COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES
Mardi 29 novembre 2011
Présidence de M. Pierre Lequiller, Président de la Commission
La séance est ouverte à 16 h 45
M. Hervé Gaymard, co-rapporteur. Les négociations commerciales multilatérales dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) sont un sujet extrêmement important. Je voudrais rappeler les termes du communiqué du G20 de Cannes des 3 et 4 novembre dernier. Précédemment, ces communiqués étaient très allants et appelaient à une conclusion rapide des négociations du cycle de Doha. Si celui-ci insiste sur la levée de boucliers que risqueraient de soulever d’éventuelles mesures protectionnistes, il pose comme un fait acquis, – en lecture directe et non en filigrane –, l’enlisement des négociations.
Comment en est-on arrivé à un tel enlisement qui n’est pas forcément définitif ? Quel est l’avenir des cycles de négociation multilatéraux ? A la fin 2011, où en est-on du cycle de Doha lancé en 2001 dans la ville éponyme ?
Un bref récapitulatif historique s’impose. Après la deuxième guerre mondiale, ont été mis en place le Fonds monétaire international et la Banque mondiale. Une Organisation internationale du commerce (OIC) devait compléter le dispositif. Cette institution n’a jamais vu le jour, en raison de l’opposition des Etats-Unis. On a donc entamé des conversations autour du GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), sous l’égide duquel ont été menés, de 1947 à 1994, plusieurs cycles de négociations. Tous les élus de 1993 ont ainsi en mémoire le cycle d’Uruguay et les accords de Blair House qui ont mis le feu aux campagnes. Les accords de Marrakech ont créé, en 1995, une organisation internationale solide, chargée de porter les négociations commerciales internationales. Cela changeait la donne dans la mesure où précédemment, les négociations ne concernaient que la zone des pays de l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économique), les pays du bloc communiste étant exclus de facto ainsi que les pays en développement, même si ceux-ci étaient concernés par certains concepts portés par la CNUCED (Conférence des Nations unis sur le commerce et le développement), comme les préférences généralisées ou les accords par produits. Les accords de Marrakech ont, par ailleurs, inclus l’agriculture dans le champ des négociations commerciales. Les sujets agricoles en avaient précédemment été exclus, à la suite du bras de fer qui avait opposé, dans les années soixante, lors du cycle de Dillon, les Etats-Unis à l’Union européenne. Celle-ci avait obtenu la possibilité de mettre en œuvre une politique agricole commune en échange de son engagement de ne pas développer les cultures d’oléoprotéagineux et de laisser les tourteaux de soja entrer en Europe en franchise de droits. Cela explique d’ailleurs que les protéagineux soient si peu développés dans l’Union européenne.
L’Organisation mondiale du commerce, sise à Genève, se distingue par son instance arbitrale, l’Organe de règlement des différends, qui a les qualités d’une juridiction pour sanctionner les manquements à la règle de droit. Après la conférence de Seattle en 1999 qui avait donné lieu à des confrontations extrêmement violentes et à la suite des attentats du 11 septembre, il avait été décidé de relancer un cycle de négociations, dans une vision assez unanimiste, sous l’angle du développement.
Aujourd’hui, ce cycle du développement achoppe et est encore loin de sa conclusion. Si dans ces modalités de négociations, un sursaut est toujours imaginable, le poids moyen des opinions est le suivant : dans sa version ambitieuse, une conclusion est peu probable et la négociation sera au mieux réduite aux acquêts.
Les causes de cet enlisement sont variées. Peut être avait il été trop ambitieux de tout régler en même temps, comme l’exige la règle du consensus et de l’engagement unique. Par ailleurs, les grands partenaires de la négociation n’ont pas tous eu une attitude extrêmement constructive. Il faut souligner que dans ce cycle, l’Union européenne a toujours fait preuve de bonne volonté et a ainsi mis en oeuvre, de façon anticipée, la réforme de sa politique agricole commune. Elle a ainsi éliminé des aides classées dans la boîte orange afin d’enlever des cailloux dans sa chaussure. L’Europe a été au bout du bout de ce qu’elle pouvait faire et dans le « blame game » des négociations, elle ne porte aucune responsabilité. En revanche, deux ensembles géopolitiques sont, pour une large part, responsables de l’enlisement des négociations : les Etats-Unis et les pays émergents. En 2008, l’Inde a bloqué le compromis sur les modalités de déclenchement d’une clause de sauvegarde agricole. Depuis 2008, le Brésil ne veut pas consentir des concessions sur les sujets industriels. Les Etats-Unis sont, quant à eux, en période électorale et il serait hasardeux qu’ils signent quoi que ce soit. Tout accord pourrait en effet être mal ressenti politiquement. Plusieurs grandes parties prenantes n’ont donc pas intérêt à la conclusion du cycle.
S’ajoute à ces facteurs de blocage, la dialectique compliquée entre multilatéralisme et bilatéralisme/régionalisme. J’ai été témoin, après l’échec de la conférence de Cancún en 2003, de l’appel lancé par le négociateur américain, Robert Zoellick, aux Etats membres de l’OMC de conclure des accords bilatéraux avec les Etats-Unis. Ces accords sont par exemple, l’ALENA (Accord de libre échange nord-américain) et l’AGOA (African Growth and Opportunity Act). L’Europe, même si elle a lancé des négociations bilatérales comme avec les pays du Mercosur, a toujours favorisé une approche multilatérale. Une remarque particulière doit être faite sur la démarche bilatérale. Sans doute, est elle plus adaptée aux temps nouveaux car dans la mesure où les principales barrières tarifaires ont été levées, il n’y a plus autant de grains à moudre dans ce champ des négociations.
Même s’il n’est pas certain à 100 % que les négociations achoppent, c’est toutefois l’hypothèse la plus probable et en tout état de cause, la conclusion sera moins ambitieuse. Le véritable sujet sur le plan politique est celui de la question de l’interprétation que l’on donne au libre échange considéré comme un dogme. La loi de Ricardo sur les avantages comparatifs ne se vérifie pas toujours sur le terrain ! La vraie réflexion à mener est de savoir ce que nous attendons de cette nouvelle mondialisation, au sens donné par le G20.
Deux voies possibles peuvent être suivies. La première est à trouver au sein même de l’OMC, avec des réformes institutionnelles, le vrai sujet étant de savoir si l’on intègre dans la feuille de route interne à l’OMC, donc dans son corpus idéologique, les questions d’environnement, des normes, du droit du travail ou de l’alimentation. Pascal Lamy, directeur général, défend, quant à lui, une feuille de route limitée au libre échange.
La deuxième option serait de ne pas changer le champ de compétence de l’OMC mais de dire que le commerce n’est pas la mesure de toute chose et qu’il n’est qu’un des éléments d’une perspective plus vaste. Dans cette vision, les institutions internationales - OMC, OIT (Organisation internationale du travail), FAO (Organisation des Nations unies pour l’alimentation) et une agence pour l’environnement à créer - formeraient un ensemble de gouvernance cohérent.
En fait, il est évident que l’on a changé de monde et que l’on vit actuellement une époque de tâtonnements : après l’époque du GATT et celle de l’OMC, s’ouvre une nouvelle ère. Le G20 a d’ailleurs perçu cette inflexion.
Mme Marietta Karamanli, co-rapporteure. Le cycle de Doha est effectivement à un point de rupture. Des avancées dans la négociation ont pourtant été faites : sur les questions agricoles, sur les Pays les moins avancés ou sur les importations de médicaments génériques. Les raisons du blocage des négociations sont nombreuses. Ainsi le traitement spécial et différencié pour les pays en développement n’est plus opérationnel car il est trop global et trop centré sur les exportations. Par ailleurs, les Etats sont très réticents à l’égard de la régulation multilatérale.
Nos propositions rappellent d’abord l’avantage que représente l’OMC en tant qu’institution centrale chargée de relever les défis de la gouvernance commerciale mondiale. Cette institution ne laisse pas en tête-à-tête des Etats qui ont des pouvoirs de négociation asymétriques. Nous rappelons aussi que l’enjeu n’est pas la libéralisation des échanges mais leur régulation. L’OMC peut être un levier pour avancer vers des échanges plus équitables et plus durables. La mise en œuvre de mesures en faveur des pays les moins avancés (PMA), comme l’accès au marché en exemption de droits et quotas pour au moins 97 % des lignes tarifaires, est une priorité. La prise en compte des enjeux de sécurité alimentaire, de volatilité des prix agricoles, des considérations environnementales et sociales constitueront une nouvelle étape dans la réforme de la gouvernance qui se fera en coordination avec les autres institutions internationales.
Je terminerai sur la proposition d’engager une réflexion sur la mise en place d’un mécanisme de compensation multilatérale entre Etats excédentaires et Etats déficitaires, au travers duquel certains Etats pourraient être incités à rétablir leur balance des paiements et d’autres pourraient, dans certaines limites, obtenir des facilités de paiement. Cette proposition est sans doute pleine d’espérance mais l’avenir impose de faire preuve d’imagination et d’œuvrer pour plus de coordination entre Etats.
M. Michel Diefenbacher. Je tiens à féliciter les rapporteurs pour leurs exposés très clairs, en dépit de l’aridité du sujet. Je souhaite évoquer la question de la réciprocité dans les échanges internationaux. Elle est essentielle car chacun mesure les risques d’un retour au protectionnisme et, en même temps, tout le monde est conscient de ce que le commerce international ne peut être ouvert à tous vents. Il faut des dispositifs de régulation. L’avantage du concept de réciprocité est sa compatibilité, tant avec la libéralisation des échanges, puisqu’il y a commerce dans un sens comme dans l’autre, si les conditions sont réunies de part et d’autre, qu’avec les principes d’une régulation efficace. Néanmoins, on ne voit pas les choses se mettre en place. Parfois, la notion est évoquée comme cela avait été le cas lorsqu’il s’est agi de mettre en place une taxe carbone en France et ensuite au niveau européen. Qu’en est-il au sein de l’OMC ? Peut-on avoir en la matière des règles multilatérales, sachant que le risque de passer par des accords bilatéraux ou de champ plus réduit est de créer des distorsions ?
M. Hervé Gaymard, co-rapporteur. Il y a plusieurs risques dans une négociation commerciale internationale. Le premier évoqué est celui de la tyrannie du résultat. A l’approche de la clôture, on répète sans cesse les mêmes choses sur l’obligation de conclure car le monde entier attend un résultat et tout échec signifierait la catastrophe. C’est ce qui a été dit à Cancún notamment. En définitive, le cycle de Doha n’a pas été encore conclu et la catastrophe absolue qui était annoncée ne s’est pas produite. Pour reprendre une expression clausewitzienne, avec leur montée immédiate aux extrêmes, ces grands cycles médiatiques conduisent à se crisper sur un discours du « tout ou rien » et sur la tyrannie de l’aboutissement à tout prix. Or, malgré les échecs de ces dernières années, il n’y a pas eu de flambée du protectionnisme. Il n’y a pas, en la matière, en effet, de vérité absolue et, pour reprendre ce qu’indiquait l’économiste Jacques Mistral, le plus grand risque du protectionnisme est que l’on s’engage dans un mécanisme de mesures de rétorsion dont on ne sait pas jusqu’où il va. Il ne faut pas donc voir la question d’une manière idéologique avec ses excommunications, mais avec pragmatisme.
S’agissant de la réciprocité, c’est un concept qui a le mérite d’être clair. C’est essentiel du point de vue politique car toute négociation commerciale multilatérale est par essence complexe et devient vite une affaire de spécialiste. Cet excellent concept, il faut néanmoins encore le travailler, l’argumenter et le porter.
L’OMC n’a pas, pour sa part, la maîtrise de la maîtrise. Ce n’est donc pas de l’intérieur de l’Organisation que viendra l’inflexion dont elle a besoin. En l’état, son action repose sur sa charte, laquelle est libre-échangiste. Tout changement des règles actuelles, de la « feuille de route », ne peut provenir que du concert des nations ou, pour employer un terme plus d’actualité, de la gouvernance.
Mme Marietta Karamanli, co-rapporteure. Il y a clairement un enjeu dans les négociations actuelles car elles doivent permettre de faire face au risque de protectionnisme. Tout échec pourrait l’attiser. Le G20 s’est d’ailleurs penché sur la question puisque, comme le mentionne les conclusions de son dernier sommet, les Etats se sont engagés à retirer toute nouvelle mesure protectionniste. L’OMC a donc un rôle important à jouer dans la mise en œuvre des conclusions et il faut croire tant à l’avenir du rôle de cette Organisation qu’à celui du G20 en la matière.
M. Jean Gaubert. Je m’associe aux remarques de Michel Diefenbacher sur la qualité du rapport, dont les conclusions sont tout à fait satisfaisantes. Le cycle de Doha a été engagé dans une époque qui n’était pas la même et où l’on croyait que l’application générale des principes du libre-échangisme allait régler l’ensemble des difficultés. On a vu que tel n’était pas le cas, notamment parce que certains souhaitent réserver la liberté du commerce pour les autres et que la culture libre-échangiste reste pour eux un article d’exportation mais certainement pas un principe à exploiter pour eux-mêmes. On peut ainsi penser aux Etats-Unis.
Pour ce qui concerne ainsi la question agricole, la présentation par l’Union européenne de ses propositions et lignes rouges très en amont a été clairement prématurée. Il n’est pas de bonne négociation de « tout mettre sur la table », sans conserver quelques éléments pour la fin. En définitive, l’échec des négociations n’est donc peut être pas si problématique.
La situation a changé depuis quinze ans avec des préoccupations nouvelles et essentielles sur le développement durable et les considérations sociales. Il est nécessaire de s’y intéresser car sinon le libre-échange n’est pas équilibré. Nous constatons tous du dumping social, y compris de la part de certains pays développés, comme on l’a vu encore récemment à propos de certains secteurs en Allemagne. Pour ce qui concerne les produits agricoles, il est clair que la suppression des outils de gestion et de régulation, en permettant de constater la tension sur les marchés, a naturellement ouvert la porte à la spéculation. Auparavant, faute de pouvoir constater la situation des marchés, cela limitait les risques de spéculation.
En définitive, si l’on doit parvenir à un accord général, il ne faut pas que cela se fasse à n’importe quel prix et, notamment, pas au prix de renoncements.
Je m’interroge par ailleurs sur la compatibilité des points 11 et 12 de la proposition de résolution. Le point 11 indique qu’un accord partiel sur l’agriculture ne doit pas être envisagé, au risque de ne plus avoir d’armes de négociations pour la suite. Or il me semble qu’une négociation continue, comme le suggère le point 12, permettrait ce type d’accords partiels sectoriels. S’agissant de la réciprocité, on doit se poser la question de savoir si elle est compatible avec une négociation globale car elle peut intéresser plus particulièrement un pays ou un groupe de pays.
M. Didier Quentin. Je souhaiterais quelques précisions sur le rôle exact du directeur général de l’OMC, ainsi que l’échéance de son mandat et les noms des personnes éventuellement pressenties pour lui succéder. Doit-on considérer que M. Pascal Lamy a agi comme grand commis du libre-échangisme parce que les choses ne peuvent évoluer de l’intérieur de l’OMC ? Sur les modalités de cette nécessaire évolution, quelle est l’hypothèse la plus vraisemblable, celle d’un changement de la « feuille de route » ou bien celle d’une meilleure coordination entre l’OMC et les différentes organisations internationales ?
S’agissant de la réciprocité, je souhaite mentionner la question des marchés publics. La situation actuelle est particulièrement déséquilibrée avec la Chine. Les marchés publics chinois sont totalement fermés.
Enfin, pour ce qui concerne les Etats-Unis, leur position sur la question du libre échange est-elle en train d’évoluer, dans la mesure où les rapports de force ne sont plus les mêmes ?
M. Gérard Voisin. Le rapport est empreint d’une très grande lucidité sur les enjeux du commerce équitable. Mais ce sujet est évidemment, et avant tout, dominé par la question monétaire, l’évolution des changes étant le facteur le plus déterminant mais malheureusement celui sur lequel nous avons le moins de prise.
M. Hervé Gaymard, co-rapporteur. Le rapport entre les monnaies est en effet le paramètre majeur, qui commence seulement à être abordé, par la question de la parité entre le Yuan et le Dollar. Cet enjeu surplombe tous les autres, chacun peut en convenir.
Mais je veux aussi insister sur quelques faiblesses qui nous sont propres. Je pense à ce véritable vice de construction qui laisse nos trois commissaires européens concernés, chargés respectivement du commerce, de l’agriculture et du développement, travailler si peu ensemble. Le rapport sur les accords de partenariat économique (APE) que j’avais eu l’honneur de vous soumettre constatait d’ailleurs déjà ce handicap réel.
S’agissant de l’action de l’OMC et de son directeur M. Pascal Lamy, je veux saluer la qualité du travail accompli et l’utilité des nombreuses réflexions et contributions lancées. Toutefois, on ne peut demander à l’institution plus que ce que les missions qui lui sont assignées, aujourd’hui essentiellement juridictionnelles. Cela ne doit pas pour autant nous conduire à négliger ses qualités essentielles, qui sans doute reposent sur un important « flair » politique, permettant de savoir quand il faut geler des négociations dans l’impasse et quand on peut relancer le mouvement, en honnête courtier. Il n’en reste pas moins que la sclérosante règle de l’unanimité limite le champ des possibles. Il faut dire que la dialectique est complexe, la réciprocité indispensable étant bien plus aisément acquise aujourd’hui dans les accords régionaux que dans les grandes négociations globales, je pense par exemple à la postérité des fameux sujets dits « de Singapour ».
Mme Marietta Karamanli, co-rapporteure. Nous pouvons en effet clarifier l’articulation des paragraphes 11 et 12 de la proposition de résolution, dont M. Gaubert souligne qu’elle peut prêter à ambiguïté en encourageant les accords partiels, secteur par secteur, ce qui reviendrait à acter un accord agricole alors que d’autres contreparties pour l’Union européenne seraient oubliées. Dans notre esprit, tel ne pourrait évidemment pas être le cas.
Puis la Commission a approuvé la proposition de résolution suivante :
« L'Assemblée nationale,
Vu l'article 88-4 de la Constitution,
Vu l’accord de Marrakech du 15 avril 1994 instituant l’Organisation mondiale du commerce (OMC),
Vu la déclaration de la Conférence ministérielle de l’OMC adoptée à Doha le 14 novembre 2001,
Vu les objectifs du Millénaire pour le développement des Nations unies adoptés en septembre 2000 dans le cadre de l’Organisation des Nations unies,
Considérant que le Programme de Doha pour le développement s’est donné pour objectif, d’ouvrir de nouvelles perspectives commerciales, de renforcer les règles multilatérales et de remédier aux asymétries des échanges internationaux afin d’y intégrer les pays en développement, notamment les pays les moins avancés (PMA),
Considérant que, depuis la Conférence ministérielle de juillet 2008, aucune avancée dans les négociations n’a été possible et qu’aucun accord sur les questions en suspens ne sera vraisemblablement conclu lors de la huitième conférence ministérielle qui se tiendra du 15 au 17 décembre 2011,
Considérant que les Etats membres du G20 ont, dans leur communiqué final du 4 novembre 2011, renoncé à appeler une nouvelle fois à la conclusion réussie du cycle de Doha,
Considérant que l’enlisement des négociations et le recours accru aux accords commerciaux bilatéraux et régionaux porte atteinte à la crédibilité de l’OMC et au système multilatéral, favorise l’unilatéralisme et crée des rapports de force défavorables aux pays en développement,
Considérant, d’une part, l’interférence accrue entre les enjeux commerciaux et les défis environnementaux, sociaux, monétaires, d’accès aux matières premières, de souveraineté et de sécurité alimentaire et, d’autre part, la spécificité institutionnelle de l’OMC consistant en un système de règles et de procédures encadrées par un mécanisme de règlement des différends,
1. Est convaincue de l’avantage que représente l’OMC en tant qu’institution centrale chargée de relever les défis de la gouvernance commerciale mondiale, en liaison avec les autres institutions internationales et considère fondamentale l’organisation, sous son égide, de négociations multilatérales ne laissant pas en tête à tête des pays ayant des pouvoirs de négociation asymétriques, ce qui dans une négociation bilatérale est de nature à causer des dommages aux pays les plus faibles ;
2. Souligne que, plus que la libéralisation des échanges sur lesquels ont buté et échoué les négociations, l’enjeu pour le système commercial multilatéral est désormais leur régulation ; la création de règles de droit par l’OMC constitue un levier pour avancer dans le sens d’un développement d’échanges plus équitables et plus durables ;
3. Rappelle son attachement au « consensus de Genève » qui place le développement au cœur des préoccupations du cycle de Doha ainsi que la nécessité de mettre en place un traitement spécial et différencié pertinent, de renforcer les programmes d’aide au commerce et d’engager une réflexion sur une différenciation entre pays en développement ;
4. Considère indispensable une mise en œuvre immédiate de mesures en faveur des pays les moins avancés sur les points suivants : un accès au marché en exemption de droits et quotas pour au moins 97 % des lignes tarifaires, conformément à ce qui avait été décidé lors de la conférence de Hong Kong en 2005 ainsi que la poursuite de l’effort des pays développés pour suivre le modèle européen de l’initiative « Tout sauf les armes », la suppression des subventions au coton, un traitement spécial et différencié et l’amélioration du système de règles d’origine dans le sens d’une plus grande transparence et d’une simplicité accrue ;
5. Estime que des progrès rapides pourraient être réalisés dans l’agenda de Doha, d’une part, sur les négociations relatives à la facilitation des échanges qui ont un impact positif sur la baisse des coûts de transaction et la prévention des abus et d’autre part, sur des sujets d’accès aux marchés non agricoles (NAMA) dans certains secteurs, comme les biens et services environnementaux ;
6. Juge qu’aucune avancée ne peut être envisagée si les Etats membres de l’OMC n’engagent une réflexion sur l’évolution de leurs situations économiques respectives depuis le lancement du cycle de Doha et demande aux pays émergents d’assumer une partie du coût de la négociation, en fonction de leur poids effectif dans l’économie mondiale ;
7. Soutient que les préoccupations relatives à la protection de l’environnement et du climat, ainsi que celles relatives aux normes sociales minimales inscrites dans la Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux du travail de l’Organisation internationale du travail de 1998, doivent être articulées avec les règles du commerce international, dans la mesure où le préambule de l’OMC fait expressément mention d’un objectif de développement durable ;
8. Tout en se félicitant de la création du système d’information sur les marchés agricoles dans le cadre du G20 agricole, regrette que les questions de sécurité alimentaire et de lutte contre la volatilité de prix agricoles fassent défaut dans l’agenda de Doha, demande que les règles limitent le droit des pays exportateurs de restreindre leurs exportations, sauf pour ce qui est nécessaire pour permettre un approvisionnement suffisant et juge nécessaire que l’OMC participe à l’élaboration d’un code de bonne conduite pour les cessions d’actifs agricoles ;
9. Estime que les restrictions à l’exportation de ressources naturelles stratégiques dont la disponibilité est limitée et pour lesquelles il n’existe aucune source d’approvisionnement alternative doivent être soumises aux règles du commerce international ;
10. Souligne les risques de protectionnisme déguisé que constituent des politiques de change ne correspondant pas aux fondamentaux des économies et invite l’OMC et le Fonds monétaire international à coopérer pour mettre en place un instrument opérationnel sur les changes ;
11. Rappelle que l’Union européenne a, en matière agricole, établi ses lignes rouges sur la base du « paquet » de juillet 2008 mais estime prématuré de conclure un accord séparé sur les questions agricoles dans la mesure où cela priverait l’Union européenne de marges de manœuvre dans des domaines offensifs comme les services et des indications géographiques ;
12. Estime indispensable d’engager des réformes sur le fonctionnement et la gouvernance de l’OMC, en préférant aux négociations par cycle, un processus régulier d’élaboration et d’actualisation de la règle de droit respectueux de l’équilibre des concessions réciproques, en mettant en place un comité exécutif, en examinant les possibilités d’alternative à l’engagement unique ( accords plurilatéraux et accords de masse critique), en assurant plus de cohérence entre engagements multilatéraux et accords commerciaux régionaux et en perfectionnant le mécanisme de règlement des différends pour plus de transparence et une meilleure prise en compte des spécificités des pays en développement ;
13. Demande aux Etats membres de l’OMC de favoriser la mise en place de liens institutionnels avec les autres institutions internationales : l’Organisation internationale du travail (OIT), l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), la Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement (CNUCED), la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CNUCC) ainsi que le Fonds monétaire international (FMI) ;
14. Invite le G20 à demander au Fonds monétaire international (FMI), en liaison avec l'OMC et la Banque mondiale, d'engager une réflexion sur la mise en place d'un mécanisme de compensation multilatérale entre Etats excédentaires et Etats déficitaires, en liant les problématiques du commerce, de la dette et des finances. »
M. Guy Geoffroy, co-rapporteur. Le sujet de l’accès à l’avocat dans le cadre des procédures pénales est sensible et demeure soumis à discussion. Nos conclusions d’étape ont pour objet de présenter notre position sur la proposition de directive relative à l’accès à l’avocat, en l’état actuel des débats. Seize Etats membres sur vingt-sept ont déjà une opinion bien formée sur ce texte, huit Etats membres y étant favorables, trois Etats membres émettant de vraies réserves et cinq Etats membres, dont la France, étant très réservés, voire défavorables. Ces cinq Etats membres, dont la France, ont fait part de leur opposition à la proposition initiale dans une note du 22 septembre 2011.
Il s’agit ici de prolonger le travail engagé à Tampere en 1999. Les évolutions institutionnelles du traité de Lisbonne donnent à cette question une acuité particulière avec la procédure de co-décision et le vote à la majorité qualifiée. La feuille de route du 4 décembre 2009 sur les garanties procédurales des suspects ou des personnes poursuivies dans le cadre des procédures pénales portait sur six éléments appelés à structurer l’approche européenne. La troisième mesure prévue porte sur l’accès à l’avocat. Il est également nécessaire de veiller à la sécurité juridique des procédures pénales dans chaque Etat membre. Il convient de souligner les grandes différences existant entre les systèmes judiciaires pénaux des Etats. En ce qui nous concerne, avec Marietta Karamanli, nous avons bien à l’esprit les débats de l’année 2011, qui a été une année de grandes turbulences s’agissant de la garde à vue. Nous n’avons pas souhaité gommer nos différences mais, au contraire, mettre nos réflexions en commun. Le point auquel nous sommes arrivés en avril 2011 va, pour certains, trop loin et est, pour d’autres, un point de départ vers de nouvelles évolutions. La directive vise à créer un accès à l’avocat pour toute personne suspectée, bien en amont de la privation de liberté en garde à vue. Il existe une distorsion entre le droit européen et notre droit positif, lequel prévoit un accès à l’avocat pour les personnes mises en garde à vue, et qui demeure attaché à la présence de l’avocat dès lors qu’il existe une privation de liberté.
Le projet fait suite à une proposition de décision-cadre de 2004, plus globale, et sur laquelle les négociations avaient échoué en 2007. C’est ainsi que les droits procéduraux ont été abordés selon une approche progressive dans la feuille de route de 2009. Les conclusions que nous proposons sont à la fois positives et critiques. Il existe un équilibre à atteindre entre la poursuite des personnes impliquées dans des infractions pénales et le respect des droits de la défense. La notion de suspect demeure difficile à appréhender car elle relève davantage du droit anglo-saxon et pas de notre droit positif.
Les droits fondamentaux garantis par la charte des droits fondamentaux et la convention européenne des droits de l’homme sont applicables à tous. La jurisprudence n’est pas encore totalement stabilisée aujourd’hui. La charte des droits fondamentaux et la convention européenne des droits de l’homme vont dans le même sens. Mais l’analyse de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme nécessite que l’on y regarde de près. Selon nous, la proposition ne semble pas s’appuyer sur des éléments capables de transcender les différences entre les systèmes juridiques des Etats membres. Notre travail de réflexion a été réalisé en commun. Il n’a pas été soumis, ne serait-ce que pour information, au gouvernement, le parlement ayant ses prérogatives. Nous ne sommes pas très éloignés des questions posées par la France et ses quatre partenaires. Dans les conclusions, nous vous proposons de soutenir les objectifs de la feuille de route de 2009, de mieux prendre en compte les différentes traditions juridiques des Etats membres, de souligner l’articulation nécessaire avec la jurisprudence de la CEDH. Nous voulons aussi considérer que la question de l’accès à l’avocat pour les personnes entendues, soupçonnées ou mises en cause est éminemment politique. Pour franchir les étapes, il faut bien définir les objectifs et les moyens. Ainsi, la question de l’aide juridictionnelle, qui est liée à cette proposition de directive, doit être traitée de manière cohérente. Ce serait en effet un formidable enterrement de première classe, qu’il s’agisse de méconnaissance ou d’un début de double-jeu, que de nier le lien entre les deux. Il ne peut pas exister de droit absolu de la présence à l’avocat à des moments de la procédure qui ne le justifient pas et nous nous interrogeons également sur la question du contrôle des lieux de détention par l’avocat, qui interfère avec, dans notre pays, l’existence du contrôleur général des lieux de privation de liberté. Nous jugeons qu’il est inopportun de permettre à une personne arrêtée de communiquer directement avec un tiers, notre droit positif permettant de faire prévenir un tiers ou des autorités consulaires. Il semble ici que la proposition de directive se fonde davantage sur les procédures accusatoires et non sur des procédures telles que la nôtre, plus inquisitoires. Enfin, il est nécessaire de prévoir des régimes dérogatoires strictement encadrés permettant de reporter le droit d’accès à l’avocat, en considération de raisons impérieuses tenant aux circonstances particulières de l’enquête, pour les catégories d’infraction les plus graves.
En conclusion, les lignes directrices de la feuille de route doivent demeurer à l’esprit des négociateurs et un certain nombre de points doivent être repris pour garantir l’efficacité du dispositif.
Mme Marietta Karamanli, co-rapporteure. Il s’agit d’une directive dont l’examen est délicat. Nous avons aujourd’hui choisi de présenter une communication et des conclusions qui détaillent ce qui peut être acté et ce qui doit être retravaillé. Cette stratégie de réaliser une communication d’étape, comme pour la directive relative aux droits des consommateurs, pour laquelle notre position d’étape avait permis de faire évoluer les négociations au Parlement européen. Nous pourrons ensuite revenir devant vous sur cette question. Nous avons notamment entendu la chancellerie. Mais nous avons choisi de vous présenter des éléments complets, tirés en particulier de nos auditions, au-delà de la seule chancellerie. Le contexte français est marqué par la réforme de la garde à vue, suite à la décision du Conseil constitutionnel et à trois arrêts de la Cour de cassation intervenus en 2010. Nous y ferons référence dans la communication en donnant les éléments des décisions du Conseil constitutionnel.
La proposition de directive va beaucoup plus loin que le droit français et prévoit un droit d’accès à un avocat dans les meilleurs délais et, en tout état de cause, avant le début de tout interrogatoire, lorsqu’un acte de procédure ou la collecte de preuves exige ou autorise la présence de la personne concernée – sauf si l’obtention de preuves risque d’être compromise – et dès le début de la privation de liberté. L’avocat aurait des droits étendus : il pourrait assister à tout interrogatoire ou audition, poser des questions, demander des éclaircissements et faire des déclarations. Il aurait le droit de contrôler les conditions de détention de la personne soupçonnée ou poursuivie et d’accéder au lieu de détention à cet effet.
Grâce à des normes minimales, une certaine harmonisation des systèmes pénaux est visée, les pays nouvellement arrivés dans l’Union devant mettre en œuvre un droit protecteur des droits fondamentaux. La proposition de directive pourrait aller au-delà de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, notamment à l’égard des personnes entendues. Le Conseil constitutionnel limite la nécessaire présence de l’avocat aux cas de garde à vue et ne fait pas de son absence lors d’un entretien auquel la personne a consenti librement un motif de non-conformité de la loi.
Nos conclusions reprennent les cinq idées principales suivantes :
- il est nécessaire de prendre en compte les différentes traditions juridiques ;
- la nécessaire garantie des droits des personnes entendues, soupçonnées ou mises en cause doit être rappelée ;
- le sujet est politique, en termes d’objectifs et de moyens. Il est donc nécessaire de réfléchir également aux moyens de mise en œuvre concrète des droits ;
- l’articulation des droits nationaux avec la jurisprudence de la CEDH doit être soulignée et il faut également être attentif à son évolution ;
- enfin, les points 6 et 7 ont trait aux conditions dans lesquelles l’accès à l’avocat devrait être garanti. Le point 8 rappelle que l’intervention de l’avocat est un principe contre lequel il ne faut pas aller. Et les exceptions doivent être strictement encadrées, dûment justifiées par la nature de l’infraction et les raisons impérieuses tenant aux circonstances particulières de l’enquête.
Ces conclusions nous permettront d’ouvrir le dialogue avec le Parlement européen et la Commission européenne. Elles sont nuancées et rappellent à la fois les points d’accord et les difficultés.
M. Gérard Voisin. Je voudrais demander aux rapporteurs si cette directive doit faire l’objet d’un vote à la majorité qualifiée. En outre, je me demande si, s’agissant de questions de procédure, une partie importante des questions traitées ne relève pas au titre de la subsidiarité des compétences nationales.
Mme Marietta Karamanli, co-rapporteure. L’adoption du texte se fera à la majorité qualifiée au Conseil.
M. Guy Geoffroy, co-rapporteur. S’agissant de la subsidiarité, cette question peut se poser. Mais, au-delà, la question de fond est que cette directive semble relever d’une procédure accusatoire où une partie des droits de la défense est garantie par la procédure en elle-même. C’est pourquoi nous devons indiquer les points sur lesquels la Commission européenne ne doit pas aller trop loin dans ses propositions car ils impliqueraient de transformer profondément notre procédure inquisitoire. Ton analyse est fondée et nous avons voulu que soit prise en compte non l’identité de chaque système. A nos yeux, l’équité doit produire tous ses effets dès la première heure. La proposition de directive butte sur la notion de « suspect » qui n’existe pas en tant que telle dans notre droit. Je voudrais également insister sur le problème de la sécurisation des procédures judicaires en cours. Elles ont été bousculées par la Cour de cassation qui est allée au-delà de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et nous ne sommes pas à l’abri d’une jurisprudence de la CEDH (Cour européenne des droits de l’homme) qui les remettrait en cause. Nous voyons bien dans quel sens va cette jurisprudence. Il convient de veiller ne pas être en porte-à-faux par rapport aux normes constitutionnelles car nous risquerions de voir notre système juridique interpellé par des jurisprudences qui s’imposeraient à lui. Nous ne voulons pas mettre notre gouvernement en difficulté dans ce domaine, mais nous devons comprendre que la Commission européenne raisonne en fonction de principes qui sont distancés des réalités nationales. Aussi souhaitons-nous proposer à la Commission de mieux prendre en compte les réalités des systèmes nationaux.
Mme Marietta Karamanli, co-rapporteure. Nous nous situons dans une harmonisation a minima car, ce qui est recherché, c’est la coopération judiciaire pénale. Il est important de marquer nos positions vis-à-vis de la Commission européenne et le Parlement européen. Si la communication fait référence aux décisions du Conseil constitutionnel, elle ne les interprète pas. Nous rappelons les éléments nécessaires. Les droits de la personne entendue, qui peut notamment refuser de l’être, doivent également être pris en compte. Il existe des évolutions, une personne pouvant être d’abord entendue avant d’être soupçonnée et, le cas échéant, mise en cause.
Le Président Pierre Lequiller. Je remercie les rapporteurs pour ce travail extrêmement intéressant et je suis frappé par une de leurs phrases indiquant que cette directive était d’inspiration plus accusatoire qu’inquisitoire. Je souhaiterais que la conclusion soit modifiée en ce sens.
Puis la Commission a adopté les conclusions suivantes :
« La Commission des affaires européennes,
Vu la proposition de directive de directive du Parlement européen et du Conseil relative au droit d'accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales et au droit de communiquer après l'arrestation (COM (2011) 326 final/n° E 6330),
1. Soutient pleinement les objectifs posés par la feuille de route visant à renforcer les droits procéduraux des suspects ou des personnes poursuivies dans le cadre des procédures pénales du 4 décembre 2009, intégrée au programme de Stockholm adopté le 11 décembre 2010 ;
2. Rappelle que la proposition de directive, qui semble plus adaptée aux procédures de type accusatoire, devra mieux prendre en compte les différentes traditions juridiques des Etats membres, et en particulier les procédures qui sont davantage de type inquisitoire, telles qu’elles sont en particulier pratiquées en France, en application de l’article 82 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et tendre vers une garantie optimale des droits reconnus aux personnes entendues, soupçonnées ou mises en cause, tout en préservant la conduite efficace des enquêtes menées et des procédures pénales;
3. Rappelle, en matière d’accès à l’avocat au cours d’une procédure pénale, la nécessaire articulation des droits nationaux avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et son évolution ;
4. Considère que la question de l’accès à l’avocat pour toute personne soupçonnée d’avoir commis une infraction pénale relève d’une décision politique, tant en termes d’objectifs que de moyens, et d’une définition de l’équilibre à atteindre entre les droits des personnes entendues, soupçonnées ou mises en cause et les nécessités de l’enquête. Elle doit être pesée très attentivement et requiert une étude d’impact détaillée portant, d’une part, sur les conséquences d’un tel accès sur l’équilibre général des systèmes pénaux des Etats membres et, d’autre part, sur son nécessaire financement en matière d’aide juridictionnelle ;
5. Recommande que la question de l’aide juridictionnelle soit traitée conjointement ou en lien avec la proposition de directive relative au droit d’accès à un avocat précitée ;
6. Estime que la proposition de directive n’encadre pas suffisamment le droit d’accès à un avocat, notamment s’agissant de sa présence lors de tout acte de procédure ou de collecte de preuves requérant ou autorisant la présence de la personne soupçonnée, de son droit à contrôler les lieux de détention, de l’obligation d’attendre l’avocat avant de procéder à un interrogatoire ou à une audition et des possibilités d’intervention de l’avocat au cours d’un interrogatoire ou d’une audition ;
7. Juge inopportune la proposition de permettre à une personne arrêtée de communiquer avec un tiers ou des autorités consulaires, le droit français mettant en œuvre le droit de faire prévenir un tiers ou des autorités consulaires ;
8. Juge qu’il est nécessaire de prévoir des régimes dérogatoires strictement encadrés permettant de reporter le droit d’accès à l’avocat, en considération de raisons impérieuses tenant aux circonstances particulières de l’enquête, pour les catégories d’infraction les plus graves. »
Sur le rapport du Président Pierre Lequiller, la Commission a examiné des textes soumis à l'Assemblée nationale en application de l'article 88-4 de la Constitution.
l Textes « actés »
Aucune observation n’ayant été formulée, la Commission a approuvé les textes suivants :
Ø Commerce extérieur
- proposition de décision du Conseil autorisant la mise sur le marché de produits contenant du coton génétiquement modifié 281-24-236x3006-210-23 (DAS-24236-5xDAS-21Ø23-5), consistant en ce coton ou produits à partir de celui-ci, en application du règlement (CE) n° 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil (E 6707) ;
- proposition de décision du Conseil autorisant la mise sur le marché de produits contenant du maïs génétiquement modifié Bt11xMIR604xGA21 (SYN-BTØ11-1xSYN-IR6Ø4-5xMON-ØØØ21-9), consistant en ce maïs ou produits à partir de celui-ci, en application du règlement (CE) n° 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil (E 6708) ;
- proposition de décision du Conseil autorisant la mise sur le marché de produits contenant du maïs génétiquement modifié Bt11xMIR604 (SYN-BTØ11-1xSYN-IR6Ø4-5), consistant en ce maïs ou produits à partir de celui-ci, en application du règlement (CE) n° 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil (E 6709) ;
- proposition de décision du Conseil autorisant la mise sur le marché de produits contenant du maïs génétiquement modifié MIR604xGA21 (SYN-IR6Ø4-5xMON-ØØØ21-9), consistant en ce maïs ou produits à partir de celui-ci, en application du règlement (CE) n° 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil (E 6710) ;
- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant modification du règlement (CE) n° 428/2009 du Conseil instituant un régime communautaire de contrôle des exportations, des transferts, du courtage et du transit de biens à double usage (E 6789) ;
- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil abrogeant le règlement (CE) n° 1342/2007 du Conseil concernant la gestion de restrictions à l'importation de certains produits sidérurgiques en provenance de la Fédération de Russie (E 6792) ;
- proposition de décision du Conseil arrêtant la position de l'Union européenne au sein de l'organe compétent de l'Organisation mondiale du commerce concernant l'adhésion du Samoa à l'Organisation mondiale du commerce (E 6793) ;
- recommandation de la Commission au Conseil visant à autoriser la Commission à négocier un accord international sur la Fondation UE-ALC (E 6794) ;
- proposition de décision du Conseil Modifiant et prorogeant la période d'application de la décision 2010/371/UE du 7 juin 2010 portant conclusion de la procédure de consultation avec la République de Madagascar au titre de l'article 96 de l'accord de partenariat ACP-CE (E 6810) ;
- proposition de décision du Conseil définissant la position à prendre au nom de l'Union européenne au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) en ce qui concerne les demandes déposées en vertu de l'article IX de l'accord de Marrakech instituant l'Organisation mondiale du commerce (accord sur l'OMC) relatif à l'octroi et/ou à la prorogation de certaines dérogations (E 6811).
Ø Environnement
- décision de la Commission modifiant les décisions 2011/263/UE et 2011/264/UE afin de tenir compte de l'évolution de la classification des enzymes conformément à l'annexe I de la directive 67/548/CEE du Conseil et de l'annexe VI du règlement (CE) n° 1272/2008 du Parlement européen et du Conseil (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (E 6625) ;
- règlement (UE) de la Commission modifiant l'annexe XVII (substances CMR) du règlement (CE) n° 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (E 6719) ;
- règlement (UE) de la Commission modifiant l'annexe XIV du règlement (CE) n° 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (E 6737).
Ø Propriété intellectuelle
- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil confiant à l'Office de l'harmonisation dans le marché intérieur (marques, dessins et modèles) certaines tâches liées à la protection des droits de propriété intellectuelle, notamment la convocation de représentants des secteurs public et privé dans le cadre d'un Observatoire européen de la contrefaçon et du piratage (E 6300).
Ø Protection des consommateurs
- règlement (UE) de la Commission modifiant et corrigeant le règlement (UE) n° 10/2011 de la Commission concernant les matériaux et objets en matière plastique destinés à entrer en contact avec des denrées alimentaires (E 6624).
Ø Questions budgétaires
- proposition de décision d'exécution du Conseil modifiant la décision d'exécution 2011/77/UE sur l'octroi d'une assistance financière de l'Union à l'Irlande (E 6808).
Ø Transports
- règlement (UE) de la Commission concernant les prescriptions pour la réception par type des véhicules à moteur relatives à l'accès au véhicule et à sa manœuvrabilité et mettant en œuvre le règlement (CE) n° 661/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant les prescriptions pour l'homologation relatives à la sécurité générale des véhicules à moteur, de leurs remorques et des systèmes, composants et entités techniques distinctes qui leur sont destinés (texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (E 6743).
l Point B
La Commission a approuvé les textes suivants :
Ø Commerce extérieur
- proposition de décision du Conseil relative à la position à adopter au nom de l’Union européenne au sein des instances compétentes de l’Organisation mondiale du commerce en ce qui concerne l’adhésion de la Fédération de Russie à ladite Organisation (E 6831).
Ø Pêche
- proposition de décision du Conseil établissant la position à adopter au nom de l'Union européenne à l'égard des propositions de modification de la convention internationale pour la réglementation de la chasse à la baleine et de son annexe, lors des cinq prochaines réunions de la Commission baleinière internationale, y compris les réunions intersessions connexes (E 6568) ;
- proposition de règlement du Conseil fixant, pour la campagne de pêche 2012, les prix d'orientation et les prix à la production de l'Union pour certains produits de la pêche conformément au règlement (CE) n° 104/2000 (E 6807).
Ø PESC et relations extérieures
- décision du Conseil de l'Union européenne relative à l’admission de la République de Croatie à l'Union européenne (E 6829) ;
- projet de décision du Conseil relative à la signature et à la conclusion de l’accord entre l'Union européenne et la Bosnie-Herzégovine établissant un cadre pour la participation de la Bosnie-Herzégovine aux opérations de gestion de crises menées par l'Union européenne (E 6841).
l Procédure d’examen en urgence
Par ailleurs, la Commission a pris acte de l’approbation, selon la procédure d’examen en urgence, du texte suivant :
- projet de budget rectificatif n° 7 au budget général 2011 - État des dépenses par section - Section III – Commission (E 5958-7).
l Accords tacites de la Commission
En application de la procédure adoptée par la Commission les 23 septembre 2008 (textes antidumping), 29 octobre 2008 (virements de crédits), 28 janvier 2009 (projets de décisions de nominations et actes relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) concernant la prolongation, sans changement, de missions de gestion de crise, ou de sanctions diverses, et certaines nominations), celle-ci a approuvé tacitement les documents suivants :
- proposition de règlement du Conseil clarifiant le champ d'application du droit antidumping définitif institué par le règlement (CE) n° 261/2008 sur les importations de certains compresseurs originaires de la République populaire de Chine (E 6809) ;
- projet de décision du Conseil concernant la Mission de police de l’Union européenne (MPUE) en Bosnie-Herzégovine (E 6813) ;
- décision du Conseil relative aux modalités pratiques et de procédure en vue de la nomination, par le Conseil, de quatre membres du jury européen dans le cadre de l'action de l'Union européenne pour le label du patrimoine européen (E 6816) ;
- comité consultatif pour la sécurité et la santé sur le lieu du travail. Nomination de Mme Catarina Maria Branco Ferreira Tavares, membre titulaire portugais, en remplacement de M. José Manuel Da Luz Cordeiro, membre démissionnaire (E 6817) ;
- comité consultatif pour la libre circulation des travailleurs. Nomination de Mme Catarina Maria Branco Ferreira Tavares, membre titulaire portugais, en remplacement de M. José Manuel Da Luz Cordeiro, membre démissionnaire (E 6818) ;
- virement de crédits n° DEC51/2011 - Section III - Commission - Budget général - Exercice 2011 (E 6819) ;
- comité consultatif pour la coordination des systèmes de sécurité sociale. Nomination de M. Martin Gleitsmann, membre autrichien, en remplacement de Mme Ruth Taudes, membre démissionnaire (E 6820) ;
- décision du Conseil portant nomination d'un membre et d'un suppléant suédois du Comité des régions (E 6821) ;
- décision du Conseil portant nomination d'un membre suppléant espagnol du Comité des régions (E 6822) ;
- décision du Conseil portant nomination des trois membres du conseil consultatif européen pour la gouvernance statistique (E 6828).
La séance est levée à 18 h 15
Membres présents ou excusés
Commission des affaires européennes
Réunion du mardi 29 novembre 2011 à 16 h 45
Présents. - M. Michel Diefenbacher, M. Jean Gaubert, M. Hervé Gaymard, M. Guy Geoffroy, Mme Marietta Karamanli, M. Pierre Lequiller, M. Didier Quentin, M. Gérard Voisin
Excusés. - M. Pierre Bourguignon, M. Jacques Desallangre, M. Jérôme Lambert, M. Jean-Claude Mignon