ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
COMPTE RENDU N° 2
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mardi 3 octobre 2000
(Séance de 16 heures 15)
Présidence de M. François Loncle, président
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- Audition de M. Pascal Lamy, Commissaire européen au commerce
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Audition de M. Pascal Lamy, Commissaire européen au commerce
Le Président François Loncle a accueilli M. Pascal Lamy, l'un des deux membres français de la Commission européenne en saluant sa compétence. Le domaine d'action de M. Pascal Lamy au sein de la Commission européenne appelle de nombreuses questions comme par exemple les chances d'une reprise des négociations de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), de la régulation du commerce international au moyen de normes sociales ou environnementales. Au-delà des questions relatives au commerce, M. Lamy est également partie prenante dans la réforme du fonctionnement de la Commission européenne.
M. Pascal Lamy a présenté brièvement son action dans le domaine de la politique commerciale extérieure de l'Union européenne. L'orientation d'ensemble de celle-ci est, comme l'a souhaité Mme Béatrice Marre, députée française, dans un rapport d'information, « ouverte et vigilante ».
Elle doit être ouverte car l'Europe a une vocation transformatrice au plan économique, mais aussi pour des raisons politiques car la politique commerciale a pour nous un but d'intégration dans la vie internationale, qu'il s'agisse de nos voisins candidats à l'entrée dans l'UE, des pays méditerranéens, ou des pays en voie de développement, et nous avons aussi la volonté d'intégrer l'autre puissance commerciale mondiale afin qu'elle soit moins tentée par certaines formes d'unilatéralisme.
La vigilance doit s'exercer quant à nos intérêts et à nos valeurs. Nos intérêts commerciaux apparaissent offensifs, car beaucoup de nos secteurs d'industrie et des services ont besoin d'exporter ; ils sont aussi défensifs car nos partenaires commerciaux ont tendance à vouloir prendre notre place y compris sur nos propres marchés. L'Union doit défendre ses valeurs d'autant plus que la politique commerciale extérieure est entrée dans le « champ de résonance » de l'opinion à partir de la conférence de Seattle : les normes sociales fondamentales, les normes environnementales, les normes sanitaires et leur articulation avec les règles de protection ou de libéralisation commerciale sont devenues des sujets très sensibles. Aussi essayons-nous d'exprimer le concept d'une libéralisation régulée, maîtrisée ou équitable, inspirée de ce qui a été réalisé en Europe.
Pour mener à bien cette tâche, la Commission européenne dispose d'un pouvoir d'initiative et travaille sous le contrôle du Conseil des ministres et du Parlement européen. La politique commerciale a été dotée dès l'origine en 1957 d'une procédure de décision à la majorité qualifiée pour l'essentiel, avec le maintien de l'unanimité pour les services, la propriété intellectuelle et les investissements. Ces exceptions posent de grandes difficultés, c'est pourquoi la Commission européenne a demandé que l'ensemble de la politique commerciale extérieure soit soumise à la majorité qualifiée à l'occasion de la Conférence intergouvernementale.
En ce qui concerne le cadre institutionnel au niveau mondial, M. Pascal Lamy a rappelé la création de l'OMC en 1994 et l'adjonction de l'Organe de règlement des différends, juridiction internationale commerciale qui commence à jouer un rôle et une influence de plus en plus importants, à tel point que l'on peut se demander si un déséquilibre n'apparaît pas au sein de l'OMC entre la fonction juridictionnelle - les panels - et la fonction législative.
Le fait que la Commission européenne ne soit pas encore parvenue à lancer un nouveau « round » de négociations est préoccupant. Or, un nouvel ensemble de règles est nécessaire afin que des sujets nouveaux soient abordés, comme par exemple la conciliation entre libéralisation commerciale et protection de l'environnement.
Trois champs d'action peuvent être cités en exemple. Le premier concerne la stratégie multilatérale de l'Union, qui est une priorité car c'est celle qui permet aux Européens d'être les mieux placés dans le jeu mondial. Le multilatéralisme - et donc le nouveau round de négociation globale, et non pas domaine par domaine - nous semble en effet être la seule manière d'intégrer davantage un certain nombre de pays en voie de développement dans le commerce mondial, ainsi que d'attirer les Etats-Unis dans le système plus équilibré que nous recherchons.
Ensuite, au plan bilatéral, l'Union a une relation de zone à zone avec les Etats-Unis, avec des périodes émaillées d'incidents divers. Elle a libéralisé de façon réciproque ou asymétrique ses échanges avec de nouvelles régions : le Mexique, l'Afrique du Sud, et des négociations en vue du libre-échange sont en cours avec, en Amérique latine, le Mercosur d'une part, et le Chili, d'autre part. D'autres négociations sont en finalisation avec l'Egypte et les négociations sont achevées avec les pays de Lomé.
Enfin, les instruments de défense commerciale à la disposition de l'Union sont défensifs et offensifs. L'instrument défensif essentiel est l'antidumping, qui consiste à compenser par l'imposition de droits de douane des importations faites à des prix bradés. Cette activité est importante, bien que les Etats-Unis utilisent cette procédure encore davantage, et a connu un saut au moment de la crise asiatique. Cette « arme » a d'ailleurs un rôle dissuasif important. L'instrument offensif est le règlement contre les obstacles au commerce, qui permet d'ouvrir des investigations à la suite d'une plainte d'un opérateur européen sur les marchés tiers et d'obtenir qu'un panel de l'OMC règle le différend.
En conclusion, M. Pascal Lamy a observé deux changements par rapport à l'Union européenne de Jacques Delors : les positions des Etats membres se sont rapprochées et les débats idéologiques se sont apaisés, aussi le poids de l'Union dans une négociation internationale est-il plus important. Ces sujets, autrefois purement techniques, sont devenus politiques. De nouveaux interlocuteurs sont apparus, en direction desquels les débats se sont élargis et diversifiés, et qui peuvent apparaître comme des concurrents pour les Parlements. Parmi ces nouveaux venus, on peut citer les ONG.
Mme Monique Collange a souhaité connaître l'état d'avancement du processus permettant de soumettre au libre-échange le secteur textile-habillement. Elle a insisté sur la nécessité pour l'Union européenne de veiller à ce que ce processus s'accompagne du respect des règles de l'Organisation internationale du travail, notamment en ce qui concerne le travail des enfants.
M. Jean-Louis Bianco a demandé, d'une part, comment on pouvait passer à la majorité qualifiée en matière de commerce international, d'autre part, quels étaient les alliés préférentiels de l'Union européenne dans les négociations à l'OMC. Il a également demandé au Commissaire européen quelles étaient ses idées, à la fois, pour mieux associer les ONG aux discussions multilatérales, et pour améliorer la visibilité des politiques étrangères de l'Union européenne partagées entre trois pôles : la présidence, le Parlement européen, les deux commissaires chargés de ces questions et le Haut Représentant chargé de la PESC.
Faisant référence aux mesures commerciales exceptionnelles destinées aux pays des Balkans, pour lesquels l'OLAF dénonce le non respect des règles d'origine et la fraude, M. Pierre Brana a souhaité savoir quelles mesures sont envisagées par l'Union européenne pour éviter ces risques. Le problème se posera d'ailleurs également dans le cadre de la franchise douanière qui sera accordée aux 48 pays les moins avancés. S'agissant des subventions illégales aux exportations américaines et de l'accord de compromis correspondant, il s'est demandé si l'on ne pouvait pas suggérer aux Etats-Unis d'adopter une position plus souple en la matière.
M. Charles Ehrmann a souhaité savoir dans quelle mesure les exportations vers les DOM-TOM figurent dans les chiffres du commerce extérieur de l'Union européenne qui sont très fluctuants. Il a ensuite fait remarquer qu'aujourd'hui l'embellie mondiale était due à l'embellie américaine. Enfin, il s'est interrogé sur l'avenir de la CIG et sur ses chances d'aboutir à un résultat.
M. René Mangin a, tout d'abord, fait part de ses craintes face à une libéralisation des services. L'expérience de la libéralisation des transports aériens nous rappelle la menace qui pèse sur la revitalisation de régions entières, d'où la crainte de voir se poursuivre ce phénomène avec les transports ferroviaires dont on parle à présent, sans que des contreparties ne soient prévues et au prix d'une remise en cause du service public. Il a ensuite regretté la position adoptée par l'Union européenne face à l'Autriche : n'aurait-il pas mieux valu ne rien faire plutôt que de reculer et lever les sanctions aussitôt la présentation du rapport des sages ?
M. Alain Barrau a souhaité savoir comment la Commission européenne envisageait-elle l'association régulière des parlementaires au travail de fond sur les questions de commerce international. Rappelant que les députés français avaient été associés aux dernières négociations multilatérales, il a demandé quelles étaient les propositions de la Commission européenne pour associer le Parlement européen et les Parlements nationaux ? S'agissant des alliés de l'Union européenne à l'OMC, il s'est dit désespéré de voir les pays liés à l'Union européenne par les accords de Lomé considérer les Quinze comme des pays du Nord semblables aux Américains. Comment la Commission européenne pourrait-elle éviter cela lors des prochaines négociations multilatérales et notamment développer les liens avec l'Amérique du Sud et le Mercosur ?
M. Jacques Myard a fait remarquer que passer à la majorité qualifiée dans les négociations globales où l'on discute de tout revenait à faire preuve d'un laisser-faire qui va à terme à l'encontre de nos intérêts et signifie la négation des politiques spécifiques de la Communauté européenne, dont il a cité en exemple la PAC et les spécificités du secteur du textile-habillement. Il s'est demandé ce qu'il restait à "abandonner" dès lors que l'on a déjà le tarif extérieur commun le plus bas face à des partenaires qui réclament encore davantage. Enfin, plutôt qu'intégrer le Haut Représentant chargé de la PESC au sein de la Commission européenne, ne serait-il pas plus pertinent d'intégrer celle-ci au sein du Secrétariat général du Conseil ?
M. Jean-Paul Charié a souhaité connaître la position du Commissaire européen sur la création des portails Internet internationaux qui posent notamment un problème de contrôle des échanges au titre des ententes, des positions dominantes ou de la protection des PME.
M. Paul Dhaille a fait part de son sentiment selon lequel, dans les négociations de l'OMC, un certain nombre de pays en voie de développement étaient très critiques vis-à-vis de l'Union européenne face à l'imposition de règles environnementales ou sociales perçues par eux comme des entraves au développement de leur propre commerce. D'une part, quels efforts peut-on déployer pour mieux expliquer la position européenne et constituer un bloc cohérent face aux Etats-Unis ? D'autre part, ne devrait-on pas exonérer les pays en très grande difficulté de ces règles qui risquent d'aggraver leur situation et d'être alors contre-productives?
Abordant la question de la diversité culturelle, le Président François Loncle s'est interrogé sur le point de savoir comment le Canada pourrait faire preuve de solidarité avec la position européenne.
M. Pascal Lamy a répondu aux intervenants.
En ce qui concerne le secteur textile-habillement, la période 1995-2005 est celle d'une élimination progressive des quotas. Ce démantèlement contingentaire s'effectue étape par étape et ne touche pas les protections tarifaires qui feront l'objet d'une autre négociation le moment venu. L'étape actuelle, la deuxième, nous mènera à environ 25 % du chemin en 2002. La troisième phase, qui s'ouvrira en 2002, portera sur une ouverture supplémentaire de 18 % de nos quotas éventuellement élargie pour les Etats tiers qui accepteront de faciliter l'accès de leurs marchés aux exportations européennes, notamment d'habillement.
Le Commissaire européen a confirmé qu'il avait reçu mandat pour les prochaines négociations commerciales d'établir une connexion, d'une manière ou d'une autre, entre les règles commerciales et les cinq conventions de base de l'OIT. Il ne peut y avoir de progrès en matière de libération des échanges si celle-ci se traduit par une augmentation du travail des enfants.
Selon le Traité, les décisions relatives à la politique commerciale se prennent à la majorité qualifiée à l'exception de celles concernant les services, la propriété intellectuelle et les investissements, qui nécessitent l'unanimité. Or ces derniers domaines s'étendent de plus en plus et il n'y a plus une négociation qui n'ait un contenu service ou investissement. Il en résulte des difficultés, et l'on perçoit déjà les risques de blocage qui accompagneront l'élargissement de l'Union à 25 ou 30 pays. Ces risques seront d'autant plus grands que les pays candidats sont souvent de petits pays, et par conséquent plus vulnérables aux pressions des grands pays extérieurs à l'Union. Deux pays, la France et l'Espagne, sont à ce stade réticents à abandonner l'exigence de l'unanimité concernant ces trois domaines car ils l'estiment nécessaire pour défendre la diversité culturelle et la notion de service public. Il faut les convaincre que ces deux questions peuvent être défendues en dépit du passage à la majorité qualifiée.
Lors des négociations commerciales, les alliés traditionnels de l'Union européenne sont les suivants : le Japon - une alliance souvent imputée à une politique agricole similaire mais qui s'appuie aussi sur une vision commune du système-, la Corée, Singapour, les pays candidats bien évidemment, mais aussi certains pays d'Amérique latine comme le Chili ou encore certains pays, encore peu nombreux, d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique.
Les organisations non gouvernementales sont de plus en plus associées aux décisions que ce soit au niveau national par le biais du Haut conseil à la coopération internationale en France, ou au niveau européen, par le biais de consultations permanentes organisées par la Commission et le Parlement européens. Il reste cependant beaucoup d'efforts à faire au plan international, où l'on constate que certains pays en développement sont assez réticents à associer les ONG aux travaux de l'OMC, considérant que ce sont des mouvements à connotation très occidentale.
La création d'un Haut Représentant chargé de la PESC pose effectivement parfois des problèmes de cohérence avec l'action de la Commission européenne. C'est la raison pour laquelle le Président de la Commission, M Romano Prodi vient de suggérer que cette personnalité devienne membre de droit de la Commission afin de donner plus de cohérence au schéma institutionnel de l'Union.
L'Union accorde à certains pays des régimes commerciaux préférentiels, et il importe alors de pouvoir vérifier l'origine des produits. De tels régimes ont été octroyés aux pays les moins développés, et également récemment aux pays des Balkans ; ces pays ne sont pas, par définition, les pays qui disposent de la meilleure capacité administrative et douanière. L'Union détient cependant un certain nombre de moyens pour détecter les fraudes, en attendant que ces pays se dotent eux-mêmes des capacités nécessaires. Dans le cadre de l'initiative de la Commission "tout sauf les armes" en faveur des 48 pays les moins avancés, il est proposé que le régime dérogatoire puisse être rapidement suspendu dès que des fraudes seraient constatées.
En ce qui concerne l'accord de procédure récemment signé avec les Etats-Unis, il est prévu que les parties retourneront devant le panel de l'OMC avant d'exercer les sanctions auxquelles nous aurions droit si les Etats-Unis ne mettaient pas leur législation en conformité avec les règles de l'OMC. Cet accord de procédure traduit une évolution de la position des Etats-Unis vers notre position, ce qui sera important par la suite.
Le commerce extérieur de l'Union européenne est déficitaire de 40 ou 50 milliards d'euros au premier semestre 2000 en raison principalement du choc pétrolier, les Américains connaissant quant à eux un déficit de 400 milliards de dollars sur l'année. La tendance de fond est cependant à l'équilibre mais elle pourrait être remise en question par un ralentissement de la croissance américaine d'où l'importance d'ouvrir d'autres marchés à nos exportations, notamment dans les pays en développement.
En ce qui concerne la CIG, le pas à franchir est considérable, et il peut être préférable de reporter la décision que de prendre une mauvaise décision. La question essentielle porte sur le point de savoir quelles sont les décisions qui resteront à l'unanimité. La question du nombre de commissaires est beaucoup plus accessoire.
A propos de la libéralisation des services, M. Pascal Lamy a insisté sur la distinction entre la politique interne de l'Union européenne, qui relève de la règle de la majorité qualifiée, et les négociations dans le cadre de l'OMC où l'unanimité reste la règle. Personne ne songe d'ailleurs à modifier cette dernière, même si elle explique la difficulté des négociations multilatérales. En ce qui concerne la situation à l'intérieur de l'Union, la Commission actuelle a rappelé la nécessité de préserver un service universel de qualité. En ce qui concerne l'OMC, il faut préciser que les transports aériens par exemple ne sont pas pour l'instant dans le champ de l'organisation. Enfin, il faut comprendre que lancer une négociation dans le secteur des services est très différent d'une négociation sur les marchandises, car elle ne vous oblige en rien sur le contenu de la règle mais vise à faire reconnaître que l'on ne peut exercer de discrimination au titre de la réglementation des services. Il s'agit plutôt de règles de transparence et de non-discrimination.
Sur l'Autriche, l'astuce de procédure imaginée, à savoir distinguer entre les règles bilatérales et la vie interne de l'Union, n'a pas tellement bien fonctionné. Cependant, il ne faut pas regretter le geste qui a été fait, il était nécessaire et a probablement été utile, notamment pour rééquilibrer le rapport de forces à l'intérieur de la droite autrichienne, ce qui était l'objectif politique recherché. Pour l'avenir, la solution réside probablement dans la future Charte, voire dans la précision des articles du Traité eux-mêmes, qui devraient compter des dispositions plus opérationnelles que ce qui existe actuellement sur le sujet.
Le contrôle parlementaire est très important. Il est assuré au quotidien par la commission compétente du Parlement européen. Il peut également l'être par les institutions spécialisées des Parlements nationaux, comme la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, qui s'est montrée la plus active, avec son équivalent danois, à Seattle. Dans les autres pays, seuls les parlements danois, allemand et britannique montrent un intérêt prononcé pour les questions commerciales extérieures. Mais si ces dernières semblent parfois arides, le temps où elles n'étaient qu'une affaire de techniciens est révolu.
M. Pascal Lamy a rappelé que notre relation avec les pays ACP à Seattle n'avait pas été satisfaisante. La réforme du secteur de la politique extérieure de la Commission avait pourtant pour objectif de rapprocher la politique commerciale menée par les pays du Nord avec celle en direction des pays du Sud. Le prédécesseur de M. Lamy, Sir Leon Brittan, ne s'occupait en effet que de la politique commerciale entre pays industrialisés.
Les discussions menées actuellement avec des pays d'Amérique latine entrent en concurrence avec les efforts américains pour mettre en place une vaste zone américaine de libre-échange. Il s'agit en effet de négociations très importantes d'un point de vue géopolitique. Ainsi des négociations sont actuellement en cours d'une part avec le Chili, d'autre part avec le Mercosur. Ce processus devrait peut-être être accéléré, mais cela n'est pas possible dans le cadre du mandat qui a été donné à M. Lamy car cela exigera sans doute un certain nombre de concessions, concernant notamment l'ouverture de nos marchés agricoles.
Répondant à M. Jacques Myard, M. Pascal Lamy a fait remarquer, à propos du débat entre unanimité et majorité qualifiée, que la PAC, qui est une grande conquête française, ne serait jamais devenue ce qu'elle est si elle avait été gouvernée par la règle de l'unanimité. Quant à l'ouverture des frontières commerciales, ce sont les entreprises, et notamment françaises, qui la demandent le plus car elles souhaitent exporter davantage et se heurtent à des obstacles techniques et normatifs. Enfin, le vieux rêve de dissoudre la Commission dans un secrétariat serait la meilleure solution pour que le système ne fonctionne plus, ce qui est probablement le but recherché par ceux qui prônent une telle idée.
Le développement des portails Internet est une question importante pour l'avenir. Mais dans ce domaine, la technique va souvent plus vite que les normes. Ainsi, des opérations, comme le rapprochement Time Warner - EMI ou Vivendi - Universal, sont, pour la Commission, de bonnes occasions pour faire prendre des engagements précis aux intéressés destinés à préserver des conditions satisfaisantes de concurrence.
Certains pays en développement refusent de se soumettre à des normes sociales, sanitaires ou environnementales qui sont en fait les nôtres. Il est donc indispensable de tout faire pour les convaincre, en développant l'assistance technique dans ces domaines. Il faut quand même noter que certains pays sont moins réticents sur ce sujet, comme l'Egypte, la Corée du Sud, Singapour ou le Chili, qui pourraient peut-être nous aider à convaincre d'autres pays de l'importance de ces normes. De toute façon, exonérer un pays de certaines règles n'est pas une bonne solution, il est préférable de fixer des périodes de transition, comme l'accord de Marrakech l'a par exemple prévu assez largement, notamment pour la propriété intellectuelle.
Le Canada est sur la même longueur d'ondes que l'Union européenne en ce qui concerne la diversité culturelle, cependant il préférait ne pas traiter de cette question dans le cadre de l'OMC, mais dans le cadre d'une convention de l'UNESCO. L'état actuel de la « gouvernance » internationale, un peu trop éparpillé, ne rend pas souhaitable une solution dans un tel cadre ; il semble donc plus prudent de traiter aussi ce sujet dans le cadre de l'OMC et d'y faire preuve de vigilance afin que les négociations en cours ne remettent pas en cause notre objectif de diversité culturelle.
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