 N° 3081 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 mai 2001. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de contrôle constituée le 20 décembre 2000 (2), ET PRÉSENTÉ PAR M. Yves TAVERNIER, Député. -- MM. AUGUSTIN BONREPAUX ET JEAN-PIERRE DELALANDE, Présidents M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur général
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. (2) La composition de cette mission figure au verso de la présente page. Eau. La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Yves Cochet, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Jean-Pierre Delalande, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Edmond Hervé, M. Pierre Hériaud, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Pierre Méhaignerie, M. Jean Rigal, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila. * * * La mission d'évaluation et de contrôle est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, Jean-Pierre Delalande, présidents ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Mme Nicole Bricq, M. Alain Claeys, Yves Deniaud, Daniel Feurtet, Gilbert Gantier, Jean-Jacques Jégou, Marc Laffineur, Pierre Méhaignerie, Jean Rigal, Michel Suchod, Yves Tavernier, membres titulaires ; MM. Jacques Barrot, Jérôme Cahuzac, Gilles Carrez, Yves Cochet, Christian Cuvilliez, Laurent Dominati, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, membres suppléants. M. Daniel Marcovitch, membre de la commission de la Production et des Échanges, a participé à ses travaux. INTRODUCTION 7 CHAPITRE PREMIER : LES COMPOSANTES DU PRIX DE L'EAU ET LEUR ÉVOLUTION 13 I.- LE PRIX DE L'EAU EST LE RÉSULTAT DE CHOIX DIFFICILES, ENCORE INSUFFISAMMENT MAITRISÉS PAR LES COLLECTIVITÉS 14 A.- LE CHOIX DU MODE DE GESTION DU SERVICE PUBLIC DE L'EAU ET DE L'ASSAINISSEMENT A DES CONSÉQUENCES SUR LE PRIX DE L'EAU 14 1.- Les différents modes de gestion offerts aux collectivités territoriales 15 a) Le cadre commun à tous les modes de gestion 15 b) Une gestion directe en déclin relatif 16 c) Les délégations 17 2.- L'impact du mode de gestion sur le prix de l'eau 19 a) Une différence de prix moyen non négligeable 20 b) Les effets sur le prix du changement de mode de gestion 21 B.- L'AMÉLIORATION RÉCENTE DES RÈGLES DE GESTION NE SUFFIT PAS À RÉSOUDRE TOUTES LES DIFFICULTÉS 22 1.- Une législation progressivement renforcée en réponse à certaines dérives 22 a) Des dysfonctionnements nombreux et variés 22 b) Des avancées réelles 25 2.- La persistance de difficultés préjudiciables à l'usager 25 a) Les difficultés de mise en _uvre de la nouvelle législation 26 b) La persistance de pratiques conduisant à faire peser des charges indues sur les usagers 27 C.- LA STRUCTURE DU PRIX EN BINOME, QUOIQUE CONTESTÉE, S'AVÈRE INDISPENSABLE POUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES 29 II.- REDEVANCES ET TAXES ALOURDISSENT LE PRIX PAYÉ PAR LES USAGERS SANS ETRE PARFAITEMENT JUSTIFIÉES 30 A.- LES PRÉLÈVEMENTS SUR L'EAU SONT NOMBREUX 30 1.- Les redevances perçues par les agences de l'eau 30 2.- D'autres taxes plus secondaires en montant 31 3.- La TVA s'applique au taux réduit 32 B.- ILS NE RESPECTENT PAS PARFAITEMENT LE PRINCIPE SELON LEQUEL « L'EAU PAIE L'EAU » 32 1.- Les redevances des agences de l'eau posent des problèmes de constitutionnalité, d'équité et d'efficacité 32 2.- Les autres prélèvements sont en partie contestables 34 CHAPITRE II : POUR UN PRIX DE L'EAU TRANSPARENT ET LÉGITIME 37 I.- LA MEILLEURE MAÎTRISE, PAR LES COLLECTIVITÉS LOCALES, DE LEURS SERVICES DE L'EAU PERMETTRA UNE MODÉRATION DE L'AUGMENTATION DU PRIX 38 A.- AMÉLIORER LE CONTRÔLE ET L'EXPERTISE 38 a) Le contenu du rapport du délégataire doit être précisé 38 b) Le conseil aux collectivités locales doit être amélioré 39 c) Les avantages de l'intercommunalité dans le domaine de l'eau 40 B.- FACILITER LE CHANGEMENT DE MODE DE GESTION 41 a) La possibilité de changer de mode de gestion doit être préservée 41 b) Certaines difficultés peuvent être levées 42 II.- LES CONDITIONS DE FONCTIONNEMENT DU MARCHÉ ET LE CONTENU DES CONTRATS DOIVENT ÊTRE REVUS 43 A.- RENFORCER LE FONCTIONNEMENT CONCURRENTIEL DU MARCHÉ 43 B.- IMPOSER DES OBJECTIFS QUALITATIFS AUX DÉLÉGATAIRES PAR DES CONTRATS PLUS ÉQUILIBRÉS 46 III.- UN RENFORCEMENT DE L'INFORMATION ET DE LA CONSULTATION DES USAGERS RENDRA LES ÉVOLUTIONS DU PRIX DE L'EAU PLUS COMPRÉHENSIBLES 50 A.- AMÉLIORER L'INFORMATION 50 B.- CONSULTER LES USAGERS 51 CONCLUSION 53 RÉSUMÉ DES PROPOSITIONS 55 EXAMEN EN COMMISSION 57 AUDITIONS : 1.- 8 février 2001 : M. Bernard Schockaert, administrateur de l'UFC - Que choisir ? ; M. Antoine Grand d'Esnon, directeur de Service public 2000, et M. Bruno Johannes, directeur adjoint ; M. Michel Moreaux, professeur de sciences économiques à l'Université de Toulouse I 71 2.- 29 mars 2001 : M. Dominique Bur, directeur général des collectivités locales (DGCL) au ministère de l'Intérieur, accompagné de MM. Freysselinard et de Manheulle ; M. Bernard Baudot, directeur de l'Eau au ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement ; M. Luc Valade, chef du service des produits et des marchés au ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie 99 3.- 26 avril 2001 : MM. Alexandre Colin, président du groupe Eau du MEDEF, et Christian Lacotte, directeur pour l'environnement ; MM. Bernard Guirkinger, président de la Lyonnaise des eaux France, et Jean-Luc Trancart, directeur de la clientèle ; MM. Olivier Barbaroux, directeur général de la Générale des eaux, et Daniel Versanne, directeur général délégué 131 ANNEXES : 1.- Liste des personnes auditionnées par le rapporteur 163 2.- Le prix moyen de l'eau en France rurale, par région 164 3.- Note sur l'apport des Chambres régionales des comptes 165 4.- Avis du Conseil de la Concurrence sur le prix de l'eau en France 166 INTRODUCTION Pour la plupart de nos concitoyens l'eau est un don du ciel, disponible sans contrainte, consommable sans limite. Elle n'est objet de préoccupation que lorsqu'elle tombe en trop grande abondance ou lorsque sa composition la rend impropre à la consommation. En temps ordinaire elle est perçue comme un produit de cueillette. Son coût devrait être minime. Or si l'eau que l'on consomme est toujours douce, sa facture est trop souvent salée (1). La consommation moyenne d'un ménage évaluée à 120 m3 entraîne une dépense annuelle légèrement supérieure à 2.000 francs (304,90 euros). Certes, il est possible de considérer que le coût est élevé pour un bien offert gratuitement par la nature. Mais si l'on considère que ce bien doit être pompé, transporté, stocké, traité, assaini après usage, un prix inférieur à deux centimes, environ 1,7 centime (soit 0,26 centime d'euro), le litre peut paraître bien raisonnable. Il suffit de le comparer aux prix d'un litre de supercarburant. L'eau est quatre cents fois moins chère que l'essence ! Est-il scandaleux que chaque famille dépense chaque jour six francs pour sa consommation d'eau et ses besoins en assainissement ? C'est, en gros, le prix d'une baguette et demi de pain. Pour un ménage aux revenus modestes, la dépense n'est cependant pas négligeable. En réalité, ce qui pose problème n'est pas seulement le montant de la facture, mais sa forte augmentation au cours des dernières années et sa trop grande disparité d'une commune à l'autre. Entre 1975 et 1985, le prix moyen a progressé de 170 % en francs courants. Entre 1985 et 1990, le prix de l'eau a augmenté, certes plus vite que l'inflation, mais à un rythme raisonnable d'environ 5 % par an (inflation de 3,2 %) (2) ; entre 1991 et 1994, la hausse atteint en revanche 11 % par an, avant d'être ramenée à 6 % par an en 1995 et 1996. Entre 1997 et 1999, elle s'est à nouveau réduite, passant de 3 % à moins de 2 % par an. Comme l'illustre le graphique suivant, en 1999, le prix moyen d'un mètre cube d'eau était, selon les sources d'information, compris entre 15,56 francs (2,37 euros) et 17,07 francs (2,60 euros). Cette moyenne cache des différences relativement marquées selon les communes : les prix varient de 1 à 7, fourchette qui peut être ramenée de 1 à moins de 2 si on retire les 10 % de prix les plus éloignés de la moyenne. ÉVOLUTION DU PRIX UNITAIRE DE L'EAU DU MOIS DE JUILLET F/m3  Les disparités départementales sont loin d'être négligeables. Pour 120 m3 d'eau, une famille paie 1.400 francs (213,43 euros) dans le Puy-de-Dôme et près de 2.600 francs (396,36 euros) en Seine-et-Marne(3). Le prix peut varier du simple au double d'une commune à l'autre. Ainsi, les Français peuvent avoir le sentiment de payer de plus en plus cher un bien essentiel, dont la qualité, à la source, se détériore d'année en année. Ils s'interrogent sur la légitimité d'une facture dont le contenu ne leur apparaît pas toujours clair. Certes, il est facile de comprendre que le prix de revient d'un litre d'eau ne peut pas être identique à la ville et à la campagne, en plaine ou à la montagne. L'éloignement et l'importance de la ressource, la densité ou la dispersion de l'habitat, la topographie des lieux et la qualité des sources sont autant de variables qui expliquent et justifient les écarts. Mais l'ampleur des écarts de prix pour les consommateurs est trop importante pour être acceptée. Dans la mesure où l'eau est un bien essentiel à la vie, chaque homme et chaque femme doivent pouvoir en disposer dans des conditions relativement égalitaires. Si un prix unique est inconcevable, la jungle des prix est inacceptable. Cette exigence d'équité et de transparence a fait, ces dernières années, irruption sur la scène politique avec une très grande force. Plusieurs scandales ont fait apparaître la responsabilité pénale de certains maires et des groupes industriels avec lesquels ils avaient traité. Plus généralement, la gestion de l'eau a été à l'origine de la constitution de deux des plus grands groupes industriels français. Les bénéfices qu'ils ont enregistrés en vendant de l'eau, leur a permis de diversifier leurs activités et de partir à la conquête du monde. Ce qui conduit le consommateur à s'interroger sur la relation entre le montant de sa facture d'eau et le service réellement rendu. La récente condamnation de l'État par la Cour européenne de justice, en mars 2001, et par le Tribunal administratif de Rennes en avril dernier, pour avoir manqué à ses obligations en matière de qualité de l'eau du robinet en Bretagne, pose un réel problème de responsabilité. Il peut paraître pour le moins singulier qu'une des deux grandes sociétés fermières ait traduit l'État en justice et obtenu qu'il soit condamné à lui verser 751.440 francs (114.556,29 euros) pour manque de vigilance à l'égard des pollutions agricoles. Qu'une société, dont les pratiques ont été dénoncées à l'occasion de certains scandales, apparaisse comme le défenseur de l'intérêt général ne manque pas de surprendre. En l'espèce, la mise en cause de l'État était justifiée. Mais peut-on alors limiter les responsabilités à la seule puissance publique ? Le partenariat, si souvent revendiqué par les différents acteurs de la politique de l'eau, ne peut pas se limiter, pour le secteur privé, aux seules données techniques et comptables. La question est d'autant plus pertinente que l'eau est un bien commun, qui appartient à la Nation. Il doit être disponible pour chacun d'entre nous. Chaque français dispose d'une réserve annuelle d'eau de 4.000 m3, infiniment plus qu'il lui est nécessaire. La production et la distribution de l'eau potable sont, depuis la Révolution française, de la responsabilité de la commune. La loi sur l'eau du 3 janvier 1992 a ajouté à cette responsabilité celle de l'évacuation et du traitement des eaux usées. Ainsi le maire est personnellement, politiquement, judiciairement, responsable de la qualité des services et des tarifs appliqués aux usagers. C'est pourquoi l'eau devrait être un enjeu majeur de la démocratie locale. Chaque année, le conseil municipal doit voter, en équilibre, un budget eau et un budget assainissement. Chaque année le maire doit présenter un rapport sur la gestion du service public de l'eau. La composition chimique et bactériologique de l'eau de consommation doit être affichée régulièrement en mairie. Or, le décalage entre les principes et la réalité est saisissant. La maîtrise du service par les élus reste à démontrer. L'information des usagers est encore à inventer. La démocratie locale, faite de proximité, de contrôle local, d'information et de transparence, est trop souvent phagocytée par un système qui transfère le pouvoir réel à des sociétés qui ont fait de l'opacité l'instrument de leur pouvoir. Le service public et l'intérêt général sont alors mis au service d'intérêts privés. Le consommateur en est-il victime ? La réponse n'est pas évidente. Force est de constater que, quels que soient les défauts du système français, fait de régie directe et de délégation de service public, la France dispose depuis longtemps d'un service d'eau potable, de bonne qualité, mis à la disposition de chaque foyer à un coût qui se situe dans la moyenne européenne(4). Dans le domaine de l'assainissement, la performance est moindre. Nous accusons un important retard. Ainsi l'eau constitue un enjeu politique, économique et financier considérable. Financé par les usagers, placé sous la responsabilité des maires, il représente des sommes très élevées. Chaque année, les dépenses dans le domaine de l'eau et de l'assainissement s'élèvent à plus de 100 milliards de francs (15,24 milliards d'euros). Les dépenses d'investissement approchent les 30 milliards de francs (4,57 milliards d'euros). La valeur du patrimoine dans les domaines de l'eau et de l'assainissement peut être estimée, en coût de renouvellement à neuf au niveau national, à plus de 1.300 milliards de francs (198,18 milliards d'euros), soit 21.000 francs (3.201,43 euros) pour chaque Français. C'est un capital très important, immobilisé sur une longue durée. Il est donc normal que la Mission d'évaluation et de contrôle se préoccupe du fonctionnement d'un marché qui relève du service public et gère des sommes considérables, provenant, pour l'essentiel, de tous les ménages français. Il est nécessaire d'y voir clair afin de mieux informer les maires et les municipalités qui ont la responsabilité de la gestion et qui doivent rendre des comptes à leurs concitoyens. Il faut donner aux usagers les moyens de mieux contrôler l'utilisation de leur argent. Telles sont les préoccupations et les objectifs qui ont guidé la rédaction de ce rapport. Il doit répondre à l'attente des Français, sensibilisés à ces problèmes au cours des dernières semaines par de nombreux articles de la presse nationale et régionale. Il contribuera au débat qui s'ouvrira prochainement au Parlement sur le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau. Avant de faire des propositions visant à limiter, sinon à éviter, l'augmentation du prix de l'eau, le rapporteur de votre Mission a jugé indispensable d'en préciser la Composition et l'évolution. * * * Votre Rapporteur tient à souligner le caractère cordial et constructif des débats de la Mission, dont les membres ont été très présents. Il tient à remercier vivement de M. Daniel Marcovitch, qui représentait la commission de la production et des échanges, pour son assiduité et son apport aux travaux de la Mission. Laisser cette page blanche sans numérotation LES COMPOSANTES DU PRIX DE L'EAU Si les coûts de production et de transport de l'eau sont très variables, on estime qu'en moyenne 42 % du prix correspond à l'ensemble des opérations de puisage, de traitement, de transport et de gestion du système d'adduction, ce qui constitue le service de distribution d'eau, et que la collecte et le traitement de l'eau usée avant son rejet dans le milieu naturel (service de l'assainissement) représente environ 31 % du prix, payé sous la forme de ce que l'on appelle la redevance d'assainissement. Le reliquat (27 %) couvre différentes taxes et redevances (5). Sur la période 1991-1999, le montant « distribution de l'eau » a augmenté de 32 % en valeur absolue, mais a diminué en valeur relative, passant de 54 % à 42 % du prix ; le montant « collecte et traitement des eaux usées » a augmenté de 66 % mais sa part dans la facture globale est stable (31 %) ; les redevances des agences de l'eau ont augmenté de 266 %, passant de 8 % à 17 % de la facture, tandis que le montant des taxes a crû de 215 %, passant de 7 % à 10 % du prix total. 
A.- LE CHOIX DU MODE DE GESTION DU SERVICE PUBLIC DE L'EAU ET DE L'ASSAINISSEMENT A DES CONSÉQUENCES SUR LE PRIX DE L'EAU La France compte environ 15.000 services d'eau et d'assainissement, dont chacun dessert entre quelques centaines et plusieurs millions d'usagers. Les régies concernent le plus souvent de petites communes, tandis que la délégation de service public est choisie par les plus grandes.
Or le choix, par la collectivité territoriale, de l'un ou l'autre de ces modes de gestion se traduit par une différence de prix de l'eau relativement limitée, mais non négligeable. En 1998, les écarts de prix entre les régies et les services délégués étaient de l'ordre de 13 %, selon la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). 1.- LES DIFFÉRENTS MODES DE GESTION OFFERTS a) Le cadre commun à tous les modes de gestion Service public de compétence communale, la desserte en eau potable doit respecter les principes qui s'imposent à tout service public : continuité, égalité de traitement des usagers, transparence et équilibre financiers. Il en est de même pour le traitement des eaux usées, qui constitue un service distinct du premier. Le service de la distribution d'eau destinée à la consommation humaine est un service public industriel et commercial. A ce titre, et conformément à l'article L. 2224-1 du code général des collectivités territoriales, qu'il soit exercé en gestion directe ou confié à un prestataire de services, il doit disposer d'un budget distinct permettant de déterminer le coût du service rendu et d'assurer son équilibre, éléments indispensables à la détermination du juste prix que doit payer l'usager, et respecter les règles de l'instruction M. 49. La règle de l'équilibre financier impose que les dépenses d'investissement et de fonctionnement soient couvertes par les recettes du service. A titre exceptionnel, des subventions en provenance du budget général des collectivités ou de l'établissement public de coopération intercommunale peuvent être admises (article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales) dans deux cas : - si la collectivité impose à l'exploitant des contraintes « particulières » de fonctionnement fondées sur des « exigences » de service public ; - si le fonctionnement du service public exige la réalisation d'investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans une augmentation « excessive » des tarifs. La règle de l'équilibre financier connaît aussi des assouplissements pour les communes de petite taille. Les communes de moins de 3.000 habitants, ou leurs établissements publics de coopération intercommunale, peuvent subventionner leur service d'eau avec des ressources du budget général et fusionner leurs budgets eau et assainissement, dès lors que les deux services sont gérés selon le même mode et soumis aux mêmes règles d'assujettissement à la taxe sur la valeur ajoutée ; le budget et les factures doivent cependant faire apparaître certaines distinctions entre les deux services(6). Les communes de moins de 500 habitants dont les services sont en régie ne sont pas astreintes à la présentation d'un budget annexe(7). Assouplies pour certains cas spécifiques et sous conditions, ces règles s'appliquent dans toutes les autres situations. Ainsi, comme l'a souligné la chambre régionale des comptes d'Île-de-France à propos du service de l'eau de la ville de Paris(8), ce n'est pas parce qu'une commune a délégué à la fois la gestion et le contrôle de la gestion de ses services d'eau et d'assainissement qu'elle peut se dispenser de présenter un budget annexe relatif à ces services. Enfin, quel que soit le mode de gestion, la fixation du prix de l'eau est par nature une compétence propre de l'assemblée délibérante de la collectivité ou du groupement compétent, dont elle ne peut se départir au profit de l'exploitant(9). Les autres règles régissant la gestion des services d'eau et d'assainissement sont en revanche très différentes selon le mode de gestion choisi. b) Une gestion directe en déclin relatif Le code général des collectivités territoriales distingue trois formes de gestion directe, regroupées sous le nom de régies : - la régie simple, ou directe, que les communes ont la faculté de conserver si elle est antérieure au 28 décembre 1926 (article L. 2221-8 du code général des collectivités territoriales) ; - la régie dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière, véritable établissement public local ; - la régie dotée de la seule autonomie financière. La première forme est de loin la plus fréquente, car elle est appréciée pour sa simplicité (pas d'organes distincts de ceux de la commune, simplicité de la comptabilité) tandis que la deuxième est très rare en matière de distribution d'eau, surtout à cause de sa complexité. Si la plupart des quelque 7.000 régies concernent de petites communes, il existe des régies très importantes, notamment à Strasbourg, Nancy, Reims, Amiens, Nantes, Tours, Limoges. Pourtant, et malgré le retour récent de certaines communes (Grenoble, Alès, Pertuis...) à ce mode de gestion - on compte six cas de retours en régie en 1998, quatre en 1999 -, le nombre de régies décline progressivement. En 1980, plus de 40 % des volumes d'eau étaient distribués en France par des régies ; elles n'en représentent aujourd'hui qu'environ 20 %. Ce relatif déclin est lié à plusieurs facteurs : - le renforcement des normes de qualité de l'eau a rendu nécessaire le recours à des techniques de plus en plus complexes et difficiles à maîtriser pour les communes ; - l'utilisation de ressources d'eau plus éloignées et/ou de moins bonne qualité et la généralisation de l'assainissement ont impliqué de gros investissements que les petites communes n'avaient pas les moyens de financer directement ; - les élus sont réticents à prendre en charge la responsabilité directe de fortes hausses de prix. Alors que la régie constitue le mode de gestion directe du service public par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale, un service est délégué lorsque sa gestion est confiée par voie contractuelle à une entreprise privée, dont la rémunération est « substantiellement assurée par les résultats de l'exploitation ». Cette définition est d'origine jurisprudentielle(10) : l'expression de « délégation de service public » figure à plusieurs reprises dans la loi mais cette dernière n'en précise pas le contenu. Elle est pourtant indispensable puisque la loi du 29 janvier 1993, dite loi « Sapin », soumet les délégations à des contraintes qui leur sont propres. Aussi votre Rapporteur se réjouit-il que l'article 3 du projet de loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, adopté en première lecture par votre Assemblée le 2 mai dernier, donne valeur législative à cette définition jurisprudentielle.
Le succès de la délégation s'explique essentiellement par les difficultés rencontrées par les régies pour répondre à l'évolution des exigences de tous ordres dans le domaine de l'eau. Ce choix apparaît aux collectivités comme le plus efficace et le plus simple, dans la mesure où il semble les libérer d'une lourde tâche. Elles ont en effet souvent tendance à négliger la contrepartie de la délégation, qui consiste en un contrôle vigilant de l'activité du délégataire. Or ce contrôle est d'autant plus indispensable que les entreprises délégataires du service public de l'eau et de l'assainissement sont très puissantes et peu nombreuses. Le marché privé de la distribution d'eau et de l'assainissement est considérable, comme en attestent ses 30 milliards de francs (4,57 milliards d'euros) de chiffre d'affaires annuel(11). Mais il repose essentiellement sur trois opérateurs privés, français mais très actifs au niveau international, aux compétences mondialement reconnues, qui détiennent plus de 98 % des contrats.
La concentration particulièrement forte qui règne sur ce marché est de nature à entretenir des doutes quant à son caractère concurrentiel. Elle met les collectivités désireuses de déléguer leur service public de l'eau et de l'assainissement dans une situation particulièrement inconfortable : d'une part, ces dernières ne disposent pas d'une expertise technique suffisante face à la spécialisation et à l'expérience des ces grands groupes ; d'autre part, faute d'une réelle situation de concurrence, elles ne sont jamais sûres que l'offre qu'elles acceptent est effectivement la meilleure, qu'il s'agisse de la qualité du service ou de son coût. Comme ce coût est payé in fine par l'usager, il est essentiel de veiller à ce que les contrats de délégation ne soient pas déséquilibrés au profit du groupe délégataire et au détriment des usagers. C'est ce à quoi le législateur s'est attaché depuis une décennie, sans parvenir encore à combler parfaitement le déséquilibre structurel entre les acteurs. 2.- L'IMPACT DU MODE DE GESTION SUR LE PRIX DE L'EAU Ce déséquilibre joue certainement un rôle dans le processus de fixation du prix et pourrait expliquer une partie de la différence du prix de l'eau selon le mode de gestion du service. a) Une différence de prix moyen non négligeable Selon la DGCCRF, le prix moyen de l'eau distribuée par les régies était de 13 % inférieur à celui de l'eau fournie par des services délégués. Cet écart a tendance à se réduire : il était de 22 % en 1992, mais il reste relativement important. Comment peut-il s'expliquer ? Les délégataires mettent en avant les charges que seules les entreprises privées ont à supporter : taxe professionnelle et redevance pour occupation du domaine public, par exemple. En revanche, il n'est plus justifié d'invoquer la réalisation d'investissements plus importants : « Compte tenu des conditions économiques actuelles, la concession a pratiquement disparu parmi les contrats de délégation récents. Aujourd'hui, la nécessité de construire des ouvrages n'a plus d'incidence sur le mode de gestion, puisque le financement est presque toujours assuré par la collectivité avec des aides publiques (agence de l'eau, conseil général, FNDAE) »(12). Cette évolution a probablement contribué à la réduction de l'écart du prix entre gestion directe et gestion déléguée. Il ne faut pas pour autant négliger les effets de structure : les collectivités territoriales délèguent volontiers le service lorsque celui-ci présente des difficultés qui auront logiquement une répercussion sur son prix. C'est pourquoi les délégations sont dominantes dans les grandes villes qui ne peuvent souvent être alimentées que par de l'eau puisée au loin et acheminée sur des distances importantes. Il n'en demeure pas moins surprenant que des groupes de la taille de ceux qui dominent le marché français de l'eau et de l'assainissement ne fassent pas bénéficier les usagers d'économies d'échelles permises par le nombre considérable de contrats qu'ils détiennent. De plus, les régies sont, elles aussi, soumises à des contraintes particulières : il leur est en particulier interdit d'effectuer des placements de trésorerie, qui sont source de produits financiers pour les délégataires. Pourtant, une récente enquête(13) conduite par le service central des enquêtes et des études statistiques (SCEES) et l'Institut français de l'environnement (IFEN) a même conclu à une différence de prix nettement plus marquée que celle mise à jour par la DGCCRF. Elle n'atteindrait pas 13 % pour l'ensemble du service, mais 27 % pour la distribution d'eau et 20,5 % pour l'assainissement. L'écart serait même de 44 % entre les communes entièrement en régie communale et celles entièrement en affermage intercommunal. Cette très importante différence serait due à la composition de l'échantillon de communes pris en compte : la nouvelle enquête aurait étudié les prix pratiqués dans des communes plus rurales que celles, essentiellement grandes et urbaines, retenues par la DGCCRF. Il semblerait donc bien que les communes déléguantes les plus petites, et donc celles qui disposent du moins d'expertise en la matière, signent des contrats particulièrement déséquilibrés au profit des délégataires. A moins que la différence de prix ne soit liée à la qualité du service, qui serait nettement moins bon lorsqu'il est assuré par une régie, en particulier dans les communes rurales, ce qui paraît difficilement explicable... b) Les effets ambigus et parfois paradoxaux du changement de mode de gestion sur le prix Le problème de la différence de structure des services entre régies et délégations, les unes assurant en moyenne des services moins complexes que les autres, est gommé lorsque l'on prend en compte l'évolution du prix payé par les usagers d'une même collectivité à la suite du changement du mode de gestion. Dans son rapport particulier de 1997, la Cour des comptes estime que « la hausse du prix est bien à mettre en relation avec la délégation du service dans de nombreux cas examinés par les chambres régionales des comptes »(14). Elle explique ce phénomène par le manque de clarté des contrats, l'information lacunaire de la collectivité ou des usagers, l'insuffisance des contrôles, l'absence de véritable concurrence. Dans son rapport de décembre 1999 intitulé Quelle régulation pour l'eau et les services urbains ?(15), le Haut conseil du secteur public présente, à partir d'une enquête réalisée par la DGCCRF, les conséquences des changements de mode de gestion ou de délégataire intervenus entre 1993 et 1998. Sur les dix cas observés, six collectivités passent d'un service en régie à un service affermé. Dans deux cas, ce changement se traduit par une baisse du prix, d'environ 13 % dans un cas, de moins de 4 % dans le second. Trois collectivités voient leur prix de l'eau croître nettement, dont une de près de 50 %, tandis que la quatrième connaît une hausse du prix de la distribution d'eau et une baisse de celui de l'assainissement. Les changements de délégataires se traduisent plutôt par une hausse des tarifs. En revanche, les deux retours à la régie permettent une baisse des prix, atteignant 30 % dans un cas. Nous ne pouvons par entrer ici dans l'analyse de chaque situation particulière, mais il semble que le passage à la délégation entraîne plus souvent une hausse du prix de l'eau, alors que le retour à la régie a l'effet inverse. Il est par ailleurs intéressant de constater que le renouvellement d'un contrat ou la signature d'un avenant se traduit paradoxalement nettement plus souvent par une hausse que par une baisse du prix. Le Haut conseil du secteur public commente cette enquête en ces termes : « Sur 35 avenants répertoriés entre 1991 et 1998, 6 seulement (dont ceux relatifs à Grenoble et à Lille) se sont traduits par des baisses tarifaires, tandis que certains autorisaient des hausses importantes, allant jusqu'à 30 % dans l'année suivant leur entrée en vigueur »(16). La direction de l'eau a en revanche indiqué à votre Rapporteur que la baisse des prix consécutive à une renégociation de contrat atteint en moyenne 10 % en 1999 (9 % en 1998), mais qu'elle profite moins aux petites collectivités. Le diagnostic de la relation entre mode de gestion et niveau de prix demeure donc incertain. B.- L'AMÉLIORATION RÉCENTE DES RÈGLES DE GESTION NE SUFFIT PAS À RÉSOUDRE TOUTES LES DIFFICULTÉS Si plusieurs textes récents sont intervenus dans le domaine des délégations de service public de l'eau et de l'assainissement, c'est notamment en raison du fait que le début des années 1990 a été marqué par la multiplication des scandales impliquant à la fois des élus et des grands groupes. 1.- UNE LÉGISLATION PROGRESSIVEMENT RENFORCÉE EN RÉPONSE À CERTAINES DÉRIVES a) Des dysfonctionnements nombreux et variés - Des procédures de délégation opaques Jusqu'au début des années 1990, la passation d'un contrat de délégation de service public était souvent entourée de pratiques peu transparentes. Le versement, par l'entreprise délégataire, « d'un droit d'entrée » à la collectivité déléguante était pratique commune : une somme souvent très élevée était versée au budget général de la collectivité territoriale qui la dépensait à son gré, pour financer un équipement quelconque sans aucun lien avec l'eau, ou pour combler un déficit... Le groupe bénéficiaire du contrat répercutait naturellement le coût de ce droit d'entrée sur le prix payé par l'usager. Ce dernier assumait ainsi une charge qui aurait dû revenir au contribuable, en infraction évidente avec le principe selon lequel « l'argent de l'eau va à l'eau ». Dans son rapport particulier de 1997, la Cour des comptes portait ce jugement très sévère : « Les besoins de financement des collectivités constituent parfois le motif essentiel de la mise en affermage de leurs services. La délégation est alors détournée de son objet pour devenir une technique élaborée de financement du budget principal, défavorable à l'usager-contribuable »(17). Comme la passation d'un contrat de ce type n'était pas régie par le droit des marchés publics et n'était soumise à aucune mise en concurrence obligatoire, les contrats étaient renouvelés sans qu'un changement de partenaire soit envisagé ni que les conditions soient renégociées au profit des usagers. En pratique, la collectivité était captive du délégataire. La durée souvent très longue des contrats - une durée de trente ans était très fréquente, certains contrats allaient jusqu'à quarante ans - et la multiplication des avenants en cours de contrat afin de les prolonger étant monnaie courante, la situation des groupes délégataires s'est avérée particulièrement rémunératrice, au détriment des usagers qui, sans le savoir, finançaient par l'intermédiaire du prix de l'eau l'extension des ces groupes à l'étranger. - Le médiocre rendement de certaines régies Dans son rapport particulier(18), la Cour des comptes dénonce le médiocre rendement de certaines régies, lié à des défauts dans leur organisation. Alors que les régies doivent mettre en _uvre des technologies complexes afin de satisfaire les exigences croissantes de qualité de l'eau, de plus en plus strictes, leur personnel est parfois pléthorique mais insuffisamment qualifié. De plus, le mauvais état de leurs réseaux entraîne des surcoûts, tandis que l'absence de rigueur des procédures de facturation, de recouvrement et de remise gracieuse contribue à des rendements faibles. - Un contrôle insuffisant des collectivités A l'opacité qui régnait en amont de la conclusion des contrats répondait le laxisme, voire la totale inexistence, du contrôle des activités des délégataires. La Cour des comptes insiste sur le coût et la difficulté de réalisation de ce contrôle : « La mise en place d'un contrôle du délégataire n'est pas toujours ressentie comme une démarche normale et utile ; elle est plutôt considérée comme une charge supplémentaire imposée à l'usager »(19). Ce coût existe effectivement, mais si ce contrôle était efficace, il permettrait pourtant aux collectivités de négocier des baisses de tarif. La Cour des comptes observe notamment que les formules de révision des prix sont souvent injustifiées et abusives, que les délégataires omettent volontiers l'imputation de produits financiers en atténuation des charges supportées par les usagers, que les fonds de travaux ne sont pas systématiquement utilisés pour le financement d'investissements, que les charges de personnel sont parfois surévaluées. Le même type de problème se pose pour les régies. Les régies dotées de la personnalité morale sont rares, et celles qui sont financièrement autonomes ne respectent pas toujours les dispositions du code général des collectivités territoriales qui prévoient l'établissement d'un règlement intérieur, la mise en place d'un conseil d'exploitation et la nomination d'un directeur, afin d'assurer l'efficacité et l'indépendance du service public. Les usagers ne sont pas non plus suffisamment consultés, bien que l'article 26 de la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République rende obligatoire dans les communes de plus de 3.500 habitants la constitution de commissions consultatives pour les services publics locaux. Souvent mal organisées et peu contrôlées, les régies ne sont pas poussées à maximiser leur rendement de façon à obtenir une plus grande efficacité du service, à moindre coût. De même, les délégataires, moins soumis à la pression de la collectivité, réalisent des profits conséquents grâce notamment à une surestimation des charges et à des gains de productivité qui ne sont pas répercutés sur le prix payé par l'usager. Devant les scandales financiers entourant certaines délégations des services d'eau et d'assainissement et le mécontentement croissant des Français face à l'augmentation du prix de l'eau, le législateur a mis en place un important dispositif juridique destiné à encadrer la délégation de service public. Il se compose essentiellement de trois lois : - la loi dite « Sapin » n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques prévoit un terme aux contrats de délégation, organise la publicité et la mise en concurrence, impose un examen des offres par une commission d'ouverture des plis et encadre la négociation, sans revenir sur le principe du libre-choix ; - la loi dite « Barnier » n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement définit le rapport annuel du maire présenté au conseil municipal, limite la durée de délégation à 20 ans, sauf dérogation après avis du trésorier-payeur général, et interdit les droits d'entrée ; - la loi dite « Mazeaud » n° 95-127 du 8 février 1995 relative aux marchés publics et délégations de service public limite les prolongations de contrats, définit le rapport du délégataire, permet le contrôle des comptes des délégataires par les chambres régionales des comptes, impose une commission d'ouverture des plis pour les avenants importants et punit les délits de favoritisme. Ces textes témoignent du souci du législateur d'encadrer les délégations à tous les niveaux. Les conditions de conclusion des contrats sont précisément définies, la durée des conventions est limitée et les contrôles exercés, par la collectivité locale et par les juridictions financières, sont nettement renforcés. L'information des usagers sur le fonctionnement du service est améliorée, grâce au rapport annuel qui doit être mis à la disposition du public. 2.- LA PERSISTANCE DE DIFFICULTÉS PRÉJUDICIABLES À L'USAGER Cet effort de transparence et de moralisation a commencé à porter ses fruits. Mais beaucoup reste à faire. En effet, d'une part, l'application de certaines dispositions s'est avérée délicate ; d'autre part, des pratiques irrégulières subsistent tandis que de nouvelles apparaissent, lesquelles échappent à la législation en vigueur(20). a) Les difficultés de mise en _uvre de la nouvelle législation La première difficulté tient au faible nombre de conventions qui arrivent à leur terme chaque année : il faudra longtemps avant que toutes les conventions aient été conclues conformément au nouveau cadre législatif. Ce problème est aggravé par le fait que de nombreux contrats ont été renégociés, parfois avant leur terme normal, quelques mois ou semaines avant l'entrée en vigueur de la loi « Sapin ». Une partie du dispositif légal a ainsi été privée d'application immédiate, et pour une longue période. Le fort encadrement, puis l'interdiction de la pratique du « droit d'entrée » n'ont pas empêché la poursuite de la pratique de la redevance d'occupation du domaine public, qui est même parfois capitalisée. En 1997, la Cour des comptes estimait que « cette redevance se présente aujourd'hui comme un véritable « succédané » de droit d'entrée ». Si le principe d'une telle redevance est justifiable, sa légitimité dépend de la juste évaluation de son montant. Quand il est sans rapport avec le coût réel de l'utilisation de la voirie communale par le délégataire, il y a abus et détournement de l'objet de la redevance. La procédure de mise en concurrence prévue par la loi « Sapin » comporte une première phase d'appel d'offre, semblable à celle qui existe pour les marchés publics, puis une deuxième phase de négociations libres entre l'exécutif de la commune ou du groupement de communes et les candidats au contrat de délégation, phase qui est spécifique aux contrats de délégation de service public et vise à respecter la liberté de choix de la collectivité locale et la tradition d'une conclusion intuitu personae, en considération de la personne même du cocontractant. Cette seconde phase, décisive, permet souvent au délégataire sortant de gagner le renouvellement de son contrat, alors même que les conditions qu'il avait proposées au moment de l'appel d'offre n'étaient pas les plus favorables. La mise en concurrence apparaît ainsi plus formelle que réelle. De même, si les lois de 1995 ont prévu l'une le rapport annuel du maire sur le prix et la qualité du service public de l'eau et de l'assainissement (article 73 de la loi du 2 février 1995), l'autre le rapport annuel du délégataire (article 2 de la loi du 8 février 1995), aucune n'indique précisément quels éléments doivent y figurer. Certes, le décret n° 95-635 du 6 mai 1995 relatif aux rapports annuels sur le prix et la qualité des services publics de l'eau potable et de l'assainissement précise les conditions de publicité du rapport annuel du maire, mais il ne donne de détails que sur les indicateurs techniques et financiers qui doivent y figurer, sans évoquer les questions de qualité. Aussi, l'efficacité de ces deux rapports apparaît, pour le moins, perfectible. D'après l'enquête ECOLOC réalisée chaque année par le BIPE, le taux de réalisation du rapport « du maire » est passé de 40 % en 1996 à 76 % en 1999. Mais nombreuses sont les collectivités qui confient la tâche de réaliser ce rapport à leur délégataire, ce qui laisse perplexe sur l'impartialité de son contenu. La loi, par les délais qu'elle impose, laisse d'ailleurs peu de temps au maire pour préparer son rapport : le rapport du délégataire doit être présenté avant le 1er juin(21) alors que celui du maire doit l'être dans les six mois qui suivent la clôture de l'exercice concerné, soit avant le 30 juin(22). Si le maire veut, et c'est parfaitement logique, tenir compte des informations fournies par le délégataire, il n'a donc qu'un mois pour rédiger ce rapport, délai qui est réduit en pratique à une quinzaine de jour dans la mesure où le maire doit réunir le bureau municipal et la commission compétente avant la présentation de son rapport devant le conseil municipal. D'autre part, les informations ne sont pas toujours compréhensibles par le public et les rapports sont souvent exclusivement financiers, alors qu'ils doivent porter sur le rapport « prix-qualité », ce qui explique en partie que les usagers demandent rarement à les consulter. Aucun chiffre n'est disponible quant au taux de réalisation du rapport du délégataire, mais les chambres régionales des comptes font de fréquentes critiques sur les données qui y sont analysées : il est impossible aux collectivités d'en contrôler l'exactitude et de nombreux éléments qui seraient utiles au véritable contrôle du délégataire n'y figurent pas. De plus, il arrive que le délégataire sous-traite des pans entiers de l'activité qui lui a été confiée, qui échappent ainsi à toute possibilité de contrôle par le déléguant. Finalement, la direction de l'eau a fait part à votre Rapporteur de ses « doutes sur l'impact de nombre de rapports et l'atteinte des objectifs recherchés ». b) La persistance de pratiques conduisant à faire peser des charges indues sur les usagers Si le renforcement des règles a permis de mettre un terme à certaines pratiques abusives et a renforcé les moyens d'information et de contrôle des collectivités territoriales et des usagers, il ne suffit pas à résoudre toutes les difficultés. Les critiques faites très récemment par les chambres régionales des comptes dans leurs lettres d'observations portant sur le fonctionnement de nombreux services des eaux et de l'assainissement montrent clairement la persistance de pratiques douteuses : qu'elles soient illégales ou seulement illégitimes, beaucoup conduisent à faire peser sur l'usager des charges indues en contribuant à augmenter le prix de l'eau. Dans de nombreuses collectivités, le prix de l'eau, tel qu'il est payé par le consommateur ne peut être réellement justifié faute d'une connaissance précise des charges assumées par le délégataire et d'une étude prévisionnelle des investissements à réaliser. Cela se traduit notamment par des garanties de renouvellement(23) surestimées et non utilisées : d'une part, le délégataire est supposé rembourser le trop perçu en fin de contrat, ce qui n'est jamais absolument sûr et revient, étant donné la longueur des contrats, à faire payer une génération pour en rembourser - dans le meilleur des cas - une autre ; d'autre part, les produits financiers de ces sommes sont rarement inscrits dans les comptes du délégataire alors qu'ils devraient agir à la baisse sur le prix de l'eau. Il convient, à cet égard, de souligner que la capacité d'investigation des chambres régionales peut se heurter aux limites de leur droit de communication, notamment lorsque les services délégataires ne sont pas constitués en entités sociales. Dans ce cas, l'accès aux informations comptables et financières relatives aux imputations de charges indirectes, à la trésorerie dégagée par les contrats, aux produits financiers qu'elle génère, ou encore au besoin en fonds de roulement, n'est pas juridiquement prévu. Des améliorations sont donc encore possibles en ce domaine. De même, les formules d'indexation des tarifs au cours de l'exécution des contrats ne sont pas toujours représentatives de l'évolution réelle des coûts du service et permettent souvent au délégataire de faire progresser régulièrement ses marges. Ce dernier négocie volontiers la révision de certaines clauses financières des contrats à son avantage sans baisser pour autant les prix. Dans un autre domaine, les chambres régionales des comptes dénoncent la pratique très courante des transferts de charges entre catégories d'usagers ou entre usagers et contribuables. Il est ainsi fréquent que le prix de l'eau facturé aux agriculteurs soit inférieur au prix de revient du service, tandis que l'équilibre des comptes est obtenu par une majoration du prix facturé aux industriels et aux particuliers. Ailleurs, la gratuité de l'eau accordée à certains services publics, comme pour la lutte contre les incendies, conduit à faire supporter leur coût par les usagers de l'eau, soumis à un prix plus élevé, alors qu'il devrait être financé par les contribuables. Si l'information des usagers est désormais une obligation légale, elle n'en demeure pas moins, parfois, de piètre qualité. Au-delà des insuffisances du rapport annuel du délégataire, les informations à l'attention des usagers ne sont adressées qu'aux seuls abonnés, si bien que les locataires ou copropriétaires d'immeubles soumis à un seul abonnement sont privés d'une partie des données communiquées. La pratique de l'abonnement collectif est par ailleurs préférée par nombre de délégataires qui font ainsi des économies pour les relevés, la facturation et le recouvrement, au détriment de l'usager qui ne connaît même pas le niveau réel de sa consommation et n'est pas incité à la réduire. C.- LA STRUCTURE DU PRIX EN BINOME, QUOIQUE CONTESTÉE, S'AVÈRE INDISPENSABLE POUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES Qu'il s'agisse de la distribution ou de l'assainissement, la tarification binôme est le mode de tarification pratiqué dans la grande majorité des services d'eau. Elle se traduit par la décomposition du prix de l'eau en une partie fixe, calculée indépendamment du volume d'eau consommé, et une partie calculée en fonction de ce volume(24). La partie fixe est d'un montant très variable selon les services : alors qu'elle n'existe pas dans certaines communes, elle est fixée à plusieurs centaines de francs dans d'autres. Selon les données provenant d'observatoires de bassin mis en place dans les agences de l'eau, la part fixe s'élève en moyenne en 1998 à 339 francs (51,68 euros) pour une facture type de 120 m3, soit 17 % du prix total. Cette même année, la part fixe a atteint un maximum de 1.427 francs (217,54 euros), soit 44 % du prix de 120 m3 d'eau dans la commune concernée. Il apparaît néanmoins que la fourchette de variation de la part fixe tend à se resserrer. Entre 1994 et 1998, la part fixe relative au service « distribution d'eau » est passée de 226 francs (34,45 euros) à 239 francs (36,44 euros) et celle relative au service « collecte et traitement des eaux usées » est passée de 91 francs (13,87 euros) à 100 francs (15,24 euros). L'augmentation en valeur absolue (+ 7 %) s'accompagne d'une diminution de la part relative de 2 %, suite à l'abandon des « quasi-forfaits ». Demeure néanmoins la possibilité, pour les petites communes(25), d'appliquer une tarification au forfait, indépendante de toute relation avec le volume d'eau consommé, sous certaines conditions : faible nombre d'usagers, ressource en eau naturellement abondante, autorisation préfectorale à titre dérogatoire. Mais une telle tarification est contraire à l'idée de gestion équilibrée de la ressource en eau. Aussi le Gouvernement envisage-t-il de la supprimer, ce que votre Rapporteur approuve. Poussés par une double logique de responsabilisation des usagers face à leur consommation d'eau et de simplification de la tarification, certains se prononcent en faveur de la suppression pure et simple de la partie fixe de la tarification au profit d'un calcul strictement proportionnel au volume consommé. Cette solution mettrait pourtant les communes qui connaissent de fortes variations saisonnières de la consommation d'eau, en particulier les communes touristiques, dans l'impossibilité d'équilibrer leur budget de l'eau, sauf à augmenter fortement le prix au mètre cube, ce que personne ne souhaite. Pour cette raison, votre Rapporteur n'est pas favorable à la suppression de la partie fixe, mais souhaite que sa composition soit encadrée et limitée à certains éléments, tels les frais de tarification et de compteur et l'amortissement des investissements, et que les usagers soient informés de cette composition. II.- REDEVANCES ET TAXES ALOURDISSENT LE PRIX PAYÉ PAR LES USAGERS SANS ETRE PARFAITEMENT JUSTIFIÉES La DGCCRF estime que, sur une facture moyenne de 2.049 francs (312,37 euros) pour 120 m3 d'eau, 15 %, soit 315 francs (48,02 euros) reviennent à la redevance pollution domestique, 2 %, soit 33 francs (5,03 euros) à la redevance de préservation de la ressource, donc un total de 348 francs (53,05 euros) pour les agences de l'eau, tandis que 196 francs (29,88 euros) (près de 10 % du total) sont prélevés au titre de taxes diverses. A.- LES PRÉLÈVEMENTS SUR L'EAU SONT NOMBREUX 1.- LES REDEVANCES PERÇUES PAR LES AGENCES DE L'EAU Les redevances perçues par les six agences de l'eau(26) représentent environ 17 % du montant de la facture d'eau. Depuis leur création par la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution, les agences de bassin, devenues depuis agences de l'eau, perçoivent principalement deux types de redevances assises sur la distribution d'eau : le premier type de redevance, assise pour chaque payeur sur la pollution qu'il émet, est la redevance pour détérioration de la qualité de l'eau, dite « redevance pollution » ; le second type de redevance, assise pour chaque utilisateur sur la quantité d'eau qu'il prélève et qu'il consomme est appelé redevance de prélèvement, ou « redevance ressource ». Le produit de la redevance pollution est le plus important puisqu'il assure environ 80 % des ressources des agences. Le budget de ces dernières atteint une dizaine de milliards de francs par an, principalement utilisés pour subventionner des investissements communaux destinés à améliorer les ressources ou à traiter les eaux usées, mais aussi pour financer des aides destinées aux secteurs industriel et agricole. Sur la facture moyenne de 120 m3 d'eau précitée, le prélèvement au profit des agences de l'eau est passé de 95 francs (14,48 euros) en 1991 à 348 francs (53,05 euros) en 1999, soit une augmentation de 266 %. Cette forte augmentation a correspondu à la mise en place, à partir de 1992, du VIème programme des agences de l'eau qui autorisait le doublement des aides distribuées, et, en conséquence, celui des redevances. 2.- D'AUTRES TAXES PLUS SECONDAIRES EN MONTANT Compte spécial du trésor créé en 1954, intégré depuis la loi de finances initiale pour 2000 dans le Fonds national de l'eau, qui comprend aussi le Fonds national de solidarité sur l'eau, le Fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) apporte aux communes rurales une aide financière pour leurs travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement. Ce fonds est financé, d'une part, par un prélèvement sur les recettes du pari mutuel urbain et, d'autre part, par une redevance assise sur tous les volumes d'eau distribués sur le territoire national par le réseau public d'eau potable, dans les communes urbaines et rurales. Cette redevance est fixée depuis le 1er janvier 1996 à 0,14 franc (2 centimes d'euro) par m3 et représente, selon les années, entre 45 et 55 % des recettes du fonds. C'est ainsi environ 0,8 % du montant de la facture d'eau qui va au FNDAE, lui permettant de financer près d'un milliard de francs (150 millions d'euros) d'intervention par an (989 millions de francs, 150,77 millions d'euros, en 2001). Une fraction du prix de l'eau du même ordre de grandeur (inférieure à 1 %) est reversée par les collectivités locales à l'établissement public à caractère industriel et commercial Voies navigables de France (VNF), lequel a remplacé en 1991 l'Office national de la navigation. Cette taxe hydraulique, payée par les entreprises, les agriculteurs et les collectivités locales sur la base de leurs prélèvements et rejets, constitue la première recette des VNF en assurant, à hauteur de 525 millions de francs (80,04 millions d'euros) près de la moitié de leur budget de fonctionnement de 1,2 milliard de francs (180 millions d'euros) en 2000. Électricité de France paie 75 % du total et 14 % seulement sont financés par les distributeurs publics d'eau, qui en répercutent une partie sur les usagers, si la collectivité locale les y a autorisés(27). L'ensemble des usagers ne participe donc au financement de VNF qu'à hauteur de quelques dizaines de millions de francs par an. 3.- LA TVA S'APPLIQUE AU TAUX RÉDUIT Enfin, la fourniture d'eau par un réseau d'adductions, quelle que soit la personne qui la réalise et quels que soient les usages de l'eau, est soumise à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) au taux réduit de 5,5 %. Celle-ci, en application normale de l'article 267 du code général des impôts et de l'article 11 de la Sixième directive du Conseil de 1977 relative à la TVA dans la communauté européenne, est calculée sur une assiette intégrant l'ensemble des prélèvements précédemment mentionnés. B.- ILS NE RESPECTENT PAS PARFAITEMENT LE PRINCIPE SELON LEQUEL « L'EAU PAIE L'EAU » 1.- LES REDEVANCES DES AGENCES DE L'EAU POSENT DES PROBLÈMES DE CONSTITUTIONNALITÉ, D'ÉQUITÉ ET D'EFFICACITÉ Il apparaît, en premier lieu, que le système de fixation de l'assiette et des taux des redevances, reposant sur la compétence des agences, sans encadrement législatif suffisant, n'est pas conforme à la Constitution. Le Conseil constitutionnel a en effet estimé, dans une décision n° 82-124 du 23 juin 1982, que les redevances devaient être rangées dans la catégorie « des impositions de toute nature dont l'article 34 de la Constitution réserve au législateur le soin de fixer les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement ». Le Conseil d'État a entériné cette position à plusieurs reprises(28). Mais la loi de 1992 n'a pas fait mention des agences de l'eau et n'est pas intervenue pour régler cette difficulté. Votre Rapporteur se félicite de ce que l'avant-projet de loi portant réforme de la politique de l'eau aborde le problème et entreprenne de le résoudre en encadrant plus étroitement les compétences des agences de l'eau en la matière, notamment par la fixation d'une fourchette de taux et la définition des assiettes. Il en appelle à la plus grande vigilance sur ce point : l'encadrement législatif doit être strict et le Parlement doit obtenir un droit de regard sur l'utilisation qui sera faite des sommes ainsi perçues. Aussi, si le projet de loi n'était pas déposé sur le bureau des assemblées avant la prochaine loi de finances, votre Rapporteur ne manquerait pas de déposer, sous forme de proposition d'article additionnel, les dispositions relatives aux règles de prélèvement des redevances des agences. Pour ce qui est de l'efficacité de l'action menée par les agences grâce aux recettes de ces redevances, le Commissariat général du plan a bien résumé la logique suivie pour la distribution de leurs aides : « [les agences de l'eau] n'appliquent pas le principe pollueur-payeur au sens que l'économiste donne généralement à cette expression. Tout au contraire, du fait que les aides relèvent d'un dispositif géré et négocié, (...) les redevances s'organisent selon une autre logique que celle du pollueur-payeur : celle du pollueur-sociétaire. Dans un tel système, chaque participant a le sentiment de payer des cotisations et estime avoir droit, sur la longue période, à un juste retour du montant cotisé »(29). Le jugement porté sur l'efficacité de cette méthode de distribution des aides est sans appel : « (...) pas plus que les règles de répartition des aides, elle ne conduit à économiser les ressources. Elle est au contraire compatible avec des sous-investissements ou des sur-investissements, et n'incite pas toujours les pollueurs à adopter des comportements plus respectueux de l'environnement. »(30). Il apparaît clairement que les plus gros pollueurs ne sont pas les principaux payeurs de ces redevances, et qu'elles induisent au contraire un important transfert de charges entre catégories d'usagers de l'eau. La répartition des redevances est en effet très défavorable aux usagers domestiques, notamment à cause du coefficient de collecte qui multiplie la part de redevance pollution payée par ces derniers. Ainsi, les particuliers paient 84 % de la redevance pollution totale, alors qu'ils contribuent environ à hauteur de 35 % à la pollution par matière organique et à 20 % de la pollution par l'azote et qu'ils bénéficient, à travers les collectivités locales, d'environ 70 % des aides versées par les agences. La participation des industriels correspond grosso modo à la réalité de leur situation, mais celle des entreprises agricoles est très faible : la part de redevance pollution qu'elles financent est inférieure à 1 %, alors qu'elles sont à l'origine d'un tiers de la pollution par matières organiques et de près des trois quarts de la pollution due à l'azote, et qu'elles reçoivent environ 15 % des aides des agences. Votre Rapporteur est donc favorable d'une part à un rééquilibrage entre contributeurs et bénéficiaires, à enveloppe constante, ce qui permettrait une baisse de la part financée par les usagers domestiques, et donc une baisse de ce poste dans le prix de l'eau, et d'autre part à un effort pédagogique : les redevances ne doivent pas être trop élevées afin de ne pénaliser aucun secteur économique, mais elles doivent avoir un impact réel sur les comportements. 2.- LES AUTRES PRÉLÈVEMENTS SONT EN PARTIE CONTESTABLES Plus encore que les redevances des agences de l'eau, le prélèvement au profit du FNDAE pose le problème du transfert de charges entre urbains et ruraux. Ce fonds n'intervient en effet, nous l'avons vu, qu'au profit des communes rurales. Il vise, à l'origine, à lutter contre les écarts de prix entre les communes rurales et urbaines dans la mesure où les premières possèdent en moyenne deux fois moins d'habitants pour la même longueur de réseau, ce qui induit des investissements lourds et difficiles à amortir. Il faut néanmoins observer que, depuis 1997, le fonds participe aussi, à hauteur de 150 millions de francs (22,87 millions d'euros) par an - soit plus de 15 % de son montant -, au financement du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), ce qui accroît le soutien des usagers domestiques aux agriculteurs, sans que les premiers en aient forcément conscience. L'efficacité du programme a par ailleurs été vivement contestée(31). Les crédits du FNDAE sont enfin notablement sous-consommés(32), alors qu'il y a beaucoup à faire, notamment dans le secteur de l'assainissement. Le prélèvement au profit de VNF n'est guère conforme au principe selon lequel « l'eau paie l'eau ». L'entretien et les investissements sur les réseaux de voies d'eau et les ouvrages n'ont pas de lien direct avec l'eau distribuée. Il semblerait, dans ce cas, que l'eau ait été utilisée comme support à un prélèvement sans rapport avec sa distribution ou son assainissement, à une époque où son prix était bas et cette taxation indolore. L'augmentation du prix de l'eau et l'attention accrue qu'elle a entraînée sur ses composantes mettent aujourd'hui en évidence le caractère peu justifié de ce prélèvement. Si le financement de cet établissement public par l'impôt n'est pas illégitime, le recours à une taxation sur l'eau est sans doute critiquable. Étant donné l'encadrement communautaire de la TVA, les objections faites par les associations de consommateurs quant à son application à l'eau ne peuvent être prises en compte. Elles contestent le fait que la taxe s'applique sur l'ensemble du prix de l'eau, prélèvements compris, mais les normes nationales et communautaires l'exigent pour toutes les livraisons de biens et services, sans aucune exception. L'application du taux réduit de 5,5 % est autorisée au niveau communautaire, mais certains s'étonnent que l'eau ne bénéficie pas, malgré son caractère vital, du taux particulier de 2,1 %. Le maintien de ce taux pour un nombre réduit de produits et d'opérations (dont les publications de presse, certains médicaments, certaines représentations théâtrales...) n'ayant été autorisé par l'Union européenne que pour une période transitoire et uniquement lorsqu'il existait avant l'entrée en vigueur de la Sixième directive, il est impossible, sauf modification hautement improbable de cette dernière, de l'étendre dans l'avenir à l'eau. Il n'en demeure pas moins que l'assiette et le taux de la TVA contribuent à alourdir le prix payé par le consommateur. La composition du prix de l'eau s'avère ainsi relativement complexe. Depuis quelques années, un effort important a été engagé pour l'expliquer aux abonnés des services d'eau. A la suite d'un arrêté du ministre de l'Économie et des Finances du 10 juillet 1996, la présentation de la facture a été notablement améliorée et clarifiée. Ainsi, la facture d'eau doit comporter les indications portées sur les compteurs pour les périodes de références, leur différence donnant le volume consommé pendant la période de facturation, d'une durée de six mois au maximum. Le montant de la partie fixe (abonnement) doit être indiqué ainsi que le coût unitaire du mètre cube et ses composantes : part de la collecte et du traitement, part de l'assainissement, cotisations aux agences de l'eau et au FNDAE, taxes. Laisser cette page blanche sans numérotation. CHAPITRE II POUR UN PRIX DE L'EAU TRANSPARENT Si l'augmentation du prix de l'eau est actuellement moins forte en proportion qu'elle ne l'était dans la première moitié des années 1990, elle est toujours sensible, et d'autant plus perceptible en montant que les prix sont déjà élevés. Il est donc indispensable de s'interroger sur les facteurs qui pourraient encore accroître le prix de l'eau et sur les moyens que le législateur pourrait mettre en place pour éviter cette hausse. Le rapport du BIPE(33) mentionne une série de facteurs d'évolution du prix de l'eau en France, à moyen terme. Il prend essentiellement en compte le fait que toutes les communes n'étant pas dotées de réseaux d'assainissement collectif et ceux-ci devant être de plus en plus efficaces, le prix du poste assainissement va encore progresser à moyen terme. S'il estime que la différence de prix entre service délégué et service en régie est due à des différences de prestation, il considère néanmoins que la poursuite du mouvement de passage à la délégation entraînera une hausse des prix moyens. La modification de l'environnement législatif et réglementaire et la plus grande concurrence qu'il doit entraîner devraient en revanche jouer en faveur d'une certaine baisse des prix. Mais, au total, il faut s'attendre à une hausse globale des prix, liée aux exigences accrues en matière de qualité et de sécurité de l'eau potable et de l'assainissement, résultant des nouvelles normes communautaires. Actuellement la moitié des communes françaises concernées, et en particulier Paris, Lyon, Marseille, Lille et Bordeaux, ne respectent pas la directive communautaire n° 91/271 du 5 mai 1991 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines, tandis que la transposition de la directive n° 98/83 du 3 novembre 1998 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine entraînera des coûts de mise aux normes très élevés, de l'ordre de 20 à 30 milliards de francs (3,05 à 4,57 milliards d'euros) d'ici à 2015 pour les collectivités locales, en ce qui concerne la seule division par cinq de la teneur maximale en plomb. Le traitement des boues, produites en quantité croissante par les stations d'épuration, risque lui aussi d'entraîner des surcoûts considérables. Le problème de la qualité de l'eau distribuée en France, qu'il n'était pas possible de traiter dans le cadre du présent rapport, est un enjeu essentiel. C'est en effet dans le souci principal de la qualité de l'eau que sont réalisés les investissements qui pèsent sur son prix. Dans cette perspective, votre Rapporteur propose de demander à la Commission de saisir de cette question l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques. La poursuite d'une certaine hausse du prix de l'eau semble donc inévitable, comme l'ont confirmé les différentes personnes entendues par votre Mission d'évaluation et de contrôle ou par votre Rapporteur. Des voies sont néanmoins ouvertes au législateur pour limiter cette progression attendue. I.- LA MEILLEURE MAÎTRISE, PAR LES COLLECTIVITÉS LOCALES, DE LEURS SERVICES DE L'EAU PERMETTRA UNE MODÉRATION DE L'AUGMENTATION DU PRIX Les collectivités locales n'ont pas toujours les moyens ou la volonté de contrôler leurs services d'eau et d'assainissement, quel que soit leur mode de gestion. Il ne fait pourtant aucun doute que des contrôles fréquents et rigoureux et une négociation efficace des contrats de délégation permettraient de faire baisser les prix des services, toutes choses étant égales par ailleurs. Il faut donc poursuivre l'effort de rééquilibrage de la position des collectivités locales, face aux groupes qui assurent ces services. A.- AMÉLIORER LE CONTRÔLE ET L'EXPERTISE a) Le contenu du rapport du délégataire doit être précisé La commune ou la structure intercommunale qui a délégué un service public doit être en mesure de suivre l'évolution économique du contrat de délégation, de même que les conditions de son exécution, aussi bien sur le plan technique que sur le plan financier. Elle doit pouvoir s'assurer de l'adéquation du contrat à la situation du moment, pour être en mesure d'exercer, si nécessaire, son pouvoir de résiliation unilatérale ou négocier avec le délégataire des ajustements contractuels qui s'imposeraient. Elle doit aussi pouvoir être suffisamment informée pour reprendre le service en régie ou le confier à un autre délégataire, notamment en fin de contrat. Pour cela, la collectivité doit pouvoir suivre chaque année l'évolution des investissements réalisés ainsi que les conditions d'entretien et de renouvellement des équipements à sa disposition. Or, les collectivités locales sont loin de disposer de tous les éléments nécessaires. En effet, aucun décret n'est venu préciser le contenu de ce rapport créé par l'article 2 de la loi dite « Mazeaud » du 8 février 1995 précitée, qui indique seulement que le rapport comporte « notamment les comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l'exécution de la délégation de service public et une analyse de la qualité de service »(34). Le minimum serait de normaliser le cadre comptable afin de s'assurer que les comptes donnent une image fidèle des opérations de délégation et de rendre possibles des comparaisons valables entre services et d'une année sur l'autre. Il faut parallèlement exiger plus de détails dans les comptes du délégataire, et en particulier la présence d'éléments de bilan et des précisions sur les méthodes de calcul des amortissements, des provisions, des produits financiers et de la répartition des charges indirectes. Pour votre Rapporteur, il est aussi nécessaire que les collectivités locales et les usagers connaissent précisément la part du prix de l'eau qui rémunère le délégataire. Le fait que celui-ci se réserve une marge est parfaitement légitime, mais encore faut-il que ceux qui financent cette marge le fassent en connaissance de cause. Or, les dirigeants des grands groupes délégataires entendus par votre mission d'évaluation et de contrôle ou par votre Rapporteur n'ont pas répondu de manière satisfaisante à la question qui leur était posée sur le niveau de leur marge : les réponses étaient floues ou inexistantes. Pour que la transparence soit réelle, il faut donc exiger que la marge réalisée sur chaque contrat figure dans le rapport annuel du délégataire. Enfin, les collectivités locales devraient avoir la possibilité de faire contrôler les informations fournies par le délégataire. La certification par un commissaire aux comptes de la partie financière du rapport garantirait la sincérité et la régularité des comptes présentés. b) Le conseil aux collectivités locales doit être amélioré Le caractère déficient du contrôle exercé par les collectivités et la faiblesse de la négociation sur les contrats sont directement liés à leur manque d'expertise. Cela est particulièrement visible pour les petites collectivités qui ont peu de personnels et n'ont guère les moyens d'avoir recours à un cabinet de conseil privé. La création, en 1996, de l'association Service Public 2000, sur l'initiative conjointe de l'Association des maires de France et de la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies, a constitué un réel progrès dans ce domaine, mais ce sont les collectivités les plus importantes qui ont le plus souvent recours à ses services. Plusieurs orientations peuvent être envisagées pour améliorer la situation. Il faut d'abord observer que le secteur du conseil aux collectivités comprend de nombreux cabinets aux compétences variables et dont l'indépendance vis-à-vis des grands groupes délégataires ne semble pas toujours suffisante. Des normes de qualité du service pourraient utilement être élaborées pour que les collectivités puissent y voir plus clair. D'autre part, les communes les plus modestes font en général appel aux conseils des directions départementales de l'équipement (DDE) ou de l'agriculture et de la forêt (DDAF). Or il apparaît que celles-ci, rémunérées en fonction du montant de l'investissement lorsqu'elles sont chargées de la maîtrise d'_uvre, ne donnent pas toujours des conseils parfaitement objectifs et désintéressés et qu'elles ne disposent en général ni de compétences ni de personnels suffisants pour assurer ce rôle pourtant essentiel. Comme ce dernier ne relève pas directement des missions des agences de l'eau, qui interviennent seulement en accordant ou non une subvention à un projet, beaucoup de collectivités se trouvent sans interlocuteur externe fiable. Deux solutions sont envisageables : soit renforcer la capacité d'expertise des services départementaux concernés, notamment en favorisant la constitution des missions inter-services de l'eau (MISE) et en les dotant de personnels compétents en nombre suffisant ; soit confier explicitement aux agences de l'eau la mission de conseiller les collectivités locales qui négocient un contrat, indépendamment de la demande éventuelle d'une aide. Dans la mesure où les agences de l'eau possèdent déjà une expertise reconnue en ce qui concerne l'ensemble des problèmes liés à la gestion de l'eau, votre Rapporteur est favorable à ce qu'elles soient aussi chargées de conseiller les collectivités locales. Par ailleurs, la généralisation et la meilleure organisation des MISE doivent être favorisées afin d'offrir un interlocuteur unique aux usagers et de rendre la police de l'eau plus efficace. Enfin, on ne peut que déplorer la rareté des saisines des chambres régionales de comptes par les préfets sur le contenu des contrats signés par les collectivités. Cette possibilité, ouverte par l'article 47 de la loi du 6 février 1992, offre à ces dernières une possibilité de bénéficier de l'expertise incontestée des chambres(35). Le Gouvernement pourrait attirer l'attention des préfets sur ce type de saisines. c) Les avantages de l'intercommunalité dans le domaine de l'eau Il ne fait aucun doute que toutes les collectivités locales, et les plus petites en particulier, peuvent améliorer considérablement leur capacité d'expertise et de maîtrise technique en se regroupant et en constituant des syndicats intercommunaux. L'enquête menée par le SCEES et l'IFEN mentionnée plus haut, a permis de montrer que, pour le service de distribution d'eau, 66 % des communes sont organisées en intercommunalité, ce qui correspond à 54,5 % de la population. La proportion est donc déjà importante. En revanche, beaucoup reste à faire pour le service de l'assainissement collectif, qui n'est assuré par des structures intercommunales que dans 26 % des communes représentant 33 % de la population. S'il apparaît que le prix moyen du service est supérieur dans les structures intercommunales (de 17,8 % pour la distribution, de 26,4 % pour l'assainissement), indépendamment du mode de gestion, c'est parce que la création de syndicats intercommunaux correspond à la réalisation d'infrastructures lourdes. Il n'en demeure pas moins que l'intercommunalité permet de faire davantage, mieux et plus vite grâce à l'optimisation de la gestion de la ressource en eau, la mise en _uvre de stratégies pluriannuelles intégrant les contraintes de renouvellement du patrimoine. En outre, face à un délégataire, un groupement de communes est en meilleure position pour négocier ; il peut, plus facilement qu'une commune isolée recourir à une expertise extérieure. Le niveau plus élevé du prix moyen correspond à un service de meilleure qualité et plus pérenne. A terme, la gestion plus rationnelle se traduira par une moindre hausse du prix. Pour que l'intercommunalité fonctionne au mieux, il est essentiel que les compétences de chacun soient précisément définies. Or, actuellement, l'intercommunalité, fruit de l'histoire, se traduit souvent par des chevauchements de compétences entre les niveaux communal et intercommunal, d'une part, et entre les différentes structures intercommunales, d'autre part, problème qui est particulièrement marqué dans le secteur de l'eau. Pour plus d'efficacité, les compétences doivent être clairement réparties. B.- FACILITER LE CHANGEMENT DE MODE DE GESTION a) La possibilité de changer de mode de gestion doit être préservée Actuellement, la plupart des changements de mode de gestion du service de distribution ou d'assainissement d'eau s'opère de la régie vers la délégation. Nous avons vu que cela répondait à la nécessité de gérer des investissements lourds et de recourir à des techniques complexes. Dans la mesure où le changement permet d'améliorer le service et où il n'entraîne pas une hausse du prix plus élevée que celle justifiée par les investissements supplémentaires réalisés, il n'est nullement critiquable en soi. Le passage de la délégation à la régie, système historiquement premier, est relativement rare. Pourtant il permet une baisse des prix et parvient à assurer la poursuite d'un service de qualité constante. Mais il fait peur aux collectivités locales : les élus qui ont fait ce choix peuvent néanmoins témoigner du fait que cette voie est difficile, mais pas impossible. Même si la décision du retour à la régie n'est pas prise, il n'en est pas moins utile de l'envisager et d'étudier sa faisabilité et son coût, ne serait ce que pour faire pression sur un éventuel délégataire au moment de la négociation d'un contrat. b) Certaines difficultés peuvent être levées L'information s'avère là encore un élément décisif : la connaissance de l'état du réseau existant et des coûts réellement supportés par le délégataire est indispensable à toute collectivité qui envisage un retour à la régie. Les délégataires doivent absolument mettre ces informations à sa disposition. Dans l'avis qu'il a rendu à la demande de votre commission des finances sur le prix de l'eau en France(36), le Conseil de la concurrence propose de banaliser le retour à la régie en prévoyant une consultation de l'assemblée délibérante de la collectivité concernée sur le principe d'un tel retour, à l'échéance de chaque convention de délégation. Il souligne les difficultés objectives du retour à la régie mais estime que « la possibilité de retour à la régie peut servir de menace et stimuler ainsi les opérateurs privés. Il importe donc que cette menace soit suffisamment crédible ». Des éléments de comparaison devraient être mis à la disposition des collectivités locales afin qu'elles puissent évaluer, au cas par cas, les avantages et les inconvénients de la régie. L'assemblée délibérante s'exprimerait ensuite explicitement et en connaissance de cause en faveur de la reconduction de la délégation ou du retour à la régie. II.- LES CONDITIONS DE FONCTIONNEMENT DU MARCHÉ ET LE CONTENU DES CONTRATS DOIVENT ÊTRE REVUS Il est essentiel de mettre les collectivités locales en mesure de peser face aux délégataires. Mais leur marge de man_uvre reste limitée dans la mesure où les délégataires potentiels sont en nombre restreint et donc fondamentalement en position de force. Votre Rapporteur estime qu'il est urgent de rendre plus concurrentiel le marché des services liés à l'eau, actuellement véritable oligopole, notamment en aidant à l'émergence d'exploitants indépendants, et de préciser le contenu des contrats. A.- RENFORCER LE FONCTIONNEMENT CONCURRENTIEL DU MARCHÉ Deux problèmes essentiels se posent en matière de concurrence : d'une part, les groupes susceptibles d'assurer les délégations en matière d'eau - mais aussi d'autres services urbains, tels la collecte des déchets, les transports en commun... - sont peu nombreux et entrent peu en concurrence pour l'obtention d'un contrat ; d'autre part, la durée des contrats est un obstacle à une mise en concurrence fréquente. Le second problème a déjà été abordé par la loi « Barnier » qui fixe la durée maximale des contrats de délégation à 20 ans, une durée plus longue pouvant être décidée après avis du trésorier-payeur général. Cette disposition s'est déjà traduite par un raccourcissement réel de la durée moyenne des nouveaux contrats : elle est passée de 17 à 11 ans entre 1995 et 1999. Parallèlement, alors que seules 300 renégociations sont intervenues en 1997, elles étaient 680 en 1999. Votre Rapporteur est favorable à la poursuite de la réduction de cette durée maximale, jusqu'à 12 ans, voire 10 ans. Le fait que la très large majorité des contrats sont des affermages autorise cette réduction, d'autant que la possibilité, encadrée, de durée plus longue en cas d'investissements lourds serait maintenue. Cela permettrait à la fois une plus fréquente mise en concurrence et une plus grande responsabilisation des élus. Un contrat conclu par une majorité communale en début de mandat pourrait de ce fait être renégocié avant la fin du mandat suivant. Pour ce qui est du faible nombre des délégataires potentiels, la solution du problème est plus délicate. S'il n'est guère possible de pousser de nouvelles entreprises à intervenir dans ce domaine et si la puissance actuelle des trois groupes qui dominent le marché est une situation avec laquelle il faut compter, des efforts peuvent cependant être faits en faveur du développement de la concurrence. Le Conseil de la concurrence observe dans le rapport précité que la faible proportion de contrats qui changent de délégataire (5 % en 1997) peut être interprétée par le fait que « les entreprises titulaires des délégations s'accordent, au moins implicitement à ne pas faire jouer la concurrence lors des renouvellements des conventions ». La part des « changements de main » a progressé ces dernières années, passant de 8 % en 1998 et à 18 % en 1999, mais le problème demeure. Chaque appel d'offre n'entraîne en moyenne que trois candidatures et la part des exploitants indépendants reste faible (moins de 2 % de l'ensemble des contrats) même si elle augmente (les indépendants se sont adjugé 18 % du nombre de contrats renégociés en 1999). Or les indépendants, qui sont actuellement une dizaine en France, jouent un rôle essentiel, souligné par le Conseil de la concurrence : il apparaît que leur présence dans un appel d'offre se traduit systématiquement par une baisse des prix, qui peut aller jusqu'à 30 ou 40 % du prix proposé par le délégataire sortant. S'ils n'obtiennent pas un nombre de contrats très important malgré des prix proposés bas, c'est en raison du fait que la phase de négociation prévue par la loi « Sapin » à la suite de l'appel d'offre(37) permet à un grand groupe, en général le délégataire titulaire du contrat qui s'achève, de faire une offre légèrement inférieure : il peut conclure un contrat à perte dans la mesure où il détient nombre d'autres contrats rentables, ce qui n'est pas possible pour un indépendant de moindre taille. Si l'usager peut y gagner en matière de prix à court terme, il y perd certainement à long terme, dans la mesure où la concurrence se voit progressivement éliminée. Votre Rapporteur juge nécessaire de donner aux exploitants indépendants les moyens d'exister et de faire du marché des services de l'eau un marché réellement concurrentiel. Leur faible dimension les prive de la possibilité de concurrencer les grands groupes pour les contrats concernant les communes les plus peuplées, mais il est indispensable de soutenir leurs efforts sur les autres segments du marché. Aussi s'inquiète-t-il du fait que l'extension de la convention collective nationale des entreprises des services d'eau et d'assainissement, réalisée par un arrêté du 28 décembre 2000, puisse être utilisée comme un moyen pour limiter la concurrence. L'objectif parfaitement louable de cet arrêté est d'harmoniser des régimes sociaux disparates et de permettre la reprise des personnels dans les meilleures conditions en cas de changement d'exploitant. L'obligation du transfert de l'ensemble du personnel d'un délégataire à son successeur pour le même contrat (article L. 122-12 du code du travail) est une excellente décision, à condition que le transfert soit réalisé dans la plus parfaite transparence. Or, les sociétés délégataires font travailler leur personnel sur différents sites et imputent leurs charges salariales à leur guise sur les différents contrats. Lors de la perte d'un contrat, elles peuvent être tentées d'attribuer au site perdu un personnel inadapté. Elles poussent ainsi au retrait ou à l'échec leur concurrent qui n'a pas la taille pour répartir son personnel sur plusieurs contrats. Le Conseil de la concurrence reconnaît que cette disposition « est de nature à aggraver les distorsions de concurrence entre les concessionnaires sortants et les soumissionnaires »(38). Il faudra donc veiller à la réalité du rattachement des personnels à tel ou tel contrat, dans le cas d'un changement de délégataire, afin d'éviter de tels abus, ce qui passe notamment par la présentation d'un état annuel précis du personnel affecté au service dans le rapport du délégataire. Pour renforcer la concurrence, et notamment faciliter l'entrée sur le marché français d'entreprises étrangères - à ce jour, seul le groupe Thames Water a fait une offre, dans le cadre du renouvellement de la convention de délégation de la ville de Quimper -, il est essentiel de mettre à la disposition de toutes les entreprises du secteur une information complète : échéancier de renouvellement de tous les contrats, description des services dont la convention de délégation va être renégociée... Dans cette perspective, votre Rapporteur soutient le projet de création d'un Haut conseil qui aurait pour mission première de collecter et de diffuser des informations précises relatives aux services de distribution et d'assainissement d'eau. Il disposerait ainsi des données nécessaires à une analyse comparative des services existants, prenant en compte leur durée et les efforts consentis en faveur de l'entretien et de la préservation du patrimoine dans le domaine de l'eau. Votre Rapporteur propose même d'aller plus loin et de confier à ce Haut conseil une mission plus large et plus délicate. Il serait en effet très utile qu'une autorité soit habilitée à veiller au fonctionnement concurrentiel du marché et à la répartition équitable des coûts entre les différentes catégories d'usagers. La transformation en véritable autorité de régulation du Haut conseil envisagé dans l'avant-projet de loi serait donc une avancée importante, même si elle se heurte à certaines difficultés : contrairement aux autorités administratives indépendantes qui exercent actuellement une fonction de régulation dans plusieurs secteurs, celle-ci ne seraient pas chargée de réguler les relations entre les usagers et des entreprises privées, mais entre des collectivités et leurs délégataires privés, ce qui risque d'être difficilement compatible avec la libre administration des collectivités locales consacrée dans la Constitution. D'autre part, de telles autorités étaient justifiées par le rôle de l'État dans les secteurs concernés : il y était à la fois juge et partie, ce qui n'est par le cas dans le secteur de l'eau. Enfin, sous réserve qu'il soit saisi, le Conseil de la concurrence remplit actuellement cette mission de contrôle du respect des règles concurrentielles. Le Haut conseil doit au moins avoir le droit de saisir le Conseil de la concurrence lorsqu'il a des doutes quant au fonctionnement concurrentiel du marché dans une zone. B.- IMPOSER DES OBJECTIFS QUALITATIFS AUX DÉLÉGATAIRES PAR DES CONTRATS PLUS ÉQUILIBRÉS Actuellement, les conventions de délégation apparaissent largement déséquilibrées au profit des délégataires. Un contrôle plus strict de la part de la collectivité concédante est de nature à améliorer la situation. Mais le principal enjeu réside dans le contenu même de la délégation. Les lois de décentralisation ont entraîné la suppression du caractère obligatoire du cahier des charges type utilisé auparavant par les collectivités locales. Depuis, c'est le plus souvent le délégataire qui impose ses conditions et propose aux assemblées délibérantes un contrat type tout préparé qu'elles n'ont plus qu'à approuver. Pour tenter de renverser ce rapport de force, il apparaît nécessaire de mettre à la disposition des collectivités concédantes un nouveau cahier des charges type qui serait seulement indicatif mais les guiderait dans leurs négociations et leur permettrait d'éviter certains pièges. Votre Rapporteur salue, quant à son principe, l'initiative lancée en ce sens par l'Association des maires de France et la Fédération des collectivités concédantes et régies (FNCCR), mais il estime que le texte actuellement proposé, qui n'a pas l'approbation de la FNCCR, peut être revu, amélioré et complété, notamment en collaboration avec les pouvoirs publics et les associations de consommateurs. Il lui semble que le Haut conseil qu'il appelle de ses v_ux, dont l'indépendance face à toute pression ne saurait faire de doute, pourrait très utilement participer à l'élaboration d'un tel instrument. Ce cahier des charges doit constituer un soutien pour les collectivités déléguantes, et non une arme que les délégataires pourraient retourner contre elles. Il doit être suffisamment précis pour permettre aux candidats au contrat de délégation de bien appréhender les demandes de la collectivité et de les prendre en compte dans leur offre. La multiplication de paramètres techniques est de nature à rendre le choix du délégataire plus objectif, alors qu'il reste aujourd'hui en partie irrationnel ; elle contribuera aussi à rendre plus juste la concurrence entre les candidats délégataires, chacun pouvant faire ses propositions sur les différentes exigences. Un nouveau cahier des charges protecteur des intérêts des collectivités et des usagers, et les futurs contrats qu'il pourrait inspirer, devrait restaurer la notion de risque pris par le délégataire. Aujourd'hui les obligations de moyens prennent le pas sur le contrat d'objectifs de jadis et le risque « quantitatif » a disparu des contrats de délégation dans le secteur de l'eau. Les « risques et périls » du concessionnaire, qui constituent un élément central de la définition jurisprudentielle de la délégation(39), doivent désormais porter sur la qualité du service rendu et sur des indicateurs de performance, ceux-ci devant déterminer le niveau de la rémunération du service. C'est dans cette perspective que l'École nationale du génie rural des eaux et forêts élabore actuellement, des indicateurs de performance simples et compréhensibles par la majorité des usagers. L'Association française de normalisation (AFNOR) travaille aussi dans cette direction. Il s'agit de prendre en compte la qualité du service rendu aux usagers, mais aussi les efforts en faveur de la maintenance et du renouvellement des équipements, dans une perpective de bonne gestion patrimoniale. Les contrats qui intégreront de tels éléments pousseront les délégataires à faire mieux au meilleur prix et mettront un terme aux rentes de situation qui existent actuellement.
III.- UN RENFORCEMENT DE L'INFORMATION ET DE LA CONSULTATION DES USAGERS RENDRA LES ÉVOLUTIONS DU PRIX DE L'EAU PLUS COMPRÉHENSIBLES L'information et la consultation des usagers, indispensables en particulier quand le prix de l'eau est à la hausse, ont été renforcées tout au long de la décennie 1990. Mais elles demeurent imparfaites. La part la plus importante de l'information des usagers, et surtout celle qui a le plus d'impact, figure sur la facture d'eau. Le contenu de celle-ci s'est amélioré, mais est encore perfectible : les usagers pourraient être consultés sur sa présentation, sa périodicité pourrait être raccourcie pour, par exemple, devenir trimestrielle, comme le préconise M. René Boué dans son rapport pour le Comité économique et social(40), la mention des volumes consommés sur longue période permettrait de déceler les fuites. Mais la facture est envoyée aux seuls abonnés, et non à chaque usager. Dans les immeubles collectifs, les locataires ou les copropriétaires qui consomment l'eau ne reçoivent pas de facture puisqu'ils paient l'eau parmi leurs charges au prorata de leurs tantièmes ou, parfois, du nombre d'habitants déclarés du logement. Ils sont donc privés de toute information sur sa qualité, comme sur son prix, et même sur la quantité qu'ils utilisent. Dans la mesure où ils sont équipés d'un compteur divisionnaire, pratique qui doit se généraliser, la quantité d'eau consommée devrait être indiquée sur le détail de leurs charges. Les informations relatives au prix et à la qualité de l'eau pourraient très utilement être affichées dans les immeubles collectifs. De qualité variable et peu consulté, le rapport annuel du maire est aujourd'hui de faible utilité pour les usagers. Il pourrait être plus riche si le maire bénéficiait d'un délai plus long pour le préparer : alors qu'il ne dispose actuellement que du mois de juin, un délai de l'ordre de deux mois serait bien utile. Pour cela, il est possible soit d'exiger que le délégataire rende son propre rapport à une date plus avancée que le 1er juin, le 15 avril par exemple, soit de permettre au maire de présenter le sien à une date plus tardive, jusqu'à la mi-septembre. De plus, votre Rapporteur serait favorable à ce qu'une réunion soit organisée chaque année, au cours de laquelle le maire informerait les usagers du contenu de son rapport, en présence du délégataire qui répondrait aux questions du public. Il serait appréciable qu'il contienne des éléments de comparaison entre le service concerné et d'autres services comparables. L'eau, son prix, sa qualité et celle des différents services qui la concernent, doivent devenir un véritable enjeu de la démocratie locale. La commission consultative des services publics locaux est le lieu privilégié de ce débat. Pourtant, malgré son caractère obligatoire pour les communes de plus de 3.500 habitants et les établissements publics de coopération intercommunale comprenant au moins une commune de plus de 3.500 habitants(41), la création de cette commission demeure rare. Ce peu de succès aurait pour origine le caractère très général de la définition de cet organe dont la composition exacte n'est pas précisée ; il n'existe pas non plus de liste des documents relatifs à la gestion des services publics locaux qui pourraient lui être soumis pour avis. Pour votre Rapporteur, le respect de l'obligation législative doit être imposé. Cela peut passer par la mise en place de sanctions mais le plus efficace serait de fixer dans la loi les cas dans lesquels cette commission doit être obligatoirement consultée, notamment avant la signature d'un contrat de délégation. Les collectivités locales seraient ainsi contraintes de les constituer, faute de quoi leurs décisions pourraient être entachées d'illégalité. Par ailleurs, pour être en mesure de jouer véritablement son rôle de contre-pouvoir, la commission consultative doit être composée de membres formés aux problèmes qui lui sont soumis. Une formation adaptée doit donc absolument leur être proposée. CONCLUSION Les Français ont le sentiment que l'augmentation très rapide et mal répartie du prix de l'eau engendre de nouvelles inégalités sociales. Ils acceptent difficilement que le prix de l'eau pèse essentiellement sur les consommateurs urbains et que, dans les immeubles, il soit inclus dans les charges locatives. Ils ne comprennent pas que la production agricole échappe au principe pollueur-payeur et continue à dégrader la qualité des nappes phréatiques en toute impunité. Ils s'interrogent sur l'opacité qui règne dans la gestion du service public de l'eau. Ils éprouvent, enfin, de très grandes difficultés à comprendre leur facture d'eau. Ces interrogations majeures pour un bien aussi essentiel, qui appartient à tous, illustrent les faiblesses de notre législation et la nécessité de la réformer en profondeur. Quelques principes simples doivent guider notre réflexion et inspirer nos propositions : - le droit à l'eau pour tous, en qualité satisfaisante et à des conditions de prix raisonnables ; - la solidarité à l'égard des plus démunis et de ceux qui sont le plus directement touchés par les risques d'inondations et de pollution ; - la transparence et la démocratie pour éviter la confiscation du service public au bénéfice de grands groupes privés ; - l'application du principe pollueur-payeur ; - l'information complète et rigoureuse des collectivités locales et des usagers. Pour remplir ces objectifs, il convient de compléter la législation, mais aussi de veiller à l'application effective des lois déjà en vigueur. Ainsi, alors que la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 rend obligatoire l'élaboration de schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE), il n'est pas acceptable que trois SAGE seulement aient été approuvés à ce jour. Il faut absolument que les services de l'État intensifient leurs efforts pour que la loi soit enfin mise en _uvre, près de dix ans après son entrée en vigueur. Laisser cette page blanche sans numerotation
Laisser cette page blanche sans numérotation EXAMEN EN COMMISSION La Commission des finances a examiné, au cours de sa séance du mardi 22 mai 2001, en application de l'article 145 du Règlement, les conclusions de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) présentées par M. Yves Tavernier sur la gestion et le financement de l'eau. Votre Rapporteur a d'abord rappelé certaines données chiffrées : 100 milliards de francs, c'est-à-dire autant que pour l'ensemble du réseau routier, dont 30 milliards de francs d'investissements, sont dépensés chaque année pour l'eau. 1.300 milliards de francs de patrimoine lui sont affectés, ce qui en fait un enjeu financier considérable. Chaque ménage dépense annuellement environ 2.000 francs pour la distribution et l'assainissement de l'eau, ce qui représente 6 francs par ménage et par jour et 1,7 centime par litre. En 1999, 42 % de ce prix revenaient à la distribution (puisage, transport, traitement), 31 % à l'assainissement et 27 % à diverses taxes et redevances. Mais ces moyennes cachent, en réalité, de fortes disparités : les prix vont du simple au double selon les régions et même de 1 à 7 selon les communes, le rapport n'étant plus que de 1 à 2 si l'on retire les 10 % des communes les plus éloignées de la moyenne. C'est au cours des années 1990 que le prix de l'eau a enregistré ses plus fortes augmentations. La distribution et l'assainissement de l'eau relèvent de la responsabilité du maire, ce qui doit faire de ces questions un enjeu majeur de la démocratie locale. Environ 80 % de la population consomment de l'eau distribuée par des délégataires privés, parmi lesquels deux groupes assurent 85 % du marché, la part des régies communales ou intercommunales étant en diminution constante. Selon les sources, le coût des services délégués seraient de 13 % à 22 % plus élevé que celui des services en régie, mais toute comparaison est délicate, la qualité et la difficulté du service pouvant être très variables. De même, il est mal aisé de savoir si, en moyenne, les renouvellements de contrat et les changements de délégataire se traduisent par une hausse ou une baisse du prix de l'eau. Si, jusqu'à la loi « Sapin », premier effort d'encadrement législatif, les collectivités locales étaient encore plus « captives » des délégataires, beaucoup reste encore à faire pour assurer un fonctionnement véritablement concurrentiel de ce marché, comme l'a notamment souligné le rapport particulier de la Cour des comptes de 1997, qui critiquait aussi le médiocre rendement de certaines régies. Les taxes et redevances sont, en partie, contestables. Les redevances bénéficiant aux agences de l'eau, qui représentent 17 % du prix total, ont fortement augmenté dans les années 1990 alors que la fixation de leur taux, de leur assiette, ainsi que leur mode de recouvrement sont contraires à la Constitution et qu'elles ne respectent pas vraiment le principe pollueur-payeur. Les taxes (TVA, taxe au profit de du Comité de Voies navigables de France et prélèvement au profit du FNDAE) sont également critiquables. Le renforcement des exigences en matière de qualité de l'eau et les nouvelles contraintes communautaires ne rendent pas envisageable une véritable baisse du prix de l'eau ; il est donc d'autant plus nécessaire et urgent d'améliorer la transparence des conditions dans lesquelles ce prix est établi. Votre Rapporteur a ensuite présenté ses propositions qui s'articulent autour de trois axes : favoriser la maîtrise des services de l'eau par les collectivités, améliorer le fonctionnement du marché et le contenu des contrats, renforcer l'information et la consultation des usagers. Il apparaît indispensable de rééquilibrer la position des collectivités locales vis-à-vis des délégataires, en améliorant le contrôle et l'expertise. Pour que le rapport annuel du délégataire permette une véritable connaissance du réseau, il convient d'en préciser le contenu par un décret d'application de la loi « Mazeaud », notamment en exigeant un cadre comptable normalisé, la mention d'éléments de bilan et de la marge bénéficiaire réalisée sur chaque contrat, des précisions sur les méthodes de calcul et la certification du rapport par un commissaire aux comptes. Le Président Henri Emmanuelli a demandé pourquoi aucun décret d'application de la loi « Mazeaud » n'avait encore été pris. Votre Rapporteur a expliqué ce silence par le fait que la loi ne prévoyait pas explicitement un tel décret. Les délais de présentation des différents rapports sont également critiquables. Alors que le délégataire peut rendre son rapport jusqu'au 1er juin, le maire doit présenter le sien avant le 30 juin, délai réduit de facto par la nécessité de réunir le bureau du conseil municipal et la commission compétente avant cette date. Le maire n'a donc guère le temps de préparer un rapport qui prenne des distances vis-à-vis de celui du délégataire. Une évolution législative sur ce point serait très utile. Les communes doivent pouvoir disposer d'une meilleure expertise. Les directions départementales de l'agriculture et de la forêt et les directions départementales de l'équipement manquent de moyens et d'indépendance, car elles sont intéressées au volume des investissements réalisés. Le Président Henri Emmanuelli a souligné la gravité de ce problème. Votre Rapporteur a estimé que le rôle de conseiller des collectivités locales pourrait être confié, dans ce domaine, aux agences de l'eau. Le contrôle de légalité devrait être plus vigilant et constructif et les chambres régionales des comptes pourraient être plus souvent saisies par le préfet, afin de pouvoir apporter leur aide aux collectivités locales qui négocient un contrat. Le développement de l'intercommunalité est à même de permettre aux communes de rééquilibrer les négociations avec les délégataires. Le retour à la régie n'est possible que si la collectivité locale connaît bien son réseau et les coûts réels du service. Dans la mesure où l'envisager sérieusement peut permettre d'obtenir une baisse des prix proposés par le délégataire, cette possibilité devrait être toujours étudiée et l'assemblée délibérante devrait être systématiquement consultée sur le principe du retour à la régie avant chaque renouvellement de contrat, comme le propose d'ailleurs le Conseil de la concurrence. Le marché de l'eau s'avère encore particulièrement peu concurrentiel, notamment à cause de phénomènes d'entente implicite entre grands groupes et de l'existence d'un duopole de fait. L'application de la loi « Sapin » s'avère peu satisfaisante dans la mesure où la phase de négociations qu'elle prévoit à la suite de l'appel d'offres permet aux délégataires sortants de baisser leurs prix au niveau de ceux proposés par leurs concurrents pour conserver le marché. L'ouverture de la concurrence à des entreprises étrangères passe par une meilleure information relative au calendrier de renouvellement des conventions de délégation, mission que pourrait remplir le Haut conseil du service public de l'eau et de l'assainissement dont la création est envisagée par le Gouvernement. Ce Haut conseil sera en position de réaliser des analyses comparatives et de surveiller le fonctionnement du marché, ce qui implique de lui donner la possibilité de saisir le Conseil de la concurrence. Afin que les collectivités locales soient en mesure de proposer des contrats plus équilibrés à leurs délégataires, l'élaboration d'un nouveau cahier des charges-type s'avère nécessaire. Sur le principe, le travail accompli en ce sens par l'Association des maires de France est positif, même si le projet actuel fait l'objet d'un certain nombre de critiques, notamment liées à l'absence de concertation avec les pouvoirs publics et les consommateurs. Le cahier des charges proposé semble en fait aborder les problèmes essentiels. Il devra bien intégrer les notions de risque, en particulier en matière de qualité, et fixer des indicateurs de performances permettant de faire dépendre le niveau de rémunération de la qualité du service. En ce qui concerne l'information et la consultation des usagers, la présentation de la facture mériterait d'être plus claire, sa périodicité plus courte, par exemple trimestrielle, et son contenu plus précis, en incorporant les éléments pris en compte dans le calcul de la part fixe, éléments qu'il faut encadrer. Dans la mesure où il existe des compteurs divisionnaires, dont l'installation doit être favorisée, chaque ménage habitant un immeuble collectif devrait connaître le montant de sa consommation et ne payer que le prix correspondant ; la qualité de l'eau distribuée pourrait être affichée dans l'immeuble. Le maintien d'une part fixe, limitée et justifiée, est souhaitable. Le rapport du maire devrait faire l'objet d'un débat public annuel en présence du délégataire et la commission consultative des services publics locaux doit être effectivement mise en place. Pour cela, il convient de préciser la composition de cette commission et de lui conférer des compétences obligatoires. Dans la mesure où les redevances des agences de l'eau sont actuellement contraires à la Constitution, il est indispensable que soit adopté un article dans la prochaine loi de finances, afin de régulariser la situation, si le projet de loi sur l'eau n'a pas été discuté avant la prochaine période budgétaire. Si nécessaire, un amendement en ce sens sera déposé. Usant de la faculté reconnue par l'article 38, alinéa 1er du Règlement, aux députés qui ne sont pas membres de la commission d'y prendre la parole, M. Daniel Marcovitch, qui représentait devant la MEC la commission de la production et des échanges, a déclaré partager pleinement les analyses et les conclusions présentées par le rapporteur. Quelle que soit l'autorité compétente, commune ou syndicat intercommunal, quel que soit le mode de gestion en régie directe ou en délégation de service public à une société privée, seul le maire est responsable à tous les niveaux du service, du prix et de la qualité de l'eau distribuée aux usagers de sa commune. Quelle que soit l'origine de la ressource, et donc son degré de pollution, eau profonde ou eau de surface, quel que soit le niveau d'investissement prévu pour les réseaux d'adduction ou de collecte, les usines de traitement ou d'assainissement, quelles que soient les aides apportées par les agences de l'eau, la facture finale, qui comporte la totalité de ces investissements est réglée par l'usager. Malgré les sommes en jeu, on sait que tant les élus que les usagers sont le plus souvent tenus à l'écart de l'information réelle sur la gestion des services de l'eau et de l'assainissement. Cette méconnaissance ne permet donc pas une véritable mise en concurrence. Dans les rapports marchands habituels, qui mettent en jeu des producteurs des vendeurs et des consommateurs, la concurrence s'exerce à plusieurs niveaux : entre les producteurs au niveau de la qualité et des prix, au niveau du commerce de détail par le choix des produits mis en vente et le service rendu à la clientèle, au niveau du consommateur par le choix de la boutique où il souhaite se fournir. Rien de ceci n'existe dans le domaine de l'eau et de l'assainissement, car l'élu qui passe les contrats de délégation de service public ne possède pas les éléments objectifs de choix. Quant à l'usager, il est totalement captif du service unique, pour un bien indispensable, et vital. La loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992, relative à l'administration territoriale de la République, a rendu obligatoire la création de commissions consultatives des usagers des services publics locaux. L'eau et l'assainissement sont, bien sûr, concernés par ces dispositions. Or, il serait abusif d'affirmer que ces commissions fonctionnent réellement. L'avant projet de loi sur l'eau envisage de rendre plus impérative la consultation de la commission, mais que vaudra-t-elle si les membres qui la constituent, en particulier les élus et les représentants des usagers, ne possèdent pas la formation nécessaire à une analyse critique ? Il pourrait revenir aux agences de bassin d'organiser régulièrement des formations pour les membres de ces commissions consultatives. Ainsi que le montre le rapport, il existe une concentration, laquelle fausse bien évidemment toute forme de concurrence véritable. Le très faible nombre de filiales communes aux grands groupes ne doit pas faire illusion sur la réalité des conflits d'intérêt qui les opposent pour la gestion des services d'eau et d'assainissement. Bien d'autres lieux peuvent être la source de profits importants. Leur absence dans la direction de certaines structures communales ou intercommunales ne les empêche pas d'être les véritables destinataires des investissements. L'usine d'assainissement de Colombes, récemment mise en service par le Syndicat interdépartemental d'Assainissement de l'Agglomération Parisienne (SIAAP) en est un exemple particulièrement éloquent. Cette structure, véritable vitrine de la technologie de ses constructeurs a été réalisée par trois sociétés : OTV, filiale de Vivendi, Dégremont, filiale de la Lyonnaise des Eaux, et Stéréau, filiale de Bouygues, qui se sont partagé le marché d'environ 2,3 milliards de francs (350 millions d'euros). Cette structure moderne a été totalement payée par les usagers, soit directement par leur facture d'eau, soit à travers les redevances des agences de l'eau, qui ont subventionné presque la moitié de l'investissement. M. Daniel Marcovitch a ensuite soulevé le problème d'une application peu probable d'une TVA au taux particulier de 2,1%, dont on connaît la nature tout à fait exceptionnelle. L'avant-projet de loi sur l'eau se donne, entre autres objectifs, de rendre conforme à la Constitution les redevances des agences de l'eau, qui sont considérées comme des impositions de toute nature. Lorsque le Parlement votera ces redevances, confirmant de la sorte leur caractère d'imposition, la question restera posée de l'application de la TVA à la totalité de la facture, ce qui reviendra à appliquer une taxe sur un impôt. La directive européenne du 23 octobre 2000 comporte, entre autre, la nécessité de revenir à une teneur en plomb inférieure à 10 µg par litre. Ce résultat ne peut être obtenu qu'en supprimant la totalité des canalisations et des soudures en plomb, qu'elles soient dans le domaine public, dans les immeubles collectifs ou dans les maisons individuelles. Le montant total des travaux est estimé à 90 milliards de francs (13,72 milliards d'euros), dont un tiers pour le domaine public. Ces travaux gigantesques renchériront très certainement le prix de l'eau dans les années à venir. Le bien-fondé de cette mesure est contestable, car elle signifierait que, jusque dans les années 50, tous les usagers de l'eau, c'est-à-dire tous les français, étaient atteints non pas d'un véritable saturnisme mais d'une intoxication chronique par le plomb, dont on sait qu'elle entraîne une altération des facultés intellectuelles. Pierre et Marie Curie, Marcel Proust, Picasso, le Général De Gaulle et tant d'autres n'étaient donc pas des buveurs d'eau... Cependant, comme il s'agit d'une directive européenne, il conviendra de l'appliquer. Une partie des travaux du domaine public pourrait être subventionnée par les agences de l'eau, alors que les deux tiers de ces travaux devront être financés par les particuliers, parfois modestes propriétaires de pavillons, souvent petits copropriétaires d'immeubles anciens, voire vétustes. A l'instar de ce qui a été fait pour la mise aux normes des bâtiments agricoles avec le Programme de Maîtrise des Pollutions d'Origine Agricole (PMPOA) qui finance sur fonds publics les deux tiers des travaux, dont un tiers pour l'État et un tiers pour les agences de l'eau, on peut imaginer de créer un Programme de maîtrise du Plomb dans les Eaux domestiques (PMPED), subventionné pour partie par l'État ou les agences de bassin. Faut-il aller vers une disparition de la part fixe dans le prix de l'eau ? C 'est là certainement un des rares points sur lequel il pourrait y avoir divergence entre lui-même et le rapporteur. L'avant projet de loi envisage un encadrement et une définition précise du contenu de la part fixe, exception faite des communes à forte variation saisonnière de population et donc de consommation d'eau. Plutôt que de maintenir une part fixe destinée à faire face aux besoins d'investissements pour les périodes de forte consommation, les communes concernées pourraient affecter une part des ressources issues des activités touristiques ou des taxes perçues sur les résidences secondaires pour financer une partie des équipements supplémentaires. M. Michel Bouvard a demandé quelles étaient ces ressources. M. Daniel Marcovitch a précisé qu'il souhaitait affecter une part des ressources tirées de l'activité touristique aux investissements précités. Quoi qu'il en soit, seule l'individualisation des consommations, mais surtout de l'abonnement permet à l'usager de maîtriser sa consommation et donc le montant de sa facture. Parallèlement, la maîtrise du bon entretien des canalisations dans les parties communes et dans les parties privatives des immeubles doit permettre de substantielles économies. La charte Solidarité-Eau, lorsqu'elle fonctionne, repose sur la base d'abandons de créance pour les plus démunis et s'assimile plus au principe de l'aumône qu'à l'exercice du droit à l'eau. Seule une aide versée aux familles ou aux distributeurs pour l'eau et l'énergie, peut remplir cette fonction. En conclusion, le corpus législatif qui encadre la gestion des services de l'eau et de l'assainissement mérite certainement d'être précisé et approfondi, car son application est loin d'être satisfaisante. La mise en concurrence pourrait être améliorée en facilitant le retour à la régie. Le rôle des agences de l'eau se doit d'être confirmé avec de nouvelles missions de formation, d'information et de contrôle. La transparence des prix et de la consommation doit progresser, en particulier par l'individualisation des abonnements et surtout des contrats. Tout ceci confirme l'absolue nécessité d'une nouvelle loi. M. Jean-Jacques Jégou a salué la qualité du travail du rapporteur et l'apport de M. Daniel Marcovitch à la MEC. Toutefois, le débat ressemble plutôt à celui que suscite un rapport d'information qu'un travail de la MEC. Ainsi, le titre du rapport devrait faire allusion à « la gestion des services de l'eau et de l'assainissement » ou au « prix de l'eau et de l'assainissement », formulations plus exactes par rapport à la réalité. Il n'est pas exact de dire que la qualité se détériore d'année en année. Pour la grande majorité des français, cela n'est pas le cas, bien au contraire. Par ailleurs, dans certaines régions où la qualité se détériore effectivement, comme en Bretagne, la faute ne revient certainement pas aux entreprises ou aux collectivités, mais bien à l'État, qui est pourtant celui qui taxe le plus en matière d'eau. Le rapport insiste à juste titre sur la transparence et la concurrence en matière de gestion déléguée. Cependant, les critiques à ce sujet sont anciennes, compte tenu des lois intervenues depuis 1990, que ce soit pour la gestion de l'eau ou d'autres délégations de services publics. De même, il ne faut pas confondre la gestion des services de l'eau avec les « scandales » du début des années 90. Certaines expressions du rapport, comme « la jungle des prix », sont totalement excessives et injustifiées. Enfin, les doutes quant au caractère concurrentiel du marché de l'eau sont également injustifiés, surtout lorsqu'on compare ce marché à ce qui se passe pour l'électricité ou le téléphone. Sur le rôle, la responsabilité et le contrôle des collectivités et des élus locaux, il n'est pas acceptable de lire, dans le rapport, que « la démocratie locale est phagocytée par un système qui transfère le pouvoir réel à des sociétés, qui ont fait de l'opacité l'instrument de leur pouvoir ». Il ne tient qu'aux maires et aux élus de prendre leur responsabilité face à ce type de situation et il est faux de dire qu'ils ont abandonné ce pouvoir auprès des entreprises privées gestionnaires des services de l'eau. En revanche, le manque d'efficience du rôle de l'État est significatif. En matière de choix de gestion, régie ou service délégué, le rapport cite un écart de prix de 13 % entre les deux modes de gestion. Mais est-on sûr que les choses sont bien égales par ailleurs : niveau d'investissement, renouvellement des conduites, sans parler de la qualité dont le rapporteur se plaît à dire qu'elle ne cesse de se dégrader ? M. Michel Bouvard a rappelé que certaines régies étaient très bien gérées. M. Jean-Jacques Jégou a observé que, dans le préambule du rapport, l'État est finalement totalement exonéré de ses incuries, et surtout de sa responsabilité qui débouche sur les dérapages de sur-taxation en matière de gestion de la ressource. La MEC, dont le rôle est de contrôler la dépense et d'en évaluer l'efficacité, n'y retrouve pas son compte. La part des taxes dans la formation du prix de l'eau est extrêmement importante, ainsi que l'augmentation de ces taxes ces dernières années. En particulier, il ressort que les prélèvements effectués sur les agences de bassin, donc sur ce qui est ponctionné sur le particulier, ne servent qu'à une catégorie de la population, qui n'est pas celle qui paie l'eau le plus cher, bien au contraire ; en outre, le système pose un problème de constitutionnalité. Dans ce cas précis, il s'agit des communes urbaines, qui paient pour les communes rurales, et particulièrement pour la pollution produite par l'agriculture. L'agence de l'eau Seine-Normandie a été ponctionnée, à deux reprises, de 500 millions de francs au profit de l'État. Le véritable scandale réside dans la non application, par les agences de l'eau, du principe pollueur-payeur. Il y a donc là un véritable rééquilibrage à mettre en _uvre. Par ailleurs, vouloir leur conférer un rôle de conseil auprès des collectivités, alors que ce sont elles qui distribuent les subventions ne paraît pas logique. Concernant les différentes taxes, il faudrait en effet revoir l'assiette et le taux de la TVA, qui s'applique sur la totalité de la facture. Les collectivités ont tout à fait la possibilité de faire contrôler les informations fournies par le délégataire. Quant à imposer une certification des comptes, cela reviendrait à imposer une dépense supplémentaire aux communes, simplement pour s'entendre dire que tout va bien. Le principe de « menacer les opérateurs privés » d'un retour à la régie n'est certainement pas de bonne politique. Ce n'est pas comme cela que l'on gère des relations avec les entreprises. La situation d'« oligopole » des sociétés gérant l'eau en France, à la supposer établie, n'existe pas uniquement s'agissant de l'eau, mais aussi du gaz, de l'électricité ou du ramassage des ordures ménagères. En toute hypothèse, contrairement à ce qui est dit dans le rapport, le marché se régule de lui-même. Il serait inacceptable d'aider des entreprises émergentes. Le principe de libre concurrence doit jouer, et faire émerger les meilleures. Le nombre très important de renouvellement de contrat chaque année, même s'il n'aboutit pas à un changement de délégataire, permet de faire jouer la concurrence et d'obtenir ainsi de meilleures conditions économiques. M. Michel Bouvard a indiqué que, malgré le caractère parfois rapide des analyses qu'il comporte et certaines formulations excessives, notamment à l'égard des grandes entreprises concernées, il y a lieu de publier ce rapport. Il faut être conscient de ce que le rééquilibrage, souhaité par tous, de la charge du traitement des pollutions d'origine agricoles, ne pourra pas être mis uniquement à la charge des exploitants agricoles. Les PMPOA, dont le financement et la mise en place sont difficiles, ne suffisent pas aujourd'hui à traiter le problème des zones à relief, et ne concernent guère que les pollutions dues aux grands troupeaux. Plus généralement, le rapport pose la question du financement de la préservation de la ressource, question la plus cruciale à long terme ; ce financement ne peut être supporté uniquement par les consommateurs et par les agriculteurs, les industriels assumant approximativement, de leur côté, la part dont ils sont responsables. Sur un autre plan, le rapport aurait pu insister sur la nécessité d'un soutien mieux organisé des services déconcentrés de l'État, pour soutenir et conseiller les petites communes, auxquelles cette capacité d'analyse fait défaut, notamment lorsqu'il s'agit des cahiers des charges. La création de cellules d'appui technique aux collectivités locales, regroupant les services de l'Etat compétents, constituerait une solution opportune pour répondre à ce problème essentiel. M. Gérard Saumade a souligné l'intérêt du rapport, et regretté l'assistance trop peu fournie des commissaires pour un sujet aussi important notamment en terme de gestion locale. L'analyse du marché de l'eau comme oligopole, telle qu'elle ressort du rapport, paraît bien correspondre à la réalité, et on peut même considérer que son autorégulation ne constitue pas la garantie du minimum de concurrence nécessaire. De manière plus générale, il y a toutefois lieu de regretter que le rapporteur, comme M. Daniel Marcovitch dans son intervention, n'aient abordé la question de l'eau que sous l'angle du bien de consommation, et non comme facteur de production, ce qu'elle est pourtant depuis toujours. S'agissant de l'assainissement, il ne paraît pas possible d'envisager de faire peser la totalité de son financement sur les seuls agriculteurs. On peut également regretter que les services de l'État se concentrent trop exclusivement sur leur mission de contrôle, et ne développent pas assez un rôle de conseil dont les collectivités locales ont pourtant fortement besoin. Deux voies paraissent aujourd'hui de nature à faciliter la tâche des collectivités locales. La première serait la nationalisation de l'eau, ou sa départementalisation, opérations qui transféreraient la maîtrise de la ressource à la collectivité et seraient des solutions efficaces, mais aucune de ces hypothèses n'est jugée actuellement opportune. L'autre solution consisterait à ce que les communes bénéficient, comme cela a été proposé, des conseils des services de l'État, alors qu'aujourd'hui il n'y a, de leur part, qu'un contrôle. Cette situation constitue un effet pervers de la décentralisation. Faute de cet appui, et même en se regroupant dans un cadre intercommunal, les communes n'ont pas les moyens, à elles seules, d'affronter la capacité d'expertise juridique des grands groupes. Même dans le cadre d'un appel d'offre européen, seules quatre ou cinq entreprises sont susceptibles de concourir. Les collectivités locales sont des nains juridiques face à des groupes qui n'hésitent pas à intenter des procès, alors qu'elles-mêmes hésitent beaucoup, car elles ne disposent pas des mêmes structures juridiques. Il ne suffit pas de vouloir améliorer la transparence. Encore faut-il que les collectivités locales soient dotées des moyens nécessaires pour atteindre cet objectif. M. Jacques Guyard a souhaité, en ce qui concerne le haut conseil dont l'avant-projet de loi sur l'eau prévoit la création, que ce nouvel organisme soit qualifié explicitement d'autorité de régulation, si tel est l'objectif recherché. Les autorités de régulation, dont la mise en place s'avère plutôt satisfaisante pour les secteurs pour lesquels elles ont été prévues, gagneraient en effet, pour la lisibilité de leur mission, à une certaine uniformisation de leurs intitulés. Les services déconcentrés de l'Etat, notamment de l'équipement, ne paraissant pas, en l'état actuel des choses, être susceptibles de rendre les services qui leur sont demandés par les précédents intervenants, la formule de l'autorité de régulation pourrait se révéler une solution adéquate. M. Thierry Carcenac a remercié le rapporteur pour les éléments de clarification contenus dans son rapport. L'eau est un bien naturel marchandisé, et si le principe mis en avant est que « l'eau paye l'eau », la réalité est différente : dans de nombreux départements, les interventions des conseils généraux permettent de contribuer à abaisser les prix, sous la forme de subventions, au-delà même de la répartition du FNDAE. Les départements peuvent également mettre en place des structures de conseils techniques pour les petites communes, notamment pour la protection de leurs ressources, ou pour la mise en place de stations d'épuration. Le Président Henri Emmanuelli a exprimé ses doutes quant à l'argument tiré de l'impuissance des collectivités locales face aux grandes sociétés. Cette tonalité est surprenante, et souvent susceptible d'être démentie par les faits. Ainsi la création d'un syndicat mixte chargé de l'eau et de l'assainissement dans le département des Landes a-t-il permis le développement de capacités de contre-expertise dans ce domaine. Il est possible aux collectivités concédantes de peser dans la négociation des appels d'offre, et donc sur les prix. On peut au demeurant rappeler que la situation d'oligopole est la résultante d'une évolution historique à laquelle l'État n'est pas étranger. Le problème est donc bien une certaine passivité des élus locaux. Il faut donc se défier de tout pessimisme : les prix peuvent baisser, pour l'eau comme pour le traitement des déchets. Le Président Henri Emmanuelli a en outre proposé de saisir l'Office d'évaluation des choix scientifiques et technologiques de la question de la qualité de l'eau. Si les travaux de la MEC doivent en effet aborder les aspects financiers, notamment la question des disparités des prix de l'eau, il n'est pas pour autant possible d'ignorer les questions plus qualitatives d'assainissement ou de traitement des pollutions. Il paraît donc opportun de saisir l'office de cette question, les commissions pouvant en effet le saisir directement. Votre Rapporteur a fait part de son total accord sur cette suggestion, retenue par la commission. Puis il a répondu aux intervenants en rappelant que le sujet traité est complexe et que, dans le cadre étroit et nécessairement limité de la MEC, il ne prétendait pas en avoir épuisé le champ. Le contexte du rapport est en outre différent des autres sujets traités par la MEC, puisque l'État intervient faiblement dans ce domaine, qui est de la compétence première des collectivités locales. Les agences de l'eau sont des entités distinctes de l'État. Enfin, votre Rapporteur a précisé que sa remarque sur la détérioration de la qualité des eaux valait pour la situation des nappes phréatiques et non pour l'eau distribuée. Votre Commission a ensuite, en application de l'article 145 du Règlement, autorisé la publication du présent rapport. LAISSER CETTE PAGE BLANCHE SANS NUMEROTATION AUDITIONS 1.- Le 8 février 2001 : a) 9 heures : M. Bernard Schockaert, administrateur de l'UFC - Que choisir ? 71 b) 10 heures : M. Antoine Grand d'Esnon, directeur de Service public 2000, et M. Bruno Johannes, directeur adjoint 78 c) 11 heures : M. Michel Moreaux, professeur de sciences économiques à l'Université de Toulouse I 90 2.- Le 29 mars 2001 : a) 9 heures : M. Dominique Bur, directeur général des collectivités locales (DGCL) au ministère de l'Intérieur, accompagné de MM. Freysselinard et de Manheulle 99 b) 10 heures : M. Bernard Baudot, directeur de l'Eau au ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement 110 c) 11 heures : M. Luc Valade, chef du service des produits et des marchés au ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie 122 3.- Le 26 avril 2001 : a) 9 heures : MM. Alexandre Colin, président du groupe Eau du MEDEF, et Christian Lacotte, directeur pour l'environnement 131 b) 10 heures : M. Bernard Guirkinger, président de la Lyonnaise des eaux-France, et M. Jean-Luc Trancart, directeur de la clientèle 141 c) 11 heures : M. Olivier Barbaroux, directeur général de la Générale des eaux, et M. Daniel Versanne, directeur général délégué 151 1.- Auditions du 8 février 2001 : a) 9 heures : M. Bernard Schockaert, administrateur de l'UFC - Que choisir ? (Extrait du procès-verbal de la séance du jeudi 8 février 2001) Présidence de M. Augustin Bonrepaux, co-président. La séance est ouverte à 9 h 25. Après avoir salué la présence de M. Bernard Menasseyre, président de la 7ème chambre de la Cour des comptes, de M. Michel Raséra, président de la Chambre régionale des comptes de Bretagne, et de M. Daniel Marcovitch, rapporteur pour avis de la commission de la Production, le Président a rappelé à M. Bernard Schockaert les règles définies par la mission pour la conduite des auditions : pas d'exposé introductif, échange rapide des questions et des réponses. Il a ensuite donné la parole à M. Yves Tavernier, rapporteur. M. Yves Tavernier, rapporteur : Ma première question portera sur la réalité de la concurrence en matière d'eau. Vous savez que l'eau est un bien commun, que sa distribution est de compétence communale et que, pour leur plus grande part, les communes la délèguent, soit dans un cadre de concession, soit dans un cadre d'affermage, à des sociétés. En réalité, trois groupes se partagent l'essentiel du marché, soit directement, soit à travers leurs filiales. L'observation que vous pouvez avoir de cette réalité vous conduit-elle à considérer qu'il y a une véritable concurrence ? En effet, on observe notamment que, dans certains cas, ces groupes ont en commun des filiales qui ont le monopole de la distribution de l'eau dans un certain nombre de villes et non des moindres : je pense à Marseille, à Douai et à quelques autres. Par conséquent, est-on dans un système de concurrence ou dans un système de monopole déguisé, d'entente entre les grands groupes qui, à ce moment-là, fixent à leur guise les conditions de leurs relations avec les collectivités concédantes ? M. Bernard Schockaert : Tout d'abord, merci de m'avoir invité à répondre à vos questions. Il y a un paradoxe dans la distribution de l'eau alors que c'est un service décentralisé. En effet, comme la France compte 36 000 communes et un certain nombre de syndicats intercommunaux, on peut avoir l'impression qu'il y a de la concurrence, ce qui est faux, puisque, en fait, une grande partie de cette distribution de l'eau est déléguée à trois grands distributeurs. Or nous remarquons, lorsque nous faisons des enquêtes, que ces grands groupes fixent non seulement le prix de l'eau (via, bien entendu, les collectivités locales, qui ont la responsabilité de la fixation du prix de l'eau) mais le prix des services. En effet, ces groupes disent qu'ils apportent un service alors que ce service est partagé entre ces trois grands groupes. En matière de concurrence, lorsque le consommateur doit faire appel à un service pour distribuer son eau chez lui, il se retrouve fasse à un distributeur et il ne peut pas en changer. C'est là que réside le problème. Non seulement trois grands groupes se partagent - je dis bien se partagent - le service de l'eau en France et sa distribution, mais le consommateur, lui, se trouve dans un état de dépendance vis-à-vis de son distributeur, contrairement à d'autres services tels que le téléphone. Pour l'électricité, c'est un autre problème puisque le prix est le même partout et qu'il va y avoir des ouvertures à la concurrence. Pour ce qui concerne l'eau, le consommateur ne peut pas changer de distributeur. C'est le principal problème. M. Yves Tavernier, rapporteur : Il ne peut pas changer parce que les contrats de concession ou d'affermage sont des contrats de longue durée. Je précise ma question. A l'heure actuelle, les contrats sont de l'ordre de vingt ans, ce qui pose d'ailleurs un problème de démocratie, puisque cela représente plus de trois mandatures de collectivité territoriale. Le projet de loi sur l'eau qui devrait venir devant le Parlement au printemps prochain propose de réduire à douze ans la durée maximale des conventions de délégation. Or les groupes font observer que c'est un temps trop court pour assurer l'amortissement des investissements et que cela se traduira par une augmentation du prix de l'eau. Je voudrais avoir votre avis sur cette question. M. Bernard Schockaert : La distribution de l'eau est un ménage à trois, entre le consommateur, la collectivité et le concessionnaire ou le fermier. Le consommateur peut-il agir aujourd'hui pour faire en sorte, à partir du moment où il n'est pas content du service et du prix de l'eau, qu'il y ait modification de la gestion de l'eau ? Le problème est là. Aujourd'hui, lorsque le consommateur arrive dans son appartement ou son pavillon, il demande l'ouverture de son compteur et il est abonné à un distributeur sans pouvoir en changer s'il n'est pas content du service. Ce sont ces rapports entre le consommateur, la collectivité et le fermier ou le concessionnaire qu'il convient de modifier afin qu'à partir du moment où il y a monopole - et nous disons que c'est le cas - les rapports entre le consommateur, la collectivité et le distributeur soient assouplis. Cela permettra d'avoir plus de transparence dans le service de distribution de l'eau. M. Augustin Bonrepaux, co-président : Quelles seraient vos propositions sur ce point ? M. Bernard Schockaert : Lorsque, à l'issue d'un contrat, la collectivité doit renouveler ou renégocier le contrat, il s'agirait de faire en sorte que les consommateurs soient impliqués dans cette renégociation. C'est pourquoi nous demandons que les comités locaux de service public en matière d'eau soient effectivement mis en place afin que les consommateurs, avec les collectivités, puissent apporter leur avis et qu'il soit pris en compte. M. Yves Tavernier, rapporteur : Vous ne m'avez pas répondu sur la durée des contrats. M. Bernard Schockaert : En ce qui concerne la durée des contrats, c'est une bonne chose que le projet de loi sur l'eau insiste sur le fait que les contrats soient diminués dans leur durée. En effet, nous estimons que les contrats actuels sont trop longs et que les collectivités sont en quelque sorte prises en otage, même si c'est un bien grand mot. A partir du moment où un contrat est signé, du fait de la durée actuelle des contrats, il est relativement difficile de modifier un contrat ou de changer de concessionnaire. M. Daniel Marcovitch : Monsieur Schockaert, je voudrais vous interroger sur un point particulièrement litigieux actuellement : celui de la part fixe dans la facture d'eau. Nous savons tous que la loi française, comme la loi européenne, prévoit que la facture d'eau doit être assise sur le volume consommé mais que, selon les communes, la part fixe, qui peut trouver sa justification, va de plusieurs dizaines à plusieurs centaines de francs. La future loi sur l'eau prévoit que cette part fixe soit encadrée et représente des éléments bien précis, qui sont des éléments de comptage et de facturation. Nous savons également que, dans un certain nombre de localités à taux de consommateurs variables, en particulier celles qui ont de nombreuses résidences secondaires utilisées seulement l'été et les week-ends et où il y a de fortes variations de population pour des raisons touristiques, il faut maintenir des possibilités de part fixe plus élevée compte tenu des investissements nécessaires. J'aimerais donc avoir votre position, celle de votre organisation et celle des consommateurs en général sur la réalité de l'encadrement de la part fixe en rappelant que, dans certains endroits, cette part fixe n'existe pas du tout ; je pense en particulier à Paris. M. Bernard Schockaert : Nous pouvons avoir une position dure en ce qui concerne la partie fixe en disant que nous ne voulons plus de partie fixe sur la facture d'eau, tout simplement parce que, au regard de la loi sur l'eau de 1992, qui donnait la possibilité aux collectivités de mettre en place une partie fixe, nous avons vu apparaître un certain nombre de dérives qu'ont mises en évidence les enquêtes que nous avons menées auprès de beaucoup de consommateurs. Cela dit, on nous oppose le fait que les communes touristiques qui ont fait de forts investissements pour attirer - je dis bien attirer - les touristes, doivent, en période où les touristes ne sont pas là, répercuter le prix de ces investissements sur les consommateurs locaux et que, sans la partie fixe, le prix de l'eau serait très élevé. Il y a donc un blocage dans les discussions que nous menons parce qu'à chaque fois que nous mettons en cause la partie fixe, on nous oppose ces arguments. Or nous démontrons que ce n'est pas forcément dans les communes touristiques que l'on trouve des dérives importantes en matière de partie fixe : dans la France profonde, nous trouvons aussi des parties fixes extrêmement élevées. Nous avons quelques documents, actuellement, concernant ce projet de loi sur l'eau, sachant que la ministre de l'environnement veut encadrer cette partie fixe. Or certains projets nous inquiètent parce qu'on voit apparaître dans ces parties fixes (mais je ne sais pas où en est le projet actuellement) la possibilité d'inclure des investissements ou des remboursements d'emprunts, ce qui aggrave encore la situation parce que nous allons assister à des dérives encore plus importantes. Notre position est donc de dire que nous ne voulons pas de partie fixe parce qu'aujourd'hui, nous ne savons pas ce que cette dernière recouvre. Est-ce un choix économique ? Est-ce un choix politique de façon à privilégier telle ou telle catégorie d'usagers industriels ou d'agriculteurs et à répercuter des tarifs dégressifs sur les consommateurs ? Nous ne le savons pas. Par conséquent, tant que nous n'aurons pas de garanties, notre position est de dire que nous ne voulons pas de partie fixe tant pour la distribution d'eau qu'en matière de service de l'assainissement. M. Jean-Pierre Brard : Je reviens en arrière sur la participation des consommateurs. J'adhère à votre idée, mais quelles peuvent être les modalités pratiques ? Comment faire pour que la présence, d'une manière ou d'une autre, des consommateurs, du fait de la complexité extrême de cette matière, ne devienne pas un alibi permettant à certains de continuer à opérer tranquillement en disant : « le consommateur était là et il n'y a donc pas de problème » ? Par ailleurs, quand nous avons parlé de la loi sur l'exclusion ou d'une autre loi ici, certains d'entre nous avaient proposé, considérant que l'eau était un produit vital, qu'il y ait une sorte de franchise sur le prix de l'eau pour les consommateurs, par exemple 5 m³ gratuits pour chaque citoyen du pays avec une sorte de tarif progressif ensuite, en estimant que chacun a le droit d'avoir une piscine mais qu'il est alors légitime que le propriétaire de la piscine acquitte une quote-part plus importante que celui qui a besoin de l'eau simplement pour boire, se laver ou cuire les légumes. M. Bernard Schockaert : Je réponds à votre première question sur l'aspect « consommateurs alibis ». Il faut être réaliste : ces comités locaux doivent exister mais il sera difficile de les mettre en place et il faudra trouver les personnes pour les faire vivre. Il faudrait que, dans 36 000 communes, il puisse y avoir un comité local. Nous pensons que c'est au niveau de l'intercommunalité qui se met en place et qui doit prendre la gestion de l'eau à sa charge que pourrait se définir, avec les consommateurs et les représentants des associations de défense de l'environnement ou des usagers, cette politique locale de l'eau. Quant à la deuxième question, nous rejoignons votre idée. Simplement, la franchise n'est pas vraiment quelque chose de bon. Le fait de rendre gratuit quelque chose n'est pas de nature à responsabiliser les consommateurs. Il est entendu qu'il faut un prix très bas de l'eau pour un certain nombre de mètres cubes et nous nous accordons à dire que le tarif progressif pourrait être une bonne chose compte tenu du fait qu'il ne faudrait pas - c'est là que nous rejoignons ce que nous avons dit tout à l'heure - que la partie fixe, si elle existe, soit très élevée. Dans mon département, je connais une petite commune rurale dans laquelle un consommateur, avant d'ouvrir son robinet, et même s'il a 5 m³ d'eau gratuits, doit déjà payer 1.200 francs de partie fixe. Il faut être rationnel là-dessus et c'est pourquoi nous sommes très attentifs à la façon dont on va tarifer le prix de l'eau. M. Michel Bouvard : Je voudrais poser trois questions à notre invité. Premièrement, dans votre association, vous êtes saisi régulièrement de contentieux entre des consommateurs et des exploitants d'eau ou des collectivités. Savez-vous ce que cela représente ? Avez-vous une idée du nombre de personnes qui vous saisissent chaque année et quelles sont les principales sources de contentieux ? Ma deuxième question concerne la part fixe. Vous avez évoqué tout à l'heure la situation des communes touristiques et vous avez conclu en disant que vous n'étiez pas favorable à la part fixe. En l'état actuel des choses, dans quelles conditions une part fixe pourrait-elle être admissible ? Ma troisième question s'adresse à nous tous. J'aimerais savoir, s'agissant des 36.000 communes de France, si on sait aujourd'hui combien de communes ne gèrent plus leur eau directement, combien sont en régime de concession, combien sont en régime d'affermage et quelles sont les populations représentées. Je crois que c'est un élément de base. La Cour a sans doute ces éléments, mais je dois dire qu'à titre personnel, je les ignore alors que c'est important pour savoir quels volumes de population sont concernés par les différents modes d'exploitation qui existent aujourd'hui et, le cas échéant, pour avoir des comparatifs de prix en fonction des modes d'exploitation. M. Jean-Pierre Delalande, co-président : Ma question est dans le prolongement de la question de mon collègue Bouvard. Dans la formation du prix de l'eau, il y a un enchevêtrement et un empilement de taxes, y compris la TVA sur un certain nombre de taxes. C'est ainsi que, lorsqu'un consommateur reçoit sa facture, il a le sentiment de payer plus de taxes que d'eau. Dans les contentieux ou les réclamations que l'on vous fait, est-ce une remarque qui revient souvent et votre organisation a-t-elle une réflexion sur la fiscalité de l'eau et ses conséquences ? M. Bernard Schockaert : La première question concerne les sources de contentieux. Je n'ai pas une synthèse nationale des sources de contentieux parce que nous avons deux cents unions locales qui gèrent les litiges sur le terrain (le problème de l'eau est un problème de terrain), mais je peux vous donner un certain nombre de causes. Il y a déjà les problèmes de difficultés de payer. Il y a ensuite des problèmes qui sont liés aux fuites. Lorsque le consommateur a une fuite importante chez lui, il faut mener une négociation avec le distributeur. Il y a aussi les problèmes de dépôts de garantie. En effet, les consommateurs refusent de plus en plus de s'acquitter de ce dépôt de garantie. Jusqu'ici, nous avons évité les contentieux parce que nous nous apercevons aujourd'hui que les collectivités, avec les fermiers, suppriment ce dépôt de garantie, mais il restera à savoir par quoi il va être remplacé. Nous avons aussi des contentieux qui apparaissent de plus en plus actuellement sur la partie fixe, non pas sur la mise en cause de la partie fixe par elle-même, si ce n'est quant à sa hauteur, mais sur le fait que, dans des habitats collectifs, que ce soit en copropriété ou en locatif, on voit apparaître, là où il n'y a qu'un seul compteur général et donc un seul abonné qui est le propriétaire ou le syndic, plusieurs parties fixes par appartement alors que les gens ne sont pas abonnés. C'est une source actuelle de contentieux et il serait bon que la loi y remédie. Pour ce qui est de la répartition entre les régies, les concessions et les affermages, je ne pourrai pas répondre, mais quelqu'un pourra sans doute le faire à ma place. En ce qui concerne les taxes, c'est tout le problème de la lisibilité de la facture. En plus des taxes, on peut évoquer les redevances aux agences de l'eau, qui sont incompréhensibles pour le consommateur, ainsi que cette fameuse taxe sur les voies navigables que nous dénonçons fortement et qui n'a rien à faire sur la facture d'eau. On pourrait aussi parler de la TGAP, bien qu'elle n'apparaisse pas sur la facture d'eau, que nous dénonçons aussi. Enfin, il y a aussi, malheureusement, la TVA. M. Jean-Jacques Jégou : Je voudrais revenir sur une réponse de notre invité à propos de la future loi sur l'eau qui devrait nous être présentée au printemps et prévoir la réduction des concessions de vingt à douze ans. Sans hypothéquer sur le bien-fondé de cette réduction, n'y a-t-il pas un risque pour vous, association de consommateurs, de voir augmenter le prix de l'eau par la réduction du temps qui ne permettrait pas aux contrats d'affermage et aux concessionnaires de pouvoir amortir les investissements qui sont tout de même très importants ? C'est une première question. Ma deuxième question s'inscrit dans le prolongement de celle du président Delalande. Vous avez certainement indiqué cela dans vos publications, mais est-il bien connu de tous vos consommateurs que la facture d'eau ne comporte pas que de l'eau ? Quand on examine l'évolution des prix entre les factures dites de l'eau entre 1994 et 1999, on s'aperçoit que ce n'est pas l'eau qui a augmenté le plus mais l'assainissement. Êtes-vous bien en phase avec les problèmes des collectivités locales qui, en fait, sont obligées de passer par l'augmentation de la taxe d'assainissement qui entre dans le prix de l'eau pour améliorer l'assainissement dans notre pays ? On voit bien que, dans certaines régions, des surtaxes d'assainissement sont nécessaires pour le financer - c'est d'ailleurs la loi - car les communes, dans le budget annexe de l'assainissement, sont obligées de prélever des taxes qui sont en fait un prélèvement pour service rendu. La formation du prix du mètre cube de l'eau est-elle bien identifiée par votre association comme étant un tout qui n'est pas simplement de l'eau ? M. Bernard Schockaert : Nous avons bien compris que le prix de l'eau ne recouvre pas forcément l'eau qui sort du robinet mais aussi l'eau qui part de la maison et qu'il faut assainir pour la rejeter dans le milieu naturel. Le problème n'est pas de savoir s'il faut augmenter ou baisser le prix de l'eau ; le problème, pour le consommateur, est de savoir ce qu'il paie. Pour ce qui est de la concession et de la question de savoir si le raccourcissement des contrats va augmenter le prix de l'eau, je ne peux pas vous répondre pour la bonne raison qu'aujourd'hui, on ne sait pas ce que le prix de l'eau représente. C'est ce que nous demandons : nous aimerions savoir ce que représente le prix de l'eau lorsqu'il est distribué au consommateur et ce que représente le prix de l'assainissement. La modification des redevances d'assainissement pourrait aller dans ce sens puisqu'il est dit dans l'article : « à partir du moment où on va fonctionner sur la pollution rejetée, pourquoi ne pas en faire profiter le consommateur sur le prix de l'eau lorsque la station va être aux normes et qu'il n'y aura plus de pénalité pour la collectivité ? » Nous n'avons malheureusement jamais vu un consommateur profiter des améliorations... M. Jean-Jacques Jégou : Avant d'en profiter, il faut les financer ... M. Bernard Schockaert : Il faut les financer, bien sûr, mais je pense que tout le problème réside justement dans cette transparence du prix de l'eau. On a amélioré la présentation de la facture. Il est vrai qu'à une époque, je ne dirai pas que la facture était imbuvable - ce serait un mauvais jeu de mot -, mais on a réussi à homogénéiser la présentation des factures. Cependant, ce n'est pas pour autant que l'on comprend ce que représentent les postes qui sont sur cette facture. Il est vrai que c'est une pierre d'achoppement. M. Yves Tavernier, rapporteur : Monsieur le Président, si j'ai bien compris, vous avez exprimé votre hostilité à la TGAP. J'aimerais que vous précisiez ce point. Cela dit, je vais compléter ma question. Dans le domaine de l'assainissement, les ménages paient à peu près 85 % du coût, les industriels payant entre 10 et 15 % et les agriculteurs à peu près rien, alors qu'ils sont parmi les principaux pollueurs. La TGAP est un élément qui, au contraire, entre dans la problématique « pollueur-payeur ». Vous exprimez votre hostilité sur ce point, d'où mon interrogation. J'en profite pour vous poser une deuxième question, si vous le voulez bien. La loi du 3 janvier 1992 crée deux obligations. La première consiste à afficher la qualité de l'eau mensuellement dans les mairies ; la deuxième est de demander au concessionnaire ou au fermier de remettre un rapport annuel qui doit être présenté devant le conseil municipal. Estimez-vous que les rapports tels qu'ils sont faits à l'heure actuelle sont satisfaisants et suffisants ? Sont-ils un élément satisfaisant d'information des consommateurs ? La proposition qui pourrait consister à faire obligation que, dans chaque commune, les concessionnaires non seulement rendent public leur rapport mais aient aussi l'obligation de le présenter au cours de réunions publiques auxquelles serait conviée la population vous paraîtrait-elle utile et devoir faire l'objet d'amendements par la voie parlementaire ? M. Bernard Schockaert : Je reviens sur la question de la TGAP. J'ai dit que nous étions hostiles à la TGAP non pas sur son principe mais sur son application. Si on en reste sur l'eau, la pollution de l'eau et la TGAP qui frappe les consommateurs, je donnerai l'exemple de la TGAP qui a été mise en place sur les lessives : on taxe les lessiviers sur les phosphates qui composent en partie les lessives. Si on peut admettre cela, selon le principe « pollueur-payeur », on peut déplorer qu'aucune démarche éducative n'ait été faite vis-à-vis des consommateurs parce qu'en fait, ce sont eux qui utilisent les lessives. L'intérêt de cette TGAP, si elle était bien appliquée, serait d'impliquer les utilisateurs. Or, que je sache, dans les rayons de grandes surfaces, aucune publicité n'est faite sur les lessives sans phosphates ni sur la composition des lessives, qui pousserait les consommateurs à se responsabiliser. On n'a pas responsabilisé les consommateurs dans cette affaire alors que nous demandons qu'ils soient impliqués. On se contente de faire payer les lessiviers qui vont répercuter le coût sur le consommateur, mais cela ne va pas plus loin. Je pense qu'une démarche éducative doit donc être menée dans cette affaire. En ce qui concerne les rapports, je vous rejoins parce qu'il n'y a aucune publicité, en général, qui est faite sur la publication de ces rapports de façon que le consommateur puisse s'y intéresser. Il faut déjà qu'il fasse la démarche auprès de la collectivité et on sait bien que c'est toujours difficile. Il faudrait donc organiser la publication de ce rapport soit, comme vous le dites, par des réunions publiques menées par la collectivité et le fermier, ce qui serait une bonne chose, soit en impliquant les comités locaux de service public dans ce rapport. Je pense en tout cas qu'il faut nettement et fortement améliorer la publicité qui est faite sur les rapports, tant sur la qualité que sur le coût. M. Daniel Marcovitch : Je vais vous poser une question brève et simple. Vous savez que l'une des principales raisons pour laquelle on doit faire une nouvelle loi sur l'eau, c'est que les redevances sur les factures d'eau sont assimilées à des impôts de toute nature et doivent donc être encadrées par le Parlement avant d'être fixées par les agences de bassin. Je rappelle d'ailleurs que ces redevances servent surtout à un réinvestissement, puisque c'est un système mutualiste : on prélève sur les uns pour permettre les réinvestissements, en particulier dans le domaine de l'assainissement. Cependant, il s'avère qu'en bas de la facture de l'eau, il y a la TVA, qui s'applique à la totalité de la facture de l'eau, et qu'en particulier, la TVA est appliquée aussi sur la part de redevance assimilée à des impôts de toute nature. Les consommateurs ont-ils une position sur cette TVA assise sur les impôts ? M. Bernard Schockaert : Cela fait déjà plus d'une fois que nous le dénonçons, tant au point de vue de l'eau que sur l'électricité, car il y a aussi des taxes sur les taxes. M. Augustin Bonrepaux, co-président : Vous n'avez plus d'autres questions, mes chers collègues ? Je vais donc remercier M. Schockaert de ses réponses précises. Je pense qu'il a apporté une information utile à la mission et que cela nous permettra de faire des propositions le moment venu. Je vous remercie. b) 10 heures : M. Antoine Grand d'Esnon, directeur de Service public 2000, et M. Bruno Johannes, directeur adjoint Le Président accueille M. Antoine Grand d'Esnon, directeur de Service Public 2000, et M. Bruno Johannes, directeur adjoint de cette association, avant de donner la parole à M. Yves Tavernier, rapporteur. M. Yves Tavernier, rapporteur : Je vous poserai une première question, monsieur le Directeur, concernant votre mission et son efficacité. De quelle manière et dans quelles proportions votre présence auprès des communes permet-elle une baisse du prix de l'eau ? Quel est le coût de votre intervention et quel est le retour moyen sur investissement des conseils que vous facturez ? Enfin, pouvez-vous nous dire dans quelle mesure ces conseils sont suivis et pour quelles raisons ils ne le seraient éventuellement pas ? M. Antoine Grand d'Esnon : Service public 2000 a été créé en 1996 par l'Association des maires de France (AMF) et la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) pour mettre une équipe d'experts à la disposition des communes et groupements de communes qui en ont besoin pour la gestion de leurs services publics locaux. Service public 2000 intervient essentiellement dans le domaine de l'eau, mais travaille aussi dans le domaine des déchets ou d'autres secteurs comme la restauration scolaire et les transports. Nous intervenons pour aider les collectivités à déléguer leur service et à contrôler ou expertiser leur délégation. L'objet est de mieux comprendre combien coûte le service, sachant que, malheureusement, il n'existe pas de marché de l'exploitation en France actuellement, et, ensuite, d'animer la négociation, puisqu'elle seule peut faire apparaître un prix qui soit le plus près possible du coût réel de l'eau. Nous intervenons sur une centaine de collectivités chaque année, ce qui est très peu au regard de l'énorme activité des collectivités françaises dans ce domaine, mais ce qui est suffisant pour avoir un impact, notamment parce que nous travaillons sur des collectivités importantes (elles sont peu nombreuses parmi l'ensemble des collectivités dans lesquelles nous intervenons, mais elles sont importantes) et que nos interventions - je ne sais pas si c'est l'_uf qui fait la poule ou l'inverse - ont lieu assez souvent lorsqu'il y a un pressentiment de concurrence ou un cadre qui se prête à la concurrence. C'est ainsi que nous avons, dans l'année 2000, renégocié un certain nombre de contrats qui ont été plus ou moins médiatisés mais qui ont apporté des baisses importantes de prix ; des contrats anciens se sont ainsi trouvés un peu bousculés. Cela a été le cas à Quimper ou dans un gros syndicat à côté de Bayonne, où les usagers ont bénéficié d'une baisse de 25 % de la part fermière du tarif de l'eau, ce qui est très important. Cela fait de Service public 2000 aujourd'hui, dans le paysage français, l'un des principaux éléments de régulation locale, parce que nous avons une vision nationale et que nous intervenons localement, les choses se passant localement. M. Jean-Pierre Delalande, co-président : Ce que vous dites est tout à fait intéressant, mais du fait que vous conseillez peu de communes, la réaction du concessionnaire n'est-elle pas de se dire : « je suis obligé de faire des concessions là où Service public 2000 intervient mais je vais répercuter la baisse consentie ici sur ceux qui, ailleurs, ne sont pas conseillés » ? N'y a-t-il pas des phénomènes de transfert et d'accroissement des inégalités en conséquence de votre intervention ? M. Antoine Grand d'Esnon : On peut le penser. Pour faire simple, je dirai qu'il se négocie chaque année un millier de délégations dans le domaine de l'eau. Aujourd'hui, dans la majorité, cela concerne de toute petites collectivités, comme vous pouvez l'imaginer. 80 % de ces délégations sont réalisées par les communes avec « l'assistance » des services déconcentrés de l'État. Je mets ce mot entre guillemets parce qu'elle est plus ou moins définie et appuyée. 20 % se font soit directement par la collectivité, sans appui, ce qui est de plus en plus rare, soit avec l'intervention de cabinets conseils de tous ordres, de tous niveaux, de toutes motivations et de tous types d'indépendance. Service public 2000 est le seul qui ne soit rattaché ni à l'administration de l'État, ni à un quelconque intérêt privé, politique ou financier d'aucun ordre. C'est ce qui fait probablement notre influence. Ensuite, sur la question de savoir s'il y a un report sur d'autres, je pense qu'aujourd'hui, le climat général est au retour du contrôle de son service par la collectivité. Nous sommes donc dans une période de réaction, même si elle est lente. Autrement dit, les choses avancent globalement dans le bon sens, même sans nous, fort heureusement. M. Yves Tavernier, rapporteur : Si je peux me le permettre, ce n'est pas du tout ce que constate le Haut Conseil du service public qui, dans un rapport récent, dénonce le fait que, dans la grande majorité des cas, lorsqu'il y a renégociation ou renouvellement des contrats, cela se traduit par une augmentation des coûts. M. Antoine Grand d'Esnon : C'est le cas de la moitié des délégations. M. Yves Tavernier, rapporteur : Cela fait déjà beaucoup. M. Antoine Grand d'Esnon : C'est énorme, en effet. Dans la moitié des délégations, le fermier arrive seul et c'est donc la seule offre. Il dit : « Il faut mettre à niveau votre service, monsieur le Maire ; on était à 3,50 francs le m³ et on est obligé de passer à 5 francs ». C'est le cas dramatique de beaucoup de petites communes. La concurrence ne s'invente pas et on est soumis à un diktat. On peut faire appel à d'autres délégataires mais ils ne viendront pas ; ils ne soumissionnent pas. Dans ce cas, seule la négociation peut jouer et la seule pression que l'on peut exercer sur eux est le fait que l'on va retrouver ces mêmes fermiers dans d'autres communes où ils seront peut-être moins confortables. Aujourd'hui, il y a un vrai problème pour les petites délégations. M. Yves Tavernier, rapporteur : Vous ne m'avez pas répondu sur le coût de vos prestations. M. Antoine Grand d'Esnon : Service public 2000 est une association à but non lucratif qui fonctionne selon le régime de la loi de 1901, qui ne touche aucune subvention pour respecter les règles du domaine concurrentiel du conseil et qui facture ses interventions sur la base d'un coût permettant d'équilibrer son budget : 6.000 francs par jour. M. Daniel Marcovitch : Monsieur Grand d'Esnon, dans la région parisienne, il y a certains syndicats d'eau d'importance réelle. Je sais d'ailleurs que vos services sont intervenus sur le prix de l'eau dans cette structure et que les recommandations n'ont pas toujours été suivies d'effet, mais ce n'est pas de cela que je voudrais parler. Intervenez-vous non seulement sur les conditions du contrat mais aussi sur le niveau de réalisation des objectifs ? Je m'explique. Si on estime que certaines technologies ultra-modernes doivent être mises à l'essai (je pense en particulier à la nano-filtration, qui est une technologie tout à fait irremplaçable pour dessaler l'eau de mer), il est clair que le prix de l'eau va tenir compte des investissements nécessaires pour ce type d'usine ultra-moderne qui servira bien sûr de vitrine à son concepteur. J'étais la semaine dernière à Colombes, qui possède l'une des usines les plus modernes d'assainissement dont le directeur est très fier : il m'a dit qu'il recevait des visites du monde entier. Il s'agit du syndicat interdépartemental de l'agglomération parisienne (SIAAP). Je lui ai demandé si le SIAAP toucherait des royalties dans le cas où ce système serait exporté et il m'a répondu : « évidemment, non, pourtant cette usine a été conçue par trois sociétés qui sont les trois filiales d'assainissement des trois groupes distributeurs d'eau, à peu près à parts égales qui, évidemment, en bénéficient. Néanmoins, cette vitrine est payée par le consommateur ». Quelle est la position de Service public 2000 sur cette façon de répercuter sur les usagers toute la publicité que les industriels de l'eau se font, à tort ou à raison d'ailleurs ? M. Antoine Grand d'Esnon : Je vais faire une réponse peut-être choquante. Je pense que si les délégataires répercutaient sur les usagers uniquement leurs coûts, ce serait déjà un énorme progrès. Ils peuvent faire de la publicité, rayonner et exporter la technologie française grâce aux exemples qu'ils ont en France, mais si ces exemples, en France, étaient payés par l'usager à leur coût, je crois que l'on serait déjà très heureux. M. Jean-Pierre Brard : Monsieur le Directeur, combien y a-t-il d'experts à SP 2000 ? M. Antoine Grand d'Esnon : Une dizaine. M. Jean-Pierre Brard : Vous savez que les députés lisent les gazettes. Or nous avons lu quelque part que, depuis votre arrivée, la moitié d'entre eux sont partis. Est-ce exact ? M. Antoine Grand d'Esnon : C'est faux. M. Jean-Pierre Brard : Il y en a plus qui sont partis ou moins ?... (Rires.) M. Antoine Grand d'Esnon : La vie d'une petite structure de conseil est difficile. Ce n'est pas propre à Service public 2000 mais à toutes les petites structures de conseil. Service public 2000 a évolué depuis cinq ans. Il y a eu cinq départs en 1999, avant mon arrivée, et trois départs en l'an 2000. Il est vrai qu'il y a eu un turnover, mais il est naturel et normal car c'est un métier qui use. Ces départs ont largement été compensés par l'arrivée d'experts de grande qualité. Les commentaires qui peuvent être faits sur ce point ont pour but de desservir Service public 2000. Je cherche à qui profite le crime. M. Jean-Pierre Brard : Sur ce thème, Monsieur le Directeur, SP 2000 est une structure très originale et intéressante et vous avez déjà répondu par anticipation à une question que j'avais l'intention de vous poser : « comment a-t-on envie de devenir directeur de SP 2000 ? » Vous y avez répondu brièvement tout à l'heure mais, pour satisfaire davantage ma curiosité, pouvez-vous me dire comment, concrètement, on est recruté à SP 2000 et, si ce que nous avons lu toujours dans les gazettes est exact, c'est-à-dire que vous êtes passé par la Générale des Eaux auparavant, et, si c'est le cas, ce que cela vous a apporté ? Pouvez-vous m'indiquer les anomalies que vous avez pu relever au cours de votre passage éventuel à la Générale des Eaux, si vos responsabilités de l'époque vous permettaient d'avoir un regard sur ce point, entre le délégataire et les collectivités et les leçons que vous en tirez pour votre travail aujourd'hui ? M. Antoine Grand d'Esnon : : Merci de « positiver » la question. M. Jean-Pierre Brard : Honni soit qui mal y pense... M. Antoine Grand d'Esnon : Je ne pensais pas être interrogé sur ce point. Il y a onze ans, j'ai fait effectivement un stage de douze mois à la Générale des Eaux, dans le cadre d'une immense « rafle » des ingénieurs des services techniques de l'État et des grands corps de l'État, pour organiser le développement de la Générale des Eaux, qui devenait un groupe international. C'était la politique du précédent président, Guy Dejouany, de former à la chinoise de jeunes brillants diplômés sur le terrain, dans l'eau, parce que l'eau était porteuse de toutes les philosophies des services publics qui allaient se développer de par le monde : le câble, la communication mais aussi les déchets. Il était donc de bon ton de faire un stage initiatique dans les tuyaux, au sens propre du terme, pour apprendre ce beau métier. J'y suis arrivé trop tard. C'est comme le service militaire : il ne faut pas le faire à 30 ans ; on n'y croit plus. Je n'avais pas suffisamment de passion technique pour vibrer avec la caméra qui traverse les égouts tous les jours et je n'avais pas assez de naïveté pour apprécier le mode de comportement de ces entreprises dans le paysage où elles étaient à l'époque, je dis bien à l'époque. Mon séjour s'est donc arrêté au bout de douze mois et je suis retourné dans l'administration, où j'ai développé le suivi des services en aidant les élus à négocier et à suivre leur délégation. J'ai fait cela à l'École du génie rural, où j'ai monté un laboratoire pour mettre au point des méthodes d'assistance à la gestion financière, technique et juridique de l'eau parce qu'elles font cruellement défaut aux élus aujourd'hui. Ils manquent de méthode, notamment financière ; ils sont en face d'entreprises qui gèrent sur le long terme et ils manquent malheureusement à la fois de connaissances et d'outils pour gérer sur le long terme. La gestion publique est mal adaptée à la gestion à long terme. C'est ce que j'ai fait depuis dix ans. Cela a démarré par un stage initiatique à la Générale des Eaux, où j'ai appris beaucoup de ficelles et de technique. J'ai appris à lire des comptes-rendus financiers. Je ne suis pas extrémiste. Je pense que les acteurs économiques doivent gagner leur vie, ce qui est normal, mais je pense qu'il faut que ce soit équilibré et que les connaissances soient partagées par tous. M. Jean-Pierre Brard : Vous n'avez pas répondu à la question portant sur la manière dont vous avez été recruté. Avez-vous été reçu par le président de l'AMF lui-même ? De plus, vous nous mettez l'eau à la bouche quand vous parlez du « comportement » de ces entreprises. Qu'entendez-vous par là ? M. Antoine Grand d'Esnon : Je ferai un petit développement à ce sujet. Depuis 1850, en France, dans certaines collectivités, on a des contrats anciennement dits « de concession » et nouvellement dits « d'affermage », selon la part de travaux, qui sont de très longue durée et que les entreprises ont appris à faire vivre en utilisant certains termes : on appelle cela le « jardinage des contrats » ou la technique de « l'avenantage ». Le but est de pousser la collectivité à améliorer son tarif et ses équipements et à faire vivre ce milieu afin qu'un contrat médiocre au départ devienne quelque chose de durable, de serein et de lucratif. C'est ainsi que trois petites entreprises sont devenues des entreprises mondiales. Cela ne correspond pas à ma vision du service public dans la mesure où l'usager est obligé de payer. J'en viens maintenant à la manière dont j'ai été recruté. Je travaillais depuis cinq ans à l'École du génie rural où j'avais monté et je dirigeais le laboratoire de gestion de l'eau et de l'assainissement de l'ENGREF, dans lequel on développait à la fois des méthodes et un certain nombre de concepts, en cherchant à retrouver des contrats à risque et péril, comme autrefois, mais basés aujourd'hui sur la qualité du service : qui dit moins de qualité dit des tarifs plus bas. Cela m'a amené à intervenir de façon publique en France et beaucoup à l'étranger et donc à rentrer dans ce petit monde des gens qui réfléchissent à la gestion de l'eau et à la façon de l'améliorer dans un cadre d'indépendance. Vous savez en effet que le cadre de l'indépendance, en France, n'est pas très répandu. Naturellement, la FNCCR, avec qui j'étais en relation depuis plus de dix ans, m'a demandé de poser ma candidature. Cela m'offrait la possibilité d'appliquer sur le terrain les idées et les méthodes que nous avions développées et il était tout à fait logique que je sois séduit par cette proposition, parce que j'ai pensé que c'était sur le terrain que les choses se passaient et non pas dans les universités ni, encore moins, au niveau du gouvernement. Je pense que c'est au niveau de la collectivité que se prend la décision et donc j'ai vu ma nomination à Service public 2000 comme l'opportunité de développer ces idées pour améliorer le service public. Je ne suis pas carriériste ; j'ai quitté mon pays, les Cévennes, pour monter à Paris, ce qui a un prix, et cela ne correspond à aucune autre ambition que celle d'apporter ma contribution à la gestion des services publics en France, que j'aime, que je respecte et qui sont un exemple au niveau européen. M. Yves Tavernier, rapporteur : Vous venez d'indiquer que vous avez dirigé pendant cinq ans ce laboratoire de l'ENGREF qui réfléchissait sur le prix de l'eau, ses composantes, etc. Avez-vous fait des publications ? Vous avez parlé de méthodes, d'analyses et d'idées qui ont été développées. Tout cela s'est-il traduit par des écrits ? M. Antoine Grand d'Esnon : Oui. M. Yves Tavernier, rapporteur : Dans ce cas, nous souhaiterions, si vous le voulez bien, les connaître et en disposer. M. Antoine Grand d'Esnon : Nous avons travaillé dans deux grands domaines : d'une part, celui de la gestion publique, de la part publique du prix de l'eau, de la gestion des investissements et tout ce qui tourne autour de la M 49, qui désempare tant de petits élus et, d'autre part, la performance. La notion de risque et péril a été perdue alors qu'elle existait sous Napoléon III. A l'époque, le concessionnaire ne savait pas si les gens allaient acheter un branchement, alors qu'aujourd'hui, tout le monde a un branchement et consomme et que l'on sait très bien combien consomment les gens. Nous estimons qu'il faut basculer cette notion de risque et péril, qui se perd, de la quantité d'autrefois vers la qualité de demain et nous souhaiterions donc que les contrats prennent en compte des critères de qualité. Nous avons donc défini des indicateurs de performance avec un groupe européen de l'Association Internationale de l'Eau et nous souhaitons maintenant les traduire dans la communication que peuvent faire les élus de leur service et également, contractuellement, en régulation interne, dans la tarification de l'eau. M. Yves Tavernier, rapporteur : Vous avez indiqué de manière très directe qu'à votre avis, il n'y avait pas de concurrence mais une entente entre les grands groupes qui se répartissent le marché. L'élargissement à la concurrence européenne peut-il modifier cette situation ? M. Antoine Grand d'Esnon : Je vous prie de pardonner mes propos directs. Il y a un concurrent potentiel de taille importante pour les grandes entreprises : qui serait Thames Water, qui vient de fusionner avec RWE, et nous voyons se constituer, au niveau européen, des groupes multiservices qui s'occupent, en général, d'énergie, d'une part, et d'eau et d'environnement, d'autre part. Je ne suis pas très optimiste sur la concurrence et le grand nombre de ces groupes. Il y en a quatre ou cinq au niveau international aujourd'hui et le jeu des rachats et des fusions ne me semble pas de nature à créer, avant dix ans, une véritable concurrence. A côté de ces quatre ou cinq entreprises, trois françaises et deux étrangères, il existe quelques entreprises de taille plus modeste, plus ou moins récentes, certaines étant très anciennes, qui voient dans la nouvelle concurrence offerte par la loi Sapin la possibilité de pénétrer le marché de l'exploitation des services de l'eau qui, finalement, n'est pas extrêmement difficile à réaliser. Ces entreprises, qui ont une farouche volonté de pénétrer le marché, constituent aujourd'hui un facteur de concurrence. Le troisième facteur de concurrence, peut-être encore plus crédible et plus proche de nous, c'est le possible retour à la régie ou le changement de mode de gestion. La crise de 1995 a poussé un certain nombre d'élus à changer de mode de gestion et à revenir à la régie. Que ce soit passé dans les actes ou que ce soit une menace crédible, c'est aujourd'hui le principal facteur de concurrence et, dans cette mesure, nous sommes extrêmement favorables à avoir des régies en bon état (les régies françaises travaillent bien) et à rétablir un équilibre entre les deux systèmes, comme l'école publique et l'école privée, les cliniques privées et l'hôpital public. Je crois que c'est une bonne chose aujourd'hui. M. Daniel Marcovitch : Monsieur Grand d'Esnon, il y a un point qui pose problème actuellement : les provisions pour grosses réparations. On sait que, la plupart du temps, ce sont les industriels qui les font, que les fermiers gardent chaque année une partie non négligeable de la facture d'eau et qu'en fin de contrat, cela peut atteindre des sommes qui sont souvent de plusieurs centaines de millions de francs (je pense à Paris en particulier), ces sommes étant non seulement un capital mais générant aussi de la trésorerie. On sait qu'il y a aussi d'autres façons de faire de la trésorerie avec des redevances publiques. Quelle est la position de Service public 2000 sur ce problème précis des provisions pour grosses réparations ? M. Antoine Grand d'Esnon : Ma position rejoint celle des délégataires qui font deux choses : ils exploitent le service d'eau (la maintenance, l'entretien et la gestion clientèle) et ils font des travaux. Nous souhaitons que les travaux prévus par les délégataires correspondent à un programme chiffré avec un échéancier. Par contre, nous souhaitons que le tarif fasse apparaître clairement dans le contrat la part qui revient à l'exploitation et celle qui revient aux travaux, la part qui revient à l'exploitation subissant évidemment une formule d'évolution liée à l'exploitation et la part qui est liée aux travaux subissant une formule d'évolution liée aux travaux. Évidemment, nous souhaitons que, si les travaux ne sont pas réalisés selon le programme, l'argent actualisé retourne à l'usager, ce qui est la jurisprudence actuelle en matière de clause concessive. Nous estimons que les travaux pour grosses réparations, qui ne sont jamais totalement inattendus, relèvent du renouvellement patrimonial, que c'est un programme qui a été décidé par la collectivité avec son délégataire selon un échéancier, un montant et donc un tarif et que, par conséquent, s'ils ne sont pas réalisés à la fin du contrat, il faut un retour. M. Daniel Marcovitch : A l'usager ? M. Antoine Grand d'Esnon : A l'usager mais, peut-être, par le biais de la collectivité pour des questions de simplification administrative. Cela revient au même : la surtaxe diminuera d'autant. M. Daniel Marcovitch : A Saint-Étienne, les usagers ont été remboursés personnellement, du moins pour partie. M. Antoine Grand d'Esnon : Disons que ce retour doit être fait à l'usager, à la collectivité représentant les usagers ou aux usagers directement. M. Jean-Jacques Jégou : Personnellement, j'apprécie la franchise de votre ton et je trouve cela rafraîchissant. Vous nous avez parlé de l'absence de concurrence ainsi que, à l'interrogation de notre collègue, de votre recrutement et d'où vous veniez. Pourriez-vous maintenant nous dire si, dans Service public 2000, vous vous occupez aussi de l'imbrication avec l'assainissement, puisque vous avez parlé des difficultés des petites collectivités à comprendre la M 49 ? Quand on parle de la facture de l'eau, on oublie toujours une chose qui est très coûteuse aussi : l'assainissement. A cet égard, la clarification et la transparence sont très approximatives et les taxes qui sont afférentes, les agences de bassin et la lutte contre la pollution ne sont pas des éléments qui concourent à la clarté. Ma question portera sur deux aspects. Concernant l'amélioration de la lisibilité et l'éventuelle séparation de ces éléments, indépendamment de l'obligation de financer dans nos budgets annexes l'assainissement par la taxe d'assainissement qui entre sur la facture d'eau, avez-vous des propositions complémentaires et, lorsque des collectivités vous consultent, avez-vous la possibilité de rendre les coûts plus lisibles et plus transparents ? Je vois dans les évolutions du montant des factures entre 1995 et 1999, qui nous a été communiqué par les services de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, que l'assainissement constitue maintenant un vrai problème, indépendamment de tout ce que vous venez de nous dire sur l'absence de concurrence qui augmente indéniablement le coût, ce dont nous sommes tous convaincus. En effet, les communes font des efforts énormes en matière d'assainissement. On a parlé tout à l'heure d'une station d'épuration en Ile-de-France, mais, étant du Val-de-Marne, je peux dire que celle de Valenton est aussi exceptionnelle. De tels équipements ont un coût et on sait bien qu'aujourd'hui, la formation du prix du mètre cube d'eau comporte une part d'assainissement extrêmement importante dont on parle peu. A chaque fois que l'on fait des investissements en la matière, on vient abonder le prix de l'eau et le rendre d'autant moins lisible pour le consommateur final. M. Antoine Grand d'Esnon : Tout ce que vous dites est entièrement vrai, mais ce que j'ai dit jusqu'à présent s'applique aussi bien à l'eau qu'à l'assainissement et quand je dis « eau », j'entends cette facture qui couvre l'eau et l'assainissement. C'est donc un ensemble. Le problème, c'est qu'il y a paradoxalement une contradiction entre transparence et lisibilité. Plus on est transparent, plus on va détailler, moins le consommateur et les élus vont comprendre et plus ils vont soupçonner telle ou telle chose qui n'existe pas forcément. Dès lors, j'en suis à imaginer des mesures plutôt radicales que je vais vous soumettre parce que vous m'en donnez l'occasion, bien qu'elles ne reflètent pas les positions de l'AMF et de la FNCCR Nous nous sommes interrogés tout d'abord sur le problème de la partie fixe. Il n'y a pas de réalité technique derrière : il faut couvrir des coûts et on a l'habitude, traditionnellement, suite à la disparition des forfaits, de mettre une partie fixe ou un abonnement, comme pour le téléphone, et un prix à la consommation. S'il faut simplifier le prix de l'eau, supprimons carrément la partie fixe, auquel cas on aura un prix au mètre cube dont les gens pourront parler simplement. On saura que lorsque deux personnes parlent du prix de l'eau, elles parlent de la même chose. Deuxièmement, il existe, sur l'eau, un certain nombre de taxes qui nuisent à la lisibilité et dont la justification n'est souvent qu'historique. Évidemment, les gens qui travaillent sur ces taxes et qui en bénéficient sont de farouches défenseurs de leur maintien, mais on peut penser que l'eau a été un peu utilisée comme un objet de facturation parce qu'on avait la possibilité de fermer le robinet aux mauvais payeurs. On peut s'interroger sur la taxe pour les Voies navigables de France (VNF), qui est de 2 centimes par mètre cube. Cela ne fait pas beaucoup mais c'est une ligne de plus et c'est dommage ; il y a peut-être d'autres façons de financer l'entretien des voies navigables. On peut aussi s'interroger sur le Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE), qui est une survivance du développement des années 50 et 60 et qui correspond à 1 % du prix de l'eau dans une comptabilité qui pourrait être simplifiée. Ce sont des rêves que je vous expose tout à fait librement, en sachant qu'ils peuvent être considérés comme des anathèmes. Enfin, sur la présentation, je pense qu'il est nécessaire de mener un travail de communication intermédiaire. Il est à mon avis important de réclamer aux gestionnaires des services un certain nombre de données sur la constitution du prix et sur la composition des coûts. Je pense ensuite que c'est à chaque collectivité, se faisant aider si elle le souhaite, de trouver les meilleurs moyens pour communiquer avec ses usagers de façon exacte, compréhensible et sereine. Ce travail n'est pas évident. Si on publie des analyses d'eau en mairie, par exemple, et si la ménagère qui les consulte voit qu'il y a de l'antimoine dans l'eau, elle ressort affolée, même s'il n'y a que quelques microgrammes. Ce n'est pas forcément une communication très efficace. Il y a un travail formidable à faire pour communiquer. M. Jean-Pierre Delalande, co-président : Vous avez répondu pour partie à la question que je voulais vous poser, mais on peut peut-être la creuser encore. J'ai sous les yeux la décomposition de la facture d'eau en 1999 : 10 % FNDAE, VNF et TVA ; 42 % distribution d'eau ; 2 % redevance préservation des ressources ; 31 % collecte et traitement des eaux usées ; 15 % redevance pollution. De par votre expérience, outre les postes que vous avez déjà évoqués, quels sont ceux sur lesquels, à votre avis, on peut faire des économies importantes ? C'est ma première question. J'en aurai une deuxième. Mon expérience de maire rejoint ce que vous dites sur la communication : c'est extraordinairement difficile. Maintenant, on nous communique en effet les analyses chimiques de l'eau distribuée dans la commune ; elles doivent être publiées et nous les publions, mais la vérité, c'est que le maire n'y comprend rien, pas plus que son secrétaire-général. Nous ne sommes pas chimistes. Par conséquent, dès qu'il y a une petite variation par rapport aux fourchettes dans lesquelles doit se trouver tel ou tel pourcentage de tel ou tel métal, il y a évidemment une interrogation de la population. Or nous avons un mal de chien à avoir des éléments précis. Le maire s'inquiète immédiatement en se disant : « s'il y a le moindre problème, on sait qui est responsable avec la pénalisation ; on va nous accuser de n'avoir rien fait ! » Tout cela est absolument ingérable et, à vrai dire, on est obligé de s'en remettre, en étant quasiment pieds et poings liés, aux informations que l'on nous donne et de les reprendre avec un scepticisme prudent. Ma dernière question, pour ne pas abuser, concerne la renégociation des contrats. J'ai des souvenirs cuisants à cet égard. J'ai été obligé de renégocier le mien alors qu'il datait de 1932. Nous y avons passé un temps considérable ! Mon secrétaire-général, le directeur des services techniques, mon adjoint et moi-même, avons passé des après-midi entiers à essayer de comprendre comment cela marchait et à quoi cela correspondait ! Nous ne comprenions rien et il y avait des formules complètement absconses, compliquées à souhait par des générations successives d'ingénieurs. Nous avions le sentiment de ne pas pouvoir obtenir les renseignements alors que la date de l'échéance arrivait et que nous allions être dans l'illégalité. Nous étions donc contraints de faire approuver un contrat par le conseil municipal mais nous n'étions pas convaincus de ce à quoi nous étions arrivés. Il nous a fallu encore deux ou trois ans d'efforts inlassables pour obtenir des informations et essayer de modifier les choses. La vérité, c'est que, dans ces affaires, le maire, au bout du compte, est considéré comme responsable par la population alors qu'il n'a que très peu de moyens. Peut-être ne nous étions-nous pas fait suffisamment conseiller... Toujours est-il que je suis ressorti, après ce parcours du combattant, avec le même sentiment d'impuissance renforcée et, surtout, d'insécurité absolue dans tous les domaines. Donc je pense que nous nous heurtons à une vraie difficulté. M. Antoine Grand d'Esnon : Ce sont des questions difficiles. Comment baisser le prix de l'eau ? Nous souhaitons baisser le prix de l'eau parce qu'il y a des investissements à faire et que nous avons un grand retard en matière d'assainissement et de qualité de réseau en France. Je vois donc mal aujourd'hui comment l'usager et ses élus vont accepter d'augmenter le prix de l'eau pour faire des travaux qui sont indispensables si on ne veut pas les reporter sur les générations futures. Donc il faut baisser le prix de l'eau aujourd'hui avant de le réaugmenter pour faire des travaux. Il faut que les travaux puissent se faire à prix constants, ce qui suppose de baisser le prix de l'eau dans un premier temps. Dans la salle : Et les provisions ? M. Antoine Grand d'Esnon : Il faut les payer un peu chaque année. C'est un vrai enjeu. M. Jean-Pierre Delalande, co-président : Excusez-moi, mais j'ai une chose à ajouter sur le même sujet. Je le dis parce que nous nous parlons franchement : j'ai été complètement déstabilisé aussi par les ingénieurs qui me faisaient les plans d'assainissement. J'avais tout à refaire et ils changeaient complètement la conception de l'assainissement dans ma ville tous les deux ans en disant : « Monsieur le Maire, on s'est trompé »... Ensuite, il se trouve que la ville dont j'étais le maire se situe dans un endroit où des études météorologiques ont montré qu'il pleuvait beaucoup plus qu'ailleurs, et ce qu'on me présentait comme risque décennal ou cinquantenaire arrivait tous les deux ou trois ans ... Nous avions donc des discussions et des batailles incroyables sur les sections nécessaires pour essayer d'éviter que mes braves concitoyens soient perpétuellement inondés et tout cela s'ajoutait à l'instabilité complète. On pouvait espérer que le fait que les plans fussent établis par des ingénieurs de la direction départementale de l'équipement assurait leur indépendance et nous apportait la compétence ; sur l'indépendance, je veux bien le croire, mais sur la compétence, je me pose des questions. M. Antoine Grand d'Esnon : Pour baisser le prix de l'eau, il y a deux voies aujourd'hui, sachant que l'on ne peut pas baisser les taxes, évidemment. La part collectivité devrait pouvoir baisser avec une amélioration de la gestion publique, particulièrement pour les services d'eau, sachant que les services d'assainissement sont très endettés en France aujourd'hui et que les services d'eau sont en général excédentaires pour des raisons d'ancienneté. Il y a donc des gains à faire en qualité de gestion publique. Pour les services qui sont délégués, c'est-à-dire 80 % de l'eau française, tout repose sur la qualité de la négociation que l'on a menée avec son ou ses délégataires. L'enjeu est là. Vous avez posé une deuxième question qui portait sur la complexité. J'ai une anecdote à ce sujet. Quand je faisais ce stage à la Générale des Eaux, il y a onze ans, j'avais suggéré de supprimer les douze tranches tarifaires qui étaient instaurées selon qu'on consommait de 0 à 50 m³, de 51 m³ à 98 m², etc., et de n'en mettre qu'une ou deux, parce que ce serait beaucoup plus simple et compréhensible. On m'a alors répondu : « tu n'y penses pas ! Les gens comprendraient le prix de l'eau et pourraient alors reconstituer notre recette ». Soudainement, le ciel s'est éclairci et j'ai compris qu'il y avait une volonté délibérée de rendre les choses compliquées. Notre métier, c'est justement de dire que l'eau, c'est simple, qu'il y a des investissements qu'il faut rembourser et qu'ensuite, il faut exploiter les ouvrages. On peut l'expliquer en termes simples. C'est un travail de tous les jours et cela rejoint la question précédente. Je pense que l'on doit pouvoir faire simple. Nous travaillons sur des modèles de cahiers des charges qui sont écrits en français, que les gens peuvent comprendre, dans lesquels les obligations sont clairement réparties, sans un jargon technique qui ne correspond plus à la réalité. Je pense que c'est avec cela que l'on pourra s'attaquer progressivement aux grands enjeux des vingt prochaines années, qui sont très probablement du renouvellement d'ouvrage. M. Jean-Jacques Jégou : Je souhaite revenir sur une chose qui peut paraître choquante, mais je ne pense pas que ce soit dans votre esprit. Vous avez dit en effet : « on ne peut pas baisser les taxes ». M. Antoine Grand d'Esnon : Ce n'est pas de notre compétence !... (Rires.) M. Jean-Jacques Jégou : Êtes-vous sûr que toutes les taxes que l'on connaît mais qui n'ont pas été forcément toutes énoncées (vous avez parlé d'un certain nombre), par exemple les transferts qui se font sur les taxes de bassin et les transferts de solidarité qui ne sont pas contestables, ont une efficacité ? Je pense que nous avons bien évalué, maintenant, le problème de la concession ou de l'affermage, mais il reste aussi le problème de l'argent public, en se demandant si les taxes prélevées sont bien utilisés. N'y a-t-il pas une espèce de « racket » à cet égard ? En tant qu'élu d'Ile-de-France et breton par la diaspora, si j'ose dire, je suis vraiment effondré de voir qu'alors que l'Ile-de-France fournit des ressources financières énormes à la Bretagne, cette dernière ne dispose toujours pas d'eau assainie. Quelle est l'efficacité des taxes qui sont prélevées sur la facture d'eau et qu'énumérait le président Delalande, c'est-à-dire les taxes de pollution, les taxes de bassin, etc., qui entrent pour des parts non négligeables aujourd'hui ? Quand on voit l'évolution des prix de l'eau et de l'assainissement, on se dit que c'est quand même l'assainissement qui a le plus augmenté. Toutes ces taxes qui représentent plus que des cagnottes sont-elles bien utilisées et n'y a-t-il pas matière à ce qu'on y regarde de plus près quant à leur efficience ou leur efficacité ? Après tout, une taxe est acceptée par le consommateur quand il sait ce qui en est fait. M. Antoine Grand d'Esnon : Je ne pourrai évidemment pas me prononcer sur l'efficacité de la politique publique parce que je n'ai aucun élément pour le faire et parce que je souhaite m'en abstenir par pudeur. Les taxes sur l'eau, globalement, rapportent 11 milliards de francs et sont destinées à couvrir l'investissement, à l'aider, à le déclencher et à le motiver. L'investissement dans le domaine de l'eau est, globalement, de l'ordre de 30 milliards de francs, c'est-à-dire qu'elles en couvrent un bon tiers. C'est tout ce que j'en sais. Je n'ai pas d'éléments pour me prononcer sur leur aspect incitatif et leur aspect de péréquation. M. Michel Bouvard : Service public 2000 s'occupe évidemment de l'aspect conseils juridiques et conseils sur les termes des contrats, quand il y a des renouvellements ou des renégociations de concession ou d'affermage. Avez-vous également une capacité d'expertise technique sur les solutions qui sont mises en _uvre ? Jean-Pierre Delalande parlait tout à l'heure de la situation du maire confronté à ces questions. Pour la mise en _uvre d'une station d'épuration, par exemple, sur laquelle on peut avoir des solution plus ou moins coûteuses ou adaptées, y a-t-il une capacité d'expertise technique par rapport à ce que va proposer le concessionnaire ou le fermier ? Ma deuxième question concerne les retours aux régies. Avez-vous eu l'occasion de suivre des cas de retour à des régies, la transformation s'est-elle faite dans un certain nombre de cas et dans quelles conditions ? Troisièmement, vous avez évoqué tout à l'heure le fait qu'environ mille collectivités ou groupements de collectivités, chaque année, étaient amenées à conclure des délégations ou à renégocier des contrats et vous avez indiqué que, dans 80 % des cas, les services déconcentrés de l'État servaient d'assistance. Avez-vous un avis - mais c'est peut-être plus délicat - sur la qualité du conseil des services de l'État aux collectivités qui font appel à eux pour effectuer ces négociations avec les sociétés d'eau ? Enfin, vous avez tout à l'heure indiqué que le FNDAE était une espèce de survivance du passé, si je vous ai bien compris. Est-ce la position du technicien de Service public 2000 ou la position de l'AMF ? M. Antoine Grand d'Esnon : Je commence par la dernière question. Je représente Service public 2000 et, évidemment, personne d'autre. Je suis en faveur de la simplification, qui ne peut pas se faire sans dégât. C'est clair. A Service public 2000, nous avons une juriste (nous en aurons bientôt deux), trois financiers et quatre ingénieurs qui sont spécialisés dans le domaine de l'eau, qui savent donner des conseils techniques et porter des jugements techniques et qui savent combien coûtent les équipements à construire et à exploiter, ce qui était jusqu'à récemment top secret. Mais nous ne sommes pas un bureau d'étude technique ; c'est une autre profession qui existe et qui est représentée en France. La conception technique n'est pas de notre ressort. Votre deuxième question concerne les régies. C'est la même chose : je m'abstiendrai de tout commentaire sur la qualité de l'un par rapport à l'autre, le prix de l'un par rapport à l'autre. Il y a à cet égard des débats toujours fallacieux et chargés d'arrière-pensées. Il y a d'excellentes régies en France et aussi des mauvaises ; il y a d'excellents services délégués et aussi des exécrables. Vous m'avez aussi interrogé sur les retours en régie. Les retours en régie ou les passages en délégation font partie du choix du mode de gestion et relèvent du pouvoir des élus, et nous souhaitons que ces derniers en aient la liberté. Nous faisons donc tout pour que cela se passe bien et que ce soit crédible. C'est malheureusement rendu difficile par une multitude de complexités juridiques qui sont l'évaluation des biens de retour, l'amortissement de la TVA sur les investissements de moins de dix ans et de moins de vingt ans, la reprise du personnel, avec le célèbre article L. 122-12 et avec ou sans les conventions collectives, etc. Tout cela n'est pas toujours très facile, mais on constate que cela marche et se passe plutôt bien. Quand le service est très compliqué et qu'il y a des ouvrages de traitement complexes, il faut évidemment prendre des précautions, être sûr d'avoir un chimiste et un électromécanicien qui connaît bien l'ouvrage si on veut assurer la continuité, parce qu'il ne s'agit pas d'avoir une période où les usagers ont de l'eau polluée ou pas d'eau du tout. Il ne s'agit pas non plus d'avoir une période sans facturation, ce qui est très embêtant également. Il faut donc assurer les deux continuités : la gestion de la clientèle et la gestion technique. Je constate qu'alors que l'on avait prédit l'apocalypse aux collectivités qui se sont lancées dans cette aventure, cela n'est pas arrivé. A priori, cela fonctionne, mais nous souhaitons, afin d'identifier les biens de retour et les biens du fermier, que les compteurs appartiennent à la collectivité pour qu'en fin de contrat, cela se passe mieux. Nous aimerions aussi simplifier le régime de la TVA, qui est complexe, afin qu'il y ait plus d'égalité de gestion entre les deux modes. Quant à la qualité des services de l'État, qui fait l'objet de votre dernière question, je viens de passer cinq ans à former au conseil aux collectivités, dans ce domaine, les ingénieurs des services de l'État. Vous comprenez bien que je les aime et que je souhaite qu'ils fassent le meilleur travail possible. Je conçois que le système est un peu atypique dans notre monde. Si on considère cela sur le plan libéral, cela relève-t-il vraiment des missions de l'État ? Je m'abstiendrai de porter un quelconque jugement sur ce point. Cela dit, il se trouve qu'avec la myriade de petites collectivités qui fait notre paysage français et qui est une exception européenne, les services déconcentrés de l'État, après avoir aidé les petites collectivités à investir, cherchent à les aider à gérer. Je crois que c'est une bonne chose. Il faudrait simplement essayer de savoir ce qui se passerait s'ils n'existaient pas. Ce serait probablement moins bien. Mais ce service est très inégal d'un département à un autre. M. Jean-Pierre Brard : Évidemment, le positionnement d'une collectivité est d'autant plus pertinent qu'elle est bien conseillée. Je peux témoigner de la qualité des services rendus par SP 2000 pour le Syndicat des eaux d'Ile-de-France. Vous avez parlé de pudeur tout à l'heure, monsieur le Directeur, et vous êtes dans un lieu où non seulement vous pouvez vous exprimer librement mais vous le devez sans retenue excessive. Je souhaiterais savoir si vous avez une opinion sur le degré d'indépendance de certains cabinets par rapport aux délégataires quand ils donnent des conseils. Pour être encore plus précis, avez-vous une opinion sur des cabinets comme le cabinet Barbier et Frinault, qui a été retenu en évinçant SP 2000 dans son activité de conseil auprès du Syndicat des eaux d'Ile-de-France alors que vous aviez formulé des préconisations dont nombre d'entre les responsables du syndicat avaient pensé qu'elles étaient pertinentes ? Je vous ai dit que la pudeur n'était pas de mise ici et je vous le demande donc sans tomber dans l'exhibitionnisme parce que, globalement, vous avez été très précis dans vos réponses, sauf sur une question à laquelle vous ne m'avez pas répondu tout à l'heure. M. Antoine Grand d'Esnon : J'ai oublié de vous répondre sur la procédure de recrutement que j'ai subie. M. Jean-Pierre Brard : Vous n'aviez pas oublié la question... (Rires.) M. Antoine Grand d'Esnon : J'ai été recruté après un déshabillage psychologique mené par un cabinet de recrutement spécialisé accompagné d'une série d'auditions à la FNCCR qui s'est terminée par une espèce de grand oral auquel participait l'AMF, que je rencontrais pour la première fois, et la FNCCR. Évidemment, je ne pensais pas être pris. J'ai pourtant été retenu. Je n'ai aucun autre commentaire à faire sur la procédure de recrutement. Très franchement, je ne pensais pas être pris, mais je suis très heureux de diriger Service public 2000. Maintenant, concernant votre question sur le conseil aux collectivités, je vais quand même essayer d'avoir de la pudeur. Service public 2000 ne travaille que pour des collectivités ou des établissements publics. Nous n'avons aucun contact financier avec le secteur privé. Nous n'avons aucun lien avec un quelconque parti politique ou une quelconque tendance politique ; nous sommes d'une neutralité totale. C'est une situation exceptionnelle et unique. Je ne pense pas qu'elle soit partagée par beaucoup d'entreprises privées françaises ou américaines travaillant en France, parce que la vie économique est difficile et qu'il peut être tentant d'avoir des clients réguliers parmi des grandes entreprises de service public. Naturellement, cela entache l'indépendance de ces bureaux d'études. Par ailleurs, nous travaillons dans un secteur du conseil qui est une jungle dans laquelle il n'y a pas de déontologie, de charte de qualité ou de définition des missions. A partir d'une proposition, n'importe qui peut dire n'importe quoi et c'est très difficile. Je peux toujours vous dire que nous sommes meilleurs que les autres. C'est évidemment ce que nous pensons mais j'aurai la pudeur de ne pas vous le dire. Simplement, il serait nécessaire de réglementer ce secteur. M. Jean-Pierre Brard : Parmi les entreprises américaines, pensez-vous au cabinet Andersen ? M. Antoine Grand d'Esnon : Je pense que la majorité des cabinets d'audits sont américains et je trouve dommage que les communes françaises soient conseillées par des cabinets américains. M. Pierre Hériaud : Vous nous avez dit que vous n'étiez pas un cabinet de consultants mais une association loi 1901 indépendante. Vous avez quand même un conseil d'administration. Pourrait-on en connaître la composition ? M. Antoine Grand d'Esnon : Nous avons deux co-présidents : Josy Moinet, président de la FNCCR, et Jean-Paul Delevoye, président de l'AMF ; nous avons un trésorier, Michel Charasse, et un secrétaire, Christian Martin, député du Maine-et-Loire. M. Yves Tavernier, rapporteur : Je souhaite revenir sur vos derniers propos avant la réponse sur le conseil d'administration. Le projet de loi sur l'eau qui est en préparation prévoit la création d'un haut conseil du service public de l'eau et de l'assainissement. Je voudrais donc savoir ce que vous en pensez et si les propositions législatives qui sont faites répondent aux questions que vous vous êtes posées, notamment sur le contrôle des prix, la transparence, l'encadrement, etc. M. Antoine Grand d'Esnon : Je vais vous faire une réponse de normand : partiellement oui et partiellement non. Je trouve très bien qu'il y ait une haute autorité au sens moral, au sens de la vérité des sages. Les usagers, en France, en ont besoin. Il est vrai que les hautes autorités correspondent à une tendance et à une mode, mais je crois que cela va dans le bon sens aujourd'hui. Mais son positionnement est délicat. En effet, je ne vois guère comment l'État peut faire du conseil dans un domaine de concurrence. Par ailleurs, il est possible de transmettre des informations, mais est-ce motivant à long terme ? Quant à légiférer, certainement pas. La place du haut conseil n'est pas forcément facile à trouver et je pense que le rôle des gens qui y travailleront ne sera pas simple. Le créneau est étroit. M. Yves Tavernier, rapporteur : Peut-il répondre aux interrogations ou aux exigences que vous avez formulées tout à l'heure concernant la définition du prix de l'eau, son encadrement et la légitimité des exigences exprimées notamment par les concessionnaires ? M. Antoine Grand d'Esnon : Nous pensons que tout ce qui ira dans le sens de la communication dans le secteur de l'eau et de l'information ira dans le bon sens. Par conséquent, je dirai sous la forme d'une boutade : « bienvenue au club », avec en plus cette force de la haute autorité. Il n'y a pas assez d'informations exactes, sereines et indépendantes dans ce secteur. M. Jean-Pierre Delalande, co-président : Puisque, apparemment, la concurrence n'est pas aussi développée qu'on pourrait le souhaiter - c'est un heureux euphémisme -, pourquoi n'y a-t-il pas de plainte au Conseil de la concurrence ? Pourquoi le droit de la concurrence n'est-il pas plus prégnant ? M. Antoine Grand d'Esnon : Je me pose tous les jours la même question ... M. Augustin Bonrepaux, co-président : Je remercie M. Grand d'Esnon de ses réponses. J'espère que cela a permis d'éclairer la mission. Nous en tirerons le plus grand profit pour notre prochain rapport c) 11 heures : M. Michel Moreaux, professeur de sciences économiques à l'Université de Toulouse I Le président accueille M. Michel Moreaux, lui présente les membres et les travaux de la mission et donne la parole à M. Yves Tavernier, rapporteur. M. Yves Tavernier, rapporteur : Monsieur le Professeur, notre première interrogation porte sur la nature du marché de l'eau. S'agit-il d'un marché concurrentiel ou sommes-nous dans une situation d'entente qui, en fait, donne le monopole à quelques grands groupes, peu nombreux, qui se répartissent le territoire ? Votre connaissance du marché de l'eau vous conduit-elle à conclure que cette force de concentration aboutit à des économies d'échelle ou, au contraire, à une élévation injustifiée du prix de l'eau au profit des entreprises qui contrôlent le marché ? M. Michel Moreaux : Concernant la première question, à savoir la nature concurrentielle du marché, je suppose que vous parlez uniquement de la situation française. M. Yves Tavernier, rapporteur : Oui. M. Michel Moreaux : Il est de notoriété publique que nous avons un certain nombre de grands groupes, disons deux principaux et un plus petit, qui se partagent une partie importante du marché. Cela dit, il est toujours très difficile d'apprécier, lorsqu'il y a un nombre restreint d'acteurs, s'ils sont effectivement en concurrence ou s'ils constituent une entente implicite. Comment l'apprécier ? Premièrement, il y a une certaine concurrence en matière de mise en adjudication des services délégués, mais il pourrait y avoir une entente. Le problème est de la prouver, ce qui n'est pas évident. Deuxièmement, quand on examine les prix de l'eau en France, on s'aperçoit qu'ils ne sont pas spécialement élevés par rapport à ceux d'autres pays européens. Par conséquent, si on compare les prix de l'eau en France et ailleurs, et si le prix de l'eau est l'indicateur d'un abus de position dominante, il n'est pas du tout évident qu'un tel abus existe. Une autre façon de procéder serait de comparer les prix de l'eau lorsque les services sont gérés par ces grandes compagnies et ces grands groupes, et les prix des régies directes. Là aussi, il faut faire très attention dans les comparaisons parce que, bien souvent, les services ont été délégués alors qu'il n'y avait pas eu un renouvellement suffisant du capital et des réseaux, si bien que la charge en capital est revenue aux délégataires privés alors qu'il ne pouvait plus y avoir de financement public ou que cela impliquait une charge extrêmement lourde. C'est extrêmement difficile à apprécier. Je n'ai pas l'impression qu'il y ait un abus de position dominante criant en France actuellement sur le prix de l'eau, ce qui ne veut pas dire que les entreprises ne font pas des profits. Elles font des profits. Elles font des profits normaux et c'est leur rôle de faire des profits. En ce qui concerne les économies d'échelle - c'est la difficulté de la gestion de ce bien -, il est clair qu'on ne peut pas dupliquer les installations car cela serait extrêmement coûteux et entraînerait des gaspillages. Donc on se trouve dans des situations de monopole naturel qui sont à peu près celles de toutes les industries de réseaux. Quand on regarde la manière dont se sont constitués la plupart des services publics en France, on s'aperçoit qu'ils se sont créés parce qu'il y avait un problème de réseau et que l'on a souvent opté pour une gestion publique, alors que, dans d'autres pays, il y a une autre tradition, de gestion privée. Nous avons, en France, d'excellents services publics. Je pense notamment aux Ponts & Chaussées, mais aussi à tous les grands services publics. Il est très difficile de gérer privativement ce genre d'industrie sans un contrôle strict. On pourrait mettre en place des instances de régulation qui permettraient éventuellement, lorsqu'on constate une asymétrie de pouvoirs entre une commune, - puisque c'est en général le maire qui a le pouvoir de déléguer -, et un grand groupe, de faire systématiquement un audit. Si on pense qu'il y a une asymétrie de pouvoirs, une instance de régulation qui serait chargée de la constater ou de vérifier s'il y a ou non abus de position dominante est alors nécessaire. J'ajoute qu'en France, il existe actuellement des instances auxquelles on peut recourir si on pense qu'il y a des abus de position dominante, notamment le Conseil de la concurrence. Des actions sont parfois menées contre certains groupes pour abus de position dominante. On pourrait étendre ces procédures. A chaque fois que l'on a dérégulé des services publics en France, ont été mises progressivement en place des instances de régulation. On l'a fait notamment pour les télécommunications, pour l'électricité, pour le gaz. C'est donc le type d'institution vers lequel on serait amené à aller naturellement. J'ajoute que l'instance de régulation devrait aussi réguler ce qui se passe quand il y a une gestion directe et non pas seulement quand il y a une gestion déléguée, parce qu'il peut y avoir aussi des abus de position dominante par la puissance publique. Il n'y a pas les « méchants » d'un côté et les « bons » de l'autre. M. Yves Tavernier, rapporteur : Quand on fait des comparaisons, il faut avoir en mémoire que l'eau est un bien commun et que seules les collectivités et les communes ont juridiquement, et ce depuis 1791 - c'est donc très ancien -, la responsabilité de l'approvisionnement en eau de nos concitoyens. Nous sommes donc dans un cas différent des autres services publics dont vous avez parlé. Malgré tout, vous dites qu'il y a peut-être plus de concurrence qu'on ne l'imagine. Je voudrais avoir votre opinion sur le fait que les grands groupes ont créé ensemble des sociétés qui, elles, dans de très grandes villes, sont dans une situation de monopole. Lorsque, à Marseille, la seule société qui soit sur les rangs est une filiale de la Générale des eaux et de la Lyonnaise des eaux, ce n'est pas ce qu'on peut appeler de la concurrence. Je prends cet exemple mais je pourrais en prendre d'autres à Arles, Douai, etc. M. Michel Moreaux : Il y a toute la partie industrie de l'eau, mais comme ce sont en général des industries de réseau, elles savent bien gérer les réseaux et tout ce qui concerne les stocks, les réservoirs, les parkings, etc. Pour voir s'il y a éventuellement abus de position dominante, il faudrait regarder non seulement la partie eau mais aussi d'autres éléments comme la gestion des parkings, la distribution par câble ou d'autres infrastructures. Pour analyser s'il y a vraiment abus de position dominante (je ne suis pas sûr que ce ne soit pas un abus consenti quelquefois), il faudrait regarder d'autres activités que le seul secteur de l'eau. Par ailleurs, je pense qu'il faudrait systématiquement - la loi l'oblige - séparer toutes les opérations et faire des adjudications décomposées au maximum avec, évidemment, la difficulté que cela peut poser en matière de coordination : plus on fragmentera, plus on aura des problèmes de coordination entre les différents bénéficiaires des adjudications. En tout cas, il faudrait promouvoir ce genre de séparation. Dans ce cas, il est possible que les situations auxquelles vous faites allusion ne se reproduiraient pas, ou moins fréquemment. Il est clair, par exemple, que s'il ne faut pas dupliquer les usines de traitement d'eau avant la distribution aux usagers, on n'est pas pour autant obligé de donner tout le traitement avant distribution à une seule entreprise. Il peut y avoir des prélèvements à différents endroits. Actuellement, par exemple, il y a des discussions au Québec pour savoir si on va privatiser un certain nombre de services. Or, beaucoup de choses peuvent être décomposées. Ainsi, on peut avoir des usines de taille différente. Tout ne passe pas nécessairement par une seule grosse usine. Les grandes villes sont généralement très étalées géographiquement et il existe - parce que c'est moins coûteux - plusieurs usines et plusieurs sources d'approvisionnement, et ces activités peuvent être données en fermage ou gérées par des entreprises différentes. M. Yves Tavernier, rapporteur : Vous avez étudié particulièrement la question de la tarification du service de l'eau. Je voudrais donc vous demander brièvement quelles sont vos conclusions en la matière, et les conséquences pratiques qui peuvent en être tirées. C'est un sujet très complexe et l'usager a beaucoup de difficultés à s'y retrouver. Quelles sont donc, à la fois en termes de transparence et de simplification, les propositions qui pourraient être faites ? M. Michel Moreaux : Avant de répondre, je vais vous demander une précision sur la question. Quand on regarde l'usage de l'eau en France, on s'aperçoit que l'agriculture est le premier consommateur net. Or l'agriculture paie une redevance de prélèvement qui est minime, alors qu'elle ne paie absolument pas de redevance pour pollution. Il s'agit là d'une sorte de « serpent de mer », qui resurgit régulièrement. Certes, on essaie de prendre les agriculteurs dans des « filets » qui sont lancés par différents organismes ou ministères pour faire contribuer l'agriculture à l'assainissement avant rejet. Mais je pense que c'est là le problème principal. L'agriculture est le plus gros consommateur net : 80 % de l'eau prélevée est consommée dans l'agriculture et la redevance pour prélèvement est très faible. Or une loi simple, en économie, veut que si on ne paie pas, on tend à gaspiller le bien qu'on ne vous fait pas payer. Ce n'est d'ailleurs même pas de l'économie, mais du bon sens. Je pense qu'il y aurait une réflexion importante à mener sur ce point, d'autant plus que, finalement, la situation actuelle oblige à faire des transferts d'imputation budgétaire. En effet, si on a une agriculture qui n'est pas gérée à son coût réel de fonctionnement, cela veut dire que les comptes de ce secteur sont artificiellement « gonflés », et que les charges sont réparties sur d'autres acteurs. Actuellement, je pense qu'il s'agit vraiment là du problème principal en matière d'eau et que, pour des cultures très demandeuses en eau, comme le maïs, il existe un certain gaspillage de l'eau. Par ailleurs, on connaît certaines régions (cela a fait l'objet de reportages dans la presse, et traduit une situation profondément déséquilibrée) dans lesquelles les nappes se dégradent et d'autres régions dans lesquelles il n'y a pas de nappes, mais où les eaux de ruissellement sont complètement dégradées. Je pense que l'on évitera difficilement une discussion de fond sur ce problème. C'est un premier point à souligner. Ensuite, en matière de tarification, il y a le problème des services publics qui ne paient pas. On sait que, dans certaines régions, on ne facture que 60 % de l'eau sortant des usines de traitement. Certes, il y a toujours des pertes dans les canalisations, mais certains services communaux, certains hôpitaux, certaines écoles ne paient pas l'eau. Je ne suis pas favorable à ce que ceux-ci paient l'eau trop cher, mais il faudrait que l'on sache combien nous coûtent réellement nos services publics. Si on ne leur fait pas payer certains biens qu'ils utilisent, il est évident que leur rentabilité apparente est artificiellement gonflée. Ce sont là le plus souvent des situations héritées du passé. On a ainsi un certain nombre de situations qui étaient peut-être justifiées au départ mais qui, soixante ou quatre-vingts ans après, peuvent paraître curieuses quand on ne connaît pas cette histoire en détail. C'est donc un autre point qui devrait être examiné. Sur la tarification elle-même, s'il s'agit de très gros consommateurs, on sait qu'ils vont négocier et qu'il faut donc prendre en compte beaucoup d'éléments. Quant à l'usager de type ménages, bien que, la plupart du temps, il ne sache pas qu'il paie des taxes, il supporte une taxe redevance, une taxe d'assainissement et ce que l'on appelle un tarif binaire, à savoir un abonnement complété par un montant qui dépend de sa consommation. Toutes les expériences montrent que, s'il n'y a pas de compteur individuel, les usagers ne sont pas au fait de ce qu'ils consomment réellement et n'arrivent pas à le reconstituer. Ce n'est pas le cas lorsqu'il y a une tarification individuelle. Il est connu que, jusqu'à il y a une quinzaine d'années, les factures d'eau étaient relativement faibles, mais actuellement, un ménage standard de quatre personnes consomme 150 à 180 m³ d'eau par an, ce qui, à 20 francs le m3, représente 3.000 à 4.000 francs par an. Pour un ménage de condition modeste, cela constitue un poste budgétaire sensible. Cette consommation représente essentiellement des éléments de confort et d'hygiène et non de première nécessité. En effet, la consommation pour les besoins du corps ne représente qu'à peu près trois litres par jour. Pour 365 jours, cela fait environ un m3 par an et, pour un ménage de quatre personnes, 4,5 m³. On est donc loin des 150 m³ consommés et constatés en moyenne. M. Daniel Marcovitch : Je voudrais revenir sur une question posée tout à l'heure par M. Yves Tavernier sur les économies d'échelle. Pour parler d'une région que je connais bien, c'est-à-dire Paris, je m'aperçois que les économies d'échelle amènent théoriquement à créer des groupements d'intérêt économique et à diviser les services, ce qui, évidemment, ne va pas du tout dans le sens de la transparence ni du respect de la loi de 1992 qui prévoit que l'eau doit aller à l'eau, et quand je dis cela, je ne veux pas dire « allo », c'est-à-dire au téléphone, mais « à l'eau », ce qui n'a pas toujours été le cas, surtout pour certains distributeurs. Comment peut-on réaliser ces économies et avoir une véritable transparence ? Je pense éventuellement à la société Eau et Force, qui n'est qu'un établissement d'une société beaucoup plus vaste sur laquelle nous n'avons strictement aucun contrôle possible. Comment fait-on dans de telles conditions ? M. Michel Moreaux : Il faudrait d'abord obliger systématiquement chacune des grandes composantes, soit des groupes, soit des groupements d'intérêt, à avoir des comptabilités analytiques bien faites, sans être pour autant naïf sur ce que peuvent indiquer les comptabilités analytiques. En général, seul celui qui les a faites sait réellement ce qu'il y a dedans. Cependant, si on était obligé de les produire et s'il y avait des audits systématiques, je pense que cela pourrait progressivement donner une information assez fiable. Ensuite, en ce qui concerne les groupements de production ou de distribution d'eau, il faudrait que l'on ait une imputation intégrale. Ce n'est pas facile par définition dans des éléments de monopole communs. C'est la même chose pour le rail : il est très difficile d'imputer un prix au kilomètre à telle ou telle compagnie si on veut multiplier les compagnies exploitantes et maintenir Réseau ferré de France comme compagnie gérant le réseau en fixant un tarif à ceux qui utilisent les voies. C'est une idée qui avait déjà été lancée au moment de la création des chemins de fer et ce sont d'ailleurs toujours les mêmes idées qui circulent depuis deux siècles. Il s'agirait donc d'essayer d'avoir des comptabilités isolées et d'obliger les groupements à décomposer les opérations au maximum pour gêner ou empêcher les transferts entre services, ce qu'on appelle les subventions croisées avec, finalement, une situation dans laquelle c'est le ménage qui subventionne l'usine. En soi, je n'ai rien contre le fait que les ménages subventionnent les usines, mais il faut que ce soit connu, que l'on sache ce qu'on fait. Cela devrait donc faire partie de la loi. La loi de 1992 a quand même représenté un progrès. Il y a quinze ans, on ne pouvait pas savoir ce qui se passait dans une comptabilité communale, par exemple. Depuis, des progrès ont été faits parce qu'on est obligé d'avoir une comptabilité spécifique. Ensuite, on aura tous les problèmes de gestion des monopoles naturels, parce qu'il est vrai que, dès que l'on ne duplique pas le réseau, on a toujours un élément en monopole. Cela dit, si, par ailleurs, on a des audits avec une instance de régulation puissante capable de collecter l'information, je pense que l'on pourra éviter beaucoup de problèmes, à condition que cette instance ait un véritable pouvoir d'investigation. Le problème des commissions de régulation réside en ce que, en général, il y a une forte asymétrie d'informations entre le régulé et le régulateur. Les régulés disent : « Les régulateurs ne savent pas du tout comment cela se passe : ce sont des ingénieurs et cela fait vingt ans qu'ils ne font plus de technique » et les régulateurs disent : « Les régulés croient qu'on n'y comprend rien, mais on sait exactement ce qu'ils font ». C'est exactement comme la délégation générale de l'armement lorsqu'elle contrôle les fabricants d'armes. On retrouve en permanence les mêmes problèmes. Certes, il y a une certaine spécificité concernant l'eau, avec les problèmes qui ont été évoqués et qui tiennent au statut juridique de l'eau sur laquelle il est très difficile de définir des droits. Cela date du droit romain, qui n'avait même pas pu définir des droits bien spécifiés pour l'eau. Comme l'eau coule et s'évapore, on ne peut pas définir un droit de propriété simple. C'est pourquoi l'eau a un statut juridique spécifique dans toutes les sociétés. M. Daniel Marcovitch : Pensez-vous que la future Haute autorité du service public de l'eau et de l'assainissement actuellement envisagée puisse répondre à la demande que vous formulez ? M. Michel Moreaux : A condition qu'elle soit vraiment conçue comme une instance de régulation et d'enquête et qu'elle dispose aussi de services d'audit. Pour de très grandes villes, il est possible que le problème ne se pose pas parce que celles-ci ont les moyens techniques ou financiers de recourir à des audits, mais pour les villes plus petites qui ne se sont pas regroupées en syndicats, je pense qu'il y a un énorme problème d'asymétrie d'informations entre celui qui a le pouvoir de déléguer et celui qui en bénéficiera éventuellement. Il faudrait donc mettre en place un organisme puissant, capable de réaliser systématiquement des audits ou d'examiner les contrats. Mais cela ne peut être fait que par des professionnels, car un contrat de délégation comporte parfois plusieurs milliers de pages. Mme Nicole Bricq : Vous avez évoqué tout à l'heure la différence de traitement, en matière de tarification et de prix, entre les gros consommateurs et ce qu'on peut appeler la clientèle captive que sont les ménages. J'ai été amenée à travailler sur la transposition des directives européennes sur le gaz et l'électricité, surtout sur le gaz, et j'ai bien vu ce qui s'est passé lorsqu'on est passé de situations monopolistiques à des situations d'ouverture (on peut considérer que l'eau est quasiment une situation monopolistique). A cet égard, peut-on établir un parallèle ? On voit bien que l'autorité de régulation à laquelle vous faites référence et qui est mise en place pour le gaz et pour l'électricité a pour fonction, bien sûr, de contrôler la réalité de la concurrence et de vérifier qu'elle joue aussi un rôle en matière ce contrôle des prix. Or on se rend compte que les clients éligibles, c'est-à-dire les gros consommateurs, négocient les prix et qu'il faudra bien que les entreprises s'y retrouvent quelque part. Avez-vous réfléchi, à la lumière de ce qui se passe quand on libéralise un secteur, au parallélisme que l'on pourrait établir en ce qui concerne le secteur de l'eau ? J'ai toujours été étonnée de voir que, dans ce domaine, il n'y avait pas de directive européenne. Or les directives obligent les entreprises à une séparation des comptes très nette et notamment, par rapport à ce que vous évoquiez tout à l'heure au sujet de l'eau, entre ce qui relève du traitement, ce qui relève de l'exploitation et ce qui relève des réseaux. C'est là le fond des directives concernant l'énergie. La distribution de l'eau est constituée de tuyaux et d'un produit qui y circule. Je ne vois donc pas de différence de nature, avec par exemple, le gaz. C'est vous qui avez parlé de la nécessité d'une instance de régulation et je suis d'accord avec vous, mais ce n'est pas cela que l'on nous prépare avec la loi sur l'eau. Il s'agit en réalité de créer une simple instance d'information et de concertation, mais pas du tout une instance chargée de vérifier les conditions de la concurrence - même si le Conseil de la concurrence peut le faire par ailleurs - ni la manière dont le prix est fixé afin que les captifs ne paient pas pour ceux qui peuvent négocier leur prix. Avez-vous réfléchi à cela ? Cela me semble être la solution pour se sortir des problèmes de l'eau. M. Michel Moreaux : Il est vrai qu'il y a de fortes analogies avec le gaz, plus d'ailleurs qu'avec l'électricité, parce que le flux ne circule que dans un sens alors que l'électricité circule dans les deux sens sur un réseau. Mme Nicole Bricq : En fait, on va libéraliser un secteur qui était en monopole public et on ne peut pas le faire dans un secteur qui est un monopole privé. Je trouve cela vraiment paradoxal. M. Michel Moreaux : Cela traduit historiquement le fait que, depuis très longtemps, il y a eu une exploitation déléguée des réseaux d'eau, ce qui n'est pas toujours le cas des autres secteurs. Mais, historiquement, sur le gaz et l'électricité, il y a eu pendant très longtemps des compagnies privées. Le monopole de la distribution du gaz et de l'électricité date de la Libération. Je pense que le problème risque d'être encore plus important pour l'eau que pour l'électricité, parce que, pour cette dernière, la capacité d'un grand opérateur à se fournir à l'extérieur est forte alors que, sur l'eau, ce n'est pas du tout évident : il faut en effet qu'il dispose d'une autorisation de prélèvement qui lui soit délivrée soit par la DRAF, soit par la DRIRE, selon le niveau de son prélèvement. On a donc une situation dite de « monopole bilatéral intrinsèque » beaucoup plus fréquemment en matière d'eau qu'en matière de fourniture d'électricité, pour ceux qui ont le choix de leur fournisseur. On sait bien qu'en cas de monopole bilatéral, il s'établira une répartition ou un marchandage. La question est de savoir comment. C'est un problème, certes, mais le gros client va se trouver certainement beaucoup plus captif de la puissance publique, si je puis dire, que dans le cas de l'électricité. Dans l'électricité, il peut s'échapper, ce qui ne sera pas possible dans l'eau, ou disons qu'il a moins d'opportunités. Mme Nicole Bricq : Les ménages ne peuvent jamais s'échapper, qu'il s'agisse de l'eau, du gaz ou de l'électricité. M. Michel Moreaux : Ils ne peuvent pas s'échapper du jour au lendemain, mais c'est quand même l'un des thèmes forts de beaucoup de campagnes municipales et les ménages ont le pouvoir de voter. Évidemment, ce n'est pas un marché qui fonctionne comme un marché classique, mais cela fait partie quand même, je pense, des éléments de discussion dans les campagnes municipales. Il suffit de voir la fréquence avec laquelle ce thème revient dans beaucoup de communes. M. Jean-Pierre Brard : Je voudrais vous poser deux questions, monsieur le Professeur. Premièrement, avez-vous repéré, dans la formation du prix de l'eau, des gisements factices de rétribution ? Je pense par exemple à la location des compteurs qui, en Ile-de-France, représente entre sept et dix fois la redevance aux Voies navigables de France, qui elle-même ne me paraît pas légitime. Deuxièmement, alors que vous avez parlé d'audits à plusieurs reprises, avez-vous une opinion sur la fiabilité et l'objectivité des « professionnels », comme vous les avez appelés, quant à leur indépendance, - objective ou culturelle -, par rapport aux délégataires ? Je veux parler d'une indépendance objective par rapport à une tradition ou un intéressement qui ne prend pas nécessairement une forme sonnante et trébuchante. M. Michel Moreaux : Sur le premier point, si je prends l'exemple d'un tarif « binôme », celui-ci est, en général, présenté comme composé de la location de compteur et de la facturation de la consommation d'eau, mais on sait bien que personne n'est dupe sur ce point. De toute façon, il n'y a pas à être dupe parce qu'il ne s'agit que d'un habillage qui force le système de tarification. On n'a pas à justifier un tarif « binôme » par un raccordement d'une part, et une consommation d'autre part. Je veux dire par là que l'on peut avoir des tarifs « binômes » parce qu'on pense que c'est bien en soi, au même titre que, si vous avez un abonnement sur Air France ou à la SNCF, on ne vous fait pas payer une location de compteur ou quelque chose d'approchant, plus des kilomètres. Je pense que l'on devrait concevoir les tarifs de cette façon. Souvent, on est contraint de les présenter sous la forme location-consommation, mais, en soi, on ne devrait pas avoir à le faire, parce qu'il peut être optimal d'avoir des tarifs « binômes » pour bien décomposer deux choses : d'une part, la partie proportionnelle qui donne la bonne incitation et, d'autre part, la partie fixe qui redistribue. Dans un tarif, il y a toujours deux aspects : un aspect d'efficacité, pour inciter les usagers à utiliser efficacement le bien ou la ressource, et un aspect de redistribution, qui est inévitable. Or, les tarifs « binômes » ou « multinômes » ont l'intérêt de décomposer assez bien la partie redistribution de la partie incitation, la partie incitation étant donnée par l'élément proportionnel à la consommation et la partie redistribution par l'élément fixe. Ensuite, y a-t-il d'autres choses plus fictives ? Je n'en ai pas vu plus là qu'ailleurs. De toute manière, si elles étaient réussies, elles n'étaient pas visibles. Méfions-nous de la théorie de l'histoire par complot : « Avez-vous des preuves ? » « Non ». « Cela prouve que le complot existe et est bien organisé »... (Rires.) M. Jean-Pierre Brard : C'est une prime à la « truanderie de talent ». M. Michel Moreaux : Oui, mais la « truanderie » est comme le reste : soit c'est fait avec talent et cela passe, soit c'est fait sans talent et cela passe plus difficilement. Il en est de même au théâtre ou dans le domaine de la chirurgie. La plupart des activités posent ce genre de problème. Pouvez-vous me rappeler quelle était votre deuxième question ? M. Jean-Pierre Brard : Il s'agissait de l'objectivité et de l'indépendance. M. Michel Moreaux : Si l'on crée une instance de régulation, on est confronté à un phénomène bien connu : celui de la captation du régulateur par le régulé, qui est un phénomène classique et qui peut prendre plusieurs formes. Toutes les instances de régulation butent sur ce problème dans tous les pays, parce que, pour être informé, il faut faire partie de la profession. Mme Nicole Bricq : Pas au Royaume-Uni. M. Michel Moreaux : Pas au Royaume-Uni, mais aux États-Unis, où il y a beaucoup d'instances de régulation, on assiste très souvent à ce phénomène de captation. Ensuite, il faut avoir une longue observation de ce qui s'est passé pour savoir s'il y a captation ou non, parce que cela doit s'observer sur une très longue période. Si je prends l'exemple de la régulation de l'eau au Royaume-Uni, qui est relativement récente, il est encore difficile de savoir si ce sera le cas ou non. Il y a aussi une politique qui consiste à dire qu'il faut, certes, des experts techniques mais aussi des experts d'autres disciplines pour éviter ce genre de captation. Maintenant, nous avons beaucoup d'exemples de captation du régulateur par le régulé. Ce n'est pas simple à organiser. Je pense que l'une des solutions consisterait à donner beaucoup de moyens au régulateur et, en particulier, à bien le rémunérer pour ne pas le tenter d'être rémunéré autrement. M. Jean-Jacques Jégou : CQFD. Mme Nicole Bricq : Une dernière question très simple : pourquoi, à votre avis, aucune entreprise étrangère ne vient-elle pas soumissionner en France sur le marché de l'eau et de l'assainissement ? M. Michel Moreaux : Je pense que cela va commencer. Ce n'est pas parce que peu de contrats ont été passés que cela ne va pas se faire, même si cela prendra un certain temps. Les contrats sont en général à long terme et les fréquences de renouvellement sont faibles. L'entrée d'autres compétiteurs viendra assez naturellement. Cela dépendra aussi de la volonté et de l'initiative de ceux qui délèguent. C'est un mouvement dans les deux sens. Le fait d'investir un marché représente un investissement important pour une entreprise ou un groupe, notamment sur le plan relationnel. Je ne fais pas allusion à des choses illégales, mais, par exemple, il faut connaître le terrain. Si, par ailleurs, ceux qui sont demandeurs du bien n'ont pas l'air intéressé par le fait d'avoir d'autres offreurs, ce n'est pas non plus un signe très encourageant. Cependant, je pense que cela se fera et qu'il y aura des pressions pour que cela se fasse de plus en plus. De toute façon, on aura des pressions européennes, à terme, pour que cela se fasse. Cela finira ainsi. Si ce n'est pas nous qui le faisons, on nous l'imposera. M. Augustin Bonrepaux, co-président : Mes chers collègues, je pense que vous êtes suffisamment informés et je vais donc vous proposer d'arrêter cette séance. Je remercie M. Moreaux des réponses qu'il a pu nous faire et j'espère qu'elles seront utiles aux deux rapporteurs lorsqu'ils auront à faire leur rapport. (La séance est levée à 11 h 55). 2.- Auditions du 29 mars 2001 : a) 9 heures : M. Dominique Bur, directeur général des collectivités locales (DGCL) au ministère de l'Intérieur, accompagné de MM. Freysselinard et de Manheulle (Extrait du procès-verbal de la séance du jeudi 29 mars 2001) Présidence de M. Jean-Pierre Delalande, co-président La séance est ouverte à 9 heures 10. Le Président accueille M. Dominique Bur, directeur général des collectivités locales au ministère de l'Intérieur, accompagné de MM. Freysselinard et de Manheulle. Il rappelle le mode de fonctionnement de la mission et donne la parole à M. Yves Tavernier, Rapporteur. M. Yves Tavernier : Les premières auditions que nous avons réalisées sur ce dossier montrent à l'évidence que le marché de l'eau se caractérise par une grande opacité, un réel manque de transparence, une mauvaise information des usagers et des collectivités territoriales lorsqu'elles ont délégué leur service public de l'eau. L'audition notamment des membres de cours régionales des comptes est, à cet égard, éclairante. La première question porte sur l'appréciation que vous faites de la nature du marché de l'eau. Il apparaît que les ententes entre les groupes faussent assez généralement les appels d'offres, que lorsque les quelques PME qui ont encore résisté aux dures lois de la concurrence avec les trois grands groupes tentent de participer aux appels d'offres, elles rencontrent beaucoup de difficultés. La renégociation possible, avec ajustement de prix après les premiers appels d'offres, pose à l'évidence, dans le cadre de la mise en _uvre de la loi Sapin, un problème réel. On observe d'ailleurs curieusement que lorsqu'il y a renégociations, celles-ci se traduisent par une augmentation des prix alors qu'on serait en droit d'attendre une diminution. J'aimerais donc savoir ce que vous pensez de la transparence et l'équité dans la passation des marchés. Ma deuxième question porte sur les régies et les délégations de service public. On constate, semble-t-il, un écart de prix de 13 % entre l'exploitation en régie et l'exploitation déléguée. On observe également des obstacles majeurs au retour à la régie, lorsque les maires et les conseils municipaux le souhaitent. J'aimerais avoir votre avis sur ces questions. D'une manière générale, il est établi que, dans le dialogue entre les collectivités territoriales et les grands groupes et leurs filiales qui contrôlent le marché, l'équilibre est loin d'être réalisé. Au regard d'un projet de loi de l'eau qui va venir très prochainement devant le Parlement, quelles sont, selon vous, les dispositions qui pourraient être retenues pour renforcer la législation afin d'établir un meilleur équilibre entre les collectivités locales concédantes et les groupes candidats à une convention de délégation de service public ? J'aimerais également avoir votre avis sur la durée des délégations et des concessions. Ce sujet est actuellement en débat et l'avant-projet de loi propose de ramener à douze ans la durée maximale des conventions de délégation, sauf exception. M. Dominique Bur : Je souhaite tout d'abord préciser que la direction générale des collectivités locales et le ministère de l'Intérieur ne sont intéressés à ce sujet - prix, qualité et gestion de l'eau - de façon générale, que par l'aspect collectivités locales. En matière d'eau, plusieurs directions couvrent ce champ, notamment la direction de l'eau, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et la direction générale de la santé, sachant que les informations en ce domaine dont nous-mêmes disposons sont assez parcellaires, comme le révèlent les éléments que j'ai pu vous fournir. Les questions du rapporteur comportent les aspects qui concernent notamment l'information, la transparence, l'équité, l'accès à l'information à la fois des collectivités locales et des usagers. Par ailleurs, un aspect porte plus particulièrement sur les relations entre les collectivités et leurs délégataires, et les conditions dans lesquelles s'effectuent ces relations, notamment les renégociations récentes. Sur le premier aspect - la transparence et l'équité -, il est vrai que la relation entre les collectivités locales et leurs co-contractants ou délégataires, dépendant de la façon dont est géré le service, peut parfois apparaître comme inégale, dans la mesure où les collectivités sont de taille variable et donc de capacité et puissance variable, et disposent de moyens également variables, alors qu'ils ont souvent en face d'eux des entreprises puissantes. La loi est venue, à plusieurs reprises, fixer un certain nombre de règles de manière à établir un meilleur équilibre entre les deux co-contractants. Elle a créé l'obligation pour le délégataire d'informer la collectivité, puisque les lois de 1995 ont obligé le délégataire à fournir un rapport d'information à la collectivité, le maire devant en faire part à l'assemblée délibérante. Il y a également la nécessité, pour la collectivité et le maire, dans les communes de plus de 3.500 habitants, de créer une commission consultative des services publics locaux, ayant vocation à associer les usagers à la diffusion de l'information sur ces sujets. Malheureusement, et malgré le manque de données exhaustives, cette commission ne semble pas avoir été créée dans toutes les communes dans lesquelles la loi en faisait obligation. Nous travaillons actuellement sur un projet de disposition qui permettrait de faire entrer dans les faits ces commissions consultatives des services publics locaux. En effet, dans le cadre du projet de loi « démocratie de proximité » que le Premier ministre avait annoncé lors du débat d'orientation sur la décentralisation à l'Assemblée nationale, l'une des dispositions, qui s'insérerait dans ce projet de texte, conduirait notamment à prévoir l'obligation, pour les communes de plus de 10.000 habitants, de créer cette commission consultative, avec un élément contraignant, dans la mesure où le maire serait obligé annuellement de lui fournir les rapports du délégataire et les informations sur le fonctionnement des régies. Toutefois, l'élément le plus déterminant dans l'obligation de créer cette commission est qu'elle serait consultée pour avis, avant toute création d'un nouveau service public ou lors d'une délégation de service public. Cette disposition, si elle est adoptée par le Parlement, conduirait à traduire, dans la réalité, cette commission consultative des services publics locaux qui serait constituée à la fois de membres du conseil municipal, de représentants d'associations d'usagers et de personnes qualifiées. Dans l'ensemble de ces textes qui sont venus régir le secteur, que ce soit la loi de 1992 sur l'eau et celles de 1995, je n'oublierai pas la loi Sapin de 1993 qui, en encadrant la délégation de service public par un certain nombre de règles et en fixant notamment une obligation de procéder à un appel d'offres, contribue également à la transparence de ce secteur. Le deuxième aspect que vous évoquiez portait sur la renégociation des contrats et des conventions d'affermage et de concession, et les conditions dans lesquelles ces renégociations s'effectuent, notamment si elles sont bénéfiques pour le service et la collectivité. Sur la base d'éléments parcellaires, je soulignerai que l'évolution s'est faite vers une limitation de la durée de ces conventions puisqu'elles ont d'abord été limitées à vingt ans. Puis le projet du gouvernement est d'arriver à une nouvelle réduction de ces durées dans la mesure où la plupart des investissements et équipements existent. Par conséquent, les longues durées du passé n'ont plus la même raison d'être. Les informations parcellaires dont nous disposons montrent que, dans les renégociations récentes, on assiste à une réduction progressive de la durée. Le seul élément de nature statistique dont je dispose est que les dernières renégociations se sont faites sur des durées moyennes inférieures à douze ans. S'agissant encore des renégociations, on constate, selon des chiffres dont je dispose, une amélioration non seulement de la qualité des prestations, mais aussi une réduction du prix dans ces nouvelles conventions. M. le Président : Cette évolution peut être considérée comme saine. Sur la durée des concessions, avez-vous envisagé la possibilité de deux durées de concession, celle correspondant à de nouveaux investissements ou renouvellements d'investissements, et celle pour lesquels les investissements sont déjà réalisés et en parfait état de fonctionnement ? Si cela a été envisagé, dans quelles conditions s'orienterait-on ? M. Dominique Bur : En effet, on aurait pu l'imaginer, en fonction des perspectives d'amélioration du réseau, notamment compte tenu des normes européennes qui sont déjà fortes sur le sujet et qui vont se renforcer. De nouvelles directives ont été émises par l'Union européenne et vont devoir être transposées. Or nous savons qu'elles vont générer d'importants investissements à la fois pour les concessionnaires et pour les collectivités en régie. Dans les réflexions en cours, à moins que les ministères avec lesquels nous travaillons soient sur d'autres lignes, nous ne sommes pas sur l'idée de durées différenciées. En revanche, nous travaillons actuellement sur un problème de provisions dans la mesure où sont apparues des discussions sur la nature des provisions qui auraient pu être constituées par les sociétés délégataires et sur leurs destinataires, à la fin du contrat de concession. L'une des dispositions sur laquelle nous travaillons, dans le projet de loi sur l'eau, porte notamment sur une meilleure réglementation de ces provisions afin que l'on sache parfaitement à qui elles sont destinées et à quoi elles doivent servir, et qu'elles ne soient pas simplement considérées comme un bénéfice du délégataire, à l'issue de la concession. M. le Président : J'aimerais creuser cet aspect des provisions qu'il n'est pas toujours évident de retrouver dans les comptes des sociétés, car elles sont souvent mélangées. C'est peut-être un mécanisme intéressant, mais néanmoins très difficile à contrôler. Si je me permets d'insister et de réfléchir à cette idée, c'est que nous avons maintenant une certaine expérience de la durée d'amortissement des canalisations. En essayant de bien cadrer la durée de concession pour les nouveaux investissements, il me semble que cela donnerait des arguments pour raccourcir, de manière plus importante, la durée des concessions correspondant aux investissements existants et donc d'appliquer un meilleur contrôle de qualité et une meilleure évaluation de la part des collectivités locales et des différentes parties prenantes. M. Daniel Marcovitch : Sur cette question précise, lorsqu'il s'agit de contrats non pas de concession globale mais d'affermage avec entretien des réseaux, ne pensez-vous pas que la durée du contrat, lorsqu'il n'y a pas d'investissement au départ, doit être de même nature ? Je citerai l'exemple de Paris où les distributeurs ont fonction d'entretenir et de rénover les réseaux et pour lesquels il y a un contrat ancien, antérieur aux lois Barnier et Sapin, de vingt-cinq ans. Or ces investissements se font au jour le jour, financés uniquement avec l'argent des usagers, au fur et à mesure du paiement des factures d'eau, malgré des sommes prélevées depuis quinze ans s'élevant à plusieurs dizaines de millions de francs. M. Dominique Bur : J'ai bien noté votre préoccupation. L'évolution est évidemment en ce sens. Nous le constatons avec la législation et la réglementation. La question reste maintenant de savoir s'il faut aller au-delà, légiférer et réglementer de manière encore plus précise. Nous sommes là aussi dans une situation où il faut trouver un équilibre dont le principe premier serait la libre administration des collectivités locales. Par conséquent, les durées de douze ou vingt ans, que nous avons citées, étaient des plafonds dans lesquels les collectivités avaient liberté de négocier. A défaut d'équilibre respectif des uns et des autres, la loi est là pour aider les collectivités à faire face à ces négociations. Le futur projet de loi sur l'eau, dans ce domaine, va prévoir une série de nouvelles dispositions. Faut-il aller au-delà de ces douze ans ou différencier ? Je reconnais que l'on peut s'interroger sur ce point. Néanmoins, il y a un principe de libre administration des collectivités locales. Sous réserve de discussions, faut-il les enserrer encore plus ou fixer un cadre encore plus étroit qui serait là pour les aider ? Le souhaitent-elles ? D'un autre côté, à force de fixer des cadres et des limitations, peut-on encore parler de liberté contractuelle et de l'exercice, par les collectivités, de leur libre administration ? M. Jean-Jacques Jégou : Je voudrais insister sur ce point. Il est à la mode de parler de la réduction de la durée des contrats pour une meilleure transparence. Je ne vois pas en quoi la transparence en serait améliorée... Je voudrais revenir sur les investissements réalisés. Dans certains secteurs, les canalisations d'eau ont été faites, après la guerre, en fonte de mauvaise qualité et aujourd'hui tout le réseau est à changer. Il y a aussi des phénomènes de qualité de l'eau comme la dureté. Par conséquent, cela suppose de gros investissements de décarbonatation. Je ne suis pas certain que ce soit en réduisant les durées d'affermage que l'on pourra réaliser les investissements. A l'examen de l'excellent travail de la Cour des comptes sur les régies municipales, on constate quelquefois que les investissements, voire la gestion purement comptable, au vu de la pléthore de personnel municipal, tranche avec les gestions plus restreintes et plus efficaces des contrats d'affermage. Sur le terrain, en tant qu'élus locaux, nous constatons le besoin d'avoir des partenaires qui soient capables de réaliser les investissements. Sur les provisions que vous proposez, elles engendreront aussi une augmentation du coût de l'eau. Nous voulons pour nos concitoyens le meilleur prix et le meilleur service. Il faut réfléchir avant de considérer peut-être que la transparence et l'efficacité viendraient d'une réduction pure et simple. Le président a évoqué l'idée de différencier le fonctionnement et l'investissement, c'est un minimum. Il ne faut pas s'emballer sur des décisions qui, sur le terrain, pourraient provoquer des problèmes de fonctionnement et de qualité de l'eau, voire une augmentation du prix. M. Dominique Bur : Je note qu'il existe des approches complémentaires au sein de la mission. Si un certain nombre d'éléments peuvent amener à réduire ces durées, d'autres éléments, au contraire, peuvent conduire, pour être certain de pouvoir faire face à des investissements lourds et coûteux, à avoir des durées suffisamment longues afin que les délégataires soient en mesure de les réaliser. C'est encore une fois une question d'équilibre. Nous sommes à vingt ans maximum. Faut-il passer à douze ans ? C'est encore un projet à ce stade. Pour certains, ces douze ans sont trop longs ; pour d'autres, trop courts. C'est le Parlement qui en décidera puisque c'est une disposition de nature législative. Ces douze années seront l'occasion de voir si l'équilibre est atteint. M. le Président : C'est de nature contractuelle, en réalité, mais il faut que le contrat puisse être établi dans des conditions équilibrées. C'est là la difficulté. M. Yves Tavernier : Le marché de l'eau est dominé par trois grands groupes. Se pose la question de l'équilibre dans les relations entre les collectivités territoriales, lorsqu'elles se situent dans le cadre d'un contrat d'affermage ou de concession. La distinction entre les deux est généralement plus délicate sur le terrain, car il y a rarement des contrats d'affermage purs ou des contrats de concession purs. Je voudrais aborder ce problème d'équilibre sur deux points. Il existait autrefois une convention cadre qui aidait les collectivités territoriales à négocier avec les groupes qui se répartissent le marché. C'est pourquoi je vous interrogeais sur votre appréciation, du point de vue du ministère de l'Intérieur qui est en relation permanente avec les collectivités territoriales, sur la réalité du marché de l'eau et de la concurrence. Il y avait autrefois une convention cadre qui a disparu avec la décentralisation. Ne serait-il pas nécessaire de trouver les modalités pour rétablir et négocier une convention cadre ? Aujourd'hui, les conventions cadres sont élaborées par les grands groupes et, pour résumer, on demande aux collectivités de signer en bas à droite ou à gauche. De même, toujours pour préciser ma question, un élément important de la loi de 1992 sur l'eau porte sur la transparence et l'information des élus et des usagers. Cela se traduit notamment par le rapport du maire, qu'il doit faire devant le conseil municipal, et le rapport des sociétés délégataires. On observe, notamment selon les observations des chambres régionales des comptes, que les rapports des sociétés concessionnaires, étant donné l'imprécision de la loi, ne sont pas satisfaisants et ne donnent pas les informations nécessaires. Par ailleurs, il arrive très souvent qu'elles fassent à la fois leur propre rapport et celui du maire. Quelles dispositions devraient être introduites, selon vous, dans la loi pour faire en sorte que les rapports des sociétés délégataires répondent aux critères d'information et de transparence ? M. Dominique Bur : Vous avez posé deux questions. La première porte sur la nature des relations et la question de l'équilibre entre des collectivités de taille variable et des grands groupes. Sur la nature du marché, je n'apporterai rien de plus à la connaissance qu'a la mission de l'existant. Nous savons tous que c'est un marché largement dominé par des grands groupes. Toutefois, sous l'impulsion de l'Union européenne et des textes législatifs qui les transcrivent dans le droit positif français, l'évolution s'est faite sur une plus grande ouverture et mise en concurrence, et sur des règles qui ont pour objet de limiter le déséquilibre existant entre les deux contractants. Il me semble, selon des chiffres que j'ai consultés avant cette audition, que dans les renégociations récentes, la proportion de sociétés indépendantes, qui bénéficiaient des nouveaux contrats ces dernières années, était sensiblement en croissance. Par conséquent, les nouveaux mécanismes de mise en concurrence étaient en évolution positive par rapport aux contrats conclus par les trois grands groupes. La convention cadre, telle qu'elle existait auparavant, pourrait-elle être un instrument de rétablissement de cet équilibre ? Je souhaite rappeler que ces conventions cadre ont disparu à la suite de la loi du 2 mars 1982. Nous savons tous qu'elles contenaient des dispositions qui conduisaient à considérer, à l'époque, que l'ensemble de ces conventions, textes, accords et règlements cadre constituaient des normes qui étaient imposées aux collectivités locales - souvent par décret, parfois par circulaire - et ne répondaient plus à la libre administration des collectivités locales, telles qu'elles ressortaient des lois de décentralisation. Il est vrai que ces textes ont disparu en tant que normes qui s'imposaient aux collectivités locales. Depuis lors et probablement à la suite des interrogations, voire des regrets qui ont pu s'exprimer, je sais que certains types d'encadrement ou de convention type, dans différents domaines - mais pas dans le secteur de l'eau - sont réapparues de manière tout à fait ponctuelle. Je sais aussi que c'est une idée qui est dans l'air. J'ai notamment cru comprendre que la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) travaillait à l'idée d'un modèle type ou d'une convention cadre, mais qui serait laissé à la libre appréciation des utilisateurs, c'est-à-dire membres. Cela pose d'abord des problèmes juridiques si l'on peut imposer ces conventions cadre par la voie réglementaire. En principe, toute norme qui s'impose à une collectivité locale doit l'être par la voie législative. Sur l'information des élus et la transparence, telles qu'elles résultaient des différents textes évoqués, notamment la loi de 1995, c'est-à-dire des rapports que le maire doit faire au conseil municipal, parmi les informations qu'il doit donner au conseil municipal, figure le rapport du délégataire du service public. C'est vrai que l'obligation de la fourniture de cette information figure dans la loi, laquelle n'a pas été complétée, à ce stade, par des dispositions d'ordre réglementaire de façon à préciser le contenu. C'est la voie sur laquelle nous travaillons. Un projet de décret, préparé fin 1998 début 1999, avait suscité un certain nombre de questions justifiées. A titre d'exemple, les informations, rendues obligatoires au travers de ce projet de décret et devant figurer dans le rapport du délégataire, ne correspondaient pas, au vu des observations faites par les sociétés concessionnaires, à des informations disponibles. Par exemple, on avait prévu de fournir un bilan du service. Or ces sociétés ont fait observer, à juste titre, que pour chacune des concessions, n'est pas créée une entité juridique propre. Il n'est donc pas possible de fournir un bilan au sens strict juridique, tel qu'il est prévu par les textes sur les sociétés. Par conséquent, nous travaillons actuellement sur ce projet de décret afin de définir, de manière claire et appropriée, les documents tels qu'ils peuvent être fournis par le délégataire, afin que l'information du conseil municipal soit la plus complète possible. M. Daniel Marcovitch : Les questions qui ont été posées ont déjà nettement déblayé le terrain. Néanmoins je voudrais revenir sur certaines et les approfondir. On a parlé de la capacité des communes à faire face aux délégataires dans le rapport de compétences, de connaissances et de moyens qui les différencient. Quel est, à votre sens, le périmètre normal que devrait avoir une collectivité territoriale pour pouvoir avoir un service d'eau et d'assainissement ? S'il faut pour cela passer par l'intercommunalité, quels sont les moyens que l'on devrait donner aux communes pour les inciter à se regrouper pour avoir des services communs d'eau et d'assainissement ? S'agissant de la commission consultative, nous sommes tous favorables à ce qu'il y ait, dans les communes de plus de 3.500 habitants et a fortiori dans les communes de plus de 10.000, une véritable commission consultative. Néanmoins, la loi prévoit ces commissions consultatives, mais ne prévoit rien au cas où le maire ne les réunirait pas ou ne les créerait pas. Par ailleurs, pour participer à celle de Paris, qui est une grosse commune, je suis bien placé pour savoir que les documents fournis, dans les quinze jours qui précèdent, aux usagers et aux représentants des associations des consommateurs et autres, sont de telle nature que si l'on ne passe pas plusieurs heures à les analyser, ils sont inutiles. Quels types d'aides - et sous quelles formes - pourra-t-on donner aux associations pour qu'elles puissent former leurs mandants pour ces commissions, leur permettre d'y assister de façon régulière et y recevoir une véritable formation ? De même a-t-on, dans toutes les collectivités territoriales, les représentants nécessaires ? Ne serait-ce pas plutôt au niveau départemental que les associations pourraient efficacement participer aux différentes commissions des collectivités territoriales ? Il a également été question, tout à l'heure, des provisions pour grosses réparations qui sont faites par les sociétés délégataires. Sur Paris, nous savons que, pendant quinze ans, plusieurs dizaines de millions de francs ont été mis en réserve, chaque année, non utilisés et non réaffectés l'année suivante. On parle aujourd'hui de remboursement en fin de contrat. Qui doit être remboursé ? La collectivité territoriale ou l'usager, car ces provisions sont prises sur le prix de l'eau, donc sur la facture de l'usager ? Par ailleurs, faire rembourser en fin de contrat n'est-ce pas garantir, pendant quinze ou vingt ans, vingt-cinq en l'occurrence pour Paris, la trésorerie de sociétés dont les bénéfices ne réapparaissent pas en comptabilité ? Autre point que je souhaitais évoquer, celui de la part fixe dans les collectivités territoriales ayant une forte modification du nombre d'habitants selon les saisons. C'est une justification que l'on donne à l'existence de la part fixe, puisque le nombre d'habitants cotisant au prix de l'eau ou aux investissements n'est pas suffisant sur l'année complète. Mais nous savons aussi que ces collectivités territoriales ont bien d'autres ressources grâce au tourisme et aux résidences secondaires, ressources qui ne génèrent pas de dépenses comme des crèches, des écoles ou des aides sociales. Une partie des bénéfices générés par ces touristes ou cette occupation temporaire ne pourra-t-elle pas être affectée aux investissements supplémentaires liés à cette population ? C'est un problème de comptabilité publique. Autre point, celui du Haut conseil de l'eau et de l'assainissement. Pensez-vous qu'il pourra être saisi également par les membres des commissions consultatives locales et non pas uniquement par les élus ou les associations nationales ? A cet égard, il faudra lui donner plus de moyens d'exercer ces contrôles, en étant saisi par les usagers eux-mêmes, sur des problèmes locaux. Dernier point, l'assainissement est d'une compétence communale. Nous sommes actuellement confrontés à un problème très précis en région parisienne. Le Syndicat interdépartemental pour l'assainissement de l'agglomération parisienne (SIAAP) est, comme son nom l'indique, un syndicat interdépartemental et actuellement le préfet du Val-de-Marne refuse d'avaliser la signature des investissements faite par la section d'assainissement du département. Cela pose un réel problème de blocage qui ne pourra être résolu que par la loi. Avant que cette loi soit votée, beaucoup d'eau risque de passer par les services d'assainissement. Actuellement, nous avons un véritable problème de blocage entre délégation collectivité locale ville et réalité départementale, en ce qui concerne l'ancien département de la Seine. M. Didier Migaud : Je voudrais prolonger la première question de M. Marcovitch sur l'assistance technique que les collectivités locales peuvent se donner au niveau intercommunal, voire au niveau du département. L'État lui-même a créé - le rapport de la Cour des comptes en faisait état - les missions interservices de l'eau et les pôles de compétence. Avons-nous un bilan d'efficacité de ces structures mises en place et dans quelle mesure l'État peut-il apporter cette assistance technique aux collectivités locales ? M. Dominique Bur : Le premier sujet portait sur l'intercommunalité. Elle a été, de tout temps et sous des formes diverses, pour les collectivités, un instrument de mutualisation des coûts de réalisation, notamment d'investissement en matière d'adduction d'eau. Nous avons d'ailleurs, encore que les chiffres ne soient pas récents, au total quatre mille groupements qui ont dans leur compétence l'eau et l'assainissement et qui couvrent 50 millions d'habitants. La quasi-totalité du territoire est donc couverte par des groupements. Si l'on s'en tient aux groupements à fiscalité propre, bien que le chiffre ne soit pas à jour compte tenu de la loi de 1999 qui a fait apparaître une série de nouveaux groupements, j'ai noté qu'il y avait 1.500 groupements et 8 millions d'habitants couverts par l'intercommunalité à fiscalité propre. Faut-il inciter ? Je ne sais pas s'il faut le faire de manière particulière. L'incitation a toujours existé, dans la mesure où les communes se sont naturellement regroupées pour faire ces investissements qui souvent les dépassaient. Quant aux structures plus récentes, elles ont, dans ce domaine, la compétence de l'assainissement qui a été liée par la loi de 1999. Cela signifie qu'elle ne peut plus être tronçonnée, comme elle l'est parfois dans les syndicats, les syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU) ou les syndicats intercommunaux à vocations multiples (SIVOM), où la collectivité gardait l'investissement, confiait la distribution à un premier syndicat et la production de l'eau à un autre syndicat. La loi de 1999 ayant rendu impossible ce sectionnement, la compétence est donc obligatoirement un tout pour les communautés urbaines, en application de la loi. La communauté urbaine doit exercer cette compétence et, par conséquent, les communes en sont privées. Cette compétence est optionnelle pour les communautés d'agglomération et les communautés de communes. Je rappelle qu'elle est également obligatoire pour les syndicats d'agglomération nouvelle, qui constituent un dispositif particulier. Je pense que le développement de l'intercommunalité, résultant notamment de la loi de 1999, va permettre progressivement l'intégration de cette compétence. De fait, nous voyons se réduire le nombre de syndicats, SIVU ou SIVOM, compte tenu de l'intervention de cette nouvelle intercommunalité. Il ne me semble pas qu'une incitation particulière soit nécessaire ; c'est un mouvement naturel, compte tenu notamment des lourds investissements à faire, en particulier de ceux qui résulteront des directives communautaires sur la qualité des eaux de consommation humaine. S'agissant de la commission consultative des services publics, il est vrai qu'elle est actuellement en principe obligatoire à compter de 3.500 habitants. Elle n'a malheureusement pas connu le succès que l'on pouvait souhaiter. Dans le projet de loi « démocratie de proximité », actuellement en cours de préparation et dont devrait être saisi le Parlement, est prévue la création obligatoire de cette commission dans les communes de plus de 10.000 habitants. Elle comporte un élément très contraignant : non seulement doivent lui être soumis les rapports sur le fonctionnement des régies et des services publics, mais elle doit aussi être consultée obligatoirement pour toute création d'un service public nouveau en régie ou en délégation de service public. C'est un élément de la procédure, mais si cette consultation n'est pas faite, cela pourrait être considéré comme viciant la procédure. L'aiguillon de constitution de ces commissions sera extrêmement fort. Sur l'aide aux associations, je me permettrai de vous renvoyer à d'autres ministères, notamment le ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement. Je note que l'action de ces associations a été forte puisqu'elle a contribué à une prise de conscience générale sur ce sujet et les actions qu'elles ont menées, sur le plan juridictionnel, ont abouti à quelques arrêts dans ce domaine. Bien évidemment, ces associations sont une des catégories qui seront représentées dans la commission consultative des services publics qui devrait être constituée au niveau communal, à partir de 10.000 habitants. Sur les provisions dont certaines ont fait débat en raison de leur importance, les uns les considèrent comme des provisions destinées à réaliser les investissements et à améliorer le fonctionnement du service, d'autres, notamment certaines sociétés, les considèrent comme un résultat d'activité et donc comme un bénéfice de l'exploitation. Le projet de loi sur l'eau en préparation se penche sur ce sujet et comporte des dispositions destinées à mieux encadrer la définition de ces provisions et mieux prévoir leur destination et leur vocation à assurer les investissements de renouvellement à réaliser. Je note aussi, comme vous évoquiez une difficulté de connaissance et transparence, que la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes se sont beaucoup intéressées au sujet. En dehors de leur rapport de 1997, une mission de suivi est en cours et examine les suites données aux observations et aux constatations faites à l'époque. Ces institutions peuvent également examiner les comptes des délégataires et non seulement ceux des collectivités locales. Sur la façon d'associer la formation et la transparence, l'objectif du gouvernement est de réformer l'observatoire de l'eau qui n'a pas connu le succès espéré et qui ne s'est réuni que deux fois, et de le remplacer par un haut conseil de l'eau et de l'assainissement. Celui-ci aurait une constitution tout à fait différente, avec moyens propres, une permanence et une capacité à mener des études, des enquêtes et des investigations propres à mettre à la disposition des collectivités locales, des associations et des usagers, l'ensemble des informations et de faire les comparaisons nécessaires. C'est vrai que nous manquons assez cruellement d'éléments d'information exhaustifs et de comparaisons. Sur la question du Val-de-Marne, j'ai cru comprendre que c'était un reste de l'ancienne organisation de la région parisienne. Je n'ai pas une connaissance fine de ce dossier. L'affaire est aussi devant le Conseil d'État en cassation. Il y a donc une procédure juridictionnelle en cours. Il faudrait attendre l'issue de cette procédure, sauf s'il y avait urgence à prendre un certain nombre de dispositions. Je me permettrai de regarder le dossier et d'interroger le préfet du Val-de-Marne sur ce sujet. S'agissant des pôles et des missions de l'eau, dans le cadre de la meilleure façon de travailler ensemble, localement au niveau de la région et des départements, les préfets ont reçu instruction et possibilité de regrouper les services de l'État sous forme de missions ou de pôles sur des thèmes ou des sujets transversaux, associant différents services déconcentrés de l'État. Je n'ai malheureusement pas de chiffres exhaustifs sur ce qui a été fait dans l'ensemble des départements. Je crois que sur l'eau, de façon générale, cette formule a connu un assez large développement. Dans les départements, me semble-t-il, des pôles de l'eau se sont constitués avec notamment la direction de l'Agriculture, la direction des Affaires sanitaires et sociales, la direction de l'Équipement et la DCCRF. M. Jean-Pierre Brard : Le fait que la MEC se soit saisie de cette affaire de l'eau vient du fait que nous avons estimé qu'il pourrait y avoir un problème. En écoutant la discussion de ce matin, j'ai le sentiment d'être dans une réunion irréelle lorsque l'on parle de rapports d'information à la collectivité. Je suis maire et vice-président du syndicat des eaux d'Île-de-France. Le rapport soumis au conseil municipal est d'une telle opacité que le citoyen lambda ou le maire ne peut rien y comprendre. En ce qui concerne la commission consultative d'usagers, cela me laisse perplexe. Vous parlez par ailleurs de sociétés indépendantes dont j'aimerais être sûr qu'elles le sont. Il faudrait s'intéresser de très près à la composition du capital. Comme il faut de véritables compétences pour l'eau, je doute fort qu'il n'y ait aucune relation de cousinage, voire de filiation plus directe parfois. En réalité, les collectivités n'ont aucun moyen d'investigation et de contrôle pertinent et compétent, ce dont la direction générale des collectivités locales et le ministère de l'Intérieur sont pour partie responsables. Je vais vous expliquer pourquoi. Les trois grands groupes comportent un grand nombre de polytechniciens, plus quelques centraliens et unités de l'École nationale d'administration. Lorsque vous mélangez tout cela, vous obtenez les gens qui travaillent à la direction de ces grands groupes. Comment voulez-vous que nous contrôlions quoi que ce soit ? Si, par hasard, nous arrivons à attirer quelqu'un d'une compétence équivalente, comment être sûr de la qualité ou de l'indépendance de l'expertise ? Actuellement, les seuls qui nous aident sont les chambres régionales des comptes. S'agissant du syndicat d'Île-de-France, la chambre régionale des comptes a mis le doigt d'une façon fort pertinente, mais hélas incomplète, sur divers éléments. Toutefois les observations de la chambre régionale nous ont rendus plus curieux. Nous avons détecté des choses étonnantes comme les bancs d'essai pour les compteurs. Tout cela sert à « pomper » des fonds qui permettent de financer d'autres dépenses. On sait, par des articles publiés sur ce sujet, que les excédents réalisés sur le syndicat d'Île-de-France en particulier ont permis de financer des investissements dans l'audiovisuel. Ma question est la suivante. Imaginez-vous donner la possibilité aux syndicats intercommunaux et aux communes de pouvoir embaucher des gens d'égale compétence, ce qui pose la question des salaires ? Ou bien peut-on imaginer d'autres solutions pour s'assurer de l'indépendance des expertises auxquelles nous pouvons avoir recours ? Ou encore les collectivités locales pourraient-elles faire appel aux chambres régionales des comptes qui les assisteraient pour y voir clair dans ce domaine ? Lorsque le syndicat d'Île-de-France a eu recours à un cabinet d'audit, un des avocats de ce cabinet avait, dans une vie antérieure très proche, travaillé pour le fermier. Comment être sûr de l'indépendance de cette personne certainement compétente, mais qui gère aussi son projet de vie et de carrière ? Comment être sûr que l'intérêt public est bien défendu ? J'avoue que je suis encore plus habité par le doute à la fin de cette réunion qu'à son début. Pour l'instant, les possibilités que la loi nous a données sont complètement virtuelles ; elles ne permettent pas de contrôler effectivement la formation du prix de l'eau. M. Dominique Bur : Je vais essayer d'apporter quelques éléments de réponse. Mon intention n'est pas de suggérer que la situation est parfaitement claire et transparente. Ce n'est pas un sujet nouveau, c'est un sujet lourd et complexe. Sur les possibilités des collectivités, je rappelle que la collectivité peut exercer sa compétence en régie, même si ce n'est pas le mouvement général de ces dernières années. Nous avons noté quelques retours à la régie, mais ils sont restés ponctuels. L'autre élément que je vous rappelle est que vous êtes à la tête d'un puissant syndicat qui peut s'adjoindre les services d'un ingénieur. Je ne peux croire qu'un tel syndicat, qui regroupe des collectivités aussi puissantes, soit incapable de s'entourer des compétences nécessaires. Par ailleurs, vous évoquez la possibilité de saisine de la chambre régionale des comptes. Il me semble que rien ne vous empêche d'informer le préfet qui peut saisir juridiquement et de manière claire la chambre régionale des comptes ou lui signaler un certain nombre de comportements ou d'éléments qui ne vous paraissent pas clairs. Ainsi, lorsqu'elle examinera les comptes de la collectivité et ses relations avec le délégataire, elle pourra rentrer dans les comptes et répondre aux questions soulevées. S'agissant des sociétés indépendantes, j'ai noté que, dans la renégociation des récentes conventions, les parts de marché leur revenant étaient croissantes. Le ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement serait plus à même, sur ce sujet, de fournir des éléments d'information. M. Yves Tavernier : Les chiffres qui nous sont donnés sur la progression dont vous parlez sont un passage d'un peu plus de 0 % à 1 %. Il serait utile que vous puissiez nous préciser ces réalités. M. le Président : Merci beaucoup. b) 10 heures : M. Bernard Baudot, directeur de l'Eau au ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement M. Bernard Baudot est introduit. Le Président lui rappelle le mode de fonctionnement de la mission et donne la parole à M. Yves Tavernier, rapporteur. M. Yves Tavernier, rapporteur : Je voudrais tout d'abord remercier M. Baudot et la direction de l'Eau qui a répondu au questionnaire que nous lui avons adressé de manière extrêmement satisfaisante. Ma première question porte sur votre appréciation du marché de l'eau, de la situation d'oligopole qui caractérise ce marché dominé par trois groupes et des procédures mises en _uvre. Lorsque vous avez un appel d'offres pour un affermage ou une concession, c'est, dans un premier temps, un appel d'offres normal, fermé. On observe généralement des différences très fortes entre les propositions qui sont faites. Ensuite, on entre dans une phase de négociation. Il apparaît qu'il n'est pas rare de voir des écarts de 30, 40, voire 50 % entre le prix annoncé par les grands groupes qui pensaient qu'il n'y aurait pas une grande concurrence, et le prix lorsqu'un indépendant postule. La phase de négociation permet aux groupes de baisser leurs prix au-dessous du niveau de ceux des indépendants pour conserver le marché. Cela pose un réel problème d'équité et de moralité sur la nature du marché, les procédures d'appels d'offres, les procédures de renégociation. J'aimerais avoir votre avis sur ce premier point qui n'est pas sans incidence sur le problème qui nous préoccupe, à savoir le prix de l'eau. M. Bernard Baudot : J'aurai quelques difficultés à répondre à cette question. Je n'ai pas l'habitude de renvoyer auprès de mes collègues, mais je pense que la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) serait mieux à même d'y répondre. La direction générale des collectivités locales (DGCL) doit aussi posséder des informations à ce sujet, dans la mesure où ce sont les collectivités locales qui concluent les marchés. M. Jean-Pierre Delalande, co-président : Il faut que vous travailliez ensemble. M. Bernard Baudot : C'est juste, mais le problème de l'eau est tout de même très partagé. Même s'il y a une direction de l'eau pour coordonner, certaines compétences relèvent de la direction du ministère de l'Intérieur, dans la mesure où ce sont des collectivités ou de la DGCCRF quand ce sont des marchés. Ma direction n'intègre pas tous les actes liés à la gestion de l'eau. Cela étant, une partie de la réponse est dans votre question. Vous avez cité la notion d'oligopole. Selon une étude que nous avons menée avec l'École nationale du génie rural des eaux et des forêts (ENGREF), il y a en moyenne trois candidats pour chaque appel d'offres. Il y a déjà une limitation dans le nombre d'organismes qui répondent à l'appel d'offres. Ensuite, le fait que le prix, dans le cadre des négociations que vous évoquez, baisse d'une manière aussi impressionnante, amène à se poser des questions sur le fait de savoir si, dans le cadre de cette situation oligopolistique, il y a une réelle concurrence. Je ne peux pas en dire plus car je n'ai aucun élément technique ou concret qui me permette d'aller au-delà de cette réponse. C'est un des points importants que je n'arrive pas, à mon niveau, à contrôler. C'est vrai que cela a un impact non négligeable sur le prix de l'eau, au-delà d'autres éléments. Vous citiez 1 % de passages de la délégation à la régie directe. C'est aussi le chiffre donné par cette même étude. Dans les 680 contrats qui ont été renégociés en 1999, les indépendants en ont obtenu environ 18 %, ce qui est beaucoup mieux que les années précédentes où on était autour de 5 à 6 %. Il semblerait que certains organismes indépendants commencent à prendre une part de marché. Cela étant, globalement, sur l'ensemble des contrats, c'est encore très faible, moins de 1 % du total. M. Yves Tavernier, rapporteur : Concernant le prix de l'eau, je voudrais avoir une précision sur les écarts moyens constatés entre régie directe et affermage. La DGCCRF indique un écart de 13 % et vous un écart de 27 %, ce qui est une différence assez considérable. Le prix du service de distribution d'eau serait inférieur dans le cadre de la régie directe de 27 % au prix dans le cadre de l'affermage ou de la concession. Cela demande précision et explication. Toujours sur le prix, j'ajoute qu'au cours des dix dernières années, l'augmentation du coût a été de 32 % pour la distribution d'eau, de 66 % pour l'assainissement, mais de 215 % pour les taxes, et de 266 % pour les redevances des agences. Tout cela demande quelques explications. M. Bernard Baudot : Pour ce qui concerne la différence entre la DGCCRF et nous, elle est liée à l'échantillon. La DGCCRF s'appuie sur un réseau relativement limité et plutôt urbain. L'enquête, que nous avons faite en 2000 avec le service statistique du ministère de l'Agriculture (SCEES) et l'Institut français de l'environnement (IFEN), repose sur un échantillon représentatif de 5.000 communes, en partie rurales. Dans le monde rural, on constate qu'il y a des écarts plus importants en coûts de délégation, peut-être dus au moindre pouvoir de négociations ou du fait d'éléments techniques. On constate quand même que l'ensemble de ces deux éléments fait que nous arrivons à trouver, pour ce qui concerne la distribution d'eau, un écart entre la régie et la délégation de 27 %. Pour ce qui concerne la délégation du service de l'assainissement, on constate un écart de 20 %. De son côté, la DGCCRF, sur l'ensemble, constate 13 % de différence, avec un resserrement puisqu'en 1994 la différence atteignait 21 %. En fait l'échantillon est complètement différent. Pour ce qui nous concerne, c'est une photographie que l'on a mise en place dès cette année, grâce à l'enquête IFEN-SCEES. Nous comptons faire cette enquête tous les trois ans et regarder les indicateurs de qualité. On parle toujours du prix, mais on va être obligé, de plus en plus, de travailler le rapport du coût ou du prix par rapport à la qualité des prestations de services rendus aux usagers. La seule notion de prix est insuffisante pour juger de l'évolution dans un sens ou un autre. On constate depuis quelque temps que le prix de l'eau croît beaucoup moins vite. La progression était, dans les années 1991-95, de plus 11 %, ensuite de plus 6 %, et maintenant de l'ordre de 2 %. Face à cette diminution de la hausse du prix, faut-il voir quelle est la qualité des services et la prestation qui correspond, tant en régie qu'en délégation de service public. Nous n'avons pas encore la possibilité de faire cette analyse de façon approfondie. J'y reviendrai car c'est une des missions que l'on souhaiterait confier au Haut conseil des services publics de l'eau et de l'assainissement. Cela étant, tout consommateur actuellement est prêt à payer l'eau. Personne ne le conteste. En revanche, les usagers contestent le fait que le prix de l'eau n'est pas suffisamment transparent, qu'ils n'ont pas assez d'information. Par ailleurs, à l'intérieur du prix de l'eau, ils se plaignent de ne pas avoir la connaissance des différents tarifs qui existent, notamment les tarifs spéciaux qui peuvent être négociés pour les usagers non domestiques. S'agissant de la croissance, je ne peux contester les chiffres que vous avez cités car c'est nous qui vous les avons fournis. Il est clair que les taxes ont augmenté au fur et à mesure, mais c'est lié aux autres chiffres que vous citez tout à l'heure : 60 %, 266 % pour les redevances. Il faut quand même relativiser. Les redevances étaient relativement faibles. En valeur absolue, elles ont un poids qui n'est que de 17 % sur la facture de l'eau. Mais limiter la croissance des redevances des agences ne suffit pas à résoudre tous les problèmes. En effet, on fait supporter la quasi-totalité de cette augmentation de la redevance de pollution aux usagers domestiques, alors que, d'une part, ce ne sont pas ceux qui polluent le plus et que, d'autre part, ils n'ont pas la capacité de maîtriser de façon significative leur pollution. Environ 50 % des entreprises sont raccordés aux services publics alors qu'elles paient trois fois moins de redevances pollution que les usagers domestiques. C'est un des points sur lequel le projet de loi souhaite revenir pour rééquilibrer la participation des différents usagers de l'eau, dans un souci d'une plus grande équité. M. Jean-Pierre Delalande, co-président : Il y a des choses que nos concitoyens ont du mal à comprendre. Voici une facture d'eau telle que je l'ai vue : consommation d'eau = zéro et montant de la facture = 650 francs. C'est difficile à comprendre. De plus, quand on épluche les factures d'eau, le montant des taxes et des redevances est supérieur au prix de l'eau consommée. Cela prête à interrogation. M. Augustin Bonrepaux, co-président : Sur ce point, je voudrais que l'on puisse nous donner quelques explications et, en tout cas, quelques garanties. J'ai eu l'occasion de protester dans le passé lorsque des prélèvements ont été effectués sur le Fonds national des adductions d'eau (FNDAE), c'est-à-dire sur le produit d'une taxe payée par les consommateurs, pour contribuer à la dépollution d'un certain nombre d'exploitations agricoles. J'avais alors expliqué que l'on était loin du principe pollueur-payeur. Actuellement, un prélèvement est effectué sur les redevances des agences. Pouvez-vous nous assurer que ces prélèvements, qui sont payés uniquement par les consommateurs, sont bien destinés à des missions d'intérêt public et comment, dans l'avenir, comptez-vous faire respecter cette règle selon laquelle les pollueurs, et non les consommateurs, doivent être les payeurs ? M. Bernard Baudot : Je voudrais d'abord rebondir sur la première question du président, à savoir la facture telle que vous l'avez présentée. Derrière, il me semble qu'il y a un débat à avoir sur la notion de part fixe et de part proportionnelle. La loi de 1992 avait été très claire sur ce point, à savoir que le prix de l'eau devait être proportionnel au nombre de mètres cubes consommés. Ce principe doit être mieux appliqué car c'est un système qui responsabilise les consommateurs. Notre souhait est de passer progressivement d'une gestion de l'offre à une gestion de la demande. En effet, nous considérons que, jusqu'à maintenant, on a développé la vente de l'eau, considérant cette dernière avant tout comme un bien marchand classique. Or, l'eau est une ressource naturelle et un bien public. De plus, cette ressource est limitée. Aussi, souhaitons-nous qu'il y ait une limitation de la part fixe et qu'on rééquilibre la part proportionnelle par rapport à cette part fixe pour les raisons suivantes. Les personnes âgées ou seules consomment peu d'eau. Mais on a tendance à répercuter une partie non négligeable des coûts des prélèvements d'eau sur ces catégories-là. Par ailleurs, nous pensons, surtout pour des questions d'économie, qu'il est nécessaire de responsabiliser les usagers. Je vous rassure, cela ne signifie nullement que l'on veuille, dans le projet, supprimer la part fixe. Nous souhaiterions l'encadrer et faire en sorte que les postes qu'elle inclut, soient clairement identifiés. En effet, la première demande des usagers est au moins de savoir comment a été calculée cette part fixe. Actuellement aucun élément ne nous permet de savoir quel a été le calcul fait entre la part fixe et la part proportionnelle et quels sont les postes qui ont été inclus dans la première. Notre souhait n'est donc pas de la supprimer, mais de l'encadrer en proposant, dans le projet de loi, de donner une série de postes de dépenses qui peuvent être inclus dans la part fixe sans que cela pose un problème d'équilibre du budget annexe. Je signale aussi que des collectivités ne facturent aucune part fixe. Il n'y a aucune obligation en la matière. La règle générale de la loi de 1992 est très claire, c'est la proportionnalité. Il y a, par ailleurs, la possibilité de prévoir une part fixe, notamment pour les communes touristiques. Actuellement, il y a certains abus, avec des taux qui vont jusqu'à 40 à 45 % de la facture en part fixe, la moyenne étant autour de 20 %. M. Augustin Bonrepaux, co-président : Attention ! Il y a à ne pas faire payer les personnes âgées pour les régions touristiques car, dans le secteur touristique, il y a des investissements importants, voire exorbitants, et si vous vous attaquez à la part fixe sans tenir compte de cette spécificité des communes touristiques, ce sont ceux que vous voudriez préserver qui vont payer pour les autres. M. Bernard Baudot : Nous sommes conscients de cela et nous avons prévu dans le projet de loi de préciser les conditions spécifiques de détermination de la part fixe pour les communes touristiques. Mais cela rejoint le débat de savoir si, pour la commune touristique, du fait du surdimensionnement des travaux, de branchements supplémentaires, du fait de la nécessité de préserver l'eau et d'assurer l'alimentation en eau aux périodes de pointe, il faut considérer la part fixe d'une manière spécifique Beaucoup d'usagers nous écrivent en disant que les communes touristiques bénéficient de nombreuses ressources supplémentaires. On pourrait concevoir que ce ne soit pas aux usagers de l'eau, par une part fixe, de permettre l'amortissement des investissements des usagers venant en résidence secondaire ; dans la mesure où il y a des rentrées financières supplémentaires au profit du budget communal, pourquoi ne pas concevoir que la commune verse une subvention spécifique au budget de l'eau ? Le budget de l'eau est autonome, mais il y a des possibilités dans certains cas de prévoir des dérogations, notamment pour les eaux de pluie et de ruissellement. Cela pourrait être le cas également pour les communes touristiques. Nous ne l'avons pas envisagé pour l'instant, mais c'est une possibilité. Je n'ai pas abordé le problème de FNDAE car il relève du ministère de l'Agriculture. En revanche, je suis concerné par le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) et c'est là-dessus que je répondrai. Il a été décidé, il y a trois ans, de prévoir un prélèvement sur le FNDAE pour financer le PMPOA destiné à aider la mise aux normes des agriculteurs en matière de pollution. Le PMPOA fait l'objet d'un financement tripartite : l'État, les collectivités et les agences de l'eau qui, pour un tiers, ont été sollicitées. Cela ne me choque pas que les agences de l'eau participent à la réduction des pollutions d'origine agricole, mais il n'est pas normal que ce soit à sens unique. Il nous semble logique, au ministère de l'Environnement, que le pollueur, quelle que soit son activité, soit responsable et qu'il contribue de façon significative à la réduction des pollutions. A cet égard, il faut bien reconnaître que la contribution du monde agricole est très faible par rapport au soutien des agences de l'eau, d'une manière générale, et du PMPOA, d'une manière plus particulière. Nous sommes dans un rapport de 0,5 % d'un côté à 10 % de retour des aides des agences. Cela pose un problème vis-à-vis des autres usagers. Ce n'est pas, en ce qui nous concerne, un problème idéologique. Certes, les industriels et les usagers domestiques acceptent une certaine solidarité vis-à-vis du monde agricole, mais néanmoins ils se posent des questions quant au niveau de la contribution de solidarité des budgets des agences, voire des budgets du FNDAE. M. Augustin Bonrepaux, co-président : Je suis choqué que l'on fasse participer les consommateurs à des mesures de dépollution dont ils ne sont pas responsables. Je vous renvoie à votre réponse de tout à l'heure : s'il faut aider, le budget de l'État est là pour cela, mais ce n'est pas aux consommateurs de payer. J'aimerais que vous puissiez nous affirmer que les prélèvements effectués sur les agences de bassin sont bien tous destinés à des opérations d'intérêt public. M. Bernard Baudot : A priori, je peux vous donner une réponse positive. Ce sont ces opérations d'intérêt public tout à fait conformes aux missions des agences. C'est plutôt un problème d'équilibre entre les priorités des agences, entre la maîtrise des pollutions d'origine agricole ou d'autre origine, la restauration des rivières, ou l'amélioration de la sécurité de l'alimentation en eau potable. Cela étant, je ne suis pas choqué par le fait que les usagers participent, dans la mesure où cela rejoint la protection des captages et de l'alimentation en eau potable. Le problème est plutôt de fixer un équilibre entre ces différents usagers, en termes de contribution, d'une part, et de retour des aides publiques, d'autre part. M. Jean-Jacques Jégou : Je voudrais appuyer les propos de M. Bonrepaux. Le montant des redevances des agences est très élevé et fait l'objet de transferts entre bassins. Personne ne sait ni comment il est dépensé ni quels sont les résultats de ces actions en terme de réduction de la pollution. Il faut absolument informer les consommateurs de ce qui est fait avec la part du prix de l'eau qui ne couvre pas sa distribution. Cette dernière ne coûte que 7 francs sur un m3 payé 23,5 francs : où va donc la différence ? M. Daniel Marcovitch : Je voudrais rappeler que la plupart des élus sont membres des comités de bassin et que les taux des taxes sont votés par les comités de bassin, comités que l'on a appelé, à tort, parlement de l'eau, puisqu'il ne s'agissait pas d'élus mais de gens représentants les usagers et les industriels. Ces taxes étaient donc votées. Deuxièmement, ces taxes ne sont pas des impôts même si elles sont vécues comme tel. Ce sont des prélèvements qui seront réinvestis, d'ailleurs au grand bénéfice des industriels, dans les adductions d'eau et majoritairement l'assainissement, et n'iront pas dans les poches de l'État. Arrêtons de parler de taxes. Cet argent des redevances va dans la poche des distributeurs, par l'intermédiaire de leurs filiales. Ainsi, 2,3 milliards de francs, financés à 45 % par l'agence de bassin Seine-Normandie, ont permis la construction de l'usine d'assainissement de Colombes et c'est OTV, filiale de la Générale, Degrémont, filiale de la Lyonnaise, et Stéreau, filiale de la SAUR, qui ont construit cette usine et qui se sont mis les 2,3 milliards de francs dans les poches, grâce à l'argent des redevances. Ce n'est pas Mme Voynet qui les a mis dans sa poche ! (Protestations.) M. Jean-Pierre Delalande, co-président : Il n'est pas d'usage que l'on s'interpelle dans notre commission. Monsieur le directeur, pouvez-vous apaiser nos craintes et nous éclairer sur ce qui est fait avec l'argent prélevé sur le prix de l'eau ? M. Bernard Baudot : Je voudrais distinguer deux points. Je répondrai sur la partie prix de l'eau et la composition du prix de l'eau. Vous avez raison de dire que les usagers sont très peu informés sur les éléments de la facture. Un exemple, s'agissant de la part fixe : moi-même dans ma facture pour une résidence secondaire, je paie quatre parts fixes : celle du fermier pour l'eau, celle de la collectivité pour l'eau, celle du fermier pour l'assainissement et celle de la collectivité pour l'assainissement. Comment les consommateurs peuvent-ils s'y retrouver dans toutes ces répartitions d'affectation de sommes ? Je crois que M. Tavernier a précisé la composition du prix de l'eau. Vous avez raison car il faut bien déterminer ce qu'est le prix de l'eau. C'est d'abord le prix de l'eau de l'usager domestique. Il est composé de plusieurs postes. Le prix total atteint 2.059 francs pour 120 m3 si mes souvenirs sont bons, soit en moyenne 17 francs au mètre cube. C'est le prix de l'eau tout confondu : la distribution de l'eau pour 42 %, l'assainissement pour 31 %. Ce dernier poste augmente et c'est normal car on généralise le traitement des eaux usées. On a construit des équipements de desserte d'eau et on en est désormais à la deuxième période, c'est-à-dire la modernisation et au renouvellement, qui est un vrai problème y compris par rapport aux provisions dont on a parlé tout à l'heure. Le poste assainissement augmente de manière absolue, mais est stable, en proportion, à 31 %. Vous avez ensuite 17 % pour les redevances agence. C'est un poste qui a fortement augmenté dans les dernières années, mais pour aider les collectivités en partie à respecter la directive « eaux résiduelles urbaines » et à mettre en place les stations d'épuration. Je tiens à souligner que l'action des agences de l'eau, du moins selon les études faites actuellement, montre, qu'au moins sur les principaux cours d'eau, il y a eu amélioration de la qualité des eaux. Cela signifie qu'il y a eu un impact. Là où nous avons un problème, c'est sur l'amont des bassins versants, les petits cours d'eau dans les zones rurales, notamment en Bretagne. Ces redevances ont eu un impact et reviennent systématiquement à l'eau. Puis vous avez 10 % de taxes dont le FNDAE, la TVA, le prélèvement au profit de Voies navigables de France (VNF), qui complètent la facture et évoluent en fonction des augmentations des trois premiers postes. Pour les fonds prélevés, il y a d'abord un prélèvement sur l'usager au profit du FNDAE. Le fonds National de Solidarité eau (FNE) comporte désormais deux sections. Il y a le FNDAE, qui existe depuis 1954 et qui avait pour vocation de financer les équipements et les dessertes en eau des communes rurales, dont les crédits sont réaffectés en grande partie vers les conseils généraux. C'est le ministère de l'Agriculture qui le gère. Une deuxième section, le fonds national de solidarité de l'eau (FNSE), a été créée en 2000. Il englobe des fonds de concours de 250 millions de francs, qui existaient déjà depuis 1997 et son montant total a été fixé par le Parlement à 500 millions de francs en 2001. C'est un prélèvement sur les agences qui n'est utilisé par l'État que pour des actions dans le domaine de l'eau. Ce fonds est strictement affecté à la solidarité et à la connaissance dans le domaine de l'eau. Il est évident que certaines agences sont plus riches que d'autres. Il y a des études interbassins qui nécessitent d'avoir une politique homogène. Je pense à un seul exemple. Actuellement, nous revoyons tous nos réseaux de mesure et notre réseau d'information en matière de qualité de l'eau, pour appliquer progressivement la directive cadre communautaire qui va nous mettre dans un cadre de politique européenne de l'eau. Il est clair que chaque agence a ses méthodes et son rythme. Certaines ont mis plus de moyens que d'autres. Le FNSE sert à financer, par exemple, la mise à niveau des réseaux d'observation de la qualité de l'eau. M. Yves Tavernier, rapporteur : C'est plus une interrogation qu'une question. Quand j'observe la mise en _uvre de la loi sur l'eau de 1992, je suis sceptique sur la volonté de l'État. Par exemple, au c_ur de la loi de 1992, il y a les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) et les communautés locales de l'eau. Dix ans après le vote de la loi, vous connaissez le bilan. Il y a, me semble-t-il, trois SAGE approuvés à l'heure actuelle en France. Cela veut dire que les administrations, et en particulier les préfets, ne font pas correctement leur travail. J'aimerais avoir votre avis sur ce point parce que la gestion de l'eau par bassin versant, qui était au c_ur du dispositif, dix ans après, on en est quasiment au point mort. En 1996, il a été créé un observatoire de l'eau qui n'a eu aucun effet. On ne lui a donné aucun moyen, et cet observatoire est mort de sa belle mort. On nous annonce un haut conseil des services publics de l'eau et de l'assainissement. Connaîtra-t-il le même sort ? Le Parlement peut voter des lois, mais sans la volonté politique de les mettre en _uvre et l'appui effectif des administrations, dans les départements, je pense aux préfets et aux deux administrations qui jouent un rôle majeur en termes de conseils des collectivités territoriales, à savoir les directions départementales de l'agriculture (DDA) et les directions régionales de l'environnement (DIREN), elles ne peuvent être appliquées. Le bilan de ces dix dernières années, avec la loi de 1992 et la loi de 1995, me laisse songeur. M. Didier Migaud, rapporteur général : Pourriez-vous répondre sur le bilan d'efficacité des missions interservices de l'eau qui ont été mises en place il y a quelques années ? Cela rejoint la question de notre collègue sur l'efficacité de l'organisation de l'État en ce domaine. M. Bernard Baudot : Pour ce qui concernent les SAGE et les communautés locales de l'eau, c'est l'Assemblée qui a introduit cet article par amendement. Nous considérons que c'est un très bonne procédure à mettre en place dans les bassins. Les schémas d'aménagement de gestion de l'eau nous paraissent tout à fait en continuité du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE). Le SDAGE a été mis en place dans les bassins en 1995-96. On ne pouvait pas faire de SAGE, qui sont des inclusions à l'intérieur de chacun des bassins, sans que le comité de bassin ait préalablement adopté les grandes orientations du schéma directeur d'aménagement. Je suis d'accord avec vous, on aurait pu néanmoins commencer la réflexion. En ce qui nous concerne, nous constatons que pour l'instant, trois SAGE viennent d'être approuvés : le SAGE de la Drôme en Rhône-Méditerranée-Corse, le SAGE de la Largue dans le bassin Rhin-Meuse, et le SAGE de la Mauldre dans le bassin Seine-Normandie. Six autres devraient être prochainement approuvés. Sur les trois premiers, deux reposent sur des structures intercommunales qui existent déjà. La communauté locale de l'eau est une structure intercommunale qui est décidée par les communes pour mettre en _uvre le SAGE. Quand des structures intercommunales existent, l'utilité de la communauté locale de l'eau n'est pas évidente. En tout cas il appartient aux élus locaux de juger s'il est opportun ou pas de la mettre en place. Ceci étant, 57 SAGE sont en cours d'élaboration. Il faut attendre leur montée en puissance. Il me semble que c'est une bonne approche des problèmes locaux de gestion de l'eau. D'ailleurs, beaucoup d'élus me disent être intéressés et vouloir mettre en place un SAGE. Il faut rappeler que le législateur a voulu que ce soit l'élu le porteur de projet d'un SAGE. Nous essayons de mobiliser l'Administration au sens large et plus particulièrement les services de l'État pour sensibiliser et mieux informer les élus, car ils ne sont pas censés connaître tous les éléments dont ils peuvent disposer dans ce domaine. Il faudrait aussi que les services de l'État se mettent plus activement à la disposition des élus quand il y a un projet de SAGE. Mais il faut reconnaître que les services de l'État ont déjà beaucoup à faire, notamment au niveau de la police de l'eau, et peut-être ont-ils tendance à privilégier ces tâches-là avant de s'impliquer dans d'autres domaines. Il en résulte que le conseil aux collectivités n'est pas suffisamment positif et actif dans le cadre des SAGE. Pour faciliter la mise en place des SAGE, nous proposons dans le projet de loi sur l'eau de donner la possibilité de créer, dès que le périmètre du SAGE a été arrêté, une structure de maîtrise d'ouvrage - ce peut être un groupement d'intérêt public, mais aussi une communauté locale de l'eau - de manière à porter les études et les financements publics qui leur permettront d'élaborer le SAGE. Ceci étant, cela ne suffira pas. Il faut une volonté à la fois des élus, des services de l'État, et créer une réelle participation des usagers à l'intérieur du SAGE. S'agissant de l'observatoire de l'eau, il fait un peu figure d'homme préhistorique par rapport au Haut Conseil en projet. Mis en place en 1996, il n'avait pas de moyens propres. Il devait se réunir deux fois par an pour débattre de manière générale sur les données publiées par les autres acteurs sur l'eau. Sans moyens, il n'avait la possibilité ni de mettre en place des enquêtes, ni de réaliser des études. Il n'avait aucun pouvoir de décision, pas de mission en matière de régulation, même pas de régulation d'information. C'est certainement pour ces raisons qu'il est mort de sa belle mort au bout de deux réunions. Le Haut Conseil, dont la création est proposée dans le projet de loi, relève d'une plus grande ambition. On ne peut toutefois le considérer comme une instance classique de régulation car, en France l'eau est un monopole « local » de la responsabilité des collectivités. Nous ne sommes donc pas du tout dans le même contexte que celui de la régulation de l'audiovisuel ou des télécommunications. En revanche, nous avons souhaité que le Haut Conseil des services publics de l'eau et de l'assainissement soit structuré de la même manière que les instances de régulation. La proposition, qui est faite dans le projet, est que trois conseillers soient nommés par décret, un par le président de l'Assemblée nationale, un par le Sénat et un par le président du Conseil économique et social. Ce sera un organisme permanent qui aura des moyens, du personnel et qui sera chargé d'assurer la régulation de l'information. On constate actuellement que beaucoup de collectivités ont besoin de certains conseils, d'éléments comparatifs dans leur strate de commune, par rapport à la délégation, la qualité du service, des indices de performance et de qualité, en particulier pour se former un jugement en cas de renouvellement de contrat. L'idée de ce haut conseil est d'en faire une instance de régulation par l'information et la transparence de l'information. Il aura aussi pour vocation de mettre en place toute une série d'indicateurs de performance et de qualité qui pourront être comparatifs entre les différentes collectivités. Nous n'avons pas souhaité actuellement aller au-delà, c'est-à-dire faire du haut conseil une instance avec pouvoir juridictionnel et pouvoir d'injonction. Il pourra s'auto-saisir des problèmes qui touchent le domaine de l'eau, faire des propositions au niveau du gouvernement et rendre publics ces avis et propositions. Il pourra aussi être saisi, par les élus, les collectivités, les associations, les usagers, sur des points d'éléments comparatifs. Par contre, il a été considéré que le contrat entre une collectivité locale et son délégataire ne nécessitait pas d'être analysé par une instance nationale pour juger si ce contrat était bon ou non quant à son contenu. De même, il n'est pas prévu que le Haut Conseil puisse formuler, en cours de contrat, un avis sur la bonne pratique ou non du contrat mis en place entre les délégataires et la collectivité locale. Le Haut Conseil aura aussi vocation à apporter un conseil aux collectivités dans le domaine des indicateurs de qualité. Il aura accès à toutes les informations nécessaires qui devront lui être fournies par les collectivités et leurs délégataires. Ceci étant, il n'aura pas le pouvoir d'aller contrôler ni dans les régies directes, ni chez les délégataires, la validité de ces informations, du moins dans l'état actuel du projet de loi. M. Daniel Marcovitch : On a parlé tout à l'heure, à plusieurs reprises, du fait que les citoyens usagers étaient prêts à payer l'eau à un prix raisonnable, à condition de savoir ce qu'il comprenait et aussi de payer la réalité de leur consommation. Or la question est posée aujourd'hui de la facturation individuelle et aussi de l'individualisation des contrats, et non pas seulement du comptage individuel. Quelle est la position de la direction de l'eau sur ce problème de l'individualisation des factures ? Je rappelle que personne n'envisagerait de payer son électricité ou son téléphone au prorata des millièmes de sa copropriété ou de la surface de son appartement. Par ailleurs, nous savons également que, lorsqu'il y a des impayés d'eau, qui sont intégrés dans les charges locatives, cela peut aller jusqu'à l'expulsion locative pour impayés de charges, mais il peut aussi y avoir une coupure d'eau lorsque la facture d'eau est individualisée. La charte solidarité eau permet-elle éventuellement des abandons de créances entre les distributeurs et les centres communaux d'action sociale (CCAS) ? Ne pensez-vous qu'il faudrait plutôt aller vers une forme d'aide a priori pour les plus démunis à la place de ce système d'abandon de créances qui relève plus de l'aumône et de la charité que du vrai droit à l'eau ? M. Bernard Baudot : Pour ce qui concerne l'abonnement individuel, notre position est très claire. La loi dite « solidarité et renouvellement urbain » clarifie une partie du système. Il est clair que nous souhaitons la généralisation du compteur individuel quand cela est possible, et du compteur divisionnaire dans le cas des habitations collectives. Cela pose quelques problèmes techniques qu'il faudra résoudre, au-delà de l'aspect du financement. Cela rejoint la notion de responsabilisation quant à la consommation d'eau et à la nécessité de faire en sorte que les usagers, qui consomment plus d'eau que d'autres, dans du collectif, paient leur facture réelle de consommation d'eau. Il faut rechercher la transparence et l'équité dans le domaine du prix de l'eau, de manière à ce que chacun ne paie plus, à terme, en tantième d'immeubles collectifs. Pour ce qui concerne la solidarité, comme nous le rappelons dans le projet de loi, nous faisons en sorte que les services informent systématiquement les usagers, quand ils sont en difficulté, de l'existence de dispositifs de solidarité. D'autre part, il existe une convention « solidarité-eau » qui vient d'être renouvelée entre l'État - ministère de la Santé -, les distributeurs d'eau et les associations d'élus, qui permet de prendre en charge, au même titre que pour le téléphone ou l'électricité, des impayés de ces personnes en difficulté. Par ailleurs, je voudrais signaler certaines pratiques, au niveau de la facture d'eau et du fonctionnement des services, qui posent un problème d'accès à l'eau pour les personnes modestes. Il existe encore toute une série d'obstacles préliminaires, tels que des cautions solidaires, des frais d'accès à l'eau, des frais d'ouverture, de branchement. Dans le projet de loi, nous souhaitons remettre en cause ces différents dispositifs qui gênent plus particulièrement les familles modestes. Cela peut aller jusqu'à un coût de 1.000 francs avant d'avoir le premier mètre cube d'eau. S'agissant des missions interservices de l'eau (MISE), il faut lever l'ambiguïté. En tant qu'ancien directeur départemental de l'agriculture et de la forêt, je connais bien leur fonctionnement. Plus de 90 % des MISE sont animées et coordonnées, sous l'autorité du préfet, par un agent de la DDAF. Je voudrais tout d'abord souligner que le dispositif des MISE est déjà un progrès par rapport à ce qui existait auparavant. En effet, dans le passé, plusieurs services (directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS), directions départementales de l'équipement (DDE), subdivisions départementales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE), services vétérinaires pour les installations classées, DDAF, éventuellement services de la navigation) donnaient chacun des avis, souvent contradictoires, en tout cas non discutés entre eux sur des problèmes de police de l'eau. Il convient de rappeler que les MISE ont été créées pour assurer une meilleure efficacité des services de l'État dans les décisions et les instructions que l'État doit prendre en ce qui concerne à la fois la police administrative et la police répressive. La police judiciaire ou répressive est faite en liaison étroite avec les procureurs, et la police administrative a pour charge d'instruire les autorisations et les déclarations de police de l'eau. Les MISE constituent un progrès car elles ont permis de coordonner et d'animer l'ensemble des services de l'État. Elles doivent aussi constituer un guichet unique pour les usagers et les collectivités, qui sont souvent perdus parmi tous les différents services. Je ne suis pas persuadé qu'il y ait des guichets uniques partout et que les MISE fonctionnent de manière totalement efficace partout. A ce sujet, une mission interministérielle a été mise en place par le premier ministre et présidée par le préfet Dominique Dubois. Un des souhaits que j'ai formulé auprès de cette mission, c'est que des règles communes soient instaurées sur le territoire pour que les MISE fonctionnent et s'organisent de la même manière d'un département à l'autre. Pour l'instant, leur organisation relève de la responsabilité de chaque département, d'où une organisation multiforme qui pouvait se concevoir pendant les premières années mais qui nécessite d'être rendue plus homogène pour être plus efficace et plus lisible par les citoyens. Vous demandez aux MISE d'être conseil des collectivités. Mais je viens de vous rappeler que leur rôle premier, c'est la police. Nous sommes suffisamment critiqués sur ce point-là pour le traiter de façon prioritaire. Par ailleurs, les MISE sont constituées de peu d'agents, alors que j'ai trois cents ordonnateurs secondaires, c'est-à-dire chefs de service, qui s'occupent de police de l'eau. Cela pose un véritable problème et il me paraîtrait utile d'identifier un seul responsable départemental en matière de police de l'eau agissant sous l'autorité du préfet du département. Le débat relatif à la réforme des services de l'État est en cours. Il est certain que des missions que l'État faisait depuis la guerre sont à revoir et qu'un rééquilibrage est en train de s'opérer entre les différents services de l'État. Il faut concentrer les moyens sur des missions d'intérêt public, liées aux attentes et aux besoins de la société actuelle. M. Pierre Méhaignerie : Vos réponses ont été directes et concrètes. C'est en général le cas des directeurs qui ont une expérience du terrain. Cela m'amène à vous poser une question d'organisation. Une partie de nos retards, de nos difficultés et de nos coûts proviennent, dans ce secteur comme dans d'autres, de formidables éparpillements des responsabilités et de la multiplication des structures. Quand je regarde le problème de l'eau, nous ne savons jamais s'il faut s'adresser aux DDA, aux DDE, à l'agence, aux DDAS, à la DIREN, aux préfets. Certains préfets délèguent, d'autres refusent de déléguer. Cela provoque des délais extrêmement longs. La coordination ne fonctionne pas très bien car aucun directeur ne veut perdre une partie de son pouvoir. Ne croyez-vous pas, si nous voulons avancer plus vite et avoir une plus grande efficience, qu'il faut changer franchement et aller plus loin que la simple coordination des directions ? M. Augustin Bonrepaux, co-président : Pour ma part, je m'interroge sur la façon dont on va pouvoir limiter le prix de l'eau dans la mesure où, d'un côté, on constate des prélèvements qui sont certes d'intérêt public mais sur des agences de bassin qui, de ce fait, ont tendance à limiter leur action et leur soutien à l'équipement des collectivités rurales et, d'un autre côté, nous allons être confrontés à des règles européennes qui vont encore exiger des investissements nouveaux. Comment faire pour éviter que cela ait des répercussions excessives sur le prix de l'eau ? M. Bernard Baudot : J'ai déjà un peu répondu tout à l'heure à M. Méhaignerie en signalant que c'était une étape, que déjà c'était mieux que ce qui existait avant, même si c'est encore multiforme sur le territoire. Déjà avoir un guichet unique permet à la collectivité ou l'usager, quand il a un problème d'eau, de savoir qu'il y a un guichet au niveau duquel il peut déposer son dossier et où il aura la synthèse des informations nécessaires. Il ne m'appartient pas, en ce qui me concerne, de dire comment il faut réorganiser. Toutefois, en tant que directeur de l'eau, compte tenu des difficultés que j'ai pour appliquer effectivement la police de l'eau, au niveau départemental, je ne peux qu'approuver le fait qu'il faudra certainement aller plus loin dans la structuration et l'identification des services de l'État chargés de la gestion de l'eau au niveau départemental, de manière à ce que toute collectivité ou tout citoyen puisse identifier clairement le responsable de son dossier. Je ne peux qu'approuver cette proposition, sachant qu'il convient de laisser la réflexion se poursuivre au niveau de la mission interministérielle chargée de faire des propositions dans ce domaine. M. Jean-Pierre Delalande, co-président : On effectue des prélèvements sur les agences de bassin dans des missions d'intérêt général, certes. Par ailleurs, les agences de bassin ont tendance à réduire leur participation sur les investissements des collectivités locales et, de plus, nous allons être confrontés à des règles supplémentaires. Comment faire pour que cela n'ait pas une incidence excessive sur le prix de l'eau ? Vous avez indiqué tout à l'heure que les réglementations européennes allaient nous inciter à des investissements, me semble-t-il, supplémentaires. M. Bernard Baudot : Il faudra encore les chiffrer et ce n'est pas seulement les agences de l'eau qui y participeront. Avant de répondre plus précisément à votre question, je voudrais signaler que le vrai problème que vont avoir les collectivités, dans les années à venir, concerne le renouvellement des équipements. Afin de résoudre cette difficulté, nous prévoyons notamment, dans le projet de loi, de permettre aux régies de faire des excédents budgétaires pour prévoir, à l'avance, les moyens de réaliser des équipements importants. Par ailleurs, il est prévu de réglementer beaucoup plus les provisions pour renouvellement dans la relation entre les délégataires et les collectivités territoriales. Pour ce qui concerne les agences, nous souhaitons, dans le cadre du projet de loi, limiter l'augmentation des redevances des agences. En effet, nous considérons qu'il faut stabiliser maintenant les redevances des agences dans la mesure où il y a eu une très forte progression au cours des dernières années. L'objectif est de ne pas aller en-deçà des moyens d'intervention dont les agences disposent actuellement, mais de ne pas augmenter, hormis l'augmentation classique liée à l'inflation, les budgets des agences. En effet, nous pensons qu'au sein des budgets actuels, il y a des priorités à définir et des choix à faire. D'une manière générale, à ma connaissance, le niveau actuel d'intervention des agences sur les collectivités n'a pas baissé. C'est dans le cadre des comités de bassin, dont beaucoup d'élus locaux et de députés font partie, que sont et seront déterminées les priorités. Certaines priorités actuelles pourront être revues à la hausse ou à la baisse mais il n'y a pas de raisons objectives pour que les interventions en faveur des collectivités soient revues à la baisse. Les agences ont fait un très bon travail depuis 37 ans. Elles ont participé et incité à une amélioration de la qualité de l'eau. Elles ont aidé les collectivités, les usagers et l'ensemble des partenaires. Ceci étant, la logique de la loi 1964 était la suivante : « Nous avons des problèmes environnementaux. Nous réfléchissons sur un programme lequel coûte X millions de francs que l'on répercute ce coût sur les usagers ». On pouvait le concevoir au début, quand il en coûtait 1 ou 2 milliards. Mais nous en sommes maintenant à plus de 10 milliards de prélèvement qui sont des prélèvements fiscaux, des impositions de toute nature et qui, à ce titre, en vertu de l'article 34 de la Constitution, doivent être votés par le Parlement. Nous inversons, dans ce projet de loi, la logique antérieure. Les taux, les assiettes, et le mode de recouvrement sont votés par le Parlement parce que c'est une imposition de toutes natures et non une redevance affectée au bénéficiaire. Les recettes qui en résultent permettent de construire un budget et donc un programme d'orientation et de priorités qui sera de la responsabilité des comités de bassin. M. Pierre Méhaignerie : Et une recentralisation. M. Bernard Baudot : Si le vote au Parlement est une recentralisation, peut-être, mais en tout cas ce n'est pas une recentralisation au niveau du ministère de l'Environnement, loin de là. En effet, jusqu'à maintenant, on procédait par décret et arrêté. Même si les propositions émanaient des comités de bassin, on pouvait les remettre en cause. M. Jean-Pierre Delalande, co-président : Je vous remercie. c) 11 heures : M. Luc Valade, chef du service des produits et des marchés à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) au ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie. Présidence de M. Augustin Bonrepaux, co-président. M. Luc Valade est introduit. M. le Président lui rappelle le fonctionnement de la mission puis donne la parole à M. Yves Tavernier, rapporteur. M. Yves Tavernier : J'aimerais que vous nous donniez votre sentiment sur ce que sont les réalités du marché de l'eau. Y a-t-il un véritable marché concurrentiel ? Sommes-nous - ce qui parait beaucoup plus évident - dans une situation d'oligopole où trois grands groupes ont la mainmise quasi totale sur le marché ? Puisque vous assistez aux appels d'offres à travers vos responsables départementaux, j'aimerais avoir votre sentiment sur la manière dont se déroulent les appels d'offres en ce domaine. D'une manière générale, il nous est indiqué que lorsqu'il y a un appel d'offres pour un contrat d'affermage ou de concession, très souvent, il y a deux, trois, au plus quatre candidats. A l'évidence, dans beaucoup de cas, il semble qu'il y ait des ententes préalables, de telle sorte qu'un seul candidat puisse être retenu, selon une répartition géographique entre les différents groupes. Quand, d'aventure, un tiers non prévu se présente et qu'il propose des prix beaucoup plus bas, la procédure de négociation qui suit la procédure d'appel d'offres aboutit parfois à des diminutions de prix considérables, qui conduisent à s'interroger sur la légitimité et la véracité des prix proposés au stade de l'appel d'offre. C'est un problème majeur car ce marché représente des sommes considérables. L'eau, qui est un bien public, est payée par les consommateurs. On est dans le cadre d'un service public dont la responsabilité incombe aux collectivités territoriales et on peut avoir l'impression que ceux qui concourent à la détermination du prix n'obéissent pas aux règles que l'on est en droit d'attendre dans un pays de droit. Ma question est directe, mais elle est au coeur de votre responsabilité M. Luc Valade : Effectivement, votre question est très directe. Elle est au coeur d'une problématique fondamentale touchant au marché de l'eau, qui est la problématique concurrentielle et qui est bien entendu la problématique de la direction que je représente, la directions générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). En observant les prix de l'eau depuis deux décennies, on constate des évolutions à la hausse significativement importante et assez atypique par rapport à l'évolution générale des prix et celle des prix dans tous les autres secteurs de l'activité économique. Lorsqu'on regarde, au fil de l'eau, les évolutions, on se rend compte que les situations sont très contrastées selon les périodes et selon les zones. Par exemple, en 1999, on s'est aperçu que le rapport entre la commune où le prix de l'eau est le plus bas et celle où il est le plus haut est de un à sept. Si on élague les 10 % où l'eau est le plus cher et les 10 % où elle est le moins cher, le rapport passe à 1,7. Ces évolutions contrastées, qui traduisent néanmoins une augmentation continue du prix de l'eau, sont-elles liées à des facteurs technico-économiques ou à d'autres éléments ? Vraisemblablement, cette évolution est liée à des facteurs technico-économiques, aux efforts faits en matière d'investissement, notamment aux 6e et 7e programmes, mais ces facteurs-là sont loin d'expliquer la tendance haussière continue des prix de l'eau, même si, dans la période récente, on a observé un phénomène assez sensible de décélération de l'augmentation. En effet, sur les deux ou trois dernières années, on s'aperçoit que le prix de l'eau a tendance à augmenter à un rythme proche de celui des prix. Mais en la matière, on a appris à raisonner sur le moyen et long terme. Il doit donc y avoir d'autres raisons qui expliquent ces évolutions du prix de l'eau, certainement qui touchent aux comportements. Nous nous trouvons clairement dans une situation de marché qui ne pousse pas à la modération du prix de l'eau. Nous sommes dans une situation d'oligopole et nous avons le sentiment que nous subissons tous, les collectivités concédantes, les concurrents potentiels, mais aussi sans doute les services de contrôle, cette situation d'oligopole. La structure concurrentielle du marché à l'heure actuelle ne semble pas permettre l'entrée de nouveaux opérateurs sur ce marché. C'est le point qui me parait tout à fait fondamental. Parfois nous sommes pris de pessimisme, car nous voyons bien que le marché de l'eau se développe à travers une mosaïque de concessions et de petits marchés locaux, et que prendre pied sur un petit marché local n'assure pas spontanément à un nouvel intervenant une surface suffisante pour commencer à avoir une base de développement. C'est un aspect technique qui constitue une grande difficulté pour ceux, rares jusqu'à présent, opérateurs étrangers ou opérateurs nouveaux entrants, qui souhaitent arriver sur le marché. Il y a peut-être des solutions, mais pour l'instant, si tant est que les communes souhaitent vraiment étudier des candidatures venues de toute l'Europe, les rares opérateurs qui ont tenté d'entrer sur le marché français de l'eau ou de l'assainissement ont échoué. C'est la loi de l'oligopole. Pour le service de contrôle, nous avons parfois le sentiment d'être mis en échec. La logique de l'oligopole est ainsi faite que, finalement, il n'est pas vraiment nécessaire que deux ou trois opérateurs bien établis qui participent à l'oligopole se réunissent et s'entendent formellement pour se partager le marché. Il nous est donc très difficile de rassembler des preuves matérielles de l'entente, même si, de fait, le résultat est bien celui d'une entente. Si on se place du point de vue de l'abus de position dominante - car c'est l'abus seul qui est répréhensible - nous nous heurtons aussi à bien des écueils. Lorsqu'un candidat au renouvellement, déjà en place, ne répercute pas totalement les coûts liés à la nouvelle concession et mutualise ces coûts sur les communes ou les zones proches, il est très malaisé d'appréhender de manière fine, dans la comptabilité analytique, que le délégataire n'a pas bien imputé les coûts sur le projet de délégation qui lui est proposé. Naturellement, je ne vous cacherai pas que nous avons, dans ce domaine, de plus en plus de plaintes, à l'occasion de la passation de contrat de délégation de service public, de la part d'opérateurs qui sont éliminés et qui ont pour recours d'interpeller la direction de la concurrence, voire de saisir le conseil de la concurrence. Ils nous parlent tous de prix abusivement bas. Comment apprécier si le prix est bas, si c'est un prix d'éviction ou un prix de renouvellement obtenu grâce aux efforts de négociation de la commune ? En effet, nous voyons qu'à l'heure actuelle, les renouvellements dans le domaine de l'eau se font à des prix légèrement en baisse lorsque c'est le même opérateur qui est renouvelé. En gros, pour le prix, on tourne autour de moins 9 ou 10 % par rapport aux anciens contrats. Il y a donc une évolution favorable. Il est difficile de faire la part entre la capacité de négociation qu'a eu la commune pour faire baisser le prix et la volonté de celui qui est déjà en place de trouver un niveau de prix pour évincer le concurrent. Caractériser une entente ou un abus de position dominante dans le domaine de la délégation de service public reste très délicat. Quelques affaires sont actuellement pendantes, suite à des enquêtes, devant le conseil de la concurrence, mais elles sont en petit nombre. S'agissant des nouveaux entrants, les services de contrôle subissent la logique de l'oligopole, de même que sans doute les communes elles-mêmes. Lorsqu'elles sont liées, depuis de nombreuses années, à un opérateur, les communes ont beaucoup de difficultés à franchir le pas et à changer d'opérateur, tout simplement parce qu'elles n'ont pas toujours cette capacité d'expertise qui les mettrait sur un pied d'égalité avec l'opérateur. Bien sûr, les syndicats intercommunaux, les regroupements de communes donnent sans doute une meilleure capacité d'expertise. Mais il nous a semblé qu'à l'inverse, les regroupements de communes et les syndicats intercommunaux ont un petit handicap qui est celui de réaliser leur propre consensus. Mais c'est une impression générale. Les communes ont tout de même le souci - c'est notre expérience - de ne pas mettre tous leurs _ufs dans le même panier si bien que, lorsqu'elles ont des marchés publics de collecte des ordures ménagères avec un membre de l'oligopole, elles auront plutôt tendance à aller vers un autre membre de l'oligopole pour la concession d'un autre service public. En résumé, elles ne vont pas se lier à un seul opérateur. Mais on reste globalement dans le monde de l'oligopole. M. Daniel Marcovitch : Je suis, depuis six ans, administrateur de la société anonyme de gestion des eaux de Paris (SAGEP). A ce titre, je suis destinataire de la totalité des comptes rendus d'appels d'offres. Je n'ai pas le souvenir d'avoir vu une seule fois, en face du nom du représentant de la DGCCRF, une signature. Il a toujours été, à ma connaissance, absent et excusé. Or il s'agit souvent de marchés importants. On peut se poser la question de savoir si votre rôle n'est pas largement obéré par une insuffisance de fonctionnaires, qui ne vous permet pas d'être réellement présents lors de ces appels d'offres. Deuxième point, il y a donc appel d'offre lorsqu'il s'agit de trouver un délégataire pour le service de l'eau et/ou de l'assainissement. Une fois que ce délégataire a été trouvé, il dispose d'une liberté totale pour passer les marchés nécessaires, comme il l'entend, avec les entreprises qu'il souhaite choisir lui-même, sans appel d'offres cette fois-ci, et qui sont en général ses propres filiales. Je le dis à propos des délégataires, mais c'est aussi valable pour des syndicats interdépartementaux, comme c'était le cas pour le syndicat interdépartemental pour l'assainissement de l'agglomération parisienne (SIAAP), où c'est une entente entre les trois grands distributeurs et assainisseurs qui a permis de construire l'usine de Colombes. Les trois étaient associés pour remporter la totalité du marché. Le plus critiquable dans l'affaire, c'est que cette usine sert surtout aujourd'hui de vitrine à ces producteurs. Finalement, ce sont les usagers de la région parisienne qui paient les frais de représentation de groupes qui n'en ont manifestement pas besoin. Comment réintervenir dans de tels cas sur la réalité de la concurrence ? M. Luc Valade : Je ne vous cacherai pas que nous ne sommes pas présents systématiquement à toutes les commissions d'ouvertures de plis. Quand vous me demandez si la direction générale compte assez de fonctionnaires, j'ai toujours des scrupules à dire que ce n'est pas le cas. Nous sommes un service de contrôle qui a des enquêteurs très aguerris, souvent de formation universitaire, mais dans le domaine des marchés publics, nous sommes obligés de cibler nos enquêtes. En matière d'ouverture des plis, cette technique de ciblage n'est certainement pas la plus appropriée mais nous ne pouvons pas être présents à toutes les commissions de toutes les ouvertures de plis. En matière de marchés publics, je crois pouvoir citer le chiffre d'environ un quart des commissions d'appels d'offres dans lesquelles nous sommes présents car, matériellement et physiquement, nous ne pouvons pas assister à toutes. Chacune de nos directions départementales compte un spécialiste des marchés publics. Lorsqu'il observe qu'il y a deux ou trois commissions d'appels d'offres, la même matinée, il ne peut pas assister à toutes. Là aussi nous ciblons et allons vers les marchés importants pour lesquels il y a eu des antécédents concurrentiels. Sur le deuxième aspect, la questions de savoir si le délégataire choisit ses partenaires pour les marchés, la réponse est tantôt oui, tantôt non. Lorsqu'il doit passer des marchés de travaux publics après avoir été choisi comme délégataire, il ne choisit lui-même que lorsqu'il s'agit de concessions. Mais lorsque nous sommes, et c'est le cas majoritaire en matière de distribution d'eau et d'assainissement, dans la situation de l'affermage, c'est la commune ou le syndicat de communes qui va formellement préparer et passer le marché. C'est là que nous avons une difficulté, en termes concurrentiels, et c'est un des domaines où nous essayons de faire porter en priorité nos contrôles : nous observons que les fermiers assistent les communes pour élaborer les marchés et que souvent les marchés sont attribués à des filiales du délégataire, en tout cas à des filiales qui appartiennent au même groupe que le délégataire. Nous avons observé, à cette occasion, que parfois il existe des circuits directs d'information du candidat au marché public. Nous enquêtons sur quelques affaires et avons saisi le conseil de la concurrence. Je ne vous parlerai pas plus avant de ces affaires qui sont en cours mais qui touchent peut-être très directement un sujet auquel vous venez de faire allusion. Lorsque nous approfondissons l'examen de ce qui se passe sur le terrain, nous voyons bien qu'il y a des biais par lesquels le fermier, qui ne passe pas formellement le marché public, peut donner un avantage à une société filiale du même groupe que lui. C'est dans ces domaines que nous attendons le plus de contentieux dans l'avenir. M. Daniel Marcovitch : L'arbre de la délégation ne doit pas cacher ce type de forêt qui est certainement beaucoup plus importante, y compris sur le plan financier. M. Luc Valade : Je suis d'accord. Il y a actuellement couplage entre la délégation de service public et le marché de travaux, et nos efforts portent sur ce couplage. M. Daniel Marcovitch : Vous avez soulevé tout à l'heure le problème des filiales et le fait qu'il n'y a jamais de sociétés totalement constituées pour un service donné. Il y a une grande difficulté, dans ce cas, à pouvoir individualiser la comptabilité. Je reprends l'exemple de Paris. L'un des distributeurs, la Lyonnaise des Eaux, n'a pas du tout de société puisqu'il ne s'agit que d'un établissement d'une société nationale ; il n'y a pas de comptes individualisés. Quant à l'autre, un groupement d'intérêt économique (GIE) régional, il permet tous les jeux d'écritures possibles et imaginales entre les services. Ceci entraîne une opacité réelle. Imaginez-vous une solution pour revenir à l'individualisation réelle et contrôlable des comptes ? M. Luc Valade : Je n'ai pas spontanément de solution. Il me semble que l'obligation pour le délégataire de faire rapport chaque année a été déjà un premier pas vers une certaine transparence des comptes, même si cela paraît relativement limité. L'obligation de faire rapport à la collectivité délégante l'amène à justifier l'exécution du service public. On a pu observer qu'il y avait là des éléments nouveaux sur la transparence des coûts. De là à dire que la collectivité délégante dispose pleinement de la comptabilité analytique du délégataire, certainement pas. On voit bien que, même dans les affaires contentieuses pour lesquelles il y a examen systématique des comptes par les services enquêteurs pour vérifier si les coûts ont bien été imputés, la comptabilité reste grossière. Je n'ai pas spontanément de solutions techniques à préconiser. Peut-être des obligations nouvelles à caractère législatif touchant à la présentation des comptes pourraient faire avancer les choses. S'il y a eu amélioration, nous sommes loin du compte, en termes de clarté des comptes. M. Yves Tavernier : Pour prolonger ce que vous venez de dire, vous constatez que le rapport que le délégataire doit faire n'est pas très satisfaisant. Souvent d'ailleurs le délégataire fait à la fois le rapport du délégataire et celui du délégant. Quelles propositions faites-vous pour améliorer les choses ? La loi est très vague sur ce point. Nous attendons toujours, depuis 1995, qu'il y ait des décrets d'application qui fixent de manière plus rigoureuse ce que doit être le rapport du délégataire. Cela aurait dû être fait dans la mesure où on a constaté que la loi n'est pas correctement mise en oeuvre. Quelle évolution législative serait souhaitable pour que les rapports des délégataires répondent à l'exigence de transparence et que la bonne information des élus et, au-delà, des usagers, soit assurée ? Par ailleurs, on observe que les prix en affermage sont supérieurs de 27 % à ceux de la régie directe, en ce qui concerne la distribution d'eau. Or il semble que les cas de passage d'affermage en régie directe sont très peu nombreux et qu'il y ait des obstacles forts à une évolution allant dans ce sens. Pouvez-vous nous éclairer sur les obstacles et les moyens de les surmonter ? Enfin, le conseil de la concurrence estime que les saisines par les organisations de consommateurs sont étonnamment peu nombreuses. Pour quelles raisons ? On fait appel aux associations de consommateurs. Or il semble qu'elles sont peu présentes dans le débat et qu'il y ait très peu de saisines de leur part. M. Luc Valade : Il est vrai que l'obligation de faire bilan à la collectivité a été considérée comme une innovation majeure. C'est rendre compte, mais on constate que cette obligation est peut-être, telle qu'elle a été mise en oeuvre, un peu décalée par rapport aux ambitions initiales. Nous-mêmes nous subissons cette situation car nous n'arrivons pas facilement à rétablir la bonne comptabilité analytique, quand nous recherchons si tel ou tel coût est bien imputé, à l'occasion des enquêtes et des affaires de concurrence. La préconisation de caractère législatif qui pourrait être faite serait certainement d'aller plus loin dans les exigences imposées aux délégataires en matière d'information de la commune ou des communes, en demandant qu'ils présentent tous les éléments de coûts fiables et vérifiables se rapportant à l'exécution du service public en question. En effet, nous avons vraiment le sentiment qu'il y a une certaine confusion. J'ai parlé tout à l'heure de mutualisation des coûts entre les divers services publics et portant sur des opérations concernant plusieurs autorités concédantes. Il faut imposer l'obligation d'isoler de manière très précise tous les éléments de comptabilité analytique se rapportant à une opération donnée. Cela supposera, en contrepartie, un effort particulier de contrôle, mais qui ferait ces contrôles ? Il est bien évident que, s'il y avait des dispositions législatives de cette nature, notre direction serait amenée à faire ces contrôles, mais à partir d'obligations précises. Nous serions certainement amenés prioritairement à faire ce type de contrôle, d'autant que le service de contrôle a l'impression d'une forte déperdition d'énergie dans ce domaine, parce qu'on ne peut pas aller jusqu'au bout de nos analyses concurrentielles, précisément à cause du peu de transparence qui existe dans les comptabilités. Quant à votre deuxième question, vous dites qu'il y a très peu de retour aux régies. C'est vrai : tout simplement parce que beaucoup de communes n'osent pas franchir le pas et revenir à une gestion directe. Quels sont les obstacles ? Je serais tenté de dire que le premier obstacle, ce sont toutes les passerelles que mettent les délégataires pour assurer leur propre renouvellement. Dans la période qui a précédé la loi de 1993, il y a eu beaucoup de renouvellements. Dans les années qui précèdent la fin d'une délégation, il y a souvent l'engagement de travaux qui vont justifier ou des prorogations ou le choix du maintien du délégataire. Cela fait que, au total, nous observons que les changements de titulaire restent très minoritaires. On l'évalue à entre 5 et 8 %, mais pas plus. Il y a un moment charnière pour le délégataire, c'est lorsque arrive l'échéance du contrat. Il dispose ainsi de moyens pour obtenir le renouvellement et rester dans la place. Cela étant, sans faire de procès d'intention, je crois qu'il y a aussi le fait que nous sommes entrés dans une période, depuis dix ans, de fort accroissement des investissements dans le domaine de l'eau. Avec la directive de 1998 sur la qualité de l'eau, nous n'allons certainement pas vers une décroissance des investissements dans le domaine de l'eau. Nous sommes dans une phase ascendante. Je ne suis pas sûr que les communes ou les syndicats de communes soient spontanément candidats à prendre en charge directement un service pour lequel il y a des difficultés accrues liées à la montée en puissance des travaux. S'agissant des associations de consommations, je n'ai pas beaucoup de réponses à vous apporter. La réflexion que vous faites à propos de l'intérêt qu'elles portent à l'eau, j'aurais plutôt tendance à la faire de manière générale. Les associations de consommateurs en France sont fragiles et faibles ; elles ne constituent pas un contre-pouvoir. Dans un domaine aussi délicat et sensible que celui de l'eau, où le consommateur est aussi directement concerné, il serait utile que les associations de consommateurs soient un vrai contre-pouvoir. Au cours de ma carrière à la DGCCRF, j'ai vu des associations de consommateurs prendre le pouvoir dans le domaine de la sécurité alimentaire, en 1996 et 1997, lors de la crise de la vache folle ; elles ont dit à la filière ce qu'elles voulaient et la filière s'est soumise. Ainsi la France a anticipé de trois ans l'obligation d'informer le consommateur, d'étiqueter les viandes, etc.. Mais ce sont des cas exceptionnels. Il faut qu'il y ait situation de crise pour que les associations de consommateurs se mobilisent de manière unanime, parce c'est le consensus qui leur manque. Quand les associations sont nombreuses, le consensus est difficile à trouver. Force est de constater que les consommateurs sont peu présents dans le débat sur l'eau. M. Daniel Marcovitch : Ils n'ont pas vraiment le choix. Ils ne peuvent pas choisir entre deux sociétés distributrices et deux types d'eau alors qu'on peut choisir entre deux boucheries, deux filières bovines ou non bovines. C'est la grande différence sur le pouvoir des consommateurs qui, en plus de cela, ne sont pas réellement informés sur la réalité de la constitution du prix de l'eau. M. Luc Valade : Si on devait mettre aussi les consommateurs parmi ceux qui subissent l'oligopole, je le ferai volontiers avec vous. M. Didier Migaud : Sur cette question de la concurrence, que peut-on attendre de l'élargissement à la concurrence européenne ? Y a-t-il un certain nombre d'éléments qui nous permettrait de penser que la situation que vous avez décrite, pourrait se modifier ? M. Luc Valade : Nous avons le sentiment qu'on ne décrète pas la concurrence et que, par conséquent, la concurrence doit pouvoir jouer normalement sur le marché. Ce qui nous semble actuellement faire difficulté, c'est l'entrée de nouveaux opérateurs sur le marché pour que la concurrence devienne réalité. Que manque-t-il actuellement aux opérateurs ? D'abord, les communes devraient être plus ouvertes à des candidatures à caractère européen. Deuxièmement, des opérateurs sont intéressés et ont commencé à venir sur le marché, mais pour l'instant, n'ont pas réussi à s'implanter. La difficulté, dans le système de micro-marchés que nous connaissons, est de prendre pied. Les opérateurs, qui seraient candidats sur le marché français, nous disent que le marché est trop éclaté, qu'ils n'ont pas suffisamment d'information à l'avance sur le marché lui-même, d'échéanciers prévisionnels des renégociations des délégations de service public. Le conseil de la concurrence a fait cette proposition. Nous la reprenons tout à fait à notre compte. Si une société est capable, à partir d'un échéancier prévisionnel, d'établir une stratégie d'arrivée sur marché, un premier pas serait franchi pour le succès de cet ou ces opérateurs. A mon avis, c'est vraiment un des points clés pour mettre le marché en concurrence, c'est-à-dire sortir le marché de sa situation de totale certitude où chacun sait, notamment parmi les membres de l'oligopole, qui va remporter le marché. Il y a une transparence peut-être négative qui joue en ce sens. Pour nous, la concurrence, c'est l'incertitude qui amène l'opérateur candidat à faire des propositions honnêtes, à tirer ses prix, à rechercher le meilleur coût. Il n'y a pas actuellement cette situation. Pour faire venir un tel opérateur, il faut qu'il puisse développer une stratégie d'implantation qu'il n'aura que s'il a une visibilité suffisante sur le marché à travers, effectivement, un échéancier complet des délégations de service public. M. Yves Tavernier : Avez-vous fait des études comparatives dans le domaine du prix de l'eau, au niveau européen ? On dit qu'en France, le prix est dans la moyenne. Avez-vous des données plus précises sur ce point ? M. Luc Valade : Non, nous n'avons pas de données très précises sur ce point. Nous savons que des études internationales ont été faites, mais nous portons des appréciations très prudentes vis-à-vis des données qui sont apportées par ces études. En effet, ces données sont relativement brutes et nous ne sommes pas sûrs que les prix recouvrent les mêmes services, des services de qualité égale. Ce qui est en train de faire la différence sur le marché de l'eau, c'est la qualité du service et de l'eau. Je crains que ces études qui nous situent dans une moyenne, soient à lire avec prudence, pour le moins, et soient même à certains égards, contestable. La prise en compte de la qualité du service suppose certainement une étude très approfondie qui pourrait être confiée au futur haut conseil de l'eau, mais aussi une méthodologie très sophistiquée pour pouvoir faire demain des comparaisons valables au niveau européen. M. Yves Tavernier : Un bureau d'étude vient de sortir, ces jours-ci, un très gros rapport sur le prix de l'eau : Eléments de comparaison entre mode de gestion en France et en Europe. Qu'en pensez-vous ? M. Luc Valade : Nous ne l'avons reçu que ce matin. M. Augustin Bonrepaux, co-président : Tout cela doit être très difficile à comparer. M. Luc Valade : Il me semble que c'est plus simple dans le secteur de l'électricité par exemple. M. Yves Tavernier : Quel est votre avis sur la durée des concessions et des contrats d'affermage ? M. Luc Valade : Nous ne sommes pas loin du régime de croisière en matière de renouvellement. Sur 15.000 ou 16.000 délégations, il y a eu environ 800 renégociations en 1999, c'est-à-dire 5 %. Ces renouvellements ont été retardés par le phénomène un peu massif de prorogation des contrats de délégation avant la loi Sapin. Mais nous abordons maintenant le vrai rythme de croisière et nous aurons, désormais, chaque année, environ un millier de renouvellements. La délégation moyenne, à l'heure actuelle, est inférieure à vingt ans et doit être d'environ douze ans. Le fait de ramener à douze ans au maximum la durée de la délégation va donner une chance supplémentaire aux communes ou aux groupements de commune de négocier ou de renégocier. En effet, on s'aperçoit que, même si la concurrence est souvent formelle, les communes commencent à se doter de moyens d'expertise, sont peut-être plus lucides sur la situation des prix. Par conséquent, il commence à y avoir, dans bien des cas, des éléments forts de négociation, donc de renégociation des prix. Nous observons que des communes, même petites, s'adjoignent le concours non seulement des services administratifs de la direction départementale de l'agriculture, mais également de conseils privés pour pouvoir négocier de manière plus efficace. Le fait de remettre en négociation le prix du service de façon plus fréquente est certainement une chance nouvelle pour les communes de pouvoir tirer les prix vers le bas. De ce point de vue, je serais plutôt optimiste. Mais cela n'aura d'intérêt que si l'on crée, sur le marché, les conditions d'une vraie concurrence, c'est-à-dire que si d'autres opérateurs ont les moyens de s'y faire une place. M. Augustin Bonrepaux, co-président : Je vous remercie. (La séance est levée à douze heures dix). 3.- Auditions du 26 avril 2001 : a) 9 heures : MM. Alexandre Colin, président du groupe Eau du MEDEF, et Christian Lacotte, directeur pour l'environnement (Extrait du procès verbal de la séance du 26 avril 2001) Le Président accueille Monsieur Alexandre Colin, président du groupe eau au MEDEF et Monsieur Christian Lacotte, directeur pour l'environnement du MEDEF, et donne la parole à M. Yves Tavernier, rapporteur. M. Yves Tavernier, rapporteur : Je voudrais vous poser trois questions. Tout d'abord, nous constatons, entre les régies directes et les délégations de service public, en coût pour l'usager, une différence de 13 à 20 % selon les sources d'information, ce qui signifie que dans le cadre de la délégation de service public, le coût de l'eau pour l'usager est nettement plus élevé qu'en régie directe. Du point de vue du MEDEF, comment peut-on expliquer économiquement l'écart important entre les deux modes de gestion ? Par ailleurs, dans le cas de renégociation ou de renouvellement des contrats, alors que l'on pourrait espérer que les prix diminuent, en moyenne les prix augmentent de manière sensible. Je pense que vous l'avez constaté comme nous, quelle explication pouvez-vous donner ? Pour terminer, je voudrais avoir votre avis sur la nature du marché de l'eau. Nous sommes, semble-t-il, dans une situation d'oligopole où trois groupes se partagent le marché et l'observation que l'on peut avoir de la réalité nationale du marché de l'eau montre que les quelques petits groupes indépendants ont de nombreuses difficultés à survivre. Lorsque parfois il leur arrive d'emporter un marché, ils se heurtent à des tracasseries, y compris judiciaires, de la part des trois groupes. Nous avons un certain nombre d'exemples. Je voudrais connaître votre réflexion sur l'état du marché de l'eau, la situation d'oligopole qui se traduit par une absence totale de transparence, par une mauvaise information des collectivités territoriales et par une très mauvaise information des usagers. M. Alexandre Colin : Vous parlez d'oligopole : on peut se demander s'il y a véritablement oligopole dans la mesure où seulement 40 % de la distribution de l'eau sont effectivement concédés à des entreprises et que le reste est effectué par les municipalités elles-mêmes en direct. Ceci étant, ces entreprises qui ont des concessions ne font qu'exercer de façon déléguée un monopole de l'eau qui existe au niveau municipal ou au niveau des groupements de communes. M. Yves Tavernier, rapporteur : La délégation concerne 55 % des communes et 75 % de la population, ce qui change tout de même la perspective. M. Alexandre Colin : Oui effectivement, 40 % est le chiffre qui concerne la part de l'assainissement qui est concédée. Quoi qu'il en soit, je pense que les nouvelles dispositions européennes sont susceptibles d'élargir l'appel à la concurrence, si toutefois les communes le désiraient, et je pense que ces entreprises y sont prêtes, surtout si la réciproque existe, et il me semble que c'est le cas sur les autres grands marchés européens. Quant aux premières questions, et notamment la première, je crois que tout à l'heure vous auditionnerez successivement les représentants des deux principales entreprises ; ils sont plus compétents que nous pour y répondre, mais je pense que Monsieur Lacotte est en mesure de vous donner quelques éléments. M. Christian Lacotte : Pour donner quelques éléments de réponse à vos trois questions, j'apporterai un complément d'information sur le marché oligopole que vous mentionnez. Il est exact de dire que quelques compagnies sont très présentes sur le marché français. Il y a une raison à cela : ces compagnies existent, notamment pour la Compagnie générale des eaux, depuis plus d'un siècle et elles ont développé une expertise dans ce domaine qui en font des leaders mondiaux dans leur secteur d'activité et qui leur permet de capter un certain nombre de marchés internationaux puisque leur expertise en matière de distribution et traitement de l'eau est reconnue. Par ailleurs, comme l'a mentionné Monsieur Colin, on observe depuis quelques années une ouverture plus large à la concurrence de la part des régies en tant que telles. A cela deux raisons : probablement la loi Mazeau qui implique une communication financière et économique sur les contrats et la loi Sapin qui oblige depuis 1993 à passer par des appels d'offres pour le renouvellement des contrats. A signaler d'ailleurs que les contrats sont aujourd'hui davantage des contrats d'affermage que de concession car la majorité des Français dispose déjà d'un réseau d'eau potable. Des investissements très lourds ont dû être réalisés pour parvenir à cette situation et, dans ce contexte, les collectivités locales ont souvent fait appel à des entreprises privées dont l'expertise est reconnue et qui avaient la possibilité de mobiliser ces importantes ressources. Concernant votre question sur la différence de prix entre régies directes et régies municipales et distributeurs ou régies déléguées, donc le privé, comme le dit Monsieur Colin, des groupes pourront certainement vous répondre de façon plus détaillée, mais je ferais simplement quelques observations. On peut parler d'une certaine distorsion de concurrence entre régies publiques et délégataires privés. Par ailleurs, l'écart de prix entre régies municipales et délégataires privés a tendance à se rapprocher, mais on a observé ces dernières années, notamment pour les régies, des augmentations significatives du prix de l'eau, ce qui n'est pas le cas des services délégués. Lorsque je dis qu'il est très difficile de comparer les deux situations, c'est au vu de certains postes, notamment celui de la main d'_uvre : en général le coût de la main d'_uvre d'une régie est inférieur au coût du privé car les conditions | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Malvoyants
