Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Mardi 23 octobre 2001(Séance de 21 heures) 1

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 13

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 23 octobre 2001
(Séance de 21 heures)

Présidence de M. Michel Suchod, Secrétaire,

puis de M. Augustin Bonrepaux, Doyen d'âge

SOMMAIRE

pages

- Suite de l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2002 (n° 3262) Examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2002 (n° 3262)

· Budget annexe des Prestations sociales agricoles

· Logement

· Environnement

La Commission a poursuivi l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2002 (n° 3262).

La Commission a tout d'abord examiné, sur le rapport de M. Charles de Courson, Rapporteur spécial, les crédits du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA).

M. Charles de Courson, Rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que, compte tenu du rattachement des articles du projet de loi de finances concernant les retraites agricoles au budget de l'Agriculture, seuls les amendements purement budgétaires visant les crédits du BAPSA seraient aujourd'hui mis aux voix.

En ce qui concerne le projet de BAPSA, comme l'avait souhaité le Président de la commission, il a, cette année encore, été procédé à des contrôles sur pièces et sur place auprès de cinq caisses : Eure-et-Loir, Allier, Ariège, Tarn-Aveyron et Corse. Au total, sur trois ans, treize caisses auront été contrôlées, soit près de 20% du total des 78 caisses de MSA, dont quatre fois la Corse.

S'agissant du projet de budget annexe pour 2002, celui-ci doit en premier lieu être analysé au regard de l'exécution de l'exercice passé et de l'exercice en cours, qui démontrent que le BAPSA souffre de plus en plus d'un manque de sincérité. Ainsi, pour 2000, le déficit d'exécution a été de 3 milliards de francs, et, malgré le supplément de C3S (contribution sociale de solidarité sur les sociétés) et de subvention budgétaire, 520 millions de francs ont dû être prélevés sur le fonds de roulement. Celui-ci a, du coup, été réduit à peu de choses (205 millions de francs).

Pour 2001, le Rapporteur spécial a indiqué que les analyses de son rapport de l'an passé concluaient à une sous-estimation du déficit avant subvention de 1,25 milliard de francs. Cette prévision a été dépassée par la réalité, puisque les dernières estimations révisées montrent un déficit d'exécution de près de 1,4 milliard de francs. Les règles régissant les budgets annexes imposant un équilibre en exécution, il sera nécessaire de financer ce déficit en loi de finances rectificative, le fonds de roulement étant, en tout état de cause, insuffisant. Compte tenu de la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel sur les lois de financement de la sécurité sociale, qui impose maintenant que les modifications substantielles de l'économie générale des régimes sociaux soient préalablement prévues en loi de financement avant d'être précisées en collectif lorsque cela est nécessaire, il serait prudent d'amender le projet de loi de financement pour 2002, de façon à prévoir les recettes permettant de financer ce déficit.

A grands traits, le projet de BAPSA pour 2002 prévoit une très forte hausse des recettes, une hausse forte, mais moindre des dépenses, et donc une diminution affichée du déficit à financer par subvention budgétaire. Les recettes supplémentaires nettes hors subvention budgétaire, d'un total de 6,5 milliards de francs par rapport à la loi de finances pour 2001, proviennent :

- de quatre hausses importantes, à hauteur de 1,6 milliard de francs de la cotisation sur la TVA, 3,6 milliards de francs des transferts démographiques entre les régimes, 660 millions de francs pour le reversement de la CSG et 1,6 milliard de francs pour le prélèvement sur la C3S ;

- de deux diminutions, nettement plus faibles. Les cotisations baisseraient de 640 millions de francs, et les remboursements du FSV (Fonds de solidarité vieillesse) de 440 millions de francs.

Quant aux dépenses supplémentaires, de 3 milliards de francs, elles résultent de la poursuite de la croissance des dépenses de maladie, en hausse de 1,7 milliard de francs, et des mesures nouvelles en faveur de la revalorisation des retraites modestes au niveau du minimum vieillesse, pour 1,2 milliard de francs. Ainsi, globalement, la subvention d `équilibre est réduite de 3,6 milliards de francs, et ne s'élèverait plus qu'à 1,8 milliard de francs.

Ce projet de budget est de nouveau sous-estimé, d'un minimum de 1,2 milliard de francs, en raison d'une surestimation des recettes de TVA et de cotisations de l'ordre de 400 millions de francs, et d'une sous-estimation des dépenses de maladie, de frais financiers, et de dépenses de vieillesse de l'ordre de 770 millions de francs. Ce montant représente au demeurant, a priori, un simple minorant du « dérapage » prévisible de l'exécution du BAPSA, car il est fondé sur les prévisions de réalisations pour 2001 de la mi-septembre, qui, comme l'an passé, seront encore sans doute dépassées d'ici la fin de l'exercice.

L'appréciation de la vraisemblance et de la sincérité du BAPSA pose au moins trois problèmes récurrents. En premier lieu, contrairement au projet de loi de financement, les prévisions du BAPSA ne sont pas des objectifs, mais des estimations dont découle le calcul de la subvention d'équilibre, qui ne peut plus être financée par le fonds de roulement. Par ailleurs, en dépenses, comme d'habitude, le BAPSA ne tient pas compte de toutes les mesures prévues par le PLFSS. Ainsi, le coup de pouce sur les pensions finalement décidé relève les dépenses prévisibles de vieillesse du BAPSA de 138 millions de francs. Enfin, l'estimation des recettes de TVA apparaît, comme les années précédentes, difficilement compréhensible. L'évolution des recettes de TVA brutes et des restitutions est en effet totalement incohérente avec les prévisions des Voies et moyens, seule l'évolution des recettes nettes étant cohérente avec celle-ci. Il serait donc préférable de ne retenir, dans le BAPSA, que la seule notion de recettes nettes. Par ailleurs, le produit de la TVA nette apparaît sensiblement surestimé, puisqu'il est calculé sur la base du taux de croissance de l'économie de 2,5%, que tous les experts considèrent comme surestimé d'environ 1%. En revanche, le rapporteur a indiqué sa satisfaction de constater que le Gouvernement avait enfin accepté dans le cadre de la loi de finances pour 2001, de pérenniser le prélèvement sur la C3S, comme il le demandait depuis trois ans.

En ce qui concerne les recettes de cotisations et de contributions sociales, des problèmes demeurent également :

- le Gouvernement n'a pas proposé de supprimer complètement l'assiette minimum en assurance maladie, mais s'est contenté de l'étape de l'an passé, c'est-à-dire la suppression de la majoration de cette assiette minimum, qui représente un coût de 220 millions de francs, il est vrai non négligeable au regard de la faiblesse des marges de man_uvre budgétaire;

- la première étape, réalisée en 2001, de suppression d'une des cotisations dites de solidarité doit être poursuivie. Les deux cotisations solidaires restantes doivent être supprimées, en particulier celle, d'un montant anecdotique de 11 millions de francs, sur les associés apporteurs de capitaux. Cette cotisation est impossible à lever, comme le prouvent les quelques caisses qui ne la mettent même pas en recouvrement, au risque d'un déféré en Cour de discipline budgétaire et financière. Cette cotisation ne peut pas non plus atteindre son but affiché, qui est d'éviter les éclatements fictifs des exploitations pour réduire les cotisations sociales, comme le montre son produit, insignifiant ;

- par souci de simplification et d'harmonisation avec l'assiette des cotisations, la CSG devrait prendre en compte les déficits agricoles pour leur valeur réelle, et non une valeur simplement nulle. L'an passé, le ministre n'était pas hostile au principe de cette mesure, d'un coût de 50 millions de francs.

S'agissant, plus généralement, des réformes qu'appelle le régime des exploitants agricoles, le projet de budget ne prévoit que la dernière étape permettant de relever les retraites les plus faibles au niveau du minimum vieillesse. Encore faudrait-il prendre garde à éviter d'accorder des majorations de pensions aux « polypensionnés » qui n'en ont pas besoin. La mise en place prochaine du répertoire national des retraites devrait permettre enfin de traiter raisonnablement cette question.

En revanche, rien n'est prévu pour la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire. Dans l'attente d'une position clairement exprimée par le Gouvernement sur ce sujet, il serait au moins opportun d'aligner le plafond d'exonération fiscale des versements des agriculteurs au troisième étage des retraites, c'est-à-dire à l'ex-régime par capitalisation que la mutualité sociale agricole a dû abandonner, sur celui dont bénéficient les indépendants non-agricoles, qui lui est sensiblement supérieur. De même, le projet ne prévoit aucune mesure permettant de mensualiser progressivement les retraites agricoles, alors qu'il serait possible, par une démarche progressive, et à coût relativement contenu, de dépasser le stade, archaïque, de la trimestrialisation, répondant ainsi à une demande récurrente des associations de retraités.

En tant qu'outil budgétaire, le BAPSA appelle plusieurs observations. En premier lieu, la loi organique du 1^er août 2001 a encore réduit les possibilités de recourir à des budgets annexes, le BAPSA étant donc voué à disparaître et en simple sursis jusqu'en 2006. Par ailleurs, l'équilibre obligatoire qui constitue l'un des derniers arguments justifiant le maintien d'un budget annexe, n'est plus valide, car cet équilibre peut être atteint par d'autres formules, par exemple par le comblement du déficit d'exécution constaté par la C3S, comme pour les autres régimes de non-salariés non-agricoles. Mais, dans l'attente de cette disparition programmée, il faudrait au moins que le BAPSA soit complet, en intégrant la nouvelle branche Accidents du travail prévue par une proposition de loi en fin de navette parlementaire, de façon à ce que celle-ci puisse être soumise au contrôle parlementaire.

S'agissant de ce nouveau régime d'accidents du travail, les contrôles opérés sur place en province conduisent à formuler de multiples observations :

- le taux de couverture actuel, normalement obligatoire, est en réalité très variable, mais généralement beaucoup plus faible que les présidents des caisses ne le croient, y compris dans un département où la caisse de MSA gère déjà elle-même des assurances d'accidents du travail. Le taux de non-couverture prouvée va de 2,5% en Aveyron, à 21% dans l'Allier, et 33% en Ariège ;

- le nouveau dispositif prévu, séparant accidents de la vie professionnelle et de la vie privée, ne règlera pas le problème du transfert de dépenses de l'AMEXA (branche Maladie) vers l'AAEXA (branche Accidents du travail). Ce transfert, que certains mettent en doute, a été mis en évidence dans trois des quatre caisses contrôlées : en Eure-et-Loir, 10,5% des 338 dossiers d'hospitalisation contrôlés ont été imputés à tort sur l'AMEXA, pour un coût de 218.000 F ; dans l'Allier, 13% des 118 dossiers d'hospitalisation ont été réglés à tort par l'assurance maladie, pour un surcoût d'environ 200.000 F ; en Ariège, 28% des 55 dossiers d'hospitalisation d'exploitants ont été réglés à tort par l'AMEXA, pour un surcoût de 160.000F. Il serait toutefois nécessaire, pour avoir une vue statistiquement représentative, et pour contraindre les caisses à systématiser ces contrôles, qu'une étude plus complète soit menée par le Gouvernement, car il s'agit là d'un enjeu financier important, notamment compte tenu de la mise en place d'un nouveau régime d'accidents du travail, qui doit être équilibré par ses cotisations.

S'agissant de la centralisation de la gestion de la trésorerie des caisses de MSA, un début de satisfaction peut être signalé: le ministre de l'Agriculture a en effet mandaté une mission d'inspection pour examiner l'intérêt d'une telle centralisation. Les conclusions n'en sont pas encore connues, mais devraient l'être avant la fin de l'année. En l'occurrence, il ne s'agit pas de proposer de mutualiser les réserves, mais simplement de centraliser les disponibilités pour réduire les coûts d'intermédiation, comme dans toute structure de groupe.

Les contrôles sur place ont également permis d'analyser certaines des raisons expliquant l'échec de la CMU parmi les agriculteurs, par rapport aux objectifs initialement affichés. Au lieu des 800.000 personnes prévues, le nombre de bénéficiaires ne dépasse pas 150.000, dont 33.000 exploitants seulement. Encore ces chiffres comprennent-ils les transférés automatiques de l'aide médicale gratuite, sont certains seront exclus de la CMU complémentaire, compte tenu de leur revenus. Dans l'Ariège, le taux d'exclusion est d'environ un tiers. Cet échec, qu'a également relevé la communication de Mme Odette Grzegrzulka sur l'application de la loi portant création de la CMU devant la commission des affaires culturelles, familiales et sociales du 30 mai 2001, est imputable à plusieurs raisons, constatées sur le terrain : l'importance de la pluriactivité, et de la multiplicité des sources de revenu non connus de la MSA dans le monde agricole, les craintes au regard des éventuels recours sur succession, l'existence antérieure d'une couverture complémentaire, et, naturellement, l'effet de seuil de revenu. Par ailleurs, la loi sur la CMU a quasiment supprimé, dans les faits, toute déchéance de droits. Celle-ci suppose aujourd'hui une mauvaise foi de l'exploitant, sachant que la bonne foi est caractérisée par un seul versement de cotisations, même partiel. Le recouvrement ne peut guère s'en trouver amélioré.

Pour ce qui concerne la gestion quotidienne des caisses, les premiers résultats des croisements, autorisés par l'article 98 de la loi de finances pour 2001 adopté à l'initiative du rapporteur, de données de surface entre la MSA et les services déconcentrés du ministère, qui les gèrent au titre des aides communautaires donnent des résultats intéressants, notamment dans le Tarn et l'Ariège. La procédure devrait donc être généralisée, ce que compte d'ailleurs faire le Gouvernement. A titre d'exemple, le test de faisabilité mené dans le Tarn sur 2.300 parcelles, montre des écarts de 10% dans les deux sens. Mais un écart de 10% d'écart en moins sur les surfaces connues de la MSA ne doit pas être négligé. En Ariège, il existe des différences considérables de surfaces sur certaines exploitations, dues au traitement des estives. Plus globalement, sur les 2.730 exploitations ayant demandé des aides communautaires, 1.080 ont déclaré à la DDAF une surface supérieure en moyenne de 28% à celle connue de la MSA, ce qui laisse penser qu'il existe là un véritable problème.

L'affiliation des exploitants laisse pour sa part toujours à désirer : on retrouve ainsi dans plusieurs départements des cas de personnes affiliées sans autorisation d'exploiter, ou avec un refus d'autorisation d'exploiter, y compris âgées de plus de 65 ans. Le ministre, qui avait promis l'an passé de réfléchir à cette question, posée plusieurs fois, n'a pas répondu. On trouve également, dans certaines caisses, des fonctionnaires affiliés alors que leur statut devrait normalement le leur interdire.

Enfin, s'agissant de la Corse, aucune amélioration durable ne semble actuellement en vue. En termes de gestion interne, la Corse est structurellement en situation difficile : les rémunérations sont plus élevées qu'ailleurs en raison de majorations de salaires dérogatoires, les compétences plutôt insuffisantes au regard de la tâche à accomplir, et la mise en _uvre des 35 heures s'est traduite par une durée du travail de 31 h 30, en application d'un accord autorisé par la tutelle. Ce constat ne doit pas être sous-estimé, car le déficit de fonctionnement de la caisse de Corse est supporté par l'ensemble des autres caisses de MSA, sous la forme d'une allocation spécifique.

En termes de fonctionnement, après un début de redressement, caractérisé par de premiers efforts de rigueur au niveau des ouvertures de prestations et de leur contrôle, une sensible amélioration du recouvrement des cotisations courantes, un contrôle de la régularité de l'affiliation du stock des exploitants au regard des conditions normales d'affiliation, l'action des pouvoirs publics, et notamment du préfet, tend à bloquer l'ensemble du dispositif. Sans aucune base légale l'y autorisant, le préfet a notamment informé l'opinion publique et la direction de la caisse, par un courrier communiqué au rapporteur, qu'aucun exploitant ne serait radié au seul motif de l'absence de titres. Par ailleurs, le Gouvernement a mis en place une commission de conciliation des principaux créanciers, qui double les organes institutionnels de la caisse, et propose des plans de règlement de la dette totalement dérogatoires par rapport au reste de la France. Enfin, le Gouvernement veut mettre en place des dispositifs juridiques inconstitutionnels. Le premier, qui visait à autoriser, en collectif budgétaire, l'étalement sur quinze ans des plans de règlement, à alléger de moitié la dette de cotisations salariales et à accepter le report des dettes de précompte ouvrier, dont la rétention est pourtant pénalement sanctionnée, a été annulé par le Conseil constitutionnel. Un second dispositif, très proche, a été inséré dans le projet sur la Corse, mais pourrait subir le même sort.

Pour la remise de leurs cotisations personnelles d'exploitants, les agriculteurs corses ont par ailleurs bénéficié d'une enveloppe supplémentaire de 100 millions de francs en 2000, soit plus que les crédits prévus dans le projet de loi de finances pour 2002 pour le report des cotisations des agriculteurs en difficulté de l'ensemble du continent. Cette enveloppe a de surcroît été ouverte par un simple arrêté, par un artifice budgétaire très contestable.

Un motif de satisfaction peut cependant être relevé, avec le lancement, tardif, de la procédure d'arrêt du mandat d'administrateur d'une personne morale débitrice, depuis plusieurs années de ses cotisations sociales, problème soulevé dans le rapport de l'an passé.

En revanche, la situation de la caisse de Corse s'est encore dégradée au début du mois après le « plasticage » de la voiture du directeur de la caisse, à son domicile. Ce directeur, dont il convient de souligner le courage, n'avait pas ménagé ses efforts pour tenter de mener à bien la tâche difficile qui lui était assignée. Dans ces conditions, et compte tenu de son départ vraisemblable à court terme, il y a même lieu de se demander si le moment n'était pas venu de dissoudre la caisse de Corse et de la rattacher à une caisse proche, du continent.

M. Alain Rodet a demandé si le rapporteur spécial disposait de données sur les ratios de coûts de gestion du régime agricole, et si certaines dérives passées, au niveau de la caisse centrale de la MSA, avaient été corrigées.

Le Rapporteur spécial a répondu qu'effectivement, il avait existé un réel problème à la direction générale de la caisse centrale, mais que celui-ci avait été réglé par la nomination d'un administrateur provisoire, issu de la Cour des comptes, puis l'élection d'une nouvelle présidente intègre et rigoureuse, Mme Jeannette Gros, et la nomination d'un nouveau directeur, M. Daniel Lenoir. Ces dérives passées témoignent malheureusement du manque réel de contrôle de la tutelle sur l'ensemble des caisses. S'agissant des ratios de gestion, les frais de fonctionnement du régime ne sont pas inscrits au BAPSA, mais le fascicule budgétaire fournit quelques données globales en la matière. Au niveau des caisses, les écarts de ratios de gestion peuvent être importants, et résultent en partie des différences de taille des caisses. En effet, malgré la diminution lente mais sure des effectifs des personnes protégées, les présidents et conseils d'administration des caisses ne sont pas souvent favorables à des rapprochements qu'ils perçoivent essentiellement comme une source de perte d'autonomie, notamment pour des caisses de petite taille, sans voir leurs avantages possibles, dont témoigne par exemple le cas de la caisse fusionnée du Tarn-Aveyron. En tout état de cause, la division par quatre des effectifs protégés par rapport à la période de création des caisses ne permettra pas de maintenir indéfiniment des structures départementales partout, et il paraît raisonnable d'envisager de réduire le nombre de caisses à environ 25 à terme, même si cela demande beaucoup de courage politique, -alors même qu'il n'existe aujourd'hui quasiment pas d'incitation financière à opérer ces rapprochements-. Les orientations stratégiques récemment retenues par l'assemblée générale pour inciter aux rapprochements doivent être soutenus par des efforts financiers significatifs.

M. Jean-Louis Dumont a demandé si les critiques portées contre le fonctionnement du régime, et notamment en ce qui concerne la situation en Corse, n'étaient pas excessives.

Le Rapporteur spécial a indiqué que tel ne lui semblait pas être le cas. Chacun de ses déplacements à la caisse d'Ajaccio se faisait d'ailleurs sous escorte policière, et, en 1999, deux escadrons de CRS avaient dû être mobilisés pour lui permettre d'accéder aux locaux, par la porte de service. Le « plasticage » récent de la voiture du directeur de la caisse témoigne également du sérieux de la situation. Toutefois, naturellement, la Corse n'est pas, en l'espèce, représentative du reste de la France. S'agissant plus généralement du régime, celui-ci présente par ailleurs la spécificité très intéressante d'une unité à la fois des trois branches famille, maladie et vieillesse, et du recouvrement, ce qui permet, à la fois des gains de productivité par rapport à d'autres régimes plus « éclatés », et assure un meilleur service aux agriculteurs avec un guichet unique.

M. Jean-Louis Dumont a indiqué, en ce qui concerne les perspectives de rapprochement des caisses départementales, que les réticences étaient encore vives, et que des efforts importants devraient encore être consentis. L'accueil réservé au rapporteur spécial lors d'une récente assemblée générale d'une caisse de l'Est de la France, au cours de laquelle celui-ci avait présenté des idées jugées sans doute encore trop novatrices, témoigne de ces difficultés.

Le Rapporteur spécial a confirmé cette analyse, tout en soulignant qu'il lui paraissait impossible de laisser croire que les structures actuelles pourraient être indéfiniment maintenues telles quelles.

M. Pierre Hériaud a souhaité savoir à combien pouvait être estimé le financement public du BAPSA qui serait effectivement nécessaire en 2002, compte tenu des corrections de prévision qu'avait indiquées le Rapporteur, et de combien devrait vraisemblablement être relevée la subvention de 271 millions d'euros actuellement prévue.

Le Rapporteur spécial a indiqué que le déficit d'exécution pour l'année à venir lui paraissait difficilement pouvoir être inférieur à 1,15 milliard de francs, soit 175 millions d'euros, ce qui porterait le déficit avant subvention à 450 millions d'euros (3 milliards de francs), qui devrait être financé soit par un complément de subvention budgétaire, soit par un supplément de prélèvement sur le produit de la C3S.

M. Michel Suchod a demandé des précisions concernant les procédures comptables d'annulation des dettes sociales, notamment des exploitants corses.

Le Rapporteur spécial a répondu que, en Corse, le dispositif utilisé avait été caractérisé par son aspect dérogatoire. Ainsi, les admissions en non-valeur, procédure comptable normale, n'étaient plus pratiquées, alors que la caisse se voyait jusqu'à l'an passé créditée par la caisse centrale, pour ses cotisations complémentaires qui financent les frais de fonctionnement des caisses, d'un montant égal à celui qu'elle émettait, et non à celui qu'elle recouvrait, sensiblement inférieur. Cette procédure particulièrement avantageuse par rapport au traitement des autres caisses présentait cependant l'inconvénient d'une réelle déresponsabilisation vis-à-vis des créances de la caisse.

La commission a ensuite examiné trois amendements du Rapporteur spécial, proposant :

- de supprimer dans les services votés les restitutions de TVA dans les dépenses du budget annexe, de façon à faire apparaître uniquement les recettes nettes de TVA, représentant un tiers du financement des 100 milliards de francs de dépenses du budget annexe, et à améliorer la sincérité des prévisions et la transparence du budget ;

- d'intégrer aux mesures nouvelles les dépenses prévisionnelles du futur régime d'assurance accidents du travail, normalement destiné à entrer en vigueur au 1^er avril 2002. Le montant retenu, de 100 millions d'euros (656 millions de francs), est celui annoncé par la commission des affaires sociales pour procéder à la même opération de correction des agrégats de dépenses dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002. Il correspond à neuf mois de fonctionnement du nouveau régime ;

- de relever de 21 millions d'euros (138 millions de francs) les mesures nouvelles de dépenses de vieillesse, pour tenir compte de l'intention du Gouvernement, clairement manifestée dans le cadre du projet de loi de financement, de relever les pensions de 2,2% en 2002, et non de 1,9% comme il est prévu dans le projet de BAPSA.

Après que M. Pierre Hériaud eut indiqué que ces amendements lui paraissaient avoir un objectif louable de contrôle, et qu'ils lui semblaient mériter d'être adoptés, la commission a adopté ces trois amendements.

La commission a ensuite adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les lignes du budget annexe des prestations sociales agricoles figurant à l'article 33, ainsi amendé, et au paragraphe II de l'article 34, ainsi amendé.

Le Rapporteur spécial a ensuite annoncé le dépôt de huit amendements, qui concernent le régime social des exploitants agricoles, mais ont été rattachés au budget de l'Agriculture.

Un amendement à l'article 57 vise à limiter le bénéfice des majorations de retraites à ceux qui en ont besoin, en plafonnant ces majorations en fonction des avantages vieillesse reçus par les « polypensionnés» au titre d'autres régimes, tels qu'ils seront connus dans le répertoire nationale des retraites ;

Sept amendements après l'article 58 proposent de :

- prendre en compte les déficits pour leur valeur réelle, et non nulle, dans l'assiette de la CSG perçue sur les exploitants agricoles, comme cela est fait pour les cotisations sociales ;

- supprimer l'assiette minimum d'assurance maladie, qui pénalise les exploitants les plus modestes ;

- supprimer la cotisation solidaire, d'un produit très faible, et non recouvrée dans certaines caisses, perçue sur les associés ne participant pas aux travaux de l'exploitation agricole ;

- demander au Gouvernement de réaliser une étude exhaustive sur le transfert de charges entre les régimes d'assurance maladie et d'accidents du travail, sous la forme d'un rapport au Parlement ;

- subordonner l'affiliation au régime agricole à l'autorisation d'exploiter normalement délivrée par la commission des structures ;

- interdire clairement l'affiliation en tant qu'exploitant agricole de fonctionnaires à temps plein, qui ne peuvent à la fois remplir une fonction publique et exercer une activité professionnelle privée en tant qu'agriculteur ;

- relever le plafond de déduction du revenu professionnel imposable prévu pour le « troisième étage » des retraites agricoles, en l'alignant sur celui, beaucoup plus favorable, prévu pour les autres professions indépendantes.

* *

La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial, les crédits du Logement.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spécial, a présenté les crédits en insistant sur le rôle des HLM dans la sécurisation de l'accession à la propriété et sur l'insuffisante consommation des crédits de lutte contre le saturnisme, en donnant l'exemple de l'agence de bassin Seine-Normandie. Il s'est félicité de l'impulsion donnée au secteur du logement social par Mme Marie-Noëlle Lienemann, Secrétaire d'État au logement, depuis sa prise de fonction. L'objectif de 50.000 logements sociaux sera peut-être atteint en 2001, la politique de démolition est stimulée comme la qualité du service dans le logement social. Toutefois, les crédits de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) sont insuffisants et devraient être abondés. Le prêt à taux zéro (PTZ) n'apparaît plus comme un produit d'accession très sociale, ce qui justifie la convention qui vient d'être passée par le Gouvernement avec la fédération des coopératives d'HLM pour aider 1.000 familles dans leur démarche d'accession en 2002. Enfin, le nouveau prélèvement sur le 1% logement se traduit par une centralisation accrue de la collecte et des retours de prêts, ce qui risque de casser la dynamique de ce secteur d'intervention.

M. Alain Rodet a manifesté son désaccord sur le fait que le développement des démolitions devait être compensé par une diminution des primes à l'amélioration des logements (PALULOS). Il a attiré l'attention sur la situation des offices d'HLM, lesquels ne reçoivent aucune compensation pour l'application de la réduction du temps de travail, à la différence des sociétés d'HLM. Il a insisté sur l'amélioration du dispositif d'amortissement des logements locatifs privés par le projet de loi de finances.

M. Augustin Bonrepaux a également souligné l'intérêt des primes PALULOS pour poursuivre des opérations de rénovation. Il a demandé si la réalisation de 50.000 logements sociaux en 2001 serait la conséquence d'une amélioration des règles de subventionnement ou le fruit des efforts des organismes HLM et des collectivités locales. Il a considéré que les règles applicables ne suffisaient pas encore à permettre le bouclage des plans de financement. Il a demandé, enfin, dans quelle mesure le rapport de la Mission d'évaluation et de contrôle, de juin 2001, sur le logement social, avait connu un commencement d'application.

M. Jacques Guyard s'est lui aussi interrogé sur les suites de ce rapport. Il a insisté sur la faible consommation des crédits d'investissement, même si la relance des mises en chantier est positive. La création de la grande ANAH ne s'est jusqu'à présent pas traduite par une bonne mobilisation des crédits. Il a conclu en se demandant si la nouvelle ponction sur le 1% logement et la création d'une société foncière à l'extérieur du budget de l'État auraient pour conséquence une meilleure mixité sociale.

M. Charles de Courson a réaffirmé son opposition au prélèvement sur le 1% logement, en considérant qu'il avait un effet contraire à l'aménagement du territoire en ponctionnant les zones rurales au profit des grandes agglomérations et qu'il convenait de mesurer le transfert de richesses correspondant. Il a considéré que l'aménagement d'aires de nomades avait connu des retards et que la consommation des crédits était faible. Il a souhaité des précisions sur le rendement réel de la taxe sur les logements vacants, compte tenu des conditions plus qu'incertaines de son recouvrement. Enfin, il a estimé que l'accession sociale à la propriété était dans une situation moyenne, en ne se portant « ni mal ni bien ».

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spécial, a souhaité préciser qu'il n'appelait pas de ses v_ux une diminution des primes PALULOS, mais une meilleure définition de leur emploi dans le cadre de plans de patrimoine élaborés par les organismes HLM, compte tenu de la situation très dégradée de certains immeubles. Il a estimé que la situation de ces organismes n'était pas globalement mauvaise, compte tenu de la période actuelle de sortie du gel des loyers. Le bouclage des opérations de construction de logements sociaux n'est rendu possible que par la mobilisation de tous les partenaires, dont les collectivités locales. Les propositions de la Mission d'évaluation et de contrôle n'ont certes pas connu de traduction dans la convention passée entre l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL) et l'État. Cependant, alors que la MEC avait préconisé une meilleure déconcentration de la politique du logement, on peut se féliciter du fait que les décisions de démolition soient maintenant de la compétence du préfet, ce qui devrait raccourcir les délais et dégager des gains de gestion. Il a conclu qu'au-delà du recouvrement de la taxe sur les logements vacants, l'ANAH était prête à réaliser une meilleure consommation de ses crédits, que le budget présentait un caractère positif, mais qu'il convenait d'abonder la dotation budgétaire de l'ANAH.

La Commission a adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits du Logement.

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La Commission a, enfin, examiné, sur le rapport de M. Michel Suchod, Rapporteur spécial, les crédits de l'Environnement.

M. Michel Suchod, Rapporteur spécial, a indiqué que le projet de budget pour 2002 s'inscrivait dans un contexte politique où les questions d'environnement présentaient un caractère d'urgence pour nos concitoyens, avec les atteintes au domaine forestier et les catastrophes technologiques. Le projet de budget de l'Environnement est, en conséquence, prioritaire, avec des crédits de paiement établis à 716 millions d'euros, soit une progression de 6,26 %. La baisse des autorisations de programme (- 7,7 %) est due à un ajustement des consommations de crédits de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). La caractéristique essentielle du budget pour 2002 est de poursuivre la création d'emploi. Il s'agit, en effet, d'un ministère jeune, qui dispose de peu de moyens humains. En dehors de la direction de l'environnement, le ministère est contraint d'utiliser les agents des ministères de l'industrie et de l'équipement.

Abordant l'examen des crédits consacrés au soutien des politiques environnementales, le Rapporteur spécial a indiqué qu'ils atteignaient 213 millions d'euros, soit une progression de 14,5 %. Ces crédits permettront d'abord de renforcer les capacités d'expertise et d'intervention du ministère, tant en ce qui concerne l'administration centrale que les services déconcentrés :

- 75 emplois budgétaires sont créés pour renforcer les effectifs de l'administration centrale (+ 3,5 millions d'euros, soit 23 millions de francs), destinés à renforcer la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale et le service de contrôle financier. Ces créations permettront également de résorber l'emploi précaire ;

- 162 emplois sont créés au sein des directions régionales de l'environnement (+ 5,9 millions d'euros, soit 39 millions de francs) et 50 au sein des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement pour renforcer notamment les effectifs de l'inspection des installations classées. Malgré ces augmentations d'effectifs, le ministère souffre toujours d'un manque de personnel.

Les crédits consacrés à la protection de la nature et des sites augmentent de 7,2 %, notamment en raison de nouvelles dotations en faveur des parcs naturels. Il est à noter également les créations d'emplois au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres. Quant à la protection de l'eau et des milieux aquatiques, les crédits de paiement passent de 42 millions d'euros en 2001 à 32,7 millions d'euros pour 2002, les autorisations de programme étant stabilisées à 36,3 millions d'euros. Le budget pour 2002 ne donne pas la priorité à la prévention des inondations d'origine fluviale, alors que les dégâts, au titre de ce risque sont globalement évalués à 457 millions d'euros pour l'année 2001. Les crédits sont, en outre, notoirement insuffisants pour la police de l'eau qui n'est plus exercée par l'État alors qu'il s'agit d'une compétence régalienne.

M. Charles de Courson a approuvé sur ce point les propos du Rapporteur spécial.

M. Michel Suchod, Rapporteur spécial, a, enfin, indiqué que les crédits consacrés à la prévention des pollutions et des risques s'élèveraient à 397 millions d'euros, en progression de 5,5 %. Les autorisations de programme, quant à elles, passent de 338 millions à 299 millions d'euros, soit une diminution de 13,4 %. Une grande partie des crédits de cet agrégat transitent par l'ADEME et les établissements publics dans le domaine de la protection et de la sûreté nucléaire. Le projet de budget met plus particulièrement l'accent sur la lutte contre la pollution de l'air, la prévention des risques naturels et industriels, et la lutte contre le bruit. Sur ce dernier point, le Gouvernement escompte 45.000 inspections d'installations classées en 2002. Enfin, la subvention de fonctionnement destinée à l'ADEME augmente de 1,2 million d'euros, pour atteindre 19,2 millions d'euros. Les autorisations de programme passent de 297 millions à 250 millions d'euros. L'ADEME apure actuellement ses retards de paiement, et la diminution des crédits permet d'en adapter l'exécution à un rythme plus réaliste. De même, les crédits de paiement du titre VI enregistrent une baisse pour s'établir à 60 millions d'euros pour 2002, à comparer à 74 millions d'euros en 2001.

M. Charles de Courson a souhaité connaître l'état de sous-consommation des crédits du budget 2000, ses causes, et les conditions de poursuite de la mise en place du schéma « Vélo-routes-voies vertes ». Les crédits liés à l'exécution du programme « Natura 2000 » risquent de ne pas être consommés en raison de la probable annulation de la procédure par le Conseil d'État. Il a souhaité, en outre, des précisions sur la police de l'eau et sur les statistiques de contrôle des installations classées par chaque direction régionale de l'industrie.

M. Alain Rodet a évoqué les crises successives de l'ADEME.

M. Augustin Bonrepaux s'est interrogé sur la nécessité d'augmenter les crédits du ministère de l'Environnement qui souffrent d'une sous-consommation chronique. Il convient de s'interroger sur l'efficience de certains crédits, sur des gaspillages, et de partager l'inquiétude de M. Charles de Courson sur le programme « Natura 2000 » d'autant que le ministère fait systématiquement des propositions contre les collectivités locales alors qu'il préconise par ailleurs le développement de la démocratie participative.

M. Michel Suchod, Rapporteur spécial, a confirmé qu'un arrêt du Conseil d'État de juin 2001 risquait de mettre en cause l'ensemble du programme « Natura 2000 ». Il est également exact que l'État abandonne ses prérogatives de gestion des rivières domaniales, au point qu'un transfert des compétences en la matière devient vivement souhaitable. La sous-consommation des crédits est un fait indéniable tant au niveau ministériel qu'au sein de l'ADEME. S'agissant de cet établissement, il faut noter qu'à la suite des vives critiques formulées à son encontre, critiques au demeurant parfaitement justifiées, de nouvelles procédures sont mises en _uvre, qui permettent une amélioration de la consommation des crédits. Un tiers des crédits de 2000, qui atteignaient 455 millions de francs, a été soit annulé (20 millions de francs) soit reporté (120 millions de francs). En dépit de ces problèmes, et compte tenu de l'arrivée d'un nouveau ministre, il convient, pour solde de tout compte, d'adopter cependant ce budget.

M. Charles de Courson a affirmé que la périodicité des contrôles des directions régionales de l'industrie, dans son département, n'était pas compatible avec une surveillance correcte.

La commission des Finances a adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits de l'Environnement pour 2002.

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