c9899044 compte rendu de la commission des finances

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 44

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 10 mars 1999
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président

SOMMAIRE

pages

Examen de la proposition de résolution (n° 1409) de M. Gérard FUCHS, Rapporteur au nom de la Délégation pour l’Union européenne, sur :

– l’établissement de nouvelles perspectives financières pour la période 2000-2006 (COM [98] 164 final/n° E 1049) ;

– le projet d’accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l’amélioration de la procédure budgétaire (SEC [98] 698 final/n° E 1128)

(M. Didier MIGAUD, Rapporteur général).

La Commission des finances, de l’économie générale et du Plan a examiné, sur le rapport de M. Didier Migaud, Rapporteur général, la proposition de résolution de M. Gérard Fuchs sur l’établissement de nouvelles perspectives financières pour la période 2000-2006 et sur le projet d’accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l’amélioration de la procédure budgétaire (n° 1409).

Le Rapporteur général s’est tout d’abord réjoui de la transmission aux assemblées, au titre de l’article 88-4 de la Constitution, du projet d’accord interinstitutionnel sur la discipline et la procédure budgétaires. Il a rappelé que cette transmission n’avait pas été chose facile et qu’il avait fallu que l’Assemblée la « demande instamment » dans une précédente résolution sur l’avant-projet de budget communautaire pour 1999. Il a, d’autre part, noté que cette proposition de résolution s’inscrivait dans un ensemble comprenant les propositions de résolution de Mme Béatrice Marre sur la réforme de la politique agricole commune (PAC) et de M. Alain Barrau sur celle des fonds structurels, ces trois textes devant être discutés en séance publique le mercredi 17 mars prochain. Il a estimé qu’il s’agissait d’une excellente occasion pour l’Assemblée de faire valoir fortement son point de vue avant la réunion du Conseil européen à Berlin, les 24 et 25 mars prochains.

Il a souligné la qualité du travail fourni par les rapporteurs de la Délégation pour l’Union européenne et, s’agissant de la proposition de M. Gérard Fuchs, a estimé qu’elle était susceptible de rallier une très large adhésion au sein de la Commission des finances. Il a noté que certains points pourraient être utilement précisés, et que tel était l’objet des quelques amendements qu’il avait déposés.

Il a considéré que la proposition de résolution présentait le mérite de réaffirmer certaines orientations, largement partagées, comme le rejet des revendications budgétaires mettant en cause le principe de solidarité entre Etats membres et le refus du cofinancement des dépenses agricoles par les budgets nationaux. Il a ajouté qu’elle abordait, en outre, trois sujets qui lui paraissaient essentiels, à savoir l’élaboration d’une procédure budgétaire privilégiant une gestion sérieuse des crédits, l’impératif d’une programmation budgétaire raisonnable et la concrétisation du caractère prioritaire de la préparation de l’élargissement de l’Union.

S’agissant de l’accord interinstitutionnel, il a remarqué avec satisfaction qu’il était désormais prévu de revenir sur le système de rebudgétisation automatique des crédits destinés aux actions structurelles non consommés lors des exercices précédents. Il a estimé que, compte tenu des problèmes rencontrés par les Etats membres pour l’absorption de ces crédits, il convenait de prévoir à l’avenir des dotations raisonnables.

Il a toutefois relevé que les propositions de la Commission européenne n’étaient pas toutes acceptables, tout particulièrement lorsqu’elle souhaitait, sous couvert de « flexibilité », permettre le report de 500 millions d’euros de crédits non consommés d’un exercice à l’autre, et ce en augmentation des plafonds de crédits initialement prévus.

S’agissant de la programmation des dépenses proposée par la Commission européenne, il a fait observer que la volonté de rigueur affichée par cette institution était malheureusement démentie par une étude attentive. Il a souligné qu’en prenant pour base de comparaison les perspectives financières pour 1999, très élevées, arrêtées en 1992, la Commission européenne minorait considérablement les taux de progression apparents des dépenses et a fait valoir que, si l’on prenait pour base le budget voté de 1999, déjà en forte croissance, la progression des crédits pour engagements était de 8,5% à l’horizon 2006, et non de 1,8%, comme l’indiquait la Commission européenne. Il a constaté que cette différence était encore plus forte s’agissant des crédits pour paiements, avec une augmentation de 22% au lieu des 8,5% affichés.

Rappelant les conclusions du rapport d’information de M. Gérard Fuchs, il s’est inquiété des conséquences d’une telle progression des plafonds de dépenses sur la contribution de la France au budget communautaire, en observant que, selon les hypothèses retenues par la Commission européenne, la contribution brute française augmenterait de 23% en 2006 par rapport à 1999 et que le montant cumulé des augmentations de cette contribution brute sur sept ans représenterait près de 150 milliards de francs.

Il a estimé qu’une telle évolution était d’autant moins acceptable que la Commission européenne ne se privait pas de donner des leçons de rigueur aux Etats membres dans le cadre des procédures de surveillance des déficits excessifs.

Il a observé que, face à ces propositions, la France avait mis en avant l’idée d’une stabilisation des dépenses, visant à prolonger l’effort consenti depuis 1997 pour maîtriser la progression du budget européen, sans préjudice de la proposition de grand emprunt communautaire présentée par le Gouvernement français afin de financer des dépenses d’équipement. Il a souligné que des économies étaient possibles et souhaitables.

Il a rappelé qu’en effet, près des deux tiers des dépenses supplémentaires programmées par la Commission européenne bénéficieraient aux Quinze, et seulement un tiers aux Etats candidats à l’adhésion. Il a déclaré que la priorité que constituait la préparation de ces pays à l’intégration dans l’Union n’était donc pas suffisamment marquée et que si, dans l’ensemble, le volume des crédits prévus à cet effet était d’ores et déjà non négligeable, il n’était pas exclu que les besoins réels soient, en fait, plus importants. Il a fait valoir que, dans ces conditions, dégager une marge de manoeuvre supplémentaire en stabilisant les dépenses des Quinze apparaissait comme une nécessaire mesure de prudence. Concluant son propos, il a fait part de son souhait de voir l’Assemblée nationale réaffirmer, une fois encore, la nécessité d’un meilleur contrôle de l’emploi des crédits destinés aux actions de coopération avec les pays d’Europe centrale et orientale.

M. Gérard Fuchs, intervenant en qualité de Rapporteur de la Délégation pour l’Union européenne, a déclaré qu’il convenait, à ce stade, de distinguer entre l’« exercice théorique » que constituaient les propositions de la Commission européenne, et l’« exercice réel », c’est-à-dire l’état actuel de la négociation.

S’interrogeant de la crédibilité des propositions de la Commission européenne concernant l’élargissement, il a noté que les 80 milliards d’euros prévus à compter de 2002 ne seraient pas forcément suffisants. Il a rappelé que les études menées par le Commissariat général du Plan montraient que, si la croissance des pays candidats était plus forte que prévu, des tensions financières pourraient apparaître. Rappelant l’expérience de l’unification allemande, il a ajouté que les besoins d’investissements, notamment en matière d’environnement et de sécurité nucléaire, étaient sans doute sous-estimés, même si toutes les sommes nécessaires ne proviendraient pas uniquement du budget communautaire. Il a cependant jugé que, si les dates d’adhésion étaient plus tardives que prévu, la programmation financière pouvait être suffisante. Evoquant l’ensemble des perspectives financières, il a précisé que la rigueur apparente des propositions de la Commission européenne découlait uniquement de la base de comparaison retenue et a donc considéré que des économies intelligentes étaient possibles.

Abordant les négociations en cours, il a rappelé que le débat sur le solde net de l’Allemagne, qui avoisine les 10 milliards d’euros, était devenu un problème politique réel, même si cette notion de solde net manquait, en fait, de pertinence. Il a noté que la solution proposée d’un cofinancement des dépenses agricoles constituait une forme de renationalisation de la PAC inacceptable, ainsi que l’avaient fait valoir le Président de la République et le Premier ministre. Il a jugé qu’il convenait de refuser également la généralisation du système de correction budgétaire prévu en faveur du Royaume-Uni. Estimant toutefois que cette question du solde net devait être traitée pour permettre d’obtenir un accord dans les délais prévus, il a souhaité que soit étudiée la possibilité d’une réforme du système de financement de l’Union permettant de substituer la ressource PNB à la ressource TVA.

Il a noté que la Délégation pour l’Union européenne avait été unanime pour regretter que les perspectives financières se contentent de prolonger les politiques existantes et n’étudient pas les voies de politiques nouvelles en matière spatiale, environnementale et de biotechnologies. Il a également souhaité que le rôle macro-économique du budget communautaire soit davantage développé afin de lutter contre le chômage. Il a considéré que ces objectifs n’étaient pas contradictoires avec la logique de maîtrise des dépenses et de réduction de la dette.

M. Marc Laffineur a insisté sur le caractère contradictoire de la proposition de résolution, celle-ci appelant, selon lui, tout à la fois l’Union européenne et la Commission européenne à être plus rigoureuses et à maintenir les dépenses existantes, notamment pour la PAC et les fonds structurels, voire à financer de nouvelles politiques, comme l’espace et l’élargissement de l’Union.

S’interrogeant sur la rédaction du point 7 de la proposition de résolution, M. Charles de Courson s’est inquiété du risque de réduction des crédits consacrés aux politiques agricoles hors développement rural, dès lors que les mesures relatives au développement rural – ainsi que les mesures vétérinaires et phytosanitaires – seraient financées sous la ligne directrice agricole. Relevant qu’il était prévu que la PAC concerne aussi les nouveaux adhérents à l’Union, il a demandé si l’« effort équilibré entre les différentes rubriques du budget, à l’exception des dépenses consacrées à l’élargissement », évoqué au point 9 de la proposition de résolution, impliquait de considérer isolément les dépenses d’élargissement hors PAC. Enfin, il a observé que le point 26 de la proposition de résolution, relatif à la réflexion sur de nouvelles ressources propres de l’Union, à prélèvement constant, devrait plus nettement s’inscrire dans la perspective d’un transfert de certains impôts nationaux vers l’Union européenne, l’impôt sur les sociétés lui paraissant, à ce titre, une solution intéressante, car susceptible de permettre d’engager une harmonisation européenne de cet impôt.

M. Gérard Fuchs a estimé qu’il n’y avait pas de contradictions dans le texte de la proposition de résolution. Il a rappelé que, par exemple, dans le cadre du débat actuel sur l’évolution de la PAC, la dégressivité proposée par certains Etats membres pour les aides compensatoires pouvait contribuer à limiter la dépense communautaire. Il a estimé également qu’à l’exemple des actuels programmes communautaires de recherche, il était possible de mettre en oeuvre des politiques nouvelles par transfert à l’échelon communautaire de crédits ou de ressources des Etats membres. Il a donc fait valoir que ce développement des politiques communautaires pouvait se faire à prélèvement constant, la proposition allemande de cofinancement, c’est-à-dire de renationalisation, des politiques agricoles constituant d’ailleurs un exemple a contrario.

Il a indiqué que les difficultés concernant le développement rural évoquées au point 7 de la proposition de résolution tenaient essentiellement à l’inclusion, sous la ligne directive agricole, de dépenses jusqu’à présent qualifiées de « non obligatoires », alors que les dépenses agricoles sont « obligatoires » au sens de la procédure budgétaire européenne. Il a précisé que le point 9 visait à « sacraliser » la dotation de 80 milliards d’euros prévue sur la période 2002-2006 pour financer l’élargissement de l’Union. Il a fait valoir que cette dotation devait être considérée comme un minimum incompressible, tout juste suffisant pour respecter les objectifs annoncés.

S’agissant de la question des ressources propres de l’Union, M. Gérard Fuchs a rappelé que la proposition de résolution soumise à l’approbation de la Délégation pour l’Union européenne comportait, à l’origine, une référence aux discussions actuelles sur la création d’une nouvelle taxe européenne appelée à se substituer, en partie, aux ressources actuellement transférées par les Etats membres. Il a indiqué que la Délégation avait estimé la réflexion insuffisamment mûre pour y faire référence dans le texte de la proposition de résolution.

Répondant à M. Pierre Forgues, qui s’étonnait que la proposition de résolution passe sous silence le débat sur la révision des modalités d’attribution des aides compensatoires agricoles, M. Gérard Fuchs a rappelé qu’une proposition de résolution sur la PAC, présentée par Mme Béatrice Marre, et une proposition de résolution sur les fonds structurels, présentée par M. Alain Barrau, étaient soumises à l’examen de la commission compétente et seraient examinées en séance publique le 17 mars prochain.

M. Jean-Jacques Jégou a rappelé que les formations politiques s’accordaient, dans leur quasi-totalité, sur la nécessité de ne pas créer de nouveaux impôts, voire de réduire la charge fiscale existante. Il a considéré que le débat sur la réforme du financement de l’Union européenne ne pouvait aller à l’encontre de ce consensus et qu’un accroissement des ressources de l’Union ne pouvait donc être réalisé que par transfert d’impôts nationaux. Il a indiqué que le groupe UDF avait, à cet égard, porté son choix sur l’impôt sur les sociétés.

M. Didier Migaud, Rapporteur général, a fait observer que le débat sur le transfert à l’Union européenne de certains impôts nationaux n’en était qu’à ses débuts et que la Délégation pour l’Union européenne avait été bien inspirée de ne pas adopter, sur ce point, de position prématurée. Il a rappelé que la proposition de résolution visait essentiellement à exiger de la Commission européenne qu’elle définisse plus précisément ses priorités, gère mieux ses crédits et s’applique la même rigueur que celle qu’elle exige des Etats membres.

La Commission a ensuite abordé l’examen des amendements présentés sur la proposition de résolution.

Elle a d’abord rejeté un amendement de M. Jean-Claude Lefort, prévoyant une nouvelle rédaction du onzième alinéa (2.) et tendant notamment à associer les parlements nationaux au groupe de travail sur la création de nouvelles ressources propres communautaires, dont la création est demandée par la proposition de résolution, et à réaffirmer l’emploi comme une priorité européenne, le Rapporteur général ayant fait valoir que son dispositif tendrait à alourdir inutilement le texte de la résolution, alors même que les textes internes – Constitution et loi du 10 mai 1990 – et un protocole annexé au traité d’Amsterdam prévoient les modalités d’association des parlements nationaux aux processus européens, et que, depuis dix-huit mois, des progrès significatifs ont été réalisés dans la prise en considération par l’Union des impératifs liés à l’emploi.

Puis la Commission a adopté, à ce même alinéa, un amendement rédactionnel présenté par le Rapporteur général, tendant à supprimer une ambiguïté et à confirmer que le financement de l’Union européenne serait assuré, même à défaut de mise en oeuvre de nouvelles ressources propres.

La Commission a ensuite examiné un amendement du Rapporteur général visant à supprimer le vingtième alinéa (10.), afin de ne pas soutenir les propositions de la Commission européenne visant à inscrire systématiquement, dans les budgets annuels, les plafonds de crédits destinés aux actions structurelles.

Le Rapporteur général a rappelé que le double mécanisme d’inscription systématique au budget des plafonds de crédits de la rubrique 2 et de report automatique des crédits non consommés n’avait guère contribué à une gestion rigoureuse des fonds structurels, compte tenu des réelles difficultés d’absorption de ces crédits par les Etats membres. Il a fait observer qu’il avait fallu procéder à une forte augmentation des crédits en 1999 pour « solder » les engagements précédents. Il a jugé souhaitable d’introduire une plus grande souplesse dans la détermination des crédits en faveur des actions structurelles, la priorité devant désormais être accordée aux crédits en faveur de la préadhésion.

M. Gérard Fuchs a jugé nécessaire le maintien de ce point, dans le contexte de la négociation actuellement menée avec les différents Etats membres de l’Union européenne. Il a fait valoir qu’il convenait de se garder de toute position susceptible de priver notre pays de l’appui de certains Etats qui l’avaient soutenu dans son rejet du cofinancement de la politique agricole commune. Il a proposé, dans un esprit de conciliation, une fusion des vingtième alinéa (10.) et vingt-et-unième alinéa (11.) de la proposition de résolution.

M. Charles de Courson a craint que l’adoption de l’amendement du Rapporteur général ne soit une erreur, précisant qu’il fallait que les crédits pour engagements et les crédits pour paiements fussent cohérents.

Le Rapporteur général a jugé illogique de présenter une demande tendant au maintien d’un système très critiqué.

M. Gérard Fuchs a fait observer que le Gouvernement français souhaitait la diminution de l’enveloppe prévue par la Commission pour les actions structurelles, mais avait cependant souscrit à la demande des pays de l’Europe méditerranéenne tendant à la confusion des crédits de paiement et des crédits d’engagement.

Le Rapporteur général a estimé nécessaire l’adoption de son amendement, même si la réflexion pourrait être éventuellement approfondie sur ce point.

La Commission a adopté cet amendement.

Elle a ensuite rejeté un amendement de M. Jean-Claude Lefort, proposant une nouvelle rédaction du vingt-et-unième alinéa (11.), en vue d’obtenir une amélioration des conditions de consommation des crédits des fonds structurels.

Puis, la Commission a examiné un amendement présenté par le Rapporteur général, modifiant la rédaction du vingt-quatrième alinéa (14.), afin de prendre en compte l’existence de politiques communautaires en matière d’espace, d’environnement et de biotechnologies.

Après avoir reconnu qu’il existait, dans le cadre de la rubrique 3, quelques actions concernant l’espace, l’environnement et les biotechnologies, M. Gérard Fuchs a précisé que la rédaction qu’il proposait visait à obtenir du Conseil européen une décision solennelle fixant de grands objectifs dans certains domaines scientifiques et technologiques, à l’instar des actions substantielles entreprises par l’administration américaine ou le gouvernement japonais.

Le Rapporteur général a craint que la rédaction proposée le Rapporteur de la Délégation pour l’Union européenne ne s’inscrive en rupture avec la logique de responsabilité budgétaire qui sous-tend la proposition de résolution. Il a cependant jugé pertinent l’objectif de donner une nouvelle dimension aux politiques communautaires en cause.

M. Charles de Courson a rappelé que, dans une stricte logique budgétaire, le financement de nouvelles actions ne pouvait intervenir que dans le cadre de redéploiements. Il a fait observer que la difficulté était de dire sur quelles actions devraient porter les réductions de crédits.

M. Gérard Fuchs ayant proposé de modifier la rédaction du point 14, afin d’évoquer la définition de grands objectifs dans les domaines considérés, le Rapporteur général a jugé préférable l’adoption de son amendement, après en avoir rectifié la rédaction.

M. Marc Laffineur a estimé que le texte de la résolution ainsi rédigé risquerait d’affaiblir la position des négociateurs français, dont l’objectif principal était d’éviter le démantèlement de la politique agricole commune. Il a annoncé qu’il voterait contre la résolution.

La Commission a adopté l’amendement modifié du Rapporteur général. Un amendement de M. Jean-Claude Lefort relatif à la politique de l’emploi est ainsi devenu sans objet.

Au vingt-cinquième alinéa (15.), la Commission a adopté un amendement présenté par M. Yves Tavernier, rappelant que la Commission européenne devait utiliser prioritairement les compétences d’expertise et de suivi des dossiers de coopération présentes dans les Etats en voie de développement bénéficiaires de ses actions, son auteur ayant regretté qu’une grande partie des crédits du Fonds européen de développement soit actuellement consacrée à des missions assurées par des grands cabinets de consultants internationaux.

Au vingt-sixième alinéa (16.), la Commission a examiné un amendement du Rapporteur général, prévoyant que les instruments communautaires de préadhésion devraient permettre un contrôle strict du rapport entre le coût et l’efficacité des actions menées.

Le Rapporteur général a fait valoir que les dérives constatées lors de la mise en œuvre des programmes Phare et Tacis dans les pays d’Europe centrale et orientale et dans l’ex-URSS ne devaient plus se reproduire, le recours aux cabinets de consultants spécialisés devant être mieux contrôlé.

Après que le Rapporteur général eut procédé à une rectification de forme suggérée par M. Gilbert Gantier, la Commission a adopté cet amendement.

Au vingt-neuvième alinéa (19.), la Commission a adopté un amendement rédactionnel du Rapporteur général.

Puis elle a adopté un amendement du même auteur, tendant à supprimer le trentième alinéa (20.), qui vise à approuver les propositions de la Commission européenne sur la mise en œuvre d’une flexibilité entre les rubriques 3 et 4 et entre les exercices budgétaires, le Rapporteur général ayant fait observer qu’une procédure de transfert entre rubriques tendrait à vider en partie la programmation de sa signification et qu’un transfert de crédits non consommés d’un exercice à l’autre réduirait largement l’intérêt de la suppression de la procédure de transfert automatique des crédits non consommés des actions structurelles.

Enfin, la Commission a adopté l’article unique ainsi amendé de la proposition de résolution.