulation, par décret d’avance, de 12,7 millions d'euros. Le report, de nature technique, résulte des applications informatiques de gestion des crédits, qui ne génèrent pas automatiquement le report des AE non consommées. L’annulation est une contribution du programme à l’ouverture, par le même décret d’avance, des crédits nécessaires au financement des dépenses supplémentaires de titre 2.

 La JPE des actions Ressources humaines et management et Logistique ne permet pas de retracer les écarts entre les crédits votés en loi de finances initiale et les crédits consommés, notamment en raison de l’absence, dans les tableaux du RAP, d’une colonne indiquant, pour chaque action, les crédits finalement disponibles. L’absence de cette information de base est d’autant plus regrettable que la JPE est par la suite très détaillée.

Introduite dans le PAP 2008, l’action Affaires financières, qui sert notamment de support à la gestion de la dette du BACEA, fait état d’une sous-consommation des dotations aux amortissements, dont les montants réels se sont avérés inférieurs à la prévision du fait du retard observé dans la réalisation de certains investissements.

c) Le programme Navigation aérienne

 Doté en loi de finances initiale de 1 303,5 millions d'euros en AE et de 1 248,8 millions d'euros en CP, le programme a finalement reçu 1 464,5 millions d'euros en AE et 1 285,6 millions d'euros en CP, soit + 12,3 % et + 2,9 %. Les AE ont été consommées à hauteur de 85,6 % et les CP à quasiment 100 %.

 Les principaux mouvements de crédits résultent :

– du report de 2007 vers 2008 de 129 millions d'euros, pour les raisons techniques évoquées précédemment ;

– du décret d’avance du 28 novembre 2008, qui a annulé 11,6 millions d'euros et ouvert 34,6 millions d'euros en titre 2, pour répondre aux besoins complémentaires décrits plus haut. En effet, c’est le programme 612 qui compte le plus grand nombre d’ETPT de la mission, soit 8 633 sur 11 260. Les emplois de la direction des services de la navigation aérienne (DSNA) sont, de surcroît, les plus concernées par les mesures indemnitaires responsables de la dérive des dépenses de titre 2 ;

– de plusieurs fonds de concours, à hauteur de 9,1 millions d'euros.

 La JPE par action est très peu éclairante. Un luxe de détails est fourni sur certaines catégories de dépenses, mais les écarts entre crédits votés et crédits consommés sont rarement expliqués. S’agissant par exemple de l’action Aéroports, la surconsommation de plus de 6 millions d'euros en AE et de 8 millions d'euros en CP ne fait l’objet d’aucun commentaire. Il en est de même pour l’action Formation, alors que près de 50 millions d'euros votés en loi de finances initiale n’ont pas été exécutés.

En revanche, les écarts constatés sur l’action Centres en route font l’objet d’un commentaire ; ils résultent du non engagement de certaines dépenses d’investissement, afin de répondre aux contraintes budgétaires.

d) Le programme Surveillance et certification

 Doté en loi de finances initiale de 84 millions d'euros en AE et de 82,2 millions d'euros en CP, le programme a vu ses crédits majorés de respectivement 7,9 % et 3,5 %. La dotation a été consommée à hauteur de 93,1 % pour les AE et de 99,3 % pour les CP.

 Les principaux mouvements de crédits ont consisté au report de 3,6 millions d'euros d’AE de 2007 vers 2008, et à l’ouverture de 6,7 millions d'euros par fonds de concours.

 La JPE par action est particulièrement claire, et devrait inspirer la rédaction des documents budgétaires ; après un rappel de l’objet de l’action, elle indique le montant voté en loi de finances initiale, le montant finalement disponible, explique l’écart entre les deux chiffres et détaille de manière succincte mais avec clarté l’emploi des deniers publics.

e) Le programme Formation aéronautique

 Doté en loi de finances initiale de 78,7 millions d'euros en AE et de 71,7 millions d'euros en CP, le programme a vu ses moyens se réduire en cours d’exécution (- 5 % pour les AE et - 8,4 % pour les CP). Le taux de consommation de ces crédits a été de respectivement 97,7 % et de près de 100 %.

 Le récapitulatif des mouvements de crédits ne permet pas de comprendre l’écart entre crédits votés et crédits ouverts.

 La JPE par action est un peu plus éclairante, permettant notamment de comprendre que l’action Formation aux métiers de l’aviation civile a contribué à financer, à hauteur de 1,9 million d'euros, les ouvertures de crédits de titre 2 opérées par le décret d’avance du 28 novembre 2008.

B.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Programme 613 Soutien aux prestations de l’aviation civile

Objectif n° 1 : Rendre un service de gestion des ressources humaines au meilleur coût

Indicateur 1.1 : Nombre d’ETP affectés à la fonction « soutien » RH par rapport au nombre d’agents gérés

Objectif n° 2 : Maîtriser l’équilibre recettes/dépenses et l’endettement du budget annexe

Indicateur 2.1 : Endettement / capacité d’autofinancement

Objectif n° 3 : S’assurer du recouvrement optimum des recettes du budget annexe

Indicateur 3.1 : Taux de recouvrement des recettes du budget annexe

Programme 612 Navigation aérienne

Objectif n° 1 : Assurer un haut niveau de sécurité de la navigation aérienne

Indicateur 1.1 : Nombre de croisements hors norme pour 100 000 vols

Objectif n° 2 : Réduire la gêne sonore au voisinage des aéroports

Indicateur 2.1 : Nombre d’événements non conformes au respect de la trajectoire initiale de décollage à Orly et Roissy

Objectif n° 3 : Améliorer la ponctualité des vols

Indicateur 3.1 : Pourcentage de vols retardés pour cause ATC

Indicateur 3.2 : Retard ATC moyen par vol contrôlé

Objectif n° 4 : Améliorer l’efficacité économique des services de navigation aérienne

Indicateur 4.1 : Écart du taux unitaire de route français par rapport au taux unitaire moyen des six États dont l’espace aérien est limitrophe de la France

Indicateur 4.2 : Évolution des taux unitaires des redevances métropolitaines de navigation aérienne

Indicateur 4.3 : Évolution du coût unitaire des unités de service de navigation aérienne

Objectif n° 5 : Améliorer le taux de couverture des coûts des services de navigation aérienne outre-mer par la redevance

Indicateur 5.1 : Taux de couverture des coûts des services de navigation aérienne outre-mer par la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne outre-mer

Programme 614 Surveillance et certification

Objectif n° 1 : Concourir à la sécurité de l’aviation civile en réduisant les écarts à la réglementation grâce à des contrôles appropriés en nombre et en qualité

Indicateur 1.1 : Nombre d’écarts majeurs à la réglementation détectés par organisme audité ou inspecté sur une base programmée

Indicateur 1.2 : Taux de présence au contact direct des entreprises permettant de relever des écarts à la réglementation

Objectif n° 2 : Renforcer les contrôles effectués sur les compagnies étrangères

Indicateur 2.1 : Nombre de contrôles ciblés d’aéronefs étrangers sur les aéroports français effectués annuellement rapporté au nombre total de contrôles

Objectif n° 3 : Formaliser rapidement le résultat des audits afin que l’entreprise puisse prendre les mesures appropriées

Indicateur 3.1 : Pourcentage des rapports d’audit émis moins de trente jours après la fin de l’audit

Programme 611 Formation aéronautique

Objectif n° 1 : Assurer la formation des ingénieurs et techniciens de la sécurité aérienne aux meilleures conditions économiques

Indicateur 1.1 : Coût de la formation des élèves ingénieurs

Objectif n° 2 : Répondre aux besoins du secteur aéronautique français en actions de formation et d’expertise

Indicateur 2.1 : Taux d’insertion professionnelle des élèves civils ingénieurs (IENAC) formés à l’école, six mois après la délivrance de leur diplôme

Objectif n° 3 : Rendre un service de formation au pilotage de haut niveau au meilleur coût, correspondant aux besoins du secteur

Indicateur 3.1 : Coût unitaire d’une formation pratique de pilote de ligne

Indicateur 3.2 : Taux d’insertion professionnelle des élèves pilotes de ligne

1.– Le programme Soutien aux prestations de l’aviation civile : des résultats conformes aux prévisions

Le nombre d’ETP affectés à la gestion des ressources humaines (indicateur 1.1) se réduit, dans des proportions légèrement supérieures à la prévision, ce que la DGAC explique notamment par la maîtrise des recrutements.

Le nombre d’années nécessaires au désendettement total du budget annexe (indicateur 2.1) est de 5,1, en ligne avec la prévision mais plus important qu’en 2007 (4,7 ans), du fait de la sous-exécution de la dotation aux amortissements évoquée plus haut, celle-ci représentant la capacité annuelle d’autofinancement du BACEA. L’endettement net demeure néanmoins stable, à 877,7 millions d'euros.

Les taux de recouvrement de la RSTCA et de la TAC (indicateur 3.1) demeurent élevés, respectivement proches de 98 et de 99 %.

2.– Le programme Navigation aérienne : une performance globalement satisfaisante

Traduction de la priorité donnée par la DSNA à la sécurité de la navigation aérienne, l’indicateur 1.1 donne de bons résultats : le nombre de croisements hors norme pour 100 000 vols est de 0,17, pour une prévision de 0,40.

Le nombre d’événements non conformes au respect de la trajectoire initiale de décollage à Orly et Roissy, qui mesure la gêne sonore occasionnée aux riverains, est en dessous de la prévision, mais néanmoins supérieur aux résultats obtenus en 2007.

Les indicateurs rattachés à l’objectif 3, qui mesurent la ponctualité des vols, se maintiennent à un bon niveau. Il faut toutefois noter que le trafic a moins progressé que prévu, ce qui aurait pu améliorer encore les résultats.

Les indicateurs relatifs à l’efficacité économique (objectif 4) traduisent une performance satisfaisante. Le taux unitaire de route français est nettement inférieur au taux moyen des États limitrophes, l’écart se creusant par rapport à 2007. Les taux des redevances de navigation aérienne, censés progresser de 1,6 %, ont reculé de 3,22 %. S’agissant de l’évolution du coût unitaire des unités de service de navigation aérienne (indicateur 4.3), il faut relever la forte progression, plus de trois fois supérieure à la prévision initiale, du coût de la RSTCA outre-mer. Le RAP l’attribue lapidairement aux « spécificités locales ».

Comme en 2007, les résultats de l’indicateur 5.1 sont basés sur une simple estimation, les éléments de comptabilité analytique n’étant pas encore disponibles.

3.– Le programme Surveillance et certification : une mesure de l’activité plutôt que de la performance

Le dispositif de mesure de la performance produit, dans l’ensemble, des résultats au moins conformes aux objectifs fixés, voire très supérieurs, en ce qui concerne par exemple la rapidité de production des rapports d’audit (indicateur 3.1). Le Rapporteur spécial s’interroge néanmoins sur la nature même des indicateurs qui, à la différence de celui précité, mesurent davantage l’activité que la performance.

4.– Le programme Formation aéronautique : des données pour l’essentiel provisoires

Le commentaire sur le fond des résultats des indicateurs 1.1, 2.1 et 3.1 n’est pas éclairant, puisque les données fournies sont provisoires au moment de l’élaboration des RAP. Sur la méthode, cela appelle une réflexion sur les modalités de collecte de l’information, voire sur la pertinence d’indicateurs dont on sait qu’ils ne pourront être complètement renseignés au moment de leur transmission au Parlement.

Le seul résultat définitif est très bon, puisque 100 % des élèves pilotes de ligne ont trouvé un emploi dans l’année suivant leur formation (indicateur 3.2). Cela étant, ainsi que l’indique d’ailleurs le RAP, la population concernée était moins importante qu’à l’accoutumée, puisque la promotion 2007 comptait seulement 29 élèves, contre 60 à 80 en règle générale.

IV.– LE PROGRAMME MÉTÉOROLOGIE

A.– L’EXERCICE 2008 SE CARACTÉRISE NOTAMMENT PAR UN RECUL DES RECETTES COMMERCIALES DE MÉTÉO-FRANCE

 Le programme a été doté en loi de finances initiale de 174,3 millions d'euros, en AE comme en CP. Épargnée par tout mouvement en gestion, cette dotation a été consommée quasi intégralement en AE et intégralement en CP. L’écart en AE résulte d’une anomalie du logiciel Accord.

 Les deux actions qui composent le programme (24) constituent en réalité la subvention pour charges de service public versée à l’établissement public administratif Météo-France, opérateur unique du programme. Cette subvention est versée en application d’un contrat d’objectifs 2005-2008 conclu entre l’État et Météo-France, qui prévoit une réduction de 0,3 % par an (en euros constants) du montant servi. En 2008 est intervenue une réduction supplémentaire des crédits de 2 millions d’euros. Les motifs de cette réduction n’apparaissent pas clairement à la lecture du RAP.

 La subvention pour charges de service public représente une partie seulement des ressources de Météo-France, qui se sont élevées à 341 millions d’euros en 2008. L’établissement perçoit notamment le produit de redevances de navigation aérienne (81,2 millions d’euros) ainsi que des recettes commerciales. Celles-ci enregistrent un résultat très négatif, en recul de 5,4 % par rapport à l’exercice précédent, à 41,9 millions d'euros. Cette dégradation provient de la décroissance des kiosques audiotel et du minitel, ce qui plaide en faveur d’un renforcement de la position de Météo-France sur les marchés porteurs d’Internet et de la téléphonie mobile.

 Le résultat courant de Météo-France est bénéficiaire (1,5 million d’euros), tandis que le résultat net est déficitaire de 1,2 million d’euros. Cela résulte, comme en 2007, d’opérations exceptionnelles d’amortissement réalisées dans la perspective de la certification des comptes de l’établissement.

 Les dépenses de personnel ont augmenté fortement en 2008 (+ 5,6 %), pour s’établir à 235,1 millions d'euros. Cet accroissement résulte du relèvement des cotisations de l’établissement au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions. Météo-France a néanmoins poursuivi la réduction des effectifs prévue par le contrat d’objectifs (- 23 ETP).

B.– LA PERFORMANCE DE MÉTÉO-FRANCE S’APPRÉCIE DIVERSEMENT

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Objectif n° 1 : Disposer du meilleur système de prévision météorologique à courte échéance sur l’Europe

Indicateur 1.1 : Comparaison des performances du modèle numérique Arpège de Météo-France aux autres modèles de prévision numérique du temps à l’échéance de 48 heures

Indicateur 1.2 : Indicateur de productivité

Indicateur 1.2 : Taux de fiabilité des prévisions météorologiques publiées par Météo-France (bulletins départementaux pour le lendemain, prévisions sur la France à 3 et 7 jours, bulletins marine)

Objectif n° 2 : Améliorer la prévention des risques d’origine météorologique

Indicateur 2.1 : Taux de pertinence de la procédure de vigilance météorologique et des bulletins marine de sécurité

Objectif n° 3 : Développer les utilisations de la météorologie

Indicateur 3.1 : Taux de confiance et de satisfaction des usagers dans les prestations météorologiques

Indicateur 3.2 : Évolution des recettes propres de l’établissement

Objectif n° 4 : Maintenir au meilleur niveau mondial le Centre national de recherche météorologique, dans le domaine de la modélisation opérationnelle du temps et du changement climatique

Indicateur 4.1 : Nombre de publications de niveau international par les chercheurs de l’établissement public

Indicateur 4.2 : Nombre de contrats de recherche, en tant que chef de file et en tant que partenaire associé

1.– La qualité du service rendu et des recherches conduites est bonne

 L’indicateur 1.1, qui mesure la qualité du modèle de prévision Arpège, fournit des résultats satisfaisants. Le niveau d’erreur a reculé par rapport à 2007, et le modèle, plus performant que la moyenne des services météorologiques nationaux (SMN), se situe en deuxième position, derrière celui du Centre européen de prévision météorologique à moyen terme.

 Les taux de fiabilité des prévisions de Météo-France sont au-dessus des attentes. Il faut toutefois relever que, pour des raisons méthodologiques auxquelles il devrait être remédié d’ici 2010, le taux de fiabilité des bulletins marine n’est pas renseigné.

 Les résultats de l’indicateur 2.1 font apparaître une réduction de taux de fausses alarmes et une meilleure anticipation des événements.

 Par conséquent, le niveau de confiance dans les prévisions de Météo-France, mesuré par l’indicateur 3.1, progresse.

 S’agissant de la recherche, les indicateurs 4.1 et 4.2 montrent une forte progression des publications dans des revues dites de rang A, ainsi que du nombre de contrats de recherche. L’appréciation de ces résultats serait facilitée s’ils pouvaient être mis en regard des réalisations des autres SMN.

2.– La productivité de Météo-France pourrait s’améliorer, ainsi que le niveau de ses recettes commerciales

 La productivité de l’établissement, mesurée par l’indicateur 1.2, est en revanche moins bonne que prévu, notamment sous l’effet de l’augmentation des cotisations au CAS Pensions. Dans un rapport remis en juin 2009 sur le programme Météorologie, le Comité interministériel d’audit des programmes propose une rationalisation de cet indicateur ; actuellement composé de trois sous-indicateurs, il « doit être refondé en supprimant le sous-indicateur 1 (Évolution en euros constants du coût de la mission de service public à partir de la référence 2005) et le sous-indicateur 3 (Évolution des gains de productivité réalisés sur les produits et services que Météo-France obtient de ses filiales par rapport à la référence 2005) ». Seul serait alors conservé le sous-indicateur 2, qui mesure l’Évolution des gains de productivité réalisés sur les produits et services de Météo France par rapport à la référence 2005. Le Rapporteur spécial considère en effet que seul ce sous-indicateur mesure réellement la productivité de l’établissement.

 Les résultats ne sont pas meilleurs en ce qui concerne l’évolution des recettes propres de l’établissement (indicateur 3.2), décrite plus haut.

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* *

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES

TRANSPORTS ROUTIERS, FERROVIAIRES, FLUVIAUX ET MARITIMES

Commentaire de M. Hervé MARITON, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LE RÉSEAU ROUTIER NATIONAL A BÉNÉFICIÉ DE CRÉDITS EN HAUSSE POUR SA RÉGÉNÉRATION 168

II.– L’AFITF A QUASIMENT ÉPUISÉ EN 2008 SA DOTATION EN CAPITAL DE 4 MILLIARDS D’EUROS, CE QUI POURRAIT PERMETTRE SA SUPPRESSION 168

III.– LE PROGRAMME N° 205 SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES A ATTEINT SES OBJECTIFS D’EFFICIENCE EN 2008 169

IV.– LES RÉSULTATS 2008 DU PROGRAMME N° 113 AMÉNAGEMENT, URBANISME ET INGÉNIÉRIE PUBLIQUE SONT EN LIGNE EN 2008 AVEC LES OBJECTIFS FIXÉS POUR 2010 169

V.– LE PROGRAMME SÉCURITÉ ROUTIÈRE N’A PAS UTILISÉ TOUTES SES RESSOURCES DISPONIBLES 170

VI.– LE PROGRAMME N° 751 RADARS N’A PAS EXPLOITÉ, EN 2008, LES MOYENS QUI LUI ONT ÉTÉ DONNÉS 170

VII.– LE DÉSÉQUILIBRE DU SYSTÈME DE BONUS-MALUS ET DE PRIME À LA CASSE ENREGISTRÉ EN 2008 NE SERA PAS REDRESSÉ EN 2009 172

I.– LE RÉSEAU ROUTIER NATIONAL A BÉNÉFICIÉ DE CRÉDITS EN HAUSSE POUR SA RÉGÉNÉRATION

Le programme n° 203 Réseau routier national, qui devait, selon la loi de finances initiale pour 2008, recevoir 469 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 452 millions d’euros en crédits de paiement (CP), en aura finalement bénéficié de quatre fois plus (1,841 milliard d’euros en AE et 1,82 milliard d’euros en CP).

La différence est due à des ouvertures par voie de fonds de concours et d’attribution de produits ainsi qu’à des ouvertures et annulations de crédits.

En tout état de cause, les crédits supplémentaires ont permis l’accélération du programme de régénération des chaussées ainsi que le quasi-achèvement des volets routiers des contrats de plan État régions 2000-2006. On notera à cet égard la maîtrise des coûts prévus et la stabilité globale des coûts de construction.

Ces allocations témoignent d’une réactivité exemplaire à la conjoncture, le rapport de performances n’en présente pas une analyse détaillée, ce qui rend difficile le contrôle parlementaire.

II.– L’AFITF A QUASIMENT ÉPUISÉ EN 2008 SA DOTATION EN CAPITAL DE 4 MILLIARDS D’EUROS, CE QUI POURRAIT PERMETTRE SA SUPPRESSION

Le programme n° 226 Transports terrestres et maritimes a bénéficié, en 2008, de 2,291 milliards d’euros d’autorisations de programme ouvertes pour 2,157 consommés, et de 2,476 milliards d’euros de crédits de paiements ouverts pour 2,337 consommés.

L’investissement ferroviaire et collectif est financé par les versements directs de l’AFITF aux maîtres d’ouvrage. Dans le cas de contrats de projets, l’AFITF reverse à l’État les financements correspondants par voie de fonds de concours.

Le rapport annuel de performances fournit des précisions insuffisantes sur le compte financier de cet opérateur. Notamment les ressources fiscales qui lui sont affectées ne sont pas détaillées par catégorie.

On sait par ailleurs que l’AFITF recevra en 2009 une subvention budgétaire de 1,2 milliard d’euros, selon la loi de finances initiale pour 2009. Ses contributions au financement des infrastructures prendront la forme de fonds de concours.

En outre, l’année 2008 a vu l’épuisement de la dotation en capital de 4 milliards versée à l’AFITF à l’occasion de la cession des parts de l’État dans les sociétés concessionnaires d’autoroutes.

L’existence même de l’AFITF ne se justifie donc plus. Il convient de supprimer l’agence et de rebudgétiser ses recettes et ses dépenses. Si plusieurs projets du Grenelle de l’environnement impliquent l’AFITF, l’État n’en a pas besoin pour tenir ses engagements.

III.– LE PROGRAMME N° 205 SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES A ATTEINT SES OBJECTIFS D’EFFICIENCE EN 2008

Les crédits du programme n° 205 Sécurité et affaires maritimes ont été, en 2008, été maîtrisés sans conséquence notable sur l’efficience atteinte.

Les autorisations d’engagement consommées se sont élevées à 172,7 millions d’euros, pour une ouverture de crédits de 201,9 millions d’euros. En crédits de paiement, les crédits consommés ont atteint 170,4 millions d’euros pour une ouverture de 174,6 millions d’euros.

Ce sont, pour l’essentiel, les difficultés rencontrées pour réaliser les investissements techniques de surveillance maritime figurant à l’action n° 1 Sécurité et affaires maritimes qui expliquent cette sous-consommation de crédits.

Toutefois, le programme dans son ensemble a atteint, au cours de l’exercice 2008, la quasi-totalité de ses objectifs. Neuf des indicateurs de performance sur un total de dix ont atteint les valeurs cibles fixées.

IV.– LES RÉSULTATS 2008 DU PROGRAMME N° 113 AMÉNAGEMENT, URBANISME ET INGÉNIERIE PUBLIQUE SONT EN LIGNE EN 2008 AVEC LES OBJECTIFS FIXÉS POUR 2010

La consommation des crédits du programme n° 113 Aménagement, urbanisme et ingénierie publique a été maîtrisée en 2008.

Les autorisations d’engagement consommées, soit 58,7 millions d’euros, sont inférieures de 21,4 % aux autorisations ouvertes. Les prévisions de la loi de finances initiale ont été globalement vérifiées. La différence est due en tout état de cause à des reports hors fonds de concours et attributions de produits qui n’ont pas trouvé d’emploi, ce qui aurait dû conduire à leur annulation pure et simple. Par ailleurs, les crédits de paiement effectivement consommés qui se sont élevés à 67,7 millions de sont inférieurs de 2,9 % aux crédits ouverts.

En réalité, les crédits de paiement du programme une fois abondés par le programme n° 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables se sont élevés à 1,195 milliard d’euros en 2008, contre 67,7 millions d’euros pour le programme n° 113 proprement dit. En tout état de cause, l’abondement se focalise sur l’action n° 1 Urbanisme, planification et aménagement et sur l’action n° 2 Appui technique de proximité aux collectivités territoriales et tiers.

On peut se demander si la méthode choisie pour rendre compte de l’utilisation des crédits du programme n° 113 n’est pas quelque peu artificielle.

Au reste, les performances du programme sont en ligne, à quelques exceptions près, avec les valeurs cibles choisies pour 2010, celles-ci étant atteintes dans plusieurs cas, dès 2008.

On notera enfin que le programme n° 159 Information géographique et cartographique a atteint ses objectifs en 2008, en minorant ses dépenses par rapport aux prévisions.

V.– LE PROGRAMME SÉCURITÉ ROUTIÈRE N’A PAS UTILISÉ TOUTES SES RESSOURCES DISPONIBLES

Les autorisations d’engagement ouvertes pour le programme n° 207 Sécurité routière se sont élevées en 2008 à 144,1 millions d’euros, dont 102,6 seulement ont pu être consommées. Pour les crédits de paiement, la consommation est de 94,7 millions d’euros pour des ouvertures de 97,9 millions d’euros.

Le coût inférieur aux prévisions du permis à un euro par jour justifie cet écart, selon le rapport annuel de performances. Elle n’est pas toutefois pas suffisante pour expliquer l’écart en crédits de paiement. On peut regretter que, dans un domaine aussi critique que la politique de sécurité routière, la totalité des projets qui pourrait être mis en œuvre grâce à des ressources budgétaires adéquates, ne le soit pas.

VI.– LE PROGRAMME N° 751 RADARS N’A PAS EXPLOITÉ, EN 2008, LES MOYENS QUI LUI ONT ÉTÉ DONNÉS

Le compte d’affectation spéciale Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route a été doté en 2008, comme prévu, de 194 millions d’euros provenant des recettes des amendes radars.

Les dépenses de ce compte, en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, devaient, en 2008, s’élever à 181,975 millions d’euros pour le programme n° 751 Radars et à 12,025 millions d’euros pour le programme n° 752 Fichier national du permis de conduire.

Les dépenses effectives ayant été inférieures aux prévisions, il en résulte un solde positif du compte, de 36,878 millions d’euros dont il conviendra de surveiller la réutilisation en 2009, leur report étant de droit.

*

Que ce soit pour les autorisations d’engagement ou les crédits de paiement, les dépenses du programme n° 751 Radars ont été inférieures, en 2008, aux crédits ouverts.

Les autorisations d’engagement consommées se sont en effet élevées à 163,076 millions d’euros contre 181,975 millions d’euros en prévision, soit une diminution de 10 %. Pour les crédits de paiement, soit 147,113 millions d’euros consommés contre 181,975 millions d’euros en prévision, la différence s’élève à 19,1 %.

Sur la base des indications données par le rapport annuel de performances, la diminution des dépenses provient d’abord d’une moins value sur les dépenses de fonctionnement, de 3 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 11,9 millions d’euros en crédits de paiement.

Mais, phénomène plus préoccupant pour la continuité du processus d’amélioration de la sécurité routière grâce au système des radars, les dépenses d’investissement sont inférieures de 15,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 22,97 millions d’euros en crédits de paiement.

Le rapport annuel de performances précise certes que 5,27 millions d’euros d’autorisations d’engagement des années antérieures à 2008 ont été annulés. Mais les seules autres indications sur l’impossibilité d’atteindre les objectifs d’investissement sont des retards dans diverses opérations.

En tout état de cause, les informations données à la représentation nationale ne permettent pas d’identifier les causes de cette insuffisance de résultats.

Pour le programme n° 752 Fichier national du permis de conduire, des constats voisins peuvent être faits. En autorisations d’engagement, les dépenses sont inférieures de 50,6 % aux ouvertures de crédits, et, en crédits de paiement, de 69,8 % aux prévisions.

Aucune information n’est donnée à cet égard, ce qui est particulièrement insatisfaisant pour un programme dont la réussite conditionne l’efficacité et l’acceptabilité sociale des amendes radars.

VII.– LE DÉSÉQUILIBRE DU SYSTÈME DE BONUS-MALUS ET DE PRIME À LA CASSE ENREGISTRÉ EN 2008 NE SERA PAS REDRESSÉ EN 2009

Le dispositif de bonus-malus relatif à l’acquisition de véhicules est entré en vigueur le 5 décembre 2007 pour le bonus et le 1er janvier 2008 pour le malus.

Un fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres a été créé par la loi de finances rectificative du 25 décembre 2007. Il est géré par le centre national pour l’aménagement des structures agricoles (CNASEA) et alimenté par le produit du malus par le biais du compte de concours financier Avance au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres.

Le compte financier comprend le programme n° 871 Avances au titre du paiement de l’aide à l’acquisition de véhicules propres et le programme n° 872 Avances au titre du paiement de la majoration de l’aide à l’acquisition de véhicules propres en cas de destruction simultanée d’un véhicule de plus de quinze ans.

Les dépenses totales pour les deux programmes en exécution, soit 439,37 millions d’euros ont été inférieures de 43,6 millions d’euros aux prévisions (483 millions d’euros). Le dispositif devait être équilibré par les recettes du malus. Celles-ci n’ont atteint que 225,37 millions d’euros, au lieu des 483 millions escomptés.

Au final, le déficit pour 2008 atteint 213,998 millions d’euros.

La Cour des comptes, dans une note d’exécution budgétaire, a souligné le fait que l’architecture budgétaire retenue pour le bonus-malus n’est pas adéquate. Les versements faits au CNASEA ne constituent pas des avances dans la mesure où ils sont immédiatement reversés aux acheteurs de véhicules à faibles émissions de CO2. La solution du compte d’affectation spéciale ne pouvait également convenir dans la mesure où le compte est structurellement déséquilibré.

Le financement sur crédits budgétaires aurait donc été une meilleure solution.

En tout état de cause, en 2009, le déficit devrait atteindre 161 millions d’euros. Le rééquilibrage du compte de concours financiers n’est pas envisagé avant 2010.

Il faut noter par ailleurs que le plan de relance a institué une prime additionnelle à la casse de 1 000 euros. Le schéma budgétaire n’a pas été corrigé à cette occasion et s’est encore complexifié.

ENGAGEMENTS FINANCIERS DE LÉTAT

Commentaire de M. Dominique BAERT, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– UNE PROGRAMME CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L’ÉTAT  CONFRONTÉ À UNE SITUATION ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE EXCEPTIONNELLE 174

II.– LE PROGRAMME APPELS EN GARANTIE DE L’ÉTAT : UNE INFORMATION LACUNAIRE 178

III.– LE PROGRAMME ÉPARGNE : UNE SOUS-BUDGÉTISATION RÉCURRENTE 179

IV.– LE PROGRAMME MAJORATION DE RENTES : UNE EXTINCTION TRÈS PROGRESSIVE 183

À 46,2 milliards d’euros de dépenses en 2008 (25), la mission Engagements financiers de l’État demeure, en volume budgétaire, la troisième mission du budget général après les Remboursements et dégrèvements et l’Enseignement scolaire. Elle réunit quatre programmes : deux sont dotés de crédits évaluatifs (Charge de la dette et trésorerie de l’État et Appels en garantie de l’État), deux sont dotés de crédits limitatifs (Épargne et Majoration de rentes).

I.– UNE PROGRAMME CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L’ÉTAT  CONFRONTÉ À UNE CONJONCTURE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE EXCEPTIONNELLE

La charge de la dette de l’État – qui représente plus de 96 % de l’ensemble des dépenses de la mission – a atteint 44,5 milliards d’euros en 2008 (26), soit 3,3 milliards d’euros de plus qu’en loi de finances initiale. C’est, du point de vue budgétaire, l’un des événements majeurs de l’exercice 2008, ce dérapage ayant empêché le Gouvernement de respecter le plafond global de dépenses du budget général voté par le Parlement en loi de finances initiale, ainsi que les engagements ministériels pris oralement lors des présentations en commission.

Le contexte économique, marqué par le niveau inhabituel de l’inflation au premier semestre 2008 et par les développements de la crise financière mondiale, a très fortement pesé sur la gestion.

Le haut niveau d’inflation du premier semestre (plus de 3 %), non anticipé au moment de l’élaboration du projet de loi de finances pour 2008, a mécaniquement renchéri de 2,5 milliards d’euros la provision budgétaire correspondant à l’indexation du capital des titres indexés sur l’inflation, lesquels représentaient un peu plus de 15 % de l’encours total de dette à moyen et long terme à la fin 2007.

L’inflation n’est cependant pas le seul facteur de dépassement des crédits initiaux : le reste du surcoût, soit 0,8 milliard d’euros, s’explique par divers facteurs déjà exposés par le Rapporteur spécial lors de l’examen du PAP 2009, mais dont les conséquences ont finalement été de moindre ampleur en raison de la faiblesse des taux servis sur les titres à court terme (27).

De façon appréciable, le RAP 2008 justifie les décalages entre les prévisions révisées de l’automne dernier et l’exécution définitive (une différence d’environ 150 millions d’euros demeurant néanmoins inexpliquée).

Sur un plan plus général, le Rapporteur spécial souligne la qualité du bilan stratégique du responsable de programme, qui présente clairement les grands axes de la gestion 2008.

Pour s’en tenir ici à deux d’entre eux, il convient de signaler plus particulièrement :

– l’augmentation du compte du Trésor en fin d’année, passé de 21,9 milliards d’euros à la fin 2007 à 47,2 milliards d’euros à la fin 2008, dans le but de préfinancer les aides au secteur financier (souscription à l’emprunt obligataire de 11,1 milliards d’euros de la Société de prise de participation de l’État) et certaines mesures du plan de relance (pour environ 10 milliards d’euros). Cette stratégie d’alimentation de la trésorerie étatique en fin d’année, quoique jouant à la hausse sur la dette « maastrichtienne » au 31 décembre 2008, a évité à l’Agence France Trésor (AFT) de devoir prendre le risque de solliciter à l’excès les marchés dans les premiers jours de 2009 ;

– la mise en œuvre du programme de financement de l’État a dû faire preuve de davantage de flexibilité que de coutume, afin de profiter à plein du mouvement de « fuite vers la qualité » des investisseurs, puis de faire face à une quasi dislocation du marché des titres d’État à partir du deuxième trimestre 2008. Il aurait été souhaitable que le RAP développe davantage cet aspect et précise en quoi l’AFT avait innové et su s’adapter – faisant d’ailleurs preuve d’une réactivité remarquable – aux évolutions de la demande des marchés. Ces éléments ne transparaissent en effet que de façon parcellaire, notamment dans l’analyse des résultats des indicateurs de performance (qui évoquent par exemple la réouverture d’anciennes lignes obligataires et l’augmentation du nombre de lignes à chaque adjudication).

Les résultats des 14 indicateurs associés aux 9 objectifs du programme, sont reproduits dans le tableau présenté page suivante.

PERFORMANCE DU PROGRAMME
CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L’ÉTAT
EN 2008

Objectif

Indicateur

Prévision 2008

Résultat 2008

1. Couvrir le programme d’émission en toute sécurité

Adjudications non couvertes

0

0

Taux de couverture moyen des adjudications

BTF : 200 %

BTF : 260 %

OAT et BTAN : 150 %

OAT et BTAN : 256 %

2. Améliorer la pertinence des choix de mise en œuvre de la gestion de la dette obligataire

Indicateur « temps »

+ 10 à – 10

+ 4,1

Indicateur « allocation »

+ 10 à – 10

+ 0,5

3. Piloter la durée de vie moyenne de la dette après swaps

Durée de vie moyenne de la dette après swaps

6,7 ans

Sans objet (a)

4. Gérer de manière satisfaisante l’extinction progressive de la dette financière non négociable

Taux d’anomalie sur les opérations de remboursement de la dette non négociable

0 %

0 %

5. Limiter le solde de l’État à la Banque de France en fin de journée

Solde du compte de l’État à la Banque de France en fin de journée (b)

100 millions d’euros

85 millions d’euros

6. Placer les excédents ponctuels de trésorerie de l’État au meilleur prix

Rémunération des opérations de dépôts réalisées avec les SVT

EONIA (b)

EONIA – 0,0078 %

Rémunération des opérations de pensions livrées réalisées avec les SVT

swap EONIA – 0,02 %

swap EONIA – 0,004 %

7. Améliorer l’information préalable par les correspondants du Trésor de leurs opérations financières affectant le compte du Trésor

Taux d’annonce par les collectivités locales de leurs opérations financières supérieures à 1 million d’euros et affectant le compte du Trésor

95 %

72 %

Taux d’annonce par les établissements publics nationaux de leurs opérations financières supérieures à 1 million d’euros et affectant le compte du Trésor

95 %

87 %

8. Optimiser la gestion de la trésorerie au regard de l’endettement public

Mise en œuvre de la feuille de route visant à une optimisation de la gestion de la trésorerie

(composite)

(composite)

9. Obtenir un niveau de contrôle des risques de qualité constante et qui minimise la survenance d’incidents

Qualité du système de contrôle : incidents ou infractions au cahier interne de procédures

0

0

Qualité du système de contrôle : notation externe du contrôle interne

(composite)

(composite)

Nombre d’incidents d’exécution des opérations de dette et de trésorerie

Dégradant le niveau du compte BdF : 0

Dégradant le niveau du compte BdF : 10

Ne dégradant pas ou améliorant le niveau du compte BdF : 0

Ne dégradant pas ou améliorant le niveau du compte BdF : 36

Autres incidents : 0

Autres incidents : 8

(a) La réalisation de cet objectif est conditionnée à la reprise du programme de swaps, interrompu depuis 2002. Pour mémoire, la durée de vie moyenne effective de la dette à la fin 2008était de 6,8 ans.

(b) European overnight interbank average. Ce taux représente le taux moyen, pondéré par les volumes, des prêts à un jour réalisés sur le marché interbancaire par un panel d’établissements bancaires de la zone euro.

On relèvera en particulier que :

– contrairement aux années précédentes, les résultats de la gestion de la dette obligataire, mesurés grâce aux indicateurs « temps » et « allocation », quoique situés dans la cible visée, sont moins favorables que les deux programmes de référence auxquels l’AFT compare sa gestion. Pour permettre d’apprécier plus concrètement la performance mesurée par ces indicateurs, l’analyse des résultats présentée dans le RAP devrait chiffrer le surcoût pour la charge de la dette que représentent ces écarts aux stratégies de référence ;

– le sens de l’indicateur de solde moyen de l’État à la Banque de France est profondément affecté par la situation financière exceptionnelle de 2008, qui a rendu peu attractive la rémunération du placement de la trésorerie étatique sur le marché interbancaire ;

– la volonté des banques de conserver des titres d’État dans leur bilan après la faillite de Lehman Brothers en septembre 2008 a considérablement limité les placements de l’AFT sous forme de prises en pension, ce qui l’a conduit à augmenter les placements « en blanc », c’est-à-dire sans collatéral. Quoique importantes (736,5 millions d’euros), les recettes de trésorerie ont été inférieures de 14,2 millions d’euros aux charges liées à la rémunération des dépôts des correspondants du Trésor (28) ;

– pour la première fois, le taux d’annonce par les établissements publics nationaux de leurs opérations financières supérieures à un million d’euros affectant le compte du Trésor est renseigné : il s’établit à 87 %, à comparer à une cible de 95 %. Quant au taux d’annonce des collectivités territoriales, il a assez nettement diminué, passant de 95 % à 72 % ;

– dix incidents d’exécution des opérations de dette et de trésorerie ont dégradé le compte à la Banque de France, soit moitié moins qu’en 2007. Curieusement, le RAP ne comporte pas d’analyse des résultats sur ce point.

En conclusion, quoiqu’il ne s’agisse pas d’une obligation figurant dans la LOLF, le Rapporteur spécial réitère son souhait de voir les RAP fournir une estimation actualisée de l’exécution budgétaire de l’année en cours. Une telle information serait d’autant plus utile pour 2009 que la charge de la dette est actuellement soumise à des forces contradictoires : la très grande modération des taux d’intérêt et de l’évolution des prix contraste avec un besoin de financement de l’État qui explose, sous l’effet de la crise et des mesures de relance.

II.– LE PROGRAMME APPELS EN GARANTIE DE L’ÉTAT :
UNE INFORMATION LACUNAIRE

Du point de vue strictement budgétaire, les appels en garantie de l’État lui ont coûté 234 millions d’euros en 2008, soit un montant inférieur aux prévisions de la loi de finance initiale (voir le tableau ci-après). Les dépenses liées aux appels en garantie de l’Agence française de développement (AFD), de loin les plus importantes (173 millions d’euros), ne font toujours pas l’objet d’explications précises dans la justification au premier euro figurant dans le RAP. Les garanties gérées par la Coface ont suscité des dépenses plus limitées que prévu, en raison essentiellement « de décalages de paiement » sur la procédure de garantie du risque économique.

DÉPENSES DU PROGRAMME APPELS EN GARANTIE DE L’ÉTAT EN 2008

(en millions d’euros)

Action

Agriculture et environnement

Soutien au domaine social, logement, santé

Financement des entreprises et industrie

Développement international de l’économie française

Autres garanties

Total

Crédits initiaux

2,5

24,4

16

52,0

192,8

287,7

Dépenses

22,2

37,7

174,0

234,0

Les dépenses budgétaires ne constituent toutefois que le « stade terminal » de la vie des garanties octroyées par l’État. Les PAP et RAP de ce programme devraient donc s’enrichir d’informations relatives aux encours garantis (29) et aux principaux risques identifiés à court et moyen terme. À titre d’illustration, il est quelque peu déroutant de constater que le RAP 2008 ne consacre pas un mot aux garanties exceptionnelles accordées par l’État à la Société de financement de l’économie française (SFEF) et à la Société de prise de participation de l’État (SPPE), dans la limite de 360 milliards d’euros, dans le cadre du plan de soutien au secteur bancaire prévu à l’article 6 de la loi de finances rectificative pour le financement de l'économie (loi n° 2008-1061 du 16 octobre 2008) (30).

Le dispositif de mesure de la performance, qui ne concerne que l’action Développement international de l’économie française, permet de constater que :

– l’effet de levier de l’assurance-prospection a progressé, sans toutefois atteindre la cible de 20 % (soit 20 euros exportés par euro indemnisé) ;

– si le nombre total d’entreprises ayant bénéficié d’une garantie de change est inférieur aux prévisions, l’objectif est atteint pour les PME, particulièrement sensibles au risque de change ;

– les risques pays de l’assurance-crédit demeurent maîtrisés, même si l’indicateur se dégrade par rapport à 2007.

Le RAP 2008 aurait par ailleurs gagné à faire le point sur les récentes modifications et adaptations des procédures de garantie gérées par la Coface et visant à soutenir les entreprises exportatrices en cette période de crise. De telles informations auraient été d’autant plus appréciables que le dispositif de garantie exportateur ne comporte ni objectif ni indicateur de performance.

III.– LE PROGRAMME ÉPARGNE :
UNE SOUS-BUDGÉTISATION RÉCURRENTE

Le programme Épargne se caractérise par de nombreuses dépenses fiscales consacrées à l’épargne des particuliers : 31 mesures sont recensées, pour un coût total de 5,8 milliards d’euros en 2008. Toutefois, ce dernier montant est probablement très éloigné de la réalité, 9 dépenses fiscales n’étant pas évaluées dans le RAP 2008.

Le tableau ci-après reproduit les six dépenses fiscales les plus importantes, qui, à elles seules, représentent près de 5 milliards d’euros de moindres recettes en 2008. On notera que les variations entre le PAP et le RAP peuvent être significatives.

PRINCIPALES DÉPENSES FISCALES DU PROGRAMME ÉPARGNE EN 2008

(en millions d’euros)

 

Estimation
initiale

Estimation actualisée

Exonération ou imposition réduite des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et d’assurance-vie

200

2 600

Exonération des sommes versées au titre de la participation, de l’intéressement et de l’abondement aux plans d’épargne salariale

1 000

1 000

Exonération des produits des plans d’épargne populaire

400

400

Déduction des cotisations versées au titre de l’épargne individuelle et facultative : PERP et produits assimilés

400

390

Exonération des revenus provenant de l’épargne salariale (participation et plan d’épargne salariale)

300

300

Exonération des intérêts des livrets A

280

230

Total

5 580

4 920

Les deux premières dépenses fiscales, considérées comme « à forts enjeux » dans le RAP 2008, font l’objet de développements spécifiques :

– les exonérations et impositions réduites en matière d’assurance-vie, pour lesquelles le nombre de souscripteurs est estimé à 12,5 millions ;

– les exonérations liées à la participation, à l’intéressement et à l’épargne salariale, qui bénéficieraient à environ 10 millions de personnes.

Le RAP s’efforce d’analyser l’ « efficience » de ces mesures de façon nuancée, mettant par exemple en balance le coût des avantages liés à l’assurance-vie et le montant alloué par les entreprises d’assurance-vie au financement des entreprises, via les placements en actions et obligations (soit environ 650 milliards d’euros en 2008). À l’avenir, il conviendrait cependant, pour ce programme comme pour les autres, que le statut de ces appréciations soit clarifié : ces propos engagent-t-ils le responsable de programme ? Le ministre auquel le programme est rattaché ? La direction de la Législation fiscale ?

En termes de dépenses budgétaires, le programme Épargne assure essentiellement le financement des primes d’épargne logement payées par l’État aux détenteurs de comptes épargne logement (CEL) et de plans épargne logement (PEL). Les divers autres instruments de soutien au financement du logement sont pour la plupart mis en extinction et les dépenses associées décroissent progressivement.

DÉPENSES BUDGÉTAIRES DU PROGRAMME ÉPARGNE EN 2008

(en millions d’euros)

 

Crédits initiaux

Dépenses

Épargne logement

1 122,0

1 270,6

Instruments de financement du logement

6,8

8,2

Total

1 128,8

1 278,8

En dépit de l’ouverture de 150 millions d’euros de crédits supplémentaires par le décret d’avance n° 2008-1244 du 28 novembre 2008, les crédits de l’action Épargne logement votés en loi de finances initiale se sont révélés, comme chaque année, rapidement insuffisants. Le découvert de l’État auprès du Crédit foncier de France (CFF), chargé de la liquidation des primes pour son compte, atteint 963 millions d’euros à la fin de l’année 2008, ce qui représente un accroissement de la dette de l’État de 340 millions d’euros par rapport à la fin 2007. La Cour des comptes y voit une « couverture de dépenses de nature budgétaire au moyen de ressources de trésorerie, qui réduit artificiellement le montant des décaissements pris en compte pour le calcul de la norme » de dépense (31) (voir également l’encadré ci-après).

La justification au premier euro présentée dans le RAP invoque trois facteurs susceptibles d’expliquer la sous-budgétisation initiale : les taux des prêts liés aux PEL se sont révélés plus attractifs que les taux des crédits immobiliers en 2008 ; les meilleures conditions de rémunération offertes par le livret A ont incité aux clôtures de PEL ; la fiscalisation des PEL de plus de 12 ans à partir de 2006 a continué de produire ses effets (32). Quoique l’on pense de la prévisibilité de deux premiers facteurs, le troisième était clairement connu au moment de l’élaboration du projet de loi de finances pour 2008, le rythme des fermetures de PEL étant très soutenu depuis la fin 2005. Le versement de nombreuses primes d’État aurait dû être d’autant plus anticipé que la génération des PEL ouverts en 1996 – donc sujets à fiscalisation à partir de 2008 – était particulièrement nombreuse.

LE POINT DE VUE DE LA COUR DES COMPTES
SUR LA GESTION BUDGÉTAIRE DES PRIMES D’ÉPARGNE LOGEMENT

Comme les années précédentes, les crédits ouverts en loi de finances au titre des dépenses d’épargne logement ont été très insuffisants au regard des besoins, mais aussi des prévisions disponibles (de 466 M€ en 2008 contre 593 et 332 M€ en 2006 et 2007). Cet état de fait pouvait être expliqué, en 2006, par l’incertitude qui prévalait alors sur l’effet qu’aurait la modification, fin 2005, du régime fiscal et social de l’épargne logement sur le montant des remboursements par l’État des primes dues aux banques lors de la clôture par les ménages de leurs plans d’épargne logement. Il n’en était plus de même en 2007 et, a fortiori, en 2008.

L’insuffisante dotation du programme 145 Épargne constitue donc une entorse manifeste au principe de sincérité fixé par l’article 32 de la LOLF. Mais elle s’est accompagnée de deux autres irrégularités. Tout d’abord, l’État a financé cette dépense budgétaire par des avances de trésorerie du Crédit foncier de France (715 M€ en 2006, 843 M€ en 2007, 1 083 M€ en 2008). Cette pratique contrevient en particulier à l’article 6 de la loi organique, en application duquel la loi de finances doit retracer l’ensemble des dépenses budgétaires de l’État.

De surcroît, outre qu’elles affectent le solde budgétaire, les modalités de financement des primes d’épargne logement retenues par le Gouvernement induisent des reports de charges croissants sur l’exercice suivant (495 M€ en 2006, 623 M€ en 2007, 953 M€ en 2008). Ceci contrevient au principe de l’annualité budgétaire fixé par la LOLF.

Source : Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’État en 2008, p. 77.

Le même phénomène se reproduira vraisemblablement cette année : au 30 avril 2009, la quasi totalité des crédits de l’action Épargne logement (1 083 millions d’euros sur 1 127 millions d’euros votés en loi de finances initiale) a d’ores et déjà été consommée. Faute de substantielles ouvertures de crédits, les dettes de l’État à l’égard du CFF, qui constituent autant de reports de charges sur les années suivantes, continueront de croître (33). Il faut néanmoins s’attendre à ce que, comme les années précédentes, le Gouvernement limite les ouvertures de crédits au montant strictement nécessaire pour éviter le dépassement de l’autorisation de découvert contractée auprès du CFF, plafonnée à un milliard d’euros.

En dehors de ces considérations budgétaires, l’analyse des performances du programme, guère éclairée par le bilan stratégique du responsable de programme, suggère trois enseignements principaux.

En premier lieu, la crise financière a directement influé sur les résultats de deux indicateurs – posant ainsi la question de leur pertinence. D’une part, le pourcentage des ressources des fonds d’épargne employé au financement du logement social a sensiblement diminué, passant de 58,5 % en 2007 à 53,2 % en 2008, sous l’effet du fort accroissement des fonds collectés sur le livret A (lequel pèse sur le « dénominateur » de l’indicateur). D’autre part, le résultat net des fonds d’épargne est tombé à 108 millions d’euros, après 743 millions d’euros en 2007 – et bien en deçà de la cible minimum de 500 millions d’euros. Ce résultat, dépendant des performances du portefeuille de placement en actions et obligations, est directement lié à la crise et à la forte baisse des marchés financiers observée en  2008.

En deuxième lieu, les marges moyennes des établissements de crédits sur les prêts locatifs sociaux (nulle en 2008) et sur les prêts sociaux de location-accession (12 points de base en 2008) sont conformes aux objectifs fixés dans le PAP, ce qui témoigne du succès de ces prêts auprès des banques et permet aux organismes de logement social de bénéficier d’un coût de la ressource attractif.

En dernier lieu, conformément aux anticipations du PAP, le taux de transformation des dépôts d’épargne logement en prêts, qui ne cessait de chuter depuis 1993 s’est redressé, dépassant 19 % en 2008. L’évolution de ce taux permet de vérifier que les PEL sont utilisés conformément à leur vocation initiale – à savoir financer l’acquisition d’un logement principal – plutôt que comme de simples outils d’épargne. L’interprétation de ces résultats est néanmoins entachée d’incertitude, le mode de calcul de l’indicateur ayant été modifié en 2008, pour être désormais fondé non plus sur les encours de prêts, mais sur le nombre de prêts contractés dans l’année.

Selon les indications fournies par la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE) au Rapporteur spécial, « le résultat de cet indicateur, quelle que soit sa construction, affiche une même évolution à la hausse » en 2007 et en 2008. Il faut sans doute y voir les conséquences, déjà évoquées, de la hausse des taux des crédits immobiliers en 2008 (qui a rendu plus attractifs les prêts épargne logement), ainsi que la confirmation des effets de la réforme de 2002, qui conditionne désormais la prime d’État à la réalisation effective d’un prêt.

Cette réforme, prévue à l’article 80 de la loi de finances initiale pour 2003, ne produit ses effets que depuis peu, le versement de la prime ne pouvant pas intervenir avant le troisième anniversaire du plan (50 % du montant de la prime, puis 100 % au bout de quatre ans). Concrètement, les PEL ouverts à partir du 12 décembre 2002 n’ont donné lieu à « demi prime » que depuis le 12 décembre 2005 et ne donnent lieu à une prime complète que depuis le 12 décembre 2006. Les premiers plans pleinement concernés par la réforme sont donc arrivés à maturité en 2007 et leur part dans l’encours total des PEL progresse depuis lors. Toutes choses égales par ailleurs, le taux de transformation des dépôts d’épargne logement en prêts devrait donc continuer à se redresser dans les prochaines années.

IV.– LE PROGRAMME MAJORATION DE RENTES :
UNE EXTINCTION TRÈS PROGRESSIVE

Ce programme, doté d’une action unique, comporte les crédits par lesquels l’État participe aux majorations de rentes viagères, dispositifs en voie d’extinction. Compte tenu du caractère « fermé » des procédures concernées et de l’absence d’intervention directe de l’État dans leur gestion, ce programme est dépourvu de dispositif de mesure de la performance.

Les crédits votés en 2008 s’établissaient à 230 millions d’euros. Une partie d’entre eux (5 millions d’euros) a servi de gage à des ouvertures de crédits par le décret d’avance n° 2008-1244 du 28 novembre 2008. Les crédits finalement disponibles sur le programme ont atteint 222 millions d’euros.

La dépense budgétaire effective s’est établie à 221,8 millions d’euros, après 227 millions d’euros en 2007.

Selon la justification au premier euro présentée dans le RAP, les demandes de remboursement ont émané de 34 compagnies d’assurance et de 12 mutuelles et concernent environ 476 000 crédirentiers.

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ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Commentaire de M Yves CENSI, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– EXÉCUTION BUDGÉTAIRE : UNE PRÉVISION DES CRÉDITS DE PERSONNEL À AMÉLIORER 186

A.– LE PROGRAMME ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ 187

B.– LE PROGRAMME ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ 188

C.– LE PROGRAMME VIE DE L’ÉLÈVE 188

D.– LE PROGRAMME SOUTIEN 189

E.– LE PROGRAMME ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE 189

II.–  PERFORMANCE DES CRÉDITS : UN EFFORT À POURSUIVRE 190

A.–  L’ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ 190

B.–  L’ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ 190

C.–  L’ENSEIGNEMENT PRIVÉ DU PREMIER ET DU SECOND DEGRÉ 192

D.– LA VIE DE L’ÉLÈVE 192

E.– L’ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE 193

I.– EXÉCUTION BUDGÉTAIRE : UNE PRÉVISION DES CRÉDITS DE PERSONNEL À AMÉLIORER

Les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2008 sur les six programmes de la mission s’élevaient à 59,11 milliards d’euros en AE et 59 milliards d’euros en CP. Par rapport à 2007, les AE ont diminué de 0,30 % et les CP ont augmenté de 0,12 %. La progression du budget de l’enseignement scolaire entre 2008 et 2009 s’est élevée à 1 %, soit 600 millions d’euros.

L’exécution budgétaire pour 2008 se caractérise par la consommation globale de 59,21 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 59,16 milliards d’euros en crédits de paiement, ce qui représente presque l’intégralité de la dotation : 99,85 % des AE ont été engagées et 99,97 % des CP ont été consommés.

La réduction du plafond d’emplois est importante (44 200 ETPT) mais elle s’explique en majeure partie par la poursuite du transfert des agents techniques, ouvriers et de service (TOS) aux collectivités locales. En dehors de ce transfert, la diminution, à périmètre constant, est de 8 500 ETPT. On note que s’y ajoutent plus de 10 000 ETPT recrutés hors plafond d’emplois (assistants d’éducation et contrats aidés notamment). Les crédits de titre 2 ont été consommés globalement à hauteur de 99,98 % ; cette consommation, pour les programmes du ministère de l’Éducation nationale, est supérieure aux crédits inscrits en loi de finances initiale.

Les crédits de titre 2 inscrits en loi de finances initiale au ministère de l’éducation nationale (54,09 millions d'euros) se sont révélés insuffisants en 2008 pour couvrir la masse salariale, qui s’est élevée à 54,23 millions d'euros, en raison essentiellement de la non-budgétisation de différentes mesures de revalorisation des salaires et des carrières estimées à 315,63 millions d'euros. La Cour des comptes observe que le titre 2 aurait pu être globalement équilibré dans l’hypothèse d’une budgétisation de ces mesures salariales et d’une absence de vacances et de surnombres. En revanche, la déclinaison par programmes n’aurait pas pu être équilibrée :

– les programmes 140 (Premier degré), 230 (Vie de l’élève) et 214 (Soutien) auraient présenté un déficit global de l’ordre de 177 millions d'euros ;

– le programme 141 (Second degré) aurait été en excédent d’environ 218 millions d'euros ;

– l’analyse du programme 139 (enseignement privé) est plus difficile à mener du fait d’une sous-évaluation du plafond d’emplois, qui conduit le ministère de l’Éducation nationale à sous-évaluer d’autant sa consommation en ETPT.

Au total, l’analyse des dépenses du titre 2 et de la consommation des emplois fait apparaître des écarts entre les prévisions budgétaires et l’exécution de la dépense :

– le programme 140 présente une sous-consommation de son plafond d’emplois et une sous-budgétisation du fait d’un « GVT solde » important ;

– le programme 141 est en revanche sur-doté, avec des emplois en surnombre et un titre 2 surévalué, ce qui permet d’absorber les effectifs en dépassement et de supporter les revalorisations salariales non budgétées.

La fongibilité asymétrique est très peu utilisée. La Cour des comptes note que les rectorats sont de plus en plus sceptiques quant à la possibilité de la mettre en œuvre après l’impossibilité à laquelle ils se sont heurtés en 2008. En effet, 22 académies sur 30 ayant dégagé des disponibilités sur le titre 2 au cours de l’année 2007, ont obtenu l’autorisation de procéder à un mouvement de fongibilité portant sur 11 millions d’euros. Le calendrier de fin de gestion ne permettant pas d’utiliser ces crédits, ceux-ci ont été reportés sur 2008, puis gelés et enfin annulés. Une telle pratique est regrettable, car elle découragera à terme totalement les gestionnaires de budget opérationnel de programme d’améliorer leur gestion de la masse salariale, et l’État se privera d’une source non négligeable d’économies.

Un dispositif de fongibilité « technique » a été mis en œuvre dans le cadre de la compensation financière versée à chaque commune ayant mis en place un service d’accueil au profit des élèves.

Au-delà de ces remarques générales portant sur la mission, le Rapporteur spécial ne présentera dans la présente contribution que les programmes dont l’exécution appelle des observations particulières, n’évoquant pas, par exemple, le programme Enseignement privé du premier et du second degré dont l’exécution s’est déroulée conformément à la prévision sans incident notable.

A.– LE PROGRAMME ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ

Le taux de consommation des crédits du programme est proche de 100 % en autorisations d’engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP), atteignant 99,8 %. La sous-consommation se limite à 3 millions d’euros sur un total de 16,77 milliards d’euros.

Le montant de la réserve de précaution a été restreint à 1,4 million d’euros.

Des transferts ont eu lieu du titre 2 vers le « hors titre 2 » au bénéfice de la plupart des académies, pour un montant total de 1,78 million d’euros, pour financer le remboursement aux communes des mesures mises en œuvre dans le cadre du droit d’accueil des élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire, en application de la loi n° 2008-790 du 20 août 2008. Cette compensation s’est élevée à 110 euros par jour et par groupe de 15 élèves accueillis. Ce remboursement a été assuré à partir des retenues sur salaire pour service non fait et a donc nécessité des mouvements de fongibilité asymétrique.

Les mouvements de fongibilité asymétrique se sont limités à 1,9 million d’euros.

B.– LE PROGRAMME ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ

Le taux de consommation du programme atteint 95,4 % en AE, celui des CP étant proche de 100 %, à 99,9 %.

L’exécution des dépenses de personnel a été supérieure à la prévision, et correspond à 466 580 ETPT au lieu des 465 892 prévus (+688). C’est surtout sur l’action Remplacement que cette sur-exécution a été constatée, comme en 2007 (2 749 ETPT). Elle reflète un ajustement insuffisant entre les besoins par discipline et l’affectation des personnels dans les établissements. Cette inadaptation, bien que d’ampleur modérée, pose cependant la question du calibrage des concours en fonction des besoins par discipline, question déjà soulevée au cours des dernières années tant par le Parlement que par la Cour des comptes à propos des enseignants en surnombre.

Il devient indispensable pour l’Éducation nationale d’adapter de manière plus réaliste tant les recrutements d’enseignants que les promotions des filières universitaires dont l’enseignement est en pratique presque le seul débouché.

C.– LE PROGRAMME VIE DE L’ÉLÈVE

Le taux de consommation du programme est proche de 100 %, atteignant 99,9 % en AE et en CP.

L’exécution des emplois montre une sous-exécution portant sur 1 359 emplois. Il s’agit en particulier des difficultés rencontrées par les académies dans le recrutement de personnels médico-sociaux, dans la diminution du nombre des maîtres d’internat et surveillants d’externat qui arrivent progressivement en fin de leurs contrats de six ans, et, enfin, des vacances de personnels TOS liées à la décentralisation (1 445 ETPT).

En ce qui concerne les dépenses hors personnel, des écarts entre la prévision et l’exécution sont constatés. On mentionnera d’abord l’augmentation de la valeur du point et le relèvement de l’indice minimum de la fonction publique qui concernent les assistants d’éducation et les auxiliaires de vie scolaire collectifs (24 millions d'euros). L’effectif moyen sur l’année des contrats aidés a été de 42 500 contrats alors que la prévision avait été établie sur 33 000 contrats (d’où une dépense supérieure de 51 millions d'euros à l’estimation).

La dépense consacrée à l’accompagnement des élèves handicapés s’est élevée à près de 106 millions d'euros, soit une augmentation de plus de 33 % par rapport au constat portant sur 2007.

D.– LE PROGRAMME SOUTIEN

Le taux de consommation du programme est proche de 100 %, atteignant 99,9 % en AE et en CP.

L’exécution des dépenses de personnel montre là encore une sous-exécution, portant sur 671 emplois. Elle traduit les améliorations de la gestion des emplois obtenues par les académies dans leur processus de rationalisation des fonctions et de modernisation des services de l’État. Ces améliorations ont conduit à une économie de 3 millions d’euros.

La sous-consommation des emplois a eu lieu sur les actions 06, portant sur la politique des ressources humaines, et 08, concernant notamment les systèmes d’information et l’immobilier. En revanche les tâches de pilotage et de mise en œuvre des politiques éducatives ont conduit à une consommation de 550 ETPT supplémentaires.

Pour les dépenses hors personnel, on soulignera que 58 millions d'euros ont été annulés, incluant l’annulation de la réserve de précaution et des reports. Les restes à payer s’élèvent à 34 millions d'euros, en progression par rapport à 2007. Il s’agit essentiellement du poste de dépense « frais de changement de résidence, congés bonifiés et congés administratifs ».

E.– LE PROGRAMME ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE

La consommation des crédits du programme est quasiment intégrale, atteignant 99,9 % en AE et en CP.

Des mouvements de fongibilité asymétrique ont été autorisés pour un montant de 31,3 millions d'euros, comparativement plutôt élevé en 2008.

Un montant de 9 millions d'euros a été transféré pour aider les établissements à payer les cotisations retraite des postes de fonctionnaires rémunérés sur le budget des établissements publics locaux, dits « emplois gagés ». Un montant de 19 millions d'euros a été destiné à la subvention versée aux établissements pour leur permettre de recruter en contrat à durée déterminée de droit privé une parte des personnels enseignants contractualisés avec l’État, dans la limite de 15 % de la dotation totale. D’autres mouvements de fongibilité de montants plus faibles sont intervenus au titre des accidents du travail, des maisons familiales rurales et des assistants d’éducation. Pour les dépenses hors personnel, le taux d’exécution a été de 108 % en crédits de paiement et de 106 % en autorisation d’engagement.

II.–  PERFORMANCE DES CRÉDITS : UN EFFORT À POURSUIVRE

A.–  L’ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ

On notera que les données mesurant l’acquisition du socle commun par les élèves ne sont pas encore toutes disponibles, et les indicateurs seront renseignés en juin 2009. Dans l’attente, un dispositif d’évaluation des connaissances des élèves en français et en mathématiques a été mis en place au niveau du CE1 (en juin 2009) et du CM2 (en janvier 2009).

Les résultats actuellement disponibles sont ceux relatifs à la proportion d’élèves maîtrisant, en fin d’école primaire, les compétences de base en français et en mathématiques, pour lesquels la tendance semble être à l’amélioration : le pourcentage d’élèves maîtrisant ces compétences est de 87 % pour le français et de 90 % pour les mathématiques, conforme à la prévision.

La proportion d’élèves entrant en sixième avec au moins un an de retard a diminué par rapport aux années précédentes, et est actuellement de 15,9 %. Le taux de redoublement, que l’on ne peut comparer avec le passé, est conforme aux prévisions définies pour 2008. Ceci confirme que l’objectif de voir limiter les redoublements aux cas strictement indispensables est intégré par les équipes éducatives et qu’une véritable évolution est amorcée.

Différentes mesures de performance montrent de bons résultats : la proportion des enseignants inspectés, la prise en charge par les maîtres du primaire de l’enseignement des langues vivantes (74,7 % au lieu de 54 % en 2006), la part du potentiel enseignant en responsabilité d’une classe (82,6 %), notamment.

Cependant, d’autres mesures révèlent une performance insuffisante : le taux de remplacement des enseignants (congés maladie ou maternité) est encore trop bas : 89,7 % au lieu de 92 % escomptés, surtout que la mesure traduit un moindre niveau de remplacement par rapport à 2006. de même, le taux de rendement du remplacement est encore insuffisant, et ne traduit pas de progrès.

B.–  L’ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ

Des progrès importants peuvent être constatés, comme par exemple pour le taux d’accès au baccalauréat ou pour les taux de sortie des élèves du système éducatif sans qualification. Cependant la proportion des 20 à 24 ans possédant au mois un diplôme de fin de second cycle de l’enseignement secondaire a quelque peu régressé en 2007, la France restant cependant 4 points au-dessus de la moyenne européenne.

On notera toutefois que la proportion d’élèves maîtrisant les compétences de base, en fin de collège, en français et en mathématiques, est encore en dessous de l’objectif ; des progrès importants sont attendus pour atteindre la cible prévue pour 2010.

Le Rapporteur spécial regrette, pour ce programme comme pour le précédent, qu’aucun indicateur ne prenne en compte de manière directe l’effort que représente la mise en place de nouveaux dispositifs pédagogiques et d’organisation comme le soutien scolaire, l’accompagnement éducatif, les PPRE, la pédagogie différenciée.

Les effets de ces mesures devraient certes se traduire par l’évolution positive des indicateurs existants : l’indicateur relatif au redoublement (dont l’inefficacité a été prouvée à maintes reprises et dont la pratique commence à diminuer), l’atteinte des niveaux de compétence de base attendus, la maîtrise du socle commun et bien sûr le taux d’accès aux examens. Toutefois, insérer une mesure portant sur la mise en œuvre des nouveaux dispositifs pédagogiques éclairerait à terme sur l’engagement des académies et des établissements et permettrait l’évaluation de ces dispositifs.

L’apport de l’éducation prioritaire demeure complexe à évaluer. Cependant, l’écart du taux de réussite au brevet entre les élèves relevant de l’éducation prioritaire et les autres tend à se réduire, dans un contexte d’amélioration globale des taux de réussite. On peut constater qu’en ce qui concerne les taux de réussite au brevet, la tendance est à un resserrement des écarts entre les élèves relevant de l’éducation prioritaire et les autres.

Le taux de redoublement diminue pour toutes les classes de la 6ème à la 2nde. En même temps, l’amélioration de la fluidité des parcours scolaires, qui est recherchée, doit se faire sans que soit atteinte la qualité des connaissances acquises par les élèves, que nous pourrons apprécier grâce aux évaluations.

La proportion d’élèves apprenant l’allemand se maintient (15,5 % globalement), sans atteindre la cible de 17 %. Le Rapporteur spécial est dubitatif quant à la pertinence de cet indicateur, alors que l’aspect de l’efficacité de l’apprentissage des langues vivantes, première comme seconde, est largement négligé par le système de mesure de la performance. Il a bien noté que l’indicateur 1.6 Proportion d’élèves maîtrisant en fin de troisième le socle commun incluait une compétence « pratique d’une langue vivante étrangère » ; toutefois le haut niveau de réalisation (88 %) de la compétence requise est sujet à caution, connaissant le niveau global assez limité des élèves. Il conviendrait de fixer des objectifs ambitieux et conformes aux exigences internationales afin que le système éducatif ne fasse pas l’économie de changements de méthodes d’enseignement de langues si cela s’avérait nécessaire en comparaison avec les performances des systèmes étrangers.

Le taux de remplacement de longue durée est très satisfaisant et dépasse la cible (96,5 % pour une cible de 96) et le taux de rendement du remplacement progresse, sans encore atteindre la cible établie à 90 %.

En revanche, la proportion des personnels enseignant au collège dans une autre discipline que celle du recrutement au concours ne progresse pas, restant autour de 9 %, alors que la cible était de 10 %, ce qui est encore très faible. Le Rapporteur spécial considère que la question de la bivalence, très importante pour l’organisation des établissements à l’avenir, doit être réexaminée de manière favorable, toujours sur la base du volontariat.

C.–  L’ENSEIGNEMENT PRIVÉ DU PREMIER ET DU SECOND DEGRÉ

Les indicateurs de performance sont aujourd’hui renseignés à 85 %. Plus de la moitié des indices affichent une progression favorable.

Comme il a déjà été souligné, les indicateurs portant sur la maîtrise par les élèves du primaire des compétences du socle commun sont encore limités à la maîtrise de la langue française et aux mathématiques et culture scientifique. Le pourcentage des élèves maîtrisant les compétences de base est de 91 % pour le français et de 93,5 % pour les mathématiques, soit un peu inférieur à la prévision. Le taux de redoublement est en baisse notable.

La proportion d’élèves apprenant l’allemand progresse quelque peu en primaire (7,5 %), mais se maintient seulement dans le secondaire, au même niveau dans l’enseignement privé que dans le public (15 %).

On notera que le taux de remplacement des congés de longue durée atteint 99,3 %, le cible étant fixée à 100 %.

D.– LA VIE DE L’ÉLÈVE

L’évolution du taux d’absentéisme des élèves est préoccupante : si ce taux demeure stable au collège à environ 3 %, ce qui est déjà trop élevé dans le cadre de la scolarité obligatoire, c’est en lycée et, notamment, en lycée professionnel que les taux sont à la fois élevés, respectivement 5,8 % et 15,2 %, et en forte croissance, +31 % et +41 %.

Par la circulaire interministérielle du 18 décembre 2008, les ministres chargés de l’éducation nationale et de la ville ont demandé de « réduire le nombre de d’élèves « décrocheurs » des 215 quartiers prioritaires de 10 % et, à l'inverse, d'augmenter dans les mêmes proportions le volume de ceux qui auront reçu une solution d'orientation positive, pour chaque année du plan triennal du ministère de l'Éducation nationale, adopté par le C.I.V. du 20 juin 2008 ». Cette préconisation est étendue à tout le territoire dans une circulaire du 22 avril 2009.

La scolarisation des élèves handicapés en milieu dit « ordinaire » progresse : la proportion d’élèves scolarisés est en hausse tant dans le premier degré que le second.

E.– L’ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE

Les indicateurs du programme ont été modifiés pour 2009, à la demande du ministère du Budget, afin de les harmoniser davantage par rapport aux indicateurs des autres missions. Il serait souhaitable désormais de stabiliser les indicateurs afin de pouvoir effectuer des comparaisons pour les années 2009 et 2010. En outre, le Rapporteur spécial estime indispensable de parvenir à comparer les moyens mis à disposition de l’Enseignement technique agricole avec ceux mis à disposition de l’Éducation nationale, car le premier doit aujourd’hui faire face à des restrictions budgétaires drastiques alors que ses performances en termes d’insertion sont plutôt favorables.

Les principales difficultés pour l’évolution de la performance tiennent, selon les responsables du programme, à la gestion des personnels, avec peu de possibilité de prendre en compte la performance individuelle et la gestion des mobilités, et également les modalités de la maîtrise des coûts. En effet, celle-ci supposerait le regroupement et la fermeture de classes, voire d’établissements, ce qui est difficile à concilier avec les attentes des milieux professionnels et les besoins en termes d’aménagement du territoire.

On soulignera une bonne progression du taux de réussite aux examens, sauf pour le Bac S et le Bac techno. Le taux d’insertion professionnelle 45 mois après l’obtention d’un diplôme en formation initiale a progressé significativement pour les BTSA, pour les BEPA ; il s’est maintenu seulement pour les Bac Pro (à un niveau de 88,6 % et les CAPA (78,5 %). Le taux de satisfaction des usagers et des stagiaires, nouvel indicateur en 2007 et 2008, est en nette progression.

La mesure très instructive de la dépense moyenne de formation par élève et par établissement public fait apparaître que les coûts inscrits en prévision ont été dépassés : le coût moyen s’élève à 7 347 euros, pour une prévision de 7 300 euros. Cependant l’efficience de la gestion a été améliorée, car les gestionnaires ont réussi à compenser en grande partie l’effet de la baisse de l’effectif d’élèves par une meilleure organisation des structures et gestion des emplois.

De même, l’optimisation de la gestion de la formation initiale scolaire, vue à travers la réduction du nombre des petits lycées et la réduction du taux d’heures d’enseignement délivrées devant moins de 11 élèves, stagne. La question peut être posée de modifier ces indicateurs, ou de les considérer comme des mesures purement statistiques. En effet, le pourcentage de lycées dont l’effectif est inférieur à 200 élèves devait être de 23 % en prévision, or il est de 25 %. Pourtant, l’administration indique que son objectif n’est pas de faire diminuer cet indicateur, mais de veiller à ce que la formation assurée dans les établissements soit de qualité et que la formation en réseau se développe entre les établissements.

Le Rapporteur spécial ne peut que souscrire à cet objectif, d’autant plus qu’il considère que les établissements d’enseignement agricole jouent un rôle essentiel également dans la formation professionnelle des adultes, et qu’ils remplissent une mission d’animation des territoires, surtout dans les régions à faible densité scolaire. Cela invite à ne pas prendre en compte une simple lecture directe de la mesure de la performance par l’indicateur.

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* *

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES RESSOURCES HUMAINES :

GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT
ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL ;
FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

Commentaire de M. Thierry CARCENAC, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

PREMIÈRE PARTIE : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL 198

I.– INTRODUCTION : UN BILAN SATISFAISANT SUR UN FIL D’ACROBATE 198

II.– LES CRÉDITS ET LES EMPLOIS 2008 DU PROGRAMME GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL : DES COMPTES AJUSTÉS 201

A.– LES CRÉDITS 2008 201

1.– Montant et suivi des crédits ouverts en 2008 201

2.– Observations du comportement budgétaire du programme 156 en 2008 201

3.– Des dépenses fiscales en net repli 202

4.– Des coûts complets qui se rapprochent des dépenses complètes 203

B.– L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS : UNE ADMINISTRATION ENCORE MOINS NOMBREUSE ET TOUJOURS PLUS CHÈRE 203

1.– Une amplification de réduction de postes qui permet opportunément le financement de dispositions liées à la création de la DGFiP. 203

2.– Flux et variation des effectifs ETP : toujours plus de soutien 205

3.– Des moyennes salariales qui commencent à refléter l’impact de la réduction des effectifs 205

C.– LES GRANDS PROJETS INFORMATIQUES : DES QUASI ACTIONS TRANSITOIRES INSUFFISAMMENT RENSEIGNÉES 206

1.– Le système d’information Copernic informe mal sur ses coûts. 206

2.– Les zones d’ombre du programme informatique Hélios 207

III.– LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO DES ACTIONS DU PROGRAMME 156 EST ENCORE INSUFFISAMMENT DÉVELOPPÉE 208

1.– Action 01 : Fiscalité des grandes entreprises : une surestimation des ETPT ou une provision budgétaire insuffisante ? 208

2.– Action 02 : Fiscalité des PME : malgré une amplification des réductions d’effectifs, les prévisions budgétaires ne sont pas respectées. 208

3.– Action 03 : Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale : la réduction drastique des effectifs ne suffit pas à financer l’ensemble des dépenses de cette action. 210

4.– Action 04 : Fiscalité des marchandises et des moyens de transport. 211

5.– Action 05 : Gestion financière de l’État hors fiscalité : d’importantes économies constatées 211

6.– Action 06 : Gestion des pensions : une gestion toujours discrète et maîtrisée 212

7.– Action 07 : Gestion financière du secteur public local hors fiscalité : plus onéreuse que prévue. 213

8.– Action 08 : Gestion des fonds déposés : équilibrée mais moins encadrée 214

9.– Sous-action 09-01 : Soutien Copernic : ou la preuve que le respect des prévisions des effectifs entraîne une augmentation sensible des dépenses de personnel. 214

10.– Sous-action 09-02 : Soutien autre que Copernic : un renfort d’agents C dont on ignore les affectations et une masse de dépenses difficile à démêler 216

DEUXIÈME PARTIE : FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 219

I.– INTRODUCTION : UN BILAN SATISFAISANT ET ASSEZ CLAIREMENT PRÉSENTÉ 219

II.– LES CRÉDITS ET LES EMPLOIS 2008 DU PROGRAMME FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 221

A.– LES CRÉDITS 2008 221

1.– Montant et suivi des crédits ouverts en 2008 221

2.– Des dépenses complètes et des coûts complets sans finalité explicite 223

B.– L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS 223

1.– Une modération « encadrée » de la consommation des emplois (ETPT) 223

2.– Flux et variation des effectifs : des transferts d’ETP importants 224

3.– Des éléments salariaux en hausse malgré la réduction des effectifs 225

III.– LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO DES ACTIONS DU PROGRAMME 302 : DES PRÉVISIONS UN PEU CHAHUTÉES 226

A.– UNE VISION D’ENSEMBLE  ÉQUILIBRÉE GRÂCE À DES REDÉPLOIEMENTS DE CRÉDITS. 226

B.– LE PÔLE SÉCURISATION DES ÉCHANGES ET PROTECTION DE L’ESPACE NATIONAL ET EUROPÉEN 227

1.– Action 01 : Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises 228

2.– Action 02 : Lutte contre la grande fraude douanière 229

3.– Action 03 : Préservation de la sécurité et de la sûreté de l’espace national et européen 229

C.– LE PÔLE FLUIDITÉ DES ÉCHANGES 230

4.– Action 04 : Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement 231

5.– Action 05 : Encadrement des filières soumises à régulation fiscale 232

D.– LE SOUTIEN DES SERVICES OPÉRATIONNELS : UNE SOUPAPE BUDGÉTAIRE 233

ANNEXE 235

PREMIÈRE PARTIE : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL

I.– INTRODUCTION : UN BILAN SATISFAISANT SUR UN FIL D’ACROBATE

Le responsable du programme 156, par ailleurs directeur général de la nouvelle direction générale des Finances publiques (DGFiP), présente un bilan stratégique de son programme orienté vers l’avenir (34).

En effet, même s’il doit veiller à l’efficacité de son action pour maintenir sans faille les caps donnés aux trois axes stratégiques fixés à son programme, il doit mener à bien, parallèlement, sur trois ans, la fusion de la direction générale des Impôts (DGI) avec la direction générale de la Comptabilité publique (DGCP). Le challenge n’échappe à personne et la qualité de la performance pourrait de manière transitoire en être affectée. Après avoir opéré la fusion des administrations centrales, il s’agit de procéder à la mise en place progressive et par expérimentations des directions locales unifiées des finances publiques. Les principaux enjeux sont psychologiques, sociaux, immobiliers, informatiques, financiers, etc.

Les charges et les dépenses directement ou indirectement liées à la fusion sont totalement intégrées à la gestion budgétaire du programme et rendues quasi imperceptibles malgré les contraintes qu’elles doivent nécessairement entraîner. Aussi une appréciation sur les conditions de la gestion ainsi qu’un bilan d’exécution budgétaire 2008 émanant du responsable du programme 156 aurait été digne d’intérêt.

Car l’analyse du présent RAP a progressivement révélé que c’est une réduction supplémentaire d’ETPT lié notamment à un nombre de départs en retraite plus important que prévu qui a permis le maintien des dépenses de personnel dans les limites votées par le Parlement. Cette réduction supplémentaire a également permis qu’en fin d’exercice 17 millions d’euros de crédits de titre 2 (35) soient restitués au budget général de l’État.

Si la sous consommation du plafond d’emplois autorisé sur le programme 156 peut refléter une gestion rationnelle et rigoureuse, le Rapporteur spécial soupçonne que le responsable du programme n’aurait pas été en mesure de financer avec les crédits de personnel à sa disposition la totalité des 126 689 ETPT initiaux. En effet, si la réduction des ETPT prévisionnelle était de 1 284, la réduction finale est de 2 704 unités, soit plus du double. Ces départs ont également permis le financement de mesures salariales spécifiques, estimées à 44 millions d’euros, liées à l’opération de fusion de la DGI et de la DGCP.

Le Rapporteur spécial souhaite, à ce titre, signaler la cohérence et la qualité du développement consacré aux dépenses de personnel, aux effectifs et aux rémunérations, malgré l’absence de détails sur les événements exceptionnels de la gestion des ressources humaines en 2008, notamment :

– les 3 276 promotions inter-catégorielles exceptionnelles ;

– la nature des mesures liées à la mise en place de la fusion estimées à plus de 44 millions d’euros ;

– le personnel contractuel.

Par contre, les développements sur les projets informatiques transversaux sont toujours insuffisants, ils manquent de précisions technique et financière. L’information reste floue, impalpable.

La critique se porte également à nouveau sur la justification au premier euro. L’action Soutien qui représente 32,40 % des AE (c’est trop) et qui semble gagner constamment de nouveaux ETPT, continue de faire office de « capharnaüm budgétaire » où tant la distinction des crédits que leur usage sont indémêlables.

Le Rapporteur spécial regrette en outre ne pas disposer d’éléments d’information sur les effectifs des services de contrôle fiscal (disséminés au sein de trois actions), une action dédiée au contrôle fiscal n’existant pas malgré les vœux de nombre de parlementaires.

Il s’inquiète également de la qualité comptable dont les indicateurs ne sont pas satisfaits et qu’il constate à son niveau à la fréquence des erreurs d’imputation budgétaire, parfois grossière (inscription de fonds sur le titre 7 des opérations financières). Si la transparence est un parti pris souhaitable, l’imputation correcte pourrait être mentionnée.

Enfin, il remarque ne disposer d’aucune information sur les loyers budgétaires progressivement introduits dans le programme 156 et qui selon la Cour des comptes, représenterait 10 % des dépenses de fonctionnement du programme.

Pour les prochains rapports, le Rapporteur spécial continue de préconiser :

Proposition n° 1 : de rendre plus cohérente l’action Soutien, actuellement fourre-tout pour améliorer la justification au premier euro ;

Proposition n° 2 : d’éviter les erreurs d’imputation budgétaire et d’indiquer leur correcte imputation ;

Proposition n° 3 : d’évoquer les loyers budgétaires ;

Proposition n° 4 : de préciser les raisons des reports de crédits ;

Proposition n° 5 : de faire référence à l’exécution de l’exercice antérieur afin de permettre les comparaisons et le suivi ;

Proposition n° 6 : de clarifier le discours sur les dépenses informatiques, rendre compte des grands projets immobiliers, des loyers budgétaires et des chantiers liés à la direction générale des Finances publiques.

Le bilan de l’exercice 2008 du programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local se glisse globalement dans tous les objectifs qui illustrent ses trois axes stratégiques brièvement rappelés :

– promouvoir le civisme fiscal ;

– rendre le service au meilleur coût et assurer la transparence de la qualité de comptes publics ;

– améliorer la qualité des services rendus aux bénéficiaires et aux partenaires de l’action des services.

L’ensemble des engagements de ce programme est respecté tant en matière de performance que de consommation de crédits et de plafond des emplois. Les indicateurs présentent des résultats « très significatifs », « tangentent » leur cible à l’exception de l’objectif 5 Amélioration de la qualité comptable (36).

II.– LES CRÉDITS ET LES EMPLOIS 2008 DU PROGRAMME
GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL 
: DES COMPTES AJUSTÉS

A.– LES CRÉDITS 2008

1.– Montant et suivi des crédits ouverts en 2008

Le montant total des autorisations d’engagement ouvertes du programme ouvertes en 2008 s’est élevé à 8 601 millions d’euros (dont 102,7 millions par décrets et arrêtés et 7,9 millions de fonds de concours et attributions de produits).

Le montant total des crédits de paiement ouverts en 2008 s’est élevé à 8 374 millions d’euros.

95 % des autorisations d’engagements ouvertes et 98 % des crédits de paiement ont été consommés au cours de l’exercice.

D’un exercice à l’autre, la consommation des autorisations d’engagement et des crédits de paiement du programme 156 est très stable.

Le volume des engagements non couverts par des paiements à fin 2008 est en baisse d’environ 5 % par rapport à l’exercice précédent. Ils représentent, comme en 2007, environ 9 % des AE ouvertes en 2008 (742 millions d’euros).

2.– Observations du comportement budgétaire du programme 156 en 2008

● les crédits du titre 2

La loi de finances initiale pour 2008 prévoyait une mise en réserve de 0,5 % des crédits de personnel, soit 33,77 millions d’euros pour le programme 156.

19 millions d’euros des crédits de personnel ont été annulés par la loi de finances rectificative 2008 n° 2008-1443 du 31 décembre 2008 arrêtant le montant total ouvert des crédits de titre 2 à 6 736 millions d’euros. Ces derniers ont été totalement consommés, le solde n’étant que d’environ 770 000 euros.

Les crédits de titre 2 consommés en 2007 s’étant élevés à 6 610 millions d’euros, les dépenses de personnel du programme 156 ont augmenté en 2008 de +1,9 %. Cette hausse est supérieure de 0,33 point à celle estimée lors de l’examen de la loi de finances pour 2008 (1,57 %) (37)

● les crédits hors titre 2

La loi de finances initiale pour 2008 prévoyait une mise en réserve de 6 % des crédits hors titre 2, soit 104 millions d’euros en AE et 93,4 millions en CP.

Outre 7,96 millions d’euros de fonds de concours et autres attributions de produits, les AE hors titre 2 de ce programme ont bénéficié d’une ouverture globale supplémentaire (38) de crédits de 121,68 millions.

Le montant des AE hors titre 2 ouverts s’est donc élevé à 1 865,48 millions d’euros et ont été consommés à hauteur de 1 483,20 millions d’euros. Le solde de 382 millions d’euros a permis de prévoir un report d’autorisations d’engagement 2008 sur 2009 de 181,7 millions d’euros (39).

La consommation des AE hors titre 2 en 2008 a augmenté de 3,5 % par rapport à celle de 2007.

Outre 7,96 millions d’euros de fonds de concours et autres attributions de produits, les CP hors titre 2 de ce programme ont bénéficié d’une ouverture globale supplémentaire de crédits de 72 millions. Cette ouverture de crédit est supérieure au montant de la réserve de précaution, qui de fait a été complètement utilisée.

Le montant des CP hors titre 2 ouverts s’est donc élevé à 1 638,22 millions d’euros et ont été consommés à hauteur de 1 519,76 millions d’euros. Le solde des crédits CP hors titre 2 de 118,45 millions d’euros a été totalement reporté sur 2008. Comme le total des reports de CP sur 2009 est de 119,15 millions d’euros un arrondi semble avoir été possible.

La consommation des CP hors titre 2 en 2008 a augmenté de 3,22 % par rapport à celle de 2007.

L’ensemble des crédits consommés (8 255 millions d’euros) du programme 156 augmente de 2,14 % par rapport à l’exercice 2007.

Cette augmentation sur les AE comme sur les CP correspond aux observations faites par la Cour des comptes (40) pour l’ensemble du budget de l’État sur la norme de dépenses.

3.– Des dépenses fiscales en net repli

Au nombre de trois, les dépenses fiscales du programme 156 se sont élevées en 2008 à 60 millions d’euros contre 135 millions en 2007. En effet, le bénéfice de la réduction d’impôt pour télé-déclaration et paiement par prélèvement ou par voie électronique ayant été limité au primo déclarant sur Internet, cette dépense ne représente plus que 20 millions d’euros contre 110 millions en 2007. La principale dépense redevient la réduction d’impôt, créée en 1982, pour frais de comptabilité et d’adhésion à un centre de gestion ou une association agréés.

4.– Des coûts complets qui se rapprochent des dépenses complètes

Le rapport annuel de performances du programme 156 apporte quelques éléments d’information de comptabilité analytique. Les dépenses complètes (comptabilité budgétaire) du programme sont évaluées à 8 551 millions d’euros, Alors que les coûts complets sont estimés à 8 539 millions d’euros. La convergence de ces montants peut être le signe d’une approche mieux maîtrisée des coûts complets.

B.– L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS : UNE ADMINISTRATION ENCORE MOINS NOMBREUSE ET TOUJOURS PLUS CHÈRE

1.– Une amplification de réduction de postes qui permet opportunément le financement de dispositions liées à la création de la DGFiP.

Les dépenses de personnel du programme se sont élevées à 6 735 millions d’euros pour 2008, en hausse de 1,9 % par rapport à 2007, les effectifs ETPT enregistrant une diminution de 2,2 % pour une prévision de 1,1 %.

Elles peuvent ainsi afficher un solde positif limité à 770 000 d’euros car les crédits de titre 2 du programme 156 ont fait dans le cadre de la loi 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 l’objet d’une annulation de 19 millions d’euros, ce qui correspond à plus de la moitié de la réserve de précaution appliquée au titre 2 (41).

Elles ont financé le traitement « moyen » de 125 270 ETPT, soit 1 419 ETPT de moins que ne le permettait le plafond d’emplois 2008 (126 689 ETPT). On rappellera que le nombre d’ETPT à fin 2006 s’élevait à 130 505 unités.

Toutefois, sans cette réduction anticipée d’ETPT, le financement des mesures liées à la mise en place de la direction générale des Finances publiques (DGFiP), dont le coût est estimé à 44,2 millions d’euros, aurait nécessité une importante ouverture de crédits. Le Rapporteur spécial a pu constater au sein de plusieurs actions que sans cette réduction supplémentaire d’ETPT les crédits de personnel n’auraient pas couvert les dépenses constatées de titre 2.

Dans ces conditions, les responsables de BOP n’ont pas pu bénéficier de la gestion de leur personnel pour pratiquer la fongibilité asymétrique, même si cette réduction de personnel ou une partie de celle-ci pourrait leur être attribuée.

 La ventilation des ETPT par catégorie

Par rapport à 2007, les effectifs des agents A+ augmentent d’environ 4,2 % et représentent en 2008 2 % des ETPT du programme. Le nombre d’agents de catégorie C, qui représentent 42 % des effectifs, a enregistré une réduction moindre que prévu de ces effectifs (- 2 752 pour - 3 430 prévus). Les catégories A et B qui devaient connaître une augmentation de leurs effectifs (respectivement + 761 et + 1 295 ETPT) ont a contrario enregistré, d’une part, une diminution de ceux-ci pour la catégorie A (- 95) et, d’autre part, une augmentation infime pour la catégorie B (+ 36).

SUIVI DES EMPLOIS EXPRIMÉS EN ETPT DU PROGRAMME 156 POUR L’EXERCICE 2008

Catégorie des agents

Réalisé en ETPT 2006

Réalisé en ETPT 2007

Réalisé en ETPT 2008

Évolution des effectifs 2007 et 2008

Écart prév° 2008 et Réal° 2008

A+

1 921

2 512

2 619

+ 107

+ 18

A

28 331

27 772

27 677

– 95

– 856

B

42 494

42 488

42 524

+ 36

– 1 259

C

57 759

55 202

52 450

– 2 752

+ 678

Total

130 505

127 974

125 270

– 2 704

– 1 419

Le taux de consommation d’emplois du programme se situe à 98,9 % à structure constante.

Il n’est pas évident de faire une corrélation entre les flux (entrées et sorties) du personnel et le suivi des emplois sur le programme, car les flux sont appréciés en ETP et le suivi des emplois en ETPT. Ainsi, s’il y a une similitude entre les sorties et les entrées d’agents de la catégorie C (-4 819 ETP +1 990 ETP soit – 2 829 ETP) et la réduction des ETPT de celle-ci (- 2 752 ETPT), le calcul n’aboutit pas pour les agents A+. Ces cadres enregistrent en effet un solde sortie/entrée de – 52 ETP alors que l’on constate une augmentation de 107 ETPT A+.

SUIVI DES DÉPENSES DE PERSONNEL (TITRE 2) DE 2006 À 2008

Catégorie des agents

Crédits consommés en 2006

Crédits consommés en 2007

Crédits consommés en 2008

Variation 08/07
en %

A+

220 003 861

319 744 934

329 498 481

+ 3,0 %

A

1 956 127 599

1 945 847 539

2 018 864 283

+ 3,7 %

B

2 066 225 775

2 122 315 322

2 193 925 082

+ 3,3 %

C

2 248 668 183

2 189 309 630

2 157 740 417

– 1,5 %

Total

6 491 025 418

6 577 217 425

6 700 028 263

+ 1,8 %

Le suivi des dépenses de personnel par catégorie se fait sur un total de 6 700 millions d’euros et non 6 735 millions d’euros car sont exclues les prestations sociales et les allocations diverses.

Il est également nécessaire de souligner que les rémunérations d’activités sont en baisse de – 0,31 % (de 4 441 millions d’euros en 2007 à 4 401 millions en 2008) alors que les cotisations et contributions sociales croissent de + 6,3 % (de 2 161 millions d’euros à 2 298 millions).

2.– Flux et variation des effectifs ETP : toujours plus de soutien

Les départs ont été supérieurs aux prévisions du fait d’un mouvement départs à la retraite plus important que prévu (347 ETP supplémentaires sont partis à la retraite (42)) et en raison d’un nombre accru de promotions inter catégorielles (3 276 ETP). Un développement détaillé sur ces promotions inter catégorielles statutaires et exceptionnelles aurait été intéressant.

L’importance de ces départs a permis un flux d’entrée soutenu dont 70 % au titre des recrutements externes qui se sont élevés à 2 609 ETP.

La tendance générale est la baisse des effectifs pour les actions, baisse de fait supérieure aux prévisions. La seule sous-action Soutien autre que Copernic enregistre une hausse de ses effectifs, augmentation qui aurait été plus spectaculaire si 424 ETPT qui lui avaient été initialement affectés n’avaient été transférés à l’action Gestion financière de l’État hors fiscalité.

VARIATION PAR ACTION 2008 DES EFFECTIFS DU PROGRAMME 156

 

Intitulé de l’action

Réalisation en ETPT 2007

Prévision en ETPT
2008

Réalisation
en ETPT
2008

Variation
Prév/Réal.
2008

01

Fiscalité des grandes entreprises

799

805

776

– 29

02

Fiscalité des PME

29 779

29 477

28 974

– 503

03

Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale

35 136

34 020

33 317

– 703

04

Fiscalité des marchandises et des moyens de transport

772

740

729

– 11

05

Gestion financière de l’État hors fiscalité

9 383

9 465

9 113

– 352

06

Gestion des pensions

1 101

1 119

1 080

– 39

07

Gestion financière du secteur public local hors fiscalité

26 014

25 860

25 891

+ 31

08

Gestion des fonds déposés

1 432

1 430

1 402

– 28

09

Soutien

23 558

23 773

23 988

+ 215

09-01

Soutien Copernic

360

354

354

0

09-02

Soutien autre que Copernic

23 198

23 419

23 634

+ 215

 

Total

127 974

126 689

125 270

– 1 419

3.– Des moyennes salariales qui commencent à refléter l’impact de la réduction des effectifs

Les coûts moyens indiciaires et indemnitaires d’entrée et de sortie du personnel du programme 156 sont donnés hors contribution au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions et hors prestations sociales. À l’exception de la catégorie C, on constate un mouvement à la baisse généralisé dans toutes les catégories sur les coûts moyens d’entrée et de sortie.

Le coût moyen d’entrée d’un cadre A+ s’élevait à 65 759 euros en 2006 ; de 103 572 euros en 2007, il passe à 101 655 euros en 2008 suite au lancement d’un processus d’harmonisation, liée à la création de la DGFiP, des méthodes de comptabilisation des agents de catégories A+ et A des chefs de service comptable des impôts.

Les rémunérations dites d’activité se sont élevées en 2008 à 4 401 millions d’euros. En 2007, elles s’élevaient à 4 415 millions d’euros. Elles enregistrent donc une baisse de 14 millions d’euros liée au non renouvellement de 2 704 ETPT alors que sur l’exercice 2007, malgré la suppression de 2 531 ETPT, elles affichaient encore une hausse de 0,6 %.

Les mesures générales sont estimées à 34,5 millions d’euros. La garantie individuelle de pouvoir d’achat (GIFA) a été versée à 10 370 agents pour un montant de 7,3 millions d’euros. La contribution employeur au CAS Pensions au titre des pensions des personnels civils, militaires et ouvriers d’État est conforme aux prévisions (1,7 milliard d’euros).

Les mesures catégorielles ressortent à 59,4 millions d’euros. Elles présentent un écart positif de 28,5 millions d’euros par rapport aux prévisions à la suite de l’adoption de mesures accompagnant la fusion de la direction générale des impôts et la direction générale du Trésor public. L’impact du glissement – vieillesse – technicité (GVT) est supérieur de 6,6 millions d’euros aux prévisions (effet des mesures Jacob). Les prestations sociales (35,5 millions d’euros) augmentent de 5 % par rapport à 2007 mais sont inférieures aux prévisions.

C.– LES GRANDS PROJETS INFORMATIQUES : DES QUASI ACTIONS TRANSITOIRES INSUFFISAMMENT RENSEIGNÉES

Les deux grands programmes informatiques, Copernic et Hélios, du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local s’acheminent lentement vers leur terme.

1.– Le système d’information Copernic informe mal sur ses coûts.

Axe stratégique de la modernisation et de la réforme de l’administration fiscale, le système d’information Copernic est entré dans sa seconde phase de réalisation, moins spectaculaire, mais plus structurante et fondamentale. À fin 2008, le montant cumulé des CP atteindrait 786,8 millions d’euros (43), ce qui laisse supposer que 86 % de ce projet informatique, tel qu’il a été reconfiguré en mai 2005, a été réalisé.

L’année 2008 a vu l’enrichissement de la programmation du contrôle fiscal des particuliers (déployé en 2005) et notamment la mise en place d’un outil d’aide à la sélection des dossiers à partir des données de recouvrement contentieux.

Les travaux sur les référentiels ont porté sur la vérification de la qualité des données ; leur fiabilité a également été testée en environnement de production réel. Sur le secteur professionnel, une nouvelle application de gestion des données de population connectée aux référentiels a été expérimentée. Sur le secteur des particuliers une application de même type a été mise en production et testée sur l’ensemble du cycle de gestion 2008 en parallèle avec les versions anciennes en activité. Aucune information n’est donnée sur l’avancement de l’application, fondamentale, unique de recouvrement, RSP.

Enfin la refonte des télé-procédures du secteur professionnel, très attendue, a été expérimentée.

On ignore toutefois si les retards accumulés perceptibles au travers de l’important décalage entre les AE et les CP sont en cours de réduction, ou au contraire si une partie des engagements envisagés en 2008 vont être reportés sur 2009 et 2010. La consommation des AE et des CP en 2008 se serait respectivement élevée à 20,4 millions d’euros et 77,2 millions mais les recoupements avec les données de la sous-action Copernic sont difficiles à établir d’une part parce que les présents chiffres prendraient en compte des dépenses Copernic financées sur le budget de l’ex direction générale de la Comptabilité publique et inscrites sur la sous-action 09-02, d’autre part, en raison de la déduction de certaines charges (loyers ?).

On rappellera que les reports de crédits tant d’AE que de CP permettent le financement du projet pluriannuel Copernic.

2.– Les zones d’ombre du programme informatique Hélios

Ce programme de refonte des applications dédiées au secteur local est entré depuis 2007 dans la phase de production. Il observe son calendrier de déploiement, Hélios ayant été installé comme prévu dans 2 028 trésoreries, la quasi-totalité des trésoreries (2 700) devant être équipées à fin 2009.

La quasi-totalité des dépenses liées à ce programme relève du fonctionnement car il s’agit de stabiliser l’application dans les trésoreries nouvellement dotées et d’assurer la maintenance à l’exploitation ainsi que la tierce maintenance applicative et évolutive. Cette maintenance est assurée à 50 % par des prestataires extérieurs sur la base de contrats pluri-annuels.

Un renouvellement du matériel informatique nécessaire à Hélios aurait été lancé en 2008 et se serait achevé début 2009.

Malheureusement la justification au premier euro ne permet pas de déterminer les coûts liés au fonctionnement d’Hélios.

III.– LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO DES ACTIONS DU PROGRAMME 156 EST ENCORE INSUFFISAMMENT DÉVELOPPÉE

1.– Action 01 : Fiscalité des grandes entreprises : une surestimation des ETPT ou une provision budgétaire insuffisante ?

 Les effectifs et les dépenses de personnel

776 ETPT, seulement, ont assuré les missions de la direction des Grandes entreprises (DGE) et de la direction des Vérifications nationales et internationales (DVNI). L’argument selon lequel l’écart à la baisse avec les effectifs 2007 et avec les effectifs prévisionnels (de –29 unités) serait dû tant à une surestimation des besoins et qu’à une sous consommation des cadres ne convainc guère le Rapporteur spécial, l’ensemble de la baisse des effectifs ayant affecté les cadres A (-30 ETPT). Or, ces deux directions ont besoin de compétences pointues, de profils spécifiques et de renforts pour faire face à la complexité des dossiers comptables, fiscaux et financiers des grandes entreprises.

En outre la suppression de 29 ETPT par rapport aux prévisions n’a pas entraîné une diminution des dépenses de personnel de l’action. 47,48 millions d’euros étaient prévus pour financer 805 ETPT dont 583 cadres A et A+, or 46,49 millions d’euros ont financé 776 ETPT dont 553 cadres.

Il est donc probable que le budget initialement prévu se serait avéré insuffisant pour financer le personnel de cette action. La question est cependant de savoir dans quelles conditions les missions sont actuellement remplies notamment au niveau du contrôle.

● Les autres dépenses entachées par des erreurs d’imputation

Comme en 2007, la consommation des AE et des CP est supérieure aux prévisions relatives aux dépenses de fonctionnement : respectivement + 3,41 millions et + 1 million d’euros. Les écarts constatés tant pour les AE que pour les CP seraient occasionnés par la hausse des charges locatives de la DVNI. Les dépenses d’investissement de cette action sont négligeables.

Malheureusement, les 2,5 millions d’écart entre les AE et les CP des crédits de fonctionnement seraient dus à des erreurs d’imputation ainsi que la quasi-totalité des sommes inscrites sur les comptes d’investissement. En outre l’imputation correcte de ces montants n’est pas indiquée.

2.– Action 02 : Fiscalité des PME : malgré une amplification des réductions d’effectifs, les prévisions budgétaires ne sont pas respectées.

 Les effectifs et les dépenses de personnel

805 ETPT ont été supprimés sur cette action alors que l’estimation initiale se limitait à 503 ETPT sur 29 779. L’ampleur de cette réduction est sans doute due aux départs en retraite plus importants que prévus, mais elle n’est, comme les années précédentes, pas déclinée par services. Le Rapporteur spécial aimerait suivre les ETPT des services de contrôle fiscal (DNEF, DSIP, DIRCOFI), le ministre du Budget en ayant promis la sanctuarisation.

Il aurait été intéressant de savoir si la sanctuarisation entreprise des effectifs du contrôle fiscal a été assurée.

Malgré une réduction supplémentaire de 302 ETPT, les crédits de titre 2 prévus (1 616 millions d’euros) ne pouvaient couvrir les dépenses de personnel 2008 de cette action qui se sont élevées à 1 623 millions d’euros. L’augmentation sensible des agents de catégorie A+, justifiée par une harmonisation de la définition de cette catégorie lors de la création de la DGFiP, n’explique pas tout. La diminution des agents de la catégorie B est élevée (– 320 ETPT) alors que des promotions inter catégorielles de C à B auraient pu être inscrites.

 Les autres dépenses

Les dépenses de fonctionnement de cette action se sont élevées à 58,3 millions d’euros en AE et à 59,04 millions en CP pour une prévision respective de 56,2 millions AE et CP. Elles se répartissent de la manière suivante :

RÉPARTITION DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT 2008
DE L’ACTION FISCALITÉ DES PME

(en millions d’euros)

 

AE/CP PAP 2008

AE RAP 2008

CP RAP 2008

Fonctionnement de la direction nationale d’enquêtes fiscales, de directions de contrôle fiscal (DIRCOFI), partie de la DSIP

26,45

25,83

25,99

Remises diverses

17,94

18,77

19,80

Affranchissement

4,74

5,99

5,91

Informatique fonctionnement

7,14

7,75

7,29

Informatique investissement

0

2,31

2,68

Total informatique

7,14

10,06

9,97

Investissements corporels

0

0,19

0,74

Autres

1,91

-

-

Erreurs d’imputation

0

0,59

0,20

Total

58,18

61,41

62,61

Les écarts à la prévision des dépenses de fonctionnement de cette action sont essentiellement dus aux remises versées aux débitants de tabac et aux frais d’affranchissement.

En associant les dépenses d’investissement, les dépenses informatiques ont fortement cru par rapport aux prévisions. Globalement, l’écart est de 2,92 millions d’euros en AE et de 2,83 millions d’euros en CP. Il est imputable à des projets de maintenance évolutive sur les applications téléTVA et MEDOC. Le Rapporteur spécial rappelle que la refonte totale de l’application MEDOC, créée en 1985, chargée de la gestion des redevables professionnels, prévue dans le projet initial Copernic (de 911,5 millions d’euros), a été abandonnée et que la maintenance et l’évolution de cette application est prise en charge hors du budget Copernic.

Ainsi la consommation totale de cette action s’établit à 1 684 millions d’euros pour les AE et 1 686 millions d’euros en CP, dépassant respectivement de 10 et de 12 millions d’euros les crédits prévisionnels.

Enfin, les fonds de concours et les attributions de produits sur cette action comme sur la suivante sont en diminution. En effet, la surfacturation appliquée en 2007 aux communications vers les centres téléphoniques des Centres impôts service de Lille, Nancy et Rouen a été supprimée(44).

3.– Action 03 : Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale : la réduction drastique des effectifs ne suffit pas à financer l’ensemble des dépenses de cette action.

 Des effectifs en baisse et des dépenses de personnel à la hausse

L’action 03 perd 1 819 ETPT par rapport à 2007 dont 703 ETPT par rapport aux prévisions pour 2008. Alors que la catégorie B perd à elle seule 693 ETPT, la catégorie C enregistre la présence de 48 ETPT supplémentaires.

Comme pour l’action Fiscalité des PME, le Rapporteur spécial aurait aimé pouvoir suivre les ETPT des services de contrôle fiscal (DNVSF, BCR).

Cette réduction drastique des effectifs ne permet pas de constater une réduction parallèle des dépenses de personnel qui, budgétées à hauteur de 1 664 millions d’euros, atteignent en exécution 1 674 millions d’euros.

 Les autres dépenses sont dominées par les dépenses informatiques.

Elles atteignent des montants supérieurs aux prévisions pour 2008. Les écarts en AE (1,36 million d’euros) et en CP (7,08 millions) sont moindres que ceux enregistrés en 2007 mais les crédits provisionnés avaient également été augmentés dans le PAP 2008. Le plus gros poste de dépenses de cette action, bien qu’inférieur aux 33,65 millions d’euros provisionnés, concerne les installations et la maintenance informatique (19,66 millions d’euros en AE et 25,7 millions en CP (45)). Il semble qu’il y ait eu surestimation des besoins de financement de projets liés à la fiscalité des particuliers (télédéclaration) et la fiscalité locale, mais aucun détail n’est apporté dans ce RAP.

Les dépenses d’affranchissement explosent (+ 17,47 millions d’euros en AE et + 17,04 millions d’euros) alors qu’elles paraissaient maîtrisées dans le cadre du PAP 2008. Elles auraient été en réalité en grande partie inscrites sur l’action 09 Soutien dans le PAP 2008.

Dans une moindre mesure, une augmentation des dépenses de fonctionnement serait imputable au paiement des loyers budgétaires des directions spécialisées de cette action (en particulier la DNVSF).

A contrario, les frais d’huissiers de justice ont été très surveillés et économisent environ 3 millions d’euros en AE et en CP.

La consommation totale de cette action s’établit à 1,77 milliard d’euros pour les AE et pour les CP, en dépassement de plus de 11 millions d’euros pour les AE et de 17 millions pour les CP.

4.– Action 04 : Fiscalité des marchandises et des moyens de transport.

Bien qu’enregistrant une réduction de ses effectifs supérieure aux prévisions (- 43 ETPT pour - 32 ETPT), l’une des plus petites actions du programme 156, composée d’agents de la direction générale des Douanes et des droits indirects (DGDDI) ne parvient pas à se satisfaire des crédits qui lui ont été initialement attribués. 1,7 million d’euros supplémentaire a été nécessaire pour financer ses 729 ETPT(46).

5.– Action 05 : Gestion financière de l’État hors fiscalité : d’importantes économies constatées

 Les effectifs et dépenses de personnel

Alors que le personnel de cette action devait augmenter de 80 unités achevant ainsi le processus d’intégration des équipes de France Domaine, au terme de l’exercice 2008 ne sont plus comptabilisés que 9 113 ETPT (- de 352 ETPT). La réduction des effectifs affecte chacun des cinq métiers assurés par cette action, et en particulier les services domaniaux (- 108), l’expertise économique (47) et financière et les services comptables de l’État. Toutes les catégories de personnel sont concernées. Cette réduction de 3,5 % des effectifs prévisionnels limite les dépenses de personnel à 496 millions d’euros, alors que 509,7 millions étaient inscrits. Toutefois, on remarquera qu’en 2008 496 millions d’euros financent 9 113 ETPT alors qu’en 2007 490 millions d’euros avaient financé les dépenses de personnel de 9 383 ETPT.

 Les autres dépenses

Les autres dépenses de cette action se sont élevées à 12,9 millions d’euros en AE et 13,84 millions en CP, soit nettement moins que les 18,6 millions prévisionnels.

Ces écarts seraient imputables à de moindre frais d’huissiers de justice, des coûts d’affranchissement quelque peu inférieurs aux estimations et, pour des raisons « techniques » à la saisie de dépenses sur l’action Soutien.

Les montants inscrits en dépenses d’investissement correspondent à des erreurs d’imputation qui s’élèvent pour l’ensemble du hors titre 2 à 0,59 million d’euros en AE et 0,49 million d’euros.

Les produits liés aux services comptables rendus à l’Office national des Forêts se limitent à 0,79 million d’euros (72,5 % des prévisions), ce dernier se dotant progressivement d’agences comptables.

La consommation totale de l’action 05 s’établit à 509,2 millions d’euros en AE et 510,2 millions en CP pour une prévision d’environ 528 millions d’euros. 18,7 millions d’euros en AE et 17,7 millions en CP ont été rendus disponibles pour les autres actions du programme.

6.– Action 06 : Gestion des pensions : une gestion toujours discrète et maîtrisée

 Les effectifs et les dépenses de personnel

Alors qu’étaient prévus 1 119 ETPT, 1 080 ETPT ont assuré en 2008 le suivi des dossiers de pensions. 39 ETPT font défaut alors que les effectifs paraissaient insuffisants en 2007. Cette réduction de 3,4 % des ETPT limite les dépenses de personnel à 56,76 millions d’euros pour une prévision de 57,94 millions d’euros. La réduction des ETPT a uniquement touché le personnel des services des pensions (centrale et régions).

Les 1,18 million du titre 2 non consommés n’ont semble-t-il pas fait l’objet d’un exercice de fongibilité asymétrique, la dotation des autres titres n’ayant pas été consommée.

 Les autres dépenses

Le service des Pensions ayant son propre BOP, ses dépenses sont bien appréhendées. Elles ont été couvertes en totalité par les montants provisionnés, dégageant même un solde en AE comme en CP (1,4 et 1,8 million d’euros respectivement). Le service des Pensions a par ailleurs réalisé des investissements, notamment informatiques.

La subvention versée au GIP « Info retraite » pour le collecteur inter-régimes de données de carrière est inférieure de moitié à la somme provisionnée. En 2007, une opération avait déjà été reportée sur 2008. Qu’en est-il de la modernisation de la gestion des retraites ?

La consommation totale de cette action s’établit à 65,98 millions d’euros en AE et 65,12 en CP pour une prévision d’environ 68,5 millions d’euros. Comme en 2007, aucune information n’est apportée sur la pratique du loyer budgétaire à Nantes.

7.– Action 07 : Gestion financière du secteur public local hors fiscalité : plus onéreuse que prévue.

 Les effectifs et les dépenses de personnel

La Gestion financière du secteur public local hors fiscalité enregistre une augmentation de ses ETPT de 31 unités, ce qui porte ses effectifs à 25 891 ETPT. Contrairement à toutes les autres catégories, et sans que des précisions soient apportées, la catégorie C « gagne » 383 ETPT supplémentaires et compte au total 11 468 ETPT. Les deux métiers les plus importants en terme de ressources humaines (le recouvrement des produits locaux et la gestion des dépenses du secteur public local) voient leur effectif augmenter.

La sensible diminution du nombre d’agents de catégorie A+, A et B, a pu compenser l’augmentation des ETPT de catégorie C et l’augmentation globale des effectifs de cette action.

Les dépenses de personnel n’ont ainsi augmenté que de 19 millions d’euros, pour s’élever à 1 334 millions d’euros.

 Les autres dépenses

Les dépenses prévisionnelles de fonctionnement présentaient une égalité de montants entre AE et CP (14,5 millions d’euros). Comme en 2007, les dépenses réalisées sont inférieures aux prévisions 4,67 millions d’euros en rectifiant l’écriture comptable erronée sur le titre 7 (opérations financières). Ces dépenses sont constituées uniquement de frais d’affranchissement informatique et d’huissiers de justice.

Cette action génère 4,1 millions d’euros des fonds de concours et des attributions de produits, plus de la moitié du programme 156. Ils correspondent notamment aux recettes liées à une procédure de recouvrement des prêts accordés aux collectivités et établissements publics locaux par des organismes bancaires.

La consommation totale de l’action 07 s’établit à 1 346 millions d’euros en AE et en CP pour une prévision d’environ 1 334 millions d’euros.

8.– Action 08 : Gestion des fonds déposés : équilibrée mais moins encadrée

Cette « micro-action » enregistre une réduction de presque 2 % de ses effectifs prévisionnels et fonctionne avec 1 402 ETPT. Elle perd la moitié de ses cadres A+ et quelques cadres A. La moindre consommation des ETPT induit des dépenses de personnel inférieures aux prévisions (69,5 millions d’euros réalisés pour 71,7 millions prévus).

Les dépenses de fonctionnement se limitent aux dépenses d’affranchissement informatique (1,2 million d’euros).

La consommation totale de cette action atteint 70,7 millions d’euros voués pour 98 % aux dépenses de personnel pour une prévision budgétaire de 72,5 millions d’euros. Elle a « libéré » un peu plus de 2 millions d’euros.

9.– Sous-action 09-01 : Soutien Copernic : ou la preuve que le respect des prévisions des effectifs entraîne une augmentation sensible des dépenses de personnel.

Cette sous-action de soutien est entièrement dédiée au projet informatique transversal Copernic du programme 156.

 Les effectifs et dépenses de personnel

Les effectifs 2008 affectés au projet Copernic sont conformes aux prévisions (354 ETPT), une infime ventilation ayant été réalisée au profit de la catégorie B et au dépend de la catégorie A. Toutefois, cette consommation conforme n’a pas permis une égalité entre les prévisions et le réalisé des dépenses de personnel. Celles-ci ont été supérieures de 3,03 millions d’euros aux prévisions pour s’établir à 28,34 millions d’euros. À effectif identique, les dépenses augmentent donc de 11,9 % par rapport aux montants prévisionnels.

 Les dépenses hors titre 2 de la sous-action Copernic doivent être appréciées globalement

Les écarts entre les prévisions sur les dépenses de titre 3 et de titre 5 tant en AE qu’en CP conduit à aborder l’ensemble des dépenses hors titre 2 de la sous-action pour en faciliter la compréhension.

DÉPENSES 2008 DE TITRES 3 ET 5 DE LA SOUS-ACTION SOUTIEN COPERNIC

(en euros)

 

Titre 3 (fonctionnement)

Titre 5 (investissement)

LFI

Exécution

Variation

LFI

Exécution

Variation

Autorisations d’engagement

5 000 000

18 713 897

+ 374 %

12 000 000

8 560 806

71,3%

Crédits de paiement

5 000 000

49 785 375

+ 995,7 %

72 700 000

33 717 106

46%

DÉPENSES 2008 HORS TITRE 2 DE LA SOUS-ACTION SOUTIEN COPERNIC

(en euros)

 

Hors titre 2

LFI 2008

Exécution

Variation

Autorisations d’engagement

17 000 000

27 274 703

+ 160,4 %

Crédits de paiement

77 700 000

83 502 481

+ 107,4 %

On distingue :

– des dépenses le fonctionnement, les loyers et les charges du SNC Copernic, pour 5 millions d’euros ;

– le recours à des contrats de sous-traitance informatiques pour 26,9 millions d’euros ;

– diverses études et recherches (6,9 millions d’euros) ;

– des dépenses, repérées avec étonnement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008 par le Rapporteur spécial, liées à la gestion par la direction des personnels et de l’adaptation à l’environnement professionnel (DPAEP) (48) relatives aux locaux de la maîtrise d’ouvrage du programme informatique Hélios (1,3 million d’euros) ;

– enfin diverses dépenses (achat de matériels et de services, frais d’entretien, etc.).

Même si au final les écarts sur les AE sont « limités » à 10,27 millions d’euros et à 5,8 millions d’euros pour les CP, il est regrettable que les investissements s’effacent au profit de dépenses de classe 6.

Il faut égalemen