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(Application de l’article 120 du Règlement)
La réunion de la commission élargie commence à quinze heures dix.
Mme Valérie Rabault, présidente. Je souhaite la bienvenue à Mme Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique, et à Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée chargée de la décentralisation, pour cette réunion de la commission élargie chargée d’examiner les crédits du projet de loi de finances pour 2014 consacrés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
La conférence des présidents du 11 juillet 2013 a, je vous le rappelle, décidé que toutes les missions seraient cette année discutées en commission élargie, afin de favoriser des échanges aussi interactifs que possible entre les ministres et les députés.
M. Pascal Popelin, président, suppléant M. Jean-Jacques Urvoas, président de la commission des lois. Je vous prie de bien vouloir excuser M. Jean-Jacques Urvoas, président de la Commission des lois, qui, ne pouvant participer à la totalité de cette réunion, m’a demandé de le suppléer.
J’indique que M. Olivier Dussopt, notre rapporteur pour avis, a cette année consacré la partie thématique de son avis aux conséquences financières d’une dépénalisation du stationnement payant.
Mme Christine Pires Beaune, rapporteure spéciale de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, pour les relations avec les collectivités territoriales. Les collectivités territoriales doivent évidemment contribuer à l’entreprise d’assainissement des finances publiques engagée par le Gouvernement afin de réduire des déficits publics abyssaux. Elles ont d’ailleurs déjà pris part, ces dernières années, à l’effort global de réduction de ces déficits avec le gel en valeur des concours financiers de l’État, mis en œuvre depuis 2011. L’année prochaine, cet effort sera poursuivi et accentué : en effet, pour la première fois, les concours financiers de l’État baisseront alors de 1,5 milliard d’euros.
Les modalités de répartition de cette baisse ont fait l’objet de nombreuses réunions de travail avec le Comité des finances locales (CFL) et sont conformes aux préconisations de ce dernier. Les associations représentant les différentes catégories de collectivités territoriales, que j’ai interrogées pour préparer ce rapport, ont toutes confirmé que ces modalités étaient conformes à leurs choix respectifs. Cette démarche de concertation, qui a abouti au Pacte de confiance et de responsabilité, conclu entre l’État et les collectivités locales le 16 juillet dernier, mérite d’être soulignée.
Ce pacte prévoit la prolongation en 2015 de l’effort demandé aux collectivités, avec une nouvelle baisse de 1,5 milliard d’euros. Si la nécessité de cette contribution ne saurait être contestée, je considère toutefois qu’elle doit expressément revêtir un caractère exceptionnel, et être limitée aux seules années 2014 et 2015.
Parallèlement à cette diminution non négligeable des dotations, le présent projet de loi de finances met en œuvre, dans le même cadre du Pacte de confiance et de responsabilité, un ensemble de mesures visant à venir en aide aux collectivités qui rencontrent des difficultés, souvent liées aux effets d’une réforme de la taxe professionnelle insuffisamment préparée.
Je pense notamment à la nouvelle définition du potentiel fiscal des départements, qui a bouleversé la hiérarchie de ces collectivités en termes de richesse, entraînant les conséquences qu’on sait sur les dotations de péréquation. Ainsi le potentiel par habitant de Paris est tombé de 1 090 à 740 euros entre 2011 et 2012 quand, dans le même temps, à l’inverse, celui de la Seine-Saint-Denis passait de 675 à 734 euros. Ces changements ne sont ni justifiés ni justifiables. Pouvez-vous, mesdames les ministres, nous indiquer si le Gouvernement prévoit de modifier la définition du potentiel fiscal des départements, afin que cet indicateur soit plus conforme à la réalité de leur richesse ?
Je me réjouis qu’un article de la première partie du projet de loi de finances organise un transfert de fiscalité dynamique en faveur de ces mêmes collectivités, afin de tenir compte de leurs déficits structurels chroniques : ce transfert, correspondant aux frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties, est évalué à 827 millions d’euros en 2014.
D’autre part, l’article 58 de la loi de finances prévoit d’augmenter le taux plafond des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) afin de financer le reste à charge des allocations de solidarité, le fonds de 827 millions étant largement insuffisant pour tenir les engagements en ce domaine. Or ce dispositif n’est pas satisfaisant dans la mesure où il ne garantit pas le produit attendu. Mesdames les ministres, pouvons-nous envisager un amendement de nature à procurer le produit nécessaire, soit un peu plus d’un milliard d’euros ?
Enfin, je souhaite rappeler que le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles porte création d’un fonds de péréquation des départements de la région Île-de-France, dont les modalités de mise en œuvre devaient être définies dans le présent projet de loi de finances. Or tel n’est pas le cas. Pouvez-vous nous éclairer sur ce sujet, qui fait l’objet d’un amendement de notre collègue Marc Goua ?
Pour ce qui est des régions, je constate avec satisfaction qu’elles verront également leur panier de ressources conforté, grâce à un transfert de fiscalité dynamique se substituant à la dotation générale de décentralisation relative à la formation professionnelle et à l’apprentissage.
Autre point positif, ce projet de loi de finances institue un fonds pour aider les collectivités ayant contracté des emprunts structurés à risque. À mes yeux, ce dispositif n’est certes pas parfait, mais il a le mérite de mettre fin à une insécurité juridique qui faisait courir de grands risques au budget de l’État à travers la Société de financement local (SFIL). Il permettra aussi de trouver des solutions pour les petites collectivités en difficulté, dont on peut considérer que certaines ont été véritablement abusées. Je regrette toutefois que la banque Dexia, dont la responsabilité est avérée, soit de fait exonérée de participation à ce fonds. Est-il possible de trouver un mécanisme pour la faire contribuer ? La Cour des comptes, dans un rapport récent, dénonce avec vigueur les retraites chapeaux octroyées aux anciens dirigeants de cet établissement, incitant même l’État à user des voies de recours avant que n’intervienne la prescription, c’est-à-dire avant juillet 2014. Mesdames les ministres, à votre connaissance, l’État compte-t-il suivre cette préconisation ?
Enfin, le présent projet de loi de finances conforte les dispositifs de péréquation. Ainsi la péréquation verticale augmentera en 2014 de 119 millions d’euros, à raison de 109 millions d’euros pour les communes et de 10 millions d’euros pour les départements. Je regrette pour ma part que la dotation de solidarité urbaine (DSU), la dotation de solidarité rurale (DSR) et les mécanismes de garantie ne soient pas recentrés. Aujourd’hui, les communes ne bénéficiant ni de garantie ni de péréquation ne sont qu’un millier.
La péréquation horizontale croît selon le rythme prévu : le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) devrait augmenter de 210 millions d’euros, et le fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF) de 20 millions d’euros.
Quelles suites le Gouvernement entend-il donner au rapport de l’inspection générale de l’administration (IGA) et de l’inspection générale des finances (IGF) sur les enjeux de la péréquation, s’agissant notamment d’une refonte structurelle du système, et – ce qui est directement lié – d’une réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ?
Avec 2,64 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 2,6 milliards d’euros en crédits de paiement inscrits en 2014, ce qui représente une quasi-stabilité par rapport à 2013, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » représente un peu plus de 2,6 % des quelque 100,7 milliards d’euros de transferts financiers de l’État en faveur des collectivités locales, et un peu plus de 4,6 % des 57 milliards d’euros des concours de l’État aux collectivités. Je rappelle que la dotation générale de décentralisation, la dotation d’équipement des territoires ruraux et la dotation globale d’équipement des départements constituent environ 90 % des crédits de la mission, qui comprend également les crédits communaux de la dotation de développement urbain (DDU), les dotations destinées aux collectivités d’outre-mer ainsi que diverses subventions.
Je souhaite enfin, mesdames les ministres, remercier vos services, notamment la direction générale des collectivités locales, pour le très bon taux de réponses au questionnaire budgétaire. Je vous remercie également par avance des réponses que vous voudrez bien nous apporter.
M. Olivier Dussopt, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Conformément à l’annonce faite il y a un an dans le cadre de l’examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, les dotations de l’État aux collectivités subiront en 2014 une diminution de 1,5 milliard d’euros, ce qui représente une baisse de l’enveloppe normée des concours de l’État de 3,1 %, avant une baisse équivalente en 2015.
Je rappelle à mon tour que cette participation à l’effort collectif a été définie dans le cadre d’une procédure de concertation qui a débouché sur la conclusion d’un Pacte de confiance et de responsabilité entre l’État et les collectivités territoriales, le 16 juillet dernier.
Ce pacte contient des engagements réciproques : l’effort financier, représentant quelque 0,67 % des recettes réelles de chaque niveau de collectivité, est réparti de manière égalitaire entre ces différents niveaux ; dans le même temps, de nouvelles ressources fiscales seront mises à la disposition des départements, afin que la solidarité nationale prenne en charge le surcoût lié aux allocations individuelles de solidarité, ainsi que des régions, qui renforcent ainsi leur autonomie financière. En outre, le pacte organise la sortie des emprunts toxiques, prévoit la lutte contre la prolifération normative et le contrôle des mesures décidées par l’État.
Je redis, après Mme la rapporteure spéciale, que l’acceptation de cette participation par les associations d’élus locaux reste subordonnée à son caractère exceptionnel et limité aux exercices 2014 et 2015. Les élus souhaitent qu’à terme, le redressement des comptes publics soit l’occasion d’un rattrapage et non d’une pérennisation de cette contribution. Le Gouvernement pourrait-il prendre des engagements à ce sujet, notamment sur une éventuelle clause de retour à bonne fortune ?
En outre, plusieurs de nos interlocuteurs ont fait part de leur crainte que cet effort n’ait pour première conséquence une limitation des investissements des collectivités. Or une baisse de 10 % des dépenses d’équipement de celles-ci se traduirait par l’équivalent de 0,2 point de croissance en moins, sans parler des répercussions sur l’emploi. Je remercie d’ailleurs le Gouvernement de l’avoir pris en compte en acceptant que le taux du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) soit relevé, même si je regrette la nature du gage retenu : cela n’aurait pas dû être fait en puisant dans l’enveloppe normée. L’investissement des collectivités étant un levier majeur de la croissance, quelles sont les intentions du Gouvernement pour en garantir le niveau après 2015 ?
Au-delà de ces interrogations, il faut souligner que l’évolution des concours de l’État ne remet pas en cause la montée en puissance des instruments de péréquation horizontale et verticale. Ainsi les trois principales dotations de péréquation verticale incluses dans la dotation globale de fonctionnement verront leur montant revalorisé au total de 119 millions d’euros. En outre, le renforcement de la péréquation horizontale respectera le rythme initialement prévu : le montant du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales, le FPIC, passera de 360 millions à 570 millions en 2014, cependant que le Fonds de solidarité des communes d’Île-de-France, le FSRIF, s’établira à 250 millions d’euros.
Dans le cadre de l’ajustement des critères de répartition du FPIC, je souhaiterais que l’effort fiscal soit davantage pris en compte : le Gouvernement pourrait-il soutenir cette démarche, bien qu’il ait déjà prévu le relèvement de l’effort fiscal minimal de 0,75 à 0,85 ?
Comme rapporteur du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, je ne peux que regretter que les modalités de mise en place d’un fonds de solidarité entre les départements franciliens – dont la création au 1er janvier 2014 a été prévue par l’article 14, définitivement adopté – ne figurent pas dans le présent projet de loi. Je n’ignore pas les difficultés techniques rencontrées mais vos réponses, mesdames les ministres, seront de nature à rassurer nos collègues.
Enfin, si les questions de fiscalité locale ne sont pas directement rattachées aux crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », elles restent cependant essentielles pour les collectivités territoriales, car elles représentent 71 milliards de leurs recettes, soit un tiers de leur budget.
Le projet de loi de finances introduit trois nouvelles tranches de base minimale – 500, 1 000 et 2 100 – pour le calcul de la cotisation foncière des entreprises. Cependant, plusieurs associations d’élus m’ont fait part de leurs craintes que ce dispositif ne conduise à une baisse importante des recettes : le Gouvernement serait-il ouvert à des ajustements, notamment en rendant facultative l’application du nouveau barème ?
D’autre part, malgré les ajustements votés l’année dernière à l’initiative du groupe SRC, il semble nécessaire de trouver une plus juste répartition territoriale de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) entre activités de siège et unités de production, notamment industrielles. À cette fin, certains amendements proposent que le calcul de la valeur ajoutée et sa répartition soient effectués au niveau du groupe et ensuite territorialisés. Qu’en pense le Gouvernement ?
Enfin, comme il a été dit, la partie thématique de mon rapport pour avis s’intéresse aux conséquences financières de la dépénalisation du stationnement payant, proposée par le Sénat dans le cadre du projet de loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles. Outre qu’elle relève l’imparfaite connaissance des sommes en jeu, elle montre que cette réforme nécessiterait de remettre à plat la répartition du produit de ces amendes entre effort en faveur de la prévention routière, État et collectivités, mais aussi entre les collectivités territoriales elles-mêmes, les plus petites d’entre elles risquant d’en faire les frais. Enfin, il faudra prendre en considération la prise en charge des frais liés au recouvrement et à l’organisation de son contentieux. Après la remise du rapport des inspections générales en juillet dernier, quelle est la position du Gouvernement sur la mise en œuvre de ce projet et sur les dispositions votées par le Sénat ?
Je vous remercie de vos réponses qui pourront éclairer notre débat ; à l’issue de celui-ci, j’appellerai bien évidemment la Commission des lois à adopter les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
Je veux, pour terminer, vous remercier, mesdames les ministres, pour la qualité de nos échanges et pour votre disponibilité tout au long de la préparation de cet avis.
Mme Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique. Le Gouvernement s’est fixé pour objectif la réduction des déficits publics, dont chacun comprend la nécessité. Cet effort de 1,5 milliard d’euros, qui sera renouvelé en 2015, ne représente toutefois que 0,69 % des ressources réelles de fonctionnement des collectivités territoriales en 2012. C’est donc un effort soutenable, même s’il est difficile à mettre en œuvre ; grâce au travail du CFL, il a été réparti de façon juste, c’est-à-dire proportionnellement aux budgets des différents niveaux de collectivités. C’était là sans doute le choix le plus simple : d’autres critères, peut-être plus précis, auraient aussi été infiniment plus complexes et donc moins lisibles.
En outre, pour soutenir les collectivités en difficulté, le FPIC sera accru de 210 millions d’euros et le FSRIF de 20 millions, comme l’ont indiqué vos rapporteurs. Il n’était pas possible en effet de diminuer les ressources globales sans faire un effort de péréquation. J’entends toutefois les critiques de certaines collectivités fortement contributrices, qui ne veulent pas augmenter leurs prélèvements ; nous devons donc demeurer très prudents, par exemple en ce qui concerne les DMTO : on ne peut pas exiger en permanence de nouveaux efforts, même si la solidarité doit être l’un de nos maîtres mots.
Il nous semblait aussi essentiel d’accroître fortement la péréquation verticale. La DSR et la DSU augmenteront ainsi chacune de 4 %.
Les départements demandaient depuis des années la prise en considération du fait que les allocations décidées par l’État mais versées par eux entamaient de plus en plus largement leurs ressources : en 1999-2000, l’État s’était engagé à en financer 50 %, mais nous n’en étions plus qu’à 30 % à peine. Sous l’autorité d’Anne-Marie Escoffier et de Bernard Cazeneuve, des réunions de concertation se sont tenues et, après arbitrage du Premier ministre, une dotation de 827 millions d’euros a été attribuée aux départements : on ne peut pas les laisser faire face à ces dépenses en prenant le risque de compromettre leur équilibre financier et donc, par répercussion, leur capacité à aider de petites collectivités territoriales, notamment rurales. Les modalités de répartition de ce fonds sont en cours d’élaboration.
La question des DMTO est importante, en particulier à Paris, qui est à la fois ville et département. Nous accordons beaucoup d’importance au principe d’autonomie fiscale des collectivités locales, et nous ne souhaitons pas non plus d’augmentation globale des prélèvements obligatoires sur le territoire. Après des discussions approfondies avec l’Association des départements de France (ADF), mais en gardant à l’esprit le rôle de l’État comme garant des solidarités, nous avons prévu une péréquation, dont l’importance financière n’a pas encore été arrêtée. Les DMTO pourront être déplafonnés, mais ce ne sera pas imposé : cette décision relèvera de la responsabilité de chaque département. Quant aux prélèvements destinés à la péréquation, ils devront être plafonnés, afin que les collectivités contributrices ne soient pas à leur tour en difficulté.
Voilà ce que nous proposons pour les départements, dont les problèmes ont très souvent pour origine la réforme de la taxe professionnelle.
Comme l’a dit Mme la rapporteure spéciale, les moyens des régions seront renforcés grâce à un panier de ressources dynamiques, de 600 millions d’euros. Nous répondons ainsi à la demande de ces collectivités, qui s’alarmaient d’une perte de leur autonomie fiscale. Elles ont également obtenu satisfaction s’agissant de la compensation de l’aide aux entrepreneurs ou artisans qui accueillent des apprentis ; en effet, en période de crise, il nous semble qu’il faut encourager l’apprentissage. Nous comptons beaucoup sur les régions pour contribuer au redressement de notre pays, grâce à leurs compétences en matière économique, mais aussi en matière d’enseignement et de formation professionnelle : il était donc naturel de les aider, malgré la situation difficile de nos finances publiques.
S’agissant enfin du bloc communal, le dispositif de la CFE, en particulier le barème de l’assiette minimale, trop complexe, n’était pas abouti. Certaines collectivités ont été contraintes à des marches arrière difficiles. Nous avons donc proposé de renforcer la proportionnalité, pour être au plus près de la situation réelle des entreprises, en particulier des contribuables assujettis aux bénéfices non commerciaux, sur lesquels la pression fiscale s’était trop accentuée ces derniers temps – alors qu’elle avait été allégée à la suite de la décision du Conseil constitutionnel censurant les dispositions relatives à l’assiette de calcul de la contribution économique territoriale. La situation était à la fois floue et difficile : nous espérons que ce réajustement la simplifiera.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée chargée de la décentralisation. Madame la rapporteure spéciale, nous nous préoccupons fortement de modifier la définition du potentiel fiscal des départements. L’ADF a fait des propositions ; l’inspection générale de l’administration nous a remis un rapport. Il s’agit maintenant de travailler à rapprocher les points de vue des uns et des autres. Cela fait partie des travaux que nous voulons conduire avec les parlementaires.
Certaines des mesures préconisées dans le rapport conjoint de l’IGA et de l’IGF ont déjà été mises en œuvre, puisque nous avons accru la péréquation – sans toutefois fixer un objectif aujourd’hui. Nous avons privilégié, ce qui répondait aux vœux des uns et des autres, la péréquation horizontale, pour mieux combattre les inégalités entre collectivités territoriales. Nous sommes ici encore prêts à travailler avec les parlementaires.
S’agissant de la péréquation entre les départements d’Île-de-France, un amendement au projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale sera déposé cette semaine même.
Je ne m’étendrai pas trop sur la question des emprunts toxiques. Comme vous l’aurez relevé, nous avons voulu que l’ensemble des collectivités locales et de leurs groupements, ainsi que les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), puissent recourir au fonds de soutien créé à l’article 60 du projet de loi de finances ; nous n’avons en aucun cas écarté les collectivités de petite taille du bénéfice de ce dispositif, ni surtout de l’accompagnement que nous entendons mettre en œuvre.
Les banques contribueront pour moitié à ce nouveau fonds, par un supplément à la taxe sur les risques systémiques, mais Dexia a un statut particulier. De possibles contributions volontaires de cet établissement et de la SFIL sont toutefois en cours de négociation. Il a en tout cas fallu beaucoup d’énergie à tous ceux qui sont impliqués pour trouver des solutions à ce problème des emprunts structurés.
Monsieur le rapporteur pour avis, le Gouvernement demande aux collectivités de prendre leur part de l’effort de redressement budgétaire en réduisant les concours de l’État sur les deux années 2014 et 2015. En cas de retour à bonne fortune, il est évident que nous aurons tous le souci d’atténuer la pression qui pèse sur elles, mais il ne serait pas très raisonnable de prendre dès aujourd’hui des engagements en ce sens.
Nous savons parfaitement que les investissements des collectivités locales, en particulier des communes, contribuent pour plus de 71 % à l’investissement public et nous avons toujours eu le souci de préserver ce concours à l’activité de notre pays. Nous avons donc choisi de faire porter la diminution de la DGF sur les recettes de fonctionnement, et non sur les recettes d’investissement. Aux collectivités locales ensuite, conformément au principe de libre administration, de s’efforcer de réduire leurs frais de fonctionnement pour maintenir leurs crédits d’investissement. Sachez toutefois que je mesure tout à fait l’effort que représente pour elles cette diminution de 0,69 % des recettes de fonctionnement.
Vous avez regretté que l’ajustement du taux de FCTVA soit gagé par la diminution d’autres concours versés aux collectivités territoriales. Ce n’est pas le cas. Le montant de la mesure bénéficie intégralement aux collectivités et le FCTVA demeure hors de l’enveloppe normée. Voilà qui devrait rassurer nos collectivités locales.
Sénateurs et députés ont beaucoup travaillé sur la dépénalisation des amendes de stationnement, qui constitue un point fort du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale. Le Gouvernement est prêt à accompagner la mesure tout en observant qu’elle nécessitera un véritable travail d’analyse avant une mise en œuvre qui demandera manifestement du temps.
Mme Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique. S’agissant de l’ajustement des critères de répartition du FPIC, il est vrai que certaines communes relativement pauvres sont pourtant réticentes à appeler l’impôt – c’est en particulier le cas de villes moyennes des deuxième et troisième couronnes. Mais je crains que le relèvement du seuil de l’effort fiscal de 0,85 à 0,9, tel que vous le préconisez, ne rende beaucoup de collectivités inéligibles à ce fonds. Même si l’idée me paraît, sur le fond, éthiquement acceptable, j’attendrai donc de disposer d’une simulation de la mesure pour me prononcer.
Mme Christine Pires Beaune, rapporteure spéciale. Elles seraient 167 collectivités, EPCI comme communes isolées, à être concernées.
M. Olivier Dussopt, rapporteur pour avis. Soit 71 de plus que dans la proposition du Gouvernement.
Mme Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique. Ce n’est pas négligeable, même si on peut exclure les communes isolées qui ont dû intégrer ou réintégrer, avec plus ou moins d’enthousiasme, les intercommunalités. L’effort fiscal sera bien pris en compte, et nous partageons sur le fond l’idée qu’il serait bon d’en relever le seuil même si, je le redis, nous ne pouvons pas donner un avis favorable aux amendements en ce sens. Ce serait en effet difficilement acceptable à quelques semaines de la nouvelle année fiscale et de l’achèvement de la nouvelle carte intercommunale. Il conviendrait que les communes soient prévenues avant le vote de leur budget, via l’Association des maires de France et l’Assemblée des communautés de France.
Mme Valérie Rabault, présidente. La parole est aux orateurs des groupes.
Mme Marietta Karamanli. Trois éléments caractérisent ce projet de budget : un effort important mais raisonné de participation des collectivités territoriales à l’assainissement des finances publiques ; la poursuite du rééquilibrage des instruments de péréquation en vue d’une plus grande efficacité ; la recherche d’un équilibre ponctuel au regard des évolutions en cours des différentes collectivités et de leurs ressources.
L’effort de grande ampleur demandé aux collectivités fait suite au Pacte de confiance et de responsabilité conclu entre l’État et les collectivités au mois de juillet dernier. Cet effort reste néanmoins raisonnable, pour deux motifs au moins. Tout d’abord, la totalité des flux financiers de l’État vers les collectivités s’établira à un peu plus de 100 milliards d’euros en 2014, baissant, à périmètre constant, de seulement 296 millions d’euros. L’écart entre l’évolution de l’enveloppe normée et celle de ces flux s’explique, d’une part, par la croissance de la fiscalité transférée, qui représente 61,4 milliards d’euros en 2013, d’autre part, par une évolution dynamique des activités et des ressources des collectivités. Depuis 1981, hors impact de la décentralisation, les dépenses de fonctionnement ont été multipliées par trois en volume d’investissements et ont augmenté d’environ 65 %. Pour accompagner cet effort, les collectivités ont aussi bénéficié, depuis dix ans, de règles positives d’évolution des concours de l’État. Cet accompagnement, hors décentralisation et inflation, est estimé à environ 10 points.
Vous avez répondu, madame la ministre déléguée, aux interrogations du groupe SRC en indiquant que le relèvement du taux du FCTVA ne porterait pas atteinte à l’enveloppe normée, mais l’État ne pourrait-il pas, comme il le fait pour les entreprises, encourager plus fortement les immobilisations créatrices de forte valeur ajoutée des collectivités, notamment dans les domaines de la technologie et de l’innovation, via un mécanisme adapté, comme un redéploiement des dépenses fiscales ?
Autre caractéristique de ce projet de budget, la montée en puissance et l’amélioration des mécanismes de péréquation. Comme en 2013, la péréquation verticale augmentera de près de 120 millions, et les différents fonds de péréquation horizontale progresseront conformément au rythme prévu pour chacun d’eux : de 210 millions pour le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, qui sera porté à 570 millions ; de 20 millions pour le Fonds de solidarité de la région Île-de-France, qui atteindra 250 millions. Les critères de prélèvement et de reversement font l’objet d’une première révision avec notamment une meilleure prise en compte du critère du revenu par habitant, dont le poids sera porté de 20 à 25 %. De plus, le seuil de l’effort fiscal permettant d’en bénéficier va être relevé.
Si ces évolutions vont dans le sens des observations et conclusions du groupe de travail sur la péréquation mis en place au sein du groupe SRC, celui-ci préconise quelques adaptations complémentaires. L’une consisterait à modifier, au sein du bloc communal, la répartition de la DSU, de la DSR et du FPIC afin que les deux premières profitent mieux aux collectivités qui en ont besoin. Une autre serait d’améliorer le seuil de prélèvement des collectivités contributrices dès que celles-ci disposent d’un niveau de ressources supérieur à la moyenne, en vue de contribuer au budget des collectivités les moins favorisées. Le Gouvernement serait-il favorable à cette double évolution, limitée mais utile ? Notre groupe demande également une garantie de perspectives articulée avec l’affirmation des compétences. Les collectivités territoriales se sont impliquées depuis longtemps en faveur de l’école, des universités et de la recherche, et elles sont reconnues aujourd’hui comme de véritables partenaires dans ces domaines.
En matière de fiscalité locale, une dotation de compensation a remédié aux pertes résultant de la suppression de la taxe professionnelle, ce qui a modifié l’amplitude de la fiscalité directe. Nombre d’élus s’inquiètent de ce que les instruments fiscaux, s’ils ouvrent une possibilité d’augmenter les recettes, ne garantissent pas un niveau de ressources suffisant pour couvrir les charges contraintes des collectivités. Le Gouvernement entend-il leur donner le pouvoir de décider plus directement des conditions d’application de certains dispositifs ? Envisage-t-il d’évaluer les mécanismes mis en place et de moderniser progressivement la fiscalité locale ? La tâche est certes difficile même sans compter les résistances au changement, et elle aura des effets potentiellement multiples. Sur ces sujets, quelles sont les perspectives ?
M. Olivier Marleix. Le « jaune » budgétaire sur les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales apporte, et je m’en réjouis, un démenti ferme à une série d’inexactitudes, pour ne pas dire de mensonges, qui ont tenu lieu de discours politique pendant quelques années à l’ancienne opposition.
Un premier mensonge consistait à dire que l’acte II de la décentralisation n’avait pas été compensé. Votre document apporte une réponse très claire : « Au total, toutes compétences transférées confondues, et en tenant compte du FMDI, le montant annuel de la compensation versée par l’État au titre des transferts intervenus dans le cadre de l’acte II de la décentralisation est supérieur de 712 millions d’euros à celui qui aurait résulté de la stricte application des règles constitutionnelles applicables en la matière. »
Selon un deuxième mensonge, la réforme de la taxe professionnelle aurait étranglé les collectivités locales. Le « jaune » budgétaire indique au contraire que cette réforme a été l’occasion de doter le bloc communal et les départements de ressources fiscales particulièrement dynamiques.
Voilà pour le passé. Pour le présent, la 54e des promesses fondatrices du candidat François Hollande, celle de « maintenir, pour la durée du quinquennat, le montant des dotations à leur niveau actuel », prend à son tour l’allure d’un gros mensonge électoral : pour la première fois sous la Ve République, les dotations de l’État aux collectivités locales vont baisser de 1,5 milliard d’euros en 2014 et d’autant en 2015. Au regard de l’effort que l’État s’impose à lui-même, celui qui est demandé aux collectivités locales est particulier. Sur les 15 milliards d’euros d’économies annoncés, le budget de l’État participera à hauteur de 1,8 milliard en dépenses d’investissement et de 336 millions d’euros seulement en dépenses de fonctionnement quand vous demandez aux communes et intercommunalités d’économiser 840 millions. Si l’État s’applique à lui-même un traitement homéopathique, c’est un remède de cheval qu’il administre aux collectivités locales !
Le président socialiste du Comité des finances locales, André Laignel, a très justement remarqué à de nombreuses reprises que le 1,5 milliard demandé aux collectivités locales repose de façon très inéquitable sur le bloc communal et intercommunal : 840 millions d’euros contre 476 millions pour les départements et 184 millions pour les régions, effort d’ailleurs compensé pour ces deux derniers niveaux de collectivités. Ce que vous prenez d’une main, vous le leur rendez en effet de l’autre par la magie d’un tour de passe-passe inscrit dans le Pacte de confiance et de responsabilité. C’est ainsi que les départements récupèrent 827 millions d’euros et les régions 900 millions de fiscalité. Au passage, le groupe UMP ne peut que dénoncer le nouveau coup de matraque que va représenter la possibilité pour les départements d’augmenter les DMTO, jusqu’à 0,7 point. Avec l’augmentation maximale, une famille de classe moyenne qui achète une maison de 200 000 euros devra faire aux collectivités locales un chèque supplémentaire de 1 400 euros.
Pour les communes, rien ne vient atténuer la baisse des dotations, sous prétexte, selon le Gouvernement, que le bloc communal et intercommunal est, de tous les niveaux de collectivité, celui qui a le plus de marge de manœuvre. Cette observation a peut-être du sens au niveau macroéconomique mais certainement pas pour les petites communes dont les marges sont d’autant plus réduites que vous avez encore alourdi les charges de ces collectivités avec la réforme des rythmes scolaires, avec la hausse des cotisations employeur à la CNRACL et avec la refonte de la catégorie C. Chercheriez-vous à décourager les maires des toutes petites communes et à faire disparaître les communes rurales comme vous avez fait disparaître les cantons ruraux ?
D’après vos simulations, combien de communes et d’intercommunalités connaîtront une baisse supérieure à la moyenne de 3,3 %, compte tenu du jeu complexe entre la DGF et les garanties applicables aux unes ou aux autres ?
Le Gouvernement n’a toujours pas répondu sur le maintien de la fraction « bourg-centre » de la DSR pour les communes qui perdront la qualité de chef-lieu de canton. Pouvons-nous y compter ou non ?
Quand remettrez-vous au Parlement un rapport sur l’utilisation du fonds de secours aux départements en difficulté, le fameux fonds « Corrèze », dans lequel l’État a injecté beaucoup d’argent, essentiellement à destination de départements gérés par la gauche – ce qui est à peine étonnant au vu de leur mauvaise gestion ?
Enfin, le Gouvernement a-t-il totalement renoncé à la péréquation entre les régions ? Tout partage est-il impossible entre collectivités de gauche ?
M. Éric Alauzet. Je salue la démarche de transparence et de contractualisation avec les collectivités que traduit le Pacte de confiance et de responsabilité. Lors de mon intervention de l’an passé dans ce même cadre, j’insistais sur la nécessité de restaurer la confiance entre l’État et les collectivités locales. Celles-ci ne peuvent pas se satisfaire du transfert à l’euro près à T0 quand leurs dépenses augmentent sans que les compensations soient ajustées à mesure.
Félicitons-nous, cette année, de l’accord trouvé entre l’État et les départements en vue de créer un fonds permanent pour le financement des dépenses liées aux allocations individuelles de solidarité. Je me réjouis également que cette mission bénéficie d’un budget globalement stable, en particulier pour les subventions d’investissement, si importantes pour nos collectivités et pour leurs habitants.
Enfin, l’État fait un véritable effort en matière de péréquation horizontale et verticale. Outre l’objectif d’augmenter les sommes qui y sont consacrées, la volonté est affirmée de fonder cette péréquation sur des critères objectifs, définis avec les collectivités dans le cadre du Pacte de confiance.
La contrepartie de ces éléments positifs est la baisse des aides exceptionnelles aux collectivités territoriales, au sein du programme 122 « Concours spécifiques et administration ». Tout en relevant la fin des aides dédiées aux communes concernées par les restructurations de la défense, on peut s’interroger sur le choix d’inscrire de faibles crédits de paiement et de privilégier les décrets d’avance s’agissant des subventions exceptionnelles pour la réparation des dégâts causés par les calamités publiques. Si les crédits de paiement consacrés à cette action s’élevaient à 21,9 millions d’euros en 2013, ils ne seront plus que de 12 millions en 2014, alors même que le nombre de catastrophes naturelles a plutôt tendance à augmenter en raison de notre retard à agir pour la protection de l’environnement et contre les dérèglements climatiques. Il est d’ailleurs remarquable que l’ensemble de cette action n° 01 subisse une baisse importante de ses crédits de paiement : ramenés à un peu plus de 31 millions d’euros pour 2014, ils dépassaient 52 millions en 2013 et la dépense totale s’était élevée finalement à plus de 159 millions d’euros. Pourquoi ce programme est-il le seul à baisser autant au sein de cette mission ?
La péréquation horizontale est un peu plus compliquée à gérer à enveloppe identique puisqu’elle suppose l’abandon de recettes de la part de certaines collectivités locales – et parfois aussi en raison des demandes répétées de collectivités désireuses de réduire leur contribution ou d’augmenter leurs recettes. De quelle marges de manœuvre disposons-nous réellement pour accélérer les mesures de péréquation horizontale ?
La redistribution du produit de la CVAE proposée à l’article 59 du projet de loi de finances vise à mieux soutenir les territoires qui subissent des nuisances industrielles. À première vue, cela peut sembler juste, mais la modification du coefficient de pondération de la valeur locative des immobilisations industrielles – porté de 2 à 5 – fait apparaître les nuisances environnementales comme une fatalité contre laquelle on ne pourrait lutter. Le Gouvernement a-t-il l’intention de privilégier la prévention plutôt que les compensations financières ? Que penserait-il de subordonner le bénéfice de cette nouvelle répartition de la CVAE à l’engagement que prendraient les communes d’agir pour une protection efficace des habitants, sans se borner à ces compensations ?
Quelles seront les suites données aux enquêtes révélant que les moyens de la formation professionnelle, gérés majoritairement par les conseils régionaux, bénéficient trois fois moins aux ouvriers non qualifiés qu’aux cadres et professions intermédiaires ? À compter de 2014, les crédits budgétaires accordés aux régions pour financer l’apprentissage ne seront que partiellement remplacés par un transfert de fiscalité – CFE, CVAE et taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques. De même, le recentrage de l’indemnité compensatrice forfaitaire (ICF) sur les très petites entreprises risque de réduire l’offre d’apprentissage dans les moyennes et grandes entreprises ou de conduire les régions à financer sur leur propre budget l’aide destinée à certaines de celles-ci. N’y a-t-il pas une contradiction à baisser fortement le budget consacré à l’apprentissage alors même que le Gouvernement prétend en faire une priorité ?
La possibilité donnée aux départements de se financer en augmentant pendant deux années les DMTO suscite également des interrogations, non tant parce qu’il s’agit d’une nouvelle augmentation d’un prélèvement que parce que ce sera un frein à la mobilité dans la mesure où cela renchérira le prix de l’immobilier : plus les transactions sont chères, plus on hésite à vendre son logement pour en acheter un autre. Les DMTO sont déjà plus élevés dans notre pays que dans d’autres, où la mobilité est beaucoup plus facile.
Enfin, l’article 60 du projet de loi de finances risque d’empêcher certaines collectivités menacées par les emprunts structurés qu’elles avaient contractés avant la crise de 2007 de faire aboutir l’action qu’elles ont engagée au motif que le taux effectif global (TEG) ne leur avait pas clairement été notifié. Cette procédure proposée à l’article 60 permettra-t-elle vraiment aux collectivités concernées de retrouver un équilibre ?
M. Pascal Popelin, président. Je rappellerai à notre collègue Marleix que le candidat à la Présidence de la République qu’il soutenait proposait, lui, de baisser de 10 milliards en cinq ans les concours de l’État aux collectivités !
L’article 26 du projet de loi de finances met en œuvre un des engagements importants du Pacte de confiance et de responsabilité en transférant aux départements la totalité de la ressource fiscale nette perçue aujourd’hui par l’État au titre des frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Cette nouvelle enveloppe, dont le montant devrait atteindre 827 millions d’euros en 2014 alors que la baisse des dotations pour les départements est de 476 millions, garantira à ceux-ci des ressources pérennes et suffisantes pour compenser la charge des allocations de solidarité – ce qui tranche avec la pratique passée. Les fonds seront répartis en fonction de critères de péréquation afin d’atténuer les inégalités entre départements, ce qui sera bien nécessaire en Île-de-France. Parmi les critères objectifs pris en compte devraient figurer le potentiel fiscal, le revenu par habitant, l’effort fiscal et les dépenses sociales des départements. Je sais que le détail de cette répartition fait encore aujourd’hui l’objet de discussions et d’arbitrages et que la ventilation des crédits est suspendue aux conclusions du groupe de travail installé par l’État et par l’Association des départements de France. Néanmoins, madame la ministre, pouvez-vous nous apporter quelques indications sur l’avancement de ce travail et sur les modalités de répartition que vous envisagez de retenir ?
D’autre part, l’article 12 du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, que l’Assemblée examinera prochainement en deuxième lecture, institue un EPCI à fiscalité propre dénommé « métropole du Grand Paris ». Je me réjouis de cette évolution et espère que le projet de loi sera adopté. En effet, nous traitons ainsi, enfin, la question de la gouvernance du Grand Paris, longtemps restée en suspens. De plus, dans une agglomération dense telle que Paris, la métropole est l’échelon de coopération intercommunale pertinent. C’est également le cas au regard de ce que sont les métropoles à l’échelle internationale. Cette métropole constituera en outre un outil de péréquation très puissant. Enfin, contrairement à ce que prétendent certains, le rôle des communes au sein de la métropole sera réaffirmé.
Le même article 12 prévoit qu’une mission de préfiguration sera chargée de préparer les conditions juridiques et budgétaires de la création de la métropole du Grand Paris. Elle remettra un rapport au Gouvernement au plus tard le 31 décembre 2014. Elle aura donc besoin de moyens pour fonctionner. Or, à ce stade, rien n’est prévu dans le PLF pour 2014. Certains évoquent la création d’un établissement public ad hoc mais, s’agissant d’une administration de mission, cette formule n’offrirait sans doute pas toute la souplesse requise. D’autre part, il est envisagé que le syndicat mixte Paris Métropole copréside la mission de préfiguration. Pourrait-il, dès lors, contribuer à son financement ? D’une manière générale, quels moyens financiers et quel outil – établissement public d’aménagement, agence d’urbanisme ou autre – le Gouvernement entend-il mettre à la disposition de cette mission ?
M. Guillaume Larrivé. Ma question porte sur la péréquation horizontale en faveur du bloc communal. À l’initiative du Président Nicolas Sarkozy, la loi de finances pour 2012 a institué le FPIC, dont le principe consiste à prélever une fraction des ressources fiscales des collectivités les plus aisées pour la reverser à des collectivités moins favorisées. Les ressources de ce fonds se sont élevées à 150 millions d’euros en 2012 et à 360 millions en 2013. Elles seront de 570 millions en 2014 et devraient atteindre 2 % des ressources fiscales communales et intercommunales en 2016, soit environ un milliard d’euros.
Je fais à cet égard deux propositions. Premièrement, les ressources du FPIC devraient être affectées, non pas à des dépenses de fonctionnement, mais uniquement à des investissements. Le président Gilles Carrez, le président Jacques Pélissard, M. Éric Woerth et moi-même avons déposé un amendement en ce sens. Les collectivités les plus aisées comprendraient d’autant mieux d’être soumises à un prélèvement si elles étaient assurées qu’il sert à financer des investissements, en particulier dans les zones rurales – par exemple des maisons de santé ou des équipements visant à réduire la fracture numérique.
Deuxièmement – je ne parle cette fois qu’en mon nom propre –, les ressources du FPIC devraient augmenter encore plus rapidement que prévu : nous pourrions envisager de les porter, par exemple, à 700 millions d’euros dès 2014. Je présenterai un amendement en ce sens. Plus le Gouvernement diminue le montant des dotations affectées aux collectivités territoriales, plus la péréquation est nécessaire, notamment en faveur de l’investissement dans les zones rurales. Cette proposition devrait d’ailleurs faire l’objet d’un consensus entre les députés des circonscriptions rurales, quelle que soit leur couleur politique.
Mme Françoise Descamps-Crosnier. L’effort de tous les acteurs publics est sollicité pour redresser les comptes publics. Il convient d’économiser sur toutes les dépenses qui ne sont pas essentielles à la croissance. À cet égard, la question des normes apparaît essentielle. Un travail considérable a été réalisé sur le sujet au cours des derniers mois : la mission de lutte contre l’inflation normative a remis son rapport en mars de cette année ; trois comités interministériels pour la modernisation de l’action publique (CIMAP) ont pris des décisions sur ce point ; une réflexion est en cours sur la réforme de la Commission consultative d’évaluation des normes. Ce thème fait d’ailleurs consensus au sein de notre Assemblée, comme en témoigne l’adoption à la quasi-unanimité, le 26 février 2013, de la proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales. Le Gouvernement considère-t-il que la simplification des normes peut être source d’économies ? Quelles sont les prochaines étapes de ce chantier ? Est-il possible d’aller plus vite et plus loin en la matière ?
D’autre part, en ma qualité d’élue de la grande couronne francilienne, qui est marquée par une très grande hétérogénéité entre les territoires, je m’interroge sur l’impact qu’aura le PLF sur les collectivités territoriales relativement défavorisées qui sont situées dans des départements qui le sont beaucoup moins. En effet, plusieurs mesures – bienvenues – tendant à renforcer la péréquation horizontale auront pour effet d’augmenter la contribution des territoires relativement plus riches. Mais il existe, à l’intérieur de ces territoires riches, des zones en difficulté, voire des poches de pauvreté, et il convient que l’équilibre financier des projets que portent ces territoires plus pauvres ne soit pas remis en cause de manière abrupte. Or il est à craindre que les cofinanceurs riches de ces projets ne reviennent sur leur participation en tirant prétexte de l’augmentation de la contribution qui leur est demandée au titre de la péréquation horizontale. Comment le Gouvernement compte-t-il tenir compte de ce risque ? Exerce-t-il une vigilance particulière sur ce point ?
Enfin, au nom de l’équité territoriale, il y a lieu de se réjouir, d’une part, des mesures qui renforcent la péréquation horizontale et, d’autre part, de l’augmentation des dotations qui assurent la péréquation verticale, notamment en faveur du bloc communal. Néanmoins, les deux indicateurs purement quantitatifs utilisés actuellement – volumes financiers relatifs consacrés, d’une part, à la péréquation verticale et, d’autre part, à la péréquation horizontale – sont-ils réellement suffisants pour juger de l’efficacité redistributive des péréquations ? Le Gouvernement ne pourrait-il pas renseigner des indicateurs plus qualitatifs dans le prochain PLF ?
M. Marc Goua. Je me félicite du renforcement de la péréquation verticale, avec l’augmentation de la DSU – de 60 millions d’euros – et de la DSR – de 39 millions.
Je suis également satisfait de la montée en puissance de la péréquation horizontale et de la meilleure prise en compte du revenu par habitant dans le calcul des prélèvements au titre du FPIC. Cependant, compte tenu de mon expérience, je regrette qu’une trop grande liberté soit laissée aux EPCI dans la répartition des ressources du FPIC entre les communes : elles risquent de ne pas être affectées à celles qui en ont le plus besoin.
Pour ma part, je ne suis pas favorable à ce qu’on oblige les communes et les EPCI à utiliser les ressources du FPIC uniquement à des fins d’investissement. En effet, les collectivités bénéficiaires ont souvent du mal à faire face à leurs charges de fonctionnement, dont une grande partie sont des dépenses sociales indispensables – ma collectivité, par exemple, consacre à celles-ci 3,6 millions d’euros sur un budget de 11 millions.
S’agissant des emprunts structurés, je crains fort qu’un recours ne soit formé contre le cavalier budgétaire qui consiste à sécuriser de manière rétroactive les contrats de prêt pour éviter que le jugement du tribunal de grande instance de Nanterre ne fasse jurisprudence – à cet égard, je note que la décision contraire rendue ultérieurement par celui de Paris portait non pas sur un emprunt structuré, mais sur un swap. Quelle sera l’attitude du Gouvernement si un tel recours est formé ?
M. Régis Juanico. J’associe à ma question Mmes Sylvie Tolmont, Barbara Pompili et Frédérique Massat. Les petites communes de plus de 3 500 habitants qui accueillent de grands centres hospitaliers sur leur territoire assument une charge financière excessive en matière d’état civil. Ainsi, dans ma circonscription, le CHU de Saint-Étienne est situé sur une commune de 6 000 habitants, Saint-Priest-en-Jarez. L’établissement et la copie des actes de naissance et de décès pour les patients du CHU coûtent 300 000 euros à la commune, ce qui représente la quasi-totalité de ses charges financières au titre de l’état civil.
Sensibilisé par les très petites communes, le Parlement avait instauré en 2011 un dispositif de solidarité intercommunale, mais en avait limité le bénéfice aux communes de moins de 3 500 habitants. En outre, d’autres seuils avaient réduit la portée et l’intérêt de ce dispositif. Avec le soutien de l’association des petites villes hospitalières, qui regroupe une dizaine de communes, nous avons envisagé de déposer un amendement au PLF pour supprimer le seuil de 3 500 habitants et renforcer le mécanisme de solidarité financière intercommunale au profit des petites villes. Cependant, cet amendement a été jugé irrecevable, car il relève du domaine, non pas d’une loi de finances, mais d’un texte relatif aux collectivités territoriales. Dans l’hypothèse où nous déposerions cet amendement lors de l’examen, en 2014, du deuxième texte relatif à la décentralisation, le Gouvernement serait-il disposé à lui réserver une suite favorable ?
M. François Pupponi. Un effort important est demandé aux collectivités territoriales, mais je salue, à l’instar de M. Goua, les décisions arrêtées par le Gouvernement en matière de péréquation, à l’issue d’un long dialogue avec le Comité des finances locales : augmentation très importante de la DSU ; maintien de la dotation de développement urbain (DDU) à hauteur de 75 millions d’euros ; montée en puissance du FPIC et du FSRIF.
Cependant, cette montée en puissance aura pour effet d’augmenter considérablement la contribution de certaines communes, voire créera des injustices, comme l’ont relevé M. Goua et Mme Karamanli. Ainsi des communes seront appelées à contribuer au FPIC alors que l’EPCI dont elles font partie aura déjà été soumis à un prélèvement au titre du FSRIF. Nous avons donc déposé des amendements visant à améliorer le dispositif et à éviter les injustices les plus criantes. Certaines modifications peuvent paraître marginales, mais elles sont importantes pour les communes concernées. Le Gouvernement est-il disposé à travailler avec nous à des améliorations du dispositif de péréquation, y compris dans les années à venir ?
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée chargée de la décentralisation. Je réponds aux questions de Mme Karamanli. D’abord, je le précise à nouveau : le FCTVA n’est pas inclus dans le périmètre de l’enveloppe normée.
Ensuite, s’agissant des éventuels dispositifs qui permettraient d’encourager les investissements des collectivités territoriales en matière de recherche et d’innovation, nous examinerons cette question avec les services du ministère de l’économie et des finances, compétents en la matière. Le soutien à la recherche et à l’innovation est un objectif que nous partageons tous.
En ce qui concerne la DSU et la DSR, il est en effet possible d’aller encore plus loin en matière de péréquation. Cependant, nous ne disposons pas des simulations nécessaires et il serait imprudent de mettre en œuvre des mesures dont nous n’aurions pas évalué les effets au préalable. Mme Lebranchu et moi-même nous sommes engagées – je le répète – à organiser des réunions de travail avec les parlementaires, en premier lieu avec les présidents des commissions des finances, pour examiner ces questions dans le cadre de la réforme de la DGF. Nous allons mobiliser dès le début de l’année prochaine nos services sur cette réforme essentielle, afin de faire des propositions dans le cadre du PLF pour 2015.
Quant à une éventuelle modification du seuil de prélèvement au titre du FPIC, il convient là aussi de réaliser des simulations afin d’éviter des transferts de charge non maîtrisés d’une collectivité à l’autre. Nous sommes là aussi disposées à travailler sur cette question avec les parlementaires.
Enfin, pour ce qui est des éléments obsolètes de la fiscalité locale, nous avons créé un groupe de travail sur la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation – qui ont été fixées en 1970. Ce groupe de travail a tenu une première réunion il y a un peu plus d’un mois. Il suivra la même méthode que celle employée pour la révision des valeurs locatives des locaux professionnels : il définira un échantillon, puis réalisera des simulations et des études. Notre souhait serait de parvenir, à partir de cette expérimentation, à étendre cette révision à l’ensemble des locaux d’habitation dès 2018. Mais mesurons bien l’ampleur d’une telle réforme : ce sont plus de 46 millions d’habitations qui seraient concernées.
Mme Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique. À vous entendre, monsieur Marleix, les collectivités territoriales seraient soudainement devenues vertueuses. Pourtant, au cours des trois dernières années de la précédente législature et pendant toute la campagne électorale, l’ancienne majorité nous a expliqué que les collectivités territoriales, en particulier le bloc communal, étaient parmi les premiers responsables de l’augmentation de la dépense publique. Ainsi, M. Sarkozy avait déclaré : « Lors de la conférence sur les finances locales que j’ai réunie le 10 février dernier, j’ai clairement indiqué l’alternative : soit l’État et les collectivités parviennent à conclure ensemble un “pacte de stabilité”, soit l’État devra, un jour, réduire le montant de ses concours financiers. » Il avait jugé nécessaire de réaliser une économie de deux milliards et demi par an pendant cinq ans. Récemment encore, bien après la campagne électorale, Mme Kosciusko-Morizet a affirmé : « Il est temps de dire que le budget de l’État ne représente qu’une part limitée des imputations fiscales de la dépense publique, l’essentiel étant formé par les collectivités territoriales, majoritairement gouvernées à gauche ; il est temps de s’attaquer à ce chapitre. » Soit tous ces propos tenaient du mensonge, soit vous avez changé d’avis et, dans ce cas, il faut le dire, monsieur Marleix.
En outre, vous ne pouvez pas nous reprocher de dire que le bloc communal a moins souffert que les autres collectivités territoriales. Dans un rapport publié en 2010, M. Carrez expliquait qu’il était nécessaire de donner des outils de mutualisation aux petites communes et de les accompagner, parce que le bloc communal était le plus favorisé.
D’une manière générale, nous avons certes demandé un effort important aux collectivités territoriales, mais il représentera « seulement » 0,69 % de leurs recettes de fonctionnement.
Quant à la suppression de la taxe professionnelle au profit de la CVAE, je ne peux pas vous laisser dire que ce n’était pas une mauvaise réforme. L’ensemble des communes – l’AMF, l’Assemblée des communautés de France – disent qu’elle leur a posé problème. Elle n’a été précédée ni d’une réflexion suffisamment approfondie, ni des simulations nécessaires. Aujourd’hui, environ 30 % des bases de la CVAE sont concentrées dans la région Île-de-France, contre 17 % auparavant pour la taxe professionnelle, chiffre que certains estimaient déjà trop élevé. L’assiette de la CVAE a donc évolué de manière très sensible par rapport à celle de la taxe professionnelle : cette cotisation est davantage acquittée par les entreprises de services et les sièges sociaux, et moins par les industries. Tous les groupes politiques sont conscients de ce problème depuis 2011. Nous devons désormais faire en sorte que les communes accueillant des industries retrouvent des ressources, d’autant que leurs charges sont souvent supérieures à celles des communes qui accueillent des entreprises de services.
Comme l’année dernière, vous souhaitez, monsieur Larrivé, que nous allions plus loin en matière de péréquation. Cependant, nous ne pourrions pas le faire sans mettre certaines communes en difficulté. Les solutions trouvées après de longues discussions, tant avec l’ancienne majorité qu’avec l’actuelle l’année dernière, semblent sages : elles évitent notamment de demander à certaines communes des contributions trop élevées à ce titre.
Vous avez estimé, monsieur Marleix, que la réduction des dotations de 1,5 milliard d’euros était « brutale ». Cependant, en contrepartie, conformément à son engagement, l’État va transférer des ressources fiscales dynamiques à hauteur de 600 millions d’euros aux régions et de 827 millions aux départements. Cette ressource devrait permettre aux départements de ne plus faire appel au fonds exceptionnel de soutien. Les critères de sa répartition ont d’ailleurs fait l’objet de longues discussions entre l’ADF et le Gouvernement – nous communiquerons à vos commissions le tableau correspondant. Si cette ressource devait, dans les années qui viennent, dépasser un milliard d’euros, il conviendrait de revoir ces critères, toujours dans le cadre d’un dialogue avec l’ADF.
Vous persistez, monsieur Marleix, à dénommer le fonds exceptionnel de soutien aux départements en difficulté le « fonds Corrèze » ! Certes, la Corrèze en a bénéficié, mais c’est en raison d’un endettement abyssal que l’actuelle majorité départementale a hérité de la précédente ! Le fonds exceptionnel est venu en aide à deux catégories de départements : à ceux qui étaient fortement endettés et à ceux qui ont vu leur charge au titre du RSA augmenter à tel point qu’ils n’étaient plus en mesure de financer leurs dépenses d’intervention. Nous aurions en effet pu ne pas prendre en compte l’endettement excessif, qui n’a jamais été le signe d’une bonne gestion. Mais ce sont des départements gérés autant par la droite que par la gauche qui se sont mis dans cette situation ! Les polémiques que vous soulevez n’ont donc pas lieu d’être. Nous avons informé officiellement l’ADF de la répartition des financements issus du fonds exceptionnel. Nous en ferons part également à vos commissions.
D’autre part, vous relevez qu’une famille qui acquiert une maison de 200 000 euros devra débourser 1 400 euros supplémentaires au titre des DMTO. Cependant, si l’on cherche à éviter la formation de bulles immobilières, il ne suffit pas de s’intéresser aux seuls DMTO : il convient d’étudier le fonctionnement du marché immobilier dans son ensemble. Dans le cadre des transactions immobilières, les intermédiaires privés touchent des commissions de plus en plus élevées, qui peuvent représenter jusqu’à trente fois le montant des DMTO, même dans des zones où la pression est faible. Il convient de s’interroger sur cette forme d’« impôt privé » auquel ont intérêt certains acteurs du marché – j’émets là un jugement non pas éthique, mais économique. Un débat s’est d’ailleurs engagé entre les notaires et les agences immobilières.
Quant à votre question sur le maintien de la fraction « bourg centre » au sein de la DSR, elle ne se pose pas pour l’année 2014, mais elle est tout à fait légitime. Nous allons l’examiner de près à brève échéance. En tout état de cause, nous ne souhaitons pas révolutionner le dispositif actuel.
Le montant de la dotation de péréquation régionale, c’est vrai, restera stable, mais nul n’a souhaité l’accroître. Les régions, pour leur part, demandent à l’unanimité de disposer de simulations sur la répartition de la nouvelle dotation de 600 millions d’euros. Cela étant, j’entends votre argument, qui est du reste cohérent avec votre propos sur le FPIC, et je pense moi-même que cette péréquation est encore insuffisante. Vous avez donc raison de poser la question et je vous sais gré de l’avoir fait sur un ton qui tranchait heureusement avec celui du début de votre intervention.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée chargée de la décentralisation. Merci, monsieur Alauzet, d’avoir souligné à quel point le pacte conclu le 16 juillet dernier, à l’issue d’un travail de plusieurs mois, marquait une restauration de la confiance entre l’État et les collectivités territoriales.
Les crédits destinés aux subventions exceptionnelles pour la réparation des dégâts causés par les calamités publiques, qui figurent au programme 122, constituent une réserve parlementaire, dont le montant initialement fixé à un niveau modeste est appelé à être relevé à la faveur de vos débats. D’autre part, dans le projet de loi sur la modernisation de l’action publique territoriale, un amendement adopté par le Sénat autorisera les communes à instituer une taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, taxe dont l’objectif est de responsabiliser les collectivités territoriales et les particuliers. Ce dispositif a fait l’objet d’un important travail qui sera poursuivi en vue de la dernière lecture du texte à l’Assemblée nationale.
La formation et l’apprentissage sont, comme vous le savez, la priorité du Gouvernement et il ne saurait être question de diminuer le nombre d’apprentis dans la situation actuelle de l’économie et de l’emploi. Le projet de loi de finances rectificative comportera une disposition sur la taxe d’apprentissage afin d’augmenter les moyens consacrés à cette voie de formation.
Le Gouvernement est conscient que la hausse des DMTO peut constituer un frein à la mobilité et nous prenons en compte cet élément dans notre réflexion. Cependant, je rappelle que le relèvement de leur taux ne sera pas une obligation, mais une faculté offerte aux départements qui en ont besoin. L’objectif est donc plutôt de parvenir à une meilleure péréquation des ressources pour financer les dépenses de solidarité.
Enfin, s’agissant de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, la CVAE, la majoration du coefficient de pondération de la valeur locative des établissements industriels vise à drainer 100 millions d’euros de produit vers les territoires industriels et à aider ainsi à leur redressement.
Mme Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique. Monsieur Popelin, tout en tenant compte de la situation financière des départements, nous sommes partis de leur « reste à charge » pour définir la répartition de la ressource fiscale qui leur est transférée afin de leur permettre de continuer à servir les allocations de solidarité : en d’autres mots, c’est une pondération équilibrée que nous avons recherchée. Cela étant, au terme de la première année d’application, nous examinerons s’il convient de faire évoluer, et dans quelle mesure, les critères retenus.
Faute d’éléments suffisants, en particulier de simulations, nous n’avons pas pu présenter de propositions précises sur l’organisation et le financement de la mission de préfiguration de la métropole du Grand Paris. Nous espérons pouvoir le faire soit lors de l’examen par le Sénat, soit pour la discussion du projet de loi de finances rectificative. Dans le cas de la préfiguration de la métropole d’Aix-Marseille-Provence, le concours de l’État a été appelé, y compris à travers la mise à disposition de personnels. Pour Paris Métropole, dont le syndicat mixte ne dispose manifestement pas du budget adéquat, le Gouvernement étudie comment renforcer de même l’équipe responsable de la préfiguration et lui fournir toutes les données indispensables – sur les rémunérations des personnels, sur leurs statuts, sur les transferts éventuels… sans oublier les simulations nécessaires. Un tour de table des financeurs sera organisé pour déterminer qui peut contribuer, mais nous allons surtout nous attacher à définir le périmètre approprié. La formule de l’EPCI sera sans doute garante d’une véritable péréquation, mais nous allons réfléchir au meilleur outil possible pour vous aider, en toute transparence.
Vous avez raison de rappeler que la métropole renforcera le rôle des communes en assurant aux maires la place qui leur revient au sein de l’EPCI, alors que toutes n’auraient pu être représentées si l’on avait conservé le syndicat mixte.
M. François Pupponi. Il est tout aussi important, dans la préfiguration de la métropole, d’examiner les conséquences en matière de péréquation pour les territoires franciliens qui n’en feront pas partie demain. Il ne faudrait pas que la création de la métropole aboutisse à pénaliser des territoires qui bénéficient aujourd’hui d’une péréquation en Île-de-France.
Mme Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique. Vous le dites d’autant mieux que vous savez de quoi vous parlez ! C’est la raison pour laquelle nous devons réfléchir très sérieusement au périmètre de la métropole afin d’éviter ce que l’on a appelé la « tache d’huile », certaines intercommunalités périphériques perdant des communes. Mais c’est aussi une raison de plus de mettre à disposition toutes les données relatives à la péréquation.
Monsieur Larrivé, si nous avions pu augmenter les ressources du FPIC sans pénaliser certaines communes, nous l’aurions fait. Mais le Comité des finances locales, après de nombreux débats, n’a pas souhaité aller au-delà de ce qui avait été écrit, et bien écrit, par l’ancienne majorité, au terme d’un travail très intéressant accompli par le président de la Commission des finances de l’époque, M. Gilles Carrez, et par des parlementaires de toutes les familles politiques. Ce travail d’orfèvre, nous avons décidé de le poursuivre, comme les rapporteurs nous y ont d’ailleurs incitées.
Quant à votre proposition de réserver le FPIC aux seules dépenses d’investissement, le principe constitutionnel de l’autonomie financière des collectivités territoriales nous interdit d’y donner suite. Les collectivités ne sont pas sous la tutelle de l’État. Le choix de l’affectation de leurs ressources leur appartient entièrement, bien évidemment dans la limite des compétences qui leur sont dévolues. Cependant, si le Gouvernement n’a pas la possibilité d’intervenir, les citoyens peuvent se préoccuper de la bonne utilisation des ressources de leur collectivité ! D’autre part, les dotations allant au budget de fonctionnement peuvent permettre à ces collectivités de dégager de l’épargne et donc des capacités d’autofinancement, ce qui les mettra en position d’investir.
Vous semblez privilégier l’investissement productif, mais certaines communautés de communes rurales ont à leur actif des réalisations qui relèvent du fonctionnement, telles que la création de services pour la petite enfance : cela favorise l’arrivée de nouveaux habitants et répond à la demande des entreprises, qui souhaitent faciliter la vie de leurs salariés en leur offrant des solutions pour la garde de leurs enfants. Le développement des services et le redressement productif ne sont donc pas antinomiques. Ainsi, dans votre département de l’Yonne, on doit le renouveau de certains territoires au développement de services sociaux qui ont ensuite permis la création d’emplois et l’inversion de la spirale de la désertification.
Madame Descamps-Crosnier, je vous rappelle l’engagement du Gouvernement en faveur d’une réflexion sur les normes, ainsi que le vote à l’unanimité de la proposition de loi de M. Jean-Pierre Sueur et de Mme Jacqueline Gourault portant création d'un conseil national d'évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics. En outre, votre rapporteur, M. Dussopt, a tenu à ce que ce conseil constitue une formation spécialisée du Haut Conseil des territoires dont l’histoire reste à écrire.
Pour l’avenir, le comité interministériel de modernisation de l’action publique continuera à associer les collectivités territoriales – au bout de six mois de ce travail, les associations d’élus avaient fait part de leur souhait d’y apporter leur contribution, y compris pour l’évaluation des politiques publiques et pour l’examen de l’efficacité et de la pertinence des normes. Cette association est indéniablement une bonne chose : elle a par exemple permis de définir une cote bien taillée pour les normes relatives aux fédérations sportives.
J’ai bien entendu votre question sur l’impact qu’auront nos décisions en matière de péréquation sur les communes les plus pauvres qui auraient besoin de cofinancements de la part des territoires environnants plus riches, mais nous sommes contraints en la matière par le principe d’égalité : nous ne pouvons pas distinguer parmi les collectivités riches celles qui ont à venir en aide à des communes pauvres et les autres. Je ne sais pas quels critères nous pourrions définir pour surmonter cet obstacle. Cependant, nous sommes à votre disposition pour y travailler.
Les indicateurs de péréquation nous ont permis de savoir qu’en 2012, 107 communes ont bénéficié de 94 millions d’euros au titre du FSRIF mais n’ont contribué au FPIC qu’à hauteur de 6 millions. Ces études peuvent donc nous conduire à étudier de nouveaux critères pour le fonctionnement de ces deux fonds. Nous avons par exemple analysé le cas – chacun en a entendu parler – d’une commune qui recevait une dotation alors qu’elle se trouvait au sein d’une intercommunalité contributrice, mais le rapport du Gouvernement relatif au FPIC, remis en septembre 2012, a montré qu’il n’y avait pas de contradiction. Mais, en tout état de cause, nous devons continuer à travailler sur la péréquation dans notre pays.
Monsieur Goua, je l’ai dit, les dépenses sociales peuvent être un facteur de redressement productif. Il n’y a pas de production industrielle possible sans elles. Je considère que les PME françaises sont rendues plus compétitives par l’existence de la sécurité sociale quand les PME étrangères doivent souvent contribuer elles-mêmes à la protection sociale leurs salariés.
Votre remarque sur les emprunts toxiques est juste. Il ne m’appartient pas de commenter les procédures en cours, mais ce dossier est sans doute l’un des plus difficiles et chronophages que le ministère ait eu à traiter.
Monsieur Juanico, deux éléments doivent être considérés s’agissant des hôpitaux. Pour une communauté de communes, c’est une chance d’avoir un hôpital sur son territoire car cela contribue à accroître sa population et, par voie de conséquence, ses recettes de taxe d’habitation et de taxe sur le foncier bâti. Votre question est néanmoins légitime car il est vrai que, souvent, les personnels de l’hôpital n’habitent pas dans la commune qui supporte les dépenses liées à l’état civil : les communes centres sont satisfaites quand elles réussissent à en loger 20 %. En outre, les recettes liées à ce surcroît d’habitants ont pour contrepartie des dépenses, pour l’accueil des enfants par exemple. Je ne suis donc pas en mesure de vous apporter aujourd’hui une réponse tant les données à prendre en compte sont complexes. Ainsi la question de savoir si les déclarations de naissance doivent être enregistrées au lieu de naissance de l’enfant ou dans la commune de résidence des parents fait l’objet d’un débat sans fin – c’était déjà le cas lorsque j’étais garde des Sceaux. Mais je m’engage à faire réaliser une étude d’impact sur cette possible nouvelle dépense de l’État, dont il faudrait aussi déterminer comment elle serait financée.
Monsieur Pupponi, moins de 10 % des communes éligibles à la DSU appartiennent à des intercommunalités qui contribuent au FPIC. Nous continuerons à travailler avec vous, mais nous n’atteindrons jamais la perfection en matière de péréquation. Dans la perspective de la prochaine création de l’EPCI pour la métropole du Grand Paris, le groupe de travail sur la préparation du projet de loi de finances initiale pour 2015 aura un rôle déterminant à jouer à cet égard.
M. Olivier Dussopt. J’interviens en tant que simple membre de la Commission des lois pour compléter les propos de M. Régis Juanico : la présence d’un hôpital fait difficulté, non pas pour les communes centres d’une intercommunalité, mais pour les petites communes périphériques. Si je reprends l’exemple de l’hôpital Saint-Priest-en-Jarez, dit de Saint-Etienne Nord, la commune n’accueille que les bâtiments et ne bénéficie que marginalement de la taxe d’habitation acquittée par les agents de l’hôpital
M. Guillaume Larrivé. Madame la ministre, j’ai quelques doutes sur la pertinence juridique de votre argumentation sur l’impossibilité constitutionnelle de réserver le bénéfice du FPIC aux dépenses d’investissement des communes et des intercommunalités. Peut-être le Conseil d’État a-t-il été saisi et a-t-il émis un avis sur cette question, mais je ne suis pas certain que le principe de libre administration des collectivités fasse obstacle à une telle affectation. Ne pourrait-on d’ailleurs envisager la création d’un fonds dédié à des dépenses d’investissement ? Il me semble, que lors de la précédente législature, comme me le rappelle M. Marleix, la majorité était parvenue à appliquer cette idée à la DDU.
Mme Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique. La remarque de M. Dussopt est juste. Il me semble finalement que cette question devrait pouvoir se régler au sein d’une intercommunalité, même si l’impact de l’hôpital peut s’étendre au-delà de celle-ci. Nous devons étudier comment mieux répartir la charge de l’état civil sans alourdir le budget de l’État. Nous pourrions envisager l’hypothèse d’une charge exceptionnelle de collectivité. Je m’engage à faire travailler mes services sur le sujet. Nous trouverons ensuite sans difficulté le véhicule législatif pour cette mesure dès lors qu’elle ne pèse pas le budget de l’État.
Quant à l’affectation des ressources à l’investissement, elle n’est pas possible dans le cas de la DGF, sauf à créer un critère permettant de contourner le principe de l’autonomie financière des collectivités. Mais je ne vois pas comment nous pourrions y déroger pour le FPIC, dans la mesure où il s’agit de péréquation horizontale, certaines collectivités s’acquittant d’un prélèvement au bénéfice des autres. Une DDU ou une DDR pourrait être fléchée, mais elle changerait alors de nature. Je suis prête à interroger le droit sur ce point.
En revanche, on pourrait faire ce que vous souhaitez – et on le fait déjà – avec un fonds comme le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), qui repose sur un accord de financement entre les collectivités territoriales intéressées et l’État. Mais cela supposerait d’augmenter le montant de ce fonds qui est déjà très sollicité cette année, notamment par des collectivités mises en difficulté par de nombreux sinistres.
M. François Pupponi. La question de M. Larrivé fait écho à un discours très répandu de la part des communes riches, qui ne souhaitent pas venir en aide à des communes pauvres au motif que celles-ci dilapideraient les ressources qu’on leur procurerait. Une telle position est inacceptable… à moins qu’on n’admette la réciproque, ce qui conduirait à contrôler les dépenses des communes riches, celles qui n’hésitent pas à construire quatre palais des congrès ou quatre théâtres ! Si on veut s’assurer de la cohérence et de la pertinence des dépenses d’une commune, il faut le faire pour toutes.
La commission Carrez avait essayé de résoudre ce problème en proposant que l’État garantisse un minimum de dépenses au-delà duquel il ne financerait plus les collectivités locales. Elle a dû faire machine arrière tant il était compliqué de mettre en œuvre une telle mesure, mais ce projet avait du sens.
Si vous considérez que les inégalités territoriales dans notre pays justifient une péréquation, celle-ci doit donner aux communes les moyens de faire face à leurs dépenses, dans le respect du principe d’autonomie des collectivités et sous le contrôle de la chambre régionale des comptes et du préfet. Mais vous ne pouvez pas jeter ainsi la suspicion sur certaines collectivités.
Dans le cas de la DDU, il était déjà interdit d’utiliser les fonds pour des dépenses de personnel, ce qui laissait accroire que les communes avaient pour premier réflexe d’embaucher du personnel. L’embauche de fonctionnaires répond pourtant à une nécessité.
Enfin, malgré l’amélioration de la péréquation, les dotations qui s’y rapportent ne représentent que 4 % du montant total des dotations : il n’y a pas de quoi justifier une accusation de dilapidation de l’argent public. Tout au plus assure-t-on un minimum vital à des territoires qui accueillent les populations les plus défavorisées.
M. Marc Goua. L’utilisation de la DSU ou de la DDU fait l’objet d’un compte rendu au conseil municipal, compte rendu qui est adressé au préfet. L’usage des sommes allouées est donc déjà contrôlé.
La réunion de la commission élargie s’achève à dix-sept heures dix.
Le Directeur du service
des comptes rendus des commissions,
Michel Kerautret