N° 2504

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 13 décembre 2019

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE, EN NOUVELLE LECTURE, SUR LE
PROJET DE loi de finances pour 2020 MODIFIÉ PAR LE SÉNAT
(n° 2493),

 

Volume 1

Commentaires d’articles

Par M. Joël GIRAUD

Rapporteur général,

Député

——

 

 Voir les numéros :

Assemblée nationale :  1ère lecture : 2272, 2291, 2292, 2298, 2301 à 2306, 2365, 2368, et T.A. 348.

 Commission mixte paritaire : 2497.

 Nouvelle lecture : 2493.

Sénat :  1ère lecture : 139 à 146 et T.A. 32 (2019-2020).

 Commission mixte paritaire : 200 (2019-2020).


 

 


—  1  —

SOMMAIRE

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 Pages

INTRODUCTION

EXAMEN DES ARTICLES

Article liminaire Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2020, prévision d’exécution 2019 et exécution 2018

PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE LÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

i.  Impôts et ressources autorisés

B.  Mesures fiscales

Article 2 Baisse de limpôt sur le revenu (IR) à compter des revenus de lannée 2020, anticipation contemporaine de cette baisse dans le calcul des taux de prélèvement à la source (PAS) et indexation du barème applicable aux revenus de lannée 2019

Article 2 bis A (nouveau) Suppression du plafond pour lexonération dimpôt sur le revenu du temps de travail additionnel des professionnels médicaux hospitaliers

Article 2 bis Domiciliation fiscale des agents territoriaux exerçant leurs fonctions à létranger

Article 2 quater Modification des modalités dindexation des titres-restaurants

Article 2 sexies A (nouveau) Mise en place de retenues à la source pour lutter contre les montages reposant sur larbitrage de dividendes

Article 2 sexies B (nouveau) Indexation du barème de limpôt sur la fortune immobilière

Article 2 sexies C (nouveau) Exclusion de lassiette de limpôt sur la fortune immobilière des participations immobilières inférieures à 1 % des non-résidents

Article 2 sexies D (nouveau) Assouplissement des règles déterminant le caractère opérationnel de lactivité dune société au titre de limpôt sur la fortune immobilière

Article 2 sexies E (nouveau) Exonération dimpôt sur la fortune immobilière des monuments historiques situés en zone rurale

Article 2 sexies F (nouveau) Exonération dimpôt sur la fortune immobilière des locaux dhabitation loués dans le cadre dune convention entre le propriétaire et lAgence nationale de lhabitat (ANAH)

Article 2 sexies G (nouveau) Relèvement du plafond de la réduction dimpôt « IFI-dons » et possibilité de la reporter sur les années ultérieures

Article 2 sexies H (nouveau) Aménagement du plafonnement de limpôt sur la fortune immobilière

Article 2 sexies I (nouveau) Application des abattements pour durée de détention pour les titres souscrits ou acquis à compter du 1er janvier 2018

Article 2 sexies J (nouveau) Mise en place dun dispositif anti-abus pour le prélèvement forfaitaire unique

Article 2 sexies K (nouveau) Aménagement des conditions requises pour limposition des gains et distributions perçus au titre des parts ou actions de « carried interest »

Article 2 sexies Aménagements du régime fiscal appliqué aux produits issus des contrats dassurance vie

Article 2 septies (supprimé) Aménagement des modalités de détermination du prix dacquisition des bons de souscription de parts de créateur dentreprise

Article 2 octies A (nouveau) Faculté pour les sociétés de droit étranger de délivrer des bons de souscription de parts de créateur dentreprise

Article 2 octies Aménagements à la réforme de limposition des revenus des non-résidents issue de la loi de finances initiale pour 2019

Article 2 nonies A (nouveau) Déductibilité pour les non-résidents des versements réalisés au titre dune prestation compensatoire

Article 2 nonies (supprimé) Prorogation dune année du taux renforcé de la réduction dimpôt « Madelin »

Article 2 decies (nouveau) Relèvement de 20 à 30 % de labattement sur la résidence principale du défunt occupée par des proches

Article 2 undecies (nouveau) Réduction de 15 à 10 ans du délai de rapport fiscal des donations

Article 2 duodecies (nouveau) Extension à tous les donataires de labsence de remise en cause du « Pacte Dutreil » en cas de donation durant la période dengagement de conservation

Article 2 terdecies (nouveau) Relèvement à 90 % de lexonération permise par le « Pacte Dutreil » en cas de souscription dun engagement complémentaire prolongeant à huit ans la durée de conservation

Article 2 quaterdecies (nouveau) Instauration dune réduction des droits de succession dun montant égal aux droits de mutation à titre gratuit payés par le défunt au cours des trois années précédant son décès

Article 2 quindecies (nouveau) Relèvement de labattement des petits-enfants à 70 000 euros pour les droits de donation

Article 3 Domiciliation fiscale en France des dirigeants des grandes entreprises françaises

Article 3 bis (nouveau) Neutralité fiscale des opérations de constitution de fonds de pérennité

Article 3 ter (nouveau) Extension de lexonération dimpôt sur les plus-values de cessions de biens immobiliers en faveur du logement social aux cessions en faveur des organismes de foncier solidaire

Article 3 quater (nouveau) Exonération à hauteur de 80 % à concurrence de 20 millions deuros pour les droits de mutation à titre gratuit des exploitations agricoles en contrepartie dun maintien de lexploitation familiale durant 18 ans

Article 4 Mise sous condition de ressources du crédit dimpôt pour la transition énergétique (CITE) avant sa suppression en 2021 (et remplacement par une prime pour les ménages modestes)

Article 4 bis (nouveau) Affectation dune fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques aux collectivités territoriales ayant adopté un plan climat-air-énergie territorial ou un schéma régional du climat, de lair et de lénergie

Article 4 ter (nouveau) Affectation dune fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques aux communautés de communes pour lexercice de la compétence dorganisation de la mobilité

Article 5 Suppression de la taxe dhabitation sur les résidences principales et réforme du financement des collectivités territoriales

Article 5 bis A (nouveau) Rationalisation de lexonération de droits denregistrement, de taxe de publicité foncière et de contribution de sécurité immobilière en faveur de lÉtat et de certains de ses établissements publics

Article 5 bis (supprimé) Aménagements de la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement en Île-de-France

Article 5 ter A (nouveau) Exclusion des surfaces de stationnement de la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement en Île-de-France

Article 5 ter Exonération de taxe dhabitation sur les résidences principales et dégrèvement de contribution à laudiovisuel public en faveur des contribuables bénéficiant du dispositif dit de sortie en sifflet

Article 5 quater (nouveau) Mesure anti-abus relative aux droits denregistrement des cessions de parts de sociétés civiles agricoles

Article 6 Suppression des taxes à faible rendement

Article 6 bis Abrogation de la taxe sur les cessions de logements par les organismes de logement social

Article 6 ter A (nouveau) Prorogation du dispositif « louer abordable » et ajout dune condition de performance énergétique pour en bénéficier

Article 6 ter B (nouveau) Aménagements relatifs au délai de justification de la réalisation de travaux applicables dans le cadre de léco-prêt à taux zéro

Article 6 ter C (nouveau) Aménagements du bénéfice de lexonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et du prêt à taux zéro (PTZ) pour les logements ayant fait lobjet dun prêt social location-accession (PSLA)

Article 6 ter Aménagement des taxes sur les titres de séjour

Article 6 quinquies Mesure de coordination relative aux prélèvements sur les paris sportifs

Article 6 sexies (nouveau) Exonération du « loto du patrimoine » des prélèvements fiscaux et sociaux sur les jeux de loterie

Article 6 septies (nouveau) Baisse du taux de la contribution sur les retransmissions sportives

Article 7 Limitation dans le temps des dépenses fiscales afin den garantir lévaluation et suppression de dépenses fiscales inefficientes

Article 8 Baisse du taux réduit de la TVA sur certains logements locatifs sociaux dans le cadre du pacte dinvestissement pour le logement social

Article 8 bis Extension aux pharmaciens du bénéfice de lexonération de taxe sur la valeur ajoutée sur les soins dispensés

Article 10 Transposition de la directive (UE) 2018/1910 du Conseil du 4 décembre 2018 en matière de TVA

Article 10 bis (nouveau) Généralisation du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée à lensemble des livres audios

Article 10 ter (nouveau) Application du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée de 5,5 % aux réseaux de froid renouvelable

Article 10 quater (nouveau) Régime de la taxe sur la valeur ajoutée portant sur les services annexes aux offres de communication électroniques et les services de télévision

Article 10 quinquies (nouveau) Uniformisation de lapplication des taux réduits de la taxe sur la valeur ajoutée aux droits dentrée perçus pour les activités culturelles, ludiques, éducatives ou professionnelles

Article 10 sexies (nouveau) Taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée portant sur les fournitures déléments dinformations réalisées par les agences de presse

Article 11 bis A (nouveau) Suramortissement en faveur des exploitants agricoles au titre de lacquisition de biens favorisant la lutte contre les risques sanitaires et environnementaux

Article 11 bis B (nouveau) Facilitation du passage dun régime dimposition agricole au régime de limpôt sur les sociétés

Article 12 Mise en conformité avec le droit européen des retenues et prélèvements à la source applicables aux sociétés non résidentes

Article 12 bis (nouveau) Aménagements au régime fiscal applicable aux fusions et scissions entre sociétés sœurs sans échange de titres

Article 12 ter (nouveau) Extension du régime spécial des fusions aux opérations de restructuration entre sociétés sœurs sans échange de titres

Article 13 Transposition de la directive (UE) 2017/952 du 29 mai 2017 relative à la lutte contre les dispositifs hybrides (ATAD 2) et suites de la transposition de directive (UE) 2016/1164 du 12 juillet 2016 (ATAD 1)

Article 13 bis A (nouveau) Prorogation et ajustement du dispositif de soutien aux jeunes entreprises innovantes

Article 13 bis B (nouveau) Exonération dimpôt sur le revenu des apiculteurs dans la limite de cinquante ruches

Article 13 bis C (nouveau) Extension de la déduction pour épargne de précaution aux exploitations à limpôt sur les sociétés

Article 13 bis D (nouveau) Exclusion de lencadrement de la déductibilité des charges financières nettes des charges afférentes à certains stocks de produits à rotation lente

Article 13 bis E (nouveau) Modification du plafond de la déduction ouverte au titre de lacquisition dœuvres originales dartistes vivants

Article 13 bis F (nouveau) Relèvement du plafond des allégements de fiscalité locale dont bénéficie le groupe La Poste

Article 13 bis G (nouveau) Élargissement de lassiette de la taxe sur les surfaces commerciales à certains entrepôts

Article 13 bis H (nouveau) Modulation de la taxe sur les surfaces commerciales en fonction de la localisation de létablissement à lintérieur ou à lextérieur dun centre-ville

Article 13 bis Modification du suramortissement en faveur de lachat de navires utilisant des énergies propres

Article 13 quater Hausse du plafond des recettes dexploitation des organismes non lucratifs non assujettis à limpôt sur les sociétés

Article 13 sexies Simplification du bénéfice du report de déficits en cas dopération de fusion

Article 13 octies (supprimé) Augmentation de la quote-part pour frais et charges applicable aux plusvalues de cession de long terme devant être intégrées au résultat

Article 13 nonies A (nouveau) Neutralisation des transitions entre régimes micro-fiscaux et régimes réels pour les bénéfices agricoles et non commerciaux

Article 15 Baisse de la taxe pour frais de chambre de commerce et dindustrie

Article 15 bis (nouveau) Alignement du taux de la taxe sur les excédents de provisions des entreprises dassurance sur celui de lintérêt de retard

Article 16 Suppression progressive du tarif réduit de la taxe intérieure de consommation sur les carburants sous condition demploi

Article 16 bis A (nouveau) Extension du dispositif du suramortissement de larticle 39 decies A du code général des impôts aux véhicules qui fonctionnement au carburant B100

Article 16 bis B (nouveau) Harmonisation de la composante déchets de la taxe générale sur les activités polluantes et extension de son exonération aux réceptions en vue de fabrication de combustibles par traitement thermique

Article 16 bis C (nouveau) Exonération des grains minéraux de la taxe générale sur les activités polluantes

Article 16 bis D (nouveau) Exonération de la production de gaz de taxe générale sur les activités polluantes

Article 16 bis E (nouveau) Exonération des bois déchets de la taxe générale sur les activités polluantes

Article 16 bis F (nouveau) Affectation dune fraction de taxe générale sur les activités polluantes à certaines collectivités territoriales vertueuses en matière de gestion des déchets

Article 16 bis G (nouveau) Modification des tarifs de la taxe générale sur les activités polluantes

Article 16 bis Transposition de la directive (UE) 2019/475 du Conseil du 18 février 2019 en ce qui concerne linclusion de la municipalité italienne de Campione dItalia et des eaux italiennes du lac de Lugano dans le territoire douanier de lUnion et dans le champ dapplication territorial de la directive 2008/118/CE relative au régime général commun des droits daccise

Article 16 ter A (nouveau) Rétablissement de lexonération dimpôts commerciaux au profit des syndicats professionnels au titre de certaines de leurs activités

Article 16 ter Tarif réduit de taxe intérieure sur la consommation finale délectricité pour la fourniture délectricité aux navires stationnant à quai dans les ports

Article 17 Rationalisation du régime fiscal du gaz naturel

Article 17 bis (nouveau) Coordination légistique suite au transfert du recouvrement de la taxe générale sur les activités polluantes à la direction générale des finances publiques

Article 18 Refonte des taxes sur les véhicules à moteur

Article 18 bis (nouveau) Reconduction de lexonération de taxe spéciale sur certains véhicules routiers

Article 19 (supprimé) Diminution du remboursement de TICPE applicable au secteur du transport routier de marchandises

Article 20 Hausse de la taxe sur les billets davion au profit de lAgence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)

Article 20 bis (nouveau) Création dun dispositif de suramortissement fiscal pour les investissements destinés à assurer la transition énergétique des engins aéroportuaires de piste

Article 20 ter (nouveau) Exclusion de lassiette de la taxe sur la valeur ajoutée de la taxe de laviation civile et de la taxe daéroport et modification de leurs redevables

Article 20 quater (nouveau) Désindexation des tarifs de la taxe sur laviation civile

II.  Ressources affectées

A.  Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 21 Fixation pour 2020 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ainsi que des variables dajustement et substitution dune dotation budgétaire au prélèvement sur recettes en faveur de la Guyane

Article 21 bis (nouveau) Création dun prélèvement sur les recettes de lÉtat destiné à compenser intégralement les exonérations de fiscalité locale relatives aux constructions neuves et aux acquisitions de logements sociaux

Article 21 ter (nouveau) Création dune procédure de rectification du prélèvement au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources

Article 22 Compensation des transferts de compétences aux régions et aux départements par attribution dune part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

Article 24 Dispositif daccompagnement financier des régions au titre de la réforme de lapprentissage

Article 25 Recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) et du revenu de solidarité (RSO) à La Réunion, et recentralisation du RSO en Guyane

Article 25 bis (nouveau) Régime expérimental de vente hors taxes au bénéfice des touristes arrivant à la Guadeloupe ou en Martinique dans le cadre de croisières maritimes

Article 25 ter (nouveau) Extension du crédit dimpôt en faveur des investissements locatifs outre-mer à certaines opérations de réhabilitation et de démolition-reconstruction

Article 25 quater (nouveau) Extension au secteur de la santé du champ de la réduction dimpôt et du crédit dimpôt en faveur des investissements productifs en outre-mer  et du dispositif des zones franches dactivité nouvelle génération (ZFANG)

Article 25 quinquies (nouveau) Augmentation du taux de la réduction dimpôt en faveur des investissements productifs en outre-mer au titre des investissements hôteliers réalisés à SaintMartin

Article 25 sexies (nouveau) Inclusion du nautisme dans le champ des secteurs dactivités éligibles  aux abattements majorés dans les zones franches dactivité  nouvelle génération (ZFANG)

Article 26 Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de lÉtat au profit des collectivités territoriales

Article 26 bis A (nouveau) Création dune garantie de dotation particulière élu local pour les communes nouvelles

Article 26 ter (nouveau) Élargissement du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée aux véhicules des collectivités territoriales gérés en location longue durée

B.  Impositions et autres ressources affectées à des tiers

Article 27 Mesures relatives à lajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public

Article 27 bis A (nouveau) Prorogation de lexonération fiscale des transferts de biens, droits et obligations au bénéfice des opérateurs de compétences (OPCO)

Article 27 bis B (nouveau) Reversement des excédents financiers des fonds dassurance formation à France compétences

Article 27 bis (supprimé) Création dune contribution à laccès au droit et à la justice

C.  Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux

Article 32 Modification des recettes des comptes daffectation spéciale Transition énergétique et Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

Article 33 (supprimé) Suppression du compte daffection spéciale Aides à lacquisition de véhicules propres en vue de la reprise de ses recettes et de ses dépenses sur le budget général de lÉtat

D.  Autres dispositions

Article 35 Relations financières entre lÉtat et la sécurité sociale

TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES À LÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 37 Équilibre général du budget, trésorerie et plafond dautorisation des emplois

SECONDE PARTIE : MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2020  CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I.  Crédits des missions

Article 38 et état B Crédits du budget général

Article 39 et état C Crédits des budgets annexes

Article 40 et état D Crédits des comptes daffectation spéciale et des comptes de concours financiers

TITRE II AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2020 – PLAFONDS DES AUTORISATIONS DEMPLOIS

Article 42 Plafonds des autorisations demplois de lÉtat

Article 43 Plafonds des emplois des opérateurs de lÉtat

TITRE III REPORTS DE CRÉDITS DE 2019 SUR 2020

Article 46 Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement

TITRE IV DISPOSITIONS PERMANENTES

I.  Mesures fiscales et budgétaires non rattachées

Article 47 A Ajustement des modalités de calcul du quota de réinvestissement pour le bénéfice du report dimposition en cas dapport-cession suivi dun réinvestissement dans diverses entités de placement à risque

Article 47 BA (nouveau) Réforme du régime dimposition des plus-values immobilières

Article 47 E (nouveau) Remplacement de limpôt sur la fortune immobilière (IFI) par un impôt sur la fortune improductive (IFI)

Article 47 F (nouveau) Extension du dispositif « IFI-dons » aux versements au profit des fonds de dotation

Article 48 bis A (nouveau) Suppression de la condition d’agrandissement à plus de 4 hectares de l’unité de gestion pour le dispositif d’encouragement fiscal à l’investissement en forêt (DEFI) acquisition

Article 48 bis B (nouveau) Modification des règles de répartition de limposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux applicables aux éoliennes terrestres

Article 48 bis C (nouveau) Exonération facultative de taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des maisons de santé

Article 48 bis D (nouveau) Relèvement du taux maximal des droits denregistrement et de taxe de publicité foncière sur les mutations à titre onéreux

Article 48 bis E (nouveau) Reconduction du dispositif dérogatoire de taux minimal de taxe de séjour pour les hébergements sans classement ou en attente de classement pour certaines collectivités territoriales

Article 48 quater Mise en place dun versement deux fois par an de la taxe de séjour au réel par les plateformes dintermédiation locative en ligne

Article 48 sexies Modification des modalités de répartition du prélèvement sur le produit des paris hippiques mutualistes

Article 48 septies A (nouveau) Simplification de la procédure de transmission des données relatives à la taxe sur les surfaces commerciales au réseau des chambres de commerce et dindustrie

Article 48 septies Assouplissement des modalités de mise en œuvre de lexonération de taxe foncière sur les propriétés bâties au profit des logements qui ont fait lobjet de dépenses déquipement améliorant leur performance énergétique

Article 48 octies (supprimé) Prorogation et ajustement du dispositif de soutien  aux jeunes entreprises innovantes

Article 48 nonies (supprimé) Aménagements du bénéfice de lexonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et du prêt à taux zéro (PTZ) pour les logements ayant fait lobjet dun prêt social location-accession (PSLA)

Article 48 decies A (nouveau) Création dun taux plancher de la taxe annuelle sur les logements vacants

Article 48 decies B (nouveau) Exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour certains immeubles portés par des établissements publics fonciers

Article 48 decies C (nouveau) Conditionner lexonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements intermédiaires à la délibération de la collectivité territoriale

Article 48 decies D (nouveau) Possibilité de dérogation à labsence dexonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements conventionnés issus dopérations de démolition-reconstruction dans les communes à fort taux de logements sociaux

Article 48 decies E (nouveau) Exonération facultative de droit denregistrement sur les mutations à titre onéreux pour les cessions de logements dans le cadre dopérations daccession sociale à la propriété

Article 48 decies F (nouveau) Exonération facultative de droit denregistrement sur les mutations à titre onéreux pour les acquisitions de logements par les organismes dhabitations à loyer modéré destinés à lintermédiation locative

Article 48 decies G (nouveau) Exonération de taxe daménagement des cabanes pastorales à usage agricole

Article 48 decies H (nouveau) Exonération de taxe daménagement des serres situées sur les communes classées en zone montagne

Article 48 decies I (nouveau) Assujettissement des éoliennes terrestres à la taxe daménagement

Article 48 decies J (nouveau) Exonération partielle de taxe daménagement pour les opérations ayant pour effet de changer la destination des locaux agricoles

Article 48 undecies Exonération de cotisation foncière des entreprises pour les petites entreprises de la batellerie artisanale

Article 48 quaterdecies (supprimé) Baisse du tarif de limposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux pour les nouvelles centrales de production dénergie électrique dorigine photovoltaïque

Article 48 quindecies A (nouveau) Exonération facultative dimposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux pour les installations hydroélectriques permettant le stockage de lénergie

Article 48 octodecies Prorogation jusquau 31 décembre 2020 des bénéfices du classement en zones de revitalisation rurale pour des communes qui devaient initialement sortir du classement au 1er juillet 2020

Article 48 novodecies A (nouveau) Prorogation jusquau 31 décembre 2021 des exonérations fiscales applicables dans les zones de revitalisation rurale

Article 49 Modification des modalités du forfait des dépenses de fonctionnement pour le calcul du crédit dimpôt recherche et du crédit dimpôt innovation

Article 49 bis A (nouveau) Création dun crédit dimpôt au profit des établissements de crédit  octroyant des prêts à taux zéro aux étudiants

Article 49 bis Augmentation du taux du crédit dimpôt pour la production de films et œuvres audiovisuelles étrangers pour les œuvres de fiction intensives en effets visuels

Article 50 Rationalisation de la réduction dimpôt en faveur du mécénat

Article 50 bis A (nouveau) Extension du champ de la réduction dimpôt au titre des dons des particuliers aux dons faits au profit des formations musicales de Radio France

Article 50 bis B (nouveau) Extension du mécénat dentreprise à lorganisation de manifestations sportives consacrées à laction caritative

Article 50 bis C (nouveau) Gel pour cinq ans des conditions dapplication du mécénat dentreprise pour les fondateurs de fondations dentreprise

Article 50 bis D (nouveau) Précisions sur l’assiette des prélèvements sur les jeux de loterie et les paris sportifs

Article 50 ter Limitation dans le temps de dépenses fiscales  relevant de la catégorie des « trous noirs fiscaux »

Article 50 quater Inclusion des véhicules équipés d’un moteur dual fuel dans le champ du suramortissement des véhicules lourds

Article 50 quinquies A (nouveau) Création d’un tarif journalier de taxe spéciale sur certains véhicules routiers pour les poids-lourds de collection

Article 50 quinquies (supprimé) Neutralisation des transitions entre régimes micro-fiscaux et régimes réels pour les bénéfices agricoles et non commerciaux

Article 50 sexies (supprimé) Facilitation du passage dun régime dimposition agricole  au régime de limpôt sur les sociétés

Article 50 octies Mise en conformité de la réduction dimpôt « Madelin » avec la réglementation européenne

Article 50 nonies Plafonnement de dépenses éligibles aux crédits dimpôt cinéma

Article 50 decies A (nouveau) Extension au théâtre du crédit dimpôt spectacles vivants

Article 50 terdecies A (nouveau) Précisions sur les modalités de dépôt des comptes des sociétés investissant en outremer

Article 50 terdecies B (nouveau) Assouplissement de la condition géographique prévue  pour les avantages fiscaux au titre dinvestissements en outre-mer  dans des navires de croisière

Article 50 terdecies C (nouveau) Rétablissement dans les départements doutre-mer  de la réduction dimpôt au titre des investissements locatifs

Article 50 terdecies D (nouveau) Extension du crédit dimpôt en faveur des investissements locatifs outre-mer à certaines opérations de démolition-reconstruction

Article 50 terdecies E (nouveau) Création dune imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux pour les installations de production délectricité dorigine géothermique

Article 51 Création dune taxe forfaitaire  sur les contrats à durée déterminée dits dusage

Article 51 bis (nouveau) Exonération de cotisations et de contributions sociales des avantages tirés des cartes de transport accordées par nécessité de service aux salariés des opérateurs de transports publics urbains en application d’une convention collective nationale

Article 52 Révision des valeurs locatives des locaux dhabitation (RVLLH) et simplification des procédures dévaluation des locaux professionnels

Article 54 bis (nouveau) Suppression du dispositif du « mini-abus de droit » contre l’évitement fiscal

Article 55 Publication de la liste des plateformes qui ne coopèrent pas avec ladministration fiscale

Article 55 bis Télédéclaration des donations et successions et détermination par voie réglementaire des impositions devant faire l'objet de téléprocédures

Article 55 ter Transmission de léligibilité fiscale de lépargnant au livret dépargne populaire par ladministration fiscale sur demande des établissements bancaires

Article 55 quater (nouveau) Simplification des cadres budgétaires et comptables applicables aux caisses de crédit municipal

Article 56 (supprimé) Mise en œuvre de la facturation électronique dans les relations interentreprises et remise dun rapport sur les conditions de cette mise en œuvre

Article 56 bis (nouveau) Possibilité pour les plateformes en ligne d’opter pour le paiement scindé de la TVA

Article 57 Possibilité pour les administrations fiscales et douanières de collecter et exploiter les données rendues publiques sur les sites internet des réseaux sociaux et des opérateurs de plateforme

Article 58 ter A (nouveau) Renforcement de labattement de base dimposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements faisant lobjet dun bail réel solidaire

Article 58 ter (supprimé) Prorogation du dispositif « louer abordable » et ajout dune condition de performance énergétique pour en bénéficier

Article 58 quater Création d’une réduction d’impôt pour les investissements au sein des foncières solidaires chargées d’un service d’intérêt économique général dans le domaine du logement

Article 58 quinquies Conditions d'attribution de la demi-part fiscale aux conjoints survivants d'un titulaire de la retraite du combattant

Article 58 septies Prorogation jusquen 2022 de la réduction dimpôt pour la restauration immobilière dans certains quartiers anciens dégradés

Article 58 octies (supprimé) Recentrer le dispositif Pinel sur les bâtiments d’habitation collectifs

Article 58 nonies A (nouveau) Ouverture de la possibilité de proroger le délai de douze mois au terme duquel le logement doit être achevé pour le bénéfice de la réduction d’impôt Pinel

Article 58 decies Augmentation de la réduction dimpôt sur le revenu au titre des dons  au profit des associations luttant contre la violence domestique

Article 58 undecies Expérimentation en Bretagne d’un zonage et de conditions d’éligibilité infra-communaux pour le dispositif Pinel

Article 58 duodecies (nouveau) Adaptation de la réduction d’impôt Censi-Bouvard pour les services d’aide et d’accompagnement à domicile

Article 59 Obligation de télédéclaration et de télépaiement de la taxe spéciale sur les conventions dassurances et des contributions assimilées

Article 59 quater A (nouveau) Exclusion du champ du plafonnement des ressources des agences de l’eau de la majoration du tarif de la redevance pour prélèvement sur la ressource en eau au bénéfice des établissements publics territoriaux de bassin

Article 59 sexies Généralisation des téléprocédures pour les taxes aéronautiques

Article 59 decies Codification et extension à la taxe sur la valeur ajoutée du dispositif relatif aux aviseurs fiscaux

Article 59 undecies (supprimé) Extension aux sociétés d’investissement immobilier cotées du dispositif relatif aux aviseurs fiscaux

Article 59 terdecies (supprimé) Extension du champ du document de politique transversale relatif à la lutte contre l’évasion fiscale et la fraude en matière d’impositions de toutes natures et de cotisations sociales à la lutte contre les infractions économiques et financières

Article 59 quaterdecies A (nouveau) Facilitation de l’accès des généalogistes professionnels aux déclarations de succession

Article 59 quindecies Rassemblement en un article unique de l’ensemble des fondements législatifs des annexes générales dites « jaunes budgétaires » au projet de loi de finances

Article 59 sexdecies (supprimé) Rapport au Parlement sur l’avantage successoral de lassurance-vie

Article 60 Simplification du recouvrement de la TVA à limportation auprès des entreprises

Article 60 bis A (nouveau) Clarification du régime juridique de la taxe sur la valeur ajoutée portant sur certains produits destinés à l’alimentation humaine et animale

Article 61 Unification des modalités de déclaration et de recouvrement  de certaines impositions indirectes et amendes

Article 61 bis A (nouveau) Suppression de la déclaration préalable de profession pour les professionnels utilisant de l’alcool dénaturé en exonération de droits d’accises

Article 61 bis B (nouveau) Simplification des formalités administratives liées à la vente à distance des produits soumis à accises

Article 61 bis C (nouveau) Simplification de la circulation en droits acquittés des bouteilles de vin sur le territoire métropolitain

Article 61 bis D (nouveau) Suppression des règles particulières de circulation applicables aux essences d’absinthe et produits assimilés ne contenant pas d’alcool

Article 61 bis Application des modalités de recouvrement des taxes sur le chiffre d’affaires aux taxes sur les boissons non alcooliques et à la taxe générale sur les activités polluantes et adaptation technique pour assurer un niveau de contrôle similaire

Article 61 quater (supprimé) Suppression de la possibilité de financer par la taxe d’aéroport les matériels de contrôle automatisé aux frontières par identification biométrique

Article 61 quinquies (nouveau) Suppression de la condition linguistique pour les microentreprises pour le bénéfice du crédit d’impôt en faveur de la production phonographique

Article 61 sexies (nouveau) Demande de rapport à la suite de l’abandon du projet Europacity

Article 62 Rééquilibrage des taxes affectées au Centre national du cinéma et de limage animée

Article 63 Alignement progressif de la fiscalité du tabac applicable en Corse sur celle applicable sur le continent, à compter de 2022, sur une période de cinq ans

Article 64 (supprimé) Compensation des revalorisations exceptionnelles du revenu de solidarité active (RSA)

Article 67 (supprimé) Augmentation maîtrisée de certaines prestations sociales et suppression de lindexation de la réduction de loyer de solidarité (RLS)

Article 68 Interdiction de loctroi de garantie de lÉtat au commerce extérieur pour la recherche, lextraction et la production de charbon

Article 71 ter Autorisation de la Caisse des dépôts et consignations à recevoir et gérer les fonds destinés au compte d'engagement citoyen

Article 71 quinquies Modalités de répartition de la fraction supplémentaire de taxe sur la valeur ajoutée affectée aux départements

Article 72 bis A (nouveau) Modalités de prise en compte dune part fixe dans la tarification de la redevance denlèvement des ordures ménagères (REOM)

Article 72 bis B (nouveau) Gratuité du permis de chasser en Guyane jusqu’au 31 décembre 2022

Article 72 bis Augmentation à compter de 2021 des objectifs d’incorporation de la taxe relative à l’incorporation de biocarburants pour la filière essence

Article 72 quater A (nouveau) Exonération facultative de taxe foncière sur les propriétés bâties et de cotisation foncière des entreprises pour la production de chaleur issue de biomasse

Article 72 quinquies Prorogation du financement des groupements d’intérêt public dans le cadre de l’implantation de Cigéo

Article 72 sexies A (nouveau) Aménagement de la procédure de délibération des tarifs des taxes locales sur la consommation finale délectricité

Article 72 sexies (supprimé) Prélèvement sur les recettes des droits de mutation à titre onéreux des départements franciliens au profit de la Société du Grand Paris

II.  Autres mesures

Action extérieure de lÉtat

Article 73 AA (nouveau) Augmentation de la part du produit des droits de visas attribuée au ministère de lEurope et des Affaires étrangères

Article 73 A (supprimé) Rapport annuel sur lexécution des contrats pluriannuels fixant les objectifs et définissant les moyens des opérateurs de lÉtat contribuant à laction extérieure de la France

Administration générale et territoriale de lÉtat

Article 73 C (supprimé) Rapport évaluant lutilité du maintien de la carte électorale

Aide publique au développement

Article 73 D (supprimé) Demande de rapport au Parlement sur lactivité du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banque mondiale

Cohésion des territoires

Article 75 (supprimé) Financement complémentaire du Fonds national daide au logement (FNAL) par Action Logement

Conseil et contrôle de lÉtat

Article 75 bis A (nouveau) Possibilité pour les collectivités territoriales de souscrire des titres participatifs émis par les organismes dhabitation à loyer modéré qui leur sont rattachés

Écologie, développement et mobilité durables

Article 76 bis A (nouveau) Arrêt des subventions publiques aux énergies fossiles dici 2025

Article 76 ter Mise en place dun dispositif davances remboursables fournies par Aéroports de Paris pour accélérer les insonorisations de logements autour de laéroport de Paris Charles-de-Gaulle

Économie

Article 76 sexies Demande de rapport portant sur les garanties publiques à l’export

Enseignement scolaire

Article 76 septies (supprimé) Demande de rapport portant sur le recrutement des enseignants contractuels et leurs évolutions de carrière

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Article 76 nonies A (nouveau) Allongement du délai de carence à trois jours dans la fonction publique

Article 76 nonies B (nouveau) Suppression de la faculté pour lÉtat de déléguer sa compétence comptable aux collectivités territoriales sous la forme dagences comptables

Article 76 nonies C (nouveau) Report dun an de lobligation de placer sur un compte bancaire les fonds des personnes hébergées dans un établissement public de santé, social ou médico-social, placées sous protection juridique, et dont la tutelle est assurée par un préposé détablissement

Immigration, asile et intégration

Article 76 nonies (supprimé) Suppression dun titre inopérant dans le CESEDA

Article 76 decies (supprimé) Élargissement du champ des adaptations à Mayotte susceptibles dêtre apportées au contenu du contrat dintégration républicaine et report de lentrée en vigueur de ce contrat dans ce territoire

Justice

Article 76 terdecies (supprimé) Réforme de l’aide juridictionnelle

Article 76 sexdecies A (nouveau) Extension du champ du bénéfice du Fonds déchange éducatif, culturel et sportif

Recherche et enseignement supérieur

Article 76 sexdecies (supprimé) Demande de rapport portant sur lindicateur relatif à la qualité de la gestion immobilière du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire »

Article 76 septdecies A (nouveau) Exonération de taxe sur les installations nucléaires de base (INB) et de contribution annuelle à l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) au profit des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel

Article 76 septdecies (supprimé) Rapport portant sur la stratégie « Bienvenue en France »

Relations avec les collectivités territoriales

Article 78 Répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF)

Article 78 bis A (nouveau) Modification de la définition des logements sociaux pris en compte pour le calcul de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale

Article 78 bis B (nouveau) Suppression du plafonnement de la population prise en compte pour l’éligibilité de la DSR « Bourg centre » et le montant des attributions individuelles de cette dotation

Article 78 ter Création d’une dotation de soutien pour la protection de la biodiversité

Article 78 quinquies (supprimé) Augmentation des ressources du fonds de solidarité des communes de la région d’Île de France

Article 78 sexies A (nouveau) Suppression du plafonnement de la hausse de la contribution au FSRIF en cas de hausse des ressources du fonds

Article 78 sexies Fusion des trois fonds de péréquation départementaux

Article 78 septies Évolution des règles applicables à la dotation de solidarité communautaire (DSC)

Article 78 octies Suppression, en 2020, de la dotation de soutien à l’investissement territorial versée par la métropole du Grand Paris et maintien, en 2020, de la dotation d’intercommunalité dans la dotation d’équilibre

Article 78 nonies Stabilisation de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) en 2020

Article 78 decies A (nouveau) Procédure d’attribution des subventions au titre de la dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID)

Article 78 decies B (nouveau) Coordinations rédactionnelles liées au remplacement de la dotation globale d’équipement par la dotation de soutien à l’investissement des départements

Article 78 decies C (nouveau) Attribution de la dotation de soutien à l’investissement local par les préfets de département et création d’une commission des investissements locaux

Article 78 decies D (nouveau) Encadrement de la majoration du taux de subvention au titre de la dotation de soutien à l'investissement local dans le cadre de la contractualisation

Article 78 decies E (nouveau) Création d’une dotation destinée à compenser les frais d’assurance supportés par les communes de moins de 3 500 habitants pour couvrir les coûts résultant de la mise en œuvre de la protection fonctionnelle des maires

Article 78 decies F (nouveau) Rapport au Parlement sur les conséquences de la refonte de la fiscalité locale sur les communes d’outre-mer

Santé

Article 78 duodecies  Modification des conditions daccès et de prise en charge des soins au titre de laide médicale de lÉtat (AME) de droit commun

Article 78 terdecies (supprimé)  Ouverture de laccès à laide médicale de lÉtat pour les demandeurs dasile

Sécurités

Article 78 septdecies (supprimé) Expérimentation de la possibilité pour des associations agréées de sécurité civile de réaliser des évacuations durgence de victimes dans le cadre des opérations de secours durgence à personne

Solidarité, insertion et égalité des chances

Article 78 octodecies Simplification des conditions doctroi et de renouvellement de laide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays dorigine (ARFS)

Article 78 novodecies Modification du mode de calcul de lallocation supplémentaire dinvalidité (ASI) et suppression du recouvrement sur succession

Sport, jeunesse et vie associative

Article 78 unvicies Affectation au fonds de développement de la vie associative (FDVA) dune partie des avoirs des comptes inactifs, conservés par la Caisse des dépôts et consignations, et reversés chaque année à lÉtat

Article 78 duovicies Création dune annexe au projet de loi de finances sur leffort financier public dans le domaine du sport

Travail et emploi

Article 80 Recentrage de laide aux créateurs et repreneurs dentreprises

CAS Gestion du patrimoine immobilier de lÉtat

Article 83 (supprimé) Capacité des universités à recourir aux formes de sociétés publiques ou privées pour la valorisation de leur patrimoine immobilier

CAS Participations financières de lÉtat

Article 84 bis (nouveau) Information du Parlement en cas dabondement significatif du compte daffectation spéciale Participations financières de lÉtat par le budget général

CAS Pensions

Article 84 ter (nouveau) Décristallisation des pensions servies aux ressortissants étrangers par la CNRACL et le FSPOEIE


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   INTRODUCTION

Dans sa version initiale, le présent projet de loi de finances, adopté en Conseil des ministres le 27 septembre 2019, comportait 81 articles dont l’article liminaire. Le déficit budgétaire de l’État pour 2020 était prévu à 93 061 millions d’euros et le déficit public à 2,2 % du produit intérieur brut (PIB).

En première lecture, l’Assemblée nationale a inséré 164 articles additionnels et supprimé un article du projet de loi initial. Le texte adopté en première lecture, le 19 novembre 2019, comprenait ainsi 245 articles dont un supprimé. La prévision de déficit budgétaire de l’État a été revue à 93 342 millions d’euros, sans effet sur le niveau du déficit public.

En première lecture, le Sénat a :

– adopté conformes 110 articles et confirmé la suppression d’un article ;

– supprimé 37 articles ;

– modifié puis adopté 97 articles ;

– et inséré 148 articles additionnels.

Le texte adopté en première lecture par le Sénat, le 10 décembre 2019, comprenait ainsi 282 articles dont 37 supprimés. La prévision de déficit budgétaire de l’État pour 2020 a été revue à 42 270 millions d’euros à la suite du rejet des crédits de 5 missions budgétaires, entraînant une diminution des dépenses du budget général de 52,7 milliards d’euros. Par conséquent, la prévision de solde public pour 2020 a été revue à – 0,1 point de PIB (en amélioration de 2,1 points de PIB).

Une commission mixte paritaire s’est réunie le 11 décembre 2019 pour examiner les dispositions restant en discussion, soit au total 282 articles supprimés, modifiés ou insérés par le Sénat. La commission mixte paritaire a rapidement constaté qu’elle ne pouvait parvenir à un accord sur l’ensemble des dispositions restant en discussion et a conclu à l’échec de ses travaux.

La commission des finances s’est réunie le 13 décembre 2019 pour examiner, en nouvelle lecture, les 282 articles encore en discussion. Elle a adopté sans modification 87 articles et maintenu la suppression de 10 autres articles.

 

Elle a par ailleurs adopté 287 amendements tendant :

– à rétablir la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture pour 44 articles ;

– à adopter une nouvelle rédaction pour 40 articles ;

– et à supprimer 101 articles.

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*     *

 


—  1  —

   EXAMEN DES ARTICLES

La commission a examiné les articles du présent projet de loi de finances, en nouvelle lecture, lors de sa réunion du vendredi 13 décembre 2019 ([1]).

Article liminaire
Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble
des administrations publiques de l’année 2020,
prévision d’exécution 2019 et exécution 2018

I.   Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A.   état du droit

Le présent article porte sur les finances publiques toutes administrations publiques confondues, et non sur le seul budget de l’État.

Il offre ainsi une vision consolidée de l’ensemble des finances publiques : administrations publiques centrales, administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale.

Aux termes de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([2]), l’article liminaire du PLF présente « un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre ».

B.   Dispositif proposé

Le présent article propose le tableau de synthèse suivant :

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES pour les annÉes 2018 À 2020

(en % du PIB)

Soldes

Exécution

2018

Prévision d’exécution

2019

Prévision 2020

Solde structurel (1)

– 2,3

– 2,2

– 2,2

Solde conjoncturel (2)

0,0

0,0

0,1

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

– 0,2

– 0,9

– 0,1

Solde effectif (1 + 2 + 3)

 2,5

 3,1

 2,2

Source : article liminaire du présent PLF (version initiale).

Le présent article fixe ainsi, pour 2020, un objectif de déficit public de 2,2 % du produit intérieur brut, ce qui n’avait pas été observé depuis 2001. Le déficit public est, en outre, presque entièrement d’origine structurelle.

C.   Dispositif modifié

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

II.   Les modifications apportées par le Sénat

L’examen de la seconde partie du projet de loi de finances par le Sénat a donné lieu au rejet des crédits de cinq missions ([3]). Par conséquent, le déficit budgétaire de l’État prévu pour 2020 diminue du montant des crédits cumulés de ces cinq missions, soit 52,7 milliards d’euros (soit 2,1 points de PIB).

Un amendement du Gouvernement, adopté en seconde délibération avec l’avis favorable de la commission des finances, a procédé à la coordination nécessaire de l’incidence de ces votes sur le solde des administrations publiques prévu pour 2020. L’article liminaire a donc été modifié afin de diminuer le solde public effectif et sa décomposition structurelle de 2,1 points de PIB.

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES pour les annÉes 2018 À 2020

(en % du PIB)

Soldes

Exécution

2 018

Prévision d’exécution

2 019

Prévision 2 020

Solde structurel (1)

– 2,3

– 2,2

– 0,1

Solde conjoncturel (2)

0,0

0,0

0,1

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

– 0,2

– 0,9

– 0,1

Solde effectif (1 + 2 + 3)

 2,5

 3,1

 0,1

Source : article liminaire du présent PLF (version adoptée par le Sénat en première lecture.

III.   La position du Rapporteur général

Dans le cadre de la présente nouvelle lecture, les prévisions de soldes publics seront naturellement appelées à évoluer en fonction des votes de l’Assemblée nationale sur la base du texte adopté par le Sénat en première lecture.

Selon toute vraisemblance, les crédits des missions rejetés par le Sénat seront adoptés par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture. L’article liminaire sera donc rétabli, à l’issue de l’examen du projet de loi de finances en séance publique et en seconde délibération.

*

*     *

   PREMIÈRE PARTIE :
CONDITIONS GÉNÉRALES DE LÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

i. ‑ Impôts et ressources autorisés

B.  Mesures fiscales

Article 2
Baisse de limpôt sur le revenu (IR) à compter des revenus de lannée 2020, anticipation contemporaine de cette baisse dans le calcul des taux
de prélèvement à la source (PAS) et indexation du barème applicable
aux revenus de lannée 2019

I.   Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

L’article 2 porte deux types de mesures relatives à l’impôt sur le revenu.

● Il procède, d’une part, à des mesures traditionnelles de revalorisation de l’impôt sur le revenu en fonction de l’inflation. Ainsi, les tranches d’imposition applicables sur le revenu de l’année 2019 sont revalorisées de 1 %.

Cette revalorisation entraîne la revalorisation concomitante d’autres dispositifs indexés, notamment l’abattement forfaitaire sur le revenu en faveur des personnes âgées de plus de soixante-cinq ans (applicable en fonction de seuils de revenus définis), le plafond de l’abattement de 10 % applicable aux pensions de retraite, le plafond de la déduction forfaitaire de 10 % au titre des frais professionnels, le seuil du revenu fiscal de référence associé au bénéfice du taux nul en matière de prélèvement à la source.

Elle s’accompagne également de la revalorisation des différents montants utilisés pour le calcul des avantages retirés du quotient familial et du montant de la décote (abattement pour rattachement d’un enfant majeur marié ou ayant des enfants à charge, plafonnement des effets d’une demi-part du quotient familial de droit commun, plafonnement des effets d’une part au titre du premier enfant à charge pour les personnes seules, plafonnement des effets de la demi-part des personnes seules ayant élevé des enfants qui ne sont plus à leur charge, réduction d’impôt des invalides, pensionnés de guerre et anciens combattants, réduction d’impôts des contribuables veufs ayant des enfants à charge, montant à partir duquel est calculée la décote).

En outre, l’article revalorise l’ensemble des bases mensuelles pour l’application du taux par défaut du prélèvement à la source.

● D’autre part, cet article porte trois mesures dont l’effet combiné est de permettre une baisse d’impôt de 5 milliards d’euros en 2020 concentrée sur les contribuables dont le taux marginal relève des deux premières tranches d’imposition.

En premier lieu, le taux de la première tranche imposable est abaissé de 14 à 11 % et les seuils d’entrée dans les deuxième et troisième tranches imposables sont abaissés respectivement à 25 669 euros et 73 369 euros.

En deuxième lieu, l’article supprime la réduction d’impôt au taux maximal de 20 %, devenue sans objet, en faveur des foyers fiscaux aux revenus modestes.

En troisième lieu, l’article modifie les effets de la décote en adaptant ses paramètres dans le contexte de la baisse de la charge fiscale.

Confirmant la position de la commission des finances et à l’initiative du Rapporteur général, l’Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement rédactionnel qui corrige une disposition initiale de la loi de finances pour 2019 en portant l’entrée en vigueur du e du 1 du III de l’article 204 H du code général des impôts, relatif à l’indexation automatique des grilles de taux par défaut, à compter de 2021 et non 2020.

II.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement de la commission des finances avec un avis défavorable du Gouvernement, qui relève le plafond du quotient familial par demi-part de 1 567 euros à 1 750 euros. L’objectif affiché par les sénateurs est « daccroître la redistribution horizontale » et de « redonner du pouvoir dachat aux familles ».

III.   La position du Rapporteur général

Le plafond du quotient familial, qui permet de limiter l’avantage fiscal résultant de l’application du quotient pour chaque demi-part supplémentaire, est revalorisé en fonction de l’inflation par le présent article, soit à hauteur de 1 %.

L’opportunité de rehausser le plafond du quotient familial a été, comme l’année dernière, débattue en commission des finances et en séance publique à l’Assemblée nationale. Cette mesure n’a pas été retenue, notamment en raison du coût budgétaire associé à une telle mesure et de ses effets peu redistributifs. En effet, ce rehaussement du plafond bénéficierait principalement aux foyers fiscaux appartenant aux deux derniers déciles de revenus.

Le Rapporteur général propose donc de rétablir l’article 2 dans sa version adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

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*     *

Article 2 bis A (nouveau)
Suppression du plafond pour lexonération dimpôt sur le revenu du temps de travail additionnel des professionnels médicaux hospitaliers

I.   Les dispositions adoptées par le Sénat

A.   état du droit

1.   L’instauration d’une défiscalisation des heures supplémentaires en 2007

L’article 81 quater du CGI, introduit par l’article premier de la loi dite « TEPA » ([4]), prévoyait une exonération d’impôt sur le revenu des rémunérations perçues au titre de la réalisation d’heures supplémentaires, d’heures complémentaires ou d’un temps de travail additionnel comparable (heure choisie, heure considérée comme supplémentaire, temps de travail additionnel ou temps de travail résultant de la renonciation à un jour de repos), pour l’ensemble des salariés et des agents publics. Cet article a été abrogé par l’article 3 de la loi du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 ([5]).

Le cas des professionnels médicaux hospitaliers

Les professionnels médicaux hospitaliers exerçant des fonctions salariées dans des établissements publics de santé ont différents statuts. Ce sont majoritairement des praticiens hospitaliers admis sur concours (60 %) mais cette notion regroupe aussi les médecins-assistants recrutés sur des contrats à durée déterminée, les médecins attachés ou vacataires qui travaillent à temps partiel, les médecins hospitaliers universitaires titulaires et non titulaires, ainsi que d’autres salariés.

Les professionnels médicaux dont les praticiens hospitaliers peuvent accomplir, sur la base du volontariat, en sus de leurs obligations de service hebdomadaires, un temps de travail additionnel donnant lieu soit à récupération, soit au versement d’indemnités de participation à la continuité des soins ou d’indemnités de temps de travail additionnel (prévu par l’article R. 6152-27 du code de la santé publique pour les praticiens hospitaliers).

Les praticiens hospitaliers sont des agents publics sous statut fixé dans le code de la santé publique ([6]) et ne sont donc pas soumis aux statuts de la fonction publique hospitalière de 1986 ([7]). Le temps de travail additionnel des praticiens hospitaliers n’étant pas explicitement visé par le décret du 7 octobre 2007 qui venait préciser les modalités d’application de l’exonération d’impôt sur le revenu des heures supplémentaires pour les agents publics, la défiscalisation de ce temps de travail additionnel n’a pas été appliquée de façon homogène par l’administration fiscale. Le Conseil d’État a estimé, dans une décision du 2 février 2015 ([8]), que la défiscalisation du temps de travail additionnel était bien applicable aux praticiens hospitaliers à temps plein ou à temps partiel.

2.   Une défiscalisation encadrée des heures supplémentaires depuis le 1er janvier 2019

L’article 2 de la loi du 24 décembre 2018 portant mesures d’urgence économiques et sociales ([9]) a rétabli l’article 81 quater du CGI, afin d’exonérer d’impôt sur le revenu, à compter du 1er janvier 2019 pour l’ensemble des salariés et des agents publics, les rémunérations, majorations et éléments de rémunération versés au titre du temps de travail supplémentaire effectué, mentionnés aux I et III de l’article L. 241-17 du code de la sécurité sociale, rétabli par l’article 7 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 ([10]). Ainsi, le champ des rémunérations éligibles à l’exonération fiscale est identique à celui des rémunérations éligibles à l’exonération sociale prévue par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 – dont l’entrée en vigueur a été avancée au 1er janvier 2019 par la loi portant mesures d’urgence économiques et sociales.

L’exonération fiscale est subordonnée au respect de plusieurs conditions :

– elle est conditionnée, comme l’exonération sociale, à l’éligibilité des rémunérations et à l’absence de simple substitution à d’autres éléments de rémunération (V de l’article L. 241-17) ; de même, les rémunérations prises en compte sont plafonnées au niveau des majorations conventionnelles ou, à défaut, des majorations législatives précitées ;

– elle est par ailleurs limitée par un plafond annuel d’exonération de 5 000 euros, soit 417 euros par mois en moyenne.

L’étude d’impact sur le projet de loi portant mesures d’urgence économiques et sociales ([11]) prévoyait que 95 % des heures supplémentaires effectuées se situeraient sous ce plafond. Cette limitation à un niveau élevé de l’exonération, qui n’était pas prévue en 2007, a pour double objectif de recentrer les moyens vers les salariés pour lesquels la mesure est la plus utile et lutter contre des pratiques d’optimisation fiscalo-sociales associées à la déclaration d’heures supplémentaires fictives pour les cadres supérieurs.

Un décret du 27 février 2019 ([12]) est venu préciser les modalités d’application aux agents publics de cette exonération d’impôt. Les 13° et 15° de l’article 1 visent notamment les éléments de rémunération du temps de travail additionnel effectif prévus par les dispositions des contrats des agents non titulaires de droit public et les indemnités perçues par les praticiens hospitaliers en contrepartie d’un temps de travail additionnel effectif.

L’article 4 du décret subordonne la réduction de cotisations et l’exonération d’impôt sur le revenu à deux conditions :

– la mise en œuvre par l’autorité hiérarchique de moyens de contrôle permettant de comptabiliser de façon exacte les heures supplémentaires ou le temps de travail additionnel effectivement accomplis ;

– l’établissement par l’employeur d’un document, le cas échéant sur support dématérialisé, indiquant, pour chaque agent et par mois civil ou, pour les agents dont le cycle de travail excède un mois, à la fin de chaque cycle, le nombre d’heures supplémentaires ou le temps de travail additionnel effectivement accomplis et la rémunération y afférente.

B.   Dispositif proposé

À l’initiative de M. Karoutchi (Les Républicains) et de plusieurs de ses collègues, le Sénat a adopté, avec des avis de sagesse du Rapporteur général et défavorable du Gouvernement, un amendement qui supprime le plafond annuel de 5 000 euros pour l’exonération d’impôt sur le revenu du temps de travail additionnel des professionnels médicaux hospitaliers.

Les auteurs de l’amendement estiment que cette mesure permettrait de rendre le temps de travail additionnel pour les personnels médicaux hospitaliers plus attractif, ce qui renforcerait la qualité des soins et entraînerait une dépense globale moindre pour les hôpitaux en réduisant le recours aux intérimaires.

II.   La position du Rapporteur général

Les professionnels médicaux hospitaliers effectuent de nombreuses heures de temps de travail additionnel, rémunérées le plus souvent par le versement d’indemnités. Pour la première fois pour ces professionnels, une incitation fiscale explicite à l’exercice du temps de travail additionnel a été mise en place depuis le 1er janvier 2019, l’application de la précédente mesure de défiscalisation mise en place par la loi TEPA n’ayant été validée par le Conseil d’État qu’après son abrogation.

Si le Rapporteur général est très sensible à la situation du personnel médical dans les hôpitaux publics français, il estime que le plafond de 5 000 euros annuels pour l’exonération d’impôt sur le revenu du temps de travail additionnel n’est pas un frein à l’exercice raisonné d’heures supplémentaires. En outre, le coût de cette mesure n’est pas évalué et pourrait conduire à constater des effets d’aubaine importants.

Des mesures plus globales provenant du plan d’urgence pour l’hôpital public présentées par le Gouvernement le 20 novembre 2019 ont vocation à répondre, de manière plus juste et efficace, aux difficultés que connaissent les hôpitaux français.

Le rapporteur général propose donc de supprimer cet article.

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Article 2 bis
Domiciliation fiscale des agents territoriaux exerçant leurs fonctions
à létranger

I.   Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A.   état du droit

L’article 4 A du code général des impôts prévoit que les personnes qui ont leur domicile fiscal en France sont passibles de l’impôt sur le revenu en raison de l’ensemble de leurs revenus. En revanche, les personnes dont le domicile fiscal est situé hors de France, les « non-résidents », ne sont redevables de cet impôt que sur leurs revenus de source française.

L’article 4 B du CGI pose trois conditions alternatives à la domiciliation fiscale en France : les personnes doivent avoir en France leur foyer ou le lieu de leur séjour principal ; exercer en France une activité professionnelle, salariée ou non, à moins qu’elles ne justifient que cette activité y est exercée à titre accessoire ; avoir en France le centre de leurs intérêts économiques.

Le même article ajoute une autre exception : les agents de l’État qui exercent leurs fonctions ou sont chargés de mission dans un pays étranger et qui ne sont pas soumis dans ce pays à un impôt personnel sur l’ensemble de leurs revenus sont considérés comme ayant leur domicile fiscal en France. Ainsi, les règles de droit commun sont appliquées à ces agents en matière d’imposition sur le revenu, notamment le bénéfice du mécanisme de la décote et des crédits et réductions d’impôt.

Les conventions fiscales internationales fixant le cadre applicable notamment en matière d’imposition sur le revenu prévoient traditionnellement que les agents publics rémunérés par un des États contractants, une collectivité territoriale ou une personnalité morale de droit public de cet État qui ne se livrent pas à une activité industrielle et commerciale sont imposables uniquement dans leur État d’origine.

Ainsi, les agents relevant de la fonction publique territoriale ou hospitalière française, ainsi que les agents recrutés sous contrat de droit public, en poste dans un pays étranger ayant conclu ce type de convention fiscale avec la France sont redevables en France de l’impôt sur le revenu en raison de l’ensemble de leurs revenus. Cependant, ces agents sont considérés par l’administration fiscale comme des non-résidents fiscaux et sont soumis, par conséquent, aux règles applicables aux non-résidents fiscaux déterminées par les articles 182 A, 197 A et 197 B du CGI. Ainsi, ils sont soumis à un taux minimum d’imposition (20 %) et ne peuvent ni bénéficier du mécanisme de la décote ni des réductions ou crédits d’impôt sur le revenu.

B.   Dispositif proposé

L’Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des finances et trois autres amendements identiques portés par des députés des groupes Les Républicains, Libertés et Territoires et La République en marche, avec un avis de sagesse du Gouvernement. Ces amendements élargissent aux agents territoriaux qui exercent leurs fonctions à l’étranger et sont imposés sur leurs revenus en France le critère de domiciliation fiscale prévu pour les agents de l’État.

Ces agents pourraient donc conserver leur domicile fiscal en France sous réserve de ne pas être soumis à l’impôt sur le revenu dans le pays où ils exercent leurs fonctions. N’étant alors plus considérés comme des non-résidents, ils pourraient bénéficier du mécanisme de la décote et des crédits et réductions d’impôt sur le revenu.

II.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement rectifié de la commission des finances, qui étend aux agents de la fonction publique hospitalière le principe de la domiciliation fiscale en France dans les conditions applicables aux agents de la fonction publique d’État.

De plus, cet amendement remplace la notion d’« agents territoriaux » par celle d’ « agents des collectivités territoriales » pour plus de précision.

À noter que l’amendement initial adopté par la commission des finances du Sénat élargissait à l’ensemble des agents publics le principe de domiciliation fiscale en France afin d’intégrer également les agents recrutés sous contrat de droit public.

III.   La position du Rapporteur général

Un sous-amendement de Mme Genetet, rejeté par l’Assemblée nationale avec un avis défavorable du Gouvernement et un avis favorable à titre personnel du Rapporteur général, visait à élargir le principe légal de la domiciliation fiscale en France à l’ensemble des agents « d’une personne morale de droit public ». Le Gouvernement avait fait valoir la nécessité d’améliorer la rédaction de la notion d’« agent » au cours de la navette.

Au vu des risques d’aubaine induits par l’élargissement à l’ensemble des agents publics, il semble pertinent d’encadrer le bénéfice de la domiciliation fiscale en France aux seuls agents des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière.

Le Rapporteur général propose donc de conserver cet article dans sa rédaction adoptée par le Sénat.

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Article 2 quater
Modification des modalités dindexation des titres-restaurants

I.   Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A.   état du droit

Le 19° de l’article 81 du code général des impôts (CGI) prévoit, sous certaines conditions, l’exonération d’impôt sur le revenu du complément de rémunération qui résulte de la contribution de l’employeur à l’acquisition par le salarié des titres-restaurant.

Les deux limites principales au dispositif sont les suivantes :

– d’une part, la contribution de l’employeur doit être comprise entre 50 % et 60 % de la valeur du ticket, d’après un arrêté du 22 décembre 1967 du ministre chargé du budget ([13]) ;

– d’autre part, cette contribution est limitée à un seuil par titre, relevé chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu de l’année précédant celle de l’acquisition des titres-restaurant. Cette limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu est, comme tous les seuils et limites du barème de l’impôt sur le revenu sauf cas exceptionnels (« gel » appliqué en 2012 et 2013), indexée sur l’inflation mesurée par l’indice des prix à la consommation hors tabac. Ainsi, le montant de l’exonération est limité à 5,52 euros en 2019 et 5,58 euros en 2020.

Par conséquent, en 2019, pour bénéficier de l’exonération maximale, la valeur du titre-restaurant doit être comprise entre 9,20 euros et 11,04 euros.

Selon le tome II de lÉvaluation des voies et moyens, cette dépense fiscale bénéficie à 4,2 millions de ménages, pour un coût évalué à 390 millions d’euros en 2018 et 400 millions d’euros en 2019 et 2020 ([14]).

B.   Dispositif proposé

L’Assemblée nationale a adopté un amendement portant article additionnel à l’initiative de Mme Véronique Louwagie (Les Républicains), sous-amendé par le Rapporteur général, avec un avis favorable du Gouvernement et du Rapporteur général à titre personnel.

Cet article prévoit de revoir les modalités d’indexation de l’exonération de la contribution patronale à l’acquisition des titres-restaurant, de telle sorte que le plafond soit indexé sur l’évolution des prix à la consommation hors tabac et non plus sur la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu.

Dans les faits, cette modification n’a que peu de conséquences concrètes puisque la tranche supérieure du barème de l’impôt sur le revenu pour l’année n+1 est classiquement indexée sur la prévision d’inflation de l’année n. Le plafond serait désormais indexé sur l’inflation réelle constatée pour l’année n, mais les écarts entre la prévision et la réalisation sont généralement trop faibles pour qu’un avantage financier réel soit en l’espèce retiré de cette modification.

Ce changement du mode de calcul permet en revanche de simplifier la mesure et, plus encore, garantit une revalorisation annuelle automatique qui ne pourra pas être remise en cause en cas de gel du barème de l’impôt sur le revenu.

II.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement de sa commission des finances, à l’initiative du Rapporteur général et avec un avis favorable du Gouvernement, qui précise les modalités d’application du présent article.

Ainsi, il indique que la variation des prix à la consommation hors tabac est constatée de façon annuelle, « entre le 1er octobre de lavant-dernière année et le 1er octobre de lannée précédente ».

Il précise également que le dispositif d’indexation entre en vigueur à compter de l’imposition des revenus de l’année 2020.

III.   La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général considère que la précision apportée par le Sénat est utile mais il estime qu’un doute subsiste sur la formulation « 1er octobre de lannée précédente ».

Il propose donc l’adoption d’un amendement qui expliciterait ce point en reprenant une partie de la formulation initiale du 19° de l’article 81 du CGI qui précise, dans le droit en vigueur, que l’année de référence s’entend comme l’année « précédent celle de lacquisition des titres restaurant ». Cet amendement permettrait de clarifier le fait que l’indexation du plafond serait réalisée sur l’inflation réelle constatée pour l’année n.

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Article 2 sexies A (nouveau)
Mise en place de retenues à la source pour lutter contre les montages reposant sur larbitrage de dividendes

Le présent article, introduit par le Sénat à l’initiative de sa commission des finances contre l’avis du Gouvernement, vise à mettre en place des retenues à la source censées lutter contre les montages reposant sur l’arbitrage de dividendes. Il s’agit de la reprise du dispositif adopté l’an dernier par le Sénat, qu’avait ensuite modifié l’Assemblée afin d’en écarter les importantes difficultés qu’il présentait. Il est ainsi renvoyé au commentaire de nouvelle lecture de l’article 13 bis du projet de loi de finances pour 2019 pour une présentation exhaustive du cadre juridique alors applicable, de l’analyse du dispositif sénatorial, des lacunes présentées par ce dernier et de l’outil finalement adopté par l’Assemblée nationale ; seuls les principaux aspects de ces éléments figurent dans le présent commentaire ([15]). Par ailleurs, pour une présentation des mécanismes de retenues et prélèvements à la source, il est renvoyé au commentaire de première lecture de l’article 12 du présent projet de loi ([16]).

I.   Les dispositions adoptées par le Sénat

A.   état du droit

1.   Les montages reposant sur l’arbitrage de dividendes

L’arbitrage de dividendes consiste à transférer, de façon artificielle, la propriété de droits, titres ou parts ouvrant droit à la perception de dividendes au moment de la distribution de ceux-ci afin d’échapper aux retenues à la source applicables. Ce type de montages, mis en évidence l’an dernier dans le cadre de l’affaire des « CumEx Files », repose essentiellement sur deux formats :

– les montages dits « internes » consistent de façon simplifiée, pour le détenteur de droits ouvrant droit à des dividendes qui n’est pas résident du pays où les dividendes sont distribués, à transférer temporairement ses droits à une personne résidente de ce pays – généralement un établissement financier –, conduisant à une absence de retenue à la source dans la mesure où la distribution est réalisée au profit d’un résident. Ce dernier, dans un second temps, rétrocède les dividendes sous la forme d’un flux financier indirect. Peuvent s’ajouter à l’évitement de la retenue à la source des remboursements indus d’impôts en réalité non payés, rendus possibles par la rapidité des transferts des droits – de telles pratiques relevant de la fraude fiscale ;

– les montages dits « externes » reposent sur l’utilisation des conventions fiscales exonérant les dividendes distribués aux résidents des juridictions fiscales liées. Le montage consiste alors en le transfert temporaire des droits à un résident d’une juridiction couverte par une telle convention fiscale, à charge pour lui de restituer ensuite les montants concernés.

Ces pratiques abusives peuvent déjà, en dehors de tout dispositif spécifique, faire l’objet d’une sanction en droit français, notamment à travers la répression de l’abus de droit en cas de motivation fiscale exclusive, ou encore par le jeu des clauses anti-abus permettant de remettre en cause les opérations à finalité fiscale principale – de telles clauses existant non seulement au niveau national, mais aussi dans de nombreuses conventions fiscales.

2.   Le dispositif introduit par le Sénat dans le projet de loi de finances pour 2019

Dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2019, le Sénat avait introduit à l’unanimité un dispositif particulier ciblant les montages reposant sur l’arbitrage de dividendes, comportant deux volets : le premier concernait les montages internes, le second les montages externes, l’ensemble figurant dans un nouvel article 119 ter A du CGI.

a.   Les mesures dédiées aux montages internes

Le I du nouvel article 119 ter A mettait en place une retenue à la source appliquée par un établissement payeur résidant en France et qui effectuait certains versements au bénéfice d’un non-résident, si les deux conditions cumulatives suivantes étaient réunies :

– en premier lieu, le versement au profit du non-résident devait être conditionné à la distribution de produits d’actions, droits ou parts ou de revenus assimilés à ces derniers au sens du CGI, ou devait porter sur un montant établi en fonction de cette distribution ;

– en second lieu, ce versement devait être lié, de façon directe ou indirecte, soit à la cession temporaire des titres au non-résident – la durée de la cession devant alors être inférieure à une durée fixée par décret –, soit à une opération permettant ou imposant à l’établissement payeur résidant en France de revendre ou restituer les titres au non-résident, soit à un accord dont les effets, du point de vue économique, étaient similaires à la détention des titres par le non‑résident – ce, afin d’appréhender les opérations reposant sur des équivalents de dividendes, en s’inspirant du droit américain en la matière – et concernant notamment les produits dérivés.

Le bénéficiaire des versements pouvait obtenir le remboursement de la retenue à la source appliquée sur les montants perçus s’il était en mesure de démontrer qu’il en était bien le bénéficiaire effectif et que ces versements correspondaient à des opérations dont la motivation ou l’effet principal n’était pas d’éluder l’impôt ou d’obtenir un avantage fiscal. Dans l’hypothèse où les versements constituaient indirectement des produits de participation ou des produits assimilés, s’ajoutait aux deux précédentes conditions une imputation, sur le montant remboursé au bénéficiaire, de la retenue à la source sur les dividendes prévue au 2 de l’article 119 bis du CGI ou consacrée par la convention fiscale applicable.

Enfin, était prévu au 4° du I de ce nouvel article 119 ter A du CGI l’obligation, pour l’établissement payeur, d’informer chaque année l’administration fiscale sur les versements réalisés, en mentionnant notamment leur montant, leur date et leur bénéficiaire.

b.   Les mesures dédiées aux montages externes

Le II du nouvel article 119 ter A était dédié aux montages externes reposant sur l’utilisation abusive d’une convention fiscale ne prévoyant aucune retenue à la source sur les produits distribués.

Ce dispositif prévoyait l’application d’une retenue à la source sur les distributions réalisées au profit d’une personne résidant dans un pays lié à la France par une telle convention, sauf si la distribution entrait dans le champ de l’exonération de retenue à la source prévue à l’article 119 ter du CGI relative aux dividendes relevant du régime mère-fille européen.

Là aussi, le bénéficiaire des versements pouvait prétendre au remboursement de la retenue à la source s’il démontrait l’absence d’objectif principalement fiscal de la distribution réalisée. Par ailleurs, une obligation d’information de l’administration fiscale était également prévue, incombant à l’établissement payeur.

3.   Le dispositif finalement adopté par l’Assemblée nationale

Tout en saluant l’entreprise sénatoriale et les efforts manifestés pour lutter contre les montages reposant sur l’arbitrage de dividendes, l’Assemblée nationale avait substantiellement modifié le dispositif adopté par l’autre chambre.

a.   Les modifications apportées par l’Assemblée nationale

Outre un changement de codification consacrant le dispositif à un nouvel article 119 bis A du CGI, l’Assemblée a fait évoluer les nouvelles règles de la façon suivante.

S’agissant des montages internes, la nouvelle retenue à la source introduite par le Sénat était remplacée par une présomption de distribution de revenus soumis à la retenue à la source prévue au 2 de l’article 119 bis du CGI, étendant ainsi le champ de cette dernière et permettant l’application automatique des exonérations prévues, pour éviter toute difficulté juridique sur ce point.

Le reste du dispositif sénatorial dédié aux montages internes était préservé pour l’essentiel, à l’exception de la suppression de son volet portant sur les produits dérivés. En outre, la durée à laquelle la cession devait être inférieure était prévue non plus dans un décret, mais directement dans le nouvel article du CGI, et fixée à quarante-cinq jours, s’inspirant en cela du régime allemand.

Le dispositif sénatorial dédié aux montages externes a en revanche était supprimé.

L’ensemble des nouvelles règles s’appliquaient à compter du 1er juillet 2019.

b.   Les raisons de l’évolution du dispositif

Si les sénateurs ont vu ces modifications comme vidant leur dispositif de sa substance, l’Assemblée ne les avait naturellement pas faites par complaisance ou dogmatisme, mais simplement par obligation juridique et par souci de responsabilité.

Dès la discussion au Sénat des amendements dont l’adoption avait conduit à l’introduction de l’article 13 bis du projet de loi de finances pour 2019, le Gouvernement avait fait état de ses réserves sur le dispositif alors proposé, trop large et parfois imprécis ([17]).

Ces observations avaient été reprises et développées à l’Assemblée nationale, notamment par le Rapporteur général. Ce dernier avait souligné la dimension excessivement large du volet du dispositif dédié aux montages internes relatif aux produits dérivés, dont l’application aurait eu d’importants effets indésirables en embrassant un champ d’opération trop important et disproportionné par rapport à sa cible réelle. En outre, le dispositif américain dont s’inspirait le Sénat présentait, d’après les informations alors obtenues, des problèmes opérationnels élevés.

S’agissant des difficultés juridiques, le dispositif introduit par le Sénat pouvait s’analyser comme une présomption générale de fraude, régulièrement censurée par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) ([18]) – là où les modifications apportées par l’Assemblée, plus ciblées et mieux encadrées, entrait dans le champ des outils reconnus compatibles avec le droit européen ([19]). Avaient été mis en avant les risques de contrariété avec le droit de l’Union européenne sous l’angle de la liberté d’établissement – des États membres pouvant être concernés, telle la Finlande s’agissant des montages externes – mais aussi de la liberté de circulation des capitaux, également applicable vis-à-vis de pays tiers ([20]).

Le volet dédié aux montages externes présentait en outre un risque élevé de neutralisation par les conventions fiscales conclues par la France en ce qu’il soumettait à une retenue à la source des flux pourtant exonérés par lesdites conventions ([21]).

B.   dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat, contre l’avis défavorable du Gouvernement, d’un amendement de sa commission des finances ([22]).

Il vise à rétablir, à compter du 1er janvier 2020, le dispositif qu’avait adopté le Sénat avant les modifications de l’Assemblée nationale lors de l’examen du projet de loi pour 2019.

D’après les sénateurs, le dispositif prévu à l’article 119 bis A du CGI ne serait pas de nature à réellement faire obstacle à l’arbitrage de dividendes, justifiant selon eux le rétablissement proposé.

II.   La position du Rapporteur général

Il appartient au législateur de tenir compte des obstacles juridiques aux normes qu’il entend faire prospérer, et c’est être responsable que d’en tirer les conséquences pour faire évoluer des projets de règles qui contreviennent manifestement à celles au respect desquelles elles sont subordonnées.

● Toutes les réserves et observations formulées en nouvelle lecture l’année dernière par l’Assemblée nationale trouvent à s’appliquer au présent article, qui ne saurait en conséquence être retenu, sauf à ce que l’Assemblée décide de méconnaître les normes supérieures qui s’imposent à elle dans l’exercice législatif.

● Au demeurant, le nouvel outil contre les montages reposant sur l’arbitrage de dividendes n’est applicable que depuis le 1er juillet 2019, conformément au II de l’article 36 de la loi de finances pour 2019 précitée. Conclure, après moins de cinq mois à peine, à l’inefficacité du dispositif peut laisser perplexe, le recul n’étant, indépendamment de toute considération informatique sur la disponibilité technique des données, pas suffisamment important pour bien apprécier les effets de la mesure.

● En conséquence, pour cette dernière raison et pour toutes celles déjà présentées dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2019, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 2 sexies B (nouveau)
Indexation du barème de limpôt sur la fortune immobilière

I.   Les dispositions adoptées par le Sénat

A.   état du droit

Les personnes physiques ayant leur domicile fiscal en France sont soumises à l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) dès lors que leurs actifs immobiliers taxables ont une valeur supérieure à 1 300 000 euros.

L’IFI est liquidé selon le barème progressif suivant.

Barème de l’IFI

Patrimoine taxable

Taux

N’excédant pas 800 000 euros

0 %

Supérieur à 800 000 et inférieur ou égal à 1 300 000 euros

0,5 %

Supérieur à 1 300 000 et inférieur ou égal à 2 570 000 euros

0,7 %

Supérieur à 2 570 000 et inférieur ou égal à 5 000 000 euros

1,0 %

Supérieur à 5 000 000 et inférieur ou égal à 10 000 000 euros

1,25 %

Supérieur à 10 000 000 euros

1,50 %

Source : article 977 du code général des impôts.

Pour les redevables dont le patrimoine imposable est compris entre 1 300 000 et 1 400 000 euros, le montant de l’impôt est réduit d’une somme égale à la différence entre 17 500 euros et 1,25 % du patrimoine taxable.

B.   Dispositif proposé

L’article adopté par le Sénat, à l’initiative de sa commission des finances, avec un avis défavorable du Gouvernement, indexe le seuil d’assujettissement et le barème de l’IFI sur l’évolution de l’indice des prix hors tabac de 2019 par rapport à 2018, soit 1 %, et adapte en conséquence le mécanisme de la décote.

Ainsi, le seuil d’assujettissement à l’IFI serait relevé à 1 313 000 euros.

Le barème de l’IFI serait ainsi le suivant.

Barème de l’IFI proposé par le sénat

Patrimoine taxable

Taux

N’excédant pas 808 000 euros

0 %

Supérieur à 808 000 et inférieur ou égal à 1 313 000 euros

0,5 %

Supérieur à 1 313 000 et inférieur ou égal à 2 595 700 euros

0,7 %

Supérieur à 2 595 700 et inférieur ou égal à 5 050 000 euros

1,0 %

Supérieur à 5 050 000 et inférieur ou égal à 10 100 000 euros

1,25 %

Supérieur à 10 100 000 euros

1,50 %

Source : présent article dans sa version adoptée par le Sénat.

Pour les redevables dont le patrimoine imposable est compris entre 1 313 000 et 1 413 000 euros, le montant de l’impôt serait réduit d’une somme égale à la différence entre 17 663 euros et 1,25 % du patrimoine taxable.

II.   La position du Rapporteur général

Conformément à la position qu’il a exprimée en première lecture sur des amendements tendant à l’indexation du barème de l’IFI, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 2 sexies C (nouveau)
Exclusion de lassiette de limpôt sur la fortune immobilière des participations immobilières inférieures à 1 % des non-résidents

I.   Les dispositions adoptées par le Sénat

A.   état du droit

Les personnes physiques sont soumises à l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) dès lors que leurs actifs immobiliers taxables ont une valeur supérieure à 1 300 000 euros.

Les personnes physiques n’ayant pas leur domicile fiscal en France – les non-résidents – sont imposables sur leurs biens et droits immobiliers situés en France, dont le cas échéant les parts ou actions des sociétés et organismes établis en France à hauteur de la fraction de leur valeur représentative de biens ou droits immobiliers détenus directement ou indirectement par la société ou l’organisme.

B.   Dispositif proposé

L’article inséré par le Sénat, à l’initiative de sa commission des finances, avec un avis défavorable du Gouvernement, instaure une règle « de minimis » excluant de l’assiette de l’IFI les participations inférieures à 1 % des non‑résidents dans des sociétés ou organismes.

Il prévoit que « ne sont pas prises en compte les parts ou actions de sociétés ou d’organismes » dans l’assiette de l’IFI des non-résidents dès lors que ces derniers « détiennent, directement ou indirectement, moins de 1 % du capital et des droits de vote de la société ou moins de 1 % des droits de lorganisme ».

II.   La position du Rapporteur général

L’article introduit par le Sénat revient à exonérer partiellement d’IFI les non-résidents.

Le Rapporteur général propose dès lors de supprimer cet article.

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Article 2 sexies D (nouveau)
Assouplissement des règles déterminant le caractère opérationnel de lactivité dune société au titre de limpôt sur la fortune immobilière

I.   Les dispositions adoptées par le Sénat

A.   état du droit

Les personnes physiques sont soumises à l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) dès lors que leurs actifs immobiliers taxables ont une valeur supérieure à 1 300 000 euros.

Le patrimoine taxable comprend les immeubles, d’une part, et certaines valeurs mobilières pour leur fraction représentative de biens ou droits immobiliers, d’autre part.

L’immobilier d’une société entre ainsi dans l’assiette de l’IFI des contribuables détenteurs de son capital (au prorata de la valeur de l’immobilier sur la valeur totale des actifs).

Dans ce dernier cas, pour déterminer la fraction imposable, il est appliqué à la valeur des titres un coefficient égal au rapport entre la valeur vénale des biens et droits immobiliers de la société, d’une part, et la valeur vénale de l’ensemble des actifs de la société, d’autre part.

Deux exceptions sont cependant prévues par l’article 965 du code général des impôts.

En premier lieu, l’immobilier affecté à « une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale » – c’est-à-dire une activité opérationnelle au sens de la doctrine administrative – est exclu du calcul de la fraction imposable.

En second lieu, les participations minoritaires dans des sociétés ayant une activité dite opérationnelle non exclusive sont également exclues de l’assiette de l’IFI. Ainsi, ne sont pas prises en compte les parts ou actions de sociétés ou d’organismes qui ont « une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale » et dont le redevable détient directement ou indirectement « moins de 10 % du capital et des droits de vote ».

En principe, cette règle ne peut jouer que si l’activité de la société est exclusivement opérationnelle.

Toutefois, à titre de mesure de tempérament, lorsqu’une société exerce, en complément de l’activité opérationnelle, des activités d’une autre nature
– par exemple des activités immobilières ou patrimoniales – l’administration fiscale considère que l’activité opérationnelle doit présenter un caractère « significativement prépondérant » pour que la société puisse être qualifiée d’opérationnelle.

L’administration admet ainsi « que lactivité éligible [au bénéfice de l’exonération] est significativement prépondérante lorsque la valeur vénale réelle des actifs qui sont affectés à cette activité et le chiffre daffaires afférent à cette activité représentent au moins 80 % de la valeur vénale de lensemble des éléments de lactif et respectivement du chiffre daffaires total » (BOI-PAT-IFI-20-20-20-20-20180608, § 20).

II.   Dispositif proposé

L’article inséré par le Sénat, à l’initiative de sa commission des finances, avec un avis défavorable du Gouvernement, a pour objet de prévoir que le caractère « prépondérant » de l’activité opérationnelle serait suffisant pour qu’une société puisse être qualifiée d’opérationnelle, permettant ainsi l’exclusion de ses titres de l’assiette de l’IFI.

Il prévoit que « sont considérés comme exerçant une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale les sociétés ou organismes qui exercent également des activités dune autre nature, sous réserve que lactivité éligible reste prépondérante ».

Autrement dit, la fraction représentative de droits immobiliers de participations minoritaires dans une société opérationnelle serait exclue de l’assiette de l’IFI dès lors que l’activité opérationnelle représente au moins 50 % de l’activité de la société, et non au moins 80 % comme prévu actuellement par la doctrine administrative.

III.   La position du Rapporteur général

L’article introduit par le Sénat revient à diminuer l’assiette imposable de l’IFI, alors même qu’il existe déjà des souplesses administratives pour l’appréciation du caractère opérationnel de l’activité d’une société.

Le Rapporteur général propose dès lors de supprimer cet article.

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Article 2 sexies E (nouveau)
Exonération dimpôt sur la fortune immobilière des monuments historiques situés en zone rurale

I.   Les dispositions adoptées par le Sénat

A.   état du droit

Les personnes physiques sont soumises à l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) dès lors que leurs actifs immobiliers taxables ont une valeur supérieure à 1 300 000 euros.

Il existe toutefois un certain nombre d’exonérations partielles, essentiellement dans le domaine rural et agricole. L’article 976 du code général des impôts prévoit ainsi une exonération :

– à hauteur de 75 % pour les bois, forêts et parts de groupements forestiers ;

– à hauteur de 100 % pour certains biens ruraux donnés à bail à long terme dans un cadre familial ;

– et à hauteur de 75 % jusqu’à 101 897 euros, et 50 % au-delà, pour les autres biens ruraux donnés à bail à long terme.

B.   Dispositif proposé

L’article inséré par le Sénat, à l’initiative du président de sa commission des finances – avec un avis favorable de la commission des finances mais défavorable du Gouvernement – a pour objet d’exonérer d’IFI à hauteur de 75 % les bâtiments classés ou inscrits au titre des monuments historiques situés dans les zones rurales au sens de l’INSEE.

Il prévoit que « les immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques, situés dans une commune rurale telle que définie par lINSEE ou dans une collectivité doutremer prévue à larticle 73 de la Constitution, sont exonérés à concurrence des trois quarts de leur valeur imposable lorsquils sont affectés à une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale ou ouverts au public ». L’exonération est subordonnée au fait que le propriétaire s’engage « à les conserver pour une durée minimale de quinze ans à compter de la date dacquisition ».

II.   La position du Rapporteur général

L’article introduit par le Sénat reprend, en l’élargissant à toutes les zones rurales, un amendement de la commission des finances de l’Assemblée qui avait été adopté à l’initiative de notre collègue Gilles Carrez et qui visait seulement les monuments historiques situés dans les zones de revitalisation rurale (ZRR).

Cet amendement a toutefois été rejeté par l’Assemblée en première lecture.

Le Rapporteur général propose dès lors, par cohérence avec la décision de l’Assemblée, de supprimer cet article, dont la portée est au demeurant plus large que celle proposée et rejetée en première lecture.

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Article 2 sexies F (nouveau)
Exonération dimpôt sur la fortune immobilière des locaux dhabitation loués dans le cadre dune convention entre le propriétaire et lAgence nationale de lhabitat (ANAH)

I.   Les dispositions adoptées par le Sénat

A.   état du droit

Les personnes physiques sont soumises à l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) dès lors que leurs actifs immobiliers taxables ont une valeur supérieure à 1 300 000 euros.

Il existe toutefois un certain nombre d’exonérations partielles, essentiellement dans le domaine rural et agricole. L’article 976 du code général des impôts prévoit ainsi une exonération :

– à hauteur de 75 % pour les bois, forêts et parts de groupements forestiers ;

– à hauteur de 100 % pour certains biens ruraux donnés à bail à long terme dans un cadre familial ;

– et à hauteur de 75 % jusqu’à 101 897 euros, et 50 % au-delà, pour les autres biens ruraux donnés à bail à long terme.

B.   Dispositif proposé

L’article inséré par le Sénat, à l’initiative de plusieurs membres du groupe Les Républicains – avec un avis favorable de la commission des finances mais défavorable du Gouvernement – a pour objet d’exonérer d’IFI à hauteur de 75 % les locaux d’habitation loués dans le cadre d’une convention entre le propriétaire et l’Agence Nationale de l’Habitat (ANAH).

II.   La position du Rapporteur général

L’article introduit par le Sénat revient à diminuer l’assiette imposable de l’IFI.

Par ailleurs, il peut être observé que la valeur vénale d’un local loué est décotée par rapport à celle d’un local libre, si bien qu’il y a déjà un avantage à l’IFI lié à la mise en location d’un bien immobilier.

Le Rapporteur général propose dès lors de supprimer cet article.

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Article 2 sexies G (nouveau)
Relèvement du plafond de la réduction dimpôt « IFI-dons » et possibilité de la reporter sur les années ultérieures

I.   Les dispositions adoptées par le Sénat

A.   état du droit

Les redevables de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) peuvent déduire du montant de leur impôt brut 75 % des dons effectués au profit de certains organismes (dispositif dit « IFI-dons »). Le montant de cet avantage fiscal est plafonné à 50 000 euros.

B.   Dispositif proposé

L’article inséré par le Sénat, à l’initiative du président et du rapporteur général de la commission des finances – avec un avis défavorable du Gouvernement – a pour objet de relever le plafond de la réduction d’IFI au titre des dons et de permettre de la reporter en cas de dépassement du plafond.

Il relève ainsi à 75 000 euros le montant de l’avantage fiscal maximal au titre de l’IFI-dons. Il institue également une possibilité de report sur les années ultérieures jusqu’à la cinquième inclusivement, du bénéfice de la réduction d’impôt lorsque le montant de celle-ci excéderait au titre d’une année la limite de 75 000 euros.

II.   La position du Rapporteur général

L’article introduit par le Sénat revient à alléger le montant de l’IFI alors même qu’il existe déjà un dispositif avantageux de réduction de cet impôt pour les dons et qu’il existe également une telle réduction à l’impôt sur le revenu, dont le taux de droit commun est de 66 %, pour les dons pris dans la limite de 20 % du revenu imposable.

Le Rapporteur général propose dès lors de supprimer cet article.

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Article 2 sexies H (nouveau)
Aménagement du plafonnement de limpôt sur la fortune immobilière

I.   Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A.   État du droit

L’impôt sur la fortune immobilière (IFI) fait l’objet d’un plafonnement en fonction des revenus et ne peut ainsi excéder 75 % des revenus du redevable.

L’article 979 du code général des impôts prévoit, en effet, que l’IFI est  réduit de la différence entre :

– « dune part, le total de cet impôt et des impôts dus en France et à létranger au titre des revenus et produits de lannée précédente, calculés avant imputation des seuls crédits dimpôt représentatifs dune imposition acquittée à létranger et des retenues non libératoires » ;

 « et, dautre part, 75 % du total des revenus mondiaux nets de frais professionnels de lannée précédente, après déduction des seuls déficits catégoriels dont limputation est autorisée » ainsi que « des revenus exonérés dimpôt sur le revenu et des produits soumis à un prélèvement libératoire réalisés au cours de la même année en France ou hors de France ».

B.   Dispositif proposÉ

L’article adopté par le Sénat – à l’initiative du président et du rapporteur général de sa commission des finances, avec un avis défavorable du Gouvernement – modifie les modalités de calcul du mécanisme de plafonnement de l’IFI en fonction des revenus, dans le but de permettre aux contribuables touchés par ce plafonnement de bénéficier de la réduction d’impôt au titre des dons.

Il est ainsi prévu que le montant de la réduction d’impôt au titre des dons soit réintégré au premier terme de la différence prévue par l’article 979 du code général des impôts. De cette façon, le montant de la réduction au titre du plafonnement de l’IFI est susceptible d’être majoré du montant de la réduction d’impôt obtenue.

II.   La position du Rapporteur gÉnÉral

L’article introduit par le Sénat revient à alléger le montant de l’IFI alors même qu’il existe déjà un dispositif avantageux de réduction d’impôt pour les dons et qu’il existe également une telle réduction à l’impôt sur le revenu, dont le taux de droit commun est de 66 %, pour les versements pris dans la limite de 20 % du revenu imposable.

Le Rapporteur général propose dès lors de supprimer cet article.

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Article 2 sexies I (nouveau)
Application des abattements pour durée de détention pour les titres souscrits ou acquis à compter du 1er janvier 2018

I.   Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A.   État du droit

Les plus-values des particuliers réalisées à l’occasion de la cession de valeurs mobilières sont imposées :

– au prélèvement forfaitaire unique (PFU) de 30 % (12,8 % au titre de l’impôt sur le revenu et 17,2 % au titre des prélèvements sociaux) ;

– ou sur option au barème progressif de l’impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux de 17,2 %.

En cas d’option pour le barème progressif, et uniquement pour les titres souscrits ou acquis avant le 1er janvier 2018 – c’est-à-dire avant l’instauration du PFU –, l’assiette est réduite d’abattements proportionnels pour durée de détention (article 150-0 D du code général des impôts).

L’abattement est égal à :

– 50 % pour les titres détenus depuis au moins deux ans et moins de huit ans ;

– 65 % pour les titres détenus depuis plus de huit ans.

L’abattement est majoré pour les titres d’une PME souscrits ou acquis dans les dix ans de la création de la PME. Il est porté à :

– 50 % pour les titres détenus depuis au moins un an et moins de quatre ans ;

– 65 % pour les titres détenus depuis au moins quatre ans et moins de huit ans ;

– et 85 % pour les titres détenus depuis plus de huit ans.

Ces abattements ont été supprimés pour les titres souscrits ou acquis à compter du 1er janvier 2018 dans le cadre de la mise en œuvre du PFU.

B.   Dispositif proposÉ

L’article adopté par le Sénat est issu d’un amendement du président de sa commission des finances. Il a recueilli un avis favorable de la commission des finances mais défavorable du Gouvernement.

Il consiste à réintroduire les abattements pour durée détention pour les titres souscrits ou acquis à compter du 1er janvier 2018.

II.   La position du Rapporteur gÉnÉral

Avant l’instauration du PFU, les plus-values de cessions mobilières étaient imposées au barème progressif de l’IR. Elles pouvaient donc faire l’objet d’un taux marginal de 45 %, au lieu de 12,8 % au titre de la part IR du PFU.

La suppression des abattements pour durée de détention se justifie par l’allégement du taux d’imposition des plus-values de cessions mobilières permis par l’instauration du PFU. Ils n’ont été conservés qu’en cas d’option pour le barème progressif, c’est-à-dire en cas de non-application du PFU, pour les titres souscrits ou acquis avant l’instauration du PFU.

L’article introduit par le Sénat remet en cause l’équilibre trouvé. Le Rapporteur général propose dès lors de le supprimer.

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Article 2 sexies J (nouveau)
Mise en place dun dispositif anti-abus pour le prélèvement forfaitaire unique

I.   Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A.   État du droit

La loi de finances pour 2018 a opéré une importante réforme de la fiscalité des revenus du capital avec l’instauration d’un prélèvement forfaitaire unique (PFU) au taux global de 30 % (dont 12,8 % au titre de la part relative à l’impôt sur le revenu – IR – et 17,2 % au titre des prélèvements sociaux).

Pour rappel, sous la précédente législature, il avait été décidé au contraire de soumettre ce type de revenus au barème progressif de l’impôt sur le revenu (réforme dite de la « barémisation des revenus du capital »). Le montant de l’imposition était ainsi variable et croissait avec le revenu global du contribuable. Il pouvait atteindre 62,2 % du fait de l’application du taux marginal de l’impôt sur le revenu (45 %) et des prélèvements sociaux (17,2 %).

L’instauration du PFU a donc constitué un allégement notable de la fiscalité des revenus du capital. Il a permis une plus grande lisibilité du système fiscal et a connu en 2018 un rendement supérieur à ce qui était attendu (3,5 milliards d’euros au titre de la part IR contre une prévision de 2,9 milliards d’euros en loi de finances initiale).

B.   Dispositif proposÉ

L’article adopté par le Sénat est issu d’amendements identiques présentés par le président et le rapporteur général de la commission des finances. Ils ont recueilli un avis défavorable du Gouvernement.

Leur objet, selon l’exposé sommaire, est d’« instaurer une clause anti-abus limitant le déplacement des salaires vers les dividendes ».

Ainsi, pour les salariés dirigeants et cadres possédant plus de 10 % des droits de vote d’une société, le bénéfice du PFU serait plafonné à la fraction des dividendes n’excédant pas 10 % du capital investi.

Dans le cas des travailleurs indépendants, le bénéfice du PFU serait plafonné à la part du revenu n’excédant pas 10 % du capital social et du compte courant d’associé.

Le dispositif a pour but d’éviter que le PFU ne se traduise, pour les redevables en mesure de piloter leurs revenus, par un report vers une forme de rémunération basée sur le versement de dividendes plutôt que sur le versement de salaires.

II.   La position du Rapporteur gÉnÉral

Le Sénat avait déjà introduit un tel dispositif en première lecture de la discussion du projet de loi de finances pour 2018. Il n’avait cependant pas été repris par l’Assemblée en nouvelle lecture au motif de sa complexité et des effets de seuil.

Par ailleurs, rien n’indique que les comportements abusifs visés par les auteurs des amendements adoptés se soient diffusés avec l’instauration du PFU.

Certes, ainsi que l’a souligné France Stratégie, l’instauration du PFU a permis un « net rebond des dividendes perçus par les ménages ». Mais celui-ci ne s’explique pas par une diminution des salaires versés. Il trouve son origine par un effet de rattrapage, les distributions de dividendes ayant été plus modérées sous la période 2013-2017 du fait de leur barémisation. Dans son rapport, France Stratégie conclut que « la forte hausse de 2018 peut ainsi rattraper le sous-versement de dividendes de la période 2013-2017 » ([23]).

Le Rapporteur général propose dès lors de supprimer l’article.

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Article 2 sexies K (nouveau)
Aménagement des conditions requises pour limposition des gains et distributions perçus au titre des parts ou actions de « carried interest »

I.   Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A.   État du droit

Les produits et plus-values de certains fonds de capital investissement peuvent bénéficier d’une exonération d’impôt sur le revenu. Tel est le cas, sous certaines conditions relatives aux investissements réalisés, des fonds communs de placement à risque (FCPR), des fonds professionnels de capital investissement (FPCI), et de sociétés de capital-risque (SCR).

Toutefois, ce régime de faveur ne s’applique pas aux parts et actions disposant de droits spécifiques et réservés aux dirigeants et membres de l’équipe de gestion (« carried interest »).

Contrairement aux options d’achat comme les « stock-options » ou les bons de souscription de parts de créateurs d’entreprises (BSPCE) qui ouvrent droit à acheter des titres ordinaires avec le cas échéant un prix préférentiel, les « carried interest » sont des titres souscrits par l’équipe gestionnaire auxquels sont attachés des droits spécifiques qui doivent être définis dans les documents d’information du fonds. Ces droits spécifiques consistent généralement à accorder aux membres de l’équipe de gestion une part de la plus-value réalisée proportionnellement plus importante que la part attribuée aux investisseurs ordinaires. Les « carried interest » constituent ainsi un dispositif d’intéressement à la performance des gestionnaires des fonds.

En premier lieu, les produits et plus-values des « carried interest » sont soumis à une contribution sociale salariale spécifique de 30 % par application de l’article L. 137-18 du code de la sécurité sociale.

En second lieu, ils sont en principe imposables dans la catégorie des traitements et salaires de l’impôt sur le revenu (IR).

Toutefois, ils peuvent échapper à l’imposition dans la catégorie des traitements et salaires – et ainsi au taux marginal de 45 % – pour être soumis au régime des plus-values des particuliers au taux de 12,8 % correspondant à la part IR du prélèvement forfaitaire unique (PFU).

Pour cela, plusieurs conditions cumulatives sont fixées par l’article 150‑0 A du code général des impôts.

Le bénéficiaire doit percevoir une « rémunération normale au titre du contrat de travail ou du mandat social qui lui a permis de souscrire ou dacquérir ces parts ou actions ».

Les produits doivent être versés au moins cinq ans après la date de la constitution du fonds ou de l’émission des titres.

En outre, les titres de « carried interest » détenus par l’équipe de gestionnaires doivent en principe représenter un seuil minimal de 1 % du montant total des souscriptions reçues par le fonds ou la société.

B.   Dispositif proposÉ

L’article adopté par le Sénat – à l’initiative du rapporteur général de sa commission des finances et avec un avis favorable du Gouvernement – assouplit la condition relative à la détention d’un seuil minimal de 1 % par l’équipe de gestionnaires lorsque le montant total des souscriptions excède un milliard d’euros.

Il prévoit que le bénéfice du régime d’imposition des plus-values des particuliers est ouvert si les parts ou actions détenues par l’équipe de gestionnaires représentent :

– au moins 1 % du montant total des souscriptions dans le fonds ou la société pour sa fraction inférieure ou égale à un milliard d’euros ;

– et au moins 0,5 % de la fraction du montant total des souscriptions dans le fonds ou la société qui excède un milliard d’euros.

II.   La position du Rapporteur gÉnÉral

Le seuil minimal de 1 % des souscriptions pour bénéficier du régime de faveur des plus-values des particuliers est difficile à atteindre pour les équipes de gestionnaires de fonds de capital investissement dont les souscriptions dépassent le milliard d’euros.

Un seuil réduit à 0,5 % pour la fraction des souscriptions qui excède un milliard d’euros a été qualifié de « bienvenue » par le représentant du Gouvernement lors des débats au Sénat.

Le Rapporteur général, dans ce contexte, propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 2 sexies
Aménagements du régime fiscal appliqué aux produits issus des contrats dassurance vie

I.   Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A.   état du droit

La fiscalité applicable, au titre de l’impôt sur le revenu, aux produits de l’assurance-vie est déterminée par l’article 125-0 A du code général des impôts. Ces mêmes produits sont également soumis aux prélèvements sociaux, dont le taux global est de 17,2 %.

La loi de finances pour 1983 qui a, pour la première fois, soumis les produits des contrats d’assurance-vie à l’impôt sur le revenu, n’a appliqué cette mesure qu’aux contrats souscrits à compter du 1er janvier 1983. Il s’ensuit que les produits de contrats souscrits avant le 1er janvier 1983 sont exonérés d’impôt sur le revenu.

Jusqu’à l’instauration du prélèvement forfaitaire unique (PFU), les produits de l’assurance vie pouvaient faire l’objet d’un prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) dont le taux était dégressif selon la durée du contrat. Les taux du PFL ont fait l’objet de plusieurs modifications depuis 1983 si bien que la fiscalité applicable dépend également de la date de versement des primes.

L’instauration du PFU par la loi de finances pour 2018 a mis fin à ces modalités d’impositions pour les primes versées à compter du 27 septembre 2017.

Règles d’imposition des produits de l’assurance-vie

Durée du contrat

Primes versées

avant le 27 septembre 2017

Primes versées

depuis le 27 septembre 2017

Inférieure à 4 ans

Barème progressif

ou option pour un PFL de 35 %

PFU de 30 %

(part IR de 12,8 % et prélèvements sociaux de 17,2 %)

 

ou option pour le barème progressif

Comprise entre 4 à 8 ans

Barème progressif

ou option pour un PFL de 15 %

À partir de 8 ans

Abattement annuel de 4 600 euros ou 9 200 euros pour un couple

Barème progressif

ou option pour un PFL de 7,5 %

(0 % pour les primes versées avant le 26 septembre 1997)

Abattement annuel de 4 600 euros ou 9 200 euros pour un couple

Part IR du PFU de 7,5 % jusqu’à 150 000 euros d’encours, puis 12,8 % au-delà

+

Prélèvements sociaux de 17,2 %

 

ou option pour le barème progressif

Source : article 125-0 A du code général des impôts.

Règles dimposition à limpôt sur le revenu des produits de lassurance-vie

Pour les primes versées avant le 27 septembre 2017, les produits sont imposés au barème progressif de l’impôt sur le revenu, mais peuvent sur option faire l’objet d’un prélèvement forfaitaire libératoire dégressif selon la durée du contrat (de 35 à 7,5 %). À cela s’ajoute, pour les contrats de plus de 8 ans, un abattement annuel de 4 600 euros pour une personne seule, et 9 200 euros pour un couple.

Pour les primes versées à compter du 27 septembre 2017, la taxation des produits de l’assurance-vie a été modifiée, en raison de l’importante réforme de la fiscalité des revenus du capital opérée par la loi de finances pour 2018 avec l’instauration du prélèvement forfaitaire unique (PFU), au taux global de 30 % (12,8 % au titre de la part relative à l’impôt sur le revenu et 17,2 % au titre de la part relative aux prélèvements sociaux).

Le régime d’imposition a été aligné sur le PFU pour les contrats d’une durée inférieure à 8 ans. En revanche, pour les contrats d’une durée supérieure à 8 ans, l’alignement n’est que partiel dans la mesure où l’abattement annuel a été conservé, d’une part, et où un PFU à un taux réduit a été prévu pour la fraction des encours inférieurs à 150 000 euros (7,5 % au lieu de 12,8 %), d’autre part.

L’ensemble de ces règles, avec le taux effectif d’imposition compte tenu des prélèvements sociaux de 17,2 %, sont résumées dans le tableau ci-après.

imposition des produits de l’assurance-vie

Date de souscription

Date

de versement des primes

Durée de détention

Taux du PFL ou PFU

(sauf choix du barème progressif)

Prélèvements sociaux

Taux effectif dimposition

Avant le 1er janvier 1983

Sans objet

17,2 %

17,2 %

Entre le 1er janvier 1983 et le 31 décembre 1989

 

Avant le 31 décembre 1989

 

 

Moins de 2 ans

45 %*

62,2 %*

De 2 à 4 ans

25 %*

42,2 %*

De 4 à 6 ans

15 %*

32,2 %*

Plus de 6 ans

0 %

17,2 %

À compter du 1er janvier 1990

Avant le 26 septembre 1997

Moins de 4 ans

35 %*

52,2 %*

De 4 à 8 ans

15 %*

32,2 %*

Plus de 8 ans

0 %

17,2 %

Avant le 26 septembre 2017

Moins de 4 ans

35 %

52,2 %

De 4 à 8 ans

15 %

32,2 %

Plus de 8 ans

7,5 %

24,7 %

Après le 26 septembre 2017

Moins de 8 ans

12,8 %

30 %

Plus de 8 ans

7,5 ou 12,8 pour la fraction de l’encours supérieure à 150 000 euros

24,7 % ou 30 % pour la fraction de l’encours supérieure à 150 000 euros

* sans objet car la durée est nécessairement supérieure à huit ans à ce jour ; les taux sont rappelés à titre indicatif.

Source : d’après l’article 125-0 A du code général des impôts.

À noter que pour inciter à son déploiement, la transformation d’un contrat d’assurance-vie en contrat « euro-croissance » peut se faire avec le bénéfice de la conservation de l’antériorité fiscale du contrat. Ainsi, la sortie de l’ancien contrat n’est pas considérée comme un dénouement et permet de reporter les plus ou moins-values latentes sur le nouveau contrat. Ce dispositif de transformation, initialement prévu jusqu’à fin 2018, a été prolongé jusquà la fin de lannée 2021 ([24]). En contrepartie de cet avantage, la transformation d’un contrat en contrat euro-croissance donne lieu à une taxe de 0,32 % conformément au IV de l’article 9 de la loi de finances rectificative pour 2013 ([25]).

Le contrat dassurance-vie « euro-croissance »

L’article 9 de la loi de finances rectificative pour 2013 a créé le contrat d’assurance-vie « euro-croissance », un type de contrat qui se veut une alternative aux deux autres types de contrat, en euros et en unités de compte. Il repose sur le principe d’une garantie en capital (comme les fonds euros), qui ne s’applique qu’après un délai d’au moins 8 ans après la souscription du contrat (pour permettre des investissements sur des valeurs plus risqués).

L’article 72 de la du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises, dite « PACTE », en a modernisé les caractéristiques pour augmenter la part des investissements risqués et le rendre plus lisible.

B.   Dispositif proposé

L’exonération des produits pour les contrats souscrits avant le 1er janvier 1983 donne lieu à des pratiques d’optimisation grâce au mécanisme de co‑souscription qui permet d’élargir le nombre de souscripteurs susceptibles de bénéficier de l’exonération.

Le présent article, inséré à l’initiative de la commission des finances avec un avis favorable du Gouvernement, met fin à l’exonération d’impôt sur le revenu des produits issus des primes versées à compter du 10 octobre 2019 sur les contrats d’assurance-vie souscrits avant le 1er janvier 1983 dans le cadre de rachat total ou partiel à compter du 1er janvier 2020.

Lesdits produits seront soumis à l’impôt sur le revenu, au taux de 7,5 %.

Il modifie en conséquence l’article 125-0 A du code général des impôts, et par coordination l’article 200 A du même code relatif au PFU.

Le présent article procède également à des corrections rédactionnelles de l’article 125-0 A du code général des impôts.

II.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté en des termes identiques le dispositif inséré par l’Assemblée nationale tendant à mettre fin à l’exonération d’impôt sur le revenu des produits des contrats d’assurance-vie souscrits avant le 1er janvier 1983.

Le Sénat a également adopté deux autres amendements qui, tout en portant sur l’assurance-vie, n’ont pas de lien avec le dispositif introduit par l’Assemblée relatif aux contrats souscrits avant le 1er janvier 1983.

Un premier amendement, présenté par les membres du groupe La République en Marche, et ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement mais défavorable de la commission, a procédé à une coordination rédactionnelle, d’une part, et a apporté des modifications techniques en lien avec l’article 72 de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises, dite « PACTE », d’autre part.

Ces ajustements ont pour objet d’alléger les conditions à remplir pour que la transformation d’anciens contrats d’assurance-vie en nouveaux contrats « euro-croissance » aboutisse au maintien de l’antériorité fiscale du contrat.

Par ailleurs, le Sénat a adopté un second amendement présenté par le rapporteur général de sa commission des finances visant, selon son exposé sommaire, à « moduler limposition des produits issus de lassurance vie au PFU selon le degré dinvestissement dans les produits de fonds propres ». Cet amendement a recueilli un avis favorable du Gouvernement.

L’amendement adopté maintien le taux réduit de la part IR de PFU de 7,5 % (au lieu de 12,8 %) pour la fraction d’encours supérieure à 150 000 euros des contrats de plus de 8 ans lorsqu’elle est « attachée à des primes représentées par une ou plusieurs unités de compte constituées à hauteur de 70 % au moins de titres mentionnés au 1° et aux a à c du 2° du 2 du I bis de larticle 990 I ».

Autrement dit, le bénéfice du taux réduit de PFU est étendu pour les investissements dans des entreprises dont les seuils d’activité n’excèdent pas ceux d’une entreprise de taille intermédiaire (ETI) ou dans des actifs de l’économie sociale et solidaire, et dans des fonds de capital investissement.

Dans le détail, il s’agit :

– des sociétés exerçant une activité économique qui, d’une part, occupent moins de 5 000 personnes et qui, d’autre part, ont un chiffre d’affaires annuel n’excédant pas 1 500 millions d’euros ou un total de bilan n’excédant pas 2 000 millions d’euros, sous réserve que le souscripteur du contrat, son conjoint et leurs ascendants et descendants ne détiennent pas ensemble, pendant la durée du contrat, directement ou indirectement, plus de 25 % des droits dans les bénéfices de la société ou n’ont pas détenu une telle participation à un moment quelconque au cours des cinq années précédant la souscription du contrat ;

– des sociétés à prépondérance immobilière, des OPCI (organismes de placement collectif immobilier) et des SCPI (sociétés civiles de placement immobilier) contribuant au financement du logement social ou intermédiaire ;

– des FCPR (fonds communs de placement à risques) ou de fonds professionnels de capital investissement, des sociétés de libre partenariat, des fonds communs de placement dans l’innovation, ou des fonds d’investissement de proximité ;

– ou encore des actifs relevant de l’économie sociale et solidaire respectant des conditions définies par décret en Conseil d’État.

Compte tenu des prélèvements sociaux (17,2 %), le taux effectif d’imposition passerait dans cette situation de 30 à 24,7 %.

Taux effectif d’imposition des produits de l’assurance vie pour des primes versées à compter du 26 septembre 2017

Durée du contrat

État du droit

Droit proposé

moins de huit ans

30 %

plus de huit ans

24,7 %

 

pour la fraction de l’encours inférieure à 150 000 euros

30 % au-delà.

 

24,7 %

 

– pour la fraction de l’encours inférieure à 150 000 euros ;

 

– et pour les unités de compte investies à hauteur de 70 % dans des titres de certaines entités dont les seuils d’activité n’excèdent pas ceux d’une entreprise de taille intermédiaire (ETI) ou dans des actifs de l’économie sociale et solidaire, et des fonds de capital investissement.

30 % dans les autres cas

Source : présent article, dans sa version adoptée par le Sénat.

III.   La position du Rapporteur général

Le présent article procède à plusieurs aménagements de la fiscalité applicable aux produits de l’assurance-vie.

La version adoptée à l’Assemblée met un terme à l’exonération d’impôt sur le revenu pour les contrats souscrits avant le 1er janvier 1983, et en conséquence à la pratique d’optimisation excessive permise par le mécanisme de co-souscription des contrats d’assurance-vie.

La version adoptée au Sénat ajoute deux aménagements qui permettent :

– d’inciter à la transformation d’anciens contrats d’assurance-vie en nouveaux contrats « Euro-croissance » ;

– et d’étendre l’application du taux réduit de PFU lorsque les primes ont été investies dans des entreprises de taille intermédiaire (ETI), ou dans des actifs de l’économie sociale et solidaire, et des fonds de capital investissement.

Les apports du Sénat vont dans le sens des orientations décidées sous cette législature en vue de favoriser l’orientation de l’épargne sur les secteurs les plus productifs de l’économie.

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

*

*     *

Article 2 septies (supprimé)
Aménagement des modalités de détermination du prix dacquisition des bons de souscription de parts de créateur dentreprise

I.   Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A.   État du droit

Les options d’achat de titres émises par une entreprise au profit de ses salariés ou de ses dirigeants – communément désignés selon la terminologie anglophone « stock-options » – permettent à ceux-ci d’acquérir à un prix préférentiel les titres de la société émettrice et de réaliser un gain d’acquisition lors de la levée de l’option.

La plus-value d’acquisition réalisée lors de la levée de stock‑options attribuées depuis le 28 septembre 2012 est imposée dans la catégorie des traitements et salaires, conformément au I de l’article 80 bis du code général des impôts.

En complément, elle est également soumise :

– aux prélèvements sociaux sur les revenus d’activité (CSG-CRDS), au taux global de 9,7 % (article L. 136-2 du code de la sécurité sociale) ;

– et à une contribution salariale spécifique, dont le taux est de 10 % (article L. 137-14 du code de la sécurité sociale).

Les bons de souscription de parts de créateur d’entreprise (BSPCE) sont une catégorie particulière de stock-options, qui bénéficie d’une fiscalité avantageuse définie à l’article 163 bis G du code général des impôts.

Une société doit remplir cinq conditions pour pouvoir attribuer des BSPCE :

– avoir moins de quinze ans ;

– être une société non cotée ou de petite capitalisation boursière (jusqu’à 150 millions d’euros) ;

– être détenue directement et de manière continue pour 25 % au moins par des personnes physiques ou par des personnes morales elles-mêmes directement détenues pour 75 % au moins de leur capital par des personnes physiques ;

– être passible en France de l’impôt sur les sociétés ;

– ne pas avoir été créée dans le cadre d’une concentration, d’une restructuration, d’une extension ou d’une reprise d’activités préexistantes.

Le gain net des BSPCE est soumis aux prélèvements sociaux de 17,2 %, soit un taux global inférieur à celui applicable aux autres stock-options (19,7 % compte tenu de la CSG-CRDS et de la contribution salariale spécifique).

S’agissant de l’impôt sur le revenu, le gain net est taxé à un taux forfaitaire qui, au regard de la catégorie de contribuables concernés, est généralement plus avantageux que leur taux marginal d’imposition.

Pour les BSPCE attribués jusqu’au 31 décembre 2017, le gain net est ainsi taxé au taux de 19 %, ou de 30 % lorsque le bénéficiaire exerce son activité dans la société depuis moins de trois ans.

Pour les BSPCE attribués à compter du 1er janvier 2018, le gain net est désormais taxé à 12,8 %, correspondant à la part IR du prélèvement forfaitaire unique (PFU) avec application le cas échéant de l’abattement fixe de 500 000 euros en faveur des dirigeants partant à la retraite, prévu par l’article 150‑0 D du code général des impôts. Il est en outre désormais possible d’opter pour l’application du barème progressif.

Le taux a été en revanche maintenu à 30 % lorsque le bénéficiaire exerce son activité dans la société depuis moins de trois ans.

Fiscalité des BSPCE

Date d’attribution

Impôt sur le revenu

Prélèvements sociaux

Jusqu’au 31 décembre 2017

19 %

ou 30 %

lorsque le bénéficiaire exerce son activité dans la société depuis moins de trois ans

17,2 %

 

À compter du 1er janvier 2018

12,8 %

après application, le cas échéant, de l’abattement « dirigeant partant à la retraite »

(ou sur option, barème progressif de l’IR)

ou 30 %

lorsque le bénéficiaire exerce son activité dans la société depuis moins de trois ans

(sans abattement possible et sans option pour le barème progressif de l’IR)

Source : commission des finances.

Le gain imposable se calcule par différence avec le prix d’acquisition.

Le prix d’acquisition doit être fixé au jour de l’attribution par une assemblée générale extraordinaire. Il doit être au moins égal, lorsque la société émettrice a procédé dans les six mois précédant l’attribution du bon à une augmentation de capital par émission de titres conférant des droits équivalents à ceux résultant de l’exercice du bon, au prix d’émission des titres concernés alors fixé.

B.   Dispositif proposÉ

Le dispositif inséré à l’Assemblée, à l’initiative de nos collègues Olivia Grégoire et Laurent Saint-Martin, avec l’avis favorable du Gouvernement et du Rapporteur général, a pour but de préciser que le prix d’acquisition peut faire l’objet d’une décote en cas d’augmentation de capital ayant donné lieu à l’attribution de BSPCE dans les six mois qui ont précédé la nouvelle émission de BSPCE à un prix différent de l’émission précédente.

Le présent article complète ainsi le premier alinéa du III de l’article 163 bis G afin de préciser que « lorsque les droits des titres résultant de lexercice du bon ne sont pas au moins équivalents à ceux des titres émis lors dune telle augmentation de capital », le prix d’émission « peut également, pour déterminer le prix dacquisition du titre souscrit en exercice du bon, être diminué le cas échéant dune décote correspondant à cette différence ».

II.   Les modifications apportÉes par le SÉnat

Selon le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, « les dispositions proposées sont superfétatoires, dès lors quaucune disposition légale nempêche aujourdhui les entreprises dappliquer une décote lorsque les droits des titres liés aux BSPCE diffèrent de ceux émis lors de laugmentation de capital ».

Ce dernier a ainsi présenté un amendement de suppression qui a été adopté par le Sénat.

Le Gouvernement avait cependant émis un avis défavorable au motif que « cet article a pour vocation de sécuriser les entreprises qui appliquent une décote sur les frais dacquisition des BSPCE ».

III.   La position du Rapporteur gÉnÉral

Le dispositif introduit par l’Assemblée, et supprimé par le Sénat, sécurise le calcul de la plus-value d’acquisition des BSPCE dans les hypothèses où les bons ont été émis dans les six mois qui ont suivi une augmentation de capital ayant le même objet.

Le Rapporteur général propose de rétablir cet article dans sa version adoptée par l’Assemblée en première lecture.

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*     *

Article 2 octies A (nouveau)
Faculté pour les sociétés de droit étranger de délivrer des bons de souscription de parts de créateur dentreprise

I.   Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A.   État du droit

Les options d’achat de titres émises par une entreprise au profit de ses salariés ou de ses dirigeants – communément désignés selon la terminologie anglophone « stock-options » – permettent à ceux-ci d’acquérir à un prix préférentiel les titres de la société émettrice et de réaliser un gain d’acquisition lors de la levée de l’option.

La plus-value d’acquisition réalisée lors de la levée de stock-options attribuées depuis le 28 septembre 2012 est imposée dans la catégorie des traitements et salaires, conformément au I de l’article 80 bis du code général des impôts.

En complément, elle est également soumise :

– aux prélèvements sociaux sur les revenus d’activité (CSG-CRDS), au taux global de 9,7 % (article L. 136-2 du code de la sécurité sociale) ;

– et à une contribution salariale spécifique, dont le taux est de 10 % (article L. 137-14 du code de la sécurité sociale).

Les bons de souscription de parts de créateur d’entreprise (BSPCE) sont une catégorie particulière de stock-options, qui bénéficie d’une fiscalité avantageuse définie à l’article 163 bis G du code général des impôts.

Une société doit remplir cinq conditions pour pouvoir attribuer des BSPCE :

– être immatriculée au registre du commerce et des sociétés depuis moins de quinze ans ;

– être une société non cotée ou de petite capitalisation boursière (jusqu’à 150 millions d’euros) ;

– être détenue directement et de manière continue pour 25 % au moins par des personnes physiques ou par des personnes morales elles-mêmes directement détenues pour 75 % au moins de leur capital par des personnes physiques ;

– être passible en France de l’impôt sur les sociétés ;

– ne pas avoir été créée dans le cadre d’une concentration, d’une restructuration, d’une extension ou d’une reprise d’activités préexistantes.

Le gain net des BSPCE est soumis aux prélèvements sociaux de 17,2 %, soit un taux global inférieur à celui applicable aux autres stock-options (19,7 % compte tenu de la CSG-CRDS et de la contribution salariale spécifique).

S’agissant de l’impôt sur le revenu, le gain net est taxé à un taux forfaitaire qui, au regard de la catégorie de contribuables concernés, est généralement plus avantageux que leur taux marginal d’imposition.

Pour les BSPCE attribués jusqu’au 31 décembre 2017, le gain net est ainsi taxé au taux de 19 %, ou de 30 % lorsque le bénéficiaire exerce son activité dans la société depuis moins de trois ans.

Pour les BSPCE attribués à compter du 1er janvier 2018, le gain net est désormais taxé à 12,8 %, correspondant à la part IR du prélèvement forfaitaire unique (PFU), avec application le cas échéant de l’abattement fixe de 500 000 euros en faveur des dirigeants partant à la retraite prévu par l’article 150-0 D du code général des impôts. Il est en outre désormais possible d’opter pour l’application du barème progressif.

Le taux a été en revanche maintenu à 30 % lorsque le bénéficiaire exerce son activité dans la société depuis moins de trois ans.

Fiscalité des BSPCE

Date d’attribution

Impôt sur le revenu

Prélèvements sociaux

Jusqu’au 31 décembre 2017

19 %

ou 30 %

lorsque le bénéficiaire exerce son activité dans la société depuis moins de trois ans

17,2 %

À compter du 1er janvier 2018

12,8 %

après application, le cas échéant, de l’abattement « dirigeant partant à la retraite »

(ou sur option, barème progressif de l’IR)

ou 30 %

lorsque le bénéficiaire exerce son activité dans la société depuis moins de trois ans

(sans abattement possible et sans option pour le barème progressif de l’IR)

Source : commission des finances.

B.   Dispositif proposÉ

L’article adopté par le Sénat – issu d’un amendement de notre collègue Philippe Dominati ayant recueilli un double avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement – a pour but de permettre aux entreprises étrangères de faire bénéficier à leurs employés établis en France du régime des BSPCE.

Il substitue ainsi à la condition relative au paiement de l’impôt sur les sociétés en France une condition consistant à « avoir établi son siège dans un État de lUnion européenne ou dans un État ou territoire ayant conclu avec la France une convention fiscale contenant une clause dassistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou lévasion fiscale ».

Dans le même sens, il supprime la mention relative à l’immatriculation au registre du commerce et des sociétés (RCS), tout en maintenant l’exigence que la société ait été créée depuis moins de quinze ans.

Enfin, il adapte les références aux organes dirigeants prévus par le droit français des sociétés (conseil d’administration, directoire) en prévoyant que la mise en œuvre des BSPCE peut également être effectuée par des organes équivalents habilités.

II.   La position du Rapporteur gÉnÉral

Le dispositif favorise l’attractivité de la France en permettant aux start-up de droit étranger de délivrer également des BSPCE.

Le Rapporteur général propose dès lors d’adopter cet article sans modification.

*

*     *

Article 2 octies
Aménagements à la réforme de limposition des revenus des non-résidents issue de la loi de finances initiale pour 2019

I.   Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A.   État du droit

1.   Rappel des principes généraux de la fiscalité des non-résidents

a.   La notion de non-résident et d’obligation fiscale restreinte

La notion de « non-résidents » résulte des règles de territorialité de l’impôt sur le revenu (IR) telles qu’elles sont posées par l’article 4 A du code général des impôts (CGI).

Article 4 A du code général des impôts (CGI)

Les personnes qui ont en France leur domicile fiscal sont passibles de l’impôt sur le revenu en raison de l’ensemble de leurs revenus.

Celles dont le domicile fiscal est situé hors de France sont passibles de cet impôt en raison de leurs seuls revenus de source française.

Les non-résidents se définissent comme les personnes domiciliées fiscalement hors de France. Les critères de domiciliation fiscale sont posés par l’article 4 B du CGI et sont indépendants de la nationalité.

Article 4 B du CGI

1. Sont considérées comme ayant leur domicile fiscal en France au sens de l’article 4 A :

a. Les personnes qui ont en France leur foyer ou le lieu de leur séjour principal ;

b. Celles qui exercent en France une activité professionnelle, salariée ou non, à moins qu’elles ne justifient que cette activité y est exercée à titre accessoire ;

c. Celles qui ont en France le centre de leurs intérêts économiques.

2. Sont également considérés comme ayant leur domicile fiscal en France les agents de l’État qui exercent leurs fonctions ou sont chargés de mission dans un pays étranger et qui ne sont pas soumis dans ce pays à un impôt personnel sur l’ensemble de leurs revenus.

La principale règle spécifique qui s’applique aux non-résidents – et de laquelle découle l’essentiel des autres dérogations qui leur sont applicables – est que leur obligation fiscale est dite « restreinte ». À ce titre, les non-résidents sont imposables sur leurs seuls revenus de source française (définis à l’article 164 B du CGI), contrairement aux résidents qui sont soumis à l’IR tant sur leurs revenus de source française que sur ceux de source étrangère.

Assiette de l’impôt sur le revenu (IR) selon la domiciliation fiscale

Domiciliation fiscale

de la personne physique

Assiette

de lIR

Résidents en France

Obligation fiscale illimitée :

revenus de source française + revenus de source étrangère

Non-résidents en France

Obligation fiscale restreinte :

revenus de source française

Source : article 4 A du code général des impôts.

Cette règle d’assiette s’applique sous réserve des conventions internationales dont l’objet est l’élimination des doubles impositions. Les non‑résidents ne sont ainsi pas non plus imposables sur les revenus de source française dont le droit d’imposer est retiré à la France par une convention internationale.

b.   Les modalités particulières d’imposition des non-résidents

L’obligation fiscale restreinte des non-résidents entraîne des conséquences sur le calcul du taux d’imposition d’une part, et sur l’éligibilité aux avantages fiscaux, d’autre part.

Ces règles sont tempérées par l’application d’une retenue à la source partiellement libératoire sur les traitements, pensions, salaires et rentes viagères à titre gratuit de source française.

i.   Le taux minimum d’imposition ou le taux moyen

En premier lieu, les non-résidents peuvent se voir appliquer un taux minimum dimposition (article 197 A du CGI).

Ce taux était auparavant fixé à 20 % du revenu net imposable (14,4 % pour les revenus ayant leur source dans les départements d’outre-mer). Pour les revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2018, ce taux a été relevé de 20 % à 30 % pour la fraction du revenu imposable qui excède la limite supérieure de la deuxième tranche du barème de l’IR, soit 27 794 euros (barème 2019) ([26]).

Cette imposition minimale se justifie par le fait que l’application du barème progressif de l’IR sur les seuls revenus imposables en France pourrait conduire à l’application d’un taux inférieur à celui applicable à un résident disposant des mêmes revenus. Le taux moyen d’imposition d’un résident est en effet fixé en fonction de l’ensemble de ses revenus.

L’imposition minimale n’est toutefois pas applicable si le non-résident justifie que le taux moyen qui résulterait de l’imposition en France de tous ses revenus, de source française comme étrangère (ci-après les « revenus mondiaux »), serait inférieur à 20 %.

Le montant de l’impôt dû par les non-résidents est alors calculé par application du barème progressif prévu à l’article 197 du CGI à la base d’imposition, dans les mêmes conditions que pour un résident, avec application du système du quotient familial, mais sans application de la décote, celle-ci étant assimilée à une réduction d’impôt.

ii.   L’éligibilité restreinte aux avantages fiscaux

En second lieu, la déductibilité des charges, des réductions et crédits dimpôt est également restreinte pour les non-résidents.

Ainsi, aucune des charges déductibles du revenu global ne peut être déduite (article 164 A du CGI). Tel est le cas, par exemple, des frais d’accueil de personnes âgées de plus de 75 ans.

De même, un critère de domiciliation fiscale en France est posé pour la plupart des réductions et crédits d’impôt. Il s’agit d’éviter un cumul des avantages fiscaux puisque le non-résident peut en bénéficier dans son pays de résidence fiscale.

Liste des charges déductibles, des réductions et crédits dimpôts dont bénéficient les non-résidents

Par exception, à compter de l’imposition des revenus de l’année 2018, les non‑résidents peuvent bénéficier de la déductibilité des pensions alimentaires lorsqu’ils ont opté pour le taux moyen d’imposition et que les pensions versées sont imposables entre les mains de leurs bénéficiaires en France.

Les non-résidents peuvent également bénéficier des réductions d’impôt suivantes pour :

– les investissements « Pinel » réalisés à compter du 1er janvier 2019 à condition qu’ils fussent résidents au moment de l’investissement initial (article 199 novocies) ;

– les travaux de protection contre les risques technologiques (article 200 quater A) ;

– les versements de cotisations syndicales (article 199 quater C) ;

– les versements de cotisations pour la prévention des incendies de forêt (article 200 decies A) ;

– et pour les frais de comptabilité et de gestion (article 199 quater B du CGI).

iii.   La retenue à la source spécifique aux revenus salariaux et assimilés

Enfin, une retenue à la source spécifique s’applique sur les traitements, pensions, salaires et rentes viagères à titre gratuit de source française – ci-après « la retenue spécifique aux revenus salariaux et assimilés ».

Elle est prévue par l’article 182 A du CGI. Elle est progressive et s’échelonne selon trois taux : 0 %, 12 % et 20 % (0 %, 8 % et 14,4 % dans les départements d’outre-mer). Des taux spécifiques sont prévus pour les prestations artistiques et sportives ([27]) et pour les gains issus de la cession de titres souscrits en exercice de bons de souscription de parts de créateur d’entreprise (BSPCE) ([28]).

RetenuE à la source applicable aux traitements, pensions, salaires et rentes viagères à titre gratuit des non-résidents

Taux de la retenue à la source

Fraction de revenus annuels

0 %

Inférieure

à 14 839 euros

12 %

Comprise entre

14 839 et 43 047 euros

20 %

Supérieure

à 43 047 euros

Source : Article 182 A du CGI.

Cette retenue à la source a pour spécificité d’être partiellement libératoire. Seule la fraction soumise à la retenue à la source au taux de 20 % (14,4 % dans les DOM) est imposée.

Autrement dit, la fraction des revenus ayant fait l’objet d’une retenue la source aux taux de 0 et 12 % (8 % dans les DOM) n’est pas soumise au taux minimum d’imposition ou au taux moyen résultant de l’application du barème.

La base de la retenue à la source est, pour les traitements et salaires, composée des sommes perçues, après application de la déduction forfaitaire de 10 % au titre des frais professionnels. Les pensions et rentes viagères bénéficient également d’un abattement spécial de 10 %. En revanche, les non-résidents ne peuvent pas appliquer les règles relatives aux frais réels.

Lorsqu’elles ne sont pas libératoires, les retenues effectuées sont considérées comme des acomptes. Les revenus correspondants doivent donc être inclus dans la base de l’impôt progressif sur le revenu ; la retenue déjà effectuée s’impute alors sur le montant de l’impôt dû.

À linverse, le contribuable peut demander le remboursement de lexcédent de retenue à la source si cette retenue excède le montant de limpôt dû en application du taux moyen dimposition (article 197 B du CGI).

2.   La réforme de la loi de finances pour 2019

L’article 13 de la loi de finances pour 2019 a procédé à une profonde réforme de la fiscalité des non-résidents qui devait entrer en vigueur au 1er janvier 2020.

Cette réforme, introduite par amendement du Gouvernement, a été conçue dans un objectif de convergence des fiscalités entre résidents et non-résidents, conformément aux recommandations du rapport de juin 2018 de notre collègue Anne Genetet ([29]).

Pour ce faire, elle soumet ou incite à soumettre l’imposition des revenus imposables des non-résidents au taux moyen résultant de l’application du barème progressif. En contrepartie, elle a assoupli les critères de déductibilité des pensions alimentaires.

a.   Le relèvement du taux minimum d’imposition de 20 à 30 % à compter de 2018

En premier lieu, comme vu précédemment, le taux minimum d’imposition a été relevé dans le but d’inciter les non-résidents à opter pour l’application du taux moyen résultant du barème progressif de l’IR.

Le taux minimum d’imposition est passé ainsi de 20 à 30 % pour la fraction du revenu imposable qui excède la limite supérieure de la deuxième tranche du barème de l’IR, soit 27 794 euros (barème 2019). Corrélativement, le taux de 14,4 % passe à 20 % pour les revenus ayant leur source dans les DOM.

b.   La suppression du caractère partiellement libératoire et la modification du taux de la retenue à la source spécifique à compter de 2020

En deuxième lieu, il était prévu qu’à compter du 1er janvier 2020, les revenus salariaux et assimilés de source française des non-résidents fassent l’objet d’une retenue à la source non libératoire calculée en appliquant la grille de taux dite par défaut utilisée pour le prélèvement à la source de l’IR des résidents.

Autrement dit, le caractère partiellement libératoire de la retenue à la source spécifique aux revenus salariaux et assimilés devait être supprimé à compter du 1er janvier 2020.

De ce fait, l’ensemble des revenus concernés devait être soumis soit à l’imposition minimale de 20 à 30 % (de 14,4 à 20 % dans les DOM), soit au taux moyen résultant de l’application du barème.

c.   La déductibilité des pensions alimentaires

L’article 13 de la loi de finances pour 2019 a également rendu possible, à compter de l’imposition des revenus de l’année 2018, la déduction des pensions alimentaires pour le calcul du taux moyen sur l’ensemble des revenus mondiaux du contribuable. Pour être déductibles du revenu imposable, les pensions alimentaires doivent toutefois être imposables en France et ne pas avoir déjà donné lieu, pour le contribuable, à un avantage fiscal dans son État de résidence.

B.   Dispositif proposÉ

Le dispositif proposé est issu d’un amendement de Frédéric Petit, sous-amendé par le Gouvernement. L’amendement et les sous-amendements ont recueilli un avis favorable du Rapporteur général. De même, le Gouvernement a donné un avis favorable à l’amendement sous-amendé.

Il reporte les aspects de la réforme de la fiscalité des non-résidents relatifs à la retenue à la source spécifique aux revenus salariaux et assimilés (I à III du présent article).

Il prévoit également la remise d’un rapport au Parlement, avant le 1er juin 2020, sur la fiscalité des non-résidents (IV du présent article).

1.   Un moratoire pour les aspects de la réforme relatifs à la retenue à la source spécifique aux revenus salariaux et assimilés

Il est prévu un moratoire d’un an pour la suppression du caractère partiellement libératoire, et de trois ans pour l’application du taux par défaut du prélèvement à la source (PAS).

a.   Le report d’un an de la suppression du caractère partiellement libératoire

Le II du présent article reporte d’une année, soit en 2021, la suppression du caractère partiellement libératoire de la retenue à la source spécifique aux revenus salariaux et assimilés.

Par coordination, les règles déterminant le montant de revenus pris en compte pour le calcul des diverses réductions d’impôts locaux sont également reportées d’une année de façon à conserver dans le calcul les revenus ayant fait l’objet des retenues à la source (article 1417 du CGI). À défaut, seul le revenu imposable aurait été pris en compte pour 2020 et pas les revenus ayant fait l’objet d’une retenue à la source libératoire, ce qui aurait constitué un avantage non justifié.

Autrement dit, pour 2020, comme pour les années antérieures, l’imposition minimale ne s’appliquera que sur la fraction des revenus n’ayant pas fait l’objet d’une retenue à la source libératoire.

Il s’ensuit que le moratoire sur la suppression du caractère partiellement libératoire de la retenue en source est de nature à diminuer l’imposition des non-résidents par rapport à celle qui aurait résulté de l’application de la réforme au 1er janvier 2020.

b.   Le report de trois ans de l’application du taux du prélèvement à la source (PAS)

Le I et le III du présent article reportent de trois années, soit en 2023, l’application du taux du prélèvement à la source pour la retenue à la source spécifique aux revenus salariaux et assimilés.

Autrement dit, la retenue à la source spécifique prévue à l’article 182 A du CGI, applicable aux revenus salariaux et assimilés, est maintenue à titre transitoire pour les années 2020, 2021 et 2022 en conservant son assiette et son barème actuels. Celle-ci ne sera remplacée par le PAS qu’en 2023. Par coordination, une règle similaire est prévue pour les revenus de l’actionnariat salarié.

Ce délai a pour but de laisser aux collecteurs (employeurs, centres de pensions…) et à l’administration fiscale le temps d’adapter leurs systèmes d’information.

En revanche, contrairement au précédent report relatif au caractère partiellement libératoire de la retenue à la source, ce report n’a aucune incidence sur le montant final de l’imposition des non-résidents. En effet, la retenue à la source – que celle-ci soit fixée en fonction du PAS ou qu’elle soit déterminée par le barème actuellement applicable – demeure un acompte et est imputable sur le montant finalement dû.

Enfin, il est également prévue de maintenir la retenue à la source spécifique pour les gains provenant de dispositifs d’actionnariat salarié de source française des non-résidents prévue à l’article 182 A ter du CGI. Par cohérence, ces gains seront également soumis, à compter du 1er janvier 2023, à l’assiette du PAS et au taux proportionnel résultant des grilles de taux par défaut du PAS.

2.   Un rapport au 1er juin 2020

Le IV du présent article prévoit la remise par le Gouvernement d’un rapport au Parlement, avant le 1er juin 2020, relatif à la fiscalité appliquée « aux revenus de source française des contribuables fiscalement domiciliés hors de France ». Ce rapport doit établir « un état des lieux de limpact des évolutions récentes sur les non-résidents en 2020, tant sur sa mise en œuvre pour ladministration et le contribuable que sur le niveau de recettes pour lÉtat imputable au taux minimum et au taux moyen respectivement ». Il doit également dresser « les perspectives attendues pour 2021 ». Il est prévu enfin que ce rapport puisse « servir de base à déventuelles corrections et améliorations pour létablissement du projet de loi de finances pour 2021 ».

Ce faisant, l’article adopté prévoit la remise d’une étude d’impact détaillée qui permettra au Parlement, à l’issue du moratoire décidé, de se prononcer sur les éventuels ajustements complémentaires qui seraient nécessaires en matière de fiscalité des non-résidents.

II.   Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a conservé l’essentiel du dispositif inséré par l’Assemblée, à savoir le moratoire sur la réforme de la retenue à la source applicable aux revenus salariaux et assimilés.

Le Sénat a, en outre, adopté sept amendements, l’un portant sur le taux minimum d’imposition, et les six autres sur le contenu du rapport.

A.   La suppression du relèvement du taux minimum d’imposition

En premier lieu, le Sénat a adopté un amendement de sa commission des finances, ayant recueilli un avis défavorable du Gouvernement, qui supprime la hausse du taux minimum d’imposition.

L’imposition minimale demeurerait à 20 % pour l’ensemble des revenus.

La position du Sénat est cohérente avec celle qu’il a adoptée l’année dernière lors du relèvement du taux minimal d’imposition de 20 à 30 % pour la fraction des revenus qui excède la limite supérieure de la deuxième tranche du barème de l’IR.

B.   Les ajouts au contenu du rapport

Le Sénat a modifié le contenu du rapport prévu par l’Assemblée nationale en première lecture.

En premier lieu, le Sénat a adopté un amendement de nos collègues membres du groupe socialiste et républicain – avec un avis de sagesse de sa commission des finances mais défavorable du Gouvernement – en vue d’avancer au 1er mai la remise du rapport.

En second lieu, le Sénat a adopté cinq amendements de plusieurs collègues membres du groupe Les Républicains – avec un avis de sagesse de sa commission des finances mais défavorable du Gouvernement – qui prévoient que le rapport :

– précise les conditions de mise en œuvre pour les non-résidents d’un « simulateur en ligne leur permettant dopter de manière éclairée entre le taux moyen et le taux personnalisé » ;

– étudie « limpact de la suppression de la retenue à la source spécifique partiellement libératoire » ;

– examine les déductions, crédits d’impôt et exonérations accordés aux contribuables résidents ;

– évalue les effets du moratoire de la réforme de la fiscalité des non-résidents ;

– et étudie les modalités selon lesquelles l’administration fiscale calcule et rembourse les trop-perçus.

Au final, la rédaction du IV du présent article, dans sa version issue de la première lecture au Sénat, ressort ainsi (les passages soulignés correspondent aux ajouts et modifications du Sénat par rapport au texte adopté par l’Assemblée en première lecture) :

« Le Gouvernement remet au Parlement, avant le 1er mai 2020, un rapport relatif à la fiscalité appliquée aux revenus de source française des contribuables fiscalement domiciliés hors de France. Il précise les conditions dans lesquelles sont mises à disposition des contribuables nonrésidents, avant lentrée en vigueur du prélèvement à la source au 1er janvier 2023, un service de simulateur en ligne leur permettant dopter de manière éclairée entre le taux moyen et le taux personnalisé. Ce rapport établit un état des lieux de limpact des évolutions récentes sur les nonrésidents en 2020, tant sur [leur] mise en œuvre pour ladministration et le contribuable que sur le niveau de recettes pour lÉtat imputable à la suppression de la retenue à la source spécifique partiellement libératoire, au taux minimum et au taux moyen respectivement et en matière dapplication aux Français nonrésidents des déductions, crédits dimpôt et dexonérations accordés aux contribuables résidents. Il dresse également les perspectives attendues pour 2021, compte tenu des dispositions prévues par le code général des impôts et du moratoire décidé par le présent article. Il étudie les modalités selon lesquelles ladministration fiscale calcule et rembourse les tropperçus. Ce rapport peut servir de base à déventuelles corrections et améliorations pour létablissement du projet de loi de finances pour 2021 ».

III.   La position du Rapporteur gÉnÉral

A.   Sur l’imposition minimale

Le Rapporteur général rappelle que l’imposition minimale de 20 à 30 % ne s’applique aux non-résidents que dans l’hypothèse où ils n’optent pas pour l’imposition au taux moyen calculé sur leurs revenus mondiaux.

L’imposition minimale est un dispositif utile pour inciter les non-résidents à opter pour le taux moyen et donc pour favoriser la convergence des fiscalités entre résidents et non-résidents.

Au surplus, compte tenu du report d’une année de la suppression du caractère partiellement libératoire de la retenue à la source spécifique aux revenus salariaux et assimilés, cette imposition minimale ne s’appliquera jusqu’en 2020 qu’à la fraction des revenus n’ayant pas fait l’objet d’une retenue à la source libératoire.

Les règles qui s’appliqueront à compter de 2021, à l’issue du moratoire prévu par le présent article, pourront être modifiées dans le cadre du prochain projet de loi de finances, notamment en fonction des informations et évaluations du rapport dont la remise au Parlement est prévue avant le 1er juin 2020.

Dans ces conditions, le Rapporteur général propose de rétablir sur ce point le texte dans sa version adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

B.   Sur le rapport

1.   Sur la date de remise

Le Rapporteur général ne considère pas que le fait d’avancer d’un mois – du 1er juin au 1er mai 2020 – la date de remise du rapport soit de nature à mieux éclairer le Parlement en vue de l’examen du projet de loi de finances pour 2021. En effet, une remise avant le 1er juin permet aux parlementaires de disposer de plus de quatre mois avant l’examen du prochain projet de loi de finances.

Le Rapporteur général propose dès lors de rétablir la date de remise du rapport adoptée par l’Assemblée en première lecture.

2.   Sur le contenu du rapport

a.   Sur l’opportunité de mettre en place un simulateur en ligne

Le Rapporteur général rappelle qu’il n’y a aucun risque pour un non‑résident de se voir appliquer une imposition supérieure s’il opte pour le taux moyen sur les revenus mondiaux.

En effet, un non-résident ayant opté pour l’application du taux moyen et pour lequel le taux minimum d’imposition s’avérerait plus favorable se voit automatiquement appliquer ce dernier taux. La demande d’option pour le taux moyen est donc avantageuse pour le non-résident dans tous les cas.

Dans ces conditions, la crainte exprimée par les auteurs de l’amendement au soutien de leur demande de complément du rapport sur la question d’un simulateur en ligne n’est pas justifiée.

La mise en place d’un simulateur en ligne dédié aux non-résidents n’est donc pas indispensable à la réforme.

Un tel simulateur serait toutefois utile pour inciter les non-résidents à opter pour le taux moyen. Le Gouvernement s’est d’ailleurs engagé lors des débats au Sénat à ce que soit enrichie « la documentation disponible pour permettre aux usagers dutiliser le simulateur actuel pour déterminer si loption du recours au taux moyen et de la déclaration des revenus mondiaux leur est favorable ».

Au regard de ces éléments, le Rapporteur général propose de revenir au texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture.

b.   Sur les autres ajouts du Sénat

Le Rapporteur général considère que les autres ajouts du Sénat relatifs au contenu du rapport sont satisfaits par la version adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

En effet, le rapport a pour objet de dresser un état des lieux complet et de dresser les perspectives d’évolution de la fiscalité des non-résidents.

Par ailleurs, lors des débats en séance, le Gouvernement s’est engagé à ce que le rapport examine, au titre des évolutions possibles, la question de l’application aux non-résidents de la décote pour le calcul de l’IR. Un tel engagement était également contenu dans l’exposé sommaire du sous-amendement du Gouvernement adopté à l’Assemblée nationale ([30]).

Le Rapporteur général propose dès lors de rétablir cet article dans sa version adoptée par l’Assemblée en première lecture.

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Article 2 nonies A (nouveau)
Déductibilité pour les non-résidents des versements réalisés au titre
dune prestation compensatoire

I.   Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A.   État du droit

À l’impôt sur le revenu (IR), la déductibilité des charges du revenu global ainsi que le bénéfice des réductions et crédits d’impôt sont restreints pour les personnes fiscalement domiciliées hors de France – ci-après les « non-résidents ».

Ainsi, aucune des charges déductibles du revenu global ne peut être déduite de l’IR (article 164 A du CGI). Tel est le cas, par exemple, des frais d’accueil de personnes âgées de plus de 75 ans.

De même, un critère de domiciliation fiscale en France est posé pour la plupart des réductions et crédits d’impôt. Il s’agit d’éviter un cumul des avantages fiscaux puisque le non-résident peut en bénéficier dans son pays de résidence fiscale.

Liste des réductions dimpôt ouvertes aux non-résidents

Les non-résidents peuvent bénéficier des réductions d’impôt suivantes pour :

– les investissements « Pinel » réalisés à compter du 1er janvier 2019 à condition qu’ils fussent résidents au moment de l’investissement initial (article 199 novocies) ;

– les travaux de protection contre les risques technologiques (article 200 quater A) ;

– les versements de cotisations syndicales (article 199 quater C) ;

– les versements de cotisations pour la prévention des incendies de forêt (article 200 decies A) ;

– et pour les frais de comptabilité et de gestion (article 199 quater B du CGI).

Par exception, à compter de l’imposition des revenus de l’année 2018, les non-résidents peuvent bénéficier de la déductibilité des pensions alimentaires de leur revenu global lorsqu’ils ont opté pour le taux moyen d’imposition résultant du barème progressif de l’IR et que les pensions versées sont imposables entre les mains de leurs bénéficiaires en France.

Cette exception a été introduite par l’article 13 de la loi de finances pour 2019 dans le cadre de la réforme de la fiscalité des non-résidents. Elle est codifiée au b de l’article 197 A du CGI. Cette exception est limitée aux pensions alimentaires et n’inclut pas les versements de prestations compensatoires sous forme de rente.

Les prestations compensatoires versées sous forme de rente sont, en revanche, déductibles du revenu global chez le débiteur lorsque celui-ci est domicilié fiscalement en France tout comme les pensions alimentaires (2° du II de l’article 156 du CGI).

Il existe également une réduction d’impôt de 25 % pour les versements sous forme de capital, dans la limite d’un plafond égal à 30 500 euros (article 199 octodecies du CGI).

B.   Dispositif proposÉ

L’article adopté par le Sénat est issu d’un amendement de plusieurs de nos collègues membres du groupe Les Républicains, ayant recueilli un avis de sagesse de sa commission des finances mais défavorable du Gouvernement.

Il permet aux non-résidents, ayant opté pour l’imposition selon le taux moyen résultant du barème progressif de l’IR, de déduire les prestations compensatoires « lorsque ces prestations sont imposables entre les mains de leur bénéficiaire en France » ([31]) et que « leur prise en compte nest pas de nature à minorer limpôt dû par le contribuable dans son État de résidence ».

II.   La position du Rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général souhaite maintenir l’équilibre trouvé à l’article 2 octies en matière de fiscalité des non-résidents. En outre, un rapport devant être remis avant le 1er juin 2020 au Parlement doit dresser un état des lieux et des perspectives d’évolution de la fiscalité des non-résidents dans le cadre d’une réflexion d’ensemble.

Le Rapporteur général n’est dès lors pas favorable, en l’état, à une extension des avantages fiscaux ouverts aux non-résidents.

Au surplus, l’article adopté présente une difficulté rédactionnelle en ce qu’il vise l’article relatif à la réduction d’impôt pour versement d’une prestation compensatoire sous forme de capital (article 199 octodecies du CGI) alors qu’il est rédigé en vue de permettre une déduction du revenu global. Il aurait dû viser l’article 156 du CGI, comme d’ailleurs le fait en l’état du droit l’article permettant la déduction des pensions alimentaires pour les non-résidents sous certaines conditions.

Le Rapporteur général propose dès lors de supprimer cet article.

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Article 2 nonies (supprimé)
Prorogation dune année du taux renforcé
de la réduction dimpôt « Madelin »

I.   Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A.   état du droit

Prévu à l’article 199 terdecies-0 A du code général des impôts, le dispositif « Madelin » ouvre droit à une réduction d’impôt sur le revenu au titre de la souscription en numéraire au capital initial ou aux augmentations de capital de certaines petites et moyennes entreprises (PME) non cotées. L’octroi définitif de l’avantage fiscal est subordonné à la conservation des titres pendant cinq ans.

1.   Un dispositif encadré

La société doit satisfaire plusieurs conditions pour que la réduction d’impôt soit applicable :

– répondre à la définition européenne des PME ;

– ne pas être qualifiable d’entreprise en difficulté au sens de la réglementation européenne ;

– exercer une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale. Plusieurs activités sont toutefois exclues : les activités procurant des revenus garantis en raison de l’existence d’un tarif réglementé de rachat de la production ou bénéficiant d’un contrat offrant un complément de rémunération, les activités financières, les activités de gestion de patrimoine immobilier, les activités de construction d’immeubles en vue de leur vente ou de leur location et les activités immobilières ;

– remplir au moins une des conditions suivantes au moment de l’investissement initial : soit elle n’exerce son activité sur aucun marché, soit elle exerce son activité sur un marché depuis moins de sept ans après sa première vente commerciale, soit elle a besoin d’un investissement en faveur du financement des risques qui, sur la base d’un plan d’entreprise établi en vue d’intégrer un nouveau marché géographique ou de produits, est supérieur à 50 % de son chiffre annuel moyen des cinq années précédentes ;

– ne pas être cotée sur un marché réglementé ou sur un système multilatéral de négociation français ou étranger sauf s’il s’agit d’un système multilatéral où la majorité des instruments négociés sont émis par des PME ;

– être soumise à l’impôt sur les bénéfices dans les conditions de droit commun ;

– compter au moins deux salariés à la clôture de l’exercice qui suit la souscription ou un salarié si la société est soumise à l’obligation de s’inscrire à la chambre des métiers et de l’artisanat ;

– avoir son siège de direction effective dans un État membre de l’Union européenne, en Norvège, en Islande ou au Lichtenstein ;

– voir ses actifs ne pas être constitués de façon prépondérante de métaux précieux, d’œuvres d’art, d’objets de collection, d’antiquités, de chevaux de course ou de concours, ou, sauf si l’objet même de son activité consiste en leur consommation ou leur vente au détail, de vins ou d’alcools.

En cas d’investissement direct ou réalisé par l’intermédiaire d’une société holding, les versements sont retenus dans la limite annuelle de 50 000 euros pour une personne seule et de 100 000 euros pour des contribuables mariés soumis à imposition commune. En cas d’investissement indirect via un fonds d’investissement de proximité (FIP) ou un fonds commun de placement dans l’innovation (FCPI), ces limites annuelles sont ramenées à respectivement 12 000 euros et 24 000 euros.

2.   Un taux majoré jamais appliqué

Le taux de la réduction d’impôt est de 18 % du montant des versements effectués au titre de l’ensemble des souscriptions éligibles. Afin de compenser la suppression des réductions d’impôt sur la fortune (ISF) pour l’investissement dans les PME dans le contexte de la suppression de l’ISF, le taux de la réduction d’impôt a été porté de façon provisoire, jusqu’au 31 décembre 2018, à 25 % par l’article 74 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

L’entrée en vigueur de ce taux majoré était conditionnée à la notification par la Commission européenne d’une décision de conformité du dispositif au droit de l’Union européenne, dans la mesure où cette réduction d’impôt a le caractère d’une aide d’État.

En l’absence de validation de cette mesure par la Commission européenne en 2018, la disposition n’a pas été appliquée et a été reconduite par l’article 118 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 pour les versements réalisés jusqu’au 31 décembre 2019. Ce taux majoré n’a pas non plus été appliqué en 2019, pour les mêmes raisons qu’en 2018. Aucun versement n’a donc bénéficié de ce taux majoré transitoire.

D’après le tome II de l’annexe Évaluation des voies et moyens, le coût total du dispositif applicable au taux de droit commun est évalué à 168 millions d’euros en 2018 ([32]).

B.   Dispositif proposé

À l’initiative de M. Jean-Noël Barrot (MoDem) et de plusieurs de ses collègues, l’Assemblée nationale a adopté un amendement ayant reçu l’avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, qui proroge d’une année, jusqu’au 31 décembre 2020, le taux majoré de 25 % de la réduction d’impôt.

Ce taux ne s’appliquerait qu’aux versements effectués « à compter dune date fixée par décret, qui ne peut être postérieure de plus de deux mois à la date de réception par le Gouvernement de la réponse de la Commission européenne permettant de considérer la disposition lui ayant été notifiée comme étant conforme au droit de lUnion européenne ».

II.   Les modifications apportées par le Sénat

Tenant compte de l’adoption par l’Assemblée nationale en seconde partie (article 50 octies) d’un amendement du Gouvernement qui procède à la mise en conformité du dispositif Madelin avec le droit européen et prévoit la prorogation du taux majoré de 25 % pour les versements effectués jusqu’au 31 décembre 2020 ([33]), le Sénat a confirmé la position de sa commission des finances et supprimé l’article 2 nonies, avec un avis favorable du Gouvernement.

III.   La position du Rapporteur général

Compte tenu de l’adoption de l’article 50 octies en seconde partie à l’Assemblée nationale, le Rapporteur général propose de maintenir la suppression du présent article 2 nonies.

Le Gouvernement a précisé en séance à l’Assemblée nationale dans le cadre des débats sur la seconde partie du présent projet de loi de finances que la décision de conformité de la Commission européenne devrait être notifiée dans les prochaines semaines à la France.

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Article 2 decies (nouveau)
Relèvement de 20 à 30 % de labattement sur la résidence principale du défunt occupée par des proches

I.   Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A.   État du droit

Les immeubles sont estimés d’après leur valeur vénale réelle à la date de la transmission pour le calcul des droits de mutations à titre gratuit (successions et donations), conformément à l’article 761 du code général des impôts.

L’article 764 bis du même code prévoit toutefois, en matière de droits de succession, l’application d’un abattement de 20 % pour la résidence principale du défunt lorsque, à la date du décès, elle est occupée à titre de résidence principale par « le conjoint survivant, par le partenaire lié au défunt par un pacte civil de solidarité ou par un ou plusieurs enfants mineurs ou majeurs protégés du défunt, de son conjoint ou de son partenaire ».

Ces dispositions s’appliquent également lorsque les enfants majeurs du défunt, de son conjoint ou de son partenaire « sont incapables de travailler dans des conditions normales de rentabilité, en raison dune infirmité physique ou mentale » et qu’ils occupent à titre de résidence principale celle du défunt.

B.   Dispositif proposÉ

L’article adopté par le Sénat a été introduit par un amendement du rapporteur général de sa commission des finances ayant recueilli un avis défavorable du Gouvernement.

Il porte de 20 à 30 % l’abattement sur la résidence principale du défunt lorsque celle-ci est occupée par des proches visés à l’article 764 bis du code général des impôts.

II.   La position du Rapporteur gÉnÉral

La transmission par succession de la résidence principale bénéficie déjà des abattements de droit commun, en particulier de l’abattement de 100 000 euros par enfant (article 779 du code général des impôts)

Par ailleurs, depuis 2007, le conjoint survivant et le partenaire lié au défunt par un pacte civil de solidarité sont exonérés de droits de succession (article 796-0 bis du code général des impôts).

Ainsi que l’a fait valoir le Gouvernement en séance lors des débats au Sénat, ces dispositifs « permettent déjà dexonérer 82 % des successions des droits de mutation ».

Le Rapporteur général propose dès lors de supprimer cet article.

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Article 2 undecies (nouveau)
Réduction de 15 à 10 ans du délai de rapport fiscal des donations

I.   Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A.   État du droit

En vertu de la règle du rapport fiscal, l’assiette des droits de mutation à titre gratuit (donations et successions) porte sur l’ensemble des biens transmis entre les mêmes personnes.

Ainsi, conformément à l’article 784 du code général des impôts, « les parties sont tenues de faire connaître, dans tout acte constatant une transmission entre vifs à titre gratuit et dans toute déclaration de succession, sil existe ou non des donations antérieures ».

Toutefois, les donations de plus de quinze ans sont dispensées du rapport fiscal. Le bénéficiaire de la nouvelle donation ou de la succession peut ainsi bénéficier à nouveau de l’intégralité des abattements et des tranches plus basses du barème progressif des droits de mutation à titre gratuit.

B.   Dispositif proposÉ

L’article adopté par le Sénat a été introduit par un amendement des membres du groupe Union Centriste ayant recueilli un double avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement.

Il réduit de 15 à 10 ans le délai du rapport fiscal des donations pour la liquidation des droits de mutation à titre gratuit.

II.   La position du Rapporteur gÉnÉral

L’article adopté est coûteux et ne favoriserait en pratique que les ménages très aisés compte tenu du niveau élevé des abattements existants (100 000 euros par enfant, outre 31 865 euros pour les dons familiaux en espèces).

Le Rapporteur général propose dès lors de supprimer cet article.

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Article 2 duodecies (nouveau)
Extension à tous les donataires de labsence de remise en cause du « Pacte Dutreil » en cas de donation durant la période dengagement de conservation

I.   Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A.   État du droit

L’article 787 B du code général des impôts institue une exonération de droits de mutation à titre gratuit à hauteur de 75 % pour la transmission d’une entreprise, sous réserve qu’un engagement collectif de conservation ait été préalablement signé et que celui-ci soit poursuivi après la transmission. Ce dispositif est communément désigné sous l’appellation « Pacte Dutreil ».

Selon le tome 2 de l’annexe Évaluations des voies et moyens, le coût de cette dépense fiscale est évalué pour 2020 à 500 millions d’euros.

Plusieurs conditions cumulatives pour bénéficier de cette exonération partielle sont prévues.

La société dont les parts ou actions sont transmises doit exercer une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale.

L’engagement collectif de conservation, souscrit avant la transmission, doit être d’une durée minimale de deux ans. Il doit porter :

– pour les sociétés cotées, sur au moins 10 % des droits financiers et 20 % des droits de vote ;

– pour les sociétés non cotées, sur au moins 17 % des droits financiers et 34 % des droits de vote.

Au moment de la transmission, chacun des bénéficiaires doit s’engager à conserver les titres durant quatre années supplémentaires à compter de l’expiration de l’engagement collectif initial, ou à compter de la transmission si la durée de celui-ci est déjà expirée. Toutefois, si les titres font l’objet d’une donation durant cette période quatre années, l’exonération partielle n’est pas remise en cause malgré l’absence de conservation par le bénéficiaire à deux conditions :

– le ou les donataires sont le ou les descendants du donateur ;

– et le ou les donataires poursuivent l’engagement de conservation de quatre années prévu initialement.

Enfin, l’un des bénéficiaires ou l’un des associés qui a signé l’engagement de conservation doit exercer dans la société, pendant toute la durée de l’engagement collectif et durant au moins les trois années qui suivent la transmission, son activité principale s’il s’agit d’une société de personnes ou une fonction de direction s’il s’agit d’une société de capitaux.

B.   Dispositif proposÉ

L’article adopté par le Sénat a été introduit par un amendement de notre collègue Élisabeth Lamure et plusieurs membres du groupe Les Républicains. Il a recueilli un avis favorable de la commission des finances et défavorable du Gouvernement.

Il étend l’absence de remise en cause de l’exonération partielle par suite d’une donation – actuellement réservée au seul cas où les donataires sont des descendants du donateur – à tous les ayants cause de la donation, sous la seule condition que le donataire poursuive l’engagement de conservation post-transmission.

II.   La position du Rapporteur gÉnÉral

L’article 40 de la loi de finances pour 2019 a apporté de nombreux assouplissements au Pacte Dutreil, notamment :

– l’abaissement des seuils de détention des droits soumis à l’engagement collectif (auparavant, 20 % des droits financiers et 34 % des droits de vote étaient exigés pour toutes les sociétés) ;

– l’extension du dispositif aux sociétés unipersonnelles et aux sociétés interposées ;

– la remise en cause de l’exonération partielle à hauteur des titres cédés en cas de cession à un autre signataire du pacte, et non en totalité comme auparavant ;

– et l’allégement des obligations déclaratives.

Lors des débats au Sénat, le Gouvernement a estimé qu’il fallait préserver l’équilibre trouvé et ne pas remettre en cause la stabilité du dispositif.

Le Rapporteur général propose dès lors de supprimer cet article.

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Article 2 terdecies (nouveau)
Relèvement à 90 % de lexonération permise par le « Pacte Dutreil »
en cas de souscription dun engagement complémentaire prolongeant
à huit ans la durée de conservation

I.   Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A.   État du droit

L’article 787 B du code général des impôts institue une exonération de droits de mutation à titre gratuit à hauteur de 75 % pour la transmission d’une entreprise, sous réserve qu’un engagement collectif de conservation ait été préalablement signé et que celui-ci soit poursuivi après la transmission. Ce dispositif est communément désigné sous l’appellation « Pacte Dutreil ».

Selon le tome 2 de l’annexe Évaluations des voies et moyens, le coût de cette dépense fiscale est évalué à 500 millions d’euros en 2019.

Plusieurs conditions cumulatives pour bénéficier de cette exonération partielle sont prévues.

La société dont les parts ou actions sont transmises doit exercer une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale.

L’engagement collectif de conservation, souscrit avant la transmission, doit être d’une durée minimale de deux ans. Il doit porter :

– pour les sociétés cotées, sur au moins 10 % des droits financiers et 20 % des droits de vote ;

– pour les sociétés non cotées, sur au moins 17 % des droits financiers et 34 % des droits de vote.

Au moment de la transmission, chacun des bénéficiaires doit s’engager à conserver les titres durant quatre années supplémentaires à compter de l’expiration de l’engagement collectif initial, ou à compter de la transmission si la durée de celui-ci est déjà expirée. Toutefois, si les titres font l’objet d’une donation durant cette période quatre années, l’exonération partielle n’est pas remise en cause malgré l’absence de conservation par le bénéficiaire à deux conditions :

– le ou les donataires sont le ou les descendants du donateur ;

– et le ou les donataires poursuivent l’engagement de conservation de quatre années prévu initialement.

Enfin, l’un des bénéficiaires ou l’un des associés qui a signé l’engagement de conservation doit exercer dans la société, pendant toute la durée de l’engagement collectif et durant au moins les trois années qui suivent la transmission, son activité principale s’il s’agit d’une société de personnes ou une fonction de direction s’il s’agit d’une société de capitaux.

Un dispositif similaire existe pour la transmission d’une entreprise individuelle (article 787 C du code général des impôts).

B.   Dispositif proposÉ

L’article adopté par le Sénat a été introduit par un amendement de notre collègue Élisabeth Lamure et plusieurs membres du groupe Les Républicains. Il a recueilli un avis de sagesse de la commission des finances et défavorable du Gouvernement.

Il relève le montant de l’exonération permise par le Pacte Dutreil à 90 %, au lieu de 75 %, lorsque « chacun des héritiers, donataires ou légataires prend lengagement dans la déclaration de succession ou lacte de donation, pour lui et ses ayants cause à titre gratuit, de conserver les parts ou les actions transmises pendant une durée de quatre ans » supplémentaire à l’issue du premier engagement de conservation de quatre ans.

Cet engagement individuel « complémentaire » de conservation des titres pour une durée supplémentaire de quatre ans porterait au total à dix ans la durée de conservation requise : deux ans pour l’engagement collectif avant transmission, quatre ans pour l’engagement individuel post-transmission actuellement prévu, et quatre années supplémentaires au titre de l’engagement complémentaire prévu par le dispositif proposé.

II.   La position du Rapporteur gÉnÉral

Une exonération de 90 % pour la transmission d’une entreprise apparaît disproportionnée et poserait un problème d’égalité devant l’impôt, y compris dans les conditions précisées par le présent article.

La transmission d’entreprises bénéfice déjà de nombreux dispositifs incitatifs. Outre les abattements de droit commun (100 000 euros par enfant tous les 15 ans), elle peut bénéficier de l’exonération partielle de 75 % permise par le Pacte Dutreil ou encore, en cas de donation en pleine propriété par un donateur de moins de 70 ans, d’une réduction de droits de 50 % (article 790 du code général des impôts). Tous ces dispositifs sont cumulables.

Le Rapporteur général propose dès lors de supprimer cet article.

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Article 2 quaterdecies (nouveau)
Instauration dune réduction des droits de succession dun montant égal aux droits de mutation à titre gratuit payés par le défunt au cours des trois années précédant son décès

I.   Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A.   État du droit

Il se déduit de l’article 750 ter du code général des impôts que les droits de mutation à titre gratuit (successions ou donations) sont dus à chaque transmission du patrimoine. Ainsi, un même bien faisant l’objet de plusieurs donations successives ou ayant figuré à l’actif de plusieurs successions entre à chaque mutation dans l’assiette des droits à liquider.

B.   Dispositif proposÉ

L’article adopté par le Sénat a été introduit par un amendement de notre collègue René-Paul Savary et plusieurs membres du groupe Les Républicains. Il a recueilli un avis favorable de la commission des finances et défavorable du Gouvernement.

Le but poursuivi par l’amendement est, selon son exposé sommaire, d’« éviter une " double imposition " en cas de transmissions rapprochées ».

Il prévoit ainsi que « lorsque le défunt a lui-même hérité ou reçu une donation au cours des trois années précédant le décès » ses ayants droit bénéficient d’une réduction correspondant aux droits payés par le défunt.

II.   La position du Rapporteur gÉnÉral

En pratique, compte tenu du niveau élevé des abattements qui existent notamment en ligne directe (100 000 euros par enfant tous les 15 ans), le dispositif introduit par le Sénat ne bénéficierait qu’aux ménages très aisés.

Par ailleurs, il n’atteint pas l’objectif qu’il recherche d’élimination d’une prétendue double imposition puisque le bénéfice de la réduction serait maintenu même si le défunt a consommé les biens qu’il a reçus précédemment en tant qu’héritier, donataire ou légataire (par exemple s’il a utilisé les valeurs reçues pour sa consommation personnelle ou pour réaliser des donations à des tiers).

Le Rapporteur général propose dès lors de supprimer cet article.

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Article 2 quindecies (nouveau)
Relèvement de labattement des petits-enfants à 70 000 euros
pour les droits de donation

I.   Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A.   État du droit

L’article 790 B du code général des impôts prévoit un abattement de 31 865 euros pour les petits-enfants en matière de droits de mutation à titre gratuit entre vifs (droits de donation).

B.   Dispositif proposÉ

L’article adopté par le Sénat est issu d’un amendement du rapporteur général de sa commission des finances ayant recueilli un avis défavorable du Gouvernement.

Il relève l’abattement des petits-enfants en matière de droits de donation de 31 865 à 70 000 euros.

II.   La position du Rapporteur gÉnÉral

Les petits-enfants bénéficient déjà de nombreux abattements en matière de droits de mutation à titre gratuit.

Outre l’abattement de 31 865 euros prévu par l’article 790 B en cas de donation directe à leur profit, ils bénéficient de l’abattement de 100 000 euros prévu pour les enfants lorsqu’ils viennent en représentation (dans l’hypothèse d’un prédécès desdits enfants ou d’une renonciation à succession).

Au surplus, ils peuvent également bénéficier de l’abattement de même montant, soit 31 865 euros, pour les dons familiaux en espèces si le grand-parent donateur a moins de 80 ans. Cet abattement prévu par l’article 790 G du code général des impôts est cumulable avec celui de l’article 790 B.

En pratique, le dispositif proposé par le Sénat ne concernerait donc que des ménages très aisés.

Le Rapporteur général propose dès lors de supprimer cet article.

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Article 3
Domiciliation fiscale en France des dirigeants
des grandes entreprises françaises

Le présent article précise le critère de domiciliation fiscale en France relatif à l’exercice d’une activité professionnelle pour les dirigeants des plus grandes entreprises françaises. Pour une présentation complète du droit existant et du dispositif proposé, il est renvoyé au commentaire de cet article en première lecture ([34]).

I.   Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A.   État du droit

Le droit fiscal français en matière d’imposition des revenus repose sur une logique territoriale : aux termes de l’article 4 A du CGI, les personnes dont le domicile fiscal est en France sont passibles de l’impôt sur le revenu (IR) sur l’ensemble de leurs revenus – obligation fiscale illimitée –, tandis que celles dont le domicile fiscal se situe hors de France ne sont passibles de l’IR qu’à raison de leurs revenus de source française – obligation fiscale restreinte.

L’article 4 B du CGI précise les critères de domiciliation en France, attestée dans l’une des situations suivantes :

– le foyer ou le lieu de séjour principal se trouve en France (a du 1 de cet article) ;

– l’activité professionnelle principale est exercée en France – le caractère principal s’appréciant à l’aune du temps consacré à cette activité ou, à défaut, au regard du montant des revenus tirés de cette activité (b du 1) ;

– le centre des intérêts économiques se trouve en France (c du 1).

Le même article prévoit également, à son 2, que les agents de l’État en poste à l’étranger et qui ne s’y trouvent pas soumis à un impôt sur l’ensemble de leurs revenus sont considérés comme ayant leur domicile fiscal en France – l’article 2 bis du présent projet de loi prévoit l’extension de cette disposition aux autres agents publics, qu’ils soient fonctionnaires titulaires ou agents recrutés sous contrat de droit public (cf. supra, article 2 bis).

Les dispositions nationales relatives à la domiciliation fiscale s’appliquent sous réserve des stipulations des conventions fiscales conclues par la France, qui peuvent porter sur la qualification de résident fiscal ou sur le champ des revenus pour lesquels le droit d’imposer est attribué à la France.

B.   Dispositif proposé

Le présent article traduit en droit fiscal français l’annonce faite dès le 10 décembre 2018 par le Président de la République, soulignant que « le dirigeant d’une entreprise française doit payer ses impôts en France » ([35]). En janvier 2019, le ministre de l’économie et des finances a confirmé cet objectif en indiquant que les critères de domiciliation fiscale des dirigeants des entreprises ayant leur siège en France seront précisés par la loi.

L’article complète le b du 1 de l’article 4 B du CGI, relatif au critère d’activité professionnelle principale, en précisant que les dirigeants des grandes entreprises dont le siège se situe en France sont considérés comme y exerçant leur activité professionnelle principale – et, par suite, comme ayant en France leur domicile fiscal.

Les grandes entreprises concernées par le dispositif sont appréciées au regard de leur chiffre d’affaires, le dispositif initial visant celles réalisant en France un chiffre d’affaires annuel supérieur à un milliard d’euros – apprécié au niveau du groupe dans le cas d’un groupe associant une société mère et les sociétés qu’elle contrôle au sens de l’article L. 233‑16 du code de commerce. Cela concernait 223 entreprises bénéficiaires assujetties à l’impôt sur les sociétés (IS), d’après les données fournies au Rapporteur général au titre de l’article 11 du présent projet de loi et à l’aune des éléments indiqués par le Gouvernement lors de l’examen du présent article à l’Assemblée nationale en première lecture ([36]).

Le présent article dresse également, à son dernier alinéa, la liste des dirigeants concernés par le nouveau dispositif : président du conseil d’administration, directeur général, directeurs généraux délégués, président du conseil de surveillance, président et membres du directoire, gérants et autres dirigeants exerçant des fonctions analogues.

C.   Dispositif modifié

L’Assemblée nationale a abaissé le seuil de chiffre d’affaires dont le dépassement conduit à l’assujettissement aux nouvelles dispositions, le ramenant d’un milliard d’euros à 250 millions d’euros.

Cette évolution résulte de l’adoption de six amendements identiques ayant fait l’objet d’avis favorables de la commission et du Gouvernement et déposés par la présidente Valérie Rabault et les membres du groupe Socialistes et apparentés ([37]), par M. Jean‑Paul Dufrègne et les membres du groupe Gauche démocrate et républicaine (GDR) ([38]), par Mme Sabine Rubin et des députés membres du groupe La France insoumise (FI) ([39]), par Mme Aude Bono‑Vandorme et M. François Jolivet (LaREM) ([40]), par M. Jean‑Paul Mattei (MODEM) et M. Éric Coquerel (FI) ([41]) et par M. Jean‑Noël Barrot et des députés du groupe MODEM ([42]).

L’abaissement du seuil de chiffre d’affaires à 250 millions d’euros devrait avoir pour effet de rendre éligibles au dispositif proposé 765 entreprises bénéficiaires assujetties à l’IS, à l’aune des données tirées des mêmes sources que celles précédemment mentionnées, et devrait ainsi concerner environ 1 500 dirigeants d’après les précisions fournies par le ministre en séance.

II.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a modifié le dispositif adopté par l’Assemblée nationale sur trois points.

● D’une part, en suivant les avis favorables de sa commission des finances et du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de M. Arnaud de Belenet (LaREM) et plusieurs de ses collègues tendant à exclure du champ du présent article les dirigeants pouvant apporter la preuve qu’ils n’exercent pas en France leur activité professionnelle principale ([43]).

● D’autre part, à travers l’adoption d’un amendement de sa commission des finances ayant fait l’objet d’un avis de sagesse du Gouvernement ([44]), le Sénat a réduit l’application de l’article aux seuls directeur général, président du directoire, gérants et autres dirigeants ayant des fonctions analogues. Sont donc exclus du dispositif le président du conseil d’administration, les directeurs généraux délégués, le président du conseil de surveillance et les membres du directoire. Cette limitation était motivée par le souci de n’inclure dans le champ du dispositif que les dirigeants exerçant des fonctions exécutives, les autres personnes pouvant n’exercer leurs fonctions qu’à titre accessoire et parfois sans rémunération.

● Enfin, en adoptant un second amendement de sa commission des finances contre l’avis défavorable du Gouvernement ([45]), le Sénat a prévu de consacrer l’application du présent article au 1er janvier 2020 s’agissant des revenus perçus, des successions réalisées ou des donations consenties, et de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) dû, afin d’éviter tout effet rétroactif.

III.   La position du Rapporteur général

Sur les trois modifications apportées par le Sénat, deux n’apparaissent pas opportunes ou nécessaires.

● En premier lieu, l’introduction d’une possibilité de renverser la présomption de domiciliation fiscale en France par l’apport de la preuve que l’activité de dirigeant d’une société dans le champ du dispositif proposé ne constitue pas l’activité principale de l’intéressé semble judicieuse. Cela prémunit le dispositif de toute rigidité excessive tout en garantissant que sa portée corresponde bien à l’ambition qui lui est attachée.

● En deuxième lieu, en revanche, les restrictions à la liste des dirigeants concernés par le dispositif n’apparaissent pas toutes opportunes.

À titre liminaire, ces restrictions semblent d’ailleurs excéder la volonté de la commission des finances du Sénat dans la mesure où l’exposé sommaire de l’amendement dont l’adoption a conduit à réduire la liste mentionnait différentes fonctions exclues par le dispositif de l’amendement, ayant pourtant vocation, selon cet exposé sommaire, à être incluses dans le champ de l’article, telles que celle de directeur général délégué et de membre du directoire.

Sur le fond, il ne paraît pas anormal d’inclure certains des fonctions et postes initialement prévus.

S’agissant des sociétés anonymes monistes, exclure le président du conseil d’administration reviendrait à ne pas retenir la personne à la tête de l’entité ayant, aux termes de l’article L. 225‑35 du code de commerce, la responsabilité de la détermination et de la mise en œuvre des orientations de l’activité de la société et qui est en charge de la communication aux administrateurs de tous les documents requis pour le bon accomplissement de leur mission. La logique est voisine s’agissant des directeurs généraux délégués qui assistent, avec le directeur général, le président du conseil d’administration.

S’agissant des sociétés anonymes « à l’allemande », ayant retenu une gouvernance dualiste reposant sur un directoire et un conseil de surveillance, si le Sénat a maintenu l’inclusion du président du premier, il a exclu celui du second.

En effet, le conseil de surveillance exerce le contrôle permanent de la gestion de la société par le directoire, en application de l’article L. 225‑68 du code de commerce, qui prévoit également que certaines opérations peuvent être subordonnées à l’autorisation préalable du conseil. Son président est donc un dirigeant qui exerce de réelles fonctions de direction.

En revanche, le Rapporteur général n’est pas insensible à l’exclusion des membres du directoire qui résulte du dispositif adopté par le Sénat, dès lors que le président du directoire, lui, est bien inclus dans la liste.

En tout état de cause, il ne paraît pas inutile de préciser que la clause de sauvegarde introduite à l’initiative de M. de Belenet permettra de couvrir les préoccupations manifestées par la commission des finances du Sénat s’agissant d’une éventuelle inclusion dans le champ du dispositif de personnes dont l’activité principale n’est en réalité pas exercée en France.

● En troisième lieu, il ne semble pas non plus souhaitable de conserver les précisions apportées par le Sénat sur les modalités temporelles d’application du présent article.

D’une part, ces précisions sont satisfaites s’agissant des successions, donations et de l’IFI dans la mesure où le 3° du II de l’article 1er du présent projet de loi prévoit déjà que les dispositions fiscales autres que l’IR et l’IS s’appliquent à compter du 1er janvier 2020.

D’autre part – et en tout état de cause –, si la mesure prévue au présent article pourra revêtir une certaine dimension rétroactive, elle ne peut être considérée comme inattendue et survenant par surprise ou tardivement. Ainsi que cela a été rappelé, l’article se borne à mettre en œuvre des annonces faites dès le 10 décembre 2018 et précisées le 27 janvier 2019, c’est-à-dire il y a environ un an.

● En conséquence, le Rapporteur général propose d’adopter cet article dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale, tout en conservant l’aménagement introduit à l’initiative de M. de Belenet permettant de renverser la présomption introduite par le nouveau dispositif et en excluant de la liste des dirigeants concernés les membres du directoire.

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Article 3 bis (nouveau)
Neutralité fiscale des opérations de constitution de fonds de pérennité

Le présent article, introduit par le Sénat, vise à assurer la neutralité fiscale des opérations de constitution des nouveaux fonds de pérennité créés par la loi PACTE.

I.   Les dispositions adoptées par le Sénat

A.   état du droit

Les fonds de pérennité ont été créés par la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (loi « PACTE ») ([46]).

Ces fonds, inspirés d’une pratique existant notamment en Europe du Nord – l’exemple de la société danoise Lego ayant été donné lors des débats à l’Assemblée nationale –, sont, aux termes de l’article 177 de la loi PACTE, constitués par l’apport gratuit et irrévocable de titres de capital ou de parts sociales d’une ou plusieurs sociétés qui exercent directement une activité économique ou qui détiennent des participations dans d’autres sociétés en exerçant une.

L’apport est réalisé par un ou plusieurs fondateurs, dans le but de la gestion, par le fonds, des titres ou parts et de l’exercice des droits attachés afin de contribuer à la pérennité économique de la ou des sociétés concernées ou de financer des projets d’intérêt général.

L’inaliénabilité des titres ou parts apportés peut être limitée à une quotité garantissant le contrôle, par le fonds, de la ou des sociétés dont les titres ou parts sont apportés, ainsi que le permet le second alinéa du IV de l’article 177 de la loi PACTE.

Les ressources du fonds sont constituées des produits des activités que ses statuts l’autorisent à exercer, des produits et rétributions pour services rendus et des dividendes perçus en contrepartie de sa dotation.

B.   dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de M. Michel Canevet (Union Centriste) et plusieurs de ses collègues, qui a reçu un avis favorable de la part de la commission des finances et du Gouvernement ([47]).

Cet article, en insérant à l’article 38 du CGI un nouveau 7 quater, vise à assurer la neutralité fiscale des opérations de constitution des fonds de pérennité.

Il prévoit que la plus ou moins-value réalisée par les fondateurs résultant de la dotation initiale du fonds de pérennité – c’est-à-dire de la transmission à ce fonds de titres ou parts – est comprise dans le résultat de l’exercice durant lequel cette dotation (c’est-à-dire les titres ou parts transmis) est cédée par le fonds, sous réserve que ce dernier se soit engagé à calculer la plus ou moins-value en retenant la valeur fiscale que les titres ou parts avaient à la date de leur transmission.

Il s’agit concrètement de traiter la transmission comme une opération intercalaire, fiscalement neutre, et de placer la plus ou moins-value en sursis d’imposition.

Ces modalités s’appliqueront aux transmissions réalisées à compter de l’entrée en vigueur de l’article 177 de la loi PACTE, ainsi que le prévoit le II du présent article, ce qui suppose l’adoption des décrets d’application prévus – leur publication était envisagée fin septembre et fin octobre 2019 d’après l’échéancier de mise en application de la loi disponible sur le site Légifrance, mais aucune mesure ne semble avoir été prise à la date de rédaction du présent rapport.

II.   La position du Rapporteur général

Le dispositif proposé est bienvenu en ce qu’il permet de garantir la neutralité fiscale des apports aux fonds de pérennité.

Le Rapporteur général propose donc d’adopter cet article, sous réserve d’un aménagement rédactionnel pour aligner sa rédaction sur celle figurant à l’article 177 de la loi PACTE.

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Article 3 ter (nouveau)
Extension de lexonération dimpôt sur les plus-values de cessions de biens immobiliers en faveur du logement social aux cessions en faveur des organismes de foncier solidaire

Le présent article, introduit par le Sénat contre l’avis de sa commission des finances et du Gouvernement, étend le champ de l’exonération d’impôt au titre des plus‑values de cessions faites au profit de certains organismes de logement social à celles réalisées au profit des organismes de foncier solidaire.

I.   Les dispositions adoptées par le Sénat

A.   état du droit

● En application du 7° du II de l’article 150 U du code général des impôts (CGI), les plus-values réalisées lors de la cession à titre onéreux d’immeubles, parties d’immeubles ou droits relatifs à ces biens ne sont pas soumises à l’impôt sur le revenu si la cession est faite au profit de certains organismes intervenant dans le logement social :

– les organismes d’habitations à loyers modérés ;

– les sociétés d’économie mixte gérant des logements sociaux ;

– l’association foncière logement prévue à l’article L. 313‑34 du code de la construction et de l’habitation (CCH), ainsi que les sociétés civiles immobilières dont elle détient la majorité des parts ;

– les organismes assurant la maîtrise d’ouvrage d’opérations relatives à des logements et qui bénéficient à ce titre de l’agrément du ministre chargé du logement en application de l’article L. 365‑2 du CCH ;

– et tout cessionnaire qui s’engage à réaliser et achever, dans un délai de quatre ans à compter de la date d’acquisition, certains logements sociaux parmi lesquels les logements-foyers de jeunes travailleurs et les logements-foyers assimilés.

L’exonération est totale dans les quatre premières hypothèses, et n’est que partielle dans la dernière : elle est calculée au prorata de la surface habitable des logements sociaux que le cessionnaire s’engage à réaliser par rapport à la surface totale des constructions mentionnées sur le permis de construire.

Cette exonération est applicable aux cessions intervenues entre le 1er janvier 2014 et le 31 décembre 2020. Sa prolongation jusqu’au 31 décembre 2022 a été adoptée par l’Assemblée nationale via l’article 47 B du présent projet de loi, que le Sénat a voté conforme.

● Les organismes de foncier solidaire (OFS), consacrés à l’article L. 329‑1 du code de l’urbanisme, sont des structures soumises à agrément préfectoral ayant pour objet l’acquisition et la gestion de terrains en vue de réaliser des logements et équipements collectifs dans le cadre de la politique d’aide au logement définie à l’article L. 301‑1 du CCH.

À cet effet, l’OFS recourt au bail réel solidaire (BRS), instrument créé par l’ordonnance du 20 juillet 2016 relative au bail réel solidaire ([48]) et qui dissocie la propriété du bâti de celle du terrain. Conformément à l’article L. 255‑1 du CCH, dans le cadre d’un BRS, l’OFS consent au preneur, pour une durée comprise entre dix-huit et quatre-vingt-dix-neuf ans, des droits réels en vue de la location ou de l’accession à la propriété de logements.

Le BRS permet de réduire, pour des ménages, le coût d’une acquisition immobilière dans la mesure où ces ménages sont propriétaires des logements mais pas du terrain sur lequel ils sont construits.

B.   dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat de deux amendements identiques déposés, pour l’un, par Mme Marie‑Noëlle Lienemann (rattachée au groupe communiste républicain citoyen et écologiste – CRCE), pour l’autre, par Mme Annie Guillemot et les membres du groupe socialiste et républicain, ces deux amendements ayant reçu de la commission et du Gouvernement un avis défavorable ([49]).

Il vise à inclure dans le champ de l’exonération prévue au 7° du II de l’article 150 U les cessions faites au profit d’un OFS pour la conclusion d’un BRS.

Faute de précision sur l’entrée en vigueur de la mesure, celle-ci s’appliquerait dès l’impôt dû au titre de l’année 2019, ainsi qu’il résulte du 1° du II de l’article 1er du présent projet de loi.

II.   La position du Rapporteur général

● L’extension du champ de l’exonération des plus-values de cession aux opérations dans lesquelles le cessionnaire est un OFS est un sujet déjà débattu à l’Assemblée nationale lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2019, et de nouveau à l’occasion de la discussion de la première partie du présent texte, les amendements correspondants ayant été rejetés ou retirés par leurs auteurs.

L’inclusion dans le champ de l’exonération prévue au 7° du II de l’article 150 U du CGI des cessions faites au profit d’OFS semble en effet en décalage avec l’économie générale de la mesure, puisque les OFS interviennent surtout en matière d’accession à la propriété.

Soutenir les OFS est en revanche une préoccupation partagée, comme en témoigne d’ailleurs l’extension aux cessions faites au profit d’OFS du taux réduit d’impôt sur les sociétés applicable aux plus-values de cession prévu à l’article 210 F du CGI, lorsque le cessionnaire s’engage à transformer les locaux cédés en locaux à usage d’habitation. Le principe de cette extension figure à l’article 13 septies du présent projet de loi, introduit par l’Assemblée nationale et adopté sans modification par le Sénat.

Enfin, il n’est pas inutile de relever que, tel que rédigé, le présent article pourrait conduire à des effets d’aubaines en ce qu’il s’appliquera à des cessions réalisées dès 2019, soit avant que l’extension prévue ne soit consacrée. En effet, ainsi qu’il a été vu, le dispositif proposé s’appliquerait à l’impôt sur le revenu dû au titre de 2019.

● Pour toutes ces raisons, et par cohérence avec la position de l’Assemblée lors de la première lecture, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 3 quater (nouveau)
Exonération à hauteur de 80 % à concurrence de 20 millions deuros pour les droits de mutation à titre gratuit des exploitations agricoles en contrepartie dun maintien de lexploitation familiale durant 18 ans

I.   Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A.   État du droit

Les biens ruraux donnés à bail à long terme bénéficient d’une exonération pour les droits de mutation à titre gratuit à hauteur de 75 % jusqu’à 300 000 euros transmis, et à hauteur de 50 % au-delà (article 793 bis du code général des impôts).

Par ailleurs, les exploitations agricoles bénéficient, comme toutes les entreprises ayant une activité opérationnelle, des dispositions prévues aux articles 787 B et 787 C du code général des impôts communément désignées sous l’appellation « Pacte Dutreil ».

L’article 787 B du code général des impôts institue ainsi une exonération de droits de mutation à titre gratuit à hauteur de 75 % pour la transmission d’une entreprise, sous réserve qu’un engagement collectif de conservation ait été préalablement signé et que celui-ci soit poursuivi après la transmission.

Selon le tome 2 de l’annexe Évaluations des voies et moyens, le coût de cette dépense fiscale est évalué à 500 millions d’euros pour 2020.

Plusieurs conditions cumulatives pour bénéficier de cette exonération partielle sont prévues.

La société dont les parts ou actions sont transmises doit exercer une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale.

L’engagement collectif de conservation, souscrit avant la transmission, doit être d’une durée minimale de deux ans. Il doit porter :

– pour les sociétés cotées, sur au moins 10 % des droits financiers et 20 % des droits de vote ;

– pour les sociétés non cotées, sur au moins 17 % des droits financiers et 34 % des droits de vote.

Au moment de la transmission, chacun des bénéficiaires doit s’engager à conserver les titres durant quatre années supplémentaires à compter de l’expiration de l’engagement collectif initial, ou à compter de la transmission si la durée de celui-ci est déjà expirée. Toutefois, si les titres font l’objet d’une donation durant cette période de quatre années, l’exonération partielle n’est pas remise en cause malgré l’absence de conservation par le bénéficiaire à deux conditions :

– le ou les donataires sont le ou les descendants du donateur ;

– et le ou les donataires poursuivent l’engagement de conservation de quatre années prévu initialement.

Enfin, l’un des bénéficiaires ou l’un des associés qui a signé l’engagement de conservation doit exercer dans la société, pendant toute la durée de l’engagement collectif et durant au moins les trois années qui suivent la transmission, son activité principale s’il s’agit d’une société de personnes ou une fonction de direction s’il s’agit d’une société de capitaux.

Un dispositif similaire existe pour la transmission d’une entreprise individuelle (article 787 C du code général des impôts).

B.   Dispositif proposÉ

L’article adopté par le Sénat a été introduit par trois amendements identiques présentés par des membres des groupes Les Républicains, Union centriste et Socialiste et Républicain. Ils ont recueilli un avis de sagesse de la commission des finances et défavorable du Gouvernement.

Leur objet est d’instituer une exonération partielle à hauteur de 80 % et à concurrence de 20 millions d’euros pour les droits de mutation à titre gratuit en contrepartie d’un engagement de maintien de l’exploitation familiale agricole durant 18 ans.

II.   La position du Rapporteur gÉnÉral

La transmission d’entreprises bénéfice déjà de nombreux dispositifs incitatifs. Outre les abattements de droit commun (100 000 euros par enfant tous les 15 ans), elle peut bénéficier de l’exonération partielle de 75 % permise par le Pacte Dutreil ou encore, en cas de donation en pleine propriété par un donateur de moins de 70 ans, d’une réduction de droits de 50 % (article 790 du code général des impôts). Tous ces dispositifs sont cumulables.

En outre, les biens ruraux donnés à bail à long terme font également l’objet d’une exonération spécifique à hauteur de 75 % jusqu’à 300 000 euros transmis, et à hauteur de 50 % au-delà. Ce seuil a d’ailleurs été relevé par la loi de finances pour 2019 : il était auparavant de 101 897 euros.

Enfin, des amendements identiques ont été rejetés par l’Assemblée en première lecture.

Le Rapporteur général propose dès lors de supprimer cet article.

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Article 4
Mise sous condition de ressources du crédit dimpôt
pour la transition énergétique (CITE) avant sa suppression en 2021
(et remplacement par une prime pour les ménages modestes)

I.   Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

A.   état du droit

Codifié à l’article 200 quater du code général des impôts (CGI), le CITE, qui a succédé au crédit d’impôt en faveur du développement durable (CIDD) ([50]), est un dispositif fiscal qui a un double objectif environnemental (amplifier les travaux de rénovation énergétique des bâtiments pour diminuer la consommation énergétique et faire baisser la facture énergétique) et un objectif économique (créer des emplois).

Le CITE offre aux contribuables résidant en France un crédit d’impôt sur le revenu au titre des dépenses effectivement supportées pour l’amélioration de la qualité environnementale et pour la rénovation énergétique de leur logement, que ceux-ci soient propriétaires, locataires ou occupants à titre gratuit de leur habitation principale. Le logement accueillant les équipements doit être achevé depuis plus de deux ans à la date du début des travaux.

Un taux forfaitaire de réduction d’impôt de 30 % est applicable à la majorité des dépenses éligibles à l’avantage fiscal, à l’exception des travaux de dépose d’une cuve à fioul (50 %), des chaudières au fioul à très haute performance énergétique (15 % entre le 1er janvier 2018 et le 1er juillet 2018 avant leur exclusion du dispositif) et des dépenses de matériaux d’isolation thermique des parois vitrées en remplacement de parois en simple vitrage (15 %).

Souvent modifiée afin d’être recentrée sur les matériaux et équipements présentant le meilleur rapport coût-bénéfice environnemental, la liste des équipements éligibles à l’avantage fiscal figure à l’article 200 quater du CGI et les caractéristiques techniques et critères de performances minimales sont fixés par l’article 18 bis de l’annexe IV du CGI.

Le montant des dépenses ouvrant droit au crédit d’impôt ne peut excéder un plafond pluriannuel. Ce dernier s’établit, au titre d’une période de cinq années consécutives comprises entre le 1er janvier 2015 et le 31 décembre 2019, à 8 000 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et 16 000 euros pour un couple marié ou pacsé soumis à une imposition commune ([51]). Cette somme est majorée de 400 euros par personne à charge ([52]). L’avantage fiscal accordé au titre du CITE compte pour la détermination du plafond global des avantages fiscaux prévu à l’article 200-0 A du CGI.

Initialement bornée au 31 décembre 2015, la période d’application du CITE a été prorogée dans chaque loi de finances depuis celle de 2016 ([53]).

B.   Dispositif proposé

Conformément aux engagements pris par le Président de la République lors de la dernière campagne présidentielle, l’article 4 du projet de loi de finances initie la transformation du CITE en un système de prime immédiatement perceptible lors de l’engagement des dépenses concourant aux objectifs de rénovation énergétique des bâtiments et d’économies d’énergie.

Cette transformation s’effectue en deux temps pour permettre à l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), gestionnaire de cette nouvelle prime, d’absorber le flux des demandes. La prime a donc vocation à s’appliquer, à partir de 2021, à l’ensemble des ménages qui remplissent les conditions retenues par décret.

● L’article 4 instaure une prime au titre des dépenses de rénovation énergétiques engagées à compter du 1er janvier 2020 pour les ménages dont les revenus respectent les plafonds de ressources applicables aux aides versées par l’ANAH. Cette nouvelle prime, fusionnée avec l’aide versée par l’ANAH dans le cadre du programme Habiter mieux agilité, sera gérée par l’ANAH. Ses conditions et modalités précises d’attribution et de versement seront précisées par voie réglementaire.

De plus, un régime de sanctions pécuniaires est créé en cas de méconnaissance des dispositions relatives aux modalités et conditions de distribution de la prime par l’ANAH ou ses partenaires habilités.

● L’article 4 proroge le CITE pour une durée d’un an, soit jusqu’au 31 décembre 2020, pour les ménages non éligibles à cette nouvelle prime mais en introduisant une condition de ressources.

Ainsi, il exclut les ménages dont les revenus sont supérieurs à 27 706 euros pour la première part de quotient familial, majorée de 8 209 euros pour chacune des deux demi-parts suivantes et de 6 157 euros pour chaque demi-part supplémentaire à partir de la troisième. Modulo une légère revalorisation liée à la prise en compte de l’inflation, ces plafonds correspondent à ceux retenus pour identifier les 80 % de redevables éligibles au dégrèvement de la taxe d’habitation institué par la loi de finances pour 2018. Les 20 % des ménages les plus aisés sont donc exclus du champ du dispositif de prorogation en 2020 du CITE, à l’exception des dépenses pour les systèmes de charge pour véhicules électriques.

Par ailleurs, l’article 4 exclut également les locataires et les occupants à titre gratuit du dispositif, en limitant la perception de l’avantage fiscal aux seuls propriétaires des logements dans lesquels les travaux de rénovation énergétique sont effectués.

De plus, les plafonds liés à l’avantage maximal susceptible d’être accordé au titre du CITE au titre d’une période consécutive de cinq années comprise entre le 1er janvier 2016 et le 31 décembre 2020 pour l’ensemble des dépenses éligibles sont abaissés : ils passent de 8 000 euros à 2 400 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et de 16 000 euros à 4 800 euros pour un couple soumis à une imposition commune. Le montant de la majoration par personne à charge supplémentaire est porté de 400 euros à 120 euros.

● Enfin, l’article 4 modifie de façon substantielle le dispositif d’incitation fiscal en remplaçant le taux de réduction d’impôt par un montant forfaitaire de prime et de crédit d’impôt spécifique à chaque équipement, tenant compte de l’efficacité et de la contribution des équipements aux objectifs environnementaux d’économies d’énergie et de rénovation des bâtiments.

Le champ des dépenses éligibles à la prime ou au crédit d’impôt est aussi modifié :

– les dépenses liées à la pose des équipements sont ajoutées ;

– les dépenses au titre de l’acquisition et de la pose d’un équipement de ventilation mécanique contrôlée à double flux sont également ajoutées au champ du dispositif d’incitation fiscale ;

– plusieurs dépenses sont exclues du dispositif : les matériaux de calorifugeage d’une installation de production ou de distribution de chaleur ou d’eau chaude sanitaire, l’acquisition d’appareils de régulation de chauffage, les systèmes de fourniture d’électricité à partir de l’énergie hydraulique ou à partir de la biomasse, les diagnostics de performance énergétique, les chaudières à microcogénération gaz, les équipements d’individualisation des frais de chauffage, les équipements ou matériaux visant à l’optimisation de la ventilation naturelle (notamment les brasseurs d’air) pour un immeuble situé à La Réunion, en Guyane, en Martinique, en Guadeloupe ou à Mayotte et les chaudières gaz à très haute performance énergique, cette dernière exclusion ne s’appliquant cependant pas aux ménages aux revenus modestes bénéficiaires de la nouvelle prime.

● Une budgétisation de 450 millions d’euros est prévue dans le PLF pour 2020 pour financer d’une part, la mise en place de la nouvelle prime et, d’autre part, la revalorisation de l’aide Habiter mieux Sérénité de l’ANAH, versée pour les dépenses de rénovation globale, afin d’en conserver le caractère attractif par rapport à la nouvelle prime.

Le coût de la prorogation en 2020 du CITE pour les ménages non éligibles à la prime et n’appartenant pas aux 9e et 10e déciles est estimé à 350 millions d’euros.

C.   Dispositif modifié

● À l’initiative du Gouvernement, l’Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable à titre personnel du Rapporteur général, un amendement qui étend, sous conditions, le champ du CITE aux dépenses de rénovation globale pour les propriétaires de maisons individuelles dont les revenus respectent le plafond de ressources fixé à l’alinéa 36 de l’article 4 dans sa version initiale.

La dépense doit respecter trois conditions cumulatives pour bénéficier du CITE :

– un bouquet de travaux doit être réalisé ;

– la consommation énergétique primaire doit passer d’un niveau supérieur à 331 kWh/m2 avant travaux à un niveau inférieur à 150 kWh/m2 après travaux, ce qui représente un gain d’efficacité énergétique de 55 % ;

– le forfait « rénovation globale », fixé à 150 euros par mètre carré habitable, est exclusif de la rémunération par type de geste prévue dans le CITE.

Cette disposition vise à aligner l’incitation fiscale à la rénovation globale des ménages aux revenus intermédiaires et celle des ménages aux revenus modestes et très modestes déjà bénéficiaires de l’aide « Habiter mieux sérénité » de l’ANAH versée pour la rénovation globale des logements. Si cette disposition peut contribuer à tendre vers l’objectif de 500 000 rénovations performantes fixé par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, des garanties sont attendues concernant l’articulation de ces dépenses de rénovation globale avec les dispositifs déjà existants, notamment les certificats d’économie d’énergie, afin d’éviter les effets d’aubaine.

● L’Assemblée nationale a adopté, à l’initiative du Gouvernement et avec un avis favorable à titre personnel du Rapporteur général, un amendement qui maintient les 20 % des ménages les plus aisés dans le champ du CITE pour les dépenses relatives aux matériaux d’isolation thermique des parois opaques. Cet amendement instaure un forfait dégressif de remboursement de la dépense :

– 10 euros par mètre carré pour l’isolation des murs en façade ou pignon par l’intérieur, des rampants de toiture et des plafonds de combles aménagés ou aménageables, contre 15 euros par mètre carré pour les ménages dont les revenus ne dépassent pas le plafond fixé par l’article ;

– 25 euros par mètre carré pour l’isolation des murs en façade ou pignon par l’extérieur et des toitures-terrasses, contre 50 euros par mètre carré pour les ménages aux revenus intermédiaires qui ne dépassent pas le plafond fixé par l’article.

● Un amendement du Gouvernement a été adopté par l’Assemblée nationale, avec un avis favorable à titre personnel du Rapporteur général, précisant le régime de sanctions mis en place par l’ANAH et les exigences applicables aux mandataires qui font l’objet d’une habilitation par l’ANAH.

L’article 4 prévoit la création d’un régime de sanctions applicable par l’ANAH dans le cadre de la nouvelle prime : le montant des sanctions ne peut excéder dix fois le montant de la prime accordée par dossier pour des personnes morales et 50 % du montant de cette prime pour les personnes physiques, ces sanctions s’ajoutant à la restitution du montant indûment perçu.

L’amendement adopté précise que la sanction appliquée aux personnes morales ne peut excéder 4 % de leur chiffre d’affaires et 6 % en cas de manquements réitérés, ces seuils étant similaires au montant des sanctions pécuniaires prononcées en matière de certificat d’économie d’énergie. L’amendement autorise également le directeur général de l’ANAH à prendre, en plus d’une sanction pécuniaire, une sanction administrative afin d’interdire au bénéficiaire ou au mandataire contrevenant de déposer un dossier pendant une période de cinq ans.

Les exigences applicables aux mandataires sont renforcées : des garanties financières, de compétence, de probité et de moyens appropriés peuvent désormais être exigées, notamment lorsque ces derniers font l’objet d’une habilitation.

● L’Assemblée nationale a adopté, à l’initiative de Mme Lise Magnier (UDI, Agir et Indépendants) et de plusieurs de ses collègues ainsi que de M. Jean-Marc Zulesi (LaREM), avec un avis favorable du Gouvernement et un avis personnel favorable du Rapporteur général, deux amendements identiques supprimant la mise sous condition du remboursement des dépenses d’acquisition et de pose des foyers fermés ou des inserts de cheminées intérieures fonctionnant au bois ou autres biomasses.

L’article 4 prévoyait en effet que ces dépenses étaient éligibles au CITE uniquement si l’appareil venait en équipement d’un foyer ouvert ou en renouvellement d’un foyer fermé ou d’un insert. Cet amendement permet donc de conserver la possibilité de bénéficier du CITE pour le premier achat d’un appareil performant de chauffage au bois.

● À l’initiative de M. Jean-Marc Zulesi (LaREM), l’Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement et un avis personnel favorable du Rapporteur général, deux amendements supprimant la condition selon laquelle la pompe à chaleur a pour finalité essentielle la production d’eau chaude sanitaire dans les tableaux procédant à la forfaitisation du barème applicable au CITE.

Cet amendement réalise en réalité une coordination avec le 3 du c du 1 de l’article 200 quater du CGI qui précise que les pompes à chaleur « dont la finalité essentielle est la production de chaleur ou deau chaude sanitaire » font partie des dépenses éligibles au CITE.

● Confirmant la position de la commission des finances, l’Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement de la commission adopté à l’initiative du Rapporteur général, qui fixe les seuils de ressources conditionnant l’éligibilité au CITE pour les dépenses réalisées dans les départements et les régions d’outre-mer. Cet amendement apporte également diverses modifications rédactionnelles.

Cet amendement vient résoudre le problème juridique résultant de la détermination de ces seuils de ressources par voie réglementaire, tel que prévu par l’article 4 dans sa version initiale.

Les seuils retenus, légèrement inférieurs à ceux appliqués en métropole, sont les mêmes que ceux utilisés pour les plafonds des logements locatifs sociaux en outre-mer.

● Confirmant la position de la commission des finances, l’Assemblée nationale a adopté, avec un avis de sagesse du Gouvernement, un amendement de la commission, préalablement adopté par la commission du développement durable à l’initiative de M. Jean-Marc Zulesi (LaREM) et de plusieurs collègues, prévoyant la remise par le Gouvernement au Parlement, dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la loi de finances initiale pour 2020, d’un rapport sur l’opportunité d’élargir la prime de transition énergétique aux propriétaires bailleurs.

● Enfin, l’Assemblée nationale a adopté une série de 9 amendements rédactionnels, à l’initiative du Rapporteur général et avec un avis favorable du Gouvernement.

II.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté quinze amendements, qui ont tous reçu un avis défavorable du Gouvernement.

● Six amendements identiques, adoptés avec un avis de sagesse personnel du Rapporteur général, alignent le barème applicable à l’ensemble des poêles, cuisinières, inserts et foyers fermés à bûches certifiés flamme verte ou à granulés à hauteur de 1 500 euros.

● Quatre amendements identiques, adoptés avec un avis de sagesse personnel du Rapporteur général, augmentent de 1 000 euros le forfait applicable à l’installation des pompes à chaleur géothermiques dans les logements collectifs.

● Un amendement de la commission du développement durable, adopté avec un avis de sagesse personnel du Rapporteur général, maintient les chaudières gaz à très haute performance énergétique dans le champ du CITE.

● À l’initiative de M. Daniel Gremillet (Les Républicains) et de plusieurs de ses collègues et avec un avis de sagesse personnel du Rapporteur général, le Sénat a adopté un amendement qui précise que les chaudières au gaz à très haute performance énergétique feront partie des dépenses éligibles à la nouvelle prime unifiée.

● Deux amendements identiques, un de la commission des finances et l’autre de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, élargissent aux 20 % des ménages les plus aisés la possibilité de bénéficier du CITE pour leurs dépenses de rénovation globale sur la base du même forfait que prévu pour les ménages aux revenus intermédiaires (150 euros par mètre carré).

● Enfin, le Sénat a adopté un amendement de la commission des finances qui élargit aux propriétaires bailleurs le bénéfice du CITE.

III.   La position du Rapporteur général

L’article 4 met en œuvre une promesse présidentielle ambitieuse. Cette réforme a deux objectifs : recentrer le dispositif sur les gestes techniques dont l’efficacité énergétique est à la fois avérée et significative et concentrer l’effort collectif sur les ménages aux revenus les plus modestes.

Par conséquent, certains gestes moins performants ont été exclus du dispositif – c’est notamment le cas des chaudières gaz à très haute performance énergétique – et un barème forfaitaire en lien avec l’efficacité de chaque geste a été arrêté, après une concertation menée avec les secteurs concernés pendant l’été. Le Rapporteur général est donc défavorable à toute remise en question des arbitrages réalisés sur le champ des travaux éligibles au CITE et sur le barème forfaitaire fixé. Il considère également que la précision adoptée par le Sénat concernant le maintien de l’éligibilité des chaudières à gaz à très haute performance énergétique à la nouvelle prime unifiée, qui est un engagement du Gouvernement, relève, le cas échéant, du domaine réglementaire.

De plus, dans un objectif de justice sociale, les ménages les 20 % les plus aisés ont été exclus du champ du CITE, sauf pour les dépenses pour les systèmes de charge pour véhicules électriques et celles relatives aux matériaux d’isolation thermique des parois opaques. Le Rapporteur général considère que le vote de l’Assemblée nationale en première lecture permet d’atteindre un équilibre entre le choix politique assumé du Gouvernement de concentrer l’effort budgétaire sur les ménages modestes et le soutien des ménages aisés pour certaines dépenses très coûteuses qui ont un impact environnemental important. L’élargissement des dépenses de rénovation globale aux ménages aisés n’apparaît donc pas opportun.

L’élargissement du CITE aux propriétaires bailleurs ne semble pas non plus pertinent : les propriétaires bailleurs, qui pouvaient bénéficier du CIDD depuis le 1er janvier 2009 ([54]), ont été exclus du bénéfice du crédit d’impôt par la loi de finances initiale pour 2014, afin de tenir compte du fait qu’ils disposent d’une aide alternative avec la déductibilité de ces dépenses de leurs revenus fonciers. De plus, M. Christian Eckert, Rapporteur général ([55]), avait montré que cette possibilité ouverte aux propriétaires bailleurs n’avait été que très peu utilisée : la dépense fiscale a été limitée à 13,7 millions d’euros en 2010, puis a diminué (10,7 millions d’euros en 2011 et 6,2 millions d’euros en 2012), tandis que le nombre total de bénéficiaires passait de 9 518 personnes en 2010 à 7 209 en 2012 ([56]). Si l’éligibilité des propriétaires bailleurs à un dispositif qui entre dans sa dernière année d’existence n’est pas souhaitable, une réflexion doit cependant être entamée sur la pertinence d’élargir la nouvelle prime unifiée aux propriétaires bailleurs, d’où l’adoption en première lecture par l’Assemblée nationale d’une demande de rapport au Gouvernement sur ce sujet ([57]).

Le Rapporteur général propose donc de rétablir le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture.

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Article 4 bis (nouveau)
Affectation dune fraction de taxe intérieure de consommation
sur les produits énergétiques aux collectivités territoriales ayant adopté
un plan climat-air-énergie territorial ou un schéma régional du climat,
de lair et de lénergie

Le présent article, introduit par le Sénat, propose d’affecter une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) aux collectivités territoriales ayant adopté un plan climat-air-énergie territorial (PCAET), un schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE) ou un schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET). Le Rapporteur général propose la suppression du présent article.

I.   Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A.   État du droit

En Île-de-France, le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE) a été créé par l’article 68 de la loi portant engagement national pour l’environnement – dite « Grenelle II » – du 12 juin 2010 ([58]). Ce schéma permet de fixer des objectifs en matière de développement des énergies renouvelables, d’amélioration de l’efficacité énergétique, de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques. Il est élaboré conjointement par le préfet de région et le président du conseil régional d’Île-de-France.

Codifié à l’article L. 222-1 du code de l’environnement, ce schéma fixe, à l’échelon du territoire régional et à l’horizon 2020 et 2050 :

– les orientations permettant d’atténuer les effets du changement climatique et de s’y adapter, en cohérence avec les engagements internationaux de la France, ainsi que les objectifs régionaux en matière de maîtrise de l’énergie ;

– les orientations permettant de prévenir ou de réduire la pollution atmosphérique ou d’en atténuer les effets ;

– par zones géographiques, les objectifs qualitatifs et quantitatifs à atteindre en matière de valorisation du potentiel énergétique terrestre, renouvelable et de récupération, et en matière de mise en œuvre de techniques performantes d’efficacité énergétique.

Dans les autres régions, le SRCAE prend la forme d’un schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) élaboré par la région. Codifié à l’article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), ce dernier fixe les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière d’équilibre et d’égalité des territoires, d’implantation des différentes infrastructures d’intérêt régional, de désenclavement des territoires ruraux, d’habitat, de gestion économe de l’espace, d’intermodalité et de développement des transports, de maîtrise et de valorisation de l’énergie, de lutte contre le changement climatique, de pollution de l’air, de protection et de restauration de la biodiversité, de prévention et de gestion des déchets. Ce schéma peut également fixer des objectifs dans tout autre domaine contribuant à l’aménagement du territoire. Il s’agit ainsi d’un document de programmation régionale plus large que le SRCAE mis en œuvre dans la région d’Île-de-France.

Enfin, la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015 ([59]) a renforcé le rôle des collectivités territoriales dans la lutte contre le changement climatique : elle a notamment créé les plans climat-énergie territoriaux, devenus plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) et codifiés à l’article L. 229-26 du code de l’environnement. Ces derniers sont élaborés par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants au plus tard le 31 décembre 2018. L’objectif est de créer des documents-cadres de la politique énergétique et climatique des EPCI. Dans ce cadre, les PCAET définissent sur le territoire de l’EPCI :

– les objectifs stratégiques et opérationnels afin d’atténuer le changement climatique, de le combattre efficacement et de s’y adapter, en cohérence avec les engagements internationaux de la France ;

– le programme d’actions à réaliser afin notamment d’améliorer l’efficacité énergétique, de développer les réseaux de distribution d’électricité, de gaz et de chaleur, d’augmenter la production d’énergie renouvelable, de valoriser le potentiel en énergie de récupération, de développer le stockage et d’optimiser la distribution d’énergie, de développer les territoires à énergie positive, de favoriser la biodiversité pour adapter le territoire au changement climatique, de limiter les émissions de gaz à effet de serre et d’anticiper les impacts du changement climatique ;

– le programme des actions permettant de prévenir ou de réduire les émissions de polluants atmosphériques ;

– un dispositif de suivi et d’évaluation des résultats.

B.   Dispositif proposÉ

Le présent article a été introduit par le Sénat à l’initiative de Mme Christine Lavarde (LR) et de Mme Jocelyne Guidez (Union centriste) ([60]) ; il a reçu un avis favorable de la commission, mais défavorable du Gouvernement. Pour rappel, un amendement similaire avait été adopté au Sénat lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2019 à l’initiative de Mme Christine Lavarde (LR).

Il vise à attribuer une fraction de TICPE aux collectivités territoriales ayant adopté un PCAET, un SRCAE ou un SRADDET. Cette fraction s’élève à hauteur de :

– 10 euros par habitant pour les EPCI ayant élaboré un PCAET sauf pour la Métropole du Grand Paris ;

– 5 euros par habitant pour la métropole du Grand Paris (MGP) et 5 euros par habitant pour ses établissements publics territoriaux et la Ville de Paris (soit un total de 10 euros par habitant pour le territoire de la MGP), sous réserve de l’élaboration d’un PCAET ;

– 5 euros par habitant pour les régions ayant élaboré un SRCAE ou un SRADDET.

Il est enfin précisé que les modalités d’attribution de la fraction de TICPE sont fixées dans un contrat conclu entre l’État et la collectivité ou le groupement concerné, la région pouvant être cocontractante des contrats avec les collectivités locales de son territoire.

II.   La position du Rapporteur gÉNÉral

Comme l’année dernière, le Rapporteur général propose de supprimer le présent article, aux motifs que :

– de nombreuses aides financières sont déjà mobilisées par l’État pour soutenir les actions mises en œuvre au niveau local par les collectivités territoriales, notamment par le biais du fonds chaleur, de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) ou encore de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) ;

– du caractère très large et trop peu contraignant des PCAET, des SRCAE ou des SRADDET au regard de l’importance du montant de TICPE transféré pour en assurer le financement ;

– les PCAET et les SRADDET sont élaborés respectivement par les EPCI et les régions, sans droits de regard de l’État qui en assurerait pourtant désormais le financement ;

– les régions sont déjà affectataires de près de 11 milliards d’euros de TICPE ; la remise en cause en 2019 de la trajectoire carbone ne permet pas d’assurer le financement de ces plans sans dégrader significativement le solde budgétaire de l’État ;

– en partant du principe que l’ensemble des régions et des EPCI concernés ont mis en place un plan, le présent article représente un coût de près de 950 millions d’euros pour l’État.

Enfin, cette mesure a déjà été examinée ou rejetée à plusieurs reprises par l’Assemblée nationale, présentée sous forme d’amendements identiques ou similaires, lors de l’examen de la loi de finances pour 2018, la seconde loi de finances rectificative pour 2017, la loi de finances pour 2019, ainsi que la loi de finances pour 2020.

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Article 4 ter (nouveau)
Affectation dune fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques aux communautés de communes pour lexercice de la compétence dorganisation de la mobilité

Le présent article, introduit par le Sénat, affecte une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) aux communautés de communes qui exercent la compétence d’organisation de la mobilité et qui n’ont pas institué le versement mobilité. Le Rapporteur général propose la suppression du présent article.

I.   Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A.   État du droit

Les employeurs sont assujettis à une contribution intitulée versement destiné au financement des transports en commun (dit versement transports ou VT), codifiée aux articles L. 2333-64 à L. 2333-75 du code général des collectivités territoriales (CGCT) pour les régions autres que la région d’Île-de-France et aux articles L. 2531-2 à L. 2531-11 du CGCT pour la région d’Île-de-France.

Le VT s’impose à tout employeur, public ou privé, quelle que soit la nature de son activité ou la forme juridique de son entreprise ou de son organisation, s’il remplit les deux conditions cumulatives suivantes : il est présent dans une zone géographique où le VT a été institué ; au moins 11 de ses salariés exercent leur activité professionnelle dans le périmètre de cette zone. Conformément à l’article L. 130-1 du code de la sécurité sociale, créé par l’article 11 de la loi dite « PACTE » ([61]) qui doit entrer en vigueur au 1er janvier 2020, le franchissement à la hausse du seuil d’effectif n’est pris en compte que s’il a été atteint ou dépassé pendant cinq années civiles consécutives.

L’instauration du VT est une prérogative facultative des communes et des groupements de communes dont la population dépasse un seuil fixé par la loi ou si une ou plusieurs communes de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) sont classées communes touristiques.

En dehors de la région d’Île-de-France dans laquelle le Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF) a instauré le VT dans l’ensemble des communes, ce dernier peut être instauré :

– dans une commune ou une communauté urbaine dont la population est supérieure à 10 000 habitants ou, dans les deux cas, lorsque la population est inférieure à 10 000 habitants et que le territoire comprend une ou plusieurs communes classées communes touristiques ;

– dans le ressort d’un EPCI compétent pour l’organisation de la mobilité, lorsque la population de l’ensemble des communes membres de l’établissement atteint le seuil de 10 000 habitants ;

– dans le ressort d’une métropole.

Dans les régions autres que l’Île-de-France, le produit du VT va au budget de la commune ou de l’EPCI. L’article L. 2333-68 du CGCT dispose que cette recette est obligatoirement affectée au financement des dépenses d’investissement et de fonctionnement des transports publics urbains et non urbains exécutés dans le ressort territorial de l’autorité organisatrice et organisés par cette autorité, ainsi qu’au financement des dépenses d’investissement et de fonctionnement des autres services de transports publics qui, sans être effectués entièrement dans le ressort territorial de l’autorité organisatrice, concourent à la desserte de l’agglomération dans le cadre d’un contrat passé avec l’autorité organisatrice responsable.

En région parisienne, le produit du VT est affecté au financement des dépenses d’investissement et de fonctionnement, en Île-de-France, des transports publics réguliers de personnes.

Dans ce cadre, l’article 2 du projet de loi d’orientation des mobilités (LOM) modifie le nom du VT, pour qu’il soit dénommé versement destiné au financement des services de mobilité (dit versement mobilité ou VM). Il modifie le CGCT pour établir un lien clair entre le droit, pour une commune ou un EPCI, de percevoir cette recette et la qualité d’autorité organisatrice de la mobilité (AOM) : le versement destiné au financement des services de mobilité ne peut désormais être institué que par une commune ou un EPCI qui est AOM et qui organise au moins un service régulier de transport public de personnes.

Toutefois, lors de l’examen de ce texte au Sénat, la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable a adopté un amendement du rapporteur visant à permettre à une AOM qui n’organise pas de services réguliers d’instaurer tout de même le VM pour financer d’autres types de services. En complément, elle a également adopté un second amendement du rapporteur visant à affecter, chaque année, une fraction du produit de la TICPE aux communautés de communes qui organisent un ou plusieurs services de mobilité en tant qu’AOM et qui ont institué le VM, mais dans lesquelles le rendement du VM est trop faible. Il est précisé que la fraction de TICPE attribuée à chaque communauté de communes concernée est calculée de façon à permettre un rendement déterminé par voie réglementaire.

En effet, le Sénat a estimé que la faculté donnée aux communautés de communes qui n’organisent pas de services réguliers d’instituer le VM ne permettra pas de répondre entièrement aux besoins de financement de la mobilité dans ces territoires, dès lors que le VM a pour assiette la masse salariale, notamment en raison de la répartition inégale des activités et des emplois.

Ces deux mesures (extension du VM et affectation d’une fraction de TICPE) ont toutefois été supprimées lors de l’examen du projet de loi à l’Assemblée nationale, à l’initiative de la commission des finances. En effet, « ladoption dun tel mécanisme dans une loi ordinaire contrevient directement à larticle 36 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui réserve aux lois de finances laffectation, totale ou partielle, à une autre personne morale dune ressource établie au profit de lÉtat » ([62]).

B.   Dispositif proposÉ

Le présent article a été introduit par le Sénat à l’initiative de MM. Jean‑François Longeot (Union centriste) et Jean-François Mandelli (LR), au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable ([63]) ; il a reçu un avis de sagesse de la commission, mais défavorable du Gouvernement.

Il reprend en partie les dispositions introduites par le Sénat lors de l’examen de la loi LOM et dispose qu’une fraction du produit de la TICPE revenant à l’État est attribuée annuellement aux communautés de communes qui exercent la compétence d’organisation de la mobilité et qui n’ont pas institué le versement mobilité. Cette fraction est calculée de manière à ce que le montant versé aux communautés de communes s’élève à 10 euros par habitant.

La mesure vise ainsi les communautés de communes qui n’organisent pas de services réguliers et qui ne peuvent, à ce titre, instituer de VM.

II.   La position du Rapporteur gÉNÉral

Le Rapporteur général observe qu’un amendement similaire ([64]) a été rejeté par l’Assemblée nationale en première lecture du présent projet de loi aux motifs que :

– la fraction de TVA affectée aux intercommunalités à partir de 2021 aura un caractère dynamique et sera plus favorable que la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et la taxe d’habitation, ce qui permettra aux EPCI concernés d’assurer le financement de leur compétence d’organisation de la mobilité ;

– le complément de recettes pour les communautés de communes du fait du transfert d’une fraction de TVA sera de l’ordre de 30 à 40 millions d’euros supplémentaires chaque année, ce qui permettra d’atteindre le niveau estimé nécessaire pour créer des services sur tout le territoire en trois ou quatre ans.

Le Rapporteur général propose par cohérence avec la position de l’Assemblée nationale en première lecture de supprimer le présent article.

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Article 5
Suppression de la taxe dhabitation sur les résidences principales
et réforme du financement des collectivités territoriales

Le présent article a été modifié par le Sénat, qui a notamment reporté d’une année la mise en œuvre du nouveau schéma de financement des collectivités territoriales. Le Sénat a également modifié les règles d’indexation des valeurs locatives pour la détermination de la taxe d’habitation (TH) sur les résidences principales et des montants de référence utilisés pour le calcul de la compensation aux collectivités territoriales. Le Rapporteur général propose de rétablir cet article dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale, tout en conservant quelques modifications rédactionnelles.

I.   Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Le présent article prévoit la suppression intégrale de la TH pour la résidence principale de tous les contribuables à l’horizon 2023, et la mise en place d’un nouveau schéma de financement pour les collectivités territoriales à compter de 2021. L’Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements, en particulier un amendement de dégel des valeurs locatives retenues pour l’établissement de la TH sur les résidences principales en 2020, en indexant les valeurs locatives sur l’indice des prix à la consommation (IPC), soit un taux d’évolution annuel de 0,9 % en septembre 2019.

A.   État du droit

Un état des lieux complet du droit existant a été réalisé dans le commentaire de l’article 5 du rapport de M. Joël Giraud relatif à la première lecture à l’Assemblée nationale du projet de loi de finances pour 2020 ([65]).

Pour rappel, l’article 5 de la loi de finances pour 2018 ([66]) a instauré un dégrèvement intégral de la TH au titre de la résidence principale qui vise à exonérer progressivement de 2018 à 2020 du paiement de la TH près de 80 % des foyers. Applicable sous conditions de ressources et déclinée en trois étapes, la mise en place de cette mesure prévoit un dégrèvement de 30 % en 2018, de 65 % en 2019 et de 100 % en 2020. Ce dégrèvement, dit « Macron », s’ajoute aux différents mécanismes d’exonération et d’abattement existants et a vocation à dispenser, en 2020, environ 80 % des contribuables du paiement de la TH.

Afin de ne pas porter atteinte aux ressources fiscales des communes et de leurs EPCI à fiscalité propre, la suppression de la TH afférente à la résidence principale pour 80 % des contribuables a pris la forme d’un dégrèvement de l’État permettant une compensation intégrale de la mesure – au contraire des exonérations de fiscalité locale qui font souvent l’objet de minoration. Ainsi, les collectivités territoriales ne subissent aucune conséquence financière et continuent de percevoir l’intégralité de leurs ressources de TH.

Pour rappel, les recettes totales de TH pour les collectivités se sont élevées en 2018 à 22,8 milliards d’euros. Ce total comprend des compensations d’exonérations, à hauteur de 1,7 milliard d’euros, versées par l’État aux collectivités. Il comprend également des dégrèvements, pour près de 6,7 milliards d’euros, en nette hausse par rapport à 2017 du fait de l’entrée en vigueur progressive (30 %) du dégrèvement permettant à 80 % des redevables d’être dispensés partiellement du paiement de la TH au titre de leur résidence principale. Ce montant correspond à la part du produit de TH pour laquelle l’État se substitue au contribuable local.

B.   Dispositif proposÉ

Le présent article, dans sa version proposée par le Gouvernement, prévoit la suppression intégrale de la TH pour la résidence principale de tous les contribuables à l’horizon 2023, et la mise en place d’un nouveau schéma de financement pour les collectivités territoriales à compter de 2021.

En premier lieu, il supprime totalement et définitivement la TH sur les résidences principales :

– en 2020, le dégrèvement, sous conditions de ressources, de TH sur les résidences principales dont bénéficient 80 % des foyers est adapté afin que les contribuables concernés ne paient plus aucune cotisation de TH sur leur résidence principale, même si les collectivités territoriales ont augmenté leur taux d’imposition entre 2017 et 2019 ;

– en 2021 et 2022, pour les 20 % des contribuables qui demeurent assujettis à la TH sur leur résidence principale, le présent article met en place une exonération progressive de 30 % en 2021 et de 65 % en 2022 ;

– en 2023, plus aucun foyer ne paiera de TH sur sa résidence principale.

En second lieu, le présent article transfère à l’État, à compter de 2021, le produit de la TH sur les résidences principales. Corrélativement, il met en place à compter de cette même année un nouveau schéma de financement des collectivités territoriales afin de compenser, pour ces dernières, le coût de la suppression définitive de la TH sur les résidences principales.

Cette réforme comporte plusieurs volets :

– le transfert de la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) aux communes. Ce transfert permet de compenser en grande partie pour les communes la suppression de la TH sur les résidences principales et de renforcer la spécialisation de la TFPB en supprimant un échelon de collectivité bénéficiaire. Toutes les communes devant être compensées à l’euro près et dès lors que le montant de TFPB départementale redescendu ne couvre pas la totalité du montant de TH supprimé, un abondement d’une part des frais de gestion perçus par l’État est prévu ;

– l’instauration d’un mécanisme de coefficient correcteur destiné à neutraliser les écarts de compensation pour les communes du fait du transfert de la part départementale de la TFPB. La différence entre la perte du produit de la TH sur les résidences principales et le produit supplémentaire résultant du transfert de la part départementale de TFPB est, pour chaque commune, calculée sur la base de la situation constatée en 2020. Toutefois, les taux de TH pris en compte sont ceux appliqués en 2017 ;

– la mise en œuvre de mesures de compensation pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et les départements. Il est procédé à l’affectation d’une fraction de TVA aux EPCI à fiscalité propre, aux départements et à la Ville de Paris. Cette fraction de TVA compense, d’une part, la suppression de la TH sur les résidences principales pour les EPCI et la Ville de Paris et, d’autre part, le transfert de la TFPB pour les départements ;

– par le biais d’une dotation budgétaire de l’État, d’une part, la compensation aux régions de la perte des frais de gestion liés à la TH perçus par ces collectivités depuis 2014 et, d’autre part, la compensation aux établissements publics fonciers (EPF) de la perte du produit de la taxe spéciale d’équipement (TSE) réparti, en 2020, entre les personnes assujetties à TH sur les résidences principales ;

– l’adaptation des règles de lien et de plafonnement des taux des impositions directes locales en remplaçant la TH par la TFPB comme imposition pivot ;

– l’adaptation des dispositifs de compensation des exonérations de fiscalité locale ;

– la mise à la charge des communes et des EPCI du produit supplémentaire de TH issu de la hausse des taux entre 2017 et 2019 et qu’ils ont exceptionnellement perçu en 2020 par le biais du dégrèvement de TH sur les résidences principales (ce dernier étant transformé en exonération à compter de 2021).

Enfin, le présent article prévoit le gel, à compter de 2020, des taux et des abattements de TH. De la même manière, les valeurs locatives retenues pour l’établissement de la TH sur les résidences principales ne sont pas revalorisées selon les règles de droit commun qui prévoient une revalorisation au niveau de l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) constaté.

C.   Dispositif modifiÉ

L’Assemblée nationale a effectué plusieurs modifications lors de l’examen de cet article en commission des finances et en séance publique.

En premier lieu, par deux amendements identiques, présentés par la commission des finances de l’Assemblée nationale et le groupe La République en Marche (LaREM) ([67]), l’Assemblée nationale a procédé au dégel des valeurs locatives retenues pour l’établissement de la TH sur les résidences principales en 2020, en indexant les valeurs locatives sur l’indice des prix à la consommation (IPC) constaté, soit 0,9 % en septembre 2019.

Pour rappel, l’article 1518 bis du code général des impôts (CGI) dispose que les valeurs locatives font l’objet d’une revalorisation annuelle par l’application d’un coefficient faisant intervenir l’IPCH constaté au cours de l’année précédente. Le dispositif initial proposait que les valeurs locatives retenues pour l’établissement de la TH sur les résidences principales ne soient pas majorées en 2020 du coefficient de l’article 1518 bis du CGI. La proposition de l’Assemblée nationale permet de maintenir une revalorisation des valeurs locatives plus conforme à l’évolution réelle des prix constatée en France pour les ménages.

En deuxième lieu, l’Assemblée nationale a adopté un amendement du Rapporteur général de la commission des finances ([68]), avec l’avis favorable du Gouvernement, visant à maintenir, pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), la possibilité de supprimer l’exonération de la TFPB applicable aux constructions nouvelles à usage d’habitation, dans la mesure où ces établissements ne bénéficient pas de la redescente de la part départementale de TFPB. Il introduit également davantage de souplesse concernant le taux de limitation de l’exonération pour les communes, en le portant à 40 % au minimum au lieu de 50 % initialement proposé, dans la mesure où en moyenne, le taux départemental de TFPB représente 40 % du taux cumulé de TFPB communal, intercommunal et départemental.

En troisième lieu, l’Assemblée nationale a précisé et complété le contenu de l’évaluation du dispositif à mener en 2024. Plusieurs amendements identiques de la commission des finances, du groupe Socialistes et apparentés, et de notre collègue Charles de Courson ([69]), précisent que l’évaluation des conséquences sur les ressources financières devra distinguer « les communes surcompensées et sous compensées » et porter également sur « leurs capacités dinvestissement ». Plusieurs amendements identiques des mêmes auteurs ont également avancé la date de remise du rapport d’évaluation d’avril à mars 2024 ([70]).

Deux autres amendements de Mme Stella Dupont ont été adoptés ([71]). Le premier, adopté avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, précise que les conséquences sur les ressources financières consacrées par les communes à la construction de logements sociaux devront être évaluées par le rapport d’évaluation. Le second, adopté avec un avis favorable du Gouvernement, mais défavorable de la commission des finances, prévoit la nécessité de réformer les indicateurs financiers de péréquation en précisant que ce travail sera réalisé au cours de l’année 2020 en associant, selon des modalités à définir conjointement, les commissions et délégations compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat.

En quatrième lieu, l’Assemblée nationale a adopté, à l’initiative du Gouvernement et avec l’avis favorable de la commission, l’affectation d’une fraction supplémentaire du produit de la TVA à certains départements ([72]).

La première part, d’un montant fixe de 250 millions d’euros, sera répartie entre les départements éligibles sur la base de critères de ressources et de charges et remplacera, à partir de 2021, le fonds de stabilisation à destination des départements, doté de 115 millions d’euros et institué par la loi de finances pour 2019 ([73]). Ce dernier doit arriver à échéance en même temps que les pactes financiers conclus entre l’État et les départements, soit 2021. Cette première part sera ainsi un outil de péréquation, complémentaire aux outils de péréquation horizontale.

La deuxième part abondera un fonds de sauvegarde des départements. Elle sera utilisée en cas de dégradation sensible de leur situation financière, liée par exemple au déclenchement d’une crise économique ou d’une situation particulière engendrant un besoin ponctuel de ressources. Cette deuxième part sera annuellement abondée de la totalité de la dynamique de TVA assise sur les 250 millions d’euros affectés à la première part.

Les critères de répartition de la première part ainsi que les conditions d’utilisation du fonds de sauvegarde ont été précisés en seconde partie de loi de finances à l’article 71 quinquies.

Enfin, en dernier lieu, l’Assemblée nationale a adopté pas moins de 49 amendements rédactionnels sans incidence sur le dispositif proposé.

II.   Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a apporté de nombreuses modifications au présent article, en adoptant pas moins de 42 amendements. En dehors de cinq amendements de nature rédactionnelle sans conséquence sur le dispositif proposé, le Gouvernement a émis un avis défavorable sur l’ensemble des modifications adoptées qui visent principalement à augmenter le montant de la compensation à verser aux collectivités territoriales du fait de la suppression de la TH, allant au-delà d’une compensation à l’euro près.

1.   Un décalage d’une année de l’entrée en vigueur du nouveau schéma de financement des collectivités territoriales

Le Sénat estime prématuré la réforme du financement des collectivités territoriales et a décalé d’une année l’entrée en vigueur de la mesure, soit une entrée en vigueur en 2022 au lieu de 2021. Pour justifier un tel décalage, le Rapporteur général du Sénat a souligné l’absence de simulations des effets de la réforme sur les indicateurs financiers servant à l’éligibilité et l’attribution des dotations et fonds de péréquation horizontale et verticale.

a.   Le report d’une année de la mise en œuvre du nouveau schéma de financement des collectivités territoriales

Le Sénat a adopté deux amendements identiques ([74]) décalant d’une année l’entrée en vigueur du nouveau schéma de financement des collectivités territoriales et procédant à une cinquantaine de coordinations dans le reste de l’article.

Cette décision de report entraîne également des conséquences concernant la date du transfert du produit de la TH sur les résidences principales à l’État, la compensation versée aux collectivités territoriales pour l’année reportée, ainsi que les modalités de transformation du dégrèvement de TH en une exonération. Pour rappel, dans le dispositif proposé initialement, le dégrèvement de TH sur les résidences principales est remplacé, en 2021, par une exonération, date à partir de laquelle le nouveau schéma de financement des collectivités territoriales entre en vigueur tandis que le produit restant de TH est définitivement transféré à l’État.

Dans ce contexte, le Sénat a également adopté :

– deux amendements identiques ([75]) prévoyant la mise en œuvre d’un dégrèvement de 30 % de la cotisation de TH sur les résidences principales en 2021 en faveur des 20 % des ménages les plus favorisés, en lieu et place de l’exonération de 30 % initialement prévue (permettant ainsi une compensation intégrale des collectivités territoriales en 2021 par le biais du dégrèvement) ;

– deux amendements identiques ([76]) transformant en 2022 (et non plus en 2021) le dégrèvement de TH sur les résidences principales en une exonération, tout en élevant le taux de l’exonération de 30 % à 65 % de la cotisation de TH afférente à la résidence principale, soit un niveau d’exonération identique à celui initialement proposé ;

– deux amendements de coordination identiques ([77]) supprimant l’exonération progressive en faveur des 20 % des ménages les plus favorisés en 2021 et la hausse du taux de l’exonération de 30 % à 65 % en 2022.

b.   La réalisation dès l’année prochaine de simulations sur les conséquences financières du nouveau schéma de financement des collectivités territoriales

Afin de mettre à profit l’année de report de l’entrée en vigueur du dispositif de compensation, le Sénat a adopté un amendement de la commission des finances ([78]) qui avance de 2024 à 2020 la remise du rapport d’évaluation du Gouvernement, tout en précisant le contenu de ce dernier notamment en matière d’impact sur les indicateurs financiers utilisés pour l’éligibilité et le calcul des dotations de péréquation verticale et horizontale.

Le Rapporteur général du Sénat a en effet estimé que l’évaluation du dispositif prévue en 2024 n’était pas suffisante et intervenait trop tard pour apporter d’éventuelles modifications au dispositif de compensation. L’amendement adopté prévoit la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement en 2020 puis en 2021 afin de tirer un premier bilan des évaluations de la réforme réalisées par l’administration fiscale. Ces rapports devront présenter les effets du dispositif de compensation proposé, notamment :

– les conséquences sur les ressources financières des communes, en distinguant les communes surcompensées et les communes sous-compensées, et sur leurs capacités d’investissements ;

– les conséquences sur les ressources financières consacrées par les communes à la construction de logements sociaux ;

– l’impact sur l’évolution de la fiscalité directe locale et les conséquences de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation ;

– l’impact sur le budget de l’État ;

– et enfin, à l’initiative du Sénat, l’impact sur les indicateurs financiers utilisés pour l’éligibilité et le calcul des dotations de péréquation verticale et des dispositifs de péréquation horizontale.

L’article dispose également désormais que ces rapports devront formuler des propositions d’ajustement du dispositif de compensation avant son entrée en vigueur, afin d’en corriger les éventuels effets indésirables.

2.   Un renforcement des conditions de compensation aux collectivités territoriales au-delà de la compensation à l’euro près

Le Sénat a adopté plusieurs amendements visant à renforcer les conditions de compensation aux collectivités territoriales du fait de la suppression de la TH sur les résidences principales.

a.   Une revalorisation des valeurs locatives utilisées pour l’établissement de la taxe d’habitation sur les résidences principales à l’indice des prix à la consommation harmonisé

En premier lieu, le Sénat a adopté plusieurs amendements identiques de la commission des finances, du groupe socialiste et républicain (SER) et du groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste (CRCE) ([79]) visant à revaloriser à l’IPCH les valeurs locatives utilisées pour la détermination de la TH sur les résidences principales. Les amendements procèdent à cette fin à la suppression de la mesure de gel proposée par le Gouvernement (ou de la mesure de revalorisation à l’IPC proposée par l’Assemblée nationale), revenant ainsi à l’application stricte du droit existant.

Pour rappel, le présent article prévoyait initialement que les bases d’imposition de TH sur les résidences principales ne soient pas revalorisées en 2020. Cette proposition dérogeait au droit commun en ce que celui-ci prévoit depuis 2018 que les valeurs locatives sont majorées annuellement d’un coefficient égal à l’IPCH constaté au mois de novembre (article 1518 bis du CGI). L’indexation à l’IPCH plutôt qu’à l’IPC a conduit à une hausse des impositions locales pour les contribuables supérieure à l’inflation réellement constatée au niveau national pour les ménages et a une baisse à due concurrence du pouvoir d’achat réel des contribuables.

En effet, l’IPCH est un indicateur permettant d’apprécier le respect du critère de convergence portant sur la stabilité des prix, dans le cadre du traité sur l’Union européenne (TUE). Cet indice est conçu expressément à des fins de comparaison internationale. La différence essentielle avec l’IPC national français tient dans le traitement de la protection sociale et de l’enseignement : dans l’IPCH, seule la part à la charge du consommateur (après remboursement) est prise en compte. De ce fait, l’IPCH s’est avéré supérieur à l’IPC au cours des dernières années.

La mesure de gel proposé par le Gouvernement visait à revenir partiellement sur la hausse de la base des impositions locales nettement supérieure depuis 2018 à l’inflation nationale. Elle consiste ainsi à geler exceptionnellement en 2020 les valeurs locatives utilisées pour la détermination de la TH sur les résidences principales par rapport à 2019, ce qui conduisait à une perte de recettes tendancielles pour les collectivités territoriales de l’ordre de 250 millions d’euros (mais à une stabilité fiscale pour les contribuables après plusieurs années de hausse d’imposition supérieure à leur pouvoir d’achat réel).

En première lecture, la commission des finances de l’Assemblée nationale a estimé que le gel exceptionnel des valeurs locatives proposé par le Gouvernement en 2020 allait à l’encontre de la parole de l’État concernant le principe d’une compensation à l’euro près de la suppression de la TH aux collectivités territoriales. Elle a considéré que la compensation devait inclure les variations courantes de la base imposable, en particulier la revalorisation forfaitaire et annuelle des valeurs locatives à l’inflation. Elle a toutefois estimé que le recours à l’IPCH, utilisé comme référence par le CGI, était déconnecté de l’inflation réelle observée en France et de la capacité contributive des redevables.

En conséquence, l’Assemblée nationale avait adopté deux amendements identiques de la commission des finances et du groupe LaREM ([80]), revalorisant en 2020 les valeurs locatives à l’IPC, soit 0,9 % sur un an en septembre 2019 (au lieu de 1,1 % pour l’IPCH sur un an en septembre 2019).

Le Sénat a toutefois estimé que le retour au droit en vigueur semblait plus justifié et a supprimé les dispositions de compromis introduites par l’Assemblée nationale. En effet, le Rapporteur général du Sénat a estimé que « rien ne justifie dans son principe, quen 2020, – dernière année durant laquelle les collectivités territoriales continueront de percevoir la taxe dhabitation sur les résidences principales  les valeurs locatives ne soient pas revalorisées comme le prévoit le droit en vigueur » et que « lapplication dune revalorisation, pour 2020, dans les conditions prévues par le droit en vigueur permettrait dassurer une recette supplémentaire de taxe dhabitation de lordre de 246 millions deuros au profit du bloc communal » ([81]). La suppression par le Sénat des dispositions introduites à l’Assemblée nationale et par le Gouvernement conduit à un retour au droit existant, et à une revalorisation des valeurs locatives à l’IPCH.

b.   La suppression du mécanisme de reprise aux communes ayant augmenté leur taux de taxe d’habitation

Pour rappel, pour l’année 2020, le dégrèvement sous conditions de ressources de TH sur les résidences principales dont bénéficient 80 % des ménages est adapté afin que les contribuables concernés ne paient plus aucune cotisation de TH sur leur résidence principale, même si les collectivités ont augmenté leur taux d’imposition en 2018 ou en 2019. En effet, le présent article dispose que le montant du dégrèvement est égal « à la somme de la cotisation de taxe dhabitation de lannée dimposition », et non plus en retenant les taux et les abattements appliqués en 2017. Par ce biais, les collectivités territoriales bénéficient d’un dégrèvement de la perte de TH calculé sur la base des taux et des montants d’abattements appliqués en 2020 (c’est-à-dire des taux et des montants d’abattements appliqués en 2019 du fait du gel proposé).

Toutefois, afin de ne pas faire bénéficier d’un effet d’aubaine les communes et les EPCI ayant augmenté leurs taux appliqués en 2018 ou en 2019, le présent article met en place pour 2020 un mécanisme de reprise au profit de l’État sur les avances de fiscalité (impositions locales perçues par l’État pour le compte des collectivités territoriales et reversées par douzième mensuel par le biais du compte de concours financier Avances aux collectivités territoriales). Pour chaque commune et EPCI, la reprise correspond à la différence entre, d’une part, le montant du dégrèvement de TH sur les résidences principales au titre de 2020 qui aurait résulté de l’application des taux votés en 2017 et, d’autre part, le montant du dégrèvement de TH sur les résidences principales au titre de 2020 qui a résulté de l’application des taux appliqués en 2019 (c’est-à-dire des taux appliqués en 2020 du fait du gel proposé). Le mécanisme vise ainsi à reprendre aux communes et aux EPCI ayant augmenté leurs taux pour 2018 et 2019 le montant supplémentaire de dégrèvement versé en 2020 du fait du changement de l’année de référence des taux. Il ne concerne pas les baisses d’abattement facultatif décidées par les communes durant la même période.

Le Sénat a adopté deux amendements identiques de la commission des finances et du groupe CRCE ([82]) supprimant ce mécanisme exceptionnel de reprise en 2020, au motif qu’il apparaît « cohérent que lÉtat prenne à sa charge ce qui relève, en définitive, de son initiative et de son agenda politique » ([83]).

c.   Une meilleure prise en compte du dynamisme de la compensation versée aux collectivités territoriales

Pour rappel, le présent article prévoit que pour le calcul du montant de la compensation à verser aux collectivités territoriales concernées par la suppression de la TH (et le transfert de la TFPB départementale aux communes), il est additionné les éléments suivants :

– le montant du produit issu de la TH sur les résidences principales pour les communes ou les EPCI (ou de la TFPB pour les départements) qui résulte de l’application aux bases d’impositions déterminées en 2020 du taux de TH (ou de TFPB) appliqué en 2017 sur le territoire de la commune ou de l’EPCI (ou en 2019 sur le territoire du département) ;

– le montant des compensations d’exonération de TH (ou de TFPB) versées en 2020 à la commune ou à l’EPCI (ou au département) ;

– et le montant correspondant à la moyenne annuelle des rôles supplémentaires de TH sur les résidences principales (ou de TFPB) émis en 2018, 2019 et 2020 au profit de la commune ou de l’EPCI (ou du département).

Dans ce cadre, le Sénat a adopté plusieurs amendements de la commission des finances, avec un avis défavorable du Gouvernement, visant à rendre plus dynamique le calcul de la compensation, allant au-delà d’une compensation à l’euro près de la suppression de la TH ou du transfert de la part départementale de la TFPB aux communes. Ces amendements :

– indexent sur l’IPCH les montants du produit issu de la TH sur les résidences principales pour les EPCI et la Ville de Paris (et de la TFPB pour les départements) utilisés pour le calcul de la compensation ([84]) ;

– indexent sur l’IPCH les montants du produit des compensations d’exonération de TH (et de TFPB) versées en 2020 à l’EPCI et à la Ville de Paris (et aux départements) ([85]) ;

– remplacent la moyenne des trois dernières années des rôles supplémentaires de TH (et de TFPB) par le montant des rôles supplémentaires de la dernière année avant l’entrée en vigueur de la réforme, majoré du taux de croissance annuel moyen de ces mêmes rôles constaté durant les trois dernières années ([86]).

Ensuite, plusieurs amendements de la commission des finances ([87]) modifient le dispositif de garantie concernant la compensation aux EPCI, à la Ville de Paris et aux départements par une fraction de TVA des pertes de recettes engendrées par la réforme. Pour rappel, le présent article dispose que si le produit de la TVA attribué pour une année donnée représente un montant inférieur au montant de la compensation versée en 2021, la différence fait l’objet d’une attribution à due concurrence d’une part de la TVA revenant à l’État. Il s’agit d’un mécanisme de garantie permettant d’assurer que le montant de la compensation versé chaque année ne peut être inférieur à celui versé en 2021, année de la mise en œuvre du nouveau schéma de financement des collectivités territoriales. Les amendements adoptés au Sénat prévoient que le mécanisme de garantie s’enclenche dès lors que le montant de la TVA affectée aux EPCI, à la Ville de Paris ou aux départements est inférieur à celui versé à l’année précédente : il s’agit ainsi de mettre en place une garantie flottante.

Enfin, le Sénat a adopté un amendement de la commission des finances ([88]) qui prévoit que lorsque l’évaluation de TVA utilisée pour le calcul de la fraction attribuée aux EPCI, à la Ville de Paris et aux départements s’est avérée erronée et supérieure aux montants réellement encaissés, les collectivités territoriales concernées ne seront pas pénalisées par une diminution au cours de l’année des ressources leur restant à percevoir.

3.   Une modification de l’année de référence du taux de taxe d’habitation utilisé pour le calcul de la cotisation en 2021 et 2022

Pour rappel, à compter de l’année 2021, le produit de TH sur les résidences principales est transféré à l’État tandis que le nouveau schéma de financement des collectivités territoriales entre en vigueur. Pour les impositions établies au titre des années 2021 et 2022, le présent article dispose que le taux et les montants d’abattement retenus sont ceux applicables en 2019 (soit ceux applicables en 2020 dans la mesure où ces derniers sont gelés).

Le Sénat a toutefois estimé que « le fait de retenir les taux applicables en 2019 pour létablissement de limpôt sur cette période ne se justifie pas » dans la mesure où « les dispositifs de compensation des communes et des EPCI [seront] […] mis en œuvre en prenant comme référence les bases dimposition en 2020 et les taux applicables en 2017 ». Le Rapporteur général du Sénat souligne ainsi que « le produit perçu par lÉtat sera supérieur à celui effectivement compensé aux communes et aux EPCI » ([89]).

Pour ces raisons, le Sénat a adopté un amendement de la commission des finances ([90]) prévoyant que le taux applicable durant la période allant de 2021 à 2022 du produit de la TH sera le même que celui servant de référence au schéma de compensation, c’est-à-dire celui de l’année 2017 (au lieu de 2019).

4.   Une exonération de taxe d’habitation pour les organismes privés non lucratifs gérant des activités sanitaires, sociales et médico-sociales

Le Sénat a adopté, avec un avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement, cinq amendements identiques ([91]) proposant d’exonérer de TH les organismes privés non lucratifs gérant des activités sanitaires, sociales et médico-sociales.

Pour rappel, l’article 1407 du CGI dispose que la TH est due pour tous les locaux meublés affectés à l’habitation (au titre de résidence principale ou secondaire) ainsi que « pour les locaux meublés conformément à leur destination et occupés à titre privatif par les sociétés, associations et organismes privés et qui ne sont pas retenus pour létablissement de la cotisation foncière des entreprises ». Ainsi, lorsqu’un local est occupé à titre privatif par un organisme privé non lucratif, cet organisme est exonéré de cotisation foncière des entreprises (CFE), mais doit en retour s’acquitter de la TH sur ce local.

L’article 1414 D, créé par l’article 6 de la loi de finances pour 2018 ([92]), permet toutefois à certains établissements à but non lucratif qui accueillent des personnes âgées de demander l’application des différents mécanismes de dégrèvement et d’exonération de TH au titre des dispositifs dont auraient bénéficié leurs résidents s’ils avaient été redevables de la TH au titre du logement qu’ils occupent dans leur établissement. Il est également prévu que les gestionnaires de ces établissements restituent le montant du dégrèvement à leurs résidents, soit sous la forme d’une réduction opérée sur le montant du tarif journalier mis à leur charge en contrepartie des prestations minimales d’hébergement, soit sous forme d’une restitution intégrale.

Dans ce cadre, le présent article prévoyait initialement la suppression de la TH uniquement sur les locaux meublés affectés à l’habitation au titre de résidence principale. La mesure ne concernait pas les locaux d’habitation occupés comme résidence secondaire ainsi que les locaux meublés conformément à leur destination et occupés à titre privatif par les sociétés, associations et organismes privés et qui ne sont pas retenus pour l’établissement de la CFE. Le Sénat a ainsi introduit une nouvelle exception en exonérant de TH l’ensemble des organismes privés non lucratifs gérant des activités sanitaires, sociales et médico-sociales.

5.   Une compensation pour les collectivités territoriales de l’abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties situées dans le périmètre du projet d’intérêt général de Metaleurop

L’article 1388 quinquies B du CGI, créé par la loi de finances rectificative pour 2016 ([93]), permet aux collectivités territoriales de délibérer pour mettre en place un abattement de 50 % de base d’imposition à la TFPB pour les propriétés situées dans le périmètre d’un projet d’intérêt général (PIG) justifié par la pollution de l’environnement.

Cette qualification est délivrée par l’autorité administrative pour tout projet d’ouvrage, de travaux ou de protection présentant un caractère d’utilité publique et destiné à la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’équipement, au fonctionnement d’un service public, à l’accueil et au logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes, à la protection du patrimoine naturel ou culturel, à la prévention des risques, à la mise en valeur des ressources naturelles, à l’aménagement agricole et rural ou à la préservation ou la remise en bon état des continuités écologiques.

L’article 48 de la loi de finances rectificative pour 2016 précitée ne prévoit pas de compensation particulière pour les collectivités territoriales en dehors du gage formel permettant de respecter les contraintes de l’article 40 de la Constitution (dit « gage-tabac ») au stade de l’examen du texte. En pratique, ce dispositif de compensation est inopérant et ne peut être mis en œuvre.

Dans ce contexte, le Sénat a adopté un amendement du groupe SER ([94]), avec un avis défavorable du Gouvernement et de sagesse de la commission, disposant que la perte de recettes pour les collectivités territoriales résultant de l’article 1388 quinquies B du CGI est compensée, pour le PIG de Metaleurop uniquement, par un prélèvement sur recettes (PSR) dont le montant est déterminé par décret.

6.   Des amendements rédactionnels sans incidence sur le dispositif proposé

Les autres amendements adoptés au Sénat, à l’initiative du Rapporteur général, n’ont qu’une portée rédactionnelle ([95]).

III.   La position du Rapporteur gÉNÉral

Le Rapporteur général propose de rétablir le présent article dans sa version issue de l’Assemblée nationale, à l’exception de cinq amendements de nature rédactionnelle n’ayant pas de conséquence sur le dispositif proposé. Il propose toutefois quelques adaptations concernant le rapport d’évaluation, notamment en ce qui concerne les conséquences de la réforme sur les indicateurs financiers.

1.   Le rétablissement en 2021 de l’entrée en vigueur du nouveau schéma de financement des collectivités territoriales

Le Rapporteur général n’est pas favorable à un report d’une année de l’entrée en vigueur du nouveau schéma de financement des collectivités territoriales, dans la mesure où il souhaite, à l’instar du Gouvernement, que cette réforme soit effective à l’issue du renouvellement général des conseillers municipaux qui doit intervenir en 2020.

Il rappelle que la présente réforme, initialement prévue pour le projet de loi de finances pour 2019, a fait l’objet de plus d’un an de concertation avec les différentes associations d’élus locaux et que le nouveau schéma de financement entrera en vigueur une année après la promulgation de la présente loi. Cette période semble suffisante pour identifier les éventuelles difficultés qui pourraient apparaître et modifier, le cas échéant, le mécanisme de compensation proposé par le présent article.

Le Rapporteur général propose de revenir au calendrier initial de mise en œuvre du présent article, avec une entrée en vigueur du nouveau schéma de financement des collectivités territoriales à compter de 2021. Par cohérence, il propose également de supprimer l’avancement de la date de remise du rapport d’évaluation du Gouvernement.

Concernant la question plus spécifique de l’impact sur les indicateurs financiers utilisés pour l’éligibilité et le calcul des dotations de péréquation verticale et des dispositifs de péréquation horizontale, le Rapporteur général rappelle que le Comité des finances locales (CFL), appuyé par la direction générale des collectivités locales (DGCL), travaillera sur ce sujet au cours du premier semestre 2020.

De même, le secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics a indiqué, en séance publique au Sénat lors de l’examen du présent article, avoir « proposé devant votre délégation aux collectivités territoriales voilà quelques semaines, devant le Comité des finances locales, devant lAssemblée nationale et […] devant lassemblée générale du Congrès des maires de France que lon puisse mettre à profit les six premiers mois de lannée 2020 pour mener un travail explorateur et rendre plus juste le potentiel fiscal. […] Lentreprise est extrêmement périlleuse : lorsque lon modifie un tel indicateur, il y a des gagnants et des perdants ».

Ensuite, le présent article dispose déjà qu’un « travail visant à la réforme des différents indicateurs financiers utilisés pour léligibilité et le calcul des dotations de péréquation verticale et des dispositifs de péréquation horizontale est réalisé au cours de lannée 2020. Il associe, selon des modalités à définir conjointement, les commissions et délégations compétentes de lAssemblée nationale et du Sénat ». Le Rapporteur général souligne toutefois que ces dispositions ne semblent pas relever du domaine de la loi, dans la mesure où elles concernent l’organisation interne de l’Assemblée nationale et constituent une forme d’injonction du Parlement au Parlement.

Enfin, le Rapporteur général observe que l’article 78 de la présente loi de finances dispose, à la suite de l’adoption d’un amendement de MM. Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie, que « le Gouvernement remet au Parlement, au plus tard sept mois après la promulgation de la présente loi, un rapport portant sur les conséquences de la réforme de la fiscalité locale opérée par la présente loi sur la détermination du montant et la répartition des concours financiers de lÉtat ainsi que sur les fonds de péréquation ». Il est précisé que ce rapport présente notamment « les effets attendus en labsence de refonte des indicateurs financiers utilisés », « lopportunité dune simple neutralisation des effets de la réforme de la fiscalité locale opérée par la présente loi sur les dotations de lÉtat et les fonds de péréquation », ainsi qu’une « perspective dévolution globale des indicateurs financiers » ([96]).

Aussi, le Rapporteur général propose de supprimer la réalisation du travail sur les indicateurs financiers en lien avec les commissions et délégations compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat, tout en maintenant le rapport prévu à l’article 78.

2.   Le rétablissement d’une compensation de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales à l’euro près et de l’année de référence 2019 pour le calcul de la cotisation en 2021 et 2022

Le Rapporteur général propose de revenir sur la décision du Sénat de procéder à une indexation des valeurs locatives sur l’IPCH, en lieu et place de l’IPC. Il estime que le compromis trouvé à l’Assemblée nationale permet à la fois de tenir compte du principe d’une compensation à l’euro près, mais également de l’évolution réelle des prix au niveau national. Il propose de rétablir en conséquence une indexation au niveau de 0,9 % en 2020.

Il estime que la suppression du mécanisme de reprise des communes ayant augmenté leur taux de taxe d’habitation n’est pas justifiée, dans la mesure où il a toujours été annoncé par le Gouvernement que la compensation du dégrèvement se ferait sur la base du taux 2017, en particulier pour les 80 % des ménages les plus modestes. Or, le mécanisme de reprise vise uniquement l’année 2020 et ne concerne que les 80 % des ménages les plus modestes, dans la mesure où la première tranche d’exonération pour les 20 % des ménages restant entre en vigueur en 2021. Il propose en cohérence de rétablir le mécanisme de reprise pour ne pas faire bénéficier les communes ayant augmenté leur taux d’un effet d’aubaine difficilement justifiable, notamment vis-à-vis des communes ayant réalisé un effort de gestion et de modération fiscale.

Ensuite, le Rapporteur général propose de revenir sur l’ensemble des mesures permettant la prise en compte d’une dynamique fictive l’année de la suppression de la TH pour le calcul de la compensation aux collectivités territoriales. En effet, il estime que l’engagement du Gouvernement est celui d’une compensation à l’euro près et que celle-ci n’inclut pas la dynamique future des impositions supprimées.

Il propose également de revenir sur la mise en place d’un mécanisme de garantie flottante : le présent article prévoit déjà un mécanisme de garantie, selon lequel la fraction de TVA ne pourra jamais être inférieure à celle versée en 2021. Il est rappelé qu’au cours des vingt dernières années, une seule année a connu une baisse du produit de la TVA. Il s’agit de l’année 2009 marquée par une crise systémique.

Le Rapporteur général propose enfin de rétablir l’année 2019 comme année de référence pour le taux retenu pour l’établissement des impositions de TH en 2021 et 2022 dans la mesure où cette référence est également utilisée pour le calcul de la TH sur les résidences secondaires. Le maintien de la version du Sénat, c’est-à-dire la prise en compte des taux applicables en 2017, induirait une perte de recettes pour les collectivités territoriales concernées, allant à l’encontre de la volonté du Sénat d’assurer la meilleure ressource possible pour les communes et les EPCI.

3.   La suppression de l’exonération de taxe d’habitation pour les organismes privés non lucratifs gérant des activités sanitaires, sociales et médico-sociales

Le Rapporteur général n’est pas favorable à la mise en place d’une exonération spécifique de TH pour les organismes privés non lucratifs gérant des activités sanitaires, sociales et médico-sociales. Il rappelle qu’un amendement similaire a été rejeté par l’Assemblée nationale en première lecture ([97]), au motif que le droit en vigueur n’induit aucune rupture d’égalité devant la loi : en effet, les organismes privés lucratifs gérant de telles activités sont assujettis à la CFE (tandis que les organismes privés non lucratifs sont assujettis à la TH).

Le Rapporteur général rappelle que l’article 1414 D permet également à certains établissements à but non lucratif qui accueillent des personnes âgées de demander l’application des différents mécanismes de dégrèvement et d’exonération de TH au titre des dispositifs dont auraient bénéficié leurs résidents s’ils avaient été redevables de la TH au titre du logement qu’ils occupent dans leur établissement.

4.   La suppression de la compensation pour les collectivités territoriales de l’abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties situées dans le périmètre du projet d’intérêt général de Metaleurop

Enfin, le Rapporteur général propose de supprimer la compensation pour les collectivités territoriales de l’abattement de TFPB situées dans le périmètre du PIG de Metaleurop. Il s’agit en effet d’une exonération facultative qui n’a pas vocation à être compensée, au contraire des exonérations obligatoires imposées par le législateur national.

Il rappelle que l’article 48 de la loi de finances rectificative pour 2016 ne prévoyait pas de compensation particulière pour les collectivités territoriales en dehors du gage formel permettant de respecter les contraintes de l’article 40 de la Constitution (dit « gage-tabac »).

Enfin, la mesure prévoit que le montant du PSR de compensation soit déterminé par décret. Cette disposition contrevient à l’article 34 de la LOLF ([98]) qui dispose que la première partie de la loi de finances évalue chacun des PSR.

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Article 5 bis A (nouveau)
Rationalisation de lexonération
de droits denregistrement, de taxe de publicité foncière et de contribution de sécurité immobilière en faveur de lÉtat et de certains de ses établissements publics

I.   Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A.   État du droit

L’article 1040 du code général des impôts (CGI) exonère de droits d’enregistrement et de la taxe de publicité foncière les acquisitions et les échanges faits par :

– l’État ;

– les « établissements publics scientifiques, denseignement, dassistance et de bienfaisance » de l’État ;

– ainsi que, par l’effet de l’article 22 de la loi du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017, les « établissements publics fonciers » de l’État.

L’article 1040 bis du même code exonère de droits d’enregistrement, de la taxe de publicité foncière et de la contribution de sécurité immobilière les transferts à titre gratuit de biens mobiliers et immobiliers effectués par l’État et l’Établissement public d’aménagement de Paris-Saclay au profit d’établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel.

B.   Dispositif proposÉ

L’article adopté par le Sénat a été introduit par un amendement du Gouvernement ayant recueilli un avis de sagesse de la commission des finances.

Selon son exposé sommaire, il vise à clarifier et rationaliser le champ d’application de l’exonération de droits d’enregistrement, de taxe de publicité foncière et de contribution de sécurité immobilière en faveur de l’État et de certains établissements publics.

Pour ce faire, l’article procède à une double modification de l’article 1040 du CGI.

En premier lieu, il étend le champ d’application de l’article 1040 précité aux établissements publics de « recherche ».

Le Gouvernement indique dans l’exposé sommaire de l’amendement que « la mesure proposée permet dassurer une neutralité fiscale pour les opérations de restructuration des établissements de lenseignement supérieur et de la recherche afin de faciliter les transferts effectués dans le cadre de rapprochements, regroupements ou fusions détablissements denseignement supérieur et de recherche ».

En effet, avec la nouvelle rédaction proposée de l’article 1040 du CGI, les exonérations prévues bénéficieraient également aux établissements publics de recherche (EPR), tout comme elles bénéficient en l’état du droit aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), aux établissements publics d’enseignement supérieur (EPES) et aux établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST), pour toutes leurs acquisitions, notamment pour les transferts de biens entre ces mêmes établissements.

En second lieu, il étend le bénéfice de l’exonération, pour l’État et l’ensemble des établissements publics visés par l’article 1040, à la contribution de sécurité immobilière.

L’article abroge également, en conséquence, l’article 1040 bis du code général des impôts, qui devient sans objet en ce qu’il vise une exonération de contribution de sécurité immobilière qui serait désormais incluse dans la nouvelle rédaction de l’article 1040 du même code.

II.   La position du Rapporteur gÉnÉral

La mesure proposée par le Gouvernement constitue une légère extension du champ des exonérations de la fiscalité applicable pour les mutations essentiellement immobilières au profit de l’État et de certains de ses établissements publics.

L’extension de l’exonération à la contribution de sécurité immobilière présente un coût modéré dans la mesure où le taux de cette taxe se limite à 0,1 % de la valeur des biens immobiliers transmis (article 881 K du code général des impôts).

L’extension du bénéfice des exonérations aux établissements publics de recherche permet d’éviter les « frottements fiscaux » consécutifs aux transferts de biens dans le cadre de rapprochements, regroupements ou fusions d’établissements d’enseignement supérieur et de recherche.

Le Rapporteur général propose dès lors d’adopter cet article sans modification.

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Article 5 bis (supprimé)
Aménagements de la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux,
les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement en Île-de-France

Le présent article, introduit par l’Assemblée nationale, augmente de 20 % le tarif de la taxe annuelle sur les bureaux, commerces, locaux de stockages et surfaces de stationnement, dite « taxe sur les bureaux », applicable aux locaux à usage de bureaux dans les zones les plus attractives de la région d’Île-de-France. Le Sénat ayant supprimé cet article, le Rapporteur général propose de le rétablir dans sa version issue de l’Assemblée nationale.

I.   Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A.   État du droit

L’article 231 ter du code général des impôts (CGI) définit une taxe annuelle sur les bureaux, commerces, locaux de stockages et surfaces de stationnement, dite « taxe sur les bureaux », applicable dans la seule région d’Île-de-France. Le produit de la taxe est affecté à 50 % au profit de la région d’Île-de-France, dans la limite de 212,9 millions d’euros (article L. 4414-7 du code général des collectivités territoriales – CGCT), puis au fonds national d’aide au logement (FNAL) et à la Société du Grand Paris (SGP) ([99]) dans le respect des plafonds fixés en loi de finances ([100]). Le plafond d’affectation au FNAL est fixé à 116,1 millions d’euros en 2019 et celui propre à la SGP à 500 millions d’euros. Le reliquat éventuel est versé au budget général de l’État.

Pour rappel, l’Assemblée nationale a adopté l’année dernière, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2019, un amendement de la commission des finances, à l’initiative de notre collègue Gilles Carrez ([101]), avec un avis favorable du Gouvernement, élargissant l’assiette de la taxe aux surfaces de stationnement qui font l’objet d’une exploitation commerciale. En contrepartie, les locaux et aires des parcs relais sont exonérés dès lors que leur vocation exclusive est de faciliter l’accès des voyageurs au réseau de transport en commun. L’amendement prévoyait également une augmentation des tarifs des locaux à usage de bureaux et des surfaces de stationnement en première circonscription (cf. définition des circonscriptions infra) de 10 %.

Ainsi, la taxe sur les bureaux s’applique désormais en Île-de-France :

– aux locaux à usage de bureaux, c’est-à-dire aux bureaux et à leurs dépendances immédiates, mais aussi aux locaux professionnels destinés à l’exercice d’activités libérales ou utilisés par des associations ou organismes privés ;

– aux locaux commerciaux, c’est-à-dire aux locaux destinés à l’exercice d’une activité de commerce de détail ou de gros et de prestations de services à caractère commercial ou artisanal, ainsi qu’à leurs réserves attenantes couvertes ou non et aux emplacements attenants affectés en permanence à la vente ou, depuis la loi de finances pour 2019, à des prestations de service ([102]) ;

– aux locaux de stockage, c’est-à-dire aux locaux ou aires couvertes destinés à l’entreposage de produits, de marchandises ou de biens ;

– et depuis la loi de finances pour 2019 précitée, aux surfaces de stationnement, c’est-à-dire aux locaux ou aires, couvertes ou non couvertes, destinés au stationnement des véhicules et qui font l’objet d’une exploitation commerciale ou sont annexés aux locaux de bureaux, commerciaux et de stockage.

Toutefois sont exonérés de la taxe :

– les locaux et surfaces de stationnement appartenant aux fondations et aux associations reconnues d’utilité publique, ainsi que les locaux spécialement aménagés pour l’archivage administratif et pour l’exercice d’activités de recherche ou à caractère sanitaire, social, éducatif ou culturel ;

– les locaux administratifs et les surfaces de stationnement des établissements publics d’enseignement des premier et second degrés et des établissements privés sous contrat avec l’État ;

– les locaux à usage de bureaux d’une superficie inférieure à 100 mètres carrés, les locaux commerciaux d’une superficie inférieure à 2 500 mètres carrés, les locaux de stockage d’une superficie inférieure à 5 000 mètres carrés et les surfaces de stationnement de moins de 500 mètres carrés annexées à ces catégories de locaux ;

– les locaux de stockage appartenant aux sociétés coopératives agricoles ou à leurs unions ;

– les locaux situés dans une zone franche urbaine – territoire entrepreneur ;

– et depuis la loi de finances pour 2019 précitée, les locaux et aires des parcs relais, qui s’entendent des parcs de stationnement assurant la liaison vers différents réseaux de transport en commun et dont la vocation exclusive est de faciliter l’accès des voyageurs à ces réseaux.

Les tarifs par mètre carré de la taxe dépendent de la catégorie des locaux et de la localisation de ces locaux en fonction de trois circonscriptions :

– première circonscription : Paris et les communes du département des Hauts-de-Seine ;

– deuxième circonscription : les communes de l’unité urbaine de Paris autres que Paris et les communes du département des Hauts-de-Seine ;

– troisième circonscription : les autres communes de la région d’Île-de-France.

Toutefois, les communes de la deuxième circonscription éligibles à la fois à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et au bénéfice du fonds de solidarité des communes de la région d’Île-de-France (FSRIF) sont classées dans la troisième circonscription pour le calcul de la taxe. De plus, les communes de la première circonscription éligibles aux mêmes dotations bénéficient sur le tarif appliqué pour le calcul de la taxe d’une réduction du tarif de 10 %.

Enfin, un tarif réduit est également appliqué pour les bureaux appartenant à la collectivité publique ou aux organismes professionnels ainsi qu’à certaines associations ou certains organismes privés sans but lucratif.

Tarifs applicables en 2019

(en euros par mètre carré)

Circonscriptions

Première

Deuxième

Troisième

Locaux à usage de bureaux  Tarif normal

19,31

10,55

5,08

Locaux à usage de bureaux  Tarif réduit

9,59

6,34

4,59

Locaux commerciaux

7,86

4,06

2,05

Locaux de stockage

4,07

2,05

1,05

Surfaces de stationnement

2,58

1,38

0,71

Source : article 231 ter du CGI.

Pour rappel, les tarifs des locaux de bureaux et des surfaces de stationnement en première circonscription ont été augmentés de 10 % par la loi de finances pour 2019, sauf pour les communes qui bénéficient aujourd’hui de la dérogation tarifaire de 10 % en première circonscription (communes bénéficiant de la DSU et du FSRIF).

Enfin, les tarifs sont actualisés au 1er janvier de chaque année en fonction de l’évolution de l’indice du coût de la construction publié par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

B.   Dispositif proposÉ

Dans la poursuite des propositions formulées par notre collègue Gilles Carrez dans un rapport remis au Premier ministre en juillet 2018 ([103]), le présent article propose de moderniser la taxe sur les bureaux de manière à fournir des ressources supplémentaires à la SGP qui porte le projet de transports du Grand Paris Express.

Dans ce contexte, l’Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Gilles Carrez et du Rapporteur général ([104]), avec un avis favorable du Gouvernement, augmentant de 20 % le tarif de la taxe sur les bureaux applicable aux locaux à usage de bureaux dans les zones les plus attractives de la région d’Île-de-France. Cette zone serait constituée par les 1er, 2e, 7e, 8e, 9e, 10e, 15e, 16e et 17e arrondissements de Paris et les communes de Boulogne-Billancourt, Courbevoie, Issy-les-Moulineaux, Levallois-Perret, Neuilly-sur-Seine et Puteaux.

Ainsi, les tarifs par mètre carré de la taxe seront désormais fonction de quatre circonscriptions :

– première circonscription : 1er, 2e, 7e, 8e, 9e, 10e, 15e, 16e et 17e arrondissements de Paris et les communes de Boulogne-Billancourt, Courbevoie, Issy-les-Moulineaux, Levallois-Perret, Neuilly-sur-Seine et Puteaux ;

– deuxième circonscription : les arrondissements de Paris et les communes du département des Hauts-de-Seine autres que ceux de la première circonscription ;

– troisième circonscription : les communes de l’unité urbaine de Paris autres que Paris et les communes du département des Hauts-de-Seine ;

– quatrième circonscription : les autres communes de la région d’Île-de-France.

Tarifs applicables en 2020

(en euros par mètre carré)

Circonscriptions

Première

Deuxième

Troisième

Quatrième

Locaux à usage de bureaux  Tarif normal

23,18

19,31

10,55

5,08

Locaux à usage de bureaux  Tarif réduit

11,51

9,59

6,34

4,59

Locaux commerciaux

7,86

4,06

2,05

Locaux de stockage

4,07

2,05

1,05

Surfaces de stationnement

2,58

1,38

0,71

Source : article 231 ter du CGI et présent projet de loi de finances.

Le présent article prévoit également que l’actualisation annuelle en fonction de l’inflation ne s’appliquerait pas, en 2020, aux tarifs de la première circonscription.

La hausse de tarif a pour conséquence d’accroître de 44 millions d’euros le plafond d’affectation à la SGP de la taxe sur les bureaux.

II.   Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté un amendement de la commission des finances du Sénat ([105]), avec un avis défavorable du Gouvernement, supprimant le présent article. En effet, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat regrette qu’une « fois de plus, la seule solution imaginée pour financer un équipement public soit une nouvelle progression de la taxation des entreprises » et estime qu’une « taxe ciblant explicitement les quartiers et communes accueillant des immeubles de bureaux constitue un mauvais signal alors quil convient au contraire, à loccasion du Brexit, daccroître lattractivité de la France et notamment de la région parisienne » ([106]).

Le rapporteur général du Sénat s’interroge également, dans le rapport précité, sur « la définition dune zone définie sur des critères non clairement explicités, avec tous les effets de seuil quentraîne immanquablement une taxation reposant sur un zonage ».

III.   La position du Rapporteur gÉNÉral

Le Rapporteur général rappelle que le présent article vise à assurer le financement, par une hausse de fiscalité concentrée sur la région d’Île-de-France, du projet du Grand Paris Express porté par la SGP. En conséquence, il propose de rétablir le présent article dans sa version telle qu’adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

Il note que le zonage existant en trois circonscriptions ne repose d’ores et déjà sur aucun critère clairement explicité. Dans ce cadre, la création d’un tarif majoré pour certaines zones de la région parisienne se justifie par le caractère particulièrement attractif de ces zones situées dans le cœur historique de Paris ou à proximité du quartier d’affaires de La Défense, et ceci pour les locaux à usage de bureaux uniquement. Ce sont dans ces arrondissements et dans ces communes que se concentrent de nombreux locaux à usage de bureaux qui bénéficient fortement des externalités positives du réseau de transport francilien.

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Article 5 ter A (nouveau)
Exclusion des surfaces de stationnement de la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement en Île-de-France

Le présent article, introduit par le Sénat, exclut de l’assiette de la taxe annuelle sur les bureaux, commerces, locaux de stockages et surfaces de stationnement, dite « taxe sur les bureaux », les surfaces de stationnement qui font l’objet d’une exploitation commerciale. Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

I.   Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A.   État du droit

Un état détaillé du droit applicable est effectué au commentaire de l’article 5 bis du présent rapport ([107]).

Pour rappel, l’Assemblée nationale a adopté l’année dernière, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2019, un amendement de la commission des finances, à l’initiative de notre collègue Gilles Carrez ([108]), avec un avis favorable du Gouvernement, élargissant l’assiette de la taxe sur les bureaux aux surfaces de stationnement qui font l’objet d’une exploitation commerciale. En contrepartie, les locaux et aires des parcs relais sont exonérés dès lors que leur vocation exclusive est de faciliter l’accès des voyageurs au réseau de transport en commun.

L’amendement prévoyait également une augmentation des tarifs des locaux à usage de bureaux et des surfaces de stationnement en première circonscription de 10 %.

L’article résultant de l’adoption de cet amendement avait été supprimé au Sénat en première lecture, puis avait été rétabli par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture.

B.   Dispositif proposÉ

Le présent article, qui résulte de l’adoption au Sénat d’un amendement de M. Philippe Dominati ([109]), avec un avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement, exclut de l’assiette de la taxe sur les bureaux les surfaces de stationnement qui font l’objet d’une exploitation commerciale. Il supprime en conséquence l’exonération applicable aux locaux et aires des parcs relais.

L’auteur de l’amendement estime en effet que l’élargissement de l’assiette aux surfaces de stationnement voté l’année dernière en loi de finances pour 2019 « constitue effectivement un frein à la mobilité en Île-de-France pour les habitants qui ne disposent pas dalternative en matière de transports en commun » et qu’il « conviendrait plutôt dencourager les automobilistes à utiliser les parcs de stationnement souterrains ou couverts afin de réduire lencombrement des rues et le stationnement illégal en surface » ([110]).

II.   La position du Rapporteur gÉNÉral

Le Rapporteur général propose de supprimer le présent article qui revient sur une mesure adoptée l’année dernière en loi de finances pour 2019 ([111]). Il rappelle que cette mesure permet d’assurer le financement, par une hausse de fiscalité concentrée sur la région d’Île-de-France, du projet du Grand Paris Express porté par la Société du Grand Paris (SGP). Elle permet de faire contribuer à ce titre les surfaces de stationnement qui font l’objet d’une exploitation commerciale au financement du développement des infrastructures de transport en Île-de-France, au même titre que les locaux de bureaux et les locaux commerciaux.

Il observe également qu’en contrepartie de l’élargissement de l’assiette voté il y a un an, le législateur a introduit une nouvelle exonération applicable aux locaux et aires des parcs relais. Il s’agit ainsi d’encourager les automobilistes à utiliser les parcs de stationnement lorsqu’ils ont également recours à des transports publics. La mesure permet ainsi d’encourager le développement de l’intermodalité en Île-de-France.

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Article 5 ter
Exonération de taxe dhabitation sur les résidences principales et dégrèvement de contribution à laudiovisuel public en faveur des contribuables bénéficiant du dispositif dit de sortie en sifflet

Le présent article, introduit par l’Assemblée nationale, prévoit que les contribuables ayant bénéficié du dispositif dit de sortie en sifflet en 2018 sont exceptionnellement exonérés de taxe d’habitation (TH) sur les résidences principales et dégrevés de contribution à l’audiovisuel public (CAP) en 2019. À l’initiative du rapporteur général de la commission des finances, le Sénat a adopté, avec un avis défavorable du Gouvernement, un amendement transformant l’exonération de TH en un dégrèvement.

I.   Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A.   État du droit

À l’initiative du Gouvernement, la loi de finances pour 2018 ([112]) a introduit une exonération spécifique de TH et de CAP au bénéfice de certains ménages, afin d’assurer la transition entre le mécanisme de sortie en sifflet de TH instauré par la loi de finances pour 2016 ([113]) et le dégrèvement pour 80 % des ménages instauré par la loi de finances pour 2018 précitée.

1.   Les dispositions introduites en loi de finances pour 2016 pour limiter l’entrée dans l’imposition locale de certains ménages

Pour mémoire, l’extinction de la demi-part dite « vieux parents », adoptée en loi de finances pour 2009 ([114]) et dont les effets se sont manifestés en 2014, à compter de l’imposition des revenus de 2013, et la fiscalisation des majorations de pension pour charges de famille, adoptée en loi de finances pour 2014 ([115]), ont eu pour conséquence d’augmenter – à situation inchangée – le niveau de revenu fiscal de référence (RFR) des contribuables concernés.

En l’absence d’actions correctrices, ces derniers auraient perdu le bénéfice des exonérations de TH et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), respectivement prévues par les articles 1414 et 1391 du code général des impôts (CGI).

Après l’adoption d’une première mesure transitoire concernant la TH dans la première loi de finances rectificative pour 2014 ([116]) visant à maintenir une année supplémentaire le bénéfice de l’exonération, deux mesures ont été prises en loi de finances pour 2016 ([117]) pour limiter les effets de l’entrée de ces contribuables dans l’imposition locale :

– la clause dite de « grand-père » ou de maintien des droits acquis qui pérennise les exonérations d’imposition locale et de CAP dont ont bénéficié, en 2014, les contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi que les veuves et veufs concernés par l’article 28 de la première loi de finances rectificative pour 2014. Pour ces derniers, les seuils de RFR conditionnant l’exonération de TH et de TFPB sont ainsi durablement rehaussés : aux termes du I bis de l’article 1417 du CGI, le seuil de RFR pour la première part de quotient familial est fixé à 13 922 euros, au lieu de 10 988 euros pour les autres redevables ;

– le mécanisme dit de sortie « en sifflet » visant à lisser les effets de seuil pour l’entrée dans l’imposition locale. Ce mécanisme permet notamment aux contribuables ayant perdu le bénéfice de l’exonération de TH prévue au I bis de l’article 1414 du CGI de conserver, pendant deux ans, le bénéfice de cette exonération – associée au dégrèvement de CAP – et de s’acquitter ensuite progressivement d’une partie croissante de leur TH. À l’issue de la deuxième année, ils bénéficient, pour le calcul de leur TH, d’un abattement des deux tiers de leur valeur locative puis d’un abattement d’un tiers la quatrième année.

2.   L’articulation entre le mécanisme de sortie en sifflet et le dégrèvement de taxe d’habitation en faveur de 80 % des foyers

L’article 5 de la loi de finances pour 2018 ([118]) a mis en place, sous conditions de ressources, un dégrèvement progressif de TH au titre de la résidence principale. La mesure se traduit, pour les personnes étant dans le champ de ce nouveau dispositif, par un dégrèvement croissant de 30 % en 2018, 65 % en 2019 et 100 % en 2020. Le dégrèvement bénéficie à 80 % des foyers.

À l’initiative du Gouvernement, l’article 7 de la loi de finances pour 2018 ([119]) a introduit un nouveau mécanisme transitoire au bénéfice des personnes qui ont perdu en 2015 le bénéfice du mécanisme de sortie en sifflet. Ces dernières, qui ont été, en pratique, exonérées de TH en 2015 et en 2016 au titre des deux premières années du mécanisme de sortie en sifflet, auraient dû s’acquitter en 2017 d’un tiers du montant de leur TH. En 2018, le montant de la TH due, porté à deux tiers, aurait dû être minoré de 30 %, au titre du dégrèvement introduit par l’article 5 de la loi de finances pour 2018.

Le dispositif introduit permet donc :

– d’exonérer de TH en 2017 les redevables se trouvant dans la troisième année du mécanisme de sortie en sifflet prévue par le 2° du I bis de l’article 1414 du CGI ; ces contribuables bénéficient également au titre de l’année 2017 d’un dégrèvement de CAP ;

– de faire bénéficier d’un dégrèvement de 100 % de la TH en 2018 et en 2019 les redevables qui relèvent des troisième et quatrième années du mécanisme de sortie en sifflet ou qui ont bénéficié de l’exonération de TH en 2017 présentée ci-dessus, et qui sont éligibles au nouveau dégrèvement prévu par l’article 5 de la loi de finances pour 2018. Ces derniers bénéficient donc d’un dégrèvement plus favorable que celui de droit commun de 30 % en 2018 et 65 % en 2019. Ils ne bénéficient toutefois pas du dégrèvement de CAP.

Toutefois, une nouvelle fois à l’initiative du Gouvernement, l’article 15 de la loi de finances pour 2019 a prolongé d’une année supplémentaire l’exonération de TH et le dégrèvement de CAP pour les contribuables concernés ([120]). Le dispositif prévoit de reconduire le dispositif introduit par l’article 7 de la loi de finances pour 2018. Concrètement, cela implique que :

– les contribuables qui devaient bénéficier en 2018 d’un dégrèvement de 100 % de leur TH seront exonérées de TH. Pour ces personnes, la mesure est strictement neutre du point de vue du paiement de la TH, mais leur permettra de bénéficier d’un dégrèvement de la CAP ;

– les contribuables qui devaient bénéficier en 2018 d’un abattement sur leur TH au titre du mécanisme de sortie en sifflet, dont les conditions de ressources les situent en dehors de l’application du dégrèvement introduit par l’article 5 de la loi de finances pour 2018, seront exonérées de TH et également dégrevé de CAP en 2018.

La transformation du dégrèvement de TH en exonération en 2018, si elle est neutre pour la plupart des contribuables, a toutefois des conséquences pour les finances locales, dans la mesure où une exonération de TH est moins compensée qu’un dégrèvement, pour lequel l’État se substitue au contribuable.

En effet, aux termes de l’article 21 de la loi de finances pour 1992 ([121]) les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sont compensés par un prélèvement sur les recettes (PSR) de l’État des pertes fiscales résultant de l’application des exonérations prévues en matière de TH. Toutefois, il convient d’observer que le montant de l’allocation de compensation versée est déterminé, pour chaque collectivité ou établissement, comme le produit des bases d’imposition exonérées l’année précédente et du taux applicable en 1991.

La mesure a ainsi induit, selon les informations transmises au Rapporteur général lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2019, une perte de recettes fiscales pour les collectivités territoriales de 56 millions d’euros en 2018.

B.   Dispositif proposÉ

À l’initiative de M. Sacha Houlié ([122]), le présent article introduit à l’Assemblée nationale avec un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, a prolongé une nouvelle fois d’une année le bénéfice de l’exonération de TH et le dégrèvement de CAP pour les contribuables concernés. Le dispositif prévoit de reconduire une nouvelle fois le dispositif introduit par l’article 7 de la loi de finances pour 2018. Concrètement, cela implique que :

– les contribuables qui devaient bénéficier en 2019 d’un dégrèvement de 100 % de leur TH seront une nouvelle fois exonérées de TH. Pour ces personnes, la mesure est strictement neutre du point de vue du paiement de la TH, mais leur permettra de bénéficier de nouveau d’un dégrèvement de la CAP ;

– les contribuables qui devaient bénéficier en 2019 d’un abattement sur leur TH au titre du mécanisme de sortie en sifflet, dont les conditions de ressources les situent en dehors de l’application du dégrèvement introduit par l’article 5 de la loi de finances pour 2018, seront une nouvelle fois exonérées de TH et également dégrevé de CAP en 2019.

La compensation des exonérations de TH étant versée l’année suivante, un amendement du Gouvernement ([123]) a tiré les conséquences de l’amendement de M. Sacha Houlié à l’article 26 sur le prélèvement sur les recettes de l’État au titre de 2020. Il précise que « le prélèvement sur les recettes de lÉtat au titre de la compensation dexonérations relatives à la fiscalité locale est majoré de 226 millions deuros ».

Ainsi, sur la base de ces informations, du point de vue des collectivités territoriales, le présent article devrait avoir pour conséquences :

– une baisse du montant des dégrèvements de TH, pour 300 millions d’euros, en 2019 ;

– une hausse des PSR de 226 millions d’euros, en 2020 ;

– soit une perte de recettes pour les collectivités territoriales, sur 2019 et 2020, de 74 millions d’euros.

II.   Les modifications apportÉes par le SÉnat

À l’initiative du rapporteur général de la commission des finances, le Sénat a adopté, avec un avis défavorable du Gouvernement, un amendement transformant l’exonération de TH en un dégrèvement, tout en conservant le dégrèvement de CAP ([124]).

Le champ des bénéficiaires est conservé, seuls le mécanisme juridique et les modalités de prises en charge de la mesure sont modifiés. Le dégrèvement de TH étant intégralement compensé par l’État, l’amendement réduit à zéro le coût de la mesure pour les collectivités territoriales.

L’amendement met ainsi à la charge de l’État, uniquement pour les contribuables concernés par le mécanisme de sortie en sifflet, d’une part, le coût de l’allégement de TH nouveau créé en faveur des ménages faisant partie des 20 % les plus favorisés et, d’autre part, comme cela est déjà prévu par le droit actuellement en vigueur, le coût de l’allégement de TH en faveur des ménages faisant partie des 80 % les moins favorisés.

III.   La position du Rapporteur gÉNÉral

Le Rapporteur général relève que le présent article a été introduit à l’initiative de M. Sacha Houlié.

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*     *

Article 5 quater (nouveau)
Mesure anti-abus relative aux droits denregistrement des cessions de parts de sociétés civiles agricoles

I.   Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A.   État du droit

Les cessions de parts sociales à titre onéreux sont soumises à un droit d’enregistrement de 3 % par application de l’article 726 du code général des impôts (CGI). Ce taux est porté à 5 % pour les parts de société à prépondérance immobilière, c’est-à-dire de sociétés dont l’actif est principalement constitué d’immeubles ou de droits immobiliers situés en France, ou de participations dans des personnes morales elles-mêmes à prépondérance immobilière.

La majoration du taux du droit d’enregistrement à 5 %, au lieu de 3 %, permet d’aligner la taxation sur le taux applicable aux mutations immobilières à titre onéreux (article 684 du CGI).

Par exception, et conformément à l’article 730 bis du CGI, les cessions de parts de sociétés civiles agricole sont soumises à un droit fixe de 125 euros. Tel est le cas des cessions de parts des groupements agricoles d’exploitation en commun (GAEC), des exploitations agricoles à responsabilité limitée (EARL) ou plus largement de « toutes sociétés civiles à objet principalement agricole, même non exploitantes ».

La doctrine administrative ([125]) mentionne une liste indicative des sociétés civiles à objet principalement agricole comprenant :

– les sociétés civiles d’exploitation agricole (SCEA) ;

– les groupements fonciers agricoles (GFA) même non exploitants ;

– les groupements agricoles fonciers (GAF) ;

– les groupements forestiers ;

– et les groupements fonciers ruraux (GFR).

B.   Dispositif proposÉ

L’article adopté par le Sénat est issu d’un amendement de notre collègue Daniel Laurent et de plusieurs membres du groupe Les Républicains. Il a recueilli un avis favorable de la commission des finances et défavorable du Gouvernement.

Il maintient le bénéfice du droit fixe de 125 euros pour les cessions de parts de GAEC et d’EARL. En revanche, il en restreint le champ d’application pour les cessions de parts de sociétés civiles à objet principalement agricole.

Pour ces dernières, le bénéfice du droit fixe de 125 euros serait réservé aux sociétés constituées depuis au moins trois ans avant la cession et sous réserve :

– que l’opération de cession intervienne « entre personnes physiques dans un cadre familial jusquau quatrième degré » ;

– ou que le bénéficiaire de la cession soit une « personne physique ayant la qualité dexploitant » et qu’il prenne l’engagement de « conservation des parts pendant une durée de dix ans » et que la valeur de cette cession soit « inférieure à 250 000 euros ».

II.   La position du Rapporteur gÉnÉral

Les sociétés civiles agricoles sont la plupart du temps des sociétés à prépondérance immobilière puisque leur actif est souvent constitué de terres et de bâtiments d’exploitation.

Le droit fixe de 125 euros pour les cessions de parts de sociétés civiles agricoles – en lieu et place du droit de 5 % pour les sociétés à prépondérance immobilière – a pour but de favoriser les transmissions des exploitations.

Lors de la première lecture à l’Assemblée, un amendement d’une portée similaire à celui adopté au Sénat a été présenté par des membres du groupe Socialistes et apparentés. Il prévoyait que « les cessions de gré à gré de parts de sociétés civiles à objet principalement agricole, constituées depuis au moins trois ans avant la cession, sont enregistrées au droit fixe de 125 €, sous réserve que lopération de cession soit réalisée par lintermédiaire dune société daménagement foncier et détablissement rural et que lacquéreur sengage à respecter un cahier des charges dune durée dau moins dix ans ».

L’objet de l’amendement était de mettre un terme à une pratique d’optimisation fiscale consistant à transformer, peu avant la cession des parts, une société de droit commun en société civile agricole afin de bénéficier du droit fixe de 125 euros.

Le Rapporteur général avait indiqué en séance qu’il était ouvert à l’adoption d’un tel amendement si l’optimisation fiscale dénoncée existait réellement. Le Gouvernement avait indiqué en réponse : « Nous navons connaissance daucun cas doptimisation fiscale de ce type. Une telle disposition ne nous semble donc pas nécessaire ».

L’amendement avait ainsi été rejeté.

Au Sénat en première lecture, le Gouvernement a maintenu son avis défavorable au motif que le dispositif proposé entraînerait « une complexité juridique inutile pour des opérations doptimisation que nous navons jamais ni mesurées ni vérifiées ».

Pourtant, les auteurs de l’amendement adoptés ont documenté, dans l’exposé sommaire, leur argumentation selon laquelle existaient bien des pratiques d’optimisation consistant à transformer une société ordinaire en société civile agricole peu avant la cession des parts.

Ainsi, selon les auteurs de l’amendement au moins deux cessions de titres notifiées à la société d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) de Nouvelle Aquitaine illustrent ce détournement.

« Premier cas avéré en 2018, une société holding basée aux Îles Vierges acquiert 100 % des parts dun cru bourgeois dans le Médoc au prix de 97 millions deuros. Lacte de cession prévoit expressément la transformation préalable de la forme juridique initiale (SAS) en SCEA.

« Second cas avéré en octobre 2019, une société basée à Paris acquiert 100 % des parts dun cru au prix de 150 millions deuros. Le projet de vente transmis à la SAFER stipule expressément « la transformation de la SAS en SCEA avant la date de réalisation de la vente ».

Dans les deux cas, les cessions sont taxées au taux fixe de droit denregistrement de 125 €, régime de faveur de la SCEA ; et non au taux proportionnel de 5 % (Article 726 2 ° du code général des impôts) applicable aux cessions de titres de société à prépondérance immobilière des SAS. Cette taxation aurait alors représenté 4 800 000 euros pour le premier cas et 7 500 000 euros pour le second cas. »

Ils ajoutent qu’ « au niveau national, entre 2016 et 2018, 3 400 cessions de parts de SCEA ont été notifiées aux SAFER pour un total de près de 1,1 milliard deuros, ce qui représente près du tiers de la valeur de ce marché.

Certes, toutes ces cessions ne correspondent pas à des contournements mais les SAFER ne sont pas en mesure de les étudier au cas par cas pour isoler les montages opportunistes, sauf à effectuer des recherches approfondies et coûteuses.

À titre dexemples, deux cessions de parts de SCEA ont été notifiées aux SAFER, dont les acquéreurs ne sont pas agriculteurs et concernant des montants importants (16 millions deuros en Bourgogne Franche-Comté en 2018 et 21 millions deuros en PACA en 2019). »

Le Gouvernement n’a pas apporté de réponse sur les cas rapportés par les auteurs de l’amendement.

Dans ces conditions, et sous réserve des compléments qui pourraient être apportés en séance par le Gouvernement, le Rapporteur général propose d’adopter cet article.

La durée d’un minimum de trois années entre la constitution de la société civile agricole et le bénéfice du droit fixe paraît de nature à éviter des transformations de société à une date rapprochée de la cession des parts.

Le Rapporteur est, en revanche, plus réservé sur les autres conditions introduites par le Sénat, et notamment le fait de subordonner le bénéfice du droit fixe aux seules personnes physiques. L’exclusion des GAEC et EARL n’apparaît pas justifiée au regard de l’objectif anti-abus du dispositif.

De même, la condition relative à un engagement de conservation de l’exploitation durant dix années pour les seuls cessionnaires hors du cadre familial crée une différence de traitement entre deux catégories de cessionnaires.

Le Rapporteur général propose dès lors de supprimer ces conditions.

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Article 6
Suppression des taxes à faible rendement

I.   L’objectif de réduction du nombre de taxes à faible rendement

La notion de taxes à faible rendement peut faire l’objet de plusieurs définitions qui vont de celle de la Commission européenne – qui qualifie de « taxes mineures » les impositions dont le rendement est inférieur à 0,1 point de produit intérieur brut (PIB), soit environ 2,3 milliards d’euros dans le cas de la France – à celle de l’Inspection générale des finances (IGF) qui avait retenu un seuil de 150 millions d’euros dans son rapport de mars 2014 ([126]) et qui en dénombrait 192.

Dans le cadre du premier « printemps de lévaluation » mis en place sous cette législature, l’Assemblée nationale a adopté une résolution portant spécifiquement sur le sujet de la rationalisation des taxes à faible rendement (lien).

Partant du constat que l’accumulation des taxes à faible rendement « porte préjudice à lefficacité de notre économie, affaiblit la lisibilité de notre système fiscal, soppose à sa stabilité, et freine la modernisation du recouvrement », la résolution adoptée le 20 juin 2018 « encourage le Gouvernement à conduire une révision générale des taxes à faible rendement, et à fixer un objectif ambitieux de réduction du nombre de ces taxes ».

Le Gouvernement a ainsi fixé un objectif de réduction du nombre de taxes à faible rendement, dont l’inventaire a été réalisé dans le cadre du programme Action publique 2022.

Le programme pluriannuel de suppression et de simplification de taxes à faible rendement a débuté l’année dernière. L’article 26 de la loi de finances pour 2019 a ainsi supprimé 22 petites taxes ou ensemble de petites taxes, représentant un coût pour les finances publiques de près de 311 millions d’euros.

taxes supprimées par l’article 26 de la LFI pour 2019

(en millions d’euros)

Intitulé de la taxe

Disposition législative

Coût de la suppression

Dispositions supprimées par le projet de loi initial

Contribution aux poinçonnages et essai de métaux précieux

Article 527 du CGI

– 1,57

Taxe sur les contrats d’échange sur défaut d’un État de l’Union européenne

Article 235 ter ZD ter du CGI

– 0,58

Taxe sur l’ajout de sucre à la vendange

Article 422 du CGI

– 1,13

Droit fixe dû par les opérateurs de jeux ou de paris en ligne

Article 1012 du CGI

0

Contribution additionnelle à l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) applicable aux stations radioélectriques – Fraction État

Article 1609 decies du CGI

– 3,55

Taxe annuelle sur les résidences mobiles terrestres

Article 1013 du CGI

0

Taxe sur les farines

Article 1618 septies du CGI

– 64

Prélèvement sur les numéros surtaxés pour les jeux et concours radiodiffusés et télévisés

Article L. 137-19 du code de la sécurité sociale

– 3

Contribution additionnelle à l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) applicable aux stations radioélectriques

Article 1609 decies du CGI

– 4,85

Taxe sur l’édition des ouvrages de librairie

Article 1609 undecies du CGI

– 4

Taxe sur les appareils de reproduction

Article 1609 undecies du CGI

– 25

Redevance pour la certification des bois et plants de vigne

Article 1606 du CGI

– 0,6

Taxe sur les céréales

Article 1619 du CGI

– 17,5

Taxe sur les produits de la pêche maritime

Article 75 de la loi de finances rectificative pour 2013

– 4

Droit d’immatriculation des opérateurs et agences de voyages

Article L. 141-23 du code de tourisme

– 0,2

Taxe affectée à la chambre nationale de la batellerie artisanale

Article L. 4432-3 du code des transports

– 1,2

Dispositions supprimées à la suite de la discussion parlementaire

Taxe sur les huiles végétales

Article 1609 vicies du CGI

– 130

Certains droits fixes d’enregistrement dus par les sociétés

Articles 810 bis, 810 ter, 811, 812, 814 C et 816 du CGI

NC

Taxe sur la recherche de gîtes géothermiques

Article 1591 du CGI

– 0,04

Suppression du montant de la taxe due par la filière animale à l’ITERG

Article 4° du II du G de l’article 71 de la loi de finances rectificatives pour 2003 du 30 décembre 2003

– 0,01

Exclusion des véhicules utilisés par les cirques et les centres équestres de l’assiette de la taxe spéciale sur certains véhicules routiers

Article 284 bis du code des douanes

NC

Taxe sur plus-values de cessions réalisées par les HLM

Article 130 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018

NC

Suppression des taxes sur les messages publicitaires (en 2020)

Articles 302 bis KA, 302 bis KD et 302 bis KG du CGI

– 50

TOTAL

 

 310,97

Source : commission des finances.

II.   Les nouvelles suppressions proposÉes de taxes à faible rendement

A.   L’article dans sa version adoptÉe en conseil des ministres

L’article, dans sa rédaction initiale, supprime dix-huit taxes ou catégories de taxes relevant de sept codes différents.

Taxes à faible rendement dont la suppression est proposée

Codes

Articles

Impositions

Code général des impôts

302 bis MA

Taxe sur certaines dépenses publicitaires

564 quinquies

Cotisation de solidarité sur les céréales

635, 636, 638 A, 662, 733, 847, 848, 867

Droits d’enregistrement de certains actes et opérations

1010 bis, 1010 ter, 1011 ter, et 1585 I

Taxes sur les véhicules à moteur

1519 J

et 1599 quinquies C

Redevances sur la production d’électricité au moyen de la géothermie

1599 terdecies

Taxe sur les permis de conduire

Code général des collectivités territoriales

L. 2333-88 à

L. 2333-91

Taxe sur les activités commerciales non salariées à durée saisonnière

Code de la santé publique

L. 2133-1

Contribution due en raison de l’absence d’information à caractère sanitaire dans les messages publicitaires

L. 3513-12

Taxe sur les déclarations et notifications des produits du vapotage

Code de la sécurité sociale

L. 245-5-5-1

Taxe sur les premières ventes de dispositifs médicaux

Code des transports

L. 1261-20

Droit de sécurité dû par les entreprises ferroviaires

L. 2221-6

Droit dû par les entreprises ferroviaires pour l’autorité de régulation des activités ferroviaires

Code rural

et de la pêche maritime

L. 642-13

et L. 642-14

Droit sur les produits bénéficiant d’une appellation d’origine, d’une indication géographique ou d’un label rouge

Code des douanes

284

Taxe sur les voyageurs de commerce

Source : présent article.

Il supprime cinq taxes sur les véhicules à moteur (trois des quatre « malus » automobiles, la taxe fixe sur les certificats d’immatriculation, et la taxe additionnelle sur les certificats d’immatriculation perçue au profit des communes de Saint-Martin et Saint-Barthélemy). Ces suppressions sont compensées à rendement constant – environ 125 millions d’euros en 2018 – par la refonte des taxes sur les véhicules à moteur prévue par l’article 18 du présent projet de loi.

Treize autres taxes et catégories de taxes – dont le rendement annuel global, selon les dernières données disponibles, s’élève à 114,4 millions d’euros – sont supprimées :

– la taxe sur les activités commerciales non salariées à durée saisonnière (TCDS) ;

– le droit sur les produits bénéficiant d’une appellation d’origine, d’une indication géographique ou d’un label rouge, perçu au profit de l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) ;

– la taxe sur les premières ventes de dispositifs médicaux ;

– la contribution due en raison de l’absence d’information à caractère sanitaire dans les messages publicitaires ;

– la taxe sur les déclarations et notifications des produits de vapotage ;

– les deux redevances – communale et régionale – sur la production d’électricité au moyen de la géothermie ;

– le droit de sécurité dû par les entreprises ferroviaires ;

– le droit dû par les entreprises ferroviaires pour l’autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAFER) ;

– la taxe sur certaines dépenses publicitaires ;

– la taxe sur les permis de conduire ;

– la cotisation de solidarité sur les céréales ;

– la taxe sur les voyageurs de commerce ;

– et certains droits et formalités d’enregistrement.

La suppression de ces taxes doit intervenir dès 2020, sauf pour les taxes sur les véhicules à moteur, la taxe sur les premières ventes de dispositifs médicaux et le droit dû par les entreprises ferroviaires pour l’ARAFER, dont les suppressions sont prévues pour 2021.

Par ailleurs, l’article procède à un changement des règles d’affectation des recettes annuelles de la taxe pour frais de contrôle due par les concessionnaires d’autoroutes. À compter de 2020, ces recettes seront affectées en totalité au budget général de l’État alors qu’elles sont actuellement affectées à l’ARAFER (devenue l’Autorité de régulation des transports – ART – le 1er octobre 2019) dans la limite de 2,6 millions d’euros. Le 15° du A du I de l’article 27 du présent projet de loi prend également acte de ce changement d’affectation en retirant cette imposition de la liste des taxes affectées prévue à l’article 46 de la loi de finances pour 2012.

B.   les amendements adoptÉs par l’assemblÉe

L’Assemblée nationale a adopté seize des dix-huit suppressions de taxes proposées par le Gouvernement.

Elle a, en revanche, adopté des amendements tendant au maintien :

– de la taxe sur certaines dépenses publicitaires ([127]) ;

– et du droit sur les produits bénéficiant d’une appellation d’origine, d’une indication géographique ou d’un label rouge perçu au profit de l’INAO ([128]).

L’Assemblée a également adopté des amendements tendant à la suppression de cinq autres taxes à faible rendement. Ces suppressions supplémentaires portent sur :

– la taxe sur les loyers élevés des logements de petite surface, dite « Taxe Apparu » ([129]) ;

– la taxe sur les actes des huissiers de justice ([130]) ;

– le droit fixe de 125 euros sur l’enregistrement des contrats de mariage ([131]) ;

– la redevance sur les gisements d’hydrocarbures en mer ([132]) ;

– et la taxe sur les spectacles perçue au profit de l’Association pour le soutien du théâtre privé (ASTP) ([133]).

Enfin, l’Assemblée a prévu deux nouveaux cas de dispense du paiement de l’indemnité compensatoire de défrichement ([134]).

C.   Les amendements adoptÉs par le sénat

Au total, le texte transmis au Sénat comprenait vingt‑et‑une suppressions de taxes à faible rendement, dont seize en provenance de l’article dans sa rédaction initiale, et cinq insérées par l’Assemblée nationale.

Le Sénat a adopté des amendements tendant au maintien :

– de la taxe Apparu ;

– de la redevance sur la production d’électricité au moyen de la géothermie ;

– de la taxe sur les activités commerciales non salariées à durée saisonnière ;

– et de la taxe sur les spectacles perçue au profit de l’Association pour le soutien du théâtre privé (ASTP).

Le Sénat est également revenu sur les cas de dispense à l’obligation de reboisement que l’Assemblée avait adoptés en première lecture.

Enfin, il a adopté un amendement de coordination et de précision pour l’application de la suppression de la contribution due en raison de l’absence d’information à caractère sanitaire dans les messages publicitaires.

III.   L’avis du rapporteur gÉnÉral

La position de chaque assemblée sur chacune des taxes ainsi que l’avis du Rapporteur général en vue de la nouvelle lecture sont récapitulés dans le tableau ci-après.

Les différentes taxes font ensuite l’objet d’un examen dans le présent commentaire d’article.

Suppression de taxes a faible rendement du prÉsent article

Dépenses fiscales

Version du projet de loi

Proposition du Rapporteur général

Conseil

des ministres

1re lecture Assemblée nationale

(AN)

1re lecture Sénat

Suppressions prévues dans le projet de loi adopté en conseil des ministres

Taxe sur certaines dépenses publicitaires

Suppression

Maintien

Maintien

Adoption du texte transmis

Cotisation de solidarité sur les céréales

Suppression

Suppression

Suppression

Adoption du texte transmis

Droits d’enregistrement de certains actes et opérations

Suppression

Suppression

Suppression

Adoption du texte transmis

Taxes sur les véhicules à moteur

Suppression

Suppression

Suppression

Adoption du texte transmis

Redevances sur la production d’électricité au moyen de la géothermie

Suppression

Suppression

Maintien

Adoption du texte transmis

Taxe sur les permis de conduire

Suppression

Suppression

Suppression

Adoption du texte transmis

Taxe sur les activités commerciales non salariées à durée saisonnière

Suppression

Suppression

Maintien

Adoption du texte transmis

Contribution due en raison de l’absence d’information à caractère sanitaire dans les messages publicitaires

Suppression

Suppression

Suppression

Adoption du texte transmis

Taxe sur les déclarations et notifications des produits du vapotage

Suppression

Suppression

Suppression

Adoption du texte transmis

Taxe sur les premières ventes de dispositifs médicaux

Suppression

Suppression

Suppression

Adoption du texte transmis

Droit de sécurité dû par les entreprises ferroviaires

Suppression

Suppression

Suppression

Adoption du texte transmis

Droit dû par les entreprises ferroviaires pour l’autorité de régulation des activités ferroviaires

Suppression

Suppression

Suppression

Adoption du texte transmis

Droit perçu au profit de l’INAO sur les produits bénéficiant d’une appellation d’origine, d’une indication géographique ou d’un label rouge

Suppression

Maintien

Maintien

Adoption du texte transmis

Taxe sur les voyageurs de commerce

Suppression

Suppression

Suppression

Adoption du texte transmis

Suppressions prévues dans le projet de loi adopté par lAssemblée nationale en première lecture

Taxe sur les loyers élevés des logements de petites surfaces (taxe Apparu)

Suppression

Maintien

Retour au texte AN

Taxe sur les actes des huissiers de justice

Suppression

Suppression

Adoption du texte transmis

Droit fixe de 125 euros sur les contrats de mariage

Suppression

Suppression

Adoption du texte transmis

Redevance sur les gisements d’hydrocarbures en mer

Suppression

Suppression

Adoption du texte transmis

Indemnité compensatoire de défrichement

Dispenses

Maintien

Retour au texte AN

Taxe sur les spectacles perçue au profit de l’Association pour le soutien du théâtre privé (ASTP)

Suppression

Maintien

Retour au texte AN

Source : commission des finances.

 

A.   Les suppressions de taxes prÉvues par l’article initial et adoptÉes par l’assemblée et le sénat

Le Sénat et l’Assemblée nationale ont adopté en des termes identiques la suppression de treize taxes à faible rendement parmi les dix-huit dont la suppression était proposée par l’article dans sa rédaction adoptée en conseil des ministres.

En outre, la suppression de la contribution due en raison de l’absence d’information à caractère sanitaire dans les messages publicitaires a été adoptée en des termes quasi-identiques, puisqu’au Sénat elle a fait seulement l’objet d’un amendement de coordination et de précision ayant recueilli un double avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.

Au total, ce sont donc quatorze des dix-huit suppressions de taxes proposées par le Gouvernement dans le projet de loi, qui ont été adoptées par l’Assemblée nationale et le Sénat.

 Pour ces quatorze taxes, il est renvoyé au commentaire de l’article initial figurant dans le rapport de première lecture du Rapporteur général ([135]).

Les quatorze taxes À faible rendement dont la suppression a ÉtÉ adoptÉe par l’AssemblÉe nationale et le SÉnat

Cotisation de solidarité sur les céréales

Droits d’enregistrement de certains actes et opérations

Cinq taxes sur les véhicules à moteur

Redevances sur la production d’électricité au moyen de la géothermie

Taxe sur les permis de conduire

Contribution due en raison de l’absence d’information à caractère sanitaire dans les messages publicitaires

Taxe sur les déclarations et notifications des produits du vapotage

Taxe sur les premières ventes de dispositifs médicaux

Droit de sécurité dû par les entreprises ferroviaires

Droit dû par les entreprises ferroviaires pour l’autorité de régulation des activités ferroviaires

Source : commission des finances.

Compte tenu de l’accord intervenu entre les deux assemblées en première lecture, le Rapporteur général propose d’adopter à nouveau en nouvelle lecture la suppression de ces quatorze taxes, sans modification.

B.   Les suppressions de taxes proposÉes par l’AssemblÉe nationale et acceptÉes par le Sénat

Le Sénat a adopté en des termes identiques trois suppressions de taxes qui ont été insérées dans l’article par l’Assemblée nationale lors de la première lecture.

1.   La taxe sur les actes des huissiers de justice

a.   L’État du droit

Les actes des huissiers de justice sont, en principe, soumis à une taxe forfaitaire de 14,89 euros par application de l’article 302 bis Y du CGI.

Il existe plusieurs cas d’exonération dont, par exemple, l’exonération sur les actes accomplis à la requête d’une personne qui bénéficie de l’aide juridique totale ou partielle.

La taxe est due par les huissiers de justice pour le compte du débiteur (soit la personne à qui l’huissier réclame le règlement de l’acte) et elle est constatée, recouvrée et contrôlée selon les règles, garanties et sanctions prévues en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Jusqu’en 2016, le rendement de la taxe était affecté au Conseil national des barreaux. Selon le tome 1 de l’annexe Évaluations des voies et moyens au projet de loi de finances pour 2016, le rendement prévisionnel pour 2015 était de 11 millions d’euros. Ladite annexe ne contient plus d’information sur le rendement de cette taxe depuis le projet de loi de finances pour 2017.

b.   Le dispositif proposé par l’Assemblée nationale

L’assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des finances ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement qui supprime la taxe forfaitaire sur les actes des huissiers de justice pour les actes établis à compter du 1er janvier 2021.

c.   L’adoption sans modification par le Sénat

Dans son rapport, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat a fait valoir que « cette proposition de suppression de taxe est bienvenue, dès lors quelle fera baisser la pression fiscale pesant sur les particuliers ». Suivant son avis, le Sénat a adopté sans modification la suppression proposée par l’Assemblée.

d.   La position du Rapporteur général

Compte tenu de l’accord intervenu entre les deux assemblées en première lecture, le Rapporteur général propose d’adopter à nouveau en nouvelle lecture la suppression de cette taxe, sans modification.

2.   Le droit fixe de 125 euros sur les contrats de mariage

a.   L’État du droit

L’article 847 du CGI soumet à un droit fixe de 125 euros l’enregistrement des contrats de mariage.

b.   Le dispositif proposé par l’Assemblée

L’Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des finances, ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement, qui supprime le droit fixe de 125 euros pour l’enregistrement des contrats de mariage. Ceux-ci seront désormais enregistrés gratuitement.

Cette suppression est chiffrée par le Rapporteur général à un peu moins de 4,5 millions d’euros. En effet selon l’Insee, il y a eu 235 000 mariages en 2018 et la proportion de jeunes couples ayant opté pour une séparation de biens peut être estimée à 15 % ([136]).

c.   L’adoption sans modification par le Sénat

Dans son rapport, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat a fait valoir que « lenregistrement gratuit des contrats de mariage ne pose pas de difficulté ». Suivant son avis, le Sénat a adopté sans modification la suppression proposée par l’Assemblée.

d.   La position du Rapporteur général

Compte tenu de l’accord intervenu entre les deux assemblées en première lecture, le Rapporteur général propose d’adopter à nouveau en nouvelle lecture la suppression de ce droit fixe, sans modification.

3.   La redevance sur les gisements d’hydrocarbures en mer

a.   L’État du droit

La redevance sur les gisements d’hydrocarbures en mer est définie par l’article L. 132-16-1 du code minier.

Cet article prévoit que les titulaires de concessions de mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux sont tenus de payer annuellement à l’État, au profit de ce dernier et des régions, une redevance à taux progressif et calculée sur la production pour les gisements en mer situés dans les limites du plateau continental.

Le taux est fixé par décret dans la limite de 12 %.

Le produit de la taxe est affecté à 50 % à l’État et à 50 % à la région dont le point du territoire est le plus proche du gisement.

En pratique, cette redevance a toutefois un rendement nul dès lors que les projets d’extraction d’hydrocarbures sur le plateau continental guyanais ont été abandonnés.

b.   Le dispositif proposé par l’Assemblée nationale

L’Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par M. Saint-Martin, ayant recueilli un avis de sagesse du Rapporteur général et défavorable du Gouvernement, qui supprime la redevance sur les gisements d’hydrocarbures en mer.

c.   L’adoption sans modification du Sénat

Dans son rapport, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat a indiqué être favorable à la suppression de cette redevance. Suivant son avis, le Sénat a adopté sans modification la suppression proposée par l’Assemblée.

d.   La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général observe que le Gouvernement n’a pas présenté d’amendement au Sénat pour rétablir la redevance supprimée en première lecture à l’Assemblée.

Il est vrai que la taxe comporte une finalité écologique sur laquelle le Gouvernement s’était fondé pour justifier son avis défavorable.

Pour autant, le Rapporteur général maintient son avis de sagesse dans la mesure où le rendement de cette taxe est nul, d’autant que, sous cette législature, les projets d’extraction d’hydrocarbures sur le plateau continental guyanais ont été abandonnés. Il ne propose donc pas, à ce stade, d’amendement de rétablissement de la taxe.

C.   Les maintiens de taxes dont la suppression avait ÉtÉ proposÉe par le Gouvernement ou l’AssemblÉe nationale

Six taxes dont la suppression était proposée ont été maintenues par l’Assemblée nationale et/ou le Sénat.

1.   La taxe sur certaines dépenses publicitaires

a.   L’État du droit

L’article 302 bis MA du code général des impôts institue une taxe sur certaines dépenses de publicité. Elle est due par les personnes assujetties à la TVA dont le chiffre d’affaires de l’année civile précédente est supérieur à 763 000 euros hors taxe. Elle s’élève à 1 % d’une assiette qui comprend les dépenses engagées au cours de l’année civile précédente ayant pour objet :

– la réalisation ou la distribution d’imprimés publicitaires ;

– et les annonces et insertions dans les journaux mis gratuitement à la disposition du public.

Par exception, sont exclues de l’assiette les dépenses :

– de réalisation et distribution de catalogues dont l’objet est la vente à distance ;

– et relatives à la promotion d’activités non soumises à la TVA, ou de diverses opérations d’organismes sans but lucratif.

La taxe est déclarée et payée en mars. Elle est recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la TVA.

Selon le Gouvernement, le dernier rendement connu de cette taxe s’élève à 24 millions d’euros et porte sur l’année 2017.

b.   Le dispositif proposé par l’Assemblée nationale

L’Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des finances et un amendement identique, ayant recueilli un avis défavorable du Gouvernement, en vue de maintenir la taxe sur certaines dépenses publicitaires.

Au soutien de son avis défavorable, le Gouvernement a expliqué que le renforcement de l’éco-contribution, prévue à l’article L. 541-10-1 du code de l’environnement, serait plus efficace que la taxe.

c.   L’adoption sans modification par le Sénat

Dans son rapport, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat a estimé qu’il était « préférable de maintenir la présente taxe à lheure actuelle ». En effet, la substitution par une éco-contribution renforcée ne « pourra réellement se concevoir que lorsque ce renforcement sera effectif ».

d.   La position du Rapporteur général

Cette taxe vise à limiter le recours aux imprimés publicitaires au regard de leur impact environnemental. Elle s’applique notamment aux prospectus, brochures, catalogues et lettres publicitaires.

Elle poursuit à ce titre indéniablement une finalité écologique.

Le Rapporteur général observe, en outre, que l’existence d’un seuil de chiffre affaires à 763 000 euros permet de garantir que cette taxe ne concerne pas les petits commerces et artisans.

Dans ce contexte, et compte tenu de l’accord intervenu entre les deux assemblées, le Rapporteur général propose d’adopter à nouveau en nouvelle lecture le maintien de cette taxe, sans modification.

2.   Les redevances sur la production d’électricité au moyen de la géothermie

a.   L’État du droit

Les articles 1519 J et 1599 quinquies C du code général des impôts instituent deux redevances sur la production d’électricité au moyen de la géothermie :

– une redevance communale de 2 euros par mégawatt-heure de production (article 1519 J) ;

– et une redevance régionale de 3,5 euros par mégawatt-heure de production (article 1599 quinquies C).

Ces redevances ont été créées par l’article 138 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, dite loi « EROM ». Elles ont été créées sur le modèle des redevances départementale et communale des mines pour offrir aux collectivités une compensation financière aux inconvénients environnementaux et sanitaires causés par ce type d’installations.

Le décret de mise en œuvre de ces dispositions n’a toutefois jamais été pris.

b.   Le dispositif proposé par le Gouvernement et adopté par l’Assemblée nationale

Le Gouvernement a proposé, au présent article 6, la suppression de cette redevance.

Selon le Gouvernement, ces redevances ne visent en pratique que la centrale de Bouillante, en Guadeloupe, dont la puissance atteint quinze mégawatts. Il s’agissait d’ailleurs de l’intention des auteurs de l’amendement sénatorial duquel sont issues ces redevances.

Dans les évaluations préalables, le Gouvernement a indiqué que, rapporté à la production de la centrale de Bouillante pour l’année 2014 (83 gigawattheures), le rendement théorique de ces taxes est chiffré à 160 000 euros pour la commune et 290 000 euros pour la région. Toutefois, ces dispositions ne sont jamais entrées en vigueur et leur rendement réel est donc nul.

Au soutien de la mesure, le Gouvernement a fait valoir que le renvoi à un décret est fragile juridiquement, tout comme la conformité de ces redevances au droit européen, en particulier au mécanisme européen de l’accise sur l’électricité issu des directives 2008/118/CE et 2003/96/CE. En effet, le fait générateur et l’exigibilité doivent correspondre à la fourniture d’électricité à un utilisateur final, et non à sa production.

c.   Le rétablissement des redevances par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement de notre collègue Victorin Lurel – ayant recueilli un avis de sagesse de sa commission des finances et défavorable du Gouvernement – qui rétablit les redevances supprimées.

Au soutien de son avis défavorable, le Gouvernement a fait valoir qu’il n’avait pas pu prendre le décret d’application de ces redevances en raison des imperfections de la disposition de la loi EROM qui les avait instituées.

Le rapporteur général de la commission des finances du Sénat a qualifié d’ « ubuesque » cette situation.

d.   La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général partage l’analyse de son homologue du Sénat selon laquelle le Gouvernement ne peut se prévaloir du rendement nul pour justifier sa proposition de suppression dès lors qu’il résulte de l’absence de prise de décret.

Pour autant, compte tenu des difficultés de compatibilité avec le droit européen, et au regard du vote intervenu en première lecture à l’Assemblée, le Rapporteur général propose de rétablir la suppression des redevances.

3.   La taxe sur les activités commerciales non salariées à durée saisonnière

a.   L’État du droit

La taxe sur les activités commerciales non salariées à durée saisonnière (TACDS) est codifiée aux articles L. 2333-88 à L. 2333-91 du code général des collectivités territoriales. Ses aspects réglementaires sont codifiés aux articles R. 2333-133 à 2333-138 du même code. Toute commune peut instituer une telle taxe sur son territoire à la suite d’une délibération du conseil municipal.

La TACDS a pour origine un amendement parlementaire, devenu l’article 71 de la loi de finances pour 2001. La création de la taxe visait à pallier l’absence d’assujettissement des activités saisonnières à la taxe professionnelle. En effet, la taxe professionnelle n’était due, pour l’année entière, que par les contribuables exerçant leur activité au 1er janvier. L’objectif poursuivi était d’établir des conditions de concurrence normales entre les établissements pérennes sur le territoire des communes et les exploitants saisonniers y exerçant la même activité.

Les redevables de cette taxe sont les exploitants d’emplacement ou de véhicule utilisé pour des activités commerciales non salariées à durée saisonnière lorsque ces derniers ne sont pas redevables de la cotisation foncière des entreprises (CFE). La taxe concerne, par exemple, les commerçants ambulants, les marchands saisonniers, les exploitants de « food truck » (camion à pizza, baraque à frites mobile, etc.). Elle a pour assiette le nombre de jours d’activité et la surface du local ou de l’emplacement, étant précisé que cette surface est doublée lorsque l’activité est exercée exclusivement dans un véhicule. Son taux est fixé par la commune dans une fourchette comprise entre 0,76 et 9,15 euros par mètre carré et par jour d’activité. Elle est recouvrée par la commune sur déclaration du redevable. La taxe doit être versée le jour de la déclaration et pour la durée du séjour auprès du receveur municipal ou du régisseur de recettes. Au-delà d’un mois d’activité, le déclarant peut demander un paiement mensuel en l’indiquant dans sa déclaration. Le manquement aux obligations de déclaration ou de paiement peut être sanctionné d’une amende prévue pour les contraventions de deuxième classe, soit 150 euros

Selon le Gouvernement, « les recettes procurées par la taxe ne peuvent être déterminées dans la mesure où il nexiste pas de compte dédié dans la nomenclature comptable des communes. En outre, aucun recensement na permis à ce jour de déterminer le nombre de communes ayant institué la taxe ».

b.   Le dispositif proposé par le Gouvernement et adopté par l’Assemblée nationale

Le Gouvernement a proposé, à l’article 6, la suppression de cette taxe.

Plusieurs raisons peuvent être avancées au soutien de cette proposition.

Tout d’abord, s’agissant des activités de vente exercées à l’intérieur d’un véhicule, la TACDS peut faire double emploi avec la redevance de stationnement qu’il est loisible aux communes d’instituer.

Ensuite, cette taxe n’est pas nécessairement le bon outil pour atteindre l’objectif fixé lors de sa création. Son tarif n’est en effet pas fixé en fonction du montant des cotisations foncières acquittées par les entreprises du secteur géographique concerné mais selon une fourchette nationale, plutôt large.

c.   Le maintien par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement de sa commission des finances, ayant recueilli un avis défavorable du Gouvernement, qui revient sur la suppression de la TACDS.

Au soutien de l’amendement, le rapporteur général a fait valoir en séance qu’il convenait de « préserver les libertés locales » et de ne pas priver les communes qui l’ont instituée des ressources procurées par cette taxe.

Le Gouvernement a confirmé ne pas disposer d’informations sur le nombre de communes ayant institué la taxe sur leur territoire.

d.   La position du Rapporteur général

La taxe n’a pas été instituée dans une logique de rendement budgétaire mais dans un souci d’équité entre les commerçants. Elle frappe essentiellement les saisonniers du secteur du tourisme et les commerces éphémères.

Son rendement n’est pas connu, ni même le nombre de communes qui l’ont instituée.

Le Rapporteur général regrette que les représentants des communes n’aient pas été consultés sur cette suppression.

Le Sénat, en charge de la représentation des collectivités territoriales, a estimé qu’il fallait préserver cette liberté locale.

Pour autant, le Rapporteur général observe qu’à ce stade de l’examen du projet de loi de finances, les communes éventuellement concernées par la suppression de cette taxe ne se sont pas manifestées. Aucun cas n’a d’ailleurs été cité au cours des débats au Sénat.

Dans ces conditions, et compte tenu du vote intervenu en première lecture à l’Assemblée, le Rapporteur général propose de rétablir la suppression de la TACDS.

4.   Le droit perçu au profit de l’INAO

a.   L’état du droit

Les signes officiels de la qualité et de l’origine (SIQO) offrent une garantie officielle pour le consommateur de l’origine, de la qualité, de la recette et du mode de production d’un produit agricole ou agroalimentaire. Un certain nombre d’entre eux sont gérés par l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO), un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de l’agriculture et de l’alimentation. Il s’agit des signes suivants : appellation d’origine contrôlée (AOC), appellation d’origine protégée (AOP), indication géographique protégée (IGP), spécialité traditionnelle garantie (STG), Label rouge (LR) et agriculture biologique (AB).

L’INAO est en charge de l’instruction des demandes de reconnaissance du bénéfice du signe officiel, de leur protection et de la supervision des contrôles. Il a également pour mission de proposer la reconnaissance des produits susceptibles de bénéficier des signes d’identification, de contribuer à leur défense et à leur promotion tant en France qu’à l’étranger.

Il perçoit, pour son financement, un droit sur les produits bénéficiant d’une appellation d’origine, d’une indication géographique ou d’un label rouge – ci‑après le « droit SIQO ». Il s’agit d’un impôt régi par les articles L. 642-13 et L. 642-14 du code rural et de la pêche maritime.

Le droit SIQO a pour assiette les quantités produites en vue d’une commercialisation en appellation d’origine, en indication géographique ou en label rouge au cours de l’année précédente. Il est acquitté annuellement par les opérateurs habilités à utiliser le signe concerné.

Le tarif est fixé par le conseil permanent de l’INAO, dans les limites définies par l’article L. 642-13 du code rural et de la pêche maritime.

Tarif maximal du droit sur les produits bénéficiant dune appellation dorigine, dune indication géographique ou dun label rouge

Le tarif maximal du droit sur les produits bénéficiant d’une appellation d’origine, d’une indication géographique ou d’un label rouge est de :

– 0,15 € par hectolitre pour les vins d’appellation d’origine ;

– 0,12 € par hectolitre ou 1,2 € par hectolitre d’alcool pur pour les boissons alcoolisées d’appellation d’origine autres que les vins ;

– 0,03 € par hectolitre pour les produits vitivinicoles bénéficiant d’une indication géographique protégée ;

– 0,075 € par hectolitre ou 0,75 € par hectolitre d’alcool pur pour les boissons alcoolisées bénéficiant d’une indication géographique autres que les produits vitivinicoles bénéficiant d’une indication géographique protégée.

– 10 € par tonne pour les produits agroalimentaires ou forestiers d’appellation d’origine autres que les vins et les boissons alcoolisées ;

– 7,5 € par tonne pour les produits bénéficiant d’une indication géographique protégée, autres que les produits vitivinicoles et boissons alcoolisées.

– 0,075 € par hectolitre ou 0,75 € par hectolitre d’alcool pur pour les boissons alcoolisées bénéficiant d’un label rouge autres que les produits vitivinicoles bénéficiant d’une indication géographique ;

– 7,5 € par tonne pour les produits bénéficiant d’un label rouge autres que les produits vitivinicoles et boissons alcoolisées.

Source : article L. 642-13 du code rural et de la pêche maritime.

b.   Le dispositif proposé par le Gouvernement

Le Gouvernement a proposé au présent article 6 la suppression du droit perçu au profit de l’INAO. Son rendement n’a été que de 7 millions d’euros en 2018 et ne représente qu’une part minoritaire du financement de l’INAO.

Le Rapporteur général a interrogé le Gouvernement pour connaître les modalités de compensation à l’INAO et notamment le montant de sa dotation budgétaire pour 2020. Selon la réponse obtenue, les crédits alloués à l’INAO en loi de finances pour 2019 s’élevaient à 16,93 millions d’euros tandis que ceux prévus dans le cadre du présent projet de loi seraient de 24,38 millions d’euros. Il s’ensuit que la dotation allouée à l’INAO augmenterait de 7,46 millions d’euros ce qui compense la suppression de la taxe.

c.   Le maintien adopté par l’Assemblée nationale et le Sénat

Malgré un avis défavorable tant du Gouvernement que de la commission des finances, l’Assemblée nationale a adopté une série de six amendements identiques tendant à maintenir le droit perçu au profit de l’INAO.

Ce maintien a été confirmé par le Sénat.

d.   La position du Rapporteur général

Bien que peu convaincu par les arguments avancés en soutien de la taxe, et en particulier par l’argument relatif à l’indépendance de l’INAO, le Rapporteur général propose d’adopter sur ce point l’article sans modification compte tenu de l’accord intervenu entre les deux assemblées.

5.   La taxe Apparu

a.   L’État du droit

L’article 234 du code général des impôts institue une « taxe annuelle due à raison des loyers perçus au titre de logements situés dans des communes classées dans des zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre particulièrement important entre loffre et la demande de logements, donnés en location nue ou meublée pour une durée minimale de neuf mois et dont la surface habitable, au sens du code de la construction et de lhabitation, est inférieure ou égale à 14 mètres carrés, lorsque le montant du loyer mensuel, charges non comprises, des logements concernés excède un montant, fixé par décret, compris entre 31,85 et 47,79 € par mètre carré de surface habitable ».

Communément désignée sous l’appellation « Taxe Apparu », cette taxe a été créée par l’article 79 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

En pratique, le recouvrement de cette taxe pose beaucoup de difficultés et est proche de zéro.

b.   La suppression proposée par l’Assemblée

L’Assemblée nationale a adopté une série de trois amendements identiques tendant à la suppression de la taxe Apparu.

Ils avaient recueilli un avis de sagesse du Rapporteur général et un avis favorable du Gouvernement.

Le Gouvernement avait d’ailleurs indiqué en séance que « le rendement de cette taxe semble très, très faible, et lon peut penser quil est inférieur à son coût de recouvrement ». Il avait ajouté que la taxe « natteint pas son objectif ».

c.   Le maintien proposé par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement présenté par les membres du groupe Les Républicains tendant à revenir sur la suppression de la taxe Apparu. Cet amendement a recueilli un avis favorable de la commission des finances et un avis de sagesse du Gouvernement.

Le rapporteur général de la commission des finances s’est étonné en séance de la complexité des obligations déclaratives et y a vu un facteur de la faiblesse du recouvrement : « Pour ma part, jai limpression que si elle rapporte peu, cest parce quon ne veut pas sen donner les moyens. Voici le formulaire que doivent remplir les contribuables. (M. le rapporteur général brandit un formulaire.) Jémets un avis favorable sur tous les amendements du Gouvernement si M. le secrétaire dÉtat est capable de le remplir. (Rires.)

« Ce formulaire contient une formule mathématique permettant de calculer lécart entre le loyer mensuel et le loyer de référence qui est assez extraordinaire : C = A x 41,37 ; D = [(B – C) / C] x 100, etc. Je pense que, à lexception de celui qui a écrit le formulaire, personne ne peut le remplir. »

d.   La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général partage l’objectif de lutter contre la spéculation immobilière et contre les loyers excessifs pour les logements de petite surface.

Pour autant, comme lors de la première lecture, il s’interroge sur l’intérêt de maintenir une taxe que l’administration ne sait pas recouvrer. Dans le même temps, il observe que la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique – dite « loi Élan » – contient de nombreuses mesures pour aider les plus fragiles et pour lutter contre les différents abus, notamment contre l’habitat indigne.

Dans ces conditions, le Rapporteur général propose de revenir sur ce point au texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture.

6.   La taxe sur les spectacles perçue au profit de l’Association pour le soutien du théâtre privé (ASTP)

a.   État du droit

La taxe sur les spectacles d’art dramatique, lyrique ou chorégraphique est prévue par l’article 77 de la loi de finances rectificative pour 2003 ([137]). L’objet de cette taxe est d’assurer le soutien du théâtre privé à travers l’association de soutien pour le théâtre privé (ASTP).

Les catégories de spectacles assujetties à la taxe, ainsi que le type d’aides fournies par l’ASTP et les critères de leur attribution, ont été définis par décret ([138]).

La taxe est perçue au taux de 3,5 % sur la billetterie hors taxe des spectacles d’art dramatique lyrique ou chorégraphique organisés sur le territoire français. Elle est incluse dans le prix du billet de sorte que le spectateur s’en acquitte automatiquement ([139]). L’organisateur du spectacle responsable de la billetterie est ensuite redevable de la taxe qu’il a collectée.

L’ASTP, unique bénéficiaire de la taxe, est responsable de toutes les étapes de sa perception. L’article 46 de la loi de finances pour 2012 du 28 décembre 2011 prévoit un plafond d’affectation de 8 millions d’euros ([140]). Ce plafond est supérieur au rendement de la taxe qui s’est élevé à 6,55 millions d’euros en 2018 ([141]).

En complément du produit de la taxe sur les spectacles, l’association bénéficie également de subventions publiques versées par l’État et la Ville de Paris, pour des recettes totales s’élevant à 13,8 millions d’euros en 2018.

b.   Le dispositif proposé par l’Assemblée nationale

L’Assemblée nationale a adopté un amendement et deux sous‑amendements ayant fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement.

L’amendement ainsi sous-amendé supprime la taxe sur les spectacles à compter des représentations survenues au 1er janvier 2022.

L’amendement, présenté par le Rapporteur général, prévoyait une suppression pour les représentations survenues à compter du 1er janvier 2021. Les sous-amendements, présentés par Mme Dominique David, rapporteure spéciale de la commission des finances pour la mission Culture – Création, transmission des savoirs et démocratisation de la culture, ont conduit à repousser au 1er janvier 2022 la suppression de la taxe, et ont prévu la remise dun rapport par le Gouvernement pour le 30 septembre 2022. Ce rapport a pour objet d’évaluer les conséquences de cette suppression et de son remplacement par une subvention publique, et doit proposer une évolution du dispositif d’aides versées par l’ASTP.

Par coordination, l’amendement adopté supprime la mention de l’ASTP dans l’article 46 de la loi de finances pour 2012 qui prévoit le plafonnement de certaines taxes affectées.

Deux objectifs ont présidé à la suppression de la taxe par l’Assemblée nationale. Cette suppression s’inscrit, tout d’abord, dans la volonté de réduire les taxes à faible rendement. La taxe sur les spectacles avait été identifiée comme tel dès 2014 par l’Inspection générale des finances qui avait recommandé sa suppression ([142]). De plus, il s’agissait de répondre à une iniquité, notamment géographique, entre les redevables de la taxe et les bénéficiaires des aides versées par l’ASTP (majoritairement une cinquantaine de théâtres parisiens, membres actifs de l’association) ([143]).

c.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement de sa commission des finances, ayant recueilli un avis défavorable du Gouvernement, tendant à revenir sur la suppression de la taxe sur les spectacles ainsi que sur la demande de rapport.

Selon l’auteur de l’amendement, le remplacement de la taxe par des crédits budgétaires pourrait placer l’ASTP dans « une situation de dépendance » par rapport à l’État.

d.   La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose de maintenir la suppression de la taxe et d’avancer d’un an la date de remise du rapport au 30 septembre 2021. À la lumière de celui-ci, le Parlement pourrait procéder à d’ultimes ajustements avant la suppression définitive de la taxe au 1er janvier 2022.

L’argument d’une indépendance de l’ASTP vis-à-vis de l’État induite par la taxe affectée ne tient pas. La moitié des recettes de l’ASTP proviennent actuellement de subventions publiques. La taxe est bien une ressource publique à distinguer d’un régime de cotisation volontaire libre.

L’argument d’une instabilité des subventions publiques par comparaison à la taxe affecté est également infondé. Les recettes de la taxe affectée varient dans des proportions non négligeables d’une année sur l’autre (5,2 millions d’euros en 2015 contre 6,6 millions d’euros en 2018). A contrario, les dotations publiques versées à l’ASTP sont en hausse : elles sont passées de 6,2 à 6,9 millions d’euros entre 2015 et 2019.

Le système actuel, qui fait porter sur l’ensemble du secteur une taxe dont les subsides ne profitent qu’à un nombre limité de théâtres, est inéquitable. Une subvention adossée à des objectifs de politiques publiques précis, tel que proposé par le Gouvernement, apparaît plus à même de favoriser la production théâtrale sur l’ensemble du territoire.

Enfin, le souhait de différer à 2022 l’entrée en vigueur de la mesure donne deux ans à l’ASTP pour préparer la transformation de son mode de financement. Loin de déstabiliser le secteur, la diminution de la taxe pourrait permettre une baisse du prix du billet ou, si elle n’était pas répercutée, une hausse du chiffre d’affaires de tous les théâtres privés sur l’ensemble du territoire d’environ 3,5 %.

D.   Les dispenses de paiement de l’indemnité compensatoire de défrichement

1.   État du droit

En application de l’article L. 341‑6 du code forestier, la délivrance d’une autorisation de défrichement est subordonnée à la satisfaction, par le demandeur, de plusieurs conditions, parmi lesquelles l’exécution de travaux de boisement ou reboisement. Le demandeur peut cependant s’acquitter de cette obligation en versant une indemnité compensatoire dont le produit est affecté, sous plafond, à l’Agence de services et de paiement pour alimenter le fonds stratégique de la forêt et du bois. Une dispense de l’obligation de reboisement – et donc du paiement de l’indemnité compensatoire – est prévue pour certaines opérations réalisées en zone de montagne.

2.   Le dispositif proposé par l’Assemblée nationale

L’Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des finances, résultant d’une initiative du Rapporteur général et de M. Laurent Saint‑Martin et ayant fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement ([144]) en vue de créer deux hypothèses d’exonération de l’indemnité compensatoire de défrichement.

Ces cas de dispense correspondent aux articles 52 et 53 de la loi de finances pour 2019, censurés par le Conseil constitutionnel au motif qu’il s’agissait de cavaliers budgétaires ([145]). Ils doivent également être rapprochés de l’article 6 quater du présent projet de loi qui dispense du paiement de l’indemnité compensatoire les défrichements réalisés pour planter des arbres truffiers, également introduit par l’Assemblée et adopté sans modification par le Sénat.

L’amendement adopté prévoit ainsi deux hypothèses ne donnant pas lieu au paiement de cette indemnité compensatoire :

– il étend le champ de la dispense d’obligation de reboisement aux opérations réalisées dans le cadre de la création, de la reprise ou de l’extension d’une exploitation agricole située en zone agricole ou naturelle ;

– et il exonère du paiement de l’indemnité compensatoire les exploitants effectuant sur un terrain agricole d’une superficie inférieure à un hectare un défrichement en vue de la réalisation d’ouvrages concourant à la défense des forêts contre l’incendie (DFCI).

L’objectif de ces mesures est de faciliter l’installation et le développement des exploitations agricoles – notamment vis-à-vis des jeunes exploitants –, dont la pérennité peut être compromise par le paiement de l’indemnité, qui peut atteindre plusieurs milliers d’euros par hectare de terrain défriché. Il s’agit donc d’un dispositif raisonnable en faveur de l’agriculture française.

Par ailleurs, l’amendement adopté relève de 10 000 euros le plafond d’affectation de l’indemnité compensatoire prévu à l’article 46 de la loi de finances pour 2012 ([146]), actuellement fixé à 2 millions d’euros.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

Les deux exonérations d’indemnité compensatoire de défrichement, prévues par l’Assemblée nationale, ont été supprimées par le Sénat à la suite de l’adoption d’un amendement en ce sens de Mme Nathalie Delattre (Rassemblement Démocratique et Social Européen) et plusieurs de ses collègues, ayant fait l’objet d’un avis de sagesse de la commission et d’un avis favorable du Gouvernement – alors que ce dernier avait accepté à l’Assemblée nationale l’amendement les introduisant ([147]).

Le Sénat n’a en revanche pas supprimé le relèvement de 10 000 euros du plafond d’affectation de l’indemnité.

4.   La position du Rapporteur général

S’agissant des exonérations d’indemnité compensatoire de défrichement, la suppression adoptée par le Sénat ne paraît pas opportune.

Le principe de ces exonérations est justifié. Elles visent en effet à alléger la charge financière pesant sur les exploitations agricoles et à faciliter leur création, leur reprise et leur développement. Elles ont également pour objectif d’améliorer la DFCI en facilitant la construction d’ouvrages utiles.

Sous l’angle juridique, l’analyse du Conseil constitutionnel selon laquelle ces exonérations constituaient des cavaliers budgétaires est contestable, ainsi que le Rapporteur général a déjà eu l’occasion de l’indiquer dans le cadre de l’édition 2019 du rapport sur l’application des mesures fiscales ([148]), reprenant alors la position commune des deux assemblées.

En effet, chacune d’entre elle a admis la recevabilité, au titre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([149]), d’amendements prévoyant des exonérations d’indemnité de défrichement.

Le Conseil constitutionnel a considéré que ces mesures « ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie […] de lÉtat. […] Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de finances » ([150]). Or, si l’indemnité compensatoire de défrichement est une recette non fiscale, elle n’en demeure pas moins une recette pour le budget de l’État dont les modifications d’assiette affectent les ressources de ce dernier.

Rappelons en effet que le produit de cette indemnité fait l’objet d’une affectation plafonnée, l’excédent étant versé au budget général de l’État. En 2018, ce produit était de 3,88 millions d’euros, pour un plafond fixé à 2 millions d’euros. Dès lors, prévoir des hypothèses d’exonération de l’indemnité ou des dispenses de l’obligation qui peut, par compensation, faire l’objet du paiement de cette indemnité, entraîne une diminution du produit et donc une diminution de l’excédent affecté au budget de l’État – diminution qui n’est pas théorique puisque le produit actuel excède largement le plafond.

Il serait d’ailleurs étonnant de considérer que les modifications touchant l’indemnité et affectant ainsi son produit ne relèvent pas du domaine de la loi de finances, alors que les modifications du plafond d’affectation dudit produit au sein d’une loi de finances sont admises.

En conséquence, ces mesures concernent bien les ressources de l’État et affectent l’équilibre budgétaire, au sens des 1° et 2° du I de l’article 34 de la LOLF.

Le Rapporteur général propose ainsi de rétablir le dispositif inséré par l’Assemblée nationale en première lecture relatif aux exonérations d’indemnité compensatoire, sous une rédaction formellement différente de celle initialement adoptée par l’Assemblée.

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Article 6 bis
Abrogation de la taxe sur les cessions de logements par les organismes de logement social

I.   Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A.   état du droit

L’article 130 de la loi de finances pour 2018 ([151]) a mis en place une taxe sur les cessions de logements par les organismes de logement social, inscrite à l’article L. 443-14-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH).

Cette taxe s’applique aux plus-values des cessions de logements situés en France métropolitaine, opérées par les organismes d’habitations à loyer modéré et par les sociétés d’économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux agréées.

Le produit de cette taxe doit être versé à la Caisse de garantie du logement social (CGLLS) et une fraction de ce produit doit constituer l’une des ressources du fonds national d’aide à la pierre (FNAP).

En raison de difficultés relatives à la mise en place de cette taxe, le I de l’article 26 de la loi de finances pour 2019 ([152]) a repoussé à 2020 sa mise en œuvre.

B.   Dispositif modifié

L’Assemblée nationale a adopté, avec l’avis favorable de la commission et du Gouvernement, un amendement de M. François Pupponi (LT), modifié par un sous-amendement du Gouvernement, afin de supprimer la taxe sur la cession de logements sociaux, au motif que la situation n’a pas évolué en 2019 et que la faiblesse du rendement attendu ne justifierait pas la complexité des circuits et formalités à mettre en place pour la mettre en œuvre de façon effective.

II.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, à l’initiative du rapporteur général de la commission des finances et avec avis favorable du Gouvernement, un amendement de coordination visant à supprimer l’article L. 443-14-1 du CCH au sein duquel la taxe est codifiée, et non seulement l’article 130 de la loi de finances pour 2018 précité. L’amendement permet également de supprimer la mention de cet article dans d’autres dispositions.

III.   La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose de voter l’article issu du Sénat sans modification.

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Article 6 ter A (nouveau)
Prorogation du dispositif « louer abordable » et ajout dune condition de performance énergétique pour en bénéficier

I.   Les dispositions adoptées par le sénat

A.   état du droit

Le dispositif Cosse ou « louer abordable », introduit par l’article 46 de la loi de finances rectificative pour 2016, permet aux propriétaires de logements donnés en location dans le cadre d’une convention conclue avec l’Agence nationale de l’habitat (Anah) de bénéficier d’une déduction sur les revenus fonciers. Le taux de cette déduction varie selon la localisation géographique du bien et le secteur dans lequel la convention est conclue.

Ce dispositif, qui remplace les dispositifs « Besson ancien » et « Borloo ancien », s’applique depuis l’imposition des revenus de 2017. Il est réservé aux logements donnés en location dans le cadre d’une convention conclue entre le 1er janvier 2017 et le 31 décembre 2019 avec l’Anah d’une durée de six ans ou neuf ans, soit dans le secteur intermédiaire, soit dans le secteur social ou très social.

Le logement doit respecter plusieurs critères pour ouvrir droit à l’avantage fiscal :

– le logement peut être neuf ou ancien mais il doit être loué non meublé et affecté à l’habitation principale du locataire ;

– le logement ne peut être loué aux membres du foyer fiscal, aux ascendants ou descendants du propriétaire, ou à une personne occupant déjà le logement sauf à l’occasion du renouvellement du bail ;

– le logement doit être loué durant toute la durée d’application de la convention.

De plus, les ressources du locataire ne doivent pas dépasser un certain seuil fonction de la composition du foyer, qui dépend également notamment du type de convention passée avec l’Anah.

Le tableau infra détaille l’avantage fiscal ouvert en fonction de la zone géographique du bien – le zonage retenu étant le même que celui du dispositif « Pinel » – et de la convention conclue avec l’Anah. Une déduction spécifique sur le revenu brut du logement est calculée ; elle s’ajoute aux frais et charges déductibles dans les conditions de droit commun.

déduction spécifique ouverte par le dispositif « Cosse »

Localisation de limmeuble

Conventionnement Anah

Intermédiation locative pour les personnes défavorisées

Secteur intermédiaire

Secteur social ou très social

Zone A bis, A ou B1

30 %

70 %

85 %

Zone B2

15 %

50 %

Zone C

 

50 % pour les conventions signées à compter du 1er janvier 2019 qui prévoient la réalisation de travaux d’amélioration

La loi dite « ELAN » du 23 novembre 2018 a relevé le plafond d’imputabilité des déficits fonciers issus du dispositif Cosse de 10 700 euros à 15 300 euros ([153]).

Le tome II de l’évaluation des voies et moyens estime à 25 millions d’euros pour 2019 et 38 millions d’euros pour 2020 le coût du dispositif Cosse ([154]). 3 400 ménages en bénéficieraient.

B.   Dispositif proposé

À l’initiative de M. Julien Bargeton (LaREM) et de plusieurs de ses collègues, le Sénat a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, un amendement qui vise :

– d’une part, à proroger le dispositif « louer abordable » jusqu’au 31 décembre 2022 ;

– d’autre part, à subordonner la déduction fiscale prévue, pour les conventions conclues à partir du 1er janvier 2020, au respect d’un niveau de performance énergétique global fixé par arrêté conjoint des ministres chargés du logement, de l’énergie et du budget.

II.   La position du Rapporteur général

Un amendement identique de la commission des finances a été adopté dans la deuxième partie du projet de loi de finances initiale pour 2020 en première lecture à l’Assemblée nationale (article 58 ter) avec un avis favorable du Gouvernement. Le dispositif ayant potentiellement une incidence sur le budget de l’État dès 2020 – la déduction de charges peut être modulée de façon contemporaine dans le cadre du prélèvement à la source – le présent article vise à assurer son placement en première partie du PLF.

Le Rapporteur général considère que la prorogation du dispositif, ainsi que sa subordination à un critère de performance énergétique, à l’instar de ce que prévoit déjà l’article 199 novovicies pour le dispositif Pinel, va dans le bon sens.

Il propose donc d’adopter cet article sans modification.

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Article 6 ter B (nouveau)
Aménagements relatifs au délai de justification de la réalisation de travaux applicables dans le cadre de léco-prêt à taux zéro

I.   Les dispositions adoptées par le Sénat

A.   état du droit

L’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) est un prêt bonifié créé par la loi de finances pour 2009 ([155]), accessible sans condition de ressources, pour financer des travaux d’amélioration de la performance énergétique des logements dans la limite d’un plafond de 30 000 euros par logement.

La loi de finances pour 2019 ([156]) a prorogé l’éco-PTZ pour 3 ans, jusqu’au 31 décembre 2021.

Le délai de justification de la réalisation des travaux est actuellement fixé à trois ans pour l’ensemble des éco-PTZ.

B.   Dispositif proposé

Le Sénat a adopté, à l’initiative de Julien Bargeton (LaREM) et du groupe La République En Marche, un amendement portant article additionnel ayant reçu un avis favorable tant de la commission des finances que du Gouvernement.

Cet amendement prévoit, d’une part, l’instauration de cas dérogatoires au délai de justification de la réalisation de travaux applicables dans le cadre de l’éco‑PTZ et, d’autre part, la modification de la date de départ de ce même délai pour les avances émises à titre collectif, à savoir les éco-PTZ « copropriétés ».

En premier lieu, l’instauration de cas dérogatoires au délai de justification dans certains cas limitativement énumérés – décès de l’emprunteur, accident de santé de ce dernier entraînant une interruption temporaire de travail d’au moins trois mois, état de catastrophe naturelle ou technologique, contestation contentieuse de l’opération ou cas de force majeure – doit permettre de sécuriser les dossiers de prêts et les travaux de rénovation en cours.

Il s’agit au demeurant d’un alignement avec les cas dérogatoires prévus dans le cadre du prêt à taux zéro accession.

En second lieu, la modification de la date de départ du délai pour les avances déjà octroyées et émises à titre collectif, afin qu’elle débute à compter de la date d’émission de l’offre de crédit et non à la date de la signature par l’emprunteur du contrat de prêt, doit également permettre de sécuriser les dossiers de prêts et les travaux de rénovation. En effet, un délai supérieur à un an entre ces deux dates est souvent observé en matière d’éco-PTZ « copropriété », ce qui entame le délai de justification des travaux de trois ans.

Ces dispositions ont vocation à s’appliquer de manière rétroactive : au 1er juillet 2019 s’agissant des demandes de dérogation, et aux offres émises à compter du 1er juillet 2015 s’agissant de la date de départ du délai pour les avances émises à titre collectif.

II.   La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose de voter l’article issu du Sénat sans modification.

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Article 6 ter C (nouveau)
Aménagements du bénéfice de lexonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et du prêt à taux zéro (PTZ) pour les logements ayant fait lobjet dun prêt social location-accession (PSLA)

Le présent article, introduit par le Sénat, transfère en première partie l’article 48 nonies du présent projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale en première lecture en seconde partie. Cette mesure permet d’avancer d’une année l’entrée en vigueur de ces dispositions initialement prévue au 1er janvier 2021. L’article 48 nonies sera, par symétrie, supprimé en seconde partie. Le Rapporteur général propose d’adopter sans modification le présent article.

Pour rappel, le présent article précise (comme l’article 48 nonies du présent projet de loi) les conditions d’application aux logements anciens réhabilités dans le cadre d’un contrat de location-accession, de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) – et facilite le cumul pour ces logements du prêt social location-accession (PSLA) et du prêt à taux zéro (PTZ).

I.   Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A.   État du droit

La location-accession est un contrat qui permet à un accédant d’acheter sur option un logement après l’avoir occupé préalablement en tant que locataire. L’article 1er de la loi définissant la location-accession à la propriété immobilière ([157]) définit la location-accession comme « le contrat par lequel un vendeur sengage envers un accédant à lui transférer, par la manifestation ultérieure de sa volonté […] et après une période de jouissance à titre onéreux, la propriété de tout ou partie dun immeuble moyennant le paiement fractionné ou différé du prix de vente et le versement dune redevance jusquà la date de levée de loption ».

L’article 1384 A du code général des impôts (CGI) exonère de TFPB les constructions de logements conventionnés neufs affectés à l’habitation principale faisant l’objet d’un contrat de location-accession pendant une durée de quinze ans à compter de l’année suivant celle de leur achèvement. Il est précisé que l’exonération est maintenue pour la période restant à courir lorsque le locataire-accédant lève l’option, le cas échéant jusqu’à la date de cession du logement ou lorsque le logement fait l’objet d’un nouveau contrat de location-accession respectant les mêmes conditions que le précédent contrat ou qu’il est remis en location conventionnée.

Cette exonération fait l’objet d’une compensation aux collectivités territoriales concernées. En effet, l’article L. 2335-3 du CGCT dispose que lorsque les exonérations de TFPB prévues à l’article 1384 A du CGI « entraînent pour les communes une perte de recettes substantielle, ces collectivités ont droit à une compensation par lÉtat ». Il est ensuite précisé que cette compensation prend la forme d’un prélèvement sur les recettes de l’État.

Par la suite, l’article 158 de la loi de finances pour 2019, introduit à l’initiative du Sénat en première lecture ([158]), a étendu le bénéfice de l’exonération, sur délibération des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, aux logements anciens réhabilités faisant l’objet d’un contrat de location-accession et destinés à être occupés, à titre de résidence principale, par des personnes physiques dont les revenus ne dépassent pas les plafonds maximums fixés pour l’attribution des logements locatifs conventionnés.

B.   Dispositif proposÉ

Le présent article, introduit par le Sénat à l’initiative de M. Julien Bargeton (LaREM) ([159]), avec un avis favorable du Rapporteur général et du Gouvernement, transfère en première pa