ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES
COMPTE RENDU N° 22
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 12 janvier 2000
(Séance de 15 heures)
Présidence de M. Paul Quilès, Président
SOMMAIRE
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- Examen du projet de loi (n° 1867), adopté par le Sénat, relatif aux volontariats civils institués par l'article L. 111-2 du Code du service national (M. André Vauchez, rapporteur) (rapport)
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La Commission a examiné, sur le rapport de M. André Vauchez, le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif aux volontariats civils institués par l'article L. 111-2 du service national (n° 1867).
Le rapporteur a tout d'abord souligné qu'il existait une filiation directe entre les formes civiles du service national, qui prendront fin avec le système de conscription au 31 décembre 2002, et les volontariats civils définis dans le texte en discussion. Il a observé que les formes civiles du service national, apparues dès la fin des années cinquante, s'étaient diversifiées ces dernières années et avaient concerné environ 27 000 jeunes gens en 1999. Aux services de la coopération et de l'aide technique se sont ajoutés progressivement le service des objecteurs de conscience, le service dans la police nationale et le service de sécurité et de défense civile. D'autres formes militaires du service national, comme les protocoles « ville », « anciens combattants », « santé », « solidarité handicapés », se sont également développées dans une finalité civile.
M. André Vauchez a alors estimé que le principe de ces formes civiles du service national méritait d'être conservé dans la mesure où elles ont montré leur utilité pour le renforcement de la cohésion sociale et le rayonnement de notre pays à l'étranger. Il serait préjudiciable de priver les jeunes qui le souhaitent des moyens leur permettant de marquer leur engagement dans la vie sociale et économique. De plus, il est certain que, privés de la ressource de la conscription, de nombreux organismes utilisateurs ne pourraient plus assurer leurs missions d'intérêt général en l'absence d'un système de remplacement.
Ajoutant que le dispositif prévu par le projet de loi parachevait la réforme du service national, il a rappelé qu'aux termes de la loi du 28 octobre 1997, le nouveau service national comprenait en effet deux volets :
- un volet obligatoire composé du recensement et de l'appel de préparation à la défense, l'appel sous les drapeaux étant suspendu pour les jeunes nés après le 31 décembre 1978 ;
- un volet facultatif qui distingue deux types de volontariat, le volontariat dans les armées, dont le statut juridique a été fixé lors de la réforme de 1997, et les volontariats civils dont seul le principe est actuellement posé dans le Code du service national.
Le rapporteur a souhaité que le nouveau système trouve une dynamique propre, ce qui suppose à la fois une excellente communication en direction des jeunes gens potentiellement intéressés et l'adoption d'un statut du volontaire suffisamment attractif. Il a souligné à cet égard que les volontariats civils ne devaient pas être confondus avec les différents systèmes d'insertion des jeunes sur le marché du travail, en particulier le dispositif des emplois jeunes puisqu'en termes de durée, de statut juridique, de finalité ou de missions confiées aux jeunes, les deux systèmes n'étaient pas concurrents et que les volontariats ne constitueraient pas une insertion sur le marché de l'emploi mais bien une démarche individuelle d'engagement dans la vie sociale et parfois économique du pays.
M. André Vauchez a indiqué que le projet de loi prévoyait un cadre unique et protecteur, adapté aux différentes formes possibles de volontariat. Il a précisé tout d'abord que les volontariats civils seraient ouverts à l'ensemble des Français et des Françaises âgés de plus de 18 ans et de moins de 28 ans à la date du dépôt de leur candidature, que les volontaires devraient être en règle avec les obligations du Code du service national et satisfaire à des critères d'aptitude et à des conditions définis par décret pour chaque forme de volontariat. Il a également fait observer que les domaines d'accomplissement du volontariat civil seraient divers puisque trois grands domaines d'actions sont prévus : défense, sécurité et prévention civile pour la protection des personnes, des biens et de l'environnement ; cohésion sociale et solidarité auprès des personnes en difficulté ; coopération internationale, aide humanitaire et développement des entreprises françaises sur les marchés extérieurs.
Après avoir relevé que plusieurs types d'organismes devraient accueillir les volontaires (collectivités locales, entreprises, associations et établissements publics), il a souligné que certains services de l'Etat seraient aussi concernés à l'étranger, dans les DOM-TOM, en Nouvelle-Calédonie, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Après avoir évoqué la nécessité du caractère attractif du nouveau dispositif, l'une des clés de sa réussite tenant évidemment aux conditions matérielles d'accomplissement des volontariats, il a considéré que le projet de loi répondait en grande partie à cette préoccupation, en particulier en ce qui concerne la protection contre les risques sociaux et les modes d'indemnisation des volontaires, même s'il pouvait encore être amélioré sur certains points.
Il a indiqué que les volontaires civils seraient placés sous l'autorité d'un Ministre et relèveraient des règles de droit public, c'est-à-dire qu'ils seraient placés dans une logique contractuelle de droit public, et ajouté que le Ministre compétent exercerait un contrôle sur les organismes d'accueil, à la fois par le biais de l'agrément des activités exercées et de la convention que les organismes signeront avec l'Etat.
Il a alors précisé que trois types de dispositions concourraient à ce que les volontaires accomplissent leur mission dans des conditions satisfaisantes. D'une part, les volontaires recevront une indemnité mensuelle, identique pour toutes les formes de volontariat, et qui pourra être complétée par des prestations nécessaires à leur subsistance, à leur équipement et à leur logement. D'autre part, le projet de loi prévoit, à la suite d'une décision du Sénat, une défiscalisation de ces différentes indemnités qui seront exclues de l'assiette de l'impôt sur le revenu, de la CSG et de la CRDS. Les volontaires bénéficieront d'un régime de protection sociale complet, couvrant l'ensemble des risques sociaux, moyennant une contribution de l'organisme d'accueil. Enfin, le texte dispose que le temps du volontariat civil, dès lors qu'il excédera 6 mois, sera assimilé à une période d'assurance pour l'ouverture et le calcul des droits à retraite et que, de même, le volontaire pourra bénéficier d'un recul de la limite d'âge pour présenter sa candidature à certains emplois publics.
Intervenant en qualité de rapporteur sur le projet de loi de la Délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, Mme Nicole Bricq, précisant qu'il s'agissait là de la première saisine de cette délégation sur un texte législatif, a indiqué qu'au cours de sa réunion, tenue la veille, celle-ci avait adopté sur son rapport quatre recommandations compte tenu des modifications apportées par le Sénat. Elle a brièvement présenté ces recommandations.
La première prévoit qu'une information sur les volontariats civils détaillée et respectueuse du principe de l'égalité entre les sexes devra être organisée lors des journées d'appel de préparation à la défense, à l'intention des jeunes gens qui y participent. Une même information, la plus large possible devra aussi être organisée à l'intention des femmes nées avant le 1er janvier 1983, qui ne sont pas concernées par le dispositif de ces journées.
La seconde souligne que, conformément au principe d'universalité posé par le premier alinéa de l'article 1er du projet de loi, toutes les formes de volontariat civil sans exception devront être ouvertes aux femmes. Dans la mesure où les critères d'admission au volontariat pourraient être cause de rupture de l'égalité entre hommes et femmes, elle recommande également qu'ils soient définis avec précision par les ministres compétents dans le souci du respect de cette égalité.
La Délégation recommande par ailleurs que les volontaires dont la mission est suspendue pour cause de maladie, de maternité, d'adoption ou d'incapacité temporaire devront pouvoir, à leur demande, prolonger leur volontariat d'une durée égale à celle de leur indisponibilité, sans que la durée totale de leur engagement puisse excéder 24 mois.
Enfin, la Délégation recommande, pour un meilleur contrôle, qu'à l'occasion du débat budgétaire les Ministres adressent aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat ainsi qu'à leurs délégations aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes une note d'information annuelle qui détaille les conditions d'exécution de la loi sur les volontariats civils et qui présente des statistiques comparatives des missions exercées à ce titre par les femmes et par les hommes.
Indiquant qu'il comprenait bien le sens des recommandations de la Délégation, M. André Vauchez, rapporteur, s'est cependant interrogé sur les conditions d'une information spécifique des jeunes femmes nées avant 1983.
A la suite d'une remarque de M. Gilbert Meyer, il s'est également interrogé sur la notion de suspension du volontariat mentionnée à la troisième recommandation et sur les conditions de prolongation de ce volontariat qui en découleraient, le Président Paul Quilès faisant remarquer que l'article 11 du projet de loi prévoyait le maintien du dispositif indemnitaire dans les cas répertoriés par la Délégation.
Mme Martine Lignières-Cassou, Présidente de la Délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, a précisé que la suspension ne concernait pas le contrat mais la mission.
A propos de la quatrième recommandation, M. André Vauchez a fait remarquer que la Délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes disposait à l'égard du Gouvernement d'un pouvoir général d'audition et de communication d'informations dont elle pouvait user sans qu'il soit nécessaire d'en prévoir l'application particulière dans chaque loi.
M. Christian Martin s'étant inquiété de l'application du dispositif du volontariat aux sapeurs-pompiers, M. Guy-Michel Chauveau s'est demandé si des dispositions ne devaient pas être élaborées pour permettre de continuer à recourir aux volontaires au-delà de la période de deux ans prévue par le projet de loi eu égard aux coûts de leur formation.
La Commission est ensuite passée à l'examen des articles du projet de loi :
Chapitre I
Principes
Article premier : Champ d'application et modalités générales d'accomplissement du volontariat civil :
La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à codifier les dispositions sur les volontariats civils dans le Code du service national.
Elle a ensuite examiné un amendement du rapporteur regroupant dans l'article premier l'ensemble des dispositions relatives au champ d'accomplissement du volontariat civil et l'élargissant, sous certaines conditions, aux ressortissantes et aux ressortissants des Etats membres de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'espace économique européen. Le rapporteur a estimé qu'une telle disposition permettrait de lever tous les risques de contradiction avec le droit communautaire. Après que M. Jean Briane se fut montré dubitatif sur l'application pratique d'une telle disposition, la Commission a adopté cet amendement.
Elle a alors adopté l'article premier ainsi modifié.
Article premier bis : Conditions générales d'accomplissement du volontariat civil :
La Commission a tout d'abord adopté un amendement de cohérence du rapporteur relatif à la codification du dispositif.
Elle a ensuite examiné un amendement présenté par Mmes Nicole Bricq et Martine Lignières-Cassou précisant que les critères d'aptitude et les conditions d'accès au volontariat devaient permettre un égal accès aux Françaises et aux Français. Elle a adopté cet amendement, modifié par deux sous-amendements, l'un rédactionnel du rapporteur, l'autre de M. Gilbert Meyer substituant aux termes de Françaises et Français les termes de femmes et d'hommes afin de prendre en compte également les volontaires européens.
Après que le rapporteur eut souligné la nécessité du respect par le ministre compétent du principe de la parité entre les hommes et les femmes lors de l'acceptation des candidatures, elle a enfin adopté un amendement du rapporteur réorganisant la présentation par le texte des conditions d'accès aux volontariats, modifié par un sous-amendement reprenant les dispositions proposées par Mmes Nicole Bricq et Martine Lignières-Cassou.
La Commission a adopté l'article premier bis ainsi modifié.
Article premier ter : Condition particulière d'accomplissement du volontariat civil :
La Commission a adopté un amendement de cohérence du rapporteur relatif à la codification du dispositif.
Puis elle a examiné un amendement du rapporteur reprenant les dispositions du deuxième alinéa de l'article premier relatives aux modalités générales d'accomplissement du volontariat civil. Mme Martine Lignières-Cassou a alors fait observer que les modalités prévues par le projet de loi étaient relativement rigides, le volontaire ne pouvant ni modifier l'objet de son volontariat, ni le fractionner. Elle a estimé souhaitable de mettre en place un dispositif qui soit à la fois attractif pour les jeunes et présente une certaine souplesse, afin que le volontariat civil puisse être utilisé dans des circonstances exceptionnelles telles que les tempêtes que la France a connues à la fin de l'année 1999. Après que M. André Vauchez eut fait observer que, d'une part, le dispositif permettait une prorogation du contrat de volontariat et que, d'autre part, la possibilité pour le volontaire de changer de type de volontariat soulèverait des difficultés de gestion considérables, la Commission a adopté l'amendement du rapporteur.
La Commission a adopté l'article premier ter ainsi modifié.
Article 2 : Domaines d'accomplissement du volontariat civil :
La Commission a adopté un amendement de cohérence du rapporteur relatif à la codification du dispositif.
Elle a adopté l'article 2 ainsi modifié.
Article 3 : Structures d'accueil des volontaires civils :
La Commission a adopté un amendement de cohérence du rapporteur relatif à la codification du dispositif.
Puis elle a adopté un amendement du rapporteur supprimant la dernière phrase de l'article 3, considérée comme superfétatoire.
La Commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.
Article 4 : Régime de droit public des volontaires civils :
La Commission a adopté un amendement de cohérence du rapporteur relatif à la codification du dispositif.
Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur précisant que, dans leurs rapports avec l'Etat, les volontaires civils relèvent d'un régime de droit public mais que, à l'égard de leur organisme d'accueil, ils peuvent être soumis aux règles propres à ce dernier.
La Commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.
Article 5 : Convention entre l'Etat et les structures d'accueil des volontaires civils :
La Commission a adopté un amendement de cohérence du rapporteur relatif à la codification du dispositif.
Elle a adopté l'article 5 ainsi modifié.
Article 6 : Interruption anticipée du volontariat civil :
La Commission a adopté deux amendements de cohérence du rapporteur relatifs à la codification du dispositif.
Puis elle a successivement adopté trois amendements du rapporteur :
- le premier instaurant une période probatoire d'un mois au cours de laquelle le volontaire peut unilatéralement et sans préavis mettre fin à son engagement ;
- le deuxième de cohérence rédactionnelle au début du premier alinéa ;
- le troisième substituant aux termes d'« autre activité professionnelle à temps plein » ceux, plus exacts et moins restrictifs, d'« activité professionnelle » pour définir l'activité que le Ministre compétent peut permettre au volontaire d'exercer en mettant fin à son volontariat.
La Commission a alors adopté l'article 6 ainsi modifié.
Article 6 bis : Certificat d'accomplissement du volontariat civil :
La Commission a adopté un amendement de cohérence du rapporteur relatif à la codification du dispositif.
Elle a adopté l'article 6 bis ainsi modifié.
Chapitre II
Droits et obligations du volontaire civil
Article 7 : Caractère exclusif du volontariat civil :
La Commission a adopté un amendement de cohérence du rapporteur relatif à la codification du dispositif.
Elle a adopté l'article 7 ainsi modifié.
Article 8 : Obligations professionnelles du volontaire civil :
La Commission a adopté un amendement de cohérence du rapporteur relatif à la codification du dispositif.
Elle a adopté l'article 8 ainsi modifié.
Article 9 : Indemnités et prestations versées aux volontaires civils :
La Commission a adopté un amendement de cohérence du rapporteur relatif à la codification du dispositif.
Elle a adopté l'article 9 ainsi modifié.
Article 10 : Régime des congés annuels :
La Commission a adopté un amendement de cohérence du rapporteur relatif à la codification du dispositif.
Elle a adopté l'article 10 ainsi modifié.
Article 11 : Protection sociale du volontaire civil :
La Commission a tout d'abord adopté un amendement de cohérence du rapporteur relatif à la codification du dispositif.
Elle a ensuite adopté deux amendements de précision du rapporteur :
- l'un indiquant au paragraphe I que, en Nouvelle-Calédonie, dans les territoires d'outre-mer et dans les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, la couverture sociale du volontaire était assurée « par l'organisme d'accueil » lorsque le volontariat n'est pas effectué au sein d'un service de l'Etat ;
- le second mentionnant au paragraphe III que l'Etat assurerait la couverture des risques pour les volontaires civils affectés dans ses services dans les départements et territoires d'outre-mer ainsi que dans les collectivités territoriales d'outre-mer à statut particulier, sans préjudice de la réglementation applicable localement.
Puis la Commission a examiné un amendement présenté par Mmes Nicole Bricq et Martine Lignières-Cassou visant à permettre au volontaire civil dont la mission est suspendue pour cause de maladie, de maternité, d'adoption ou d'incapacité temporaire, de demander une prolongation de son volontariat d'une durée égale à celle de son indisponibilité, sans toutefois que la durée totale de son engagement ne puisse excéder 24 mois. Le Président Paul Quilès s'étant interrogé sur la recevabilité financière de cette disposition, sa discussion éventuelle a été reportée à la réunion prévue pour l'examen des amendements en application de l'article 88 du Règlement.
La Commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.
Article 12 : Prise en compte du volontariat civil en matière d'assurance vieillesse :
La Commission a adopté un amendement de cohérence du rapporteur relatif à la codification du dispositif.
Elle a adopté l'article 12 ainsi modifié.
Article 13 : Accès à un emploi public :
La Commission a adopté un amendement de cohérence du rapporteur relatif à la codification du dispositif.
Elle a adopté l'article 13 ainsi modifié.
Article 13 bis : Prise en compte du volontariat civil pour la validation des acquis professionnels :
La Commission a adopté un amendement de cohérence du rapporteur relatif à la codification du dispositif.
Elle a adopté l'article 13 bis ainsi modifié.
Chapitre III
Dispositions diverses et finales
La Commission a examiné un amendement présenté par Mmes Nicole Bricq et Martine Lignières-Cassou prévoyant une information détaillée et respectueuse de l'égalité entre les sexes, d'une part, à l'intention des jeunes gens participant à l'appel de préparation à la défense, d'autre part, à l'intention des jeunes Françaises nées avant le 1er janvier 1983. M. André Vauchez a fait observer que l'article L. 114-3 du Code du service national prévoyait d'ores et déjà une information sur les volontariats et que, par ailleurs, il serait discriminatoire d'organiser une information spécifique à destination des jeunes femmes nées avant le 1er janvier 1983. M. Robert Poujade a fait valoir que le texte de l'amendement était discutable en ce qu'il préjugeait d'un comportement des agents publics contraire à la loi qu'ils étaient chargés d'appliquer. Mme Nicole Bricq ayant souligné l'importance de faire figurer dans la loi cette mesure favorable à la parité et Mme Martine Lignières-Cassou ayant insisté sur l'écart entre les faits et les textes, le Président Paul Quilès a suggéré que les auteurs de l'amendement proposent une modification de l'article L. 114-3 du Code du service national pour le rendre plus conforme à leurs préoccupations. Il a ajouté, en réponse à Mme Martine Lignières-Cassou qui faisait observer qu'une telle modification ne répondrait pas au souci d'informer les Françaises nées avant le 1er janvier 1983, qu'un engagement en ce sens pourrait être demandé au Gouvernement lors de l'examen du projet de loi en séance publique. M. Robert Poujade a approuvé ces propos estimant que l'information demandée relevait non de la loi mais de la circulaire ministérielle.
Mmes Nicole Bricq et Martine Lignières-Cassou ont alors retiré leur amendement.
Article 14 : Responsabilité pécuniaire et protection du volontaire civil affecté à l'étranger :
La Commission a adopté un amendement de cohérence du rapporteur relatif à la codification du dispositif.
Elle a adopté l'article 14 ainsi modifié.
Article 15 : Modifications du Code de la sécurité sociale :
La Commission a adopté un amendement de conséquence du rapporteur découlant de la codification du dispositif sur le volontariat civil.
Elle a adopté l'article 15 ainsi modifié.
Article 15 bis : Volontariat de solidarité internationale :
La Commission a adopté un amendement de cohérence du rapporteur relatif à la codification du dispositif.
Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur supprimant la référence au décret comme fondement des dispositions spécifiques aux volontariats visés par l'article, afin d'englober dans son champ d'application le service volontaire européen régi par le droit communautaire.
La Commission a alors adopté l'article 15 bis ainsi modifié.
Article 16 : Application aux territoires d'outre-mer :
La Commission a adopté un amendement de cohérence du rapporteur relatif à la codification du dispositif.
Elle a également adopté un amendement du rapporteur excluant du champ des volontariats effectués en Nouvelle-Calédonie, dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte les jeunes Européens visés à l'article premier modifié du projet de loi.
La Commission a adopté l'article 16 ainsi modifié.
Article additionnel après l'article 16 : Rapport d'exécution :
Après l'article 16, la Commission a examiné un amendement présenté par Mmes Nicole Bricq et Martine Lignières-Cassou tendant à améliorer l'information des commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat ainsi que des deux délégations parlementaires aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes. M. André Vauchez s'est déclaré défavorable à l'amendement, faisant observer que ces délégations disposaient d'ores et déjà, en vertu de leur texte constitutif, de moyens conséquents d'information et que, par ailleurs, de telles dispositions pourraient être prévues pour chacun des projets de loi examinés par l'Assemblée, alors qu'un dispositif général était déjà prévu par la loi. Il a enfin mis en doute la nature législative d'une telle disposition.
Mme Martine Lignières-Cassou a souligné que la parité entre femmes et hommes devait être traitée par toutes les commissions permanentes des deux assemblées, et pas seulement par les délégations nouvellement créées. Le Président Paul Quilès a fait remarquer que le texte constitutif de ces délégations était explicite quant à leurs moyens de recueillir des informations et de les transmettre aux commissions permanentes. M. Robert Poujade a estimé que les délégations parlementaires aux droits des femmes ne pouvaient préjuger de leur incapacité à obtenir les informations visées par l'amendement, citant à ce propos l'adage « nemo auditur propriam turpitudinem allegans ». Le Président Paul Quilès a alors suggéré que l'amendement soit modifié pour demander aux ministres concernés un rapport annuel sur l'exécution du projet de loi, notamment au regard de l'égalité des droits entre femmes et hommes. Mmes Martine Lignières-Cassou et Nicole Bricq se sont déclarées favorables à une telle proposition. La Commission a alors adopté l'amendement ainsi modifié.
Article 17 : Modalités d'application de la loi :
La Commission a tout d'abord adopté un amendement de cohérence du rapporteur relatif à la codification du dispositif.
Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur prévoyant que la définition des modalités d'application du projet de loi relèverait du décret simple et non du décret en Conseil d'Etat.
La Commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.
La Commission a alors adopté l'ensemble du projet de loi (n° 1867) relatif aux volontariats civils institués par l'article L. 111-2 du Code du service national ainsi modifié.
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