DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE

COMPTE RENDU N° 155

Réunion du mercredi 25 janvier 2006 à 16 heures 15

Présidence de M. Pierre Lequiller, Président

M. Christian Philip, rapporteur, a rappelé que la Cour de justice avait rendu, le 13 septembre 2005, un arrêt important sur la répartition des compétences entre la Communauté européenne et les Etats membres en matière de droit pénal. La Cour a jugé que la Communauté européenne est compétente pour obliger les Etats membres à prévoir des sanctions pénales afin de protéger l'environnement. Elle a, en conséquence, annulé la décision-cadre du Conseil relative à la protection de l'environnement par le droit pénal, parce qu'elle a été adoptée sur le fondement du « troisième pilier » de l'Union européenne (relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale), et non du premier pilier communautaire. Cet arrêt bouleverse la répartition des compétences entre le premier et le troisième pilier de l'Union européenne. Son importance a conduit la Commission européenne à présenter, le 23 novembre dernier, une communication sur les conséquences de cette décision. La Commission y précise l'interprétation extensive qu'elle donne de cette jurisprudence, en n'hésitant pas à aller au-delà de la lettre de l'arrêt.

L'arrêt de la Cour de justice du 13 septembre 2005 étend effectivement les compétences pénales de la Communauté européenne, mais l'interprétation qu'en fait la Commission apparaît excessive. Le recours à la « clause passerelle » prévue à l'article 42 du traité sur l'Union européenne permettrait de donner un nouvel élan à l'Europe de la justice et de clarifier la situation.

L'arrêt de la Cour du 13 septembre 2005 étend les compétences pénales de la Communauté européenne. La décision-cadre du 27 janvier 2003 relative à la protection de l'environnement par le droit pénal avait été envisagée initialement sous la forme d'une directive communautaire fondée sur l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne (TCE). La proposition déposée en ce sens par la Commission n'avait cependant pu aboutir, en raison de l'opposition d'une majorité d'Etats membres qui estimaient que les mesures proposées relevaient du troisième pilier. C'est donc sous la forme d'une décision-cadre que ces dispositions ont été adoptées par le Conseil. Cette controverse a entraîné un recours contentieux de la Commission, soutenue par le Parlement européen, contre le Conseil, lui-même défendu par onze Etats membres dont la France. Le choix de la base juridique (premier ou troisième pilier) entraîne des conséquences institutionnelles importantes qui expliquent ce recours. Le troisième pilier est en effet marqué par une logique intergouvernementale dont découlent plusieurs particularités : droit d'initiative partagé entre la Commission et les Etats membres, unanimité au Conseil, compétences limitées pour la Cour de justice et la Commission, notamment. A l'inverse, le choix de l'article 175 al. 1^er TCE comme base juridique entraînerait le Conseil à statuer à la majorité qualifiée en codécision avec le Parlement européen et permettrait à la Commission et à la Cour de disposer de leur pleine compétence.

La Cour a donné suite au recours de la Commission, et a annulé la décision-cadre au motif que sa finalité et son contenu relèvent des compétences de la Communauté européenne prévues par le traité CE dans le domaine de l'environnement. La Cour rappelle qu'en vertu des articles 29 et 47 du traité sur l'Union européenne (TUE), aucune des dispositions du traité CE ne saurait être affectée par une disposition du traité sur l'Union européenne. Il lui incombe par conséquent de veiller à ce que les actes du Conseil adoptés dans le cadre du troisième pilier n'empiètent pas sur les compétences de la Communauté. Elle relève que la protection de l'environnement constitue un des objectifs essentiels de la Communauté. L'article 6 TCE souligne, selon la Cour, le « caractère transversal et fondamental de cet objectif », car il comporte une clause transversale imposant d'intégrer les exigences de la protection de l'environnement dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques et actions de la Communauté.

La Cour de Luxembourg reconnaît qu'« en principe, la législation pénale tout comme les règles de la procédure pénale ne relèvent pas de la compétence de la Communauté ». Mais c'est pour mieux souligner que « cette dernière constatation ne saurait empêcher le législateur communautaire, lorsque l'application de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives par les autorités nationales compétentes constitue une mesure indispensable pour lutter contre les atteintes graves à l'environnement, de prendre des mesures en relation avec le droit pénal des Etats membres et qu'il estime nécessaires pour garantir la pleine effectivité des normes qu'il édicte en matière de protection de l'environnement ». La décision-cadre est donc annulée.

M. Christian Philip, rapporteur, a estimé que la portée exacte de cet arrêt était difficile à évaluer. La Cour a en effet prévu des limites importantes aux compétences pénales de la Communauté, dont la définition soulève des interrogations. La première de ces interrogations concerne la portée matérielle de cette jurisprudence, c'est-à-dire son application à d'autres domaines que la protection de l'environnement. La Cour a clairement rappelé que le principe reste que « la législation pénale tout comme les règles de la procédure pénale ne relèvent pas de la compétence de la Communauté », la compétence communautaire restant l'exception. Elle a insisté sur les particularités de la protection de l'environnement, qui constitue un « objectif essentiel », « transversal et fondamental ». Peu d'objectifs de la Communauté réunissent ces caractéristiques et bénéficient, en particulier, d'une clause transversale similaire. La deuxième interrogation soulevée porte sur le caractère « nécessaire » et « indispensable » de l'imposition de sanctions pénales pour assurer la pleine effectivité des normes édictées. La définition de cette limite importante aux compétences communautaires posée par la Cour est délicate. La troisième interrogation concerne la portée du libre choix laissé aux Etats membres des sanctions pénales applicables.

La situation ainsi créée risque de porter atteinte à la cohérence du droit pénal. En permettant à d'autres formations du Conseil que le Conseil « Justice et affaires intérieures » de légiférer en matière pénale, la jurisprudence de la Cour ouvre la voie à l'éclatement et à un éparpillement de la matière pénale au sein des instances du Conseil. A terme, la cohérence du droit pénal des Etats membres pourrait s'en trouver affectée. Les ministres de la Justice des Vingt-cinq ont évoqué, lors du Conseil « Justice et affaires intérieures » informel qui s'est tenu à Vienne du 12 au 14 janvier 2006, plusieurs pistes pour préserver cette cohérence. Le Conseil « Justice et affaires intérieures » serait, par exemple, systématiquement informé, voire consulté sur les textes communautaires prévoyant des sanctions pénales.

L'interprétation que fait la Commission de cet arrêt apparaît excessive et va au-delà de la lettre de l'arrêt. La Commission considère, en premier lieu, que la portée de l'arrêt dépasse largement la matière en cause, et que le raisonnement de la Cour peut s'appliquer intégralement aux autres politiques communes et aux quatre libertés de circulation. Cette lecture de l'arrêt de la Cour ne tient aucun compte du caractère essentiel, fondamental et transversal de la protection de l'environnement, qui distingue clairement cet objectif d'autres politiques communes. La Commission omet, en deuxième lieu, l'une des limites posées par la Cour à l'intervention communautaire. La Commission rappelle que cette intervention est subordonnée à la seule nécessité de sanctions pénales, alors que la Cour exige que l'imposition de ces sanctions soit non seulement « nécessaire » mais « indispensable ». La Commission nie également le libre choix des sanctions applicables reconnu aux Etats membres. La Commission déduit de ce raisonnement que huit autres décisions-cadres ont été entièrement ou en partie adoptées sur des bases juridiques incorrectes. Elle suggère de les remplacer par des instruments de droit communautaire (directive ou règlement), sans en modifier le contenu. La liste des décisions-cadres donnée par la Commission est très large et inclut des domaines qui ne correspondent clairement pas un « objectif essentiel, fondamental et transversal » de la Communauté. Le Conseil « Justice et affaires intérieures » informel qui s'est tenu à Vienne du 12 au 14 janvier 2006 a retenu une interprétation restrictive de l'arrêt, plutôt critique à l'égard de la communication de la Commission.

L'usage de la « clause passerelle » prévue à l'article 42 TUE permettrait de donner un nouvel élan à l'Europe de la justice et de clarifier la situation. La situation résultant de l'arrêt de la Cour est pour le moins confuse. Cette jurisprudence a initié un transfert progressif, aux contours mal définis, de certaines matières pénales du troisième vers le premier pilier communautaire. Cette « communautarisation » présente des avantages certains (majorité qualifiée et codécision, compétences accrues de la Cour et de la Commission en tant que gardienne des traités), de nature à assurer une plus grande effectivité des normes adoptées. Mais elle s'opère par voie prétorienne, et s'accompagne d'incertitudes qui nuisent à la sécurité juridique. Il serait préférable de substituer à cette « communautarisation rampante », arbitrée au cas par cas par le juge dans un climat de conflit interinstitutionnel, un véritable choix politique effectué par les Etats membres. Le recours à la « clause passerelle » de l'article 42 TUE le permettrait et offre ainsi la possibilité de donner un nouvel élan à l'Europe de la justice.

L'article 42 TUE autorise le Conseil, statuant à l'unanimité sur l'initiative de la Commission ou d'un Etat membre et après consultation du Parlement européen, à décider de « communautariser » (c'est-à-dire de transférer dans le premier pilier communautaire, au titre IV du traité instituant la Communauté européenne) tout ou partie de la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Sa décision doit ensuite être ratifiée par tous les Etats membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. L'article 42 TUE précise que le Conseil peut choisir les modalités de vote qui seront applicables, et ainsi préserver l'unanimité s'il le souhaite, voire une simple consultation du Parlement européen à la place de la codécision. Une « communautarisation » maintenant la règle de l'unanimité et la procédure de consultation n'aurait cependant guère de sens.

Le Royaume-Uni et l'Irlande bénéficieraient, en cas de transfert vers le titre IV du traité CE, de l'opting out qui leur a été accordé pour l'ensemble de ce titre. Ces deux pays ne devraient donc pas s'opposer à l'utilisation de l'article 42 TUE. Il est cependant probable que d'autres Etats membres s'opposent à un passage à la majorité qualifiée et à la codécision dans ces matières. La reprise du compromis prévu par le traité constitutionnel - qui préserve un droit d'appel au Conseil européen, sur demande de tout Etat membre qui estimerait qu'une proposition porterait atteinte aux principes fondamentaux de son système juridique - serait judicieuse.

La mise en œuvre de l'article 42 TUE nécessiterait cependant vraisemblablement une révision constitutionnelle en France. La « communautarisation » de la coopération policière et judiciaire en matière pénale entraînerait en effet une atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, en application de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Cette nouvelle révision constitutionnelle pourrait être adoptée en même temps que celle envisagée pour autoriser la ratification du deuxième protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, visant à abolir la peine de mort, adopté à New York le 15 décembre 1989, déclaré contraire à la Constitution.

Le rapporteur a estimé que cet arrêt conduit à s'interroger sur le rôle de la Cour de justice dans l'Union européenne. Le chancelier autrichien, M. Wolfgang Schüssel, qui exerce actuellement la présidence de l'Union, a accusé la Cour d'avoir outrepassé ses compétences et estimé que son rôle devait être repensé. Le premier ministre danois, M. Andres Fogh Rasmussen, a relayé ces critiques, qui reflètent l'inquiétude de plusieurs Etats membres.

La Cour a toujours joué un rôle moteur de la construction européenne, et sa jurisprudence a bien souvent pallié les crises institutionnelles que traversaient l'Europe. Cette forme de « fédéralisme judiciaire » a permis de faire progresser l'intégration européenne, mais elle ne doit pas conduire à un « gouvernement des juges ». C'est pour cette raison que le pouvoir politique devrait « reprendre la main » et clarifier la situation en faisant usage des possibilités offertes par l'article 42 TUE. Tel est l'objet de la proposition de résolution que le rapporteur a proposé à la Délégation d'adopter.

Le Président Pierre Lequiller a déclaré que la solution raisonnable proposée par le rapporteur a ses faveurs. Il est indispensable que les Etats membres prennent leurs responsabilités.

M. Pierre Forgues a fait part de sa circonspection sur ce sujet. Il s'est montré sceptique à l'égard de la capacité des Etats membres à limiter les pouvoirs de la Cour. En suivant le raisonnement de cet arrêt, même pour le seul domaine de l'environnement, et en constatant, par ailleurs, que la Commission « en rajoute », on ne peut qu'éprouver le sentiment que la boîte de Pandore est ouverte.

M. Pierre Forgues a précisé que sa position ne va pas à l'encontre de la construction européenne. Il s'est déclaré favorable à ce que l'on fasse une Europe politique et une Europe de la justice. D'autre part, il a soutenu les démarches visant à harmoniser les sanctions pénales, dont la définition relève des Etats membres. En revanche, il a déclaré avoir le sentiment d'être mis devant le fait accompli, ce qu'il a jugé « intolérable ». A cet égard, comment accepter une harmonisation pénale qui tombe ainsi du ciel lorsque l'Europe peine à commencer son harmonisation fiscale, notamment dans le domaine de la TVA ?

M. Pierre Forgues a estimé que les solutions préconisées par la proposition de résolution ne constituent pas, à ses yeux, une garantie suffisante pour nous protéger contre des dérives impulsées par la Cour et la Commission.

Le rapporteur a jugé qu'une réponse « défensive » ne lui paraît pas être la plus appropriée. Les Etats membres ne se rendraient pas service en optant pour l'inertie, car alors la Commission pourrait choisir la voie contentieuse pour obtenir la condamnation des Etats. De plus, en cas de recours à la clause passerelle, il serait difficile d'envisager que la Commission conteste une décision fondée sur la « communautarisation » d'un domaine particulier. De surcroît, la démarche préconisée permettrait aux Etats membres de contrôler les modalités de vote d'une matière ainsi « communautarisée ». Sur ce dernier point, on peut s'attendre à ce que la Commission tente de s'assurer que les modalités de transfert soient les plus flexibles pour elle.

Le rapporteur a ajouté que les questions pénales sont importantes pour les Etats membres et qu'à ce stade on peut penser que chacun voudra clarifier la situation complexe qui résulte de l'arrêt de la Cour. Il a jugé que l'initiative proposée à la Délégation permettrait de sortir d'une posture défensive, de rendre plus lisible le droit et d'opérer un choix résolu en faveur d'une solution européenne. Il serait raisonnable d'utiliser la clause passerelle pour basculer dans le premier pilier certains sujets aux conditions que les Etats membres, et eux seuls, définiraient. En outre, les solutions que ces derniers choisiraient ne revêtiraient pas un caractère définitif.

Après que M. Pierre Forgues ait déclaré ne pas avoir de sympathie particulière pour les solutions défensives, la Délégation a adopté la proposition de résolution dont le texte figure ci-après :

« L'Assemblée nationale,

- Vu l'article 88-4 de la Constitution,

- Vu la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur les conséquences de l'arrêt de la Cour du 13.9.05 (C-176/03 Commission contre Conseil), COM (2005) 583 final / E3022,

1. Prend acte de l'arrêt de la Cour de justice du 13 septembre 2005, qui a reconnu au législateur communautaire le pouvoir de prévoir des mesures en relation avec le droit pénal, s'il les juge indispensables et nécessaires pour garantir la pleine effectivité des normes qu'il édicte en matière de protection de l'environnement ;

2. Déplore les incertitudes juridiques engendrées par cet arrêt, en ce qui concerne notamment son application éventuelle à d'autres matières que la protection de l'environnement et le libre choix des sanctions pénales applicables laissé aux Etats membres ;

3. Estime que l'interprétation extensive de cette jurisprudence retenue par la Commission dans sa communication du 23 novembre 2005 va au-delà de la lettre de l'arrêt, et que la liste des décisions-cadres adoptées, selon elle, sur une base juridique erronée est beaucoup trop large ;

4. Souhaite que la cohérence du droit pénal soit assurée, en préservant la compétence du Conseil « Justice et affaires intérieures » lorsqu'un texte communautaire comporte des mesures pénales ;

5. Suggère au Gouvernement français de proposer à ses partenaires de faire usage de la « clause passerelle » prévue à l'article 42 du traité sur l'Union européenne, afin de clarifier le cadre juridique actuel et de donner un nouvel élan à l'Europe de la justice. »

Sur le rapport du Président Pierre Lequiller, la Délégation a examiné des textes soumis à l'Assemblée nationale en application de l'article 88-4 de la Constitution.

Point A

Aucune observation n'ayant été formulée, la Délégation a approuvé les textes suivants :

¬ Agriculture

- proposition de règlement du Conseil portant application de certaines règles de concurrence à la production et au commerce des produits agricoles (version codifiée) (document E 3041).

¬ Commerce extérieur

- proposition de décision du Conseil relative à la conclusion d'un accord sous forme d'échange de lettres entre la Communauté européenne et l'Australie. Proposition de règlement du Conseil concernant la mise en oeuvre de l'accord conclu par la CE à l'issue des négociations menées dans le cadre du paragraphe 6 de l'article XXIV du GATT de 1994, et modifiant l'annexe I du règlement (CEE) n° 2658/87 relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun (document E 3045).

¬ Consommation

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la mise sur le marché d'articles pyrotechniques (document E 2986).

¬ Environnement

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux déchets (document E 2461).

¬ Espace de liberté, de sécurité et de justice

- communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil concernant la mise en oeuvre et la poursuite du programme Périclès pour la protection de l'euro contre le faux monnayage. Proposition de décision du Conseil modifiant et prorogeant la décision du Conseil du 17 décembre 2001 établissant un programme d'action en matière d'échanges, d'assistance et de formation, pour la protection de l'euro contre le faux monnayage (programme Périclès). Proposition de décision du Conseil élargissant aux Etats membres non participants l'application de la décision du Conseil modifiant et prorogeant la décision du Conseil du 17 décembre 2001 établissant un programme d'action en matière d'échanges, d'assistance et de formation, pour la protection de l'euro contre le faux monnayage (programme Périclès) (document E 2857).

¬ Pêche

- proposition de règlement du Conseil relatif à la conclusion de l'accord entre la Communauté européenne et la République unie de Tanzanie concernant la pêche dans la zone de pêche de la Tanzanie (document E 3061).

¬ Politique sociale

- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, et le règlement (CEE) n° 574/72 du Conseil fixant les modalités d'application du règlement (CEE) n° 1408/71 (document E 3048).

¬ Questions budgétaires et fiscales

- proposition de décision du Conseil modifiant les décisions 98/161/CE, 2004/228/CE et 2004/295/CE en ce qui concerne la prorogation des mesures visant à lutter contre la fraude à la TVA dans le secteur des déchets (document E 3036) ;

- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil en ce qui concerne la transmission des données de comptabilité nationale (document E 3040).

¬ Santé

- Livre vert « Promouvoir une alimentation saine et l'activité physique : une dimension européenne pour la prévention des surcharges pondérales, de l'obésité et des maladies chroniques » (document E 3034).

Point B

¬ Commerce extérieur

- proposition de décision du Conseil relative à la conclusion d'un accord sous forme d'échange de lettres entre la Communauté européenne et la République du Chili concernant des modifications à apporter à l'accord relatif au commerce du vin annexé à l'accord d'association conclu entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et la République du Chili, d'autre part (document E 3051) ;

- proposition de décision du Conseil concernant la conclusion d'un accord sous forme d'échange de lettres entre la Communauté européenne et la République du Chili concernant des modifications à apporter à l'accord relatif au commerce des boissons spiritueuses et des boissons aromatisées annexé à l'accord d'association conclu entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et la République du Chili, d'autre part (document E 3052).

Le Président Pierre Lequiller a indiqué que ces deux propositions, prévues pour adoption le 30 janvier prochain, visent à modifier les accords sur le commerce du vin et des spiritueux entre la Communauté européenne et le Chili, conclus en 2002, afin de mettre un terme à l'usurpation, par les producteurs de ce pays, d'indications géographiques communautaires.

La disposition principale du compromis négocié avec le Chili prévoit que celui-ci devra, dans un délai de douze ans pour le marché intérieur et de cinq ans à l'export, déclenché rétroactivement à compter du 1er février 2003, éliminer quatre marques « usurpatrices », soit le Cognac Juanico, le Coña Col, le Gran Coñac et la Grappa San Remo. La cessation complète et définitive de ces usurpations interviendra donc le 1er février 2015.

Le Chili sera par ailleurs autorisé à utiliser, pour une durée limitée, 37 marques constitutives d'usurpations, mais pour le seul marché domestique. Cette autorisation, qui concerne notamment des marques nommées Armagnac ou Calvados, vaut jusqu'au 1er février 2015, date à laquelle ces dénominations devront être également éliminées.

La Délégation se félicite de la négociation de cet accord : celui-ci répond aux intérêts de nos producteurs ; de ce fait, il est soutenu par les autorités françaises.

Mais ce résultat positif ne peut que renforcer sa déception à l'égard de l'issue des négociations concernant la conclusion de l'accord sur le commerce du vin entre l'Europe et les Etats-Unis.

Le Président Pierre Lequiller a rappelé que le Conseil « Agriculture » du 20 décembre 2005 avait approuvé la conclusion de cet accord, qui, après vingt ans de négociations, a été finalisé dans un contexte inégalitaire, en raison des menaces, tant commerciales que juridiques, brandies par les Etats-Unis.

Or celui-ci marque un recul par rapport aux autres accords viticoles conclus par l'Europe, dont l'un des objectifs centraux est l'élimination des usurpations pratiquées dans les producteurs de pays tiers, comme l'illustre, aujourd'hui, l'accord négocié avec le Chili.

Le Président Pierre Lequiller a précisé que la Délégation s'est émue du contenu déséquilibré de cet accord et a adopté, à ce sujet, le 22 novembre 2005, sur le rapport de M. Philippe-Armand Martin, une proposition de résolution, définitivement adoptée par l'Assemblée nationale le 17 décembre dernier.

Le point cinq de ce texte demande que la seconde phase de négociation avec les Etats-Unis, prévue par l'accord, obéisse à plusieurs conditions, dont « l'obtention d'un engagement précis et contraignant (de ce pays) à renoncer, à l'issue d'une période égale à celle généralement fixée pour ce faire dans les accords bilatéraux et sans versement d'indemnités, à l'usage de l'ensemble des appellations protégées et mentions traditionnelles européennes, tant sur le marché intérieur qu'à l'exportation ».

Le même jour, la Délégation chargeait son Président d'écrire au ministre de l'agriculture et de la pêche et à la ministre déléguée au commerce extérieur, pour leur faire part de ses réserves.

Le Président Pierre Lequiller a noté que la Commission européenne a accepté, le 5 décembre 2005, d'adopter un projet de déclaration demandant la suppression progressive de l'usurpation des dix-sept dénominations actuellement considérées comme des semi-génériques aux Etats-Unis, qui lui a été transmis par le gouvernement français et qui s'inspire, en partie, de la résolution de l'Assemblée.

A la suite de ces observations et après que Mme Arlette Franco ait regretté le délai obtenu par le Chili pour continuer à usurper nos indications, la Délégation a approuvé ces deux textes.

Enfin, la Délégation a pris acte de l'approbation, selon la procédure d'examen en urgence, des trois textes suivants :

¬ PESC et relations extérieures

- projet de position commune du Conseil 2005/.../PESC renouvelant et complétant les mesures restrictives à l'encontre de la Côte d'Ivoire (document E 3046) ;

- projet de position commune du Conseil 2006/.../PESC du ... renouvelant les mesures restrictives à l'encontre du Liberia (document E 3054) ;

- projet de position commune du Conseil renouvelant les mesures restrictives à l'encontre du Zimbabwe (document E 3068).