XVe législature
Session ordinaire de 2021-2022

Séance du jeudi 27 janvier 2022

L’ordre du jour appelle la discussion, en nouvelle lecture, des propositions de loi organique (nos 4495, 4924) et ordinaire (nos 4496, 4925) relatives aux lois de financement de la sécurité sociale.
La parole est à M. le secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles. Nous sommes réunis pour répondre aux enjeux de la gouvernance des finances sociales, en examinant en nouvelle lecture la proposition de loi organique et la proposition de loi ordinaire relatives aux lois de financement de la sécurité sociale (LFSS).
Ces deux textes, présentés par le rapporteur général de la commission des affaires sociales Thomas Mesnier, vous proposent de franchir un pas supplémentaire dans l’appréhension progressive du champ, encore assez neuf, des finances sociales par le Parlement : il s’agit là d’une mission essentielle de votre assemblée.
Les propositions qui vous sont soumises s’inscrivent aussi et surtout dans un contexte très spécifique pour les finances publiques en général et pour les finances sociales en particulier. Ces thèmes sont plus que jamais d’actualité puisque la trajectoire financière de la LFSS que vous avez votée en fin d’année dernière, il y a quelques jours seulement, fait apparaître un déficit de la sécurité sociale qui pourrait encore dépasser 20 milliards d’euros en 2022.
Il ne faut pas avoir honte de ce déficit car il est le symptôme de l’effort inouï entrepris par la sécurité sociale pour tous nous protéger dans cette crise majeure, grâce à notre système de santé mais aussi au filet de sécurité qu’elle représente. Il est aussi la résultante du décrochage brutal de l’activité en 2020. Si la croissance repart très fortement, démontrant ainsi la pertinence de l’action du Gouvernement, elle ne suffira malheureusement pas pour effacer complètement les effets durables de la baisse d’activité en 2020.
La sécurité sociale est certes une gigantesque machine assurantielle mais cette machine n’est pas composée de lignes comptables abstraites : elle est intimement liée à la vie des Français et aux épreuves collectives qu’ils traversent. En disant cela, nul n’ignore ou ne conteste le fait que nous devrons rétablir l’équilibre des comptes, parce que c’est aussi cela qui fait la force de la sécurité sociale, mais, convenez-en, il ne serait pas crédible, et ce serait même contre-productif, de faire une purge en sortie de crise.
Il faut apporter une réponse durable à cette situation : à cette aune, une réforme d’ampleur des LFSS constitue une base de reconstruction d’une sécurité sociale mieux assise, plus solide et plus efficace.
Pour ce faire, la proposition de loi organique initiée par Thomas Mesnier procède à une modification ambitieuse. Je ne reviendrai pas sur ce que vous avez voté en première lecture. Vous le savez, le texte dont vous avez déjà discuté comprend de multiples progrès en matière d’information du Parlement et de qualité des débats.
Vous le savez également, le Sénat a introduit plusieurs dispositions contre l’avis du Gouvernement, lesquelles nous apparaissaient difficilement applicables ou contre-productives. Le texte que vous avez amendé en commission me semble plus équilibré et plus à même d’atteindre les objectifs initiaux d’amélioration du pilotage et du suivi des comptes sociaux.
Par rapport au texte initial, la version qui vous est soumise ajoute notamment un dispositif d’avis en cas de dépassement des plafonds d’emprunt, une précision relative au format des données annexées ou l’introduction d’un rapport trimestriel au Parlement lorsque les conditions générales de l’équilibre financier sont remises en cause. Une annexe permettra également de mieux suivre les états comptables des établissements de santé, étant entendu que ces informations seront nécessairement fournies à un niveau suffisamment agrégé pour être exploitables.
Enfin, le rapporteur vous proposera par voie d’amendement de renforcer encore l’information du Parlement lorsque les dotations aux agences devront être substantiellement augmentées en cours d’exercice, comme cela a pu être le cas pour Santé publique France (SPF).
J’ai l’espoir que votre vote et les échanges constructifs entre les deux assemblées aboutiront à une version consensuelle du texte à même d’être adoptée rapidement.
(Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et Dem.) La parole est à M. Thomas Mesnier, rapporteur de la commission spéciale. Rares sont les moments, nous ne le savons que trop bien, où nous pouvons prendre le temps de la réflexion sur notre pratique parlementaire. Plus rares encore sont ceux où nous pouvons avoir la chance de modifier les conditions dans lesquelles nous examinons démocratiquement le budget social de la nation.
André Fanton, le rapporteur de la première loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, adoptée en 1996, souhaitait « en finir avec le silence du Parlement ». Force est de constater qu’après une seconde réforme organique en 2005 et vingt-cinq ans de pratique, le Parlement s’exprime désormais chaque automne de façon approfondie sur les finances sociales.
L’examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) offre l’occasion de discuter démocratiquement de plus de 600 milliards d’euros de dépenses, l’effort de politique publique le plus massif de notre nation.
Ses praticiens, que je vois réunis sur les différents bancs de l’hémicycle, connaissent sa valeur, la diversité des sujets qu’elle permet d’aborder, qu’il s’agisse de la santé de nos concitoyens, de leurs familles, de leur maintien en autonomie et, plus généralement, de la protection envers l’ensemble des risques sociaux.
Ce texte unique, cette vigie sur les moyens que la nation affecte à notre sécurité sociale et sur la manière dont nous choisissons de les répartir, constitue un acquis démocratique indispensable. Je sais qu’il existe parfois la tentation de rapprocher les lois de financement et les lois de finances de l’État, notamment pour ce qui relève des discussions sur les recettes. Ce serait à mon sens une erreur funeste, pour au moins trois raisons.
Tout d’abord, cela n’aurait pas de sens, compte tenu du maintien d’une partie rectificative de l’année en cours au sein des lois de financement, ce qui aboutirait à découper le texte en parties incohérentes. Ensuite, la lisibilité des débats n’en serait pas plus grande, puisque l’expérience montre que la grande majorité des mesures de recettes discutées au sein de la loi de financement ont un impact direct dans le seul champ de la sécurité sociale. Enfin, cela ne permettrait même pas de gagner du temps parlementaire, si c’est bien ce que les promoteurs de cette idée recherchent, puisque la loi de financement est régulièrement examinée dans son ensemble en un temps contraint, comme nous ne le savons que trop bien. À l’inverse, un débat commun aurait pour seul effet de repousser l’examen des recettes de la sécurité sociale en fin de débat, amoindrissant la qualité du contrôle démocratique que nous exerçons à leur endroit.
La loi de financement est donc désormais bien inscrite à l’intersection des démocraties parlementaire et sociale. Mais si le Parlement n’est plus silencieux, dispose-t-il pour autant des moyens de se faire entendre ?
Mon expérience de parlementaire, puis de rapporteur général depuis deux ans, m’a permis de m’attacher à cet exercice mais aussi d’en constater les limites. C’est tout le sens et l’ambition de la proposition de loi organique que j’ai déposée il y a plus de six mois sur le bureau de notre assemblée.
Issu de nombreuses réflexions que partagent le Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFIPS), la Cour des comptes ou encore nos homologues du Sénat, ce texte doit permettre au Parlement de disposer du temps, des informations et des moyens pour parler désormais d’une voix forte.
S’agissant du temps, tout d’abord, la loi organique que je vous propose lèvera l’une des principales contraintes qui pèse, si ce n’est sur notre droit d’amendement, du moins sur sa mise en pratique : le projet de loi de financement sera déposé non plus le 15 octobre au plus tard comme actuellement mais le premier mardi d’octobre. Cette semaine gagnée sera au bénéfice de l’ensemble de l’Assemblée, je le crois sincèrement.
La première partie des lois de financement, bien délaissée actuellement, il faut le dire, deviendra demain la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale. Examinée au mois de juin, elle constituera l’aboutissement de ce que notre majorité a introduit durant cette législature, à savoir le Printemps social de l’évaluation. Nul doute qu’outre l’examen des comptes clos, ce moment sera l’occasion de faire chaque année le bilan de l’application des lois de financement et nourrira les réflexions pour l’automne, dans le cadre d’un cercle budgétaire vertueux et complet.
S’agissant des informations, ensuite, la loi de financement de l’année comme la loi d’approbation des comptes seront accompagnées de documents rénovés, modernisés et étendus.
Des documents rénovés : les annexes comporteront des informations approfondies sur des sujets comme l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) ou les exonérations de cotisations et de contributions sociales, qui seront évaluées pour chacune d’entre elles tous les trois ans. C’est un prérequis essentiel pour améliorer la qualité de notre débat annuel sur les recettes.
Des documents modernisés, ensuite : dans la lignée de la loi relative à la modernisation des finances publiques, nous avons prévu que les données issues des annexes puissent être fournies dans un format électronique ouvert et réutilisable, offrant à tous les parlementaires la possibilité d’évaluer par eux-mêmes les évolutions des finances sociales.
Des documents étendus, enfin et surtout : de nouvelles annexes compléteront celles dont nous disposons déjà, afin de donner à notre assemblée toutes les informations relatives à l’évolution de la protection sociale. Nous serons ainsi informés de la situation financière des établissements de santé, de leur trajectoire d’endettement, mais aussi des comptes prévisionnels et exécutés des régimes de retraite complémentaire et d’assurance chômage.
Certains amendements prévoient d’intégrer ces régimes dans le champ des lois de financement. En dépit de leurs nombreuses ressemblances avec les régimes de base de la sécurité sociale, il me semble prématuré de s’engager en ce sens, au vu des positions des partenaires sociaux. À défaut d’être muet, le Parlement reste borgne s’il ne dispose pas d’informations sur des pans de la protection sociale qui concernent des millions de nos concitoyens.
S’agissant des moyens, je suis particulièrement fier que ce texte se traduise par un renforcement des liens entre démocratie parlementaire et démocratie sociale. Les avis des caisses de sécurité sociale ne seront en effet plus rendus au Gouvernement sur l’avant-projet de loi mais au Parlement sur le projet de loi déposé. Les caisses auront quinze jours pour nous faire connaître le contenu de leurs avis, qui contribueront à améliorer sensiblement la qualité de nos débats.
Ce texte est aussi celui d’une démocratie adulte, qui a conscience que nous ne pouvons pas nous résigner à abandonner l’objectif d’équilibre des comptes sociaux, qui était au cœur de l’ambition des lois de financement au moment de leur création par le constituant en 1996.
Au-delà de nos désaccords, je veux éviter deux écueils, deux positions contradictoires et aussi néfastes l’une que l’autre.
La première est de considérer que la protection sociale serait un tonneau des Danaïdes, un puits sans fonds dans lequel il serait possible, sans nulle conséquence, d’entretenir des déficits immodérés sans examiner l’efficacité des dépenses à laquelle contribuent l’ensemble de nos concitoyens. Indépendamment de nos divergences, je crois que nul ne peut raisonnablement tenir un tel raisonnement sans menacer, à terme, l’existence même de la protection sociale.
La seconde position, qui anime certains amendements, consisterait à l’inverse à prévoir un retour à l’équilibre aussi rapide que possible, sans tenir compte des efforts méritoires et parfaitement justifiés qu’ont fournis les finances sociales au cours de la crise sanitaire. Rétablir l’équilibre, oui ; au détriment de notre système de santé ou de la vigueur de notre économie, non.
C’est pourquoi ce texte adopte une position médiane. Tout en continuant de piloter la sécurité sociale par les soldes, comme c’est sa raison d’être, le compteur des écarts en dépenses que nous avons adopté en première lecture est un gage supplémentaire de responsabilité et de crédibilité. Ce n’est pas une règle d’austérité : chaque gouvernement, chaque majorité sera libre de s’engager, en début de législature, sur la trajectoire de dépenses qu’elle souhaite. Mais le Parlement, donc les citoyens, pourront demander des comptes si la trajectoire n’est pas tenue, charge au gouvernement en place de fournir des justifications voire d’apporter des corrections.
C’est dans ce même état d’esprit que j’ai proposé une règle de limitation de la durée des exonérations de cotisations et de contributions sociales, fixée à trois ans. Seules les lois de financement pourront créer des exonérations pérennes, ou pérenniser des exonérations récemment créées, sous réserve qu’elles aient fait la preuve de leur efficacité. Cette règle, qui s’applique aux parlementaires comme au Gouvernement, est une innovation juridique réelle. Il y va du rôle de vigie des lois de financement sur les finances sociales : c’est le moment où l’on peut déterminer avec précision et sincérité le niveau de recettes qu’on souhaite allouer à la protection sociale. Il n’existe aucune justification à ce que l’on examine l’efficacité des exonérations de cotisations sociales avec plus de magnanimité que celle des dépenses.
Mes chers collègues, je le disais en préambule : rares sont les occasions de rénover l’architecture de la protection sociale. Une loi organique engage non seulement notre législature finissante mais aussi les législatures à venir, jusqu’à ce que l’ouvrage soit remis sur le métier. C’est pourquoi, en dépit des divergences politiques profondes qui ont causé l’échec de la commission mixte paritaire (CMP) avec le Sénat, j’ai proposé en commission d’avancer vers une position commune.
C’est en ce sens que j’ai recommandé de reprendre les dispositions du Sénat relatives à la Cour des comptes et que j’ai aménagé la procédure d’avis des commissions des affaires sociales sur les décrets de relèvement des plafonds d’endettement de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), désormais nommée URSSAF Caisse nationale.
C’est en ce sens que j’ai repris la proposition consistant à demander au Gouvernement, en cas de remise en cause des conditions générales de l’équilibre financier définies par la LFSS, de déposer immédiatement un rapport au Parlement pour en expliquer les raisons.
C’est en ce sens, enfin, que je vous proposerai un amendement visant à améliorer l’information du Parlement si la dotation versée à un fonds ou à une agence dépasse inconsidérément le montant inscrit en annexe des lois de financement de la sécurité sociale de l’année.
J’invite le Sénat – j’ai bon espoir, après mes derniers échanges avec M. le rapporteur du Sénat, Jean-Marie Vanlerenberghe, qu’il y consente – à adopter cette proposition de loi dans les mêmes termes que ceux dans lesquels nous allons l’approuver aujourd’hui. Le Parlement dans son ensemble aura ainsi défini les conditions dans lesquelles il souhaite, pour les années à venir, examiner et écrire l’avenir de la sécurité sociale.
Chers collègues, je vous appelle à adopter ces propositions de loi organique et ordinaire relatives aux lois de financement de la sécurité sociale et à accomplir ainsi le vœu de Pierre Laroque de « développer notre démocratie politique en une vraie démocratie sociale ».
(Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM. – Mme Sophie Mette applaudit également.)
Dans la discussion générale, la parole est à M. Michel Castellani. En votant chaque année le budget de l’État et celui de la sécurité sociale, le Parlement accomplit sa mission originelle. L’examen de ces budgets constitue, en effet, un exercice démocratique fondamental.
Le groupe Libertés et territoires déplore qu’un accord n’ait pu être trouvé avec le Sénat sur les textes que nous nous apprêtons à examiner en nouvelle lecture. Cet échec contraste avec l’accord trouvé pour les deux autres propositions de loi examinées par la commission spéciale, lesquelles portaient sur les conditions d’examen des lois de finances.
Permettez-moi de revenir sur l’un des points de désaccord avec les sénateurs : l’extension, voulue par le Sénat, des lois de financement de la sécurité sociale au régime de l’assurance chômage. La question est sans doute pertinente, mais nous ne pouvons pas contrevenir si brusquement aux prérogatives des partenaires sociaux et au caractère paritaire de l’UNEDIC. Le paritarisme, qui fonde pourtant notre système de sécurité sociale, a connu plusieurs attaques depuis 2017. Ainsi, la récente réforme de l’assurance chômage s’est faite sans l’accord des partenaires sociaux et même en dépit de leur forte opposition. Nous regrettons que le respect du paritarisme ne prévale pas dans toutes les occasions.
En première lecture, notre groupe a fait adopter des amendements plus consensuels concernant l’information fournie au Parlement sur le régime d’assurance chômage et sur les régimes complémentaires. Il s’agit, après tout, de régimes obligatoires qui concourent à notre protection sociale. Il était donc légitime de demander une meilleure information du Parlement à leur sujet. Cette information est cruciale, j’y insiste. Les propositions de loi permettront des améliorations à cet égard, grâce à la création d’un article liminaire dans le PLFSS ou encore au toilettage des annexes. Sur ce point, le Sénat a enrichi le dispositif en prévoyant l’obligation pour le Gouvernement de déposer un rapport auprès du Parlement en cas de remise en cause de l’équilibre financier de la sécurité sociale. Ces éléments paraissent secondaires, mais ils sont essentiels car l’information éclaire l’action.
Reconnaissons-le, les pouvoirs du Parlement ont été grandement affaiblis au cours des dernières années – nous n’avons eu de cesse de le répéter. Combien de fois avons-nous déploré les conditions d’examen des projets de loi, en particulier pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale ? Les délais constitutionnels ne justifient pas tout. Nous avons eu à nous plaindre régulièrement du dépôt très tardif du texte, pourtant substantiel, ce qui nous a parfois obligés à auditionner les ministres sur la base de documents et d’informations dont nous ne disposions pas !
Il convient de donner au Parlement les moyens d’effectuer son travail de contrôle. La proposition de loi permettra d’améliorer le contrôle et le suivi des mesures que nous votons annuellement grâce à la création d’une loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale. Gardons-nous d’en faire un exercice inutile, qui reviendrait à approuver de simples tableaux d’équilibre : l’examen du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale devra, au contraire, donner lieu à un véritable moment d’analyse et de débat.
En avançant la date de dépôt du PLFSS, nous redonnons également au Parlement les moyens de remplir son rôle de législateur dans de meilleures conditions. Le contrôle sera d’autant plus pertinent que le recours aux LFSS rectificatives sera facilité. La crise sanitaire, qui a fait exploser les déficits des comptes sociaux et mentir les prévisions budgétaires, nous a rappelé l’utilité de tels outils.
Monsieur le rapporteur, vous avez proposé, en commission spéciale, de reprendre certaines idées du Sénat, tel l’encadrement des décrets de relèvement des plafonds d’endettement de l’ACOSS. Nous sommes évidemment favorables à cette disposition. Nous regrettons, en revanche, que notre proposition d’instaurer un examen périodique et systématique des exonérations de cotisations sociales n’ait pas abouti. Ces exonérations, comme les dérogations régulières au principe de la compensation par l’État, affaiblissent la pérennité de notre système de protection sociale.
Chers collègues, à elles seules, ces deux propositions de loi ne suffiront pas à redonner au Parlement les pouvoirs qui lui reviennent, mais elles y contribueront au moins un peu, du moins l’espérons-nous. Comme en première lecture, le groupe Libertés et territoires leur apportera donc son soutien.
La parole est à Mme Marie-George Buffet. Depuis quarante ans, la gouvernance de la sécurité sociale a fortement évolué. Cette évolution s’est caractérisée par l’effacement progressif des représentants des travailleurs dans l’administration des caisses et par le renforcement du contrôle de l’État. La création de la contribution sociale généralisée (CSG), en 1991, a renforcé la fiscalisation des recettes et remis en cause la cotisation comme fondement du financement de la sécurité sociale. Les réformes de 1996, que ces textes viennent modifier, ont marqué une étape supplémentaire dans cette évolution avec la création des lois de financement de la sécurité sociale, soumises au vote du Parlement, et l’instauration de l’ONDAM, qui engendre une compression systématique des dépenses hospitalières, dont nous payons actuellement le prix. Ajoutons, enfin, la création d’une cinquième branche, dédiée à l’autonomie, en 2020, entièrement financée par l’impôt, à travers la CSG. Ces réformes successives, auxquelles les députés communistes se sont opposés, ont progressivement remis en cause l’autonomie de la sécurité sociale et renforcé la mainmise de l’État sur les comptes sociaux.
Les deux textes que nous examinons aujourd’hui, qui concernent l’organisation des débats parlementaires sur les lois de financement de la sécurité sociale, ne reviennent pas sur ces évolutions : au mieux, ils se contentent d’aménagements techniques, au pire, ils renforcent les logiques que je viens de décrire – l’étatisation rampante de la sécurité sociale et le contrôle accru des dépenses publiques.
Nous partageons toutefois un constat avec vous : le débat sur le budget de la sécurité sociale, qui a lieu chaque automne, n’est pas satisfaisant. Enfermé dans une procédure très stricte et des délais constitutionnels contraints, l’examen du texte fait peu de place aux initiatives parlementaires. Ainsi, on ne peut se satisfaire du dépôt tardif par le Gouvernement du PLFSS sur le bureau de l’Assemblée nationale, lequel laisse à peine trois jours pour étudier et amender le texte. Nous déplorons également les règles de recevabilité des amendements, qui sanctionnent les cavaliers sociaux et empêchent d’agir sur le niveau des dépenses sociales, lequel reste le domaine réservé du Gouvernement.
Sur ces différents points, la proposition de loi organique prévoit quelques mesures de simplification positives, notamment l’avancement du calendrier de dépôt du PLFSS au premier mardi d’octobre, qui donnera une semaine supplémentaire aux députés pour prendre connaissance du projet de loi. De même, les avis des caisses de sécurité sociale sur le PLFSS seront directement transmis au Parlement et non plus au Gouvernement.
Pour le reste, les dispositions contenues dans ce texte apparaissent dangereuses ou sans utilité réelle pour le débat public. Nous nous nous montrons circonspects quant à la création d’une loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale qui serait débattue chaque année au mois de juin. Calqué sur l’examen du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes, nous doutons de l’apport réel de ce débat d’évaluation pendant lequel les parlementaires se contenteront de voter des tableaux d’équilibre, sans possibilité d’amender le texte. Le Parlement ne peut se contenter d’être spectateur au prétexte que l’on fait mine de renforcer ses missions.
Plus grave, à la suite d’un amendement adopté en première lecture, vous prévoyez d’élargir le champ des lois de financement de la sécurité sociale à l’information relative aux comptes des régimes de retraite complémentaire et aux comptes de l’assurance chômage. En intégrant, même partiellement, ces régimes dans le champ des LFSS, vous vous attaquez une fois de plus aux prérogatives des partenaires sociaux, quelques mois après avoir imposé une réforme de l’assurance chômage sur laquelle ils n’ont pas eu leur mot à dire.
Enfin, nous sommes opposés aux dispositions relatives au renforcement du cadrage financier des dépenses sociales, qu’il s’agisse de l’alignement de la trajectoire budgétaire du PLFSS avec celle définie dans la loi de programmation des finances publiques ou de l’instauration d’un compteur des écarts entre les dépenses sociales prévisionnelles et les dépenses réellement engagées. Cette dernière mesure ne fera que renforcer la logique d’ajustement par la dépense du budget de la sécurité sociale, logique qui sert, depuis des années, à justifier des coupes dans les dépenses de santé et de retraite.
Pour toutes ces raisons, le groupe de la Gauche démocrate et républicaine votera contre les propositions de loi.
La parole est à Mme Stéphanie Rist. Après l’échec de la commission mixte paritaire, nous sommes réunis aujourd’hui pour examiner de nouveau les deux propositions de loi relatives aux lois de financement de la sécurité sociale. Ces textes contiennent de véritables avancées politiques, aussi bien pour les parlementaires que pour nos concitoyens.
En premier lieu, ils offrent plus de pouvoirs au Parlement en renforçant sa capacité de contrôle et en améliorant l’examen annuel du budget de la sécurité sociale. Nous avons déjà avancé sur le sujet en instaurant, dès 2019, le Printemps social du l’évaluation, ce dont nous pouvons être fiers, mais cette proposition de loi organique va plus loin en créant une loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale. Celle-ci constitue une véritable innovation dans l’examen parlementaire des finances sociales : elle présentera les données relatives au dernier exercice clos et sera examinée chaque année au mois de juin. Je précise que nous souhaitons conserver l’article liminaire intégré dans la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale par les sénateurs.
En second lieu, ces textes améliorent la lisibilité des comptes de la sécurité sociale, donc l’information et la compréhension des parlementaires et de nos concitoyens sur ces financements. Or le sujet revêt une importance toute particulière, notamment sur le plan politique, après la crise sanitaire. Une meilleure visibilité de la trajectoire financière des comptes de la sécurité sociale est primordiale : c’est tout l’objet des propositions de loi.
Le Sénat a grandement enrichi ces textes, ce que je veux souligner, même si la CMP n’a pu s’accorder sur certains sujets. S’agissant du périmètre des lois de financement de la sécurité sociale, le groupe La République en marche considère que son extension à l’assurance chômage est précipitée. En revanche, nous sommes convaincus qu’il est nécessaire d’intégrer la dette hospitalière dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale, afin de tenir compte des dispositions adoptées dans les deux derniers PLFSS et d’assurer leur sécurité juridique.
La proposition des sénateurs d’établir une règle d’or pour garantir l’équilibre financier à moyen terme des comptes de la sécurité sociale ne nous semble pas non plus pertinente. Nous avons donc décidé de voter en faveur de sa suppression en commission spéciale. Tout d’abord, l’application d’une telle règle n’est pas réaliste dans les conditions actuelles, mais celle-ci serait surtout beaucoup trop contraignante et empêcherait les projets de loi de financement de la sécurité sociale de relever les défis du moment, en particulier dans le cas d’une crise comme celle que nous venons de traverser.
Reste que de nombreuses dispositions ajoutées par les sénateurs ont été débattues et maintenues dans les textes. C’est le cas de celle qui vise à renforcer le contrôle du Parlement sur la procédure de relèvement du plafond de découvert de l’ACOSS en cas d’urgence – régime que nous avons aménagé en commission spéciale – et de celle qui renforce l’information du Parlement en cours d’exécution des LFSS en cas de perturbation de l’équilibre financier.
Ces deux propositions de loi sont le fruit d’un long travail de notre rapporteur Thomas Mesnier et constituent, dans leur version actuelle, des textes équilibrés et pragmatiques qu’il convient de conserver.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.) La parole est à M. Jean-Pierre Door, qui suit ces questions depuis longtemps et qui les connaît bien ! (Sourires.) Dans son rapport sur le bilan des lois de financement de la sécurité sociale, le HCFIPS a estimé nécessaire de renforcer la dimension stratégique de ces lois et de reconnaître, enfin, le rôle de la prévention dans le pilotage des dépenses sociales.
La présente proposition de loi organique relative aux LFSS a pour objet d’en modifier le contenu en créant une loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale et en modifiant les annexes et le calendrier des PLFSS.
Quant à la proposition de loi ordinaire, elle vise simplement, selon son auteur, à « tirer les conséquences des dispositions de la proposition de loi organique ».
En première lecture, l’Assemblée nationale a apporté des modifications visant à concentrer le champ de l’article liminaire des lois de financement de la sécurité sociale de l’année sur le dernier exercice clos, sur l’exercice en cours et sur l’année à venir. Elle a précisé le champ d’application de l’extension des LFSS à la dette des établissements de santé et des établissements médico-sociaux. Elle a créé de nouvelles annexes en loi de financement de l’année, permettant d’éclairer le Parlement sur la situation des finances des régimes d’assurance chômage et de retraite complémentaire pour le dernier exercice clos, pour l’année en cours et pour l’année à venir.
« Nous n’avons pas une vision globale du financement de la protection sociale. » Sur ce point, je suis d’accord avec Thomas Mesnier. Mais malheureusement, comme je l’avais noté en première lecture, les modifications proposées manquent d’ampleur, tant sur le plan de l’information que sur celui du pilotage des finances sociales. Il ne s’agit que d’adaptations techniques des lois de financement alors que la sécurité sociale connaît le pire déficit de son histoire, déficit dont l’essentiel repose sur la branche maladie.
Bien qu’elle soit parvenue à certains consensus, la commission mixte paritaire a échoué. Il est regrettable qu’ait été rompu l’usage selon lequel la définition ou la révision du cadre organique des lois de finances et de financement de la sécurité sociale a toujours fait l’objet d’un accord entre les deux assemblées, comme ce fut le cas s’agissant de la loi organique de 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS).
Notre rapporteur, M. Thomas Mesnier, a souhaité supprimer l’extension des lois de financement de la sécurité sociale au régime de l’assurance chômage, qu’il a jugée prématurée. Vous préférez, monsieur le rapporteur, vous contenter d’une information sur le régime de l’assurance chômage et sur celui des retraites complémentaires. Vous avez également souhaité revenir sur le vote de crédits limitatifs pour les fonds et agences dépendant de l’ONDAM, que vous estimez inopportun.
Mais surtout, la CMP a achoppé sur la volonté de la majorité de rétablir les dispositions relatives à la dette des établissements de santé et des établissements médico-sociaux. Lors de l’examen des projets de loi organique et ordinaire relatifs à la dette sociale et à l’autonomie, nous avions souligné que la dette notamment immobilière des établissements hospitaliers ne relevait pas des assurances sociales ni de la dette sociale au sens de la CADES – caisse d’amortissement de la dette sociale. En effet, cette dernière n’a pas vocation à être un fonds de financement de l’investissement hospitalier. Or il est à craindre qu’une telle disposition, rétablie en commission spéciale, vise à sécuriser juridiquement de futures modifications du mécanisme de reprise de la dette hospitalière ; elle risquerait de faire jurisprudence. Je propose donc sa suppression.
Oui ! Enfin, la CMP a principalement échoué du fait du refus d’instaurer, à compter du PLFSS pour 2025, une règle d’or destinée à assurer l’équilibre des comptes sociaux à moyen terme. Nos collègues du Sénat avaient en effet adopté en première lecture un mécanisme de règle d’or prévoyant que les comptes sociaux devaient être équilibrés sur une période de cinq ans. Les régimes de base de sécurité sociale et le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) ont connu en 2020 et en 2021 des déficits inédits, mais le HCFIPS estime que « réaffirmer l’objectif d’équilibre financier est cohérent avec la nature des dépenses de protection sociale : dans un système en répartition, il s’agit d’éviter des transferts de dette des générations actuelles vers les générations futures. » Oui ! C’est important, ça ! C’est pourquoi je propose de rétablir cette disposition supprimée par la commission spéciale.
Mes chers collègues, en conclusion, le groupe Les Républicains s’abstiendra sur cette proposition de loi organique.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LR.) La parole est à M. Brahim Hammouche. Voilà vingt-cinq ans que notre pays s’est doté, grâce à une révision constitutionnelle et à une loi organique, d’un processus législatif dédié au contrôle et au pilotage, par le Parlement, de l’ensemble des finances sociales. Les lois de financement de la sécurité sociale constituent depuis lors un rendez-vous incontournable au cours duquel députés et sénateurs se prononcent sur les recettes et les dépenses afférentes aux diverses branches de la sécurité sociale pour l’année à venir. Il s’agit d’un socle qu’il nous faut conserver, mais aussi consolider et moderniser. En effet, aujourd’hui plus que jamais, l’approche législative du financement de la protection sociale doit être la plus transparente et la plus exhaustive possible.
Si l’exercice budgétaire relatif au financement de la sécurité sociale est désormais bien assimilé, il n’a pas connu de réforme depuis longtemps ; pourtant, l’écosystème des régimes obligatoires de la sécurité sociale est en constante évolution. Ces deux propositions de loi sont donc l’occasion d’adapter et d’ajuster le pilotage des LFSS. Après leur adoption en première lecture, ici même en juillet dernier puis au Sénat, où elles ont été profondément modifiées, nous nous retrouvons ce matin pour une nouvelle lecture du fait de l’échec de la commission mixte paritaire.
Si nous le déplorons, ces deux textes n’en demeurent pas moins d’une importance particulière à deux points de vue : d’abord s’agissant du renforcement des pouvoirs de contrôle des deux assemblées, ensuite en ce qui concerne l’amélioration du pilotage et de la lisibilité des LFSS. Ils constituent une étape bienvenue vers l’objectif que nous nous sommes fixé, qui vise à accroître le rôle du Parlement en matière d’examen et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale. Les diverses mesures qu’ils comportent permettront aux parlementaires de bénéficier d’une vision plus claire et plus large des finances sociales, et de disposer de davantage de temps pour les analyser – et le manque de temps est bien l’une des principales difficultés auxquelles nous, députés, sommes confrontés chaque année. L’avancement de la date de dépôt du PLFSS sur le bureau de l’Assemblée est une excellente nouvelle, tant les délais pour prendre connaissance d’un texte aussi dense que complexe ont été contraints ces dernières années.
La création d’une nouvelle catégorie de LFSS, à savoir la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale, parachève le travail entrepris depuis trois ans dans le cadre du Printemps social de l’évaluation. Elle sera l’occasion de tenir plus tôt dans l’année un débat sur les comptes clos de l’exercice précédent ; c’est bienvenu et c’est heureux.
Nous nous félicitons également de plusieurs dispositions introduites par le Sénat, qui tirent les enseignements de la crise sanitaire en prévoyant la transmission d’un rapport circonstancié du Gouvernement aux commissions des affaires sociales des deux chambres en cas de dégradation exceptionnelle des comptes de la sécurité sociale. En effet, nous savons désormais qu’entre deux lois de financement de la sécurité sociale, des événements extérieurs peuvent considérablement affecter les prévisions de dépenses.
En cas de coup dur, ça peut dépasser ! En outre, l’introduction d’annexes relatives à l’assurance chômage est une avancée intéressante ; elle offrira une vision annuelle élargie de ces questions essentielles, à la suite des réformes menées pendant cette législature.
Le texte organique prévoit également plusieurs mesures relatives aux établissements de santé, et c’est sur ce point que le désaccord entre les deux chambres s’est cristallisé. L’extension du domaine facultatif des LFSS à la dette des établissements de santé et médico-sociaux, qui pourrait donc être transférée à la CADES, ainsi que la création d’une nouvelle annexe relative à la situation financière de ces établissements, peuvent interroger.
Le Sénat, s’inspirant de l’avis du Conseil d’État, a estimé que ces dispositions ne relevaient pas des lois de financement de la sécurité sociale et couraient même le risque d’être inconstitutionnelles. Néanmoins, les dernières LFSS contenaient des mesures relatives aux dettes hospitalières, dispositions par ailleurs tout à fait nécessaires. Aussi souhaiterions-nous que le secrétaire d’État nous éclaire sur cette question, même si nous savons que, comme toute loi organique, le présent texte fera l’objet d’un contrôle automatique du Conseil constitutionnel.
Enfin, nous aurions aimé que ces textes s’emparent de l’épineuse question de l’ONDAM et de ses sous-objectifs, sur lesquels les parlementaires n’ont actuellement aucune marge de manœuvre alors qu’ils constituent le principal levier d’orientation de la dépense.
En conclusion, mes chers collègues, le groupe Mouvement démocrate (MODEM) et démocrates apparentés soutiendra l’adoption de ces deux textes ; ils contiennent des dispositions qui valorisent et qui renforcent le rôle du Parlement dans le processus d’approbation de l’état des finances sociales, et qui rendent ce processus plus transparent.
(M. le rapporteur applaudit.) La parole est à Mme Valérie Rabault. Nous voici donc réunis pour l’examen en nouvelle lecture de deux propositions de loi relatives aux lois de financement de la sécurité sociale. S’il y a nouvelle lecture, c’est que nous n’avons pas pu parvenir à un accord, en CMP, avec nos collègues sénateurs, sur la première version du texte. Comme je vous l’ai indiqué en commission spéciale, monsieur le rapporteur, celui-ci vise à organiser la discussion budgétaire relative aux LFSS : il ne s’agit donc pas de fixer des objectifs mais simplement de déterminer un cadre de transparence et de lisibilité des données, dans lequel les représentants de chaque groupe politique pourront ensuite définir leurs propres objectifs.
Je ne comprends pas que nous échouions à nous mettre d’accord sur la définition d’un tel cadre. Aboutir à un accord suppose un effort de la majorité : je rappelle que sur la loi organique relative aux lois de finances, nous y étions arrivés : un consensus s’est fait jour pour définir un cadre d’examen des lois de finances. Nous ne partageons pas les mêmes objectifs, mais le fait que nous ayons trouvé un accord sur le cadre nous permet d’examiner ces lois. Je regrette donc vivement qu’il n’ait pu en être de même s’agissant des LFSS, ce qui explique que nous soyons réunis ce matin. Et si nous n’y sommes pas parvenus, c’est parce que de nombreuses questions subsistent ; je fais d’ailleurs partie de ceux qui déplorent depuis longtemps le fait que la discussion budgétaire sur les lois de financement de la sécurité sociale ne s’adosse pas sur davantage de données, de précisions et d’objectifs.
Je vais donc revenir sur plusieurs points, notamment sur les amendements déposés par le groupe Socialistes et apparentés pour enrichir les deux textes. D’abord, nous souhaiterions que le Parlement ait un vrai pouvoir sur l’ONDAM. Actuellement – il faut bien le reconnaître –, dans ce domaine, nous ne servons à rien. Lors de l’examen des lois de finances, nous votons une trajectoire financière et un objectif de déficit des finances publiques ; en la matière, nous avons donc – un tout petit peu – notre mot à dire. Pour ce qui est des lois de financement de la sécurité sociale, en revanche, nos amendements sont systématiquement retoqués et nous ne sommes finalement que spectateurs des définitions proposées par le Gouvernement.
Il y a là une forme d’insincérité, monsieur le rapporteur ! Par ailleurs, l’ONDAM est une enveloppe complètement déconnectée des besoins de santé exprimés par nos territoires. Nous souhaiterions donc que l’ONDAM puisse intégrer des objectifs territoriaux.
Dans une logique similaire, nous voudrions que le PLFSS soit accompagné d’un tableau de bord comportant les objectifs stratégiques majeurs des politiques sanitaires et sociales, la déclinaison de ces objectifs en actions réalisées par les branches et les organismes de la sécurité sociale, ainsi que la déclinaison de ces actions en moyens financiers. Cette proposition n’émane pas que de notre groupe : elle vise à répondre à l’une des préconisations formulées par le HCFIPS qui, dans son avis sur la proposition de loi, considère que « l’enjeu principal ne réside pas dans un cadrage budgétaire toujours plus affiné, mais de plus en plus déconnecté de la réalité. Il tient en la recherche continue et réelle d’une cohérence entre action publique et objectifs des finances publiques. » Pour construire ce tableau de bord, nous proposerons la création d’une conférence des finances sociales, qui réunira en amont de chaque PLFSS l’ensemble des acteurs de la sécurité sociale et qui remettra un rapport assorti d’objectifs précis.
Nous proposerons ensuite de chiffrer les annexes au PLFSS, notamment les mesures proposées au Gouvernement, à l’aide de données dynamiques et non statiques – si nous nous contentons de regarder le passé pour effectuer les chiffrages, nous n’irons pas très loin. Bercy dispose pour ce faire du fameux logiciel Mésange – modèle économétrique de simulation et d’analyse générale de l’économie –, qui fonctionne très bien.
Enfin, comme je l’avais indiqué en première lecture – j’ai toujours défendu cette position et je sais qu’elle n’est pas nécessairement majoritaire –, je regrette que l’examen des recettes globales ne fasse pas l’objet d’une fusion entre la commission des finances et celle des affaires sociales.
Je sais que cela crée un peu de friture car chacun défend son périmètre et son pré carré. En première lecture, nous avions néanmoins envisagé un vrai débat global – plutôt que des discussions séparées vivant chacune leur vie –, afin d’avoir une vision d’ensemble des équilibres budgétaires à partir du montant total des recettes.
C’est pourquoi nous proposons au Gouvernement de reprendre notre amendement déclaré irrecevable – je me demande bien pourquoi – visant à permettre une discussion commune des volets « recettes » du projet de loi de finances (PLF) et du PLFSS.
L’enchevêtrement des dispositions relevant de l’État et des administrations de la sécurité sociale est tel que personne ne peut s’y retrouver. Si vous coupez un tuyau de TVA par-ci, un autre par-là, vous pouvez causer de grands dommages aux finances publiques sans même vous en rendre compte.
Il est donc indispensable d’avoir une discussion globale sur les recettes pour atteindre les objectifs fixés en matière de lisibilité et de transparence et pour remplir le devoir que nous avons à l’égard de nos concitoyens : voter en ayant une vision claire de l’ensemble des finances publiques.
C’est pourquoi le groupe Socialistes et apparentés ne votera pas en faveur de la version actuelle du texte.
(Applaudissements sur les bancs du groupe SOC.) La parole est à Mme Aina Kuric. Nous examinons ce matin, en nouvelle lecture, les deux propositions de lois, organique et ordinaire, relatives aux lois de financement de la sécurité sociale.
Au nom du groupe Agir ensemble, je tiens d’abord à remercier une nouvelle fois le rapporteur de nous inviter, à travers ces deux textes, à moderniser la procédure d’examen des LFSS et à renforcer le contrôle parlementaire sur le pilotage des finances sociales. L’occasion ne se présente pas si fréquemment, puisqu’il ne s’agit que de la deuxième révision du cadre organique des LFSS depuis leur création en 1996.
L’échec du processus de conciliation en commission mixte paritaire témoigne de plusieurs divergences de vues majeures entre notre assemblée et le Sénat, notamment sur le périmètre des LFSS ou sur leur caractère évaluatif.
Ces quelques points durs ne doivent toutefois pas éluder l’important travail mené par nos collègues sénateurs pour enrichir le fond du texte. La commission spéciale a d’ailleurs conservé plusieurs dispositions introduites par la chambre haute, comme celles qui vont dans le sens d’une meilleure information des parlementaires sur l’évolution des comptes sociaux, notamment en période de crise.
La proposition de loi organique dont nous débattons aujourd’hui poursuit l’objectif de renforcer le rôle et la dimension stratégique des LFSS, alors que leurs conditions d’examen rendent difficiles une analyse en profondeur et une bonne évaluation des mesures qu’elles comportent. Ce constat, que nous éprouvons tous chaque année en période budgétaire, est d’ailleurs partagé par la Cour des comptes et le HCFIPS.
À cette fin, la loi organique vise d’abord à améliorer l’information et le travail du Parlement sur les finances sociales. Pour ce faire, elle prévoit de consacrer davantage de temps à l’examen du PLFSS, en alignant son calendrier sur celui du projet de loi de finances, et d’alléger les nombreux documents qui lui sont annexés dans un souci de clarté auquel notre groupe souscrit pleinement.
En outre, elle propose une véritable réorganisation du contenu des LFSS, avec la création de lois d’approbation des comptes de la sécurité sociale, examinées au printemps sur le modèle des lois de règlement du budget.
Ce nouveau véhicule législatif aura vocation à devenir notre tableau de bord. Il nous permettra d’évaluer, en toute transparence, l’état des comptes sociaux et l’application des mesures déjà financées, avant d’envisager une correction pour les années suivantes. Cette mise en cohérence temporelle améliorera l’articulation et le pilotage des LFSS. Elle est donc bienvenue, et nous la soutiendrons avec vigueur.
Dans la même logique, l’insertion d’un article liminaire dans les lois d’approbation rendra justement compte des prévisions de dépenses, de recettes et de solde des différentes administrations de sécurité sociale. Cette loi d’approbation s’inscrit dans le prolongement du Printemps social de l’évaluation.
Absolument ! Ce temps fort, organisé depuis bientôt quatre ans au sein de notre assemblée, s’est imposé comme un rendez-vous annuel incontournable de l’évaluation des politiques sociales. Cependant, la pratique de cet exercice nous invite à en améliorer le fonctionnement afin que notre assemblée exerce pleinement et efficacement sa mission de contrôle de l’action publique.
J’en viens au périmètre des LFSS, que le Sénat a proposé d’élargir au champ de l’assurance chômage. Si les similitudes avec les branches actuelles de la sécurité sociale sont nombreuses, notre groupe considère qu’il est encore prématuré d’envisager une telle extension. En revanche, nous nous réjouissons de l’ajout, à l’article 2, de nouvelles annexes visant à éclairer la représentation nationale sur la situation des finances des régimes d’assurance chômage et de retraite complémentaire.
Le groupe Agir ensemble votera en faveur de ces deux propositions de loi. Les mesures prévues amélioreront la lisibilité des finances sociales pour les parlementaires bien sûr, mais aussi – et peut-être surtout – pour les partenaires sociaux et le grand public. Elles amélioreront également le pilotage des finances sociales, grâce à l’adoption d’une vision holistique et pluriannuelle, nécessaire à la bonne appréhension des comptes sociaux.
Qu’elles traitent du budget de l’hôpital public, du remboursement des médicaments, des cotisations sociales ou des congés parentaux, les LFSS sont des lois éminemment importantes dont l’élaboration et le suivi bénéficieront de l’adoption de ces deux textes.
(Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM.) La parole est à Mme Valérie Six. En préambule, je tiens à approuver l’objectif de ce texte : améliorer l’appropriation du budget de la sécurité sociale par les parlementaires grâce, notamment, à l’intégration de la loi de financement de la sécurité sociale rectificative et de la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale dans la loi organique relative aux LFSS.
La refonte des annexes et l’obligation du dépôt des textes dans un certain délai sont de nature à améliorer la tenue de nos débats budgétaires, qui se tiennent chaque année dans des conditions difficiles.
Toutefois, ces quelques mesures ne sauraient compenser l’interprétation particulièrement injuste et stricte de la recevabilité des amendements aux textes budgétaires – phénomène qui s’est nettement aggravé pendant cette législature. Cette réserve vaut d’autant plus que le travail des sénateurs a jeté une lumière crue sur le manque d’ambition de la version initiale du texte.
Vous avez ainsi refusé d’étendre le champ des lois de financement de la sécurité sociale à l’assurance chômage. Il est pourtant incompréhensible que le Parlement n’ait aucune prise sur les décisions dans ce domaine, comme nous l’avons vu lors de la récente réforme de l’assurance chômage : celle-ci n’a nécessité qu’un décret, sans réel débat au Parlement. Or un tel débat aurait peut-être pu éviter les censures du Conseil d’État qui ont, en dehors de la période de la crise sanitaire, contraint le Gouvernement à revoir sa copie et à reporter l’entrée en vigueur de sa réforme.
L’introduction de la règle d’or, que le groupe UDI et indépendants défend depuis plusieurs années tant au Sénat qu’à l’Assemblée, est la concrétisation dans notre cadre organique, du principe de bonne gestion des finances publiques. Vous n’en avez pas voulu non plus. La règle d’or, telle qu’introduite par le Sénat, aurait imposé une trajectoire des finances sociales atteignant l’équilibre avant le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025. Une telle rigueur nous permettrait de dégager des marges de manœuvre pour les périodes de crise.
Le rejet de cette mesure démontre l’absence de volonté politique de la majorité et du Gouvernement de gérer raisonnablement les finances publiques. Nous ne pouvons nous résigner à laisser aux générations futures le soin de régler nos factures.
Quant au contrôle de l’action du Gouvernement par le Parlement, je rappelle qu’il s’agit d’une des prérogatives constitutionnelles de notre institution.
Eh oui ! Prenons l’article 3 ter qui intègre les commissions des affaires sociales des deux chambres dans la procédure permettant d’augmenter le plafond de découvert des organismes de la sécurité sociale. La majorité a profondément altéré cette disposition en ajoutant une exception en cas de « nécessité impérieuse d’intérêt national ». C’est tout à fait le type d’exception qui remplacera bien vite la règle.
Enfin, notre groupe milite pour un grand acte de décentralisation, y compris en matière de santé – je vous le répète régulièrement. Il nous appartient de respecter strictement le principe de subsidiarité, qui attribue la compétence à l’échelon le plus pertinent.
Nous sommes convaincus que les disparités territoriales des besoins en santé commandent de décentraliser la prise de décision à l’échelle des régions. L’État resterait le garant de l’égalité d’accès aux soins dans tous les territoires – mission qu’il n’arrive d’ailleurs pas toujours à accomplir –, et il reviendrait aux régions de décliner les politiques publiques de santé en fonction des spécificités de chacune d’entre elles.
Pour conclure, nous regrettons que la majorité ne soit pas parvenue à un accord avec le Sénat. Sur un texte aussi fondamental que la loi organique relative aux LFSS, nous aurions pu nous réunir à force de compromis. Il nous faut constater que cela n’a pas été le cas, alors que nos collègues ayant travaillé sur la réforme de la loi organique relative aux lois de finances y sont parvenus.
Le refus de renforcer le pouvoir de contrôle de l’action du Gouvernement par le Parlement et l’absence de volonté politique pour redresser les comptes sociaux emportent le vote défavorable de mon groupe sur ce texte.
La discussion générale est close.
J’appelle maintenant, dans le texte de la commission spéciale, les articles de la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale.
La parole est à Mme Valérie Six, pour soutenir l’amendement no 29. Il vise à restaurer la rédaction de l’article 1er telle qu’issue des travaux du Sénat, pour les raisons que je viens d’indiquer dans la discussion générale.
Son premier objet est d’étendre le périmètre des LFSS à l’assurance chômage. Ainsi, seules les LFSS pourraient prévoir des réductions de leurs recettes non entièrement compensées. Des mesures d’une importance fondamentale ont ainsi totalement échappé au Parlement, à l’instar de la réforme de l’assurance chômage ou de l’instauration du chômage partiel. Une telle intégration ne remettrait pas en cause le pouvoir et le rôle des partenaires sociaux, en atteste l’exemple de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP), pleinement intégrée aux LFSS.
Deuxièmement, l’amendement tend à corriger les lacunes en matière de contrôle des dépenses d’assurance maladie. D’une part, le transfert au sein de la LFSS de charges assurées précédemment par le budget général et soumises à des crédits limitatifs, comme cela était le cas pour Santé publique France, a fait perdre au Parlement tout contrôle en cours de gestion sur des dépenses qui peuvent désormais être accrues de plusieurs milliards d’euros par simple arrêté ministériel. D’autre part, les dépenses des établissements de santé sont insuffisamment suivies et documentées, alors que la fragilité financière de ces établissements a conduit à une reprise de la dette hospitalière en cours. De telles mesures renforceraient le rôle du Parlement sans freiner la rapidité d’engagement des dépenses nécessaires pour faire face à la crise sanitaire.
Quel est l’avis de la commission ? Avis défavorable. Nous avons déjà débattu en première lecture et en commission spéciale de cet amendement qui tend à revenir à la rédaction de l’article adoptée au Sénat.
Comme je l’ai indiqué tout à l’heure, une telle rédaction soulève plusieurs questions.
S’agissant de gouvernance et de financement, il est certes possible d’établir un parallèle entre l’assurance chômage et les retraites complémentaires d’une part, et les branches de la sécurité sociale d’autre part.
Cependant, compte tenu des évolutions récentes – notamment en matière de gouvernance de l’assurance chômage – et des positions actuelles des partenaires sociaux avec lesquels j’ai beaucoup discuté, il me paraît prématuré de procéder à de nouvelles modifications comme la pleine intégration de ce domaine dans la LFSS.
Je préfère m’en tenir aux dispositions adoptées en première lecture : une information complète du Parlement, qui représente une réelle avancée pour les parlementaires qui disposeront ainsi d’une bonne vision de l’ensemble du champ de la protection sociale.
En outre, il ne me semble pas opportun d’introduire des crédits limitatifs dans un texte dont la philosophie repose sur des critères évaluatifs.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis pour les mêmes raisons.
(L’amendement no 29 n’est pas adopté.) La parole est à Mme Valérie Rabault, pour soutenir les amendements nos 19, 18 et 17, qui peuvent faire l’objet d’une présentation groupée. Ces trois amendements traduisent les propos que j’ai tenus lors de la discussion générale.
Le PLFSS n’est actuellement construit que sur une vision budgétaire, alors qu’il devrait refléter les moyens destinés à atteindre des objectifs fixés. L’amendement no 19 vise à ce que le PLFSS comporte une dimension pluriannuelle et définisse des objectifs sanitaires et sociaux, qui seraient ensuite déclinés en actions.
L’amendement no 18 propose de déterminer l’ONDAM en fonction des besoins territoriaux de santé, après une concertation publique des acteurs du système de santé.
Enfin, l’amendement no 17 tend à supprimer l’interdiction pour le Parlement de définir les sous-composantes de l’ONDAM, celle-ci revenant à une négation du rôle du Parlement.
Quel est l’avis de la commission sur ces amendements ? L’ONDAM est construit à partir d’objectifs de santé et de santé publique fixés par le Gouvernement en lien avec les caisses d’assurance maladie. Pour l’assurance maladie comme pour les autres branches, des objectifs sont déjà définis.
Le PLFSS s’inscrit plus fortement dans une logique pluriannuelle que le PLF que vous connaissez très bien. Si les différents objectifs de l’ONDAM sont fixés pour l’année suivante, l’annexe B affiche des données sur quatre ans, ce qui donne la vision pluriannuelle que vous appelez de vos vœux.
L’ONDAM comporte déjà plusieurs sous-objectifs fixés par le Gouvernement et susceptibles d’être modifiés sur initiative gouvernementale. S’agissant des enjeux territoriaux, on peut largement adapter les politiques de santé en fonction des situations régionales, notamment grâce aux enveloppes du fonds d’intervention régional (FIR) contrôlées par les agences régionales de santé (ARS). Il revient donc à celles-ci de développer des politiques et des actions régionales.
L’avis sur ces trois amendements est défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à Mme Valérie Rabault. Cela me chagrine que vous évoquiez le FIR car celui-ci représente un montant epsilonesque du budget global de la sécurité sociale ; or nous demandons que les politiques de santé se traduisent par des actions qui prennent réellement en considération des objectifs territoriaux – j’insiste sur ce mot –, mais vous ne répondez pas sur ce point. La parole est à M. Jean-Pierre Door. L’amendement no 17 de Mme Rabault, que M. le rapporteur a balayé un peu vite,… Le sécateur ! …me semble très intéressant. Il faudra bien réfléchir à un moment – peut-être pendant les prochaines législatures – à l’instauration de ce qu’on appelle les ORDAM, à savoir les objectifs régionaux de dépenses d’assurance maladie. Non ! Voilà un très beau sigle ! En effet, l’articulation entre l’ONDAM et le FIR, qui est piloté par les agences régionales de santé, est assez complexe ; en outre, le montant total du FIR, qui s’élève à 7 ou 8 milliards d’euros, s’apparente à du saupoudrage dans les régions. Voilà ! L’ONDAM, lui, est décidé d’en haut, depuis le ministère. Par conséquent, il faudra arriver à négocier des ORDAM. Vous avez beau faire non de la tête, monsieur le rapporteur, les prochains gouvernements devront y réfléchir de beaucoup plus près.
(Les amendements nos 19, 18 et 17, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.) La parole est à Mme Valérie Six, pour soutenir les amendements nos 25 et 26, qui peuvent faire l’objet d’une présentation groupée. Je me réjouis de ce que vient de dire M. Door car l’amendement no 25 prévoit justement l’instauration d’objectifs régionaux de dépenses d’assurance maladie.
Je l’ai répété assez souvent, les régions sont le meilleur échelon pour mettre en œuvre la politique de santé car on n’a malheureusement pas la même santé selon que l’on vive dans les Hauts-de-France ou en Occitanie.
Un tel acte de décentralisation permettrait de mieux prendre en considération les besoins territoriaux. On a d’ailleurs largement pu mesurer, à l’occasion de la crise sanitaire, l’investissement des collectivités territoriales et l’efficacité de leur action en matière de protection de la santé de chacun. L’amendement no 25 vise donc à relancer la réflexion relative à la mise en œuvre des ORDAM.
Avec l’amendement no 26, nous demandons que les lois de financement de la sécurité sociale ne s’apparentent plus à des réformes annuelles du système de santé, comme c’est le cas actuellement.
En effet, chaque année, à l’occasion de l’examen du PLFSS, nous nous rendons compte que de nombreux articles n’ont pas de rapport direct avec le financement de la sécurité sociale – en dehors du fait que les dispositions prévues occasionnent des dépenses supplémentaires pour la sécurité sociale.
Eh oui ! Depuis plusieurs années, notre groupe ne cesse de dénoncer cette dérive.
Hier, lors de son audition par les commissions des finances et des affaires sociales, le ministre des solidarités et de la santé, Olivier Véran, a évoqué la possibilité que le financement de la sécurité sociale fasse l’objet d’une programmation pluriannuelle. Cela me semble nécessaire du point de vue de nos comptes sociaux. Il n’est pas normal de légiférer comme on le fait actuellement, car, outre le fait que tous nos amendements sont déclarés irrecevables, il s’avère impossible de déployer une politique de santé de long terme.
Quel est l’avis de la commission sur ces amendements ? Il est défavorable.
Nous avons débattu à plusieurs reprises de la question des ORDAM, y compris en commission spéciale. Je suis défavorable à leur mise en place à plus d’un titre. La première raison est que, si l’on définissait des objectifs régionaux, on compterait à l’arrivée autant d’objectifs que de régions, ce qui multiplierait d’autant le nombre de sous-objectifs et de conventions régionales – par exemple avec l’assurance maladie. L’ensemble du financement de la protection sociale, en tout cas en matière de santé deviendrait alors parfaitement illisible. Surtout, la politique de santé doit rester, à notre sens, nationale.
Je note par ailleurs, pour répondre à M. Door et à Mme Rabault qui évoquaient cette idée, que, à ma connaissance, la mise en place de l’ORDAM ne figure pas parmi les propositions de Mme Pécresse…
Elle ne les présentera que demain ! Ce sera à Oyonnax ! …ni parmi celles de Mme Hidalgo. Cette dernière ne l’a pas mentionnée dans l’interview consacrée aux questions de santé parue récemment dans la presse et je ne crois pas avoir entendu Mme Pécresse évoquer cette idée – mais j’écouterai ses propositions à ce sujet avec attention, monsieur Bazin. Vous êtes dans la caricature ! C’est vous qui êtes aux responsabilités actuellement ! Chers collègues, chacun pourra s’exprimer mais, pour le moment, je vous demande d’écouter le rapporteur. Les députés ont le droit de déposer des amendements, ils ne dépendent pas de leur parti ! Nous sommes là pour débattre… Nous, nous ne sommes pas là pour faire de la propagande ! Moi non plus, monsieur le député ! Nous sommes là pour discuter des lois de financement de la sécurité sociale. L’adoption de l’amendement no 26 de Mme Six limiterait très fortement la partie facultative de la LFSS ainsi que les dépenses, car le droit d’amendement serait contraint.
Il est certes possible d’adopter certaines réformes en matière de santé dans le cadre de la LFSS – c’est d’ailleurs arrivé régulièrement pendant cette législature –, mais cela n’empêche pas de soumettre par ailleurs au Parlement de grands projets de loi sur la santé, comme ceux défendus par Mme Touraine en 2016 ou par Mme Buzyn en 2020, ni des propositions de loi, comme celle qu’a défendue Mme Rist l’an dernier ou celles qui sont à l’initiative des parlementaires, le groupe Socialistes et apparentés nous en ayant fourni l’exemple la semaine dernière.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Il est défavorable. Sur l’amendement no 26, il l’est pour les raisons exposées à l’instant par le rapporteur.
J’en viens à l’amendement no 25, qui vise à fixer des objectifs régionaux. Madame Six, les disparités territoriales, que vous avez évoquées, ne sont pas seulement interrégionales ; elles sont aussi intrarégionales – et elles le sont à hauteur de 70 %. Le développement d’outils à la main des ARS serait plus à même de répondre au souci d’égalité que la construction d’objectifs régionaux, qui se révélerait inefficace.
Par ailleurs, comme l’a dit le rapporteur, cela conduirait forcément à d’autres formes de régionalisation, par exemple celle des tarifs.
Non ! Si, madame la députée ! Dès lors, quelle serait l’acceptabilité sociale de tels dispositifs ?
Pour toutes ces raisons, le Haut Conseil pour l’avenir de l’assurance maladie (HCAAM), dans un avis récent sur la refonte de l’ONDAM, s’est prononcé, vous le savez, contre une telle approche régionale.
Nous préférons une déconcentration des investissements, que nous avons engagée dans le cadre du Ségur de la santé, et une augmentation des modalités de fonctionnement du FIR, dont le montant s’élève tout de même actuellement à 7 milliards d’euros, ce qui n’est pas rien pour du saupoudrage, monsieur Door.
C’est bien un saupoudrage, je le répète ! La parole est à M. Thibault Bazin. Je constate que vous êtes impatients de connaître les programmes des candidats qui ont bien voulu se démasquer. Mais en évoquant la situation des autres, vous tentez de cacher le dérapage des comptes publics dont le Gouvernement et la majorité sont responsables. Ce dérapage est très inquiétant car les dettes d’aujourd’hui sont les impôts de demain.
Le programme de la candidate Valérie Pécresse en matière de santé sera présenté vendredi à Oyonnax. Si cela vous intéresse – puisque vous aviez l’air inquiet –, vous y êtes le bienvenu.
(Sourires.)
Plus sérieusement, j’en viens aux amendements très intéressants de notre collègue Six. Comme me l’indiquent Alain Ramadier et Jean-Pierre Door, les propositions visant à mettre en place des ORDAM et à modifier la gouvernance des ARS en donnant davantage de poids à l’échelon territorial ne sont pas ubuesques et sont même préconisées par des économistes de la santé très sérieux.
Monsieur le secrétaire d’État, le Ségur de la santé est opaque et illisible dans les territoires. Nous avons du mal à distinguer des procédures claires, si ce n’est des appels à projets pour lesquels nous ne savons pas quel candidat sera choisi ni comment.
C’est le principe d’un appel à projets ! Il y a un problème de gouvernance et de gestion des comptes publics dans les territoires.
L’idée de mettre en place des ORDAM est d’autant plus intéressante qu’elle responsabiliserait les acteurs à l’échelle locale. Vous dites qu’elle conduirait forcément à régionaliser les tarifs : pas forcément ! On pourrait maintenir des tarifs nationaux tout en responsabilisant les acteurs locaux.
Il manque à l’évidence un pilotage de nos comptes publics dans ce domaine. Mme la présidente Rabault l’a dit tout à l’heure : contrairement au budget général de l’État, nous n’avons aucune visibilité sur les déficits des comptes sociaux. Les situations étant différentes d’un territoire à l’autre, il faut pouvoir traiter ces questions à l’échelle locale. Tel est le sens de nos propositions.
Il est dommage que, sur un sujet aussi important, vous balayiez l’ensemble de nos amendements, aucun d’entre eux n’ayant été adopté aujourd’hui.
Très bien ! La parole est à Mme Valérie Rabault. J’aimerais répondre sur trois points à M. le rapporteur. Tout d’abord, nous n’allons pas chercher nos ordres auprès de nos candidats – contrairement à vous peut-être. Nous conservons notre liberté de formuler des propositions. Tel est bien le rôle d’un parlementaire ! (Mme Marie-George Buffet applaudit.)
Deuxièmement, je constate que vous n’avez pas lu attentivement le programme de Mme Hidalgo puisqu’il reprend le contenu de l’amendement no 19. C’est nouveau ! Je vous invite donc à le lire plus sérieusement, ce qui vous évitera de dire que nos propositions et les siennes sont totalement déconnectées.
Enfin, la présidente de la région Occitanie, où se trouve ma circonscription, vous a fait part, à plusieurs reprises, de son projet d’ouvrir des places de formation au métier d’infirmière ou de kinésithérapeute. Il serait financé par le conseil régional qui attend simplement votre autorisation. Or vous refusez de la donner.
Non ! Si ! Pourtant, je le répète, c’est le conseil régional qui paie.
À partir d’une évaluation des besoins dans le territoire, une collectivité locale propose de financer elle-même une formation, de construire les bâtiments et de prendre en charge l’ensemble des infrastructures. Vous opposez un refus à ce projet, sans donner le début d’une explication.
Vous le voyez, le système actuel ne fonctionne pas très bien. Si nous pouvions définir des ORDAM, cela améliorerait notre réactivité. Car c’est bien un problème de réactivité qui s’est posé bien avant cette crise et qui s’est accentué avec elle.
Je vais donner pour cette fois la parole à plus de deux orateurs. C’est important, monsieur le président ! J’en conviens.
La parole est à M. Brahim Hammouche.
S’agissant des ORDAM, si la territorialisation se justifie, les dotations populationnelles ont la préférence de la majorité car, en termes de financement comme de stratégie, le pilotage de la santé doit demeurer national et les objectifs nationaux, notamment pour répondre à toutes les inégalités qui, avant d’être territoriales, sont avant tout nationales. Il ne faut pas de confusion dans la répartition des compétences : les organismes chargés du diagnostic doivent aboutir à des solutions partagées permettant de coconstruire des solutions. Il faudrait que le Parlement ait davantage d’influence sur l’ONDAM, mais il est paradoxal de demander plus de pouvoir pour le Parlement et, en même temps, de botter en touche vers les régions, qui ne sont, de surcroît, pas complètement homogènes. La parole est à M. Marc Delatte. À ce moment de notre débat, deux mots dominent : responsabilité et solidarité. Nous pouvons tous, pas uniquement la majorité présidentielle mais l’ensemble des députés, dire aux Français que nous sommes fidèles à l’ordonnance du 4 octobre 1945 qui a créé la sécurité sociale. Il est important de préserver ce modèle social ; malgré cette crise, cette tempête, qui a bousculé notre système, on continuera bien sûr à aider l’ensemble des soignants. Il n’est pas question de réduire les dépenses de santé alors que leur attente est si forte sur ce point.
En outre, je tiens à rappeler, pour apporter un peu de chair à ce débat, que le reste à charge zéro pour des patients atteints de surdité, qui devaient auparavant débourser 850 euros – j’en ai connu –, constitue un vrai progrès : ils ont maintenant des audioprothèses de qualité, ce qui permet de briser la solitude et de renforcer le lien social. Voilà le message qu’il faut envoyer aux Français. On continuera, quoi qu’il advienne, à préserver notre système de protection sociale.
(Mme Michèle Peyron applaudit.) La parole est à Mme Valérie Six, puis nous passerons aux votes. Je suis tout à fait d’accord avec notre collègue Marc Delatte quand il évoque la responsabilité et la solidarité, mais encore faudrait-il que l’espérance de vie soit la même d’une région à l’autre ; or ce n’est pas le cas. Je vois bien, dans les Hauts-de-France, qu’on meurt plus vite pour les mêmes maladies que dans d’autres régions ; ce ne sont pas les soignants, c’est la population qui a besoin de la qualité de vie lui permettant de vivre plus longtemps.
(Les amendements nos 25 et 26, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.) Je suis saisi de deux amendements, nos 1 et 54, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à Mme Delphine Bagarry, pour soutenir l’amendement no 1.
Par cet amendement, je maintiens une position que nous avons toujours soutenue lors des précédents projets de loi de financement de la sécurité sociale : les dépenses de soutien à l’investissement dans les hôpitaux ne doivent pas financer les soins, en l’occurrence les prestations d’assurance maladie, et ne peuvent donc pas entrer dans le champ des dépenses couvertes par la sécurité sociale.
Or la dette hospitalière a récemment été transférée à la CADES, ce qui a créé une instabilité juridique que cette proposition de loi vise à résorber. Même si le Conseil constitutionnel, comme vous l’avez rappelé en commission spéciale, monsieur le rapporteur, a considéré que cette disposition pouvait entrer dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale, l’amendement vise à en contester l’opportunité. Nous continuons à estimer, comme les partenaires sociaux et le HCFIPS, que les dotations de soutien à l’investissement pour les hôpitaux ne peuvent pas être considérées comme une dépense sociale de l’assurance maladie et ne doivent pas entrer dans le champ du risque maladie couvert par la solidarité nationale. Ces dotations doivent faire l’objet d’un autre débat que celui de l’examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale.
La parole est à M. Jean-Pierre Door, pour soutenir l’amendement no 54. Il vise à supprimer la gestion de la dette immobilière hospitalière des lois de financement de la sécurité sociale. Comme vient de le dire notre collègue, le HCFIPS s’est interrogé à ce propos ; de même, le Conseil d’État a conclu que cet élément n’avait rien à faire dans les LFSS. Votre proposition de loi passe outre ces avis. Le Sénat a voulu sortir la dette immobilière du champ de la LFSS, mais vous avez refusé cette proposition, monsieur le rapporteur, ce qui a fortement contribué à l’échec de la commission mixte paritaire. Les syndicats, qui siègent dans les commissions paritaires de l’assurance maladie, sont également choqués qu’on introduise dans le budget de l’assurance maladie des dispositions qui lui sont totalement étrangères. Quel est l’avis de la commission ? Comme en première lecture et en commission spéciale, l’avis est défavorable. Tout d’abord, je rappelle que le Conseil constitutionnel, saisi par des sénateurs, n’a pas censuré la LFSS pour 2022 et n’a trouvé aucun mot à redire à la reprise de la dette hospitalière. Oui, mais le Conseil constitutionnel n’a pas toujours raison. De plus, la disposition que je propose, qui ne contrevient en rien à l’esprit de la LFSS, assurera la sécurité juridique du dispositif.
Si la trajectoire financière des établissements de santé et des établissements médico-sociaux, qui sont financés dans leur majeure partie par les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, n’a pas de lien avec la solidarité nationale, madame Bagarry, je ne sais pas ce qui peut en avoir !
Monsieur Door, la CMP n’a pas seulement achoppé sur ce point,…
Surtout là-dessus ! …mais aussi sur la règle d’or et sur le financement des ARS. Je proposerai sur ce dernier point un amendement à l’article 2 allant dans le sens du Sénat pour que le Parlement soit mieux informé.
Je conclurai en disant que je n’ai pas eu vent, de la part des syndicats, d’inquiétudes par rapport à cette disposition ; ils n’ont pas davantage eu de difficultés à admettre la reprise des 13 milliards d’euros de dette de l’hôpital.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Défavorable. La parole est à M. Thibault Bazin. L’amendement de mon collègue Jean-Pierre Door est cohérent avec ce que le groupe Les Républicains défend dans les lois de financement de la sécurité sociale : Mme la vice-présidente de la commission spéciale le sait bien, lors des dernières CMP, ce sujet est à chaque fois revenu sur la table. Le patrimoine immobilier des hôpitaux et les dettes qui y sont liées posent une vraie question : ils ne doivent pas figurer au budget de la sécurité sociale puisqu’il s’agit d’un patrimoine spécifique.
Monsieur le secrétaire d’État, il est important de ne pas se voiler la face et de ne pas se cacher derrière l’effacement de la dette alors que la plupart des établissements font face à une problématique immobilière. En effet, la revalorisation attendue à la suite du Ségur de la santé devait provenir pour partie du regain de l’activité : or celle-ci a baissé considérablement dans de nombreux hôpitaux. Je ne parle pas des garanties de financement comme celle des accueils de jour, mais de la baisse d’activité : celle-ci est inquiétante et génère, d’après les responsables que nous avons auditionnés, une perte d’autofinancement ; ce qui a été gagné avec l’effacement de la dette est perdu à cause de cette contraction.
Leur incapacité à mener des projets immobiliers, pourtant attendus pour améliorer les conditions de travail et de soins, devient problématique. La piste de l’immobilier que l’on vous demande d’étudier devrait être creusée de manière à redonner une bouffée d’air et à assurer la cohérence que le budget de la sécurité sociale ne peut fournir dans ce domaine.
Eh oui ! La parole est à Mme Delphine Bagarry, puis nous passerons aux votes. Je n’ai pas dit que la dette hospitalière ne devait pas être couverte par la solidarité nationale, mais qu’elle ne devait pas l’être par le risque maladie. On sait très bien que les hôpitaux peuvent avoir bénéficié pour leur immobilier de subventions provenant de la solidarité régionale, départementale ou autre. Il faut bien avoir conscience que le transfert de la dette immobilière à la CADES a conduit à priver la sécurité sociale, singulièrement les partenaires sociaux, de la capacité à financer des risques et des prestations, y compris la branche autonomie. C’est tout de même un changement très grave, qui risque de perdurer si cette loi organique autorise les transferts de dettes immobilières à la sécurité sociale.
(Les amendements nos 1 et 54, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.) Je suis saisi de trois amendements de M. le rapporteur. Les amendements nos 36 et 37 sont rédactionnels ; l’amendement no 38 est de coordination.
(Les amendements nos 36, 37 et 38, acceptés par le Gouvernement, sont successivement adoptés.)
(L’article 1er , amendé, est adopté.)
La parole est à Mme Valérie Six, pour soutenir l’amendement no 30. Le présent amendement vise à rétablir la rédaction de l’article 2 telle qu’issue des travaux du Sénat. Il complète les annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale et crée des projets d’efficience des politiques sociales chargés d’analyser les dépenses à venir de chaque branche et d’en fixer les objectifs d’efficience et de qualité. La principale mesure de cette rédaction est l’instauration d’une règle d’or destinée à garantir un équilibre financier de moyen terme des comptes de la sécurité sociale. Le Gouvernement serait ainsi astreint à une discipline budgétaire dans la tenue des comptes sociaux en dehors de toute période de crise. Cette rigueur permettrait de disposer de marges de manœuvre salutaires en temps de crise et nous prémunirait de la tentation de faire reposer les dépenses d’aujourd’hui sur les générations futures.
(L’amendement no 30, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à Mme Valérie Six, pour soutenir l’amendement no 28. Il propose que soit annexé à chaque PLFSS un rapport retraçant, pour les quatre années à venir, les dépenses et les recettes des branches du régime général de la sécurité sociale. Le rapport actuel n’offre pas aux acteurs économiques de vision à moyen ou long terme d’une éventuelle trajectoire définie par l’État, et son manque de précision le rend peu exploitable. Les acteurs du système de santé ont besoin de visibilité et de stabilité des politiques et des dépenses de santé, d’autant que la crise sanitaire nous a démontré l’ampleur du travail qu’il reste à mener pour réformer notre système de santé.
Ce nouveau rapport comporterait un volet consacré aux dépenses et aux recettes du secteur du médicament ; une réflexion devrait d’ailleurs être menée pour élargir le nombre de secteurs concernés.
Quel est l’avis de la commission ? Je réitère l’avis défavorable rendu en commission spéciale. D’abord, les informations que vous demandez sont déjà disponibles dans les annexes de chaque PLFSS ; ensuite, l’annexe B que vous proposez de modifier traite de grands ensembles et n’a pas vocation à intégrer des volets spécifiques comme celui du médicament. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis pour les mêmes raisons.
(L’amendement no 28 n’est pas adopté.) La parole est à M. Alain David, pour soutenir l’amendement no 23. Nous regrettons par le présent amendement que les éléments que vous nous fournissez ne permettent ni l’anticipation ni la prospective. En effet, les mesures proposées par le Gouvernement s’appuient sur des données statiques et non dynamiques. La documentation produite sur la base de ces données ne tient donc pas compte des effets macroéconomiques des nouvelles dispositions envisagées dans le PLF et dans le PLFSS. Or les augmentations d’impôt et les baisses de cotisations sociales ont une incidence réelle, qu’il faut anticiper. Quel est l’avis de la commission ? Je n’ai probablement pas une connaissance aussi fine du PLF que la présidente Rabault, mais ce que vous proposez existe déjà pour le PLFSS. Je vous renvoie aux pages 31 et suivantes de l’annexe 4 du PLFSS pour 2022, qui présentent l’impact des mesures proposées dans le texte sur la trajectoire budgétaire de chaque branche ainsi que le tableau d’équilibre financier. Votre demande étant satisfaite, je vous propose de retirer l’amendement ; sinon, avis défavorable. Même avis, monsieur le secrétaire d’État ? Oui, pour les mêmes raisons.
(L’amendement no 23 n’est pas adopté.) La parole est à M. Jean-Pierre Door, pour soutenir l’amendement no 49. C’est le fameux amendement qui tend à instaurer la règle d’or dans le domaine des finances de la sécurité sociale. Ce dispositif imposerait que la somme des soldes consolidés des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du FSV soit, sur une période de cinq ans, toujours positive ou nulle. Hier, le ministre des solidarités et de la santé, Olivier Véran, a dit qu’il n’était pas contre le principe, mais que la crise sanitaire créait des problèmes ; M. Olivier Dussopt a également évoqué ces difficultés. Cependant, l’amendement prévoit qu’en cas de crise majeure, la période pourrait s’allonger à dix ans. C’est logique si l’on intègre la dette du covid au budget de la sécurité sociale ; si on l’en avait sortie, le problème ne se poserait pas dans les mêmes termes.
En Allemagne, cette règle d’or existe, malgré la crise sanitaire et son cortège de dépenses supplémentaires. Nous la réclamons depuis des années, sur les bancs de la droite et du centre. Vous êtes jeune, monsieur le rapporteur
(M. le rapporteur sourit) , mais j’ai le souvenir de Jean-Luc Préel, élu d’un département situé non loin du vôtre, qui l’évoquait déjà. Lorsque François Baroin était ministre du budget, l’idée d’une règle d’or à inscrire dans les PLFSS avait été mise sur la table. Hier, Olivier Véran a de nouveau rejeté cette proposition, mais avec une hésitation manifeste et des mots d’humour très sympathiques. Toujours sympathiques ! Quel est l’avis de la commission ? Nous avons eu ce débat en première lecture ; nous avons de nouveau évoqué le sujet hier en commission avec les ministres Véran et Dussopt. En l’état, la disposition que vous proposez serait inapplicable, à moins d’augmenter considérablement les impôts et les cotisations sociales. Je vais suivre le conseil de M. Bazin et écouter attentivement vos propositions qui seront présentées vendredi ; si la règle d’or en fait partie, je serai curieux de voir de quelles augmentations d’impôt elle sera accompagnée.
Avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à Mme Valérie Rabault. Je n’ai pas eu le temps de répondre à M. le rapporteur au sujet de l’amendement no 23, mais l’annexe 4 montre les effets uniquement pour l’année suivante ; nous parlons pour notre part d’effets pluriannuels. L’amendement parle également de l’année suivante ! La parole est à M. Thibault Bazin. Je sens que le rapporteur veut lancer un débat ! (M. le rapporteur sourit.)
Il vient un moment où il faut sortir du bois ! Si l’hôte du palais de l’Élysée veut être candidat à l’élection présidentielle, dites-lui d’arrêter d’utiliser l’argent public pour faire campagne ! (Exclamations sur les bancs des groupes LaREM et Dem.)
Vous véhiculez des mensonges en affirmant que nous serions obligés d’augmenter les taxes et les impôts. Contrairement à ce que vous avez fait depuis cinq ans, nous proposons, nous, des réformes de structure. Or ces réformes – je pense en particulier à la réforme des retraites – nous donneraient la possibilité de faire de véritables économies tout en maintenant un niveau convenable de pensions pour nos retraités, et sans augmenter les cotisations ni les impôts. Nous défendons un programme cohérent.
Vous n’avez pas mené de réformes de fond, et cela a des conséquences sur le budget de la sécurité sociale. Le déficit de la branche retraites dépasse les 30 milliards d’euros – je parle sous le contrôle des collègues qui connaissent ces chiffres mieux que moi. C’est le seul quinquennat, depuis vingt ans, où l’on n’aura pas conduit une réforme des retraites. Même les socialistes en avaient fait une ; la droite, chaque fois qu’elle a été au pouvoir, en a fait une.
Vous nous avez beaucoup aidés ! Votre inaction explique la dégradation des comptes sociaux. Vous prétendez qu’il serait nécessaire d’augmenter les cotisations et les taxes ; mais les réformes de structure permettent justement d’éviter ces augmentations et de préserver le pouvoir d’achat des Français – une attente forte de nos concitoyens. La parole est à M. le rapporteur. Nous ne sommes ni l’un ni l’autre candidat,… Cela viendra ! …mais je vous rappelle malgré tout qu’en 2019, nous atteignions l’équilibre des comptes, pour la première fois depuis très longtemps. C’est vrai. Le trou de la sécurité sociale était en passe d’être complètement résorbé et la CADES devait s’éteindre en 2024. Il ne vous a pas échappé qu’une crise sanitaire est arrivée en cours de route,… Je me rappelle surtout du 49.3 ! …bouleversant le calendrier des politiques publiques, notamment de la réforme des retraites qui était alors en débat dans l’hémicycle. Nous avons conduit plusieurs réformes ; nous souhaitons continuer, mais nous aurons d’autres occasions d’en débattre.
Quoi qu’il en soit, notre système de protection sociale a tenu, tout comme notre pays grâce aux différentes mesures de soutien à notre économie. Le ministre délégué Dussopt annonçait hier des perspectives économiques meilleures que prévu, avec plusieurs milliards d’euros de recettes supplémentaires. Cela nous permet, malgré la crise sanitaire, de travailler avec un horizon positif. Mais avec 10 milliards d’euros de déficit, la règle d’or que vous proposez imposerait mécaniquement de trouver, d’ici à 2028, 10 milliards d’euros d’excédent, ce qui ne serait pas facile. C’est pourquoi j’évoque la nécessité de trouver de nouvelles recettes.
Nous allons travailler plus ! Ce n’est pas une bonne démonstration. Mais nous aurons d’autres occasions d’en discuter.
(L’amendement no 49 n’est pas adopté.) La parole est à M. Alain David, pour soutenir l’amendement no 15. Nous souhaitons supprimer le compteur des écarts entre, d’une part, les dépenses de sécurité sociale indiquées dans la loi de programmation des finances publiques et, d’autre part, les dépenses prévues dans le PLFSS pour l’année suivante. En effet, ce compteur souffre de nombreux écueils.
(L’amendement no 15, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à Mme Delphine Bagarry, pour soutenir l’amendement no 2. Il va dans le même sens.
Je voudrais revenir sur l’esprit de cette proposition de loi qui a pour ambition l’appropriation, par les parlementaires, les partenaires sociaux et les citoyens en général, des lois de financement de la sécurité sociale, une information plus claire et une approche pluriannuelle des comptes de la sécurité sociale. Si nous continuons à examiner annuellement les dépenses sur le court terme sans examiner leurs effets sur le long terme, comment pourrons-nous avoir une vision périphérique des décisions prises ? Comment pourrons-nous prendre de la hauteur de vue pour apprécier l’efficience des politiques publiques, leur cohérence et leur adéquation tant aux objectifs fixés qu’aux attentes des citoyens ?
Bien sûr, les comptes de la sécurité sociale visent l’équilibre entre les recettes et les dépenses, mais il faut maintenir un pilotage par les soldes là où nous nous inquiétons de voir arriver un pilotage par la dépense. Le pilotage par les soldes assure la cohérence des objectifs et des ressources, ainsi que l’efficience des outils de gestion.
Je propose que le rapport prévu à l’article 2 présente pour « les quatre années à venir les prévisions de solde des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement qui figurent dans cette même loi et s’assure de leur cohérence avec les politiques publiques portées par chacune des branches ».
Quel est l’avis de la commission ? L’annexe B comprend déjà les soldes de l’ensemble des régimes obligatoires de base pour les quatre années à venir. Votre amendement créerait un parfait doublon. Proposition de retrait ; à défaut, avis défavorable.
(L’amendement no 2, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Alain David, pour soutenir l’amendement no 10. Il vise à enrichir le compteur de l’écart entre, d’une part, les recettes de la sécurité sociale indiquées dans la loi de programmation des finances publiques et, d’autre part, les recettes prévues dans le PLFSS.
En l’état de la rédaction du texte, le compteur des écarts porte uniquement sur les dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement. Il n’inclut donc pas les recettes de ces régimes et de ces organismes. Cette présentation tronquée risque de développer une vision stigmatisante de la dépense de sécurité sociale, celle d’une dépense qui dériverait naturellement. Nous proposons d’enrichir le compteur des écarts d’une vision des recettes.
(L’amendement no 10, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 16 et 52.
La parole est à M. Alain David, pour soutenir l’amendement no 16.
Il vise à supprimer l’obligation pour le Gouvernement de présenter les mesures prévues pour réduire les éventuels écarts constatés. Le compteur des écarts des dépenses, tel que proposé par le texte, ne tient pas compte de la conjoncture économique. Il semble dès lors illogique d’obliger le Gouvernement à présenter des mesures visant à réduire ces écarts. Par exemple, si un tel compteur des écarts avait été créé avant la crise économique liée à l’épidémie de covid-19, il aurait affiché des écarts de plusieurs dizaines de milliards d’euros. Le Gouvernement aurait alors dû, dès le PLFSS pour 2021, donc en octobre 2020, présenter des mesures de réduction de ces écarts, par exemple des mesures d’austérité visant à réduire les dépenses. C’est une véritable aberration : ces mesures auraient alors ralenti la reprise économique et pénalisé les plus fragiles d’entre nous. On voit bien que cette obligation de prendre des mesures de réduction des écarts des dépenses est hors-sol, et doit donc être supprimée. La parole est à Mme Marie-George Buffet, pour soutenir l’amendement no 52. L’article 2 prévoit que le PLFSS de l’année soit accompagné d’un rapport sur les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses pour les quatre années à venir, renforçant la logique pluriannuelle de ce budget. Ce rapport devra également présenter les écarts entre les prévisions et les dépenses réellement engagées ainsi que les mesures prévues par le Gouvernement pour mettre fin à ceux-ci. Cette disposition renforce la logique d’ajustement par la dépense du budget de la sécurité sociale, logique qui sert depuis des années à justifier des coupes dans les dépenses sociales. C’est pourquoi nous proposons de supprimer cette disposition. Quel est l’avis de la commission ? Défavorable. Si le texte oblige bien le Gouvernement à expliquer l’écart constaté, dû par exemple, dans le cas que vous évoquez, à la crise sanitaire, il ne l’oblige en aucun cas à prendre des mesures pour réduire cet écart. Il s’agit d’éviter précisément l’écueil que vous pointez, à savoir le ralentissement de la reprise économique. L’idée n’est pas de contraindre. Avec votre amendement, vous cassez un outil que vous prenez pour une politique. Le Gouvernement sera obligé d’expliquer les écarts entre les prévisions et les dépenses réellement engagées, et il pourra éventuellement présenter des mesures correctrices devant le Parlement ; il n’y sera en aucun cas obligé, afin d’éviter la logique d’ajustement que vous évoquez.
(Les amendements identiques nos 16 et 52, repoussés par le Gouvernement, ne sont pas adoptés.) L’amendement no 39 de M. le rapporteur est rédactionnel.
(L’amendement no 39, accepté par le Gouvernement, est adopté.) La parole est à Mme Delphine Bagarry, pour soutenir l’amendement no 3. Il s’agit de reprendre une proposition du Sénat visant à créer un programme d’évaluation des politiques de sécurité sociale (PEPSS). C’est un outil d’évaluation qui permettrait de vérifier l’efficience des politiques publiques sur plusieurs années. L’approche ne serait pas uniquement comptable, elle serait fondée sur l’atteinte d’objectifs mesurée par des indicateurs de performance.
On pourrait ainsi avoir deux annexes distinctes : à côté de l’état des lieux, une autre annexe aurait trait aux objectifs. Cette dernière pourrait faire l’objet d’un débat et d’un vote du Parlement sur la base des objectifs et des indicateurs y figurant. Cela permettrait aussi de sortir de l’approche annuelle à laquelle l’ONDAM nous contraint, en offrant une vision différente qui serait débattue dans le cadre du Printemps social de l’évaluation. Il me semble que c’est en parfaite cohérence avec l’esprit de la proposition de loi organique qui vise à améliorer la compréhension des politiques publiques. Surtout, cela renforcerait l’adéquation avec les besoins des citoyens en créant ainsi les conditions d’une vraie démocratie sociale.
Quel est l’avis de la commission ? L’avis est défavorable, parce que votre proposition ferait doublon avec les rapports d’évaluation des politiques de sécurité sociale (REPSS).
(L’amendement no 3, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à Mme Delphine Bagarry, pour soutenir l’amendement no 4. Il vise à créer une annexe distincte concernant les dépenses liées aux prix réels des médicaments, dans le souci de renforcer l’information qui est due aux parlementaires et, de façon plus générale, aux citoyens. C’est là aussi une question de transparence ; nous devons être suffisamment éclairés.
On sait que l’inflation des prix des médicaments peut menacer la soutenabilité du système de santé. La pandémie de covid-19 a été marquée – elle l’est encore – par une mobilisation importante de fonds publics en matière de recherche et de développement dans le domaine médical. Il me semble qu’œuvrer en faveur de la transparence du marché pharmaceutique est de plus en plus d’actualité. C’est un enjeu important afin de renforcer notre démocratie sanitaire, mais aussi pour garantir l’accès aux produits de santé pour toutes et tous.
Les annexes dont nous disposons actuellement ne fournissent pas d’informations détaillées et exhaustives sur les coûts réels, donc les prix réels, des médicaments. Voilà pourquoi il est proposé de créer une annexe spécifique détaillée et transparente.
J’ajouterai que l’amendement s’inscrit dans le prolongement de la résolution de l’Assemblée mondiale de la santé de mai 2019, et des recommandations du Conseil économique, social et environnemental (CESE) de janvier 2017 qui appelaient à une amélioration de la transparence du marché pharmaceutique par un renforcement du droit à l’information des citoyens. L’amendement a été élaboré avec Action santé mondiale qui est un collectif de juristes travaillant pour des organisations non gouvernementales dans le domaine de la santé.
(L’amendement no 4, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à Mme Marie-George Buffet, pour soutenir l’amendement no 53. L’annexe 5 du PLFSS, qui retrace les différentes mesures d’exonérations de cotisations sociales, reste très sommaire s’agissant de l’évaluation de ces dispositifs. Ce constat est appuyé par la Cour des comptes dans son rapport de 2019 sur l’application des LFSS. Elle y indique que « les évaluations de l’efficacité des niches sociales n’ont pas d’effet perceptible sur les choix publics. Elles portent sur un champ partiel et leur méthodologie est inégalement robuste. Lorsque des évaluations constatent l’inefficacité de certaines niches, celles-ci ne sont que rarement remises en cause. » C’est pourquoi la Cour préconise de mieux évaluer les niches sociales et de supprimer celles qui sont peu efficientes.
Au vu des sommes en jeu, il est nécessaire que la représentation nationale ait une connaissance plus fine de l’usage de ces dispositifs par les entreprises. C’est pourquoi nous proposons de disposer d’une évaluation précise et détaillée de l’impact des mesures d’exonération sur les créations d’emploi et les dynamiques salariales au sein de l’annexe 5 du PLFSS.
Quel est l’avis de la commission ? Je partage entièrement votre intention. C’est tout l’objet du renforcement de l’évaluation des exonérations de cotisations sociales que je propose dans le cadre de la présente proposition de loi, en ayant conscience de la charge de travail supplémentaire que cette tâche représentera pour le ministère des solidarités et de la santé. Toutes les exonérations feront régulièrement l’objet d’une évaluation afin de déterminer si elles remplissent ou non l’objectif poursuivi au moment de leur vote par le Parlement.
Toutefois, toutes les exonérations ne visent pas à la création d’emplois ou à l’augmentation des salaires. Les exonérations portant sur l’activité des médecins retraités exerçant en zone de montagne ou les exemptions d’assiette liées aux titres restaurant ou aux chèques repas ne pourraient rentrer dans les catégories que vous proposez. En revanche, je vous confirme bien que les exonérations qui visent spécifiquement la création d’emplois ou l’augmentation des salaires seront examinées par rapport à ces objectifs, sur la base d’une évaluation triennale. Je vous propose donc de retirer l’amendement car il est satisfait ; à défaut, l’avis sera défavorable.
(L’amendement no 53, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) L’amendement no 40 de M. le rapporteur est rédactionnel.
(L’amendement no 40, accepté par le Gouvernement, est adopté.) La parole est à M. Alain David, pour soutenir l’amendement no 11. Nous souhaitons retirer du périmètre du PLFSS l’annexe portant sur les perspectives financières de l’assurance chômage laquelle, malgré le cadrage financier de l’État que vous avez instauré avec la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, est encore un régime paritaire géré par les partenaires sociaux. Il découle de ce paritarisme que lorsque le législateur examine le PLFSS, il n’a pas à se prononcer sur les perspectives financières de l’assurance chômage qui ne rentrent pas du tout dans le périmètre de la sécurité sociale. Nous voulons donc que cette annexe soit retirée. Quel est l’avis de la commission ? J’ai un peu de mal à comprendre votre intention. Cela me semble incohérent dans le sens où, dès lors que le champ de l’article liminaire des LFSS couvre l’ensemble des administrations de sécurité sociale, il est naturel que les parlementaires disposent des informations leur permettant de comprendre cet article liminaire – c’est d’ailleurs la même chose dans le PLF.
De plus, vous estimez que du fait de la gestion du régime d’assurance chômage par les partenaires sociaux, le Parlement n’aurait pas à connaître ses perspectives financières. Or nous disposons déjà de ces perspectives pour l’ensemble des autres branches de l’assurance maladie, comme la branche AT-MP, qui sont elles aussi gérées de façon paritaire.
Enfin, et surtout, compte tenu des débats que nous avons eus en première lecture, je m’étonne que vous ne souhaitiez pas que les parlementaires soient correctement informés des décisions prises par les partenaires sociaux et le Gouvernement, lesquelles engagent pourtant des millions de Français. Avis défavorable.
(L’amendement no 11, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Alain David, pour soutenir l’amendement no 12. Il vise à retirer du périmètre du PLFSS l’annexe portant sur les perspectives financières des régimes de retraite complémentaire obligatoires, qui sont eux aussi gérés paritairement par les partenaires sociaux. Il découle de ce paritarisme que le législateur n’a pas à être saisi des perspectives financières de ces régimes lorsqu’il examine le PLFSS. Quel est l’avis de la commission ? Pour les mêmes raisons que l’amendement précédent, l’avis est défavorable.
(L’amendement no 12, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) L’amendement no 41 de M. le rapporteur est un amendement de coordination.
(L’amendement no 41, accepté par le Gouvernement, est adopté.) Les amendements nos 42 et 43 de M. le rapporteur sont rédactionnels.
(Les amendements nos 42 et 43, acceptés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, sont adoptés.) La parole est à M. Alain David, pour soutenir l’amendement no 13. Il vise à retirer du périmètre du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale de l’année précédente l’annexe portant sur l’état des recettes, des dépenses et du solde du régime d’assurance chômage. En effet, malgré le cadrage financier de l’État instauré par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, l’assurance chômage est encore un régime paritaire géré par des partenaires sociaux. Que chacun s’occupe de ce dont il a la charge.
(L’amendement no 13, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) L’amendement no 14 de Mme Valérie Rabault est défendu.
(L’amendement no 14, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. le secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement du Gouvernement no 55. C’est un amendement rédactionnel qui vise à isoler les dispositions relatives à la mission d’assistance de la Cour des comptes au sein d’une section spécifique du chapitre Ier bis du titre Ier du livre Ier du code de la sécurité sociale.
(L’amendement no 55, accepté par la commission, est adopté.) L’amendement no 44 de M. le rapporteur est rédactionnel.
(L’amendement no 44, accepté par le Gouvernement, est adopté.) La parole est à M. le rapporteur, pour soutenir l’amendement no 56. Comme je l’indiquais dans la présentation du texte, cet amendement vise à informer les commissions des affaires sociales du Parlement lorsque les budgets des fonds et des agences financés par l’assurance maladie – comme Santé publique France ou l’Agence de la biomédecine (ABM) – font l’objet d’une augmentation en cours d’exercice de plus de 10 % par rapport à ce qui a été indiqué dans l’annexe à la LFSS votée. Cette information complétera le renforcement des annexes et permettra, je le crois, une adoption conforme du texte par nos amis sénateurs. Quel est l’avis du Gouvernement ? Il s’agit d’améliorer encore l’information du Parlement, à travers une proposition qui nous semble à la fois pertinente et équilibrée car elle permettra de concilier les mécanismes d’urgence qu’il faut préserver et qui ont démontré toute leur utilité dans la crise que nous avons traversée – M. le rapporteur a cité Santé publique France dont nous avons dû augmenter de plusieurs centaines de millions d’euros le budget en très peu de jours – avec la bonne information des assemblées parlementaires. L’avis du Gouvernement est donc favorable.
(L’amendement no 56 est adopté.) L’amendement no 45 rectifié de M. le rapporteur est un amendement de coordination.
(L’amendement no 45 rectifié, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L’article 2, amendé, est adopté.)
La parole est à M. Alain David, pour soutenir l’amendement no 20. Il vise à élaborer un tableau de bord comportant des objectifs stratégiques majeurs de politique sanitaire et sociale. Il est cohérent avec la demande d’insertion d’un véritable tableau de bord destiné à enrichir le PLFSS, que nous avions formulée à l’article 1er. Sur l’ensemble de la proposition de loi organique, je suis saisi par le groupe La République en marche d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
Quel est l’avis de la commission ?
Vous demandez un rapport relatif aux enjeux des politiques sanitaires et sociales et à la réalisation des objectifs qu’elles poursuivent. Or il existe déjà les REPSS, qui se déclinent par branche et comparent, pour chacune d’elles, les réalisations aux objectifs fixés. Pour la branche famille, le rapport s’intéresse ainsi aux objectifs de la politique familiale que sont par exemple le soutien à la natalité, l’attention spécifique portée aux familles modestes et la conciliation entre vie professionnelle et vie personnelle, en particulier pour les femmes.
Ensuite, vous souhaitez l’organisation d’une conférence des finances sociales réunissant les acteurs de la sécurité sociale, notamment les branches et organismes. Là encore, celle-ci existe déjà : il s’agit de la commission des comptes de la sécurité sociale, à laquelle le Gouvernement présente traditionnellement le PLFSS fin septembre.
Je profite de cette occasion pour souligner que les caisses enverront désormais leur avis aux parlementaires, et non plus au Gouvernement. Elles disposeront donc de quinze jours, au lieu de quelques-uns seulement, ce qui sera bénéfique à tous. Je vous propose donc de retirer votre amendement. À défaut, l’avis sera défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à Mme Valérie Rabault. Je me permets d’insister, en citant un exemple concret. Lorsque la pénurie de médicaments a commencé à se faire sentir en France, j’ai écrit cinq fois à la ministre des solidarités et de la santé, entre novembre 2017 et fin 2018. Le sujet n’a été abordé que dans un PLFSS bien postérieur. J’ai dû attendre d’interroger le Premier ministre, lors de la séance de questions au Gouvernement du 19 juin 2019, pour voir évoluer la situation. Nous devrions au minimum organiser des alertes et disposer d’un tableau de bord permettant un suivi précis de tous les sujets relatifs à la santé.
(L’amendement no 20 n’est pas adopté.) La parole est à M. Alain David, pour soutenir l’amendement no 21. Il vise à empêcher la discussion du PLFSS tant que ses annexes n’ont pas été déposées sur le bureau de l’Assemblée nationale.
En effet, ces documents sont remis avec un retard qui croît chaque année. Ils sont pourtant précieux, en particulier l’annexe 7 relative à l’ONDAM. Ainsi, lors de l’examen du PLFSS pour 2022, le Parlement n’a disposé de la totalité des annexes que dix jours après le dépôt du texte, alors que son examen par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale avait déjà commencé.
Cette pratique altère l’information du Parlement et donc son droit d’amendement. Il convient de la faire cesser, comme Mme Rabault l’a maintes fois répété.
Quel est l’avis de la commission ? Je comprends votre intention et je la partage. Il est en effet compliqué de discuter le projet de loi de financement sans disposer de toutes les informations disponibles, qui sont nécessaires pour éclairer le débat. Néanmoins, la majeure partie des informations, dont l’ensemble couvre plus de 800 pages, sont remises en temps et en heure.
Votre amendement est toutefois satisfait, puisque la présente proposition de loi organique prévoit que les annexes seront remises au moment du dépôt du projet de loi de financement ou du projet de loi d’approbation des comptes, lequel est avancé, je le rappelle. L’adoption de votre amendement n’améliorerait pas l’efficacité du dispositif. Je vous propose donc de le retirer, à défaut de quoi l’avis sera défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis, pour les mêmes raisons.
(L’amendement no 21 n’est pas adopté.)
(L’article 3 est adopté.)
La parole est à Mme Valérie Six, pour soutenir l’amendement no 31. Il vise à rétablir la rédaction de l’article 3 bis issue des travaux du Sénat. La capacité d’évaluation des politiques publiques du Parlement dépend largement des données dont il dispose.
Il s’agit d’étendre la liste des demandes de renseignements administratifs et financiers que les commissions des affaires sociales des deux chambres peuvent formuler, en ajoutant l’évaluation « de l’impact financier de l’évolution d’une ou plusieurs dispositions législatives encadrant des prestations légalement servies ».
Quel est l’avis de la commission ? Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Défavorable également. Premièrement, au regard de l’article 20 de la Constitution, ce dispositif pourrait susciter des difficultés juridiques, en particulier s’il faisait l’objet d’une interprétation large. Ensuite, le texte tend déjà à doter la commission des affaires sociales de moyens d’investigation importants. Ainsi, les rapporteurs peuvent obtenir des précisions sur les dispositions examinées, en envoyant des questionnaires aux services de l’État et aux caisses de la sécurité sociale ou en leur demandant de transmettre des documents.
(L’amendement no 31 n’est pas adopté.)
(L’article 3 bis est adopté.)
L’amendement no 46 de M. le rapporteur est rédactionnel.
(L’amendement no 46, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L’article 3 ter , amendé, est adopté.)
L’amendement no 24 de Mme Valérie Rabault est défendu.
(L’amendement no 24, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)
(L’article 3 quater est adopté.)
Les amendements nos 47 et 48 de M. le rapporteur sont des amendements de coordination.
(Les amendements nos 47 et 48, acceptés par le Gouvernement, sont successivement adoptés.)
(L’article 3 quinquies , amendé, est adopté.)
L’amendement no 32 de Mme Valérie Six est défendu.
(L’amendement no 32, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)
(L’article 4 est adopté.)