Projet de loi relatif à la
régulation des activités postales
23 mai 2005
 


LOI n° 2005-516 du 20 mai 2005  relative à la régulation des activités postales (JO du 21 mai 2005) [sur le site Légifrance]


Sénat 1re lecture - Assemblée nationale 1re lecture - Sénat 2eme lecture - Assemblée nationale 2eme lecture - commission mixte paritaire

Sénat - 1re lecture
(dossier en ligne sur le site du Sénat)

Projet de loi, relatif à la régulation des activités postales, n° 410 (2002-2003), déposé le 16 juillet 2003.

Rapport n° 162 (2003-2004) de M. Pierre Hérisson au nom de la commission des Affaires économique, déposée le 21 janvier 2004
Avis n° 171 (2003-2004) de M. Philippe MARINI, fait au nom de la commission des finances, déposé le 27 janvier 2004

Examen en séance publique : mardi 27 et mercredi 28 janvier 2004. Texte adopté n° 46 (2003-2004)

Assemblée nationale - 1re lecture

Projet de loi adopté par le Sénat, n° 1384, déposé le 29 janvier 2004
Principales dispositions du texte adopté par le Sénat

Travaux en commission : Commission des affaires économiques : M. Jean Proriol, rapporteur
- Audition de M. Jean-Paul Bailly, président de la Poste, sur le projet de loi : réunion du mercredi 8 décembre 2004
- Audition de M. Patrick Devedjian, ministre délégué à l'industrie, président de la Poste, sur le projet de loi : réunion du mercredi 8 décembre 2004
- Examen du projet de loi : réunions du mardi 14 décembre 2004
Principaux amendements adoptés par la commission 
Rapport de M. Jean Proriol, n° 1988, déposé le 14 décembre 2004
- Examen des amendements (art. 88) : réunions  du mardi 18 et du mercredi 19 janvier 2005
- Examen des amendements (art. 91) : réunion du mercredi 19 janvier 2005

Examen en séance  publique :  

2e séance du mardi 18 janvier 2005 compte rendu analytique compte rendu intégral
3e séance du mardi 18 janvier 2005 compte rendu analytique compte rendu intégral
1re séance du mercredi 19 janvier 2005 compte rendu analytique compte rendu intégral
2e séance du mercredi 19 janvier 2005 compte rendu analytique compte rendu intégral
1re séance du jeudi 20 janvier 2005 compte rendu analytique compte rendu intégral
2e séance du jeudi 20 janvier 2005 compte rendu analytique compte rendu intégral
3e séance du jeudi 20 janvier 2005 compte rendu analytique compte rendu intégral

Texte adopté n°373 :  texte modifié par l'Assemblée nationale en 1ère lecture, le 20 janvier 2005.

Sénat - 2e lecture
(Dossier sur le site du Sénat)

Projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, n° 149 (2004-2005), déposé le 25 janvier 2005
Rapport de M. Pierre Hérisson, n° 219 (2004-2005), déposé le 2 mars 2005

Examen en séance publique : mardi 8, mercredi 9, jeudi 10  mars. Texte adopté n° 74 (2004-2005)

Assemblée nationale - 2e lecture

Projet de loi adopté avec modification en deuxième lecture par le Sénat, n° 2157, déposé le 10 mars 2005

Travaux en commission : Commission des affaires économiques : M. Jean Proriol, rapporteur
- Examen du texte
: réunion du mardi 5 avril 2005
Rapport de M. Jean Proriol, n° 2229, déposé le 6 avril 2005
- Examen des amendements (art. 88) : réunion du 12 avril 2005

Examen en séance publique :

- Amendements déposés sur le projet de loi n° 2157
- Recherche sur l'ensemble des amendements de la base

2e séance du mardi 12 avril 2005 : compte rendu analytique - compte rendu intégral
3e séance du mardi 12 avril 2005 : compte rendu analytique - compte rendu intégral
2e séance du jeudi 14 avril 2005 : compte rendu analytique - compte rendu intégral

Explications de vote et vote par scrutin public sur l'ensemble : 2e séance du mardi 3 mai 2005
Compte rendu analytique - compte rendu intégral - analyse du scrutin
Projet de loi, modifié en 2e lecture par l' Assemblée nationale le 3 mai 2005 , TA n° 419

Commission mixte paritaire

Projet de loi modifié par l'Assemblée nationale en 2ème lecture, n° 312 (2004-2005) déposé le 3 mai 2005

Travaux de la commission mixte paritaire
Commission mixte paritaire 
Réunion de la commission : mardi 10 mai 2005

Rapport sur les dispositions restant en discussion de MM. Jean Proriol, député et Pierre Hérisson, sénateur, n° 2297 [Assemblée nationale] et 327 (2004-2005) [Sénat], déposé le 10 mai 2005

  Examen en séance publique :
Sénat
12 mai 2005
Texte adopté, dans les conditions prévues à l'article 45, alinéa 3, de la Constitution en Lecture CMP par le Sénat le 12 mai 2005 , TA n° 106
Assemblée nationale :
2e séance du jeudi 12 mai 2005 : compte rendu analytique - compte rendu intégral
Texte adopté définitivement en Lecture CMP par l' Assemblée nationale le 12 mai 2005 , TA n° 438 (texte définitif)

( Pour consulter le tableau de concordance des articles adoptés : voir le texte provisoire au format PDF).


 

En savoir plus :

 - Avis de M. Alfred Tracy-Paillogues, député, sur le budget 2005 Poste et Télécommunications (2004)
- Rapport de M. Gérard Larcher, sénateur : La Poste, le temps de la dernière chance (2003) [sur le site du Sénat]

- Dossier sur le site du premier ministre
- Compte rendu du Conseil des ministres
- Le contrat de plan 2003-2007 [sur le site de la Poste]
 

- Commission supérieure du service public des postes et des communications électroniques (CSSPPCE) [sur le site du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie]
- Avis de la Commission supérieure du service public des postes et des communications électroniques du 15 avril 2003 (avant projet de loi relatif à la transposition de la directive 97/67/ce du parlement européen et du conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration)

- Directive 97/67/CE du Parlement Européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service
- Directive 2002/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 10 juin 2002 modifiant la directive 97/67/CE en ce qui concerne la poursuite de l'ouverture à la concurrence des services postaux de la Communauté

- Rapport du Haut Conseil du secteur financier public et semi-public : un secteur financier public, pour quoi faire ? [sur le site de la documentation française]

 

Compte rendu du Conseil des ministres du 16 juillet 2003
Régulation des activités postales

La ministre déléguée à l’industrie a présenté un projet de loi relatif à la régulation des activités postales.

Le projet de loi pose le principe de la fourniture par La Poste du « service universel postal », qui consiste à assurer la distribution des correspondances et des colis postaux jusqu’à 20kg en tout point du territoire six jours sur sept.

Ce projet de loi transpose également la directive postale européenne du 10 juin 2002, qui a abaissé depuis le 1er janvier 2003 les limites du monopole postal à 100g et à 3 fois le tarif de base (actuellement fixé à 0,5 €). Conformément à la directive, ces seuils seront portés, au 1er janvier 2006, à 50g et à 2,5 fois le tarif de base.

Pour assurer une régulation efficace du secteur postal, l’Autorité de régulation des télécommunications (ART) verra ses compétences élargies au domaine postal et portera le nom d’Autorité de régulation des télécommunications et des postes (ARTP). Elle disposera de compétences nouvelles fixées par la loi. L’expérience acquise depuis 1997 en tant qu’autorité de régulation lui permettra d’être rapidement opérationnelle une fois le texte adopté.

Le projet de loi organise les pouvoirs entre les ministres et l’autorité de régulation en poursuivant trois grands objectifs :
- s’assurer de la fourniture par La Poste d’un « service universel postal» de qualité. Le projet de loi confirme La Poste comme opérateur du « service universel postal ». Les caractéristiques précises de ce service seront définies par décret et il appartiendra au régulateur de veiller à leur respect, en particulier dans le domaine de la qualité du service ;
- veiller au caractère équitable de la concurrence dans le secteur postal. La Poste se trouve déjà en situation de concurrence sur le marché du transport des colis et sur celui du transport de la presse. S’agissant du marché du transport de correspondances de plus de 100g ouvert depuis le 1er janvier 2003, le projet de loi instaure un régime d’autorisation des prestataires privés, par l’autorité de régulation. L’octroi d’une autorisation sera soumis à des exigences de qualité, de respect de la confidentialité des envois et de protection des consommateurs. Par ailleurs, l’Autorité de régulation des télécommunications et des postes disposera de la capacité de régler des différends entre opérateurs du secteur ;
- garantir la pérennité du « service universel postal » en veillant à son financement. Pour s’assurer de la viabilité économique de la fourniture d’un « service universel postal » de qualité, l’Autorité de régulation des télécommunications et des postes approuvera les tarifs des prestations sous monopole et devra proposer au Gouvernement des mesures adéquates, s’il apparaissait que le financement du « service universel » par La Poste ne se faisait plus dans des conditions équitables. En particulier, un fonds de péréquation entre opérateurs pourrait être mis en place en cas de déséquilibre financier structurel.

Par ce projet de loi, le Gouvernement souhaite mettre en place un dispositif de régulation efficace, soucieux de l’intérêt des Français et garant d’un service public de qualité.
 

 

Principaux amendements adoptés par la commission :
Article 1er
Extension possible de la liste des moyens techniques détenus par La Poste indispensables à l’exercice de leur activité par les prestataires de services postaux (rapporteur).
Couverture minimale de zone rurale par les prestataires de services postaux (rapporteur).
Articles additionnels après l’article 1er
Le décret en Conseil d’État qui détermine les règles d’accessibilité au réseau de La Poste ne peut autoriser que plus de 10 % de la population soit éloignée de plus de 10 Kms d’un point du réseau. Contrat pluriannuel de présence postale (rapporteur).
Validation par la loi des commissions départementales de présence postale territoriale créées par le contrat de plan de 1998 (rapporteur).
Article 2
Art L5-1 du code des P&T : Fonds de garantie auquel les prestataires de services postaux versent une caution permettant de financer, le cas échéant, l’acheminement du courrier d’un prestataire déficient (rapporteur).
Art L5-2 du code des P&T : Principe de proposition tarifaire à l’ARCEP du prestataire de service universel (rapporteur).
Art L5-2 du code des P&T : Obligation pour l’ARCEP de mesurer l’impact de ses prises de position (rapporteur).
Art L5-3 du code des P&T : Alourdissement des sanctions pécuniaires (rapporteur).
Art L 5-4 du code des P&T: Plage horaire fixée de 6h à 21h au lieu de 8h à 20h pour l’accès aux locaux par les personnes chargés de l’enquête (rapporteur).
Article additionnel après l’article 2
Institutions représentatives du personnel : reconnaissance législative des commissions consultatives paritaires, de la commission du dialogue social de La Poste et de la commission d’échanges sur la stratégie de La Poste (rapporteur).
Article additionnel après l’article 9
Suppression du Médiateur du service universel postal institué en 2002 (rapporteur).

Voir les comptes rendus  n°21, 22 et 23 de la commission.


 

Principales dispositions du texte adopté par le Sénat :
Article 1er
Service postal universel et obligations du service postal. Périmètre du secteur réservé à La Poste. Contribution de La Poste à l’aménagement du territoire. Règles d’accessibilité au réseau de La Poste. Fonds postal national de péréquation territoriale. Dérogation au service universel et tarifs spéciaux aux entreprises. Prestataires de services postaux autres que les services réservés.
Article 2
Attributions du ministre chargé des postes. Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP).
Article 4
Dispositions pénales.
Article 8
Attribution du service public des envois postaux à La Poste. Création d’un établissement de crédit postal, filiale de La Poste.
Article 11
Responsabilité des entreprises de services postaux.
Article 17
Droits et obligations de l’exploitant public fixés par décret en Conseil d’État.
Article 18
Mise en place d’une commission paritaire en vue d’une convention collective applicable aux salariés non fonctionnaires de La Poste et des prestataires de services postaux.
 


 

COMMISSION SUPÉRIEURE DU SERVICE PUBLIC DES POSTES ET TÉLÉCOMMUNICATIONS - Avis04.03

Avis :
Avant projet de loi relatif à la transposition de la directive 97/67/ce du parlement européen et du conseil du 15 décembre 1997
concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service, modifiée par la directive 2002/39/CE du 10 juin 2002, modifiant le code des postes et télécommunications et portant création d’une autorité de régulation pour le secteur postal
Adopté le 15 avril 2003
_________

Président : Pierre HERISSON, Sénateur
Vice-présidents : Alain JOYANDET, député ; Pierre-Yvon TREMEL, sénateur

Membres
Députés :
Jean BESSON, Président d’honneur, Thierry CARCENAC, Jean DIONIS du SEJOUR, Alain GOURIOU, Jean PRORIOL, Marcelle RAMONET ;
Sénateurs : Gérard DELFAU, Georges GRUILLOT, Pierre LAFFITTE, René TRÉGOUËT,
François TRUCY ;
Personnalités qualifiées : Nicolas CURIEN, Chaire d’économie et de politique des télécommunications au CNAM, François MARCHAL, Ingénieur Général des Télécommunications (h.), Laurent VIROL, Ingénieur Général des Télécommunications (h.).

______________

Saisie le 7 mars 2003, la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications (CSSPPT) a rendu un avis favorable, le 15 avril 2003, sur l’avant-projet de loi relatif à la transposition de la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service, modifiée par la directive 2002/39/CE du 10 juin 2002, modifiant le code des postes et télécommunications (le code) et portant création d’une autorité de régulation pour le secteur postal.
Tant qu’aucune autre candidature à une prestation globale ne sera raisonnablement possible, le prestataire du service universel postal désigné à la Commission européenne ne pourra être que La Poste. Ce qui implique que l’ensemble des acteurs intervenant dans son développement économique veille à lui donner – dans le respect des règles de la concurrence en cours d’ouverture progressive – les moyens d’assurer les missions de service public que le Parlement a et aura définies et que l’autorité de régulation qui veille au développement du secteur postal soit en mesure d’en tenir compte.
A cet égard, la CSSPPT constate qu’en ce qui concerne le service universel postal, des dispositions sont prises pour permettre une amélioration prochaine de sa qualité. Elle insiste cependant pour que soit plus nettement évoquée la nécessité de garantir la capacité de financement des investissements propres à assurer l’adaptation des prestations à l’évolution des besoins.

L’avant-projet de texte a suscité de nombreuses interrogations parmi les membres de la CSSPPT et ses interlocuteurs (le Conseil général des technologies et de l’information (CGTI), l’Autorité de régulation des télécommunications (ART), le Médiateur du service universel postal, les représentants des intégrateurs, des transporteurs, des entreprises de vente par correspondance, des routeurs, de la presse, des organisations de consommateurs, des syndicats de personnel de l’opérateur historique…) qui ont répondu à la consultation organisée selon les principes d’ouverture qui ont toujours prévalu au sein de la commission[1].
La CSSPPT souhaite donc que soient prises en compte les remarques suivantes qui permettront à l’Autorité de régulation postale, que la Commission a appelée de ses vœux dans ses avis du 9 avril 2000[2] et du 13 juillet 2001[3], de remplir les missions qu’on est en droit d’attendre d’une telle instance. On trouvera également, à la fin de cet avis, un certain nombre de recommandations de court terme que la CSSPPT formule à ce sujet.
I – Remarques sur le texte
S’agissant du choix de l’ART pour la régulation du secteur postal
Les spécificités du secteur postal
ont été maintes fois relevées : l’importance de la main d’œuvre qui représente 80 % du coût total des opérations, les rendements croissants qui fragilisent l’organisation actuelle de la distribution car l’absence d’infrastructures lourdes tend à faciliter l’entrée de concurrents à petite échelle notamment en milieu urbain, le peu d’impact des innovations technologiques sur un marché en déclin qui ne permet pas de dégager des perspectives de croissance élevée, la tradition de la péréquation tarifaire... Elles interdisent d’envisager que les politiques adaptées à d’autres secteurs puissent être transposables à
La Poste.
Une autorité de régulation doit être indépendante et puissante. Le périmètre de son champ de compétence est un des trois éléments essentiels pour atteindre cet objectif à côté des moyens financiers et de la personnalité morale. La CSSPPT partage la position de certains juristes selon laquelle, pour plus d’efficacité, un secteur ne doit avoir qu’un seul régulateur, un régulateur ne doit pas avoir pour objet deux secteurs[4].
Or, d’une part, l’Autorité de régulation des télécommunications et des postes (ARTP) interviendra sur deux secteurs : communications électroniques et postes. La CSSPPT peut comprendre les arguments de réduction des coûts qui ont conduit au choix de l’ART. Elle préconise cependant le recrutement de compétences spécifiques et suffisantes qui s’exerceront dans un service autonome. Elle souhaite également la création d’un collège spécifique, ou tout au moins l’élargissement du collège à deux personnalités compétentes dans les questions relatives au secteur postal, ces questions étant examinées lors de séances qui leur seraient spécialement consacrées. En tout état de cause, il apparaît nécessaire d’établir ou de compléter la liste des incompatibilités à prendre en compte au moment de la désignation des membres du collège (nouvel article L.130-1 du code). Elles devront s’imposer à tous les membres ayant à traiter du secteur postal, y compris ceux du collège actuel.
D’autre part, pour ajouter à la confusion, l’avant-projet prévoit une régulation partagée entre le ministre et l’autorité de régulation (nouvel article L.4 du code). La CSSPPT souhaite que l’ensemble des fonctions de régulation soit confié au régulateur laissant au Parlement et au ministre leurs prérogatives politiques de choix de société. De plus cette option paraît plus à même de répondre aux critiques de la Commission européenne.
La CSSPPT insiste sur le fait que la régulation des activités postales doit aller vers le droit commun, qu’il s’agisse du droit de la consommation comme du droit des transports. Elle demande donc au Gouvernement que lui soit transmis l’avis que le Conseil de la Concurrence rendra sur l’avant-projet de loi, en vue de la préparation du débat au Parlement.
La Commission consultative prévue auprès du ministre et de l’ARTP “ représentant les intérêts du secteur ” a fait l’objet de nombreuses interrogations de la part des associations de consommateurs et des organisations professionnelles qui souhaiteraient y être représentées. La CSSPPT demande plus de précisions, dans le texte de la loi, quant au rôle de cette commission et à sa composition. Elle préconise que le choix des membres ne se limite pas à la désignation de représentants des prestataires autorisés, et que l’équilibre entre les “ intérêts du secteur ” représentés tienne compte des contraintes du service universel et des contraintes économiques des entreprises.
S’agissant du champ de la régulation
En l’absence d’exposé des motifs qui aurait permis à la CSSPPT de connaître les intentions du Gouvernement et en particulier les objectifs assignés à l’ARTP, le nouvel article L.1 du code qui définit les services postaux, les envois postaux et les envois de correspondance, est peu lisible. Il s’agit en fait de transposer les définitions prévues par la directive 97/67/CE légèrement modifiées. Le choix est fait de réserver la notion d’envoi postal aux envois acheminés par le prestataire du service universel ou les bénéficiaires d’autorisations dans le cadre des activités couvertes par les cahiers des charges correspondant à ces deux types d’autorisation.
Ceci semble limiter, par conséquent, le “ secteur postal ” sur le développement duquel le Ministre et l’autorité de régulation sont chargés de veiller, alors que cette mission impliquerait, selon le sens commun attribué au terme “ secteur postal ”, un contrôle de l’ensemble des services de messagerie et de courrier nationaux et transfrontaliers. Cette mission dépasserait très largement ce qui est prévu.
Le développement du secteur doit cependant demeurer une préoccupation prioritaire du régulateur. En particulier, sans pour autant s’engager dans des travaux trop coûteux hors de son strict champ de compétence, le régulateur aura à calculer les impacts économiques de ses décisions relatives au prestataire et aux prestations du service universel, sur l’ensemble de l’activité du prestataire et des autres opérateurs autorisés dans le secteur postal, et, réciproquement, l’impact des mesures prises hors service universel, sur l’évolution du service universel.
S’agissant des autorisations
Le nouvel article L.4-3 du code prévoit que “ la prestation des services d’envois de correspondance d’un poids inférieur ou égal à 2 kg dès lors qu’elle comprend la distribution est soumise à autorisation”.
Dans son avis du 9 février 2000, la CSSPPT a eu à se prononcer sur un régime d’autorisations. Elle a admis que les secteurs qui avaient toujours été en concurrence (comme le secteur des colis, la publicité non adressée ou le portage de presse) ne devaient pas faire l’objet de contraintes ou de réglementation trop tatillonnes, en regrettant que ce choix perpétue la méconnaissance des entreprises qui interviennent dans le secteur postal.
Les questions soulevées au cours des consultations et la lecture de la loi conduisent à placer sous autorisation l’ensemble des prestataires ayant une activité de distribution (express et coursiers à la commande compris) et à en dispenser d’office l’activité de routeur. Elles amènent la CSSPPT à demander l’inscription dans la loi de précisions concernant les entreprises visées, tout en soulignant combien il pourrait devenir de plus en plus difficile de distinguer, sans contestations, les différents métiers, quand les gammes d’activité vont s’étendre et se rapprocher du fait de la libéralisation en cours.
Les expressistes, par exemple, ont été considérés par la Cour de Justice des Communautés Européennes[5] comme éligibles au paiement “ d’un droit postal ” qui contribue au financement du service universel assuré par l’opérateur public italien. Cependant, la CSSPPT considère que cette activité peut continuer à s’exercer librement. Il convient, si c’est bien le choix qui a été fait dans l’avant-projet, d’exclure expressément cette activité du champ des autorisations en retenant les éléments pris en compte par la CJCE dans l’arrêt précité[6].
Comme les expressistes, les coursiers (qui ne portent qu’un seul envoi de correspondance point à point) sont déjà soumis à la réglementation du Ministère des transports, notamment relative au droit du travail, et font l’objet à l’heure actuelle d’une obligation de déclaration. Il conviendrait donc également de les exclure de l’obligation de demander une autorisation.
Il pourrait être utilement confirmé, de même, que le portage à domicile des journaux ne relève pas d’une autorisation puisqu’il s’agit d’une auto-prestation au terme de la directive 97/67/CE[7].
La Poste doit être considérée d’abord comme un prestataire ordinaire et donc soumise aux mêmes autorisations que les autres prestataires, pour les mêmes activités.
Elle recevra en plus une autorisation de prester le service universel qui en définira les droits et obligations spécifiques.
Le cas échéant, les entreprises désignées par le régulateur comme dominant sur des marchés pertinents pourraient également avoir à supporter des contraintes spécifiques pour permettre l’ouverture effective de la concurrence, dans l’intérêt général, sous forme notamment de droits d’accès à des monopoles naturels.
En ce qui concerne la procédure d’octroi des autorisations générales, la CSSPPT préférerait qu’il soit prévu un simple système déclaratif.
Elle demande qu’à côté de la liste des obligations auxquelles seront soumis les prestataires autorisés (notamment, s’il y a lieu, l’obligation de contribuer à un fonds de service universel) apparaissent les droits que confère l’autorisation (notamment la possibilité d’accès aux services obligatoires du prestataire du service universel, tel l’accès aux fichiers de changement d’adresse).
Dans la mesure où, notamment, les propositions de la CSSPPT relatives aux expressistes, coursiers, porteurs de presse à domicile, ne seraient pas retenues et où le choix du champ couvert par les autorisations impliquerait que des activités actuellement exercées librement passeront sous autorisation préalable, il y aurait lieu de stabiliser clairement, dans la loi, le cadre juridique de la phase transitoire, qui s’ouvrira après le vote du Parlement.
Ce dernier mettra fin aux incertitudes concernant, depuis le 1er janvier 2003[8], le secteur qui devrait être libéralisé, sans pour autant permettre l’entrée immédiate de nouveaux opérateurs dans ce secteur ou la poursuite des activités libres auparavant. Il faudra, en effet, attendre l’entrée en fonction effective de l’ARTP (six mois après la publication de la loi) et la publication des décrets relatifs aux autorisations avant de pouvoir donner la première d’entre elles. Un délai d’adaptation des entreprises déjà en place aux nouvelles exigences, comme notamment l’éventualité d’avoir à contribuer à un fonds de service universel, devra leur être ouvert après la promulgation des dispositions nouvelles (le délai d’un an pourrait être examiné). Les conditions d’extension de leur activité ancienne aux services ouverts à la concurrence doivent être précisées.
S’agissant de la définition du service universel
Dans deux avis rendus le 10 novembre 1999 et le 31 janvier 2002, la CSSPPT avait émis des réserves quant à la procédure retenue jusqu’ici pour la définition du contenu du service universel.
Elle s’était interrogée sur les mesures qui conviendraient pour valider, d'une part, la liste et les caractéristiques des produits compris dans l’offre de service universel, apportant les garanties de prestations de qualité au consommateur et permettant l’établissement des paniers de l’indice des prix du service universel et, d'autre part, la liste précise des services réservés opposable à tout opérateur du secteur.
Elle avait conclu qu’à défaut de la publication d’un décret relatif au service postal universel applicable à tout opérateur candidat à sa fourniture, l’inscription claire des droits et obligations de La Poste en matière de service universel et de services réservés soit, au moins, prévue dans son cahier des charges et que la liste précise des prestations de chaque catégorie soit établie dans une annexe à ce cahier des charges périodiquement validée par arrêté. L’adaptation, par voie d’arrêté, des prestations aux nouveaux besoins des consommateurs ou leur développement en fonction des évolutions technologiques, sur proposition de La Poste ou sur demande du Ministre, resteraient ainsi suffisamment souples.
 La CSSPPT devrait donc souscrire à la modification prévue dans l’avant-projet qui redonne compétence au Ministre (après avis de l’ARTP) en la matière. Cependant, compte tenu des garanties apportées par l'existence nouvelle d’une autorité de régulation, la CSSPPT propose d'alléger le processus, en affirmant, d'une part, le pouvoir du ministre de préciser par décret (après avis de l’autorité de régulation et de la CSSPPT) les caractéristiques des produits qui devront être offerts au titre du service universel (catégorie d’envoi, normes de qualité de service, éventuellement engagement du prestataire en terme de dédommagement du client et traitement des réclamations), et d'autre part, la liberté du prestataire de choisir la forme précise sous laquelle les prestations correspondant à ces critères seront fournies, liberté contrôlée par la possibilité de sanctions en cas de non respect des obligations.
S'agissant du contrôle des tarifs
C’est un système complexe et à étages qui est prévu dans l’avant-projet :
- les objectifs tarifaires pluriannuels du service universel sont fixés dans le contrat de plan de La Poste (nouvel article L.5-1 4° du code) et l'ARTP veille à leur respect (après avoir donné son avis sur la fixation de ces objectifs) ;
- les tarifs des services réservés sont approuvés par l'ARTP (nouvel article L.5-1 7° du code) ;
- les tarifs du service universel peuvent faire l'objet d'un avis public (nouvel article L.5-1 7° du code).
 Pour la CSSPPT, les grandes lignes d’une régulation tarifaire alliant les deux exigences de l’efficacité du contrôle exercé par l’ARTP et du maintien d’une flexibilité suffisante des choix tarifaires de l’opérateur, pourraient être les suivantes :
1) Il est nécessaire de réguler les prix des services réservés, afin de contrôler que ces prix sont ajustés au niveau le plus bas compatible avec le financement du service universel (subvention croisée “ vertueuse ”).
2) Il est nécessaire de réguler les prix du service universel (services réservés ou non) afin de garantir des tarifs abordables aux usagers (en effet, au vu du déficit actuel de La Poste et du rapprochement des tarifs et des coûts auquel devra veiller le régulateur, les tarifs devraient s'élever, si le marché décroît et si les coûts ne sont pas réduits) tout en veillant à la qualité des prestations (pour éviter la tentation d'une dégradation du service universel).
3) Même s'il peut apparaître conceptuellement séduisant de confier la régulation des prix des services réservés au régulateur (régulation “ économique ”) et la régulation des prix du service universel au ministre (régulation “ politique ”), l'expérience acquise dans la régulation des télécommunications montre qu'un tel découpage est peu opératoire (voire dysfonctionnel) dans la pratique. Mieux vaut qu'une seule instance soit en charge de réguler tous les tarifs sujets à contrôle. L'ARTP, qui devrait disposer de moyens d'évaluation, d'expertise et d'investigation adaptés, est la mieux placée pour détenir la pleine maîtrise du contrôle tarifaire postal.
4) La manière la plus simple et la plus incitative de contrôler les tarifs est de recourir à un ou à plusieurs price cap, de préférence à des homologations au coup par coup ou, pire encore, à une co-existence des deux types de contrôles. Si, toutefois, ajuster les bons price cap (en termes d'assiette et de niveau) exige une certaine acquisition préalable d'informations, l'ARTP pourrait être autorisée à recourir pendant une période transitoire strictement limitée[9] à une procédure d'homologation (sans nécessité d'une validation en dernier ressort par le ministre, qui ne fait qu'inutilement rallonger les délais). A l’issue de cette période transitoire deux
price cap pourraient se substituer à l’homologation du secteur réservé ; le premier sur les produits vendus à l’unité ou en petite quantité concernerait l’évolution tarifaire du courrier des ménages et des petites entreprises, le second le courrier des grands émetteurs (encore dénommé courrier industriel).
5) En cohérence avec le choix de confier l'ensemble de la régulation tarifaire à l'ARTP, il convient de supprimer du contrat de plan toute clause d'engagement tarifaire.
6) En dehors de l'encadrement tarifaire pluriannuel des services en monopole et/ou du service universel, l'ARTP sera amenée à contrôler que le prix de tel ou tel service en concurrence (à l'intérieur ou en dehors du service universel) n'est pas un prix prédateur. Ce contrôle, visant à sanctionner d'éventuelles pratiques anti-concurrentielles, devrait s'exercer a posteriori plutôt qu'a priori.
 En ce qui concerne les tarifs de la presse fixés jusqu’à présent par décret en vertu de l’article 6 du cahier des charges de La Poste, la CSSPPT est très réservée sur les dispositions prévues aux nouveaux articles L.4 alinéa 4 et L.5-1 6° du code.
La catégorie d’envois postaux, que constituent les journaux, fait effectivement partie du service universel tel que défini par la directive 97/67/CE, mais cette dernière prévoit aussi à son article 12 que les tarifs des services faisant partie de la prestation du service universel “ doivent être orientés vers les coûts ”.
 La CSSPPT est favorable au soutien de l’Etat visant à favoriser le pluralisme de la presse d’opinion, mais elle considère qu’il doit relever du budget général et que le surcoût de toute charge de service public hors service universel, imposée par l'Etat à un prestataire quel qu'il soit, doit être totalement compensé par ce même budget général. La CSSPPT s’interroge donc sur le droit donné au ministre, dans une loi destinée à établir une concurrence loyale et effective (selon les propos du ministre lui-même devant la Commission des affaires économiques du Sénat) de pénaliser l’opérateur historique (en l'absence de compensation totale du déficit creusé par des tarifs imposés ne couvrant pas les coûts) ou de mettre un frein à l’entrée d’opérateurs nouveaux sur le marché (si cette charge devait être compensée, selon une décision logique du régulateur, par un fonds de service universel alimenté non par l’Etat, mais par une contribution des prestataires autorisés). La non conformité de telles dispositions aux principes communautaires pourrait être soulevée.
La CSSPPT demande donc que le projet du Gouvernement soit clairement développé dans l'exposé des motifs et que ses engagements soient inscrits dans la loi appropriée.
S’agissant du coût du service universel et de son financement
Le calcul du coût du service universel est une des fonctions essentielles du régulateur.
D’une part, il justifie le maintien des services réservés au prestataire du service universel (article 1er de la directive 2002/39/CE). D’autre part, il peut justifier la création d’un fonds de compensation lorsque il s’avère que les obligations de service universel constituent une charge financière inéquitable pour le prestataire du service universel (article 9-4° de la directive 97/67/CE). La comptabilité analytique qui est imposée au prestataire du service universel, notamment en vertu de l’article 14 de la directive 97/67/CE, constitue donc un outil essentiel de calcul et de contrôle pour l’autorité de régulation.
L’avant-projet prévoit (nouvel article L.5-1-8° du code) qu’elle “ précise les règles de comptabilisation des coûts ” nécessaires au contrôle du respect des obligations du prestataire du service universel et “ rend publiques les spécifications et la description des systèmes de comptabilisation ”. La CSSPPT propose que l’autorité de régulation dispose du pouvoir d’approbation préalable de toute règle de comptabilisation des coûts utile à l’exercice des fonctions de régulateur. Mais, la commission a constaté, s’agissant des règles actuellement appliquées, que les derniers rapports d’audits externes ont permis l'approbation de la comptabilité analytique de La Poste par ses ministres de tutelle et que ces rapports pourront être communiqués ; elle demande donc qu'il soit tenu le plus grand compte des avancées remarquables réalisées par l'opérateur dans ce domaine, sous le contrôle de la Cour des Comptes notamment, et que des dépenses inutiles ne soient pas engagées directement ou indirectement par l'Etat.
La CSSPPT partage, en outre, la position du CGTI s’agissant de la prise en charge financière par l’ARTP du coût de l’audit périodique de cette comptabilité que l’avant-projet prévoit de faire supporter par le prestataire du service universel. La pertinence de la périodicité comme celle du champ à contrôler devra être justifiée.
La CSSPPT rappelle que la directive 97/67/CE prévoit que les informations comptables détaillées sont fournies à l’autorité de régulation “ de manière confidentielle ” (article
14-7°) ; elle souhaite qu’en matière de publicité des comptes, en vue de la régulation des marchés sur lesquels La Poste pourrait être reconnue comme opérateur dominant, cette dernière soit soumise aux mêmes règles que ses concurrents.
La CSSPPT peut concevoir que le principe de recourir, le cas échéant, à la création d’un fonds de financement du service universel soit posé. Elle constate que les éventuels contributeurs ou les modalités de calcul des contributions ne sont pas définis. L’intervention de la loi sera donc en tout état de cause à nouveau nécessaire, selon le principe constitutionnel de la légalité des prélèvements obligatoires, pour pouvoir exiger une éventuelle contribution au fonds.
C'est pourquoi, la CSSPPT propose de faire figurer dans la loi une clause de rendez-vous qui permettrait au Parlement d’exercer son contrôle sur l’offre de service universel postal, de s’interroger sur son équilibre économique, ses conditions de financement et sur l’opportunité de créer un fonds de service universel. Elle instituerait un débat public après avis de la CSSPPT sur un triple rapport de l’ARTP, du CGTI et du Gouvernement, remis au plus tard tous les quatre ans au Parlement. Elle donnerait à l’opérateur chargé du service universel le pouvoir de demander l’instauration d’un tel débat dans le cadre de l’examen annuel de la loi de finances, en cas d’urgence motivée par un déséquilibre structurel des conditions économiques de fourniture du service universel. Ce débat public permettrait, en outre, de dégager les orientations nouvelles à donner au service universel postal et, le cas échéant, les adaptations législatives nécessaires.
S’agissant de l’accès au réseau et des services obligatoires
La problématique de l’accès au réseau postal n’est pas la même que celle de l’interconnexion dans le domaine des télécommunications.
La directive 97/67/CE prévoit une simple exigence de conditions transparentes et non discriminatoires s’agissant de l’accès au réseau postal. Le rappel de ces principes - et l’établissement de tarifs spéciaux, prenant en compte les coûts évités, pour les services qui permettent d’entrer dans la chaîne postale en des points différents de ce qui est prévu pour le courrier traditionnel - sont prévus à l’article 12 de la nouvelle directive. Au terme de ces dispositions, il appartient donc à l’opérateur historique de proposer à ses clients ou à ses concurrents de tels services et au régulateur de veiller au respect des principes définis dans les directives.
S’agissant du droit d’accès, la possibilité d’intervenir au niveau des différents maillons de la chaîne postale ou, dans un cas, la mutualisation du “ réseau postal public ” sont des demandes fortes des grands clients ou concurrents éventuels de l’opérateur historique. Ces demandes correspondent à des problématiques distinctes, dictées par des logiques de développement d’offres postales concurrentielles très différentes :
- la vente par correspondance demande le droit d’injecter dans le réseau postal, pour qu’ils soient distribués, des colis dont elle a assuré l’acheminent sur une longue distance ;
- la presse demande de pouvoir participer à la prise en charge de la distribution finale sur le dernier kilomètre,
à partir d’un point d’aboutement (qui pourrait être le bureau de La Poste) après que cette dernière a assuré l’acheminement longue distance des envois postaux et particulièrement des journaux.
 Au terme des dispositions de l’avant-projet, il est prévu que le ministre arrête la liste “ des informations et installations ” détenues par le prestataire du service universel indispensables à l’exercice de l’activité des opérateurs autorisés après avis de l’ARTP (nouvel article L.4 alinéa 6 du code) et que cette dernière détermine les conditions techniques et tarifaires de ces prestations après consultation du prestataire du service universel postal (nouvel article L.5-1 3° du code).
 Après un premier examen des choix retenus dans les Etats membres de la communauté européenne, la CSSPPT estime qu’au moins trois services répondent à ces caractéristiques : la distribution dans les boîtes postales installées dans les bureaux de poste, les services de réexpédition et les informations concernant les changements d’adresse.
La CSSPPT propose que la publication de cette liste des services obligatoires soit expressément prévue dans le décret en Conseil d’Etat visé à l’article 4, antérieurement à l’attribution des autorisations. La CSSPPT estime que l’établissement des conditions techniques et tarifaires de ces prestations appartient au prestataire du service universel postal, l’arbitrage de l’ARTP n’intervenant qu’a posteriori, sur saisine d’une des parties à la suite d’un litige les opposant.
S’agissant du rôle d’arbitrage et de conciliation de l’ARTP
Le projet distingue plusieurs cas d’intervention de l’ARTP dans le règlement des différends
qui peuvent opposer le prestataire du service universel postal à ses clients ou concurrents.
En ce qui concerne le pouvoir d’arbitrage dévolu à l’ARTP, la CSSPPT souhaite que la possibilité de saisine soit limitée aux seuls cocontractants et que le contrôle porte seulement, comme il est indiqué, sur le respect des principes de transparence et de non-discrimination des conditions techniques et tarifaires prévues au contrat (nouvel article L.5-4 du code) et que la portée de la décision soit clairement lisible (nouvel article L.5-5 du code).
En ce qui concerne la procédure de conciliation prévue au nouvel article L.5-7 du code, il serait utile de préciser que son champ ne porte que sur le secteur des envois de correspondance comme semble l’indiquer la qualification professionnelle des personnes susceptibles de demander la conciliation de l’ARTP.
La CSSPPT approuve le nouvel article L.5-8 du code qui organise les relations entre l’ARTP et le Conseil de la Concurrence et qui réaffirme ainsi la compétence du Conseil pour l’application du droit commun de la concurrence. Cet article organise une procédure d’urgence dans le cas d’abus de position dominante ou d’entraves à la concurrence nécessaire au bon fonctionnement et à la continuité du service quotidien, dans l’intérêt des consommateurs. ARTP et Conseil de la Concurrence ne sont ensemble concernés par les prestations “ colis ” que lorsque celles-ci relèvent du service universel (prestations égrenées), le Conseil de la Concurrence restant seul souverain pour le traitement des autres plaintes concernant la messagerie.
Le Conseil de la Concurrence devra être doté des moyens lui permettant de répondre rapidement à ces attentes.
S'agissant du traitement des réclamations des consommateurs
Les exigences des directives[10] sont claires en matière de traitement des réclamations des consommateurs. Il s'agit de “ procédures transparentes, simples et peu coûteuses ” à prévoir obligatoirement par le prestataire du service universel et que les Etats membres peuvent étendre aux détenteurs d'autorisations, pour les prestations qui relèvent ou pas du service universel.
Le décret n°2001-1335 du 28 décembre 2001 avait mis en application ces principes en créant le Médiateur du service universel postal, instance d’appel pour les réclamations (des consommateurs ou de leurs associations ou des organismes professionnels) qui ont fait l'objet d'un rejet ou d'une absence de réponse du prestataire du service universel.
La CSSPPT note que les conséquences de la création de l’ARTP sur le devenir du Médiateur du service universel postal ne sont pas évoquées dans l’avant-projet[11], que les associations de consommateurs qu’elle a consultées ont fait état de l'insuffisance de l'écoute de l'ART sur les problèmes relatifs aux télécommunications et que l’ART ne demande pas a être chargée de ces missions.
La CSSPPT avait exprimé ses réserves quant à la lisibilité d’un dispositif qui prévoit, à côté du médiateur de La Poste, compétent pour l’ensemble des activités de La Poste (courrier, colis, services financiers), un médiateur du service universel postal qui ne peut être saisi que pour les réclamations portant sur une prestation du service universel. Elle propose donc, qu’avant de décider d’un rapprochement de l’ARTP et du Médiateur du service universel postal, voire d’une fusion, les propositions contenues dans la contribution de ce dernier soient analysées. Elle souligne qu’une indépendance institutionnalisée du médiateur par rapport à tout département ministériel, comme par rapport à l’ARTP, permettrait, après avoir retiré des missions actuelles du Médiateur du service universel postal celles qui incombent désormais clairement à l’ARTP, et sans préjudice d’évolutions ultérieures, d’élargir la compétence d’un médiateur du secteur postal à l’ensemble des prestations de courrier et de messagerie, et de répondre de façon plus lisible aux demandes des consommateurs des différents opérateurs.

II - Recommandations à court terme de la CSSPPT
Dans l’immédiat, la CSSPPT adresse au Gouvernement les recommandations suivantes :
- utiliser le temps disponible jusqu’au vote de la loi pour poursuivre la concertation avec tous ceux qui ont une connaissance suffisante du cadre juridique existant, du secteur postal et plus généralement de la distribution de tout colis ou document en nombre ou égrené.
user de la formule “ le cahier des charges accompagnant l’autorisation d’exercice de la prestation… ” (par exemple : “ [la prestation] du service universel). De la sorte disparaîtra automatiquement toute allusion au contrat de plan de La Poste, outil convenant au traitement des seules relations entre l’Etat et l’entreprise publique dont il est l’actionnaire unique. Le régulateur ne saurait être contraint, dans l’exercice de sa mission, par des exigences sur lesquelles il n’aurait pas prise et susceptibles d’établir des distorsions de concurrence à l’avantage ou au désavantage de La Poste.
concevoir, dans le cadre juridique et économique nouveau, le contrat de plan comme concernant :
. d’une part, les moyens donnés à l’entreprise pour lui permettre de respecter les engagements souscrits au nom de l’Etat au sein des deux autorisations attribuées en application de la loi (autorisation générale et service universel postal), sous le contrôle de l’autorité de régulation ;
. d’autre part, les dispositions de tous ordres (sous réserve de l’existence d’autorisations prévues pour l’exercice de certaines autres activités de La Poste) lui permettant de se développer selon les objectifs que l’Etat lui a fixés en tant qu’entreprise publique (colis en nombre, courrier électronique, services financiers, etc… ) qu’il s’agisse de services publics ou non.
L’avis de l’ARTP ne serait requis que sur la première partie de ce contrat de plan, celui de la CSSPPT, du fait de sa mission, couvrant l’ensemble.
ne pas réduire, avant toute analyse de la situation, les moyens dévolus au Médiateur du service universel postal par la loi de finances, au motif de réaliser des économies ou de transférer à l’ARTP des compétences rares sur le marché du travail. La CSSPPT, dont le Président participe au processus de désignation du médiateur, demande que soit pris en compte les signes, chaque jour plus convaincants, de l’utilité d’une fonction qui, sans aucun doute, doit cependant être réadaptée au nouveau cadre réglementaire.
annoncer comment les articles généraux traitant des missions de l’ARTP et de la CSSPPT seront examinés d’une façon globale et cohérente. La CSSPPT a, en effet, en examen simultané le présent avant-projet de loi et celui relatif au Paquet Télécom 2 traitant des deux organismes. L’expérience de l’ART (six ans d’exercice) et de la CSSPPT (douze ans) justifie des modifications des textes qui leur sont consacrés.
Elle souligne les incohérences, qui pourraient résulter de mesures prises dans une première loi (traitée au Sénat, en première lecture), en application d’un article remis en discussion à un moment très voisin à l’Assemblée nationale (première lecture du Paquet Télécom 2).
La logique commanderait que les nouvelles dispositions, clairement identifiées dans le domaine des communications électroniques, soient déjà adoptées avant d’être, le cas échéant, étendues au secteur postal. Notamment :
concernant l’ARTP : la possibilité pour le régulateur d’accéder aux informations pertinentes lui permettant d’avoir une connaissance suffisante du marché qu’il a à réguler hors de la stricte recherche d'infractions (L.32-4 par exemple) ; la question des délais de réponses qui n’est, dans le présent avant-projet, traitée ni de façon satisfaisante pour celui qui attend une réponse (aucune garantie claire pour l’opérateur demandant une autorisation) ni pour l’autorité (le délai d’un mois est beaucoup trop court dès que le problème atteint une certaine complexité).
concernant le nouvel article relatif à la CSSPPT (L.129-1 dans l’avant-projet de loi du “ Paquet Télécom 2 ” proposé pour remplacer l’actuel L.32-2 du code). La CSSPPT demande notamment la confirmation de sa consultation obligatoire par le Gouvernement sur les textes modifiant la législation des secteurs des postes et communications électroniques et de toutes ses prérogatives concernant le service universel et le service public, y compris sur les textes réglementaires d’application.
On rappellera, en outre, que les modifications législatives et réglementaires concernant la CSSPPT qui auraient dû suivre la création du service universel postal, comme il avait été fait pour le service universel du téléphone en 1996, n’ont pas été opérées.

[1] Les contributions écrites dont les auteurs ont accepté la publication sont jointes en annexe.
[2] Avis du 9 avril 2000 sur un avant-projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire relatives au secteur des postes.
[3] Avis du 13 juillet 2001 sur un projet de décret en Conseil d’Etat instituant un médiateur du service universel postal.
[4] Chronique de Mme Frison-Roche dans Les Echos du 5 février 2003 “ La future autorité des marchés financiers : innovations et limites ” :  “ Enfin, une autorité de régulation est efficace si elle a un champ de compétence qui est le reflet de son objet. Si l’on pose que le secteur est l’objet de la régulation, alors cela implique l’unicité suivante : tout secteur le requérant doit avoir un régulateur, un secteur ne doit avoir qu’un seul régulateur, un régulateur ne doit pas avoir pour objet deux secteurs ”.
[5] Arrêt CJCE TNT Traco SpA du 17 mai 2001.
[6] Point 9 de l’arrêt susvisé : “ Dans son ordonnance de renvoi, la juridiction nationale constate que le service de courrier exprès offert par TNT Traco se caractérisait par la rapidité, la sécurité et la personnalisation de la remise au destinataire et qu’il se distinguait ainsi nettement de la distribution de courrier ordinaire fournie par Poste Italiane dans le cadre du service universel. Elle considère qu’un tel service de courrier exprès, qu’il soit fourni par TNT Traco, Poste Italiane ou toute autre entreprise, comporte une prestation “ à valeur ajoutée ” qui ne constitue pas un “ supplément ” à une prestation de base, mais une prestation “ différente ” et indépendante, qui se distingue par ses caractéristiques, ses qualités et son coût ”.
[7] Considérant 21 de la directive 97/67/CE : “ considérant que les nouveaux services (services clairement distincts des services classiques) et l’échange de documents ne font pas partie du service universel et que, dès lors, il n’y a pas de raison de les réserver aux prestataires du service universel ; que cela s’applique également à l’auto-prestation (prestation de services postaux par la personne physique ou morale qui est à l’origine des envois ou collecte et acheminement de ces envois par un tiers agissant seulement au nom de cette personne), qui n’entre pas dans la catégorie des services ”.
[8] La loi ne peut être rétroactive, mais de lourds contentieux pourraient être engagés par des opérateurs mécontents si le processus de libéralisation tardait encore beaucoup. La préparation de la loi de réglementation de 1996 et de ses décrets était dans un état d’avancement tel que les grands mécanismes d’entrée sur le marché ont été presque tous immédiatement opérationnels lors de l’ouverture du marché à la concurrence.
[9] La durée maximale de deux ans, sauf prolongation justifiée et approuvée par le Ministre après avis de la CSSPPT, sera indiquée dans le décret d’application qui paraît nécessaire – si les dispositions demandées par la CSSPPT ne sont pas directement inscrites dans la loi – pour préciser et garantir aux opérateurs la stabilité de l’article 5 de l’avant-projet.
[10] Considérant 35 de la directive 97/67/CE ; considérant 28 et article 19 de la directive 2002/39/CE.
[11] L’avant-projet de loi renvoie à un décret, après avis de la CSSPPT, pour les questions relatives au traitement des réclamations des usagers.

 

 

© Assemblée nationale