SOMMAIRE
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PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

i.- impôts et revenus autorisés

B.- Mesures fiscales (suite)

Article 17 : Gratuité de la délivrance des cartes nationales d’identité et du droit d’examen pour l’obtention du permis de conduire

Article 18 : Modification des tarifs des taxes intérieures de consommation sur les produits pétroliers et sur le gaz naturel et mise en oeuvre d’un remboursement de TIPP aux transporteurs routiers

Articles additionnelles après l’article 18 :

- Modification du régime fiscal de l’aquazole

- Augmentation du volume de GPL défiscalisé pour les taxis

Article 19 : Application du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée aux abonnements souscrits pour la fourniture de gaz et d’électricité

Article additionnel après l’article 19 : Baisse de la TVA sur certains produits de confiserie et de chocolaterie

Article 20 : Application du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée aux appareillages destinés aux diabétiques et à certains handicapés

Article 21 : Application du taux réduit de 5,5% de la taxe sur la valeur ajoutée aux opérations de collecte et de tri sélectifs des ordures ménagères

Article 22 : Application du taux réduit de 5,5% de la taxe sur la valeur ajoutée aux travaux subventionnés par l’agence nationale pour l’amélioration de l’habitat

Articles additionnels après l’article 22 :

- Assujettissement à la TVA des prestations fournies par les parcs résidentiels de tourisme

- Assujettissement au taux réduit de la TVA des travaux d’amélioration et d’entretien dans l’habitat

- Majoration du crédit d’impôt pour les dépenses d’entretien

Article 23 : Augmentation des taux de réduction de droits sur les donations

Article 24 : Moralisation des avantages liés à la transmission des patrimoines par le biais de l’assurance-vie

Article 17

Gratuité de la délivrance des cartes nationales d'identité et du droit d'examen pour l'obtention du permis de conduire.

Texte du projet de loi :

I. Le c de l’article 947 et les articles 948 et 951 bis du code général des impôts sont abrogés à compter du 1er septembre 1998.

II. L’article 967 du code général des impôts est abrogé à compter du 1er septembre 1998.

Exposé des motifs du projet de loi :

Il est proposé de supprimer, à compter du 1er septembre 1998, le droit de timbre de 160 F qui est dû au titre de la délivrance des cartes nationales d’identité.

Par ailleurs, il est proposé de supprimer à compter du 1er septembre 1998 le droit d’examen pour l’obtention du permis de conduire les véhicules automobiles, les motocyclettes et tous autres véhicules à moteur, document qui est devenu indispensable pour la recherche d’un emploi et dont l’obtention représente une dépense importante pour les jeunes.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de supprimer le droit de timbre pesant sur la délivrance de certains documents d’identité ainsi que le droit d’examen pour l’obtention du permis de conduire. La fiscalité en la matière ayant eu tendance à s’alourdir ces dernières années et s’agissant de documents ou d’examens désormais indispensables, ces droits de timbre constituent des charges relativement lourdes pour les ménages modestes. Leur suppression représente ainsi un allégement de 1,2 milliard de francs des prélèvements pesant sur les ménages. On remarquera par ailleurs que l’application de ces mesures est intervenue dès le 1er septembre 1998.

I.- La gratuité de certains documents d’identité

Le I du présent article propose l’abrogation de trois articles du code général des impôts concernant l’assujettissement à un droit de timbre de divers documents d’identité. Cette mesure représente un coût d’ensemble de 600 millions de francs.

·   L’article 947 du code général des impôts dispose que « les cartes d’identité délivrées par les préfets et les sous-préfets sont assujetties, soit lors de leur délivrance, soit lors de leur visa, de leur validation ou de leur renouvellement, lorsque ces formalités sont obligatoires d’après les règles en vigueur, à un droit de timbre » dont le tarif est fixé à 120 francs pour la carte d’identité professionnelle des voyageurs ou représentants de commerce (a de l’article 947) et à 160 francs pour toutes les autres cartes d’identité.

On remarquera que ce dernier tarif a connu de nombreuses et récentes modifications, conduisant à une progression importante du coût de ces documents pour les usagers. La loi de finances pour 1992 (n° 91-1322 du 30 décembre 1991, article 41) l’a ainsi fait passer de 115 francs à 150 francs, tarif porté à 160 francs par la loi de finances pour 1998 (n° 97-1269 du 30 décembre 1997, article 35). En six ans, le tarif a ainsi augmenté de 39%.

Selon les informations fournies à votre Rapporteur général par le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, le coût de la mesure a été déterminé à partir du nombre de cartes nationales d’identité délivrées en 1996, soit 3,87 millions d’unités, représentant 619 millions de francs. L’estimation a été arrondie à 600 millions de francs.

·   Le tarif fixé pour la carte nationale d’identité est applicable à la délivrance et au renouvellement de deux autres documents, visés par l’article 948 du code général des impôts.

Il s’agit, d’une part, de la carte de séjour de ressortissant d’un Etat membre de la Communauté européenne et, d’autre part, des certificats de résidence prévus à l’article 7 bis de l’accord du 27 décembre 1968 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire ⁽¹⁾.

Cet article dispose que certaines catégories de ressortissants algériens, limitativement énumérées à l’article 7 de l’accord, peuvent obtenir un certificat de résidence de dix ans s’ils justifient d’une résidence ininterrompue en France de trois années.

Ce certificat de résidence valable dix ans, renouvelé automatiquement, confère à son titulaire le droit d’exercer en France la profession de son choix, dans le respect des dispositions régissant l’exercice des professions réglementées.

·   Enfin, il est proposé de supprimer le très récent article 951 bis du code général des impôts, créé par l’article 80 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions. Il s’agit d’une mesure de coordination, puisque cet article dispose que « les cartes nationales d’identité délivrées aux personnes dont les ressources ne dépassent pas le montant du revenu minimum prévu à l’article 3 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d’insertion et qui n’ont pas la possibilité d’apporter la preuve d’un domicile ou d’une résidence dont elles seraient propriétaire ou occupant ou auxquelles la loi n’a pas fixé une commune de rattachement sont exonérées du droit de timbre prévu au c de l’article 947, sur production d’une attestation établissant le lien entre le demandeur et un organisme d’accueil figurant sur une liste établie par le représentant de l’Etat dans le département et, à Paris, le préfet de police ».

II.- La suppression du droit d’examen pour l’obtention du permis de conduire

L’article 967, qu’il est proposé d’abroger, impose un droit d’examen pour l’obtention du permis de conduire les véhicules automobiles, les motocyclettes et tous les autres véhicules à moteur.

Ce droit a été fixé à 250 francs par la loi de finances pour 1998 (n° 97-1269 précitée, article 33). Il a donc, lui aussi, connu une forte croissance ces dernières années, puisqu’il était passé de 160 francs à 200 francs suite à la loi de finances pour 1992 (n° 91-1322, article 42). Au total, le coût pour les usagers de ce droit d’examen a crû de 56,2% en six ans.

Il est payé à chaque passage à l’examen pratique de conduite.

Selon les informations fournies par le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, le coût budgétaire de la mesure s’élève à 200 millions de francs en 1998 (quatre mois d’application) et à 600 millions de francs en année pleine. Ces estimations reposent sur les données et hypothèses suivantes. En 1996, le nombre d’examens pratiques s’est élevé à 1,67 million, tandis que celui d’examens théoriques ⁽²⁾ est estimé à 440.000. Il est convenu que ce total de 2,11 millions d’examens progresse de 10% depuis 1996, soit 2,32 millions d’examens en 1999. Au total le coût de la mesure est donc de 580 millions de francs, arrondis à 600 millions de francs.

On notera que la mesure ne concerne que le droit d’examen, qui ne doit pas être confondu avec la taxe sur les permis de conduire, prévue par l’article 1599 terdecies du code général des impôts. Cette dernière est perçue au profit de la région. Elle est exigible sur les permis et les duplicata délivrés dans la circonscription régionale et son taux est fixé par le Conseil régional. Le tableau ci-après précise le tarif de cette taxe par région.

La suppression du droit d’examen perçu par l’Etat ne doit donc pas être assimilée à une disparition totale des taxes relatives au permis de conduire.

III.- Une mesure dont l’application a été anticipée

Conformément à l’article 4 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, chaque année, l’article premier de la loi de finances autorise la perception des impôts.

La nature de cette autorisation est différente de celle concernant les dépenses. Si le Gouvernement n’est pas obligé d’effectuer toutes les dépenses prévues, il est généralement admis que l’Administration est tenue de lever l’impôt conformément aux lois en vigueur ⁽³⁾. Le vote de l’impôt par les représentants de la Nation est en effet un des fondements de l’institution parlementaire. On comprend donc que le Gouvernement ne peut se soustraire à l’application de la loi en vigueur.

Force est cependant de constater que l’application de ce principe n’est pas aussi stricte que l’on pourrait penser de prime abord. Pour ne prendre que des exemples récents, on retiendra ici deux cas.

L’article 11 de la loi de finances rectificative pour 1995 (n° 95-885 du 4 août 1995) a ainsi procédé à un allégement de 35% des droits de mutation à titre onéreux perçus sur les ventes de logements non soumis à la TVA « pour les mutations constatées par un acte authentique signé entre le 1er juillet 1995 et le 31 décembre 1996 ».

Par ailleurs, l’article 25 de la loi de finances rectificative pour 1997 (n° 97-1239 du 29 décembre 1997) a procédé à une modification du régime fiscal applicable aux biocarburants, entrée en vigueur dès le 1er novembre 1997.

Ces deux mesures ont été mises en oeuvre par anticipation du vote du Parlement, tout comme, depuis le 1er septembre dernier, il n’est plus perçu de droits de timbre au titre des dispositions du code général des impôts dont la suppression est proposée dans le présent article. Un communiqué de presse du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie précise par ailleurs que « les redevables, qui auraient acquis par anticipation des timbres en vue du paiement de ces droits pour des documents établis à partir du 1er septembre 1998, pourront en obtenir la restitution auprès des recettes des impôts, sur leur demande, dès cette date ».

Si, sur le plan des principes, une telle prise de liberté par rapport à la lettre de la loi est discutable, certains arguments pratiques ne sont pas dépourvus de pertinence.

D’une part, en cas de maintien de perception des droits de timbre, après l’adoption définitive du présent projet, tous les droits payés devraient être remboursés. On imagine aisément la complexité de l’opération du fait du nombre de documents délivrés.

D’autre part, l’annonce de la mesure de suppression des droits aurait pour effet, toujours en cas de maintien de leur perception, d’inciter les redevables à différer le dépôt de leur dossier. Si une telle attitude n’est guère gênante s’agissant des cartes d’identité, elle pourrait l’être davantage en ce qui concerne les permis de conduire, qui génèrent une activité économique non négligeable.

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La Commission a adopté l’article 17 sans modification.

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Article 18

Modification des tarifs des taxes intérieures de consommation sur les produits pétroliers et sur le gaz naturel et mise en oeuvre d'un remboursement de TIPP aux transporteurs routiers.

Texte du projet de loi :

I. A compter du 11 janvier 1999, le tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers prévue au tableau B du 1 de l’article 265 du code des douanes est ainsi modifié :

II. A compter du 11 janvier 1999, le taux de la taxe prévue à l’article 266 quinquies du même code est fixé à 7,37 F par 1000 kilowattheures.

III. A compter du 11 janvier 1999, l’article 266 ter du même code est abrogé.

IV. Il est inséré dans le code des douanes un article 265 septies ainsi rédigé :

“ Les entreprises propriétaires ou, en leur lieu et place, les entreprises titulaires des contrats cités à l’article 284 bis A du code des douanes :

a. de véhicules routiers à moteur destinés au transport de marchandises et dont le poids total autorisé en charge est égal ou supérieur à 12 tonnes ;

b. de véhicules tracteurs routiers dont le poids total roulant est égal ou supérieur à 12 tonnes, peuvent obtenir, sur demande de leur part, un remboursement de la taxe intérieure de consommation sur le gazole.

Pour la période du 11 janvier 1999 au 10 janvier 2000, ce remboursement est égal à la différence entre la taxe intérieure de consommation sur le gazole exigible au cours de l’année et celle calculée au taux de 244,64 F par hectolitre.

Pour les périodes ultérieures, la somme de 244,64 F est augmentée d’une somme égale au produit de la taxe concernant le supercarburant sans plomb par la variation des prix à la consommation, laquelle s’apprécie pour chaque année de manière cumulée par rapport à l’indice de 1998.

Le remboursement est plafonné à 40 000 litres de gazole par an et par véhicule. Il est accordé aux entreprises établies dans l’Union européenne qui sont en mesure de justifier qu’elles ont acquis du gazole en France au cours de la période couverte par le remboursement et que ce gazole a été utilisé comme carburant dans des véhicules ci-dessus définis et immatriculés dans l’un des Etats membres.

La période couverte par le remboursement s’entend de la période comprise entre le 11 janvier d’une année et le 10 janvier de l’année suivante.

Les entreprises concernées peuvent adresser leur demande de remboursement au service des douanes à partir du 12 janvier de l’année suivant la période au titre de laquelle le remboursement est sollicité.

Les modalités d’application du présent article sont fixées par décret. ”.

V. Le dispositif prévu au IV s’applique aux acquisitions de gazole effectuées à compter du 11 janvier 1999.

Exposé des motifs du projet de loi :

Il est proposé d’actualiser les taux de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) et de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN), et de supprimer la redevance au profit du fonds de soutien aux hydrocarbures.

Il est également proposé d’accorder un remboursement partiel de la taxe intérieure de consommation sur le gazole aux transports routiers.

L’augmentation proposée de la taxe intérieure de consommation sur le gazole permet d’amorcer la réduction de l’écart de taxation entre le gazole et le supercarburant sans plomb. Il est envisagé en effet d’aligner l’écart français sur l’écart communautaire moyen sur une durée de 7 ans.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose de modifier les tarifs des taxes intérieures de consommation sur les produits pétroliers et sur le gaz naturel. Ce rendez-vous traditionnel de chaque loi de finances marque pourtant une rupture, en ce qui concerne les carburants routiers, avec les mesures mises en oeuvre par le passé : prenant en compte la dimension environnementale de la TIPP, il engage en effet un processus, programmé sur sept ans, de réduction de l’écart de taxation entre le gazole et le supercarburant sans plomb, dans un cadre général de modération de la pression fiscale. Il prévoit, cependant, un remboursement partiel de la TIPP sur le gazole pour le transport routier. Il propose, par ailleurs, de rebudgétiser la redevance jusqu’à présent perçue au profit du fonds de soutien aux hydrocarbures.

Compte tenu de la baisse spectaculaire des cours du pétrole depuis le début de 1997, votre Rapporteur général, ayant constaté, il y a six mois, que les consommateurs ne profitaient pas de cette évolution, a souhaité tout d’abord faire le point sur les mécanismes qui président à la formation des prix sur ce marché.

I.- La formation des prix des carburants routiers : une application parfois décalée dans le temps des règles de l’offre et de la demande sur un marché national où l’industrie pétrolière souffre de certains handicaps

Depuis le début de l’année 1997 et de façon plus marquée encore à compter du troisième trimestre, les cours du pétrole brut sont résolument orientés à la baisse. Votre Rapporteur général a déjà souligné, dans le volume 1 du tome I du présent rapport, les bénéfices que l’économie française retire de cette évolution :

– en 1997, cette tendance a été plus que compensée par une appréciation du dollar qui explique la hausse en valeur de nos achats de pétrole brut : le déficit de la balance énergétique est donc passé de 79 milliards de francs en 1996 à 85 milliards de francs, mais la baisse des cours du brut a limité l’ampleur de cette dégradation ;

– au premier semestre de 1998, sous l’effet d’une nouvelle baisse du prix du pétrole brut de 25% par rapport aux six derniers mois de 1997, la facture énergétique s’est allégée de 10 milliards de francs (31,8 milliards de francs, contre 42,4 milliards de francs) ;

– sur l’ensemble de l’année en cours et bien qu’à moyen terme une légère remontée des cours du pétrole soit possible, suite aux engagements pris récemment par les pays producteurs de réduire l’excédent de l’offre, la baisse de la facture énergétique devrait compenser un éventuel tassement du solde manufacturier.

Cette évolution n’a pas, bien sûr, que des effets positifs : elle pèse sur les ressources des Etats producteurs et, partant, sur une source de débouchés pour les exportations françaises, et accentue, au niveau mondial, des tensions déflationnistes déjà attisées par la baisse du cours des matières premières.

En théorie, les consommateurs devraient néanmoins profiter de cette diminution des cours du brut à travers sa répercussion sur le prix hors taxe à la pompe des carburants routiers.

Pourtant, il est apparu à votre Rapporteur général qu’autant la hausse des cours, en 1996, s’était bien traduite par une augmentation des prix des carburants, autant leur baisse, en 1997, tardait à être répercutée.

Ce constat a motivé la lettre qu’il a adressé, le 10 mars dernier, aux responsables des principales compagnies pétrolières et des organisations représentatives de la profession, dont le texte est reproduit ci-après.

Les réponses qu’il a reçues insistent sur l’importance des mécanismes du marché dans la détermination des prix des carburants. Votre Rapporteur général maintient néanmoins que l’année 1997 a été marquée par une reconstitution des marges due à une répercussion décalée de la baisse des cours. Dans le même temps, il observe que ce phénomène s’explique en partie par certaines distorsions dont souffre l’industrie pétrolière sur le marché français.

A.- Dans un cadre régi par les lois du marché,
la baisse des cours du pétrole brut a permis, en 1997,
une reconstitution des marges de raffinage et de distribution

Exploration, extraction, transport, raffinage, commercialisation, distribution... les mécanismes qui président à la formation du prix du pétrole, du gisement dont il est extrait jusqu’à la pompe où se ravitaillent les consommateurs, ne peuvent être que complexes. De toute évidence, les lois de l’offre et de la demande régissent ce marché, ou plutôt ces marchés, ce qui n’exclut pas que certaines périodes soient marquées par une volonté de reconstitution des marges.

·   La chute régulière du prix du pétrole, depuis dix-huit mois, résulte, pour l’essentiel, de la confrontation d’une offre excédentaire et d’une demande en diminution.

Ce fonctionnement classique des lois du marché n’a pas toujours été la règle. Longtemps, le prix du brut a été fixé, de façon plus ou moins unilatérale, par les compagnies pétrolières et/ou les Etats producteurs. Mais le temps est révolu où l’OPEP, par exemple, pouvait décider, comme elle l’a fait en 1973, de multiplier, par tel ou tel coefficient, les prix du pétrole. L’offre est désormais abondante : de nouvelles zones de production ont été développées, puis exploitées, en dehors de l’OPEP, en mer du Nord et en Alaska notamment. A l’inverse, le reflux de la demande est continu depuis près de vingt ans et l’abondance l’emporte donc sur les risques de pénurie.

Les évolutions récentes des cours du pétrole brut sont l’illustration de cette application de la loi de l’offre et de la demande qui régit ce marché.

Ainsi, la hausse des cours à la fin de l’année 1996 trouvait son origine dans des conditions météorologiques défavorables conjuguées avec une recrudescence des tensions au Moyen-Orient.

A l’inverse, en 1997, les cours du baril de Brent ont fortement chuté (24 dollars en décembre 1996, 17 dollars un an plus tard), même si cette évolution a été compensée, pour la France, par l’appréciation du dollar. Les facteurs négatifs de 1996 ont, en effet, disparu. Une hausse de la demande et une contraction de l’offre (arrêt momentané de la production en mer du Nord) ont interrompu le mouvement baissier en milieu d’année, mais l’annonce d’un relèvement des quotas de l’OPEP et la baisse de l’activité en Asie du Sud-Est ont provoqué un nouvel effondrement des cours en fin d’année.

Le premier semestre de 1998 a été marqué par un nouveau repli des cours mondiaux du pétrole brut, du fait d’un relèvement de l’offre et d’une contraction de la demande liée à la permanence de la crise asiatique et à la clémence de l’hiver.

Au total, de janvier 1997 à septembre 1998, le cours du Brent a perdu plus de 40% de sa valeur : il est aujourd’hui à un niveau historiquement bas en termes réels.

·   L’évolution des cours du pétrole s’est accompagnée d’une amélioration des marges de raffinage.

L’ampleur de la marge de raffinage est un élément plus passif qu’actif. Elle correspond à la différence entre le niveau des cours des deux marchés à la charnière desquels elle se situe et qui évoluent tous deux selon l’offre et la demande : celui du pétrole brut (en amont), sur lequel le raffineur est en position d’acheteur, et celui des produits fins (en aval), où il se trouve en situation de vendeur.

Incontestablement, les marges de raffinage ont augmenté en 1997 par rapport à 1996. Les résultats de l’industrie pétrolière française pour cette activité ont donc progressé.

Sur les neufs premiers mois de l’année en cours, la marge de raffinage est stable, voire en légère hausse, par rapport à la même période de 1997.

· Le prix d’aval, c’est-à-dire celui du produit fini, qui détermine le haut de la fourchette dans laquelle se situe la marge de raffinage, résulte bien sûr de nombreux facteurs. Il incorpore le prix de la matière première, de son transport (par pipeline et/ou par voie maritime) et de son traitement. Mais sa fixation intervient sur les marchés internationaux et résulte de la rencontre entre les vendeurs et les acheteurs, la demande fluctuant selon les besoins qui eux-mêmes varient en fonction des saisons.

Pour la France, l’indice de référence est celui de Rotterdam, même s’il est vrai que les différents lieux de cotation ont tendance à s’égaliser ⁽⁴⁾. Son niveau est donc lié à l’évolution du prix du pétrole brut, mais surtout aux variations du dollar et de l’offre et de la demande mondiales.

·   La dernière « strate » correspond à la marge de transport-distribution, le terme de marge couvrant, comme dans les cas précédents, la couverture des coûts intermédiaires, c’est-à-dire du transport jusqu’aux lieux de vente, des investissements, de la main d’oeuvre, etc.

C’est sans doute à ce niveau que la « liberté de manoeuvre » est théoriquement la plus forte et donc le terme de « marge » le plus pertinent. En pratique, l’ampleur de cette latitude dépend néanmoins de l’acuité de la concurrence sur le marché national concerné.

Incontestablement, une certaine rétention de l’effet induit par la baisse des cours du brut a été pratiquée au niveau de la distribution.

Certains interlocuteurs de votre Rapporteur général ont admis que l’année 1997 a correspondu à un léger redressement des marges de distribution. Sur les neuf premiers mois de 1998, cette marge a encore progressé, en ce qui concerne le supercarburant, par rapport à la période correspondante de 1997, et elle s’est maintenue en ce qui concerne le gazole.

B.- Ce décalage entre l’évolution des cours du pétrole brut et les prix à la pompe s’est néanmoins résorbé et ne doit pas masquer les distorsions dont souffre l’industrie pétrolière sur le marché français

De ce qui précède, on peut conclure que votre Rapporteur général n’était pas dans l’erreur lorsqu’il estimait, en mars dernier, que la baisse du prix du pétrole brut n’avait pas été répercutée comme elle aurait dû l’être sur le prix à la pompe des carburants routiers en général et des supercarburants sans plomb (95 et 98) en particulier.

Depuis lors, cette situation s’est néanmoins « normalisée ». Comme le montre le tableau ci-après, les prix à la pompe ont en effet sensiblement baissé depuis le début de l’année. Ainsi, la répercussion a été retardée, mais elle a finalement eu lieu.

·   En outre, il convient de prendre en compte les distorsions qui pénalisent l’industrie pétrolière sur le marché français.

Au niveau du raffinage, le principal handicap dont souffre cette industrie réside dans une surconsommation de gazole qui, par son ampleur, est spécifique à la France. Le tableau ci-après témoigne de ce phénomène qui, comme on le verra, s’explique largement par le traitement fiscal très favorable dont bénéficie le gazole par rapport aux autres carburants.

Source : Direction générale des douanes et droits indirects.

Or, cette structure de consommation pose un réel problème à l’industrie française du raffinage. Votre Rapporteur général ne l’a d’ailleurs jamais ignoré, puisqu’il citait déjà, l’année dernière, cet extrait du rapport sur l’utilisation du gazole transmis par le précédent Gouvernement au Parlement, en septembre 1996 ⁽⁵⁾ : « L’industrie du raffinage ne peut que séparer dans certaines proportions les produits pétroliers préexistant dans les pétroles bruts mais on ne sait pas transformer de l’essence en gazole et inversement. Tant que la demande de produits se trouve dans la plage de flexibilité de l’industrie du raffinage, il n’y a pas de problèmes particuliers. Mais dès qu’on sort de la plage de flexibilité de l’industrie, les raffineries ne peuvent pas adapter leur production à la demande. C’est ce qui se passe en France du fait du développement rapide du marché du gazole ». Cette divergence croissante entre la demande de carburant et les capacités de l’industrie française du raffinage se traduit par l’obligation d’importer du gazole et d’exporter, à bas prix, le surplus d’essence, d’où un affaiblissement de ce secteur économique : « Des fermetures de raffinerie, qui pourraient être évitées si le marché se rééquilibrait, sont prévisibles si cette tendance se prolonge. La sécurité de nos approvisionnements en serait alors affectée de façon permanente ».

De plus, il est patent que le durcissement des normes environnementales décidé, au niveau communautaire, dans le cadre du programme Auto-Oil, en particulier en ce qui concerne les taux de soufre autorisés dans le gazole, va imposer aux compagnies pétrolières des investissements importants pour pouvoir adapter leurs outils de production.

En tout état de cause, la progression des marges de raffinage, en 1997, s’apparente surtout à un phénomène de rattrapage.

ÉVOLUTION DES MARGES DE RAFFINAGE

Source : UFIP - DHYCA

Au niveau de la distribution, il est incontestable que la part de marché détenue par les grandes surfaces (plus de 50% des ventes), qui pratiquent des prix d’appel sur lesquels peuvent difficilement s’aligner les autres réseaux, pèse sur la rentabilité de ce secteur.

Comme l’observe avec raison l’Union française des industries pétrolières (UFIP), le problème devient clairement politique dès lors qu’il se traduit par la disparition de milliers de stations service et d’emplois, et par une désertification grandissante du milieu rural. Cette question appelle une réponse urgente de la part des pouvoirs publics.

L’acuité de la concurrence fait que les marges de distribution sont beaucoup plus faibles en France que dans les autres pays européens. Et c’est en partie pour cela que la totalité des baisses enregistrées sur le marché des produits pétroliers n’a pas été répercutée dans le prix hors taxe des carburants vendus à la pompe : plus que d’une augmentation des marges, c’est donc également de leur reconstitution qu’il faudrait parler.

•  Il reste la question de la fiscalité. Sa responsabilité dans la non-répercussion sur les prix à la pompe de la baisse des cours du brut a été unanimement mise en exergue par les interlocuteurs de votre Rapporteur général, ce qui impose, de toute évidence, une mise au point.

Tout d’abord, votre Rapporteur général n’a jamais prétendu que la baisse du cours du brut aurait dû se traduire par une baisse à due concurrence des prix à la pompe : ses calculs l’avaient d’ailleurs conduit à avancer, comme on l’a vu, un montant compris entre 20 et 40 centimes par litre. Il est, en effet, parfaitement exact que 70% à 80% du prix de vente des carburants routiers correspondent aux taxes prélevées par l’Etat.

Cette situation a bien sûr été aggravée entre 1993 et 1997, lorsque les Gouvernements issus de la précédente majorité ont fait peser sur les ménages l’essentiel des hausses des prélèvements obligatoires et ce, en particulier, au travers de la TIPP :

– le 12 juillet 1993 : +28 centimes par litre sur les quatre carburants routiers (soit une hausse comprise entre +8,57% et +16,09%) ;

– le 11 janvier 1994 : +8,16 centimes, et même +11,38 centimes pour le supercarburant sans plomb (soit une hausse comprise entre +2,3% et +4%) ;

– le 11 janvier 1995 : + 20,51 centimes pour le supercarburant plombé, et même + 27,73 centimes pour le supercarburant sans plomb, mais seulement + 3,57 centimes pour le gazole (soit une hausse comprise entre +1,7% et +8,4%) ;

– le 11 janvier 1996 : + 13 centimes, soit de +3,4% à + 6,1% ;

– en janvier 1997, la hausse était de 7 centimes pour le supercarburant plombé et de 6 centimes pour les autres carburants routiers.

Cet aspect du dossier est bien connu et votre Rapporteur général en avait fait état lors de l’examen du projet de loi de finances pour 1998 ⁽⁶⁾.

Dès lors, on peut affirmer que la France fait partie des pays d’Europe où les prix hors taxes des produits pétroliers sont les plus bas, en raison de la concurrence exercée sur le marché national par la grande distribution qui tire les marges des opérateurs vers le bas et de la pression exercée par la fiscalité : in fine, ses prix TTC font en revanche partie des plus élevés d’Europe.

Pour autant, il faut se garder en la matière de tout jugement excessif.

On observera tout d’abord que depuis 1992 et l’adoption de directives communautaires sur la structure et les taux des accises ⁽⁷⁾, on constate, au sein de l’Union européenne, une tendance à l’égalisation des prix, même si celle-ci est encore loin d’être parfaite (ce qui n’est pas sans poser des problèmes dans certaines zones frontalières). Il est vrai, néanmoins, que cette harmonisation se réalise vers le haut. En tout état de cause, la France, comme d’ailleurs, tous les autres pays de l’Union européenne, respecte aujourd’hui les taux minima fixés par la directive n° 92-82, en particulier en ce qui concerne les supercarburants sans plomb ⁽⁸⁾.

De plus, s’il est vrai que dans l’Union européenne, la France se caractérise par une pression fiscale importante, on note que celle-ci est néanmoins équivalente au Royaume-Uni en ce qui concerne les supercarburants. La comparaison tourne même largement à l’avantage de la France en ce qui concerne le gazole.

Au terme de cette analyse, votre Rapporteur général tient à souligner les conclusions suivantes.

·   Il est exact que les prix des produits pétroliers, du brut au carburant vendu à la pompe, sont largement dictés par les forces du marché.

·   Il est exact qu’entre 70% et 80% du prix des carburants routiers correspond aux taxes prélevées par l’Etat et que ceci atténue très fortement l’impact des variations des cours du pétrole brut.

·   Il n’en est pas moins vrai qu’une chute du prix du pétrole brut, comme celle qui s’est produite en 1997, doit avoir un impact sur les prix de vente des carburants routiers, même si celui-ci ne s’exerce que sur 20% à 30% de ce prix.

·   Il est démontré qu’en 1997, l’intégralité des baisses enregistrées sur le marché des produits pétroliers n’a pas été répercutée dans le prix hors taxe des carburants vendus à la pompe.

·   Ce décalage s’est progressivement résorbé en 1998.

·   Il semble qu’il résultait moins d’une volonté d’augmenter que de reconstituer des marges qui sont effectivement plus basses en France que dans la plupart des autres pays de l’Union européenne.

·   Cette faiblesse des marges s’explique en particulier par :

– une sur-consommation de gazole par rapport aux autres carburants ;

– une pression fiscale importante sur les produits pétroliers ;

– une présence sans doute excessive des grandes surfaces sur le marché de la distribution.

Votre Rapporteur général observe, à cet égard, que la mesure proposée cette année en ce qui concerne le taux de la TIPP représente une bonne nouvelle pour les professionnels comme pour les consommateurs, puisqu’elle engage un rééquilibrage de la fiscalité entre le gazole et le supercarburant dans un cadre global de modération fiscale. D’autres considérations, sur le plan environnemental notamment, ont également été prises en compte.

II.- L’amorce d’un rééquilibrage de la taxation des carburants dans un cadre général de modération fiscale

A.- L’an 1 du rééquilibrage de la fiscalité des carburants, ou la prise en compte de l’environnement dans le calcul de la TIPP

La dimension environnementale de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) n’a pas toujours été prise en compte. La fiscalité assise sur l’énergie a longtemps été considérée comme un simple instrument destiné à contribuer à l’équilibre de la balance commerciale et du solde budgétaire du pays.

Pour autant, la combustion de produits pétroliers étant une source importante de polluants atmosphériques, cette dimension ne pouvait être occultée dès lors que la dégradation de la qualité de l’air devenait un problème réel en termes de qualité de vie voire de santé publique.

Dans ces conditions, on peut considérer que la TIPP est une taxe « liée à l’environnement », même si ce lien n’est pas aussi direct que celui que l’on peut observer, par exemple, avec les taxes sur les déchets, sur les huiles usagées ou sur les émissions de polluants dans l’eau ⁽⁹⁾.

Au demeurant, depuis quelques années, la TIPP est de plus en plus utilisée à des fins environnementales. Plusieurs mesures adoptées récemment peuvent illustrer cette observation :

– depuis 1989, son taux est moins élevé pour l’essence sans plomb : le différentiel est de l’ordre de 30 centimes par litre par rapport au supercarburant plombé ;

– l’article 20 de la loi de finances pour 1996 a baissé, de un franc par litre environ, le taux de la TIPP applicable au GPL et au GNV, qui est passé de 245,67 francs à 74,34 francs pour 100 kg ;

– l’article 26 de la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie du 30 décembre 1996 a prévu le remboursement de la TIPP/TICGN pour les véhicules fonctionnant au GPL/GNV, dans la limite de 12.000 litres par véhicule et par an pour les exploitants de réseaux de transport public en commun de voyageurs, et de 6.500 litres par an pour les taxis ;

– l’article 16 de la loi de finances pour 1998 a de nouveau réduit, de 8% environ, le taux de la TIPP applicable au GPL et au GNV, qui est désormais fixé à 70 francs pour 100 kg.

Incontestablement, ces incitations fiscales sont efficaces, même si la succession de mesures ponctuelles n’est pas forcément de bonne méthode. Le développement du GPL est, à cet égard, significatif, bien qu’il soit évident que d’autres avantages fiscaux ont contribué à l’évolution retracée dans le tableau ci-après (exonération totale ou partielle de taxe sur les véhicules de société, amortissement exceptionnel, exonération de vignette dans de nombreux départements).

Néanmoins, c’est bien sûr la question du gazole qui a focalisé les passions.

La France applique au gazole un régime fiscal très favorable par rapport au supercarburant : l’écart de taxation est en effet de 1,43 franc par litre, contre 0,97 franc en moyenne dans l’Union européenne.

Cet avantage fiscal est à l’origine d’une diésélisation accélérée et sans équivalent du parc automobile français. L’évolution de la part du diesel dans les nouvelles immatriculations de voitures particulières neuves témoigne de son impact sur les comportements des consommateurs, même si la tendance semble s’inverser depuis 1995.

Au 1er janvier 1998, la part du diesel dans l’ensemble du parc automobile français atteignait 38,1%.

Comme on l’a vu, l’augmentation de la consommation de gazole, qui s’accompagne d’une baisse de l’ensemble des consommations de supercarburant, est donc spectaculaire.

Depuis plusieurs années, nombreux sont ceux qui plaident en faveur d’un rééquilibrage fiscal destiné à mettre fin progressivement à cette déformation de la structure du parc automobile français ou, tout au moins, à rapprocher les différents types de carburant de niveaux de prix plus conformes aux coûts externes qu’ils occasionnent ⁽¹⁰⁾. Trois arguments plaident effectivement en faveur de cette réorientation.

·  Le premier est d’ordre environnemental. Sur les avantages ou les inconvénients respectifs des différents types de carburants, votre Rapporteur général se gardera de tout jugement péremptoire. Le gazole, qui émet moins de CO², est préférable à l’essence du point de vue de l’effet de serre et des modifications climatiques. En revanche, l’essence a une moindre responsabilité en ce qui concerne les émissions d’oxydes d’azote (NOX), qui contribuent à la hausse du niveau d’ozone dans les basses couches de l’atmosphère (pics de pollution). Il semble néanmoins, en l’état actuel des connaissances, que la responsabilité du gazole dans les émissions de particules fines, qui ont des effets préoccupants sur la santé de l’homme, permet de départager les deux types de carburants et donc de plaider en faveur d’une réduction de l’avantage fiscal dont bénéficie, paradoxalement, le plus nocif des deux.

Au demeurant, même en admettant que leurs « qualités environnementales » soient équivalentes, un avantage fiscal de 1,43 franc par litre ne serait pas justifié pour autant.

·  Le second argument tient, comme on l’a vu, aux difficultés de l’industrie française du raffinage, qui, compte tenu de la surconsommation française de gazole, ne peut adapter son appareil de production à la demande et doit, dans le même temps, importer du gazole et exporter de l’essence.

·  Le troisième argument est d’ordre budgétaire : la croissance de l’utilisation du carburant le moins taxé pèse fortement sur le rendement de la fiscalité pétrolière : à législation constante, les recouvrements de TIPP ne cessent de diminuer ⁽¹¹⁾.

Pour autant, le souci de ne pas déstabiliser l’industrie automobile française et de préserver les ménages d’une hausse excessive des taxes sur le gazole plaidait en faveur d’un rééquilibrage progressif s’inscrivant dans un cadre général de modération fiscale d’autant plus nécessaire que la France fait partie des pays d’Europe où les taxes sur les carburants occupent une place importante.

Tel est le sens de la mesure proposée par le Gouvernement.

·  Il est proposé d’aligner l’écart français de taxation entre le gazole et le supercarburant sans plomb sur l’écart moyen communautaire sur une durée de sept ans.

·  Cette mesure se traduira, le 11 janvier prochain, par une hausse de la TIPP sur le gazole de 7 centimes par litre (+2,9%), soit une augmentation inférieure à celle votée l’année dernière, qui pouvait déjà elle-même être avantageusement comparée aux mesures prises les années précédentes.

·  En revanche, il est proposé que la TIPP n’augmente pas pour l’essence sans plomb, le gaz de pétrole liquéfié (GPL) et le gaz naturel véhicules (GNV). C’est la première fois depuis vingt ans que les taxes sur l’essence n’augmenteront pas d’une année sur l’autre.

·  Il est par ailleurs proposé d’actualiser les tarifs de la TIPP sur le supercarburant plombé et de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel dans la même proportion que l’indice des prix à la consommation, soit +0,9%.

Au total, la mesure poursuit clairement deux objectifs :

– réorienter les comportements d’achat de véhicules vers des modes de transport moins polluants ;

– ne pas peser trop fortement sur le pouvoir d’achat des consommateurs. La non-indexation du supercarburant sans plomb représente une perte budgétaire de 535 millions de francs (dont 91 millions de francs au titre de la TVA). L’augmentation du gazole est modeste : hors indexation, la hausse n’est finalement que de 4,8 centimes. Il est par ailleurs intéressant d’observer que cette réforme devrait également avoir des effets redistributifs. En effet, plus le revenu est élevé, plus la part des ménages disposant d’au moins un véhicule l’est également. En outre, au sein des ménages équipés d’un véhicule, la part de véhicules fonctionnant au gazole est plus faible pour les ménages disposant de bas revenus que pour les ménages des derniers déciles. Enfin, plus le niveau de revenu est élevé, plus la consommation moyenne, le nombre de kilomètres parcourus, et donc le nombre de litres de gazole consommés sont importants.

Ainsi, le ministère de l’économie et des finances a tenté d’évaluer l’impact sur les ménages qui utilisent un véhicule gazole de la mesure proposée par le présent article. Le tableau ci-après montre que la perte est non seulement modeste mais croissante avec le revenu.

B.- La rebudgétisation de la redevance perçue au profit
du fonds de soutien aux hydrocarbures

Il convient néanmoins d’expliquer pourquoi les tarifs applicables aux carburants automobiles augmentent de 0,39 centime par litre en sus des mesures d’actualisation proposées par le présent article. Cette variation n’est qu’apparente : elle correspond en effet à la réintégration dans la TIPP d’une redevance d’un montant équivalent qui était perçue sur ces mêmes carburants au profit du fonds de soutien aux hydrocarbures (FSH). Il est proposé d’abroger l’article 266 ter du code des douanes (paragraphe III du présent article).

Le Gouvernement a en effet décidé que les interventions de l’Etat correspondant aux missions actuelles du FSH, à savoir le développement de la recherche et de la production d’hydrocarbures, seraient désormais financées à partir du budget général. Cette décision participe d’une louable volonté de limiter le champ des prélèvements affectés.

Une dotation de 280 millions de francs, équivalente aux recettes actuelles du FSH, est donc inscrite, en contrepartie, au budget de l’Etat.

En conséquence, il est proposé, à l’article 51 du présent projet de loi de finances, auquel on pourra se reporter, de supprimer le compte spécial du Trésor n° 902-12 « Fonds de soutien aux hydrocarbures et assimilés ».

Il conviendra désormais d’être attentif à la continuité effective des efforts de l’Etat en matière d’exploration-production. Le FSH a longtemps été considéré, en effet, comme un outil indispensable au maintien et à l’amélioration de la compétitivité des entreprises françaises dans ce secteur.

Les tableaux ci-après prennent en compte cette rebudgétisation de la redevance du FSH.

C.- L’incidence budgétaire

L’incidence des mesures proposées est estimée à 2.780 millions de francs. Le tableau ci-après en récapitule les principaux éléments.

Les recouvrements de TIPP pour 1998 font l’objet d’une révision à la hausse de +0,5 milliard de francs, par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, sur la base des recouvrements constatés sur les sept premiers mois de l’année. La consommation est, en effet, moins orientée à la baisse que prévu, même si la substitution du gazole au supercarburant se poursuit.

L’évaluation proposée pour 1999 repose sur une hypothèse de progression de la consommation globale des produits pétroliers de 1,93% par rapport à 1998. Compte tenu de la non-indexation du supercarburant sans plomb, qui se traduit par une perte budgétaire de 444 millions de francs au titre de la seule TIPP, les recettes devraient donc s’établir à 160,1 milliards de francs, hors TVA.

III.- Des dispositions particulières pour certaines utilisations professionnelles de gazole

Le paragraphe IV du présent article propose que le relèvement des taxes sur le gazole s’accompagne de dispositions particulières pour le transport public de marchandises, comme l’avait recommandé notre collègue, Mme Nicole Bricq, dans son récent rapport d’information sur la fiscalité écologique ⁽¹²⁾. Le mécanisme repose sur un système de remboursement d’une fraction de la hausse de la TIPP applicable à ce carburant.

Plusieurs arguments plaidaient en faveur de ce dispositif.

·  En premier lieu, on rappellera que l’un des objectifs des mesures proposées cette année en matière de TIPP est de réorienter les comportements d’achat vers des véhicules moins polluants. Mais ce choix ne saurait concerner les transporteurs routiers qui, à la différence des particuliers, n’ont guère le choix de leur carburant, les possibilités de substitution étant, dans leur cas, beaucoup plus limitées : la totalité ou presque des véhicules industriels fonctionne au gazole.

·   En second lieu, on connaît la situation difficile de ce secteur d’activité et les carburants occupent un poids important dans le prix de revient du transport routier (plus de 15% des charges d’exploitation). Il était donc nécessaire de tenir compte de cette situation, et notamment à un moment où un effort de modernisation économique et sociale (réduction du temps de travail, formation, cessations anticipées d’activité, reconnaissance du fait syndical et organisation de son exercice, mise en place d’un salaire mensuel professionnel garanti...) est entrepris par la profession, sous le regard attentif du Gouvernement. Du reste, l’absence de mesure de compensation aurait pour conséquence inévitable de freiner des efforts d’investissements qui sont favorables à l’environnement dans la mesure où les camions les plus récents sont également les moins polluants.

·  Enfin, comme on l’a vu, le gazole n’est pas moins taxé en France que dans les autres pays européens : notre pays se situe au quatrième rang parmi les quinze Etats membres, après le Royaume-Uni, l’Italie et la Suède. Dès lors qu’il était décidé de relever, même modérément, la fiscalité applicable à ce carburant, il était indispensable de préserver le secteur des transports routiers qui est soumis à une concurrence européenne dont l’intensité sera croissante du fait de la libéralisation complète du cabotage routier à compter du 1er juillet dernier.

Sur le plan communautaire précisément, la possibilité d’instituer un carburant utilitaire est prévue par la directive n° 92/81 du 19 octobre 1992 sur l’harmonisation des structures des droits d’accises sur les huiles minérales.

Son article 8-4 prévoit en effet que « le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser un État membre à introduire des exonérations pour des réductions supplémentaires pour des raisons de politique spécifique.

Tout Etat membre souhaitant introduire une telle mesure en informe la Commission et lui communique également toutes les informations pertinentes ou nécessaires. La Commission informe les autres Etats membres de la mesure proposée dans un délai d’un mois.

Le Conseil est réputé avoir autorisé l’exonération ou la réduction proposée si, dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle les autres Etats membres ont été informés conformément au deuxième alinéa, ni la Commission, ni aucun Etat membre n’a demandé que cette question soit examinée par le Conseil ».

Son article 8-8 précise que « les Etats membres ont la faculté de donner effet aux exonérations ou réductions du taux d’accises visées au présent article au moyen d’un remboursement de l’accise payée ».

On observera que les Pays-Bas ont déjà fait usage de ces dispositions. La décision 97/425 CE du 30 juin 1997 les a autorisés à pratiquer « une réduction des taux d’accises sur le diesel utilisés par les véhicules utilitaires, à condition que le taux d’accises respecte le taux minimal prévu par la législation communautaire ⁽¹³⁾. Cette autorisation est valable « jusqu’au 31 décembre 1998, à moins que, avant cette date, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, décide s’il convient de modifier ou de proroger ces dérogations en toute ou partie pour une nouvelle période déterminée ». Les Pays-Bas ont mis en place ce carburant professionnel le 1er juillet 1997 à travers un mécanisme semblable à celui proposé par le présent article.

La France a donc officiellement demandé, le 24 juillet dernier, à la Commission européenne, « l’autorisation d’appliquer, à partir du 11 janvier 1999, un taux d’accise différencié sur le gazole utilisé par les véhicules de transport routier de marchandises ». Elle n’a reçu, à ce jour, aucune réponse : c’est donc à la fin du mois d’octobre seulement qu’elle pourra considérer disposer d’une autorisation tacite.

·  Les dispositions prévues par le présent article concernent les entreprises propriétaires ou, en leur lieu et place, les entreprises titulaires soit d’un contrat de crédit-bail, soit d’un contrat de location de deux ans ou plus et comportant une faculté d’achat :

– de véhicules routiers à moteur destinés au transport de marchandises et dont le poids total autorisé en charge (PTAC) est égal ou supérieur à 12 tonnes ;

– de véhicules tracteurs routiers dont le poids total roulant (PTRA) est égal ou supérieur à 12 tonnes. Cette disposition vise le cas des véhicules articulés composés d’un tracteur auquel peut être attelé une ou plusieurs remorques.

Ce seuil de 12 tonnes apparaît tout à fait pertinent. Il correspond en effet à la limite communautaire retenue pour l’assujettissement à la taxe à l’essieu conformément à la directive n° 93/89/CEE du Conseil du 25 octobre 1993 ⁽¹⁴⁾. Il a d’ailleurs également été choisi par les Pays-Bas. Surtout, il correspond plus ou moins à la limite qui sépare les véhicules utilisés par le transport pour compte propre et le transport pour compte de tiers, voire le transport national et le transport international, ce dernier étant bien sûr plus directement affecté par la concurrence internationale. Les fourgonnettes, les utilitaires légers, les autocars et les autobus ne sont donc pas concernés.

·  Le mécanisme du remboursement s’appliquera aux acquisitions de gazole effectuées à compter du 11 janvier 1999. Il pourra être mis en œuvre avec un décalage d’un an : la période couverte s’entend en effet de la période comprise entre le 11 janvier d’une année et le 10 janvier de l’année suivante, et les entreprises concernées pourront adresser leur demande à la direction générale des douanes et droits indirects à partir du 12 janvier de l’année suivant la période au titre de laquelle le remboursement est sollicité.

Ce système est donc différent de la solution retenue pour les taxis : ces derniers peuvent en effet obtenir un remboursement a priori de la TIPP sur les carburants qu’ils utilisent dans une limite de 5.000 litres par an et par véhicule (article 265 sexies du code des douanes). Le choix d’un mécanisme ex post est ici clairement destiné à lutter contre les fraudes.

Les modalités d’application de ce dispositif seront fixées par décret. D’après les indications transmises à votre Rapporteur général, les demandes de remboursement devront faire l’objet d’une déclaration annuelle, par entreprise, avec une individualisation des véhicules concernés et sans possibilité de compensation entre eux.

·  Le système garantit un traitement identique de tous les transporteurs de l’Union européenne sur le territoire français, dès lors qu’ils sont en mesure de justifier qu’ils ont acquis du gazole en France et que celui-ci a bien été utilisé par des véhicules de plus de 12 tonnes immatriculés dans l’un des Etats membres.

·  Le calcul du remboursement obéit à un mécanisme complexe. En fait, deux taux de TIPP, fixés en francs par hectolitre, vont désormais coexister :

– le taux de droit commun (241,18 FSH inclus en 1998, 248,18 en 1999) ;

– le taux réservé aux usages professionnels : il est égal au taux applicable à ce type d’utilisation au cours de l’année N-1 augmenté d’une somme correspondant au produit de la taxe sur le supercarburant sans plomb au cours de l’année N-1 par la variation des prix à la consommation.

La compensation sera égale à la différence entre ces deux taux.

Ainsi, pour la période du 11 janvier 1999 au 10 janvier 2000 :

– le taux de droit commun sera de 248,18 ;

– le taux des usages professionnels sera de 241,18 (taux gazole 1998) + 3,46 (0,9% de 384,23, c’est-à-dire du taux applicable au supercarburant sans plomb en 1998), soit 244,64.

La compensation sera donc de 3,54 centimes par litre.

Pour la période du 11 janvier 2000 au 10 janvier 2001, le taux des usages professionnels sera de 244,64 + le pourcentage d’inflation appliqué à 384,62 (taux du supercarburant sans plomb en 1999). Si le taux d’inflation devait être de 1,3% comme prévu et dans l’hypothèse d’une reconduction à l’identique des mesures proposées cette année en matière de TIPP, la compensation correspondra à la différence entre un taux de 255,18 et un taux de 249,64, soit 5,54 centimes.

Le choix d’une indexation automatique du taux de TIPP applicable au gazole consommé par les camions de plus de 12 tonnes est tout à fait légitime. Celui de caler cette indexation sur le taux de TIPP applicable au supercarburant et non au gazole est plus surprenant et ne facilite pas la lecture du dispositif. Parmi les arguments invoqués pour justifier cette solution, seul le souci de limiter le montant du remboursement semble convaincant : le taux du supercarburant sans plomb étant supérieur à celui du gazole, la majoration annuelle du taux du gazole professionnel résultant de cette indexation sera supérieure.

On ajoutera qu’en tout état de cause, les deux taux d’accise pour le gazole demeureront nettement supérieurs au taux minimum déterminé au niveau communautaire : la France aurait d’ailleurs tout intérêt à œuvrer en faveur d’un relèvement de ces minima communautaires, en relançant les négociations en cours sur la proposition de directive du Conseil restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques, conformément au souhait exprimé par de nombreux parlementaires ⁽¹⁵⁾.

·  Il faut préciser, enfin, que le remboursement est plafonné à 40.000 litres de gazole par an et par véhicule ⁽¹⁶⁾.

On imagine aisément la charge que va représenter la gestion de ce dispositif. Ce sont plusieurs dizaines de milliers d’entreprises qui vont adresser, chaque année, au service des douanes compétent, leurs demandes de remboursement ⁽¹⁷⁾. Par définition, le contrôle des déclarations sera difficile : il pourrait néanmoins être mis en oeuvre sur la base des articles 65 (droit de communication particulier à l’administration des douanes), 352 et 354 (prescription triennale, contre les redevables ou contre l’administration) du code des douanes.

Le nombre de camions concernés est également difficile à mesurer. Plus de 150.000 camions français de plus de 12 tonnes seraient actuellement en circulation, auxquels il faut ajouter environ 200.000 tracteurs. Le nombre des véhicules étrangers concernés pourrait être de l’ordre de 60.000 par an.

La consommation totale des véhicules de plus de 12 tonnes étant estimée à 8 millions de mètres cubes, le coût du remboursement, qui n’aura d’incidence qu’à compter de l’exercice 2000, pourrait être de l’ordre de 320 millions de francs.

A terme, on peut se demander si la France ne sera pas conduite à mettre en place un carburant « dédié » pour le transport routier de marchandises, qui serait servi dans des pompes spécifiques et qui ferait l’objet d’un marquage de couleur afin de détecter les fraudes éventuelles. Cette solution, qui avait été recommandée par M. Gérard Fuchs dans son rapport sur l’automobile ⁽¹⁸⁾, est d’ailleurs celle que les Pays-Bas envisagent, à terme, de mettre en place. Sa gestion serait sans doute beaucoup plus simple.

*

* *

La Commission a examiné un amendement de suppression présenté par M. Marc Laffineur.

M. Marc Laffineur a déclaré ne pas être opposé à un rééquilibrage entre la fiscalité du gazole et celle de l’essence, mais a considéré qu’il conviendrait de poursuivre cet objectif à travers une baisse du taux de TIPP applicable au supercarburant sans plomb, la France détenant un triste record en matière de prélèvements obligatoires parmi les pays industrialisés.

M. Gérard Fuchs s’est étonné des motivations attachées à cet amendement de suppression, ses signataires ayant, de 1993 à 1997, appartenu à une majorité qui avait pratiqué une politique diamétralement opposée.

Votre Rapporteur général a rappelé que, sur cette période, l’augmentation de la TIPP avait été très importante. Il a jugé que la solution proposée par le Gouvernement avait su trouver un point d’équilibre, puisqu’elle conciliait à la fois la nécessité d’opérer un rattrapage du gazole vis-à-vis du supercarburant sans plomb et un légitime souci de modération fiscale. Il a relevé, à cet égard, que, pour la première fois depuis vingt ans au moins, la fiscalité applicable au supercarburant sans plomb ne serait pas alourdie.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. Yves Cochet, visant à augmenter de 15 centimes par litre et par an, sur une période de cinq ans, le taux de TIPP applicable au gazole.

M. Yves Cochet a exposé la philosophie qui présidait aux trois amendements déposés par lui en matière de TIPP : décourager la pollution en augmentant la TIPP pesant sur le gazole, encourager les comportements écologiques en réduisant la TIPP sur les carburants les moins polluants, stabiliser les prélèvements sur les carburants dont les vertus écologiques sont encore insuffisamment établies. Il a rappelé qu’un récent rapport de l’Institut national de l’environnement et des risques (INERIS) avait chiffré à 31 milliards de francs les coûts de santé publique dus à l’usage de carburants polluants dans le transport automobile, dont 6 milliards de francs imputables aux décès et 25 milliards de francs imputables au coût de la morbidité, notamment les soins aux malades et l’absentéisme au travail. Développant le premier volet de la philosophie ci-avant évoquée, il a expliqué que cet amendement était plus volontariste que la proposition du Gouvernement, puisqu’il prévoyait de réduire, sur une période de cinq ans, et grâce à une augmentation annuelle de 15 centimes par litre et par an du taux applicable au gazole, l’avantage comparatif indu accordé à ce carburant sur le surpercarburant sans plomb. Désireux d’encourager les comportements écologiques, il a évoqué un autre amendement visant à diminuer les taux de TIPP sur le gaz de pétrole liquéfié (GPL) et sur le gaz naturel véhicule (GNV). S’appuyant sur le troisième volet de cette philosophie, il a approuvé la décision gouvernementale de geler la fiscalité applicable au supercarburant sans plomb.

Mme Nicole Bricq a déclaré que, sur le fond, un relèvement de 15 centimes par an des taxes sur le gazole irait dans le bon sens. Elle a cependant considéré que l’arbitrage effectué par le Gouvernement sur le délai de sept ans constituait un compromis équilibré entre des intérêts jugés inconciliables encore peu de temps auparavant. Estimant qu’il convenait de tenir compte du contexte économique et fiscal des décisions relatives à la TIPP, elle a jugé qu’il était certes possible d’avoir une attitude plus volontariste en matière de GPL et de GNV, mais qu’il valait mieux s’en tenir au texte du Gouvernement pour ce qui concernait le gazole.

M. Jean-Jacques Jégou a rappelé son attachement au développement des énergies propres. Il a indiqué que les démarches qu’il préconisait depuis quelques années en la matière semblaient, d’ailleurs, susciter l’intérêt de l’actuel ministre de l’environnement. Il a redit sa conviction que, le coût d’un équipement au GPL ou au GNV étant, en moyenne, trop élevé pour les simples particuliers, il conviendrait d’instaurer une aide publique à l’achat de « véhicules propres ». Il a insisté sur la nécessité de procéder également à un équipement accéléré des autobus et autres véhicules utilitaires, qui s’avèrent être les plus polluants dans la circulation urbaine, alors même qu’ils ne sont pas concernés par le mécanisme de la pastille verte.

M. Jean-Pierre Brard a approuvé les observations de Mme Nicole Bricq et de M. Jean-Jacques Jégou. Il a estimé que la « Journée sans automobile », organisée le 22 septembre dernier, suggérait que le monde politique était parfois plus frileux que les citoyens. Il a jugé qu’il était possible d’accentuer les efforts de promotion du GPL et du GNV, en particulier à la RATP, comme le réclamait M. Jean-Jacques Jégou.

M. Maurice Adevah-Pœuf s’est félicité de ce consensus général. Il a noté que, cependant, l’opinion publique semblait être assez versatile, comme pouvait le suggérer le succès des manifestations automobiles qui ont débuté une semaine après la « Journée sans automobile ». Il a fait part de son intention de contribuer à la promotion de véhicules propres en évoquant un amendement, portant sur la deuxième partie du présent projet de loi de finances, visant à aider à l’installation d’équipements anti-pollution sur les bus construits après 1991.

Votre Rapporteur général s’est dit défavorable à l’amendement proposé par M. Yves Cochet relatif à la fiscalité du gazole. Il a rappelé que la solution proposée par le Gouvernement était équilibrée et qu’il convenait de ne pas pénaliser, par un rattrapage trop rapide, des catégories de population qui n’étaient pas nécessairement parmi les plus aisées. En revanche, il a affirmé adhérer à l’objectif de favoriser les comportements écologiques et s’est dit favorable aux deux amendements présentés par M. Yves Cochet, visant à réduire la TIPP respectivement sur le GPL et sur le GNV.

La Commission a ensuite rejeté le premier de ces amendements.

Puis elle a examiné deux amendements soumis à discussion commune, présentés respectivement par M. Charles de Courson et M. Laurent Dominati, tendant à diminuer la fiscalité applicable au supercarburant sans plomb et à stabiliser celle applicable au gazole.

M. Charles de Courson a affirmé que le véritable problème de la TIPP était son niveau globalement trop élevé, qui incitait par exemple les frontaliers à s’approvisionner dans les pays limitrophes, comme la Belgique ou le Luxembourg, où la fiscalité des carburants est plus modérée. Il a dénoncé la logique qui consistait à augmenter à nouveau la TIPP, tout en mettant en place un mécanisme complexe de compensation à destination des transporteurs routiers, en vue de se concilier leurs bonnes grâces. Il a estimé que, pour éviter de construire cette véritable « usine à gaz », il convenait de réduire le niveau de la TIPP. Il a relevé que ce serait, au demeurant, bien plus compatible avec les orientations retenues par nos partenaires de la Communauté européenne.

M. Gilbert Gantier a noté que la hausse de la fiscalité applicable au gazole, proposée par le Gouvernement, conduisait à augmenter la recette globale de TIPP. Il a estimé que la véritable vertu nécessitait, en fait, d’augmenter la fiscalité du gazole pour réduire son avantage comparatif, tout en diminuant la fiscalité applicable au supercarburant sans plomb, pour opérer cet indispensable rattrapage à produit fiscal constant.

Votre Rapporteur général a estimé que chacun pouvait mesurer à son juste prix l’acte de contrition de l’actuelle opposition, qui s’était montrée moins soucieuse de limiter l’augmentation de la pression fiscale entre 1993 et 1997. Il a redit sa conviction que l’article 18, dans le texte du Gouvernement, constituait une solution équilibrée.

M. Marc Laffineur a souhaité que votre Rapporteur général abandonne à l’avenir cette attitude peu constructive qui consiste, en ressassant toujours les mêmes arguments, à renvoyer l’actuelle opposition aux décisions prises de 1993 à 1997. Il a estimé que, si ce souhait n’était pas exaucé, l’opposition se verrait obligée de parler à nouveau du déficit historique trouvé à son arrivée au pouvoir, en mars 1993.

Votre Rapporteur général a indiqué qu’il essayait toujours de trouver une vraie réponse aux faux arguments présentés, trop souvent, par l’opposition. Il a estimé que ses réponses passaient par la réaffirmation d’un certain nombre de faits objectifs, par exemple en matière de TIPP.

M. Charles de Courson a rappelé que le groupe UDF s’était, à l’époque, opposé aux augmentations de la TIPP, tant en commission qu’en séance publique.

La Commission a ensuite rejeté ces deux amendements.

Elle a ensuite adopté deux amendements présentés par M. Yves Cochet :

– le premier abaissant de 70 francs à 65,71 francs pour 100 kg le taux de TIPP applicable au GPL, ce qui correspond au minimum communautaire (amendement n° I-19) ;

– le second abaissant de 60 francs à 55 francs pour 100 m3 le taux applicable au GNV (amendement n° I-20).

La Commission a ensuite adopté deux amendements rédactionnels présentés par votre Rapporteur général, clarifiant les modalités d’évolution de la fraction de TIPP sur le gazole qui sera remboursée aux transporteurs routiers (amendements n° I-21, et I-22), puis l’article 18 ainsi modifié.

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Articles additionnels après l’article 18

Modification du régime fiscal de l’aquazole.

Texte de l’article additionnel :

I.- Le tableau B du 1 de l’article 265 du code des douanes est ainsi complété :

II.- L’article 266 quater du code des douanes est ainsi modifié :

1. Le tableau est ainsi complété :

2. Le 4ème alinéa est ainsi rédigé :

« b) Pour le gazole et l’émulsion d’eau dans du gazole, les taux de taxe intérieure de consommation applicables à ces produits. »

II.- La perte de recettes est compensée par la majoration à due concurrence des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Observations et décision de la Commission :

La Commission a examiné deux amendements identiques présentés par Mme Nicole Bricq et M. Michel Bouvard, tendant à exonérer de TIPP la part d’eau contenue dans l’aquazole.

Le terme d’« aquazole » correspond en fait à l’appellation commerciale d’un produit mis au point par le groupe pétrolier Elf : il s’agit d’un mélange émulsionné d’eau (13%), de gazole (84%) et d’additifs organiques (3%), qui peut être utilisé par les bus urbains. Sa principale vertu est d’ordre environnemental : il permet une réduction des émissions de Nox (-15 à -30%), de particules solides (-10 à -50%), de CO2 (-1% à -4%), ainsi que de l’opacité des fumées (-30 à -80%). Par ailleurs, il peut être utilisé sans modification des moteurs, y compris par des autobus anciens.

Jusqu’à présent, ce carburant ne dispose pas d’une « autorisation de mise sur le marché ». Il n’est donc utilisé que sur la base de dérogations accordées ponctuellement par le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie (à Lyon, Villefranche-sur-Saône et Chambéry notamment). Mais ses qualités environnementales ont suscité l’intérêt de la RATP, qui envisage d’y recourir, dans un avenir proche, sur une plus grande échelle.

Le développement de l’aquazole se heurte néanmoins à un régime fiscal défavorable : la part d’eau contenue dans ce carburant est en effet également soumise à la TIPP, ce qui est d’autant plus pénalisant que son utilisation entraîne par ailleurs une légère surconsommation.

C’est pourquoi le présent amendement propose que le taux de TIPP applicable à ce produit, qui n’est d’ailleurs pas désigné sous son nom commercial mais en fonction de ses qualités techniques (« émulsion d’eau dans du gazole stabilisée par des agents tensio-actifs, dont la teneur en eau est égale ou supérieure à 7% en volume sans dépasser 20% en volume »), soit fixé à un niveau inférieur de 15% par rapport à celui du gazole ⁽¹⁹⁾. Dans les départements d’outre-mer, de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion, le taux de la taxe sera néanmoins fixé, comme actuellement, par le conseil régional.

Le coût de cette mesure serait bien sûr extrêmement modeste : 1,5 million de francs pour 2.000 m3 par exemple, ce qui correspond au volume dont la mise sur le marché a été autorisée du 1er avril 1998 au 31 mars 1999 ⁽²⁰⁾. L’autorisation a néanmoins été portée à 5.000 m3 pour la période du 1er octobre 1998 au 31 mars 1999 et on ne peut exclure une montée en puissance progressive de ce carburant. Mais celle-ci suppose, au minimum, l’exonération de la part d’eau, ce qui ne doit pas être assimilé à une mesure incitative, mais plutôt à une mesure de neutralité fiscale.

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Mme Nicole Bricq a expliqué que ce nouveau carburant était particulièrement performant sur le plan environnemental. Elle a indiqué que le plan Bus 2000 de la RATP prévoyait l’équipement de plus de 200 bus à l’aquazole, ajoutant que la pollution par passager due aux bus ne représentait que 4% de la pollution totale en ville. Après avoir précisé que l’eau représentait entre 11% et 15 % de la composition de ce produit, elle a considéré qu’il était logique d’exonérer cette part de tout prélèvement fiscal.

Votre Rapporteur général s’est déclaré favorable à ces amendements, en précisant que le coût de cette mesure serait en tout état de cause assez modeste.

La Commission a adopté ces amendements identiques (amendement n° I-23).

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La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Yves Cochet, proposant de réduire progressivement, sur une période de cinq ans, le volume de carburants en franchise de TIPP dont bénéficient actuellement les chauffeurs de taxis.

Mme Nicole Bricq a fait état de la totale opposition des chauffeurs de taxis à cette mesure, précisant qu’ils étaient, en revanche, favorables à une extension du volume de GPL défiscalisé dont ils disposent par ailleurs.

Votre Rapporteur général a considéré que les mesures positives étaient toujours préférables aux dispositions coercitives.

Sous réserve de l’adoption d’une mesure incitative, M. Yves Cochet a retiré son amendement.

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Augmentation du volume de GPL défiscalisé pour les taxis.

Texte de l’article additionnel :

I.- L’article 265 sexies du code des douanes est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« A compter du 1er janvier 1999, la limite visée au premier alinéa est fixée à 9000 litres pour le gaz naturel véhicules et la taxe intérieure sur les produits pétroliers pour le gaz de pétrole liquéfiée carburant ».

II.- Les pertes engendrées par l’application du I sont compensées par une majoration à due concurrence des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Observations et décision de la Commission :

La Commission a examiné un amendement présenté par Mme Nicole Bricq portant de 6500 litres à 9000 litres par an le volume de GPL exonéré de TIPP dont disposent les chauffeurs de taxis.

On rappellera qu’en ce qui concerne les carburants utilisés par les chauffeurs de taxis, deux dispositifs coexistent actuellement :

– l’article 265 sexies du code des douanes dispose que « le taux de la TIPP perçue sur les carburants utilisés par les chauffeurs de taxi est réduit de 100% dans la limite de 5000 litres par an pour chaque véhicule » ;

– depuis l’article 26 de la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie du 30 décembre 1996, les taxis bénéficient également d’une exonération de TIPP pour leur consommation de GPL, à hauteur de 6500 litres par an.

Il semble néanmoins que l’exonération de GPL ne soit pas suffisamment attractive : hors taxes, le gazole est moins cher que le GPL et de surcroît, la consommation de GPL est légèrement plus importante. L’utilisation du GPL par les taxis reste donc marginale (une opération de partenariat est actuellement menée entre Total et les taxis G7 par exemple).

Il peut donc sembler justifié de relever ce seuil de GPL défiscalisé, en le portant de 6500 litres à 9000 litres.

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La Commission a adopté cet amendement (amendement n° I-24).

Article 19

Application du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée aux abonnements souscrits pour la fourniture de gaz et d'électricité.

Texte du projet de loi :

I. A l’article 279 du code général des impôts, il est rétabli un b decies ainsi rédigé :

“ b decies. les abonnements relatifs aux livraisons d’électricité et de gaz combustible, distribués par réseaux publics ; ”.

II. Au deuxième alinéa du 2° du 1 du I de l’article 297 du code général des impôts, la référence : “ b nonies ” est remplacée par la référence : “ b decies ”.

Exposé des motifs du projet de loi :

Il est proposé de réduire le coût des abonnements relatifs aux livraisons d’électricité et de gaz combustible et d’alléger ainsi d’autant le budget des ménages, notamment modestes.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose de revenir sur une mesure mise en œuvre par la précédente majorité, en assujettissant de nouveau au taux réduit de la TVA (5,5%), au lieu du taux normal (20,6%), les abonnements relatifs aux livraisons d’électricité et de gaz combustible.

I.- Des abonnements soumis au taux normal de la TVA depuis le 1er janvier 1995

Jusqu’à la loi de finances pour 1989, les abonnements et la consommation d’électricité, de gaz et d’énergie calorifique, étaient soumis au taux normal de la TVA.

·   Afin d’alléger la charge fiscale pesant sur les ménages, et notamment les plus modestes d’entre eux, au titre de la fiscalité indirecte, l’article 9 de la loi de finances pour 1989 a soumis au taux réduit les abonnements relatifs aux livraisons d’électricité et de gaz (à compter du 10 octobre 1988), ainsi que d’énergie calorifique (à compter du 1er novembre).

·   Cette mesure a été abrogée, pour des raisons essentiellement budgétaires, par l’article 12 de la loi de finances pour 1995. Depuis le 1er janvier 1995, les abonnements et la consommation d’énergie sont donc de nouveau soumis au taux normal de la TVA.

Le présent article propose, en ce qui concerne les abonnements de gaz et d’électricité, de revenir au régime qui a prévalu entre 1989 et 1995, à savoir l’assujettissement au taux réduit de la TVA ⁽²¹⁾.

II.- Un retour au taux réduit de la TVA pour les abonnements de gaz et d’électricité

Dans le même esprit que celui qui avait présidé à la mesure mise en oeuvre dans le cadre de la loi de finances pour 1989, le Gouvernement propose, à travers le présent article, d’inscrire de nouveau les abonnements de gaz et d’électricité sur la liste des prestations de services soumises au taux réduit de la TVA.

·   Techniquement, la mesure est simple. Elle consiste à viser au b decies de l’article 279 du code général des impôts, abrogé à compter du 1er janvier 1995, « les abonnements relatifs aux livraisons d’électricité et de gaz combustible, distribués par réseaux publics ». Corrélativement, le taux applicable en Corse sera de 2,10%.

·   L’extension du taux réduit n’est pas limitée aux usages domestiques comme en 1989. Cette différence n’aura pas d’incidence pour les entreprises qui, en tout état de cause, peuvent déduire la TVA afférente à leurs abonnements. En revanche, cela signifie qu’elle bénéficiera aussi à certains assujettis partiels ou non assujettis : les professions libérales non soumises à la TVA par exemple, ou les administrations.

·   Sur le fond, cette mesure présente de nombreux avantages.

Tout d’abord, il s’agit d’un allégement substantiel de la fiscalité indirecte : le coût de la mesure est de 4 milliards de francs.

Ensuite, cet allégement profitera à l’ensemble des ménages. Il se traduira par une baisse d’impôt pour les 27 millions d’abonnés concernés.

Par ailleurs, la répercussion sur les prix de cette baisse de TVA pourra être contrôlée par le Gouvernement : on rappellera, en effet, que le prix (hors taxes) de l’électricité fait l’objet d’un encadrement réglementaire ⁽²²⁾.

Enfin, ce sont les ménages modestes, pour lesquels l’abonnement représente une part plus importante dans la facture totale, qui en seront les principaux bénéficiaires.

Bien sûr, l’impact est limité pour chaque ménage considéré individuellement. Mais ceci est la conséquence inévitable d’une mesure à assiette large.

III.- Une mesure de progrès qui doit néanmoins être confortée

Votre Rapporteur approuve le principe d’une baisse de la TVA sur les abonnements de gaz et d’électricité. Néanmoins, cette mesure doit encore être confortée.

·   La baisse de TVA doit être étendue, comme en 1989, aux abonnements aux réseaux de chaleur.

Leur exclusion serait, en effet, injuste d’un point de vue social. 350 réseaux publics de distribution de chaleur assurent actuellement le chauffage de 800.000 à un million de logements, soit environ 2,5 millions de personnes, dont plus de 80% résident en habitat social, dans des quartiers souvent difficiles. Ces familles doivent bénéficier d’une mesure qui a été présentée comme un progrès en termes de justice sociale.

Des arguments environnementaux plaident également en faveur de cette extension. Les réseaux de chaleur ont un intérêt écologique manifeste, puisqu’ils sont un moyen efficace d’utiliser à grande échelle certaines énergies renouvelables (bois, géothermie) ou de récupération (déchets, cogénération).

Le coût budgétaire de cette extension du taux réduit aux réseaux de chaleur serait de l’ordre de 200 millions de francs.

·   La question de la compatibilité de la mesure proposée par le Gouvernement et de son éventuelle extension aux réseaux de chaleur avec le droit communautaire n’est cependant pas encore définitivement réglée.

En effet, l’article 12-3-b de la sixième directive prévoit que « les Etats membres peuvent appliquer un taux réduit aux fournitures de gaz naturel et d’électricité, à condition qu’il n’en résulte aucun risque de distorsion de concurrence. Un Etat membre qui envisage d’appliquer un tel taux en informe la Commission au préalable. La Commission se prononce sur l’existence d’un risque de distorsion de concurrence. Si la Commission ne s’est pas prononcée dans les trois mois à partir de la réception de l’information, aucun risque de distorsion de concurrence n’est censé exister ».

Le Gouvernement a donc informé la Commission de son intention d’appliquer le taux réduit de TVA sur les abonnements aux réseaux de distribution de gaz et d’électricité. Par lettre du 31 juillet 1998, le commissaire européen Mario Monti a souhaité que lui soient communiquées les modalités de mise en oeuvre de cette mesure.

Il semble que l’abonnement puisse effectivement être analysé comme un élément constitutif de la fourniture de gaz et d’électricité, au sens du droit communautaire. On observera néanmoins que son assimilation par le présent article à une prestation de service, et non à une livraison de bien, n’est peut-être pas très « heureuse » de ce point de vue.

S’agissant du risque de distorsion de concurrence, le commissaire européen a insisté sur l’importance de ce critère au regard du droit communautaire. Néanmoins, à ce jour, la Commission ne s’est pas encore prononcée. Le délai de trois mois prévu à l’article 12-3-b de la sixième directive n’étant pas expiré, la question de la conformité du présent article au droit communautaire n’est pas définitivement tranchée.

S’agissant des réseaux de chaleur, le problème est plus complexe. Clairement, le droit communautaire n’autorise pas, aujourd’hui, à appliquer le taux réduit de la TVA aux abonnements les concernant. Toutefois, leur exclusion serait incompréhensible et pourrait s’analyser, paradoxalement, comme un facteur de distorsion de concurrence susceptible de bloquer, précisément, l’assujettissement au taux réduit des abonnements de gaz et d’électricité. Le Gouvernement a donc adopté la bonne démarche en s’adressant, par lettre, le 7 septembre dernier, au commissaire européen Mario Monti, afin de lui faire part de son souhait que la fourniture d’énergie par les réseaux de chaleur soit inscrite à l’annexe H de la sixième directive (qui énumère la liste des biens et services pouvant être soumis au taux réduit) et que les Etats membres soient autorisés à appliquer cette mesure dès à présent.

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La Commission a examiné trois amendements soumis à une discussion commune :

– le premier présenté par M. Philippe Auberger, visant à appliquer le taux réduit de TVA aux abonnements, ainsi qu’aux livraisons d’électricité et de gaz combustibles ;

– le deuxième de M. Christian Cuvilliez, prévoyant de soumettre au taux réduit de TVA, sous certaines limites, la fourniture d’électricité, de gaz et d’eau ;

– le troisième de M. Jean-Pierre Brard, prévoyant de soumettre au taux réduit de TVA une part, fixée par décret, de la consommation d’électricité et de gaz.

M. Christian Cuvilliez a jugé souhaitable de prendre des mesures tendant à réduire le poids de la TVA.

M. Jean-Pierre Brard a ajouté qu’en théorie, compte tenu de la rareté des ressources énergétiques, il était normal de taxer leur consommation. Il a cependant jugé que, du point de vue de la justice sociale, il serait équitable de diminuer la TVA afférente aux premières tranches de consommation.

M. Yves Cochet a rappelé qu’une grande partie de la consommation d’électricité était destinée à un usage thermique, ce qu’il a jugé aberrant. Il a indiqué que les plus gros consommateurs d’électricité étaient les habitants des HLM, auxquels a été imposé l’usage généralisé de cette énergie.

M. Jean-Pierre Brard a regretté que le débat sur la consommation d’énergie, qui ne se limite pas aux aspects fiscaux de la question, soit toujours attendu, mais sans cesse repoussé.

M. Alain Barrau a approuvé la baisse de TVA proposée par le Gouvernement, rappelant qu’il s’agissait de revenir sur une disposition introduite par la précédente majorité.

Votre Rapporteur général a précisé que c’était effectivement le gouvernement de M. Michel Rocard, Pierre Bérégovoy étant alors ministre de l’économie et des finances, qui avait décidé d’assujettir au taux réduit de la TVA, en 1989, les abonnements de gaz, d’électricité et d’énergie calorifique, mais que cette mesure avait été abrogée par le gouvernement de M. Edouard Balladur. Il s’est déclaré défavorable aux amendements, compte tenu de leur incidence sur l’équilibre budgétaire.

La Commission a successivement rejeté les trois amendements.

La Commission a ensuite examiné trois amendements présentés respectivement par M. Gilbert Gantier, M. Christian Cuvilliez et Mme Nicole Bricq, visant à étendre la baisse de la TVA aux abonnements relatifs à l’énergie calorifique.

Après que M. Gilbert Gantier eut souligné les distorsions de concurrence qui résulteraient d’un écart de taux entre le gaz et l’électricité d’une part, et les réseaux de chaleur, d’autre part, M. Daniel Feurtet a considéré que cette mesure irait dans le sens souhaité par les collectivités territoriales et Mme Nicole Bricq a ajouté que l’exclusion des réseaux de chaleur serait discriminatoire.

Votre Rapporteur général a regretté que ces amendements soient, à l’heure actuelle, en contradiction avec la position de la Commission européenne, mais il a indiqué que le gouvernement poursuivait les négociations en mettant en avant l’argument de la distorsion de concurrence entre l’énergie calorifique et les réseaux de gaz et d’électricité. Il a espéré que l’issue de ces discussions serait favorable.

La Commission a adopté l’amendement de Mme Nicole Bricq (amendement n° I-25), auquel se sont ralliés les signataires des deux autres amendements, puis l’article 19 ainsi modifié.

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Article additionnel après l’article 19

Baisse de la TVA sur certains produits de confiserie et de chocolaterie.

Texte de l’article additionnel :

I.- A. Le a du 2° de l’article 278 bis du code général des impôts est complété par les mots : « , toutefois, les bonbons, sucre cuit plein, sucre plein ferme, pâte à mâcher, caramel sont admis au taux réduit ; ».

B. Dans le b du 2° du même article, après les mots : « beurre de cacao », sont insérés les mots : « , ainsi que les tablettes de chocolat au lait, les tablettes de chocolat au lait avec riz. ».

II.- La perte de recettes est compensée par la majoration à due concurrence des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Observations et décision de la Commission :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Christian Cuvilliez, tendant à faire bénéficier du taux réduit de la TVA les « bonbons (en sucre cuit plein ou en sucre cuit ferme, c’est-à-dire fourrés, la pâte à mâcher et les caramels) », ainsi que les tablettes de chocolat au lait et les tablettes de chocolat au lait avec riz.

L'article 278 bis du code général des impôts dispose, en effet, que le taux réduit de la TVA s'applique à l'ensemble des produits destinés à l'alimentation humaine, à l'exception :

a. des produits de confiserie ;

b. des chocolats et de tous produits composés contenant du chocolat ou du cacao. Toutefois, le chocolat, le chocolat de ménage, le chocolat de ménage au lait, les fèves de cacao et le beurre de cacao sont admis au taux réduit ;

c. des margarines et graisses végétales ;

d. du caviar.

Si l'exclusion des margarines et graisses végétales peut être justifiée par un souci de protéger les graisses d'origine animale, et celle du caviar en raison de sa réputation de « produit de luxe », celle de la confiserie et, surtout, de la chocolaterie, est plus difficilement compréhensible.

Ce régime particulier explique pourquoi la question du taux de TVA applicable à ces deux dernières catégories de produits est devenue « un grand classique » des débats parlementaires. On ne compte plus les amendements qui ont été déposés et défendus pour modifier ce régime fiscal. Une proposition de loi très militante a même été adoptée, le 11 juin 1997, par la commission des finances du Sénat : le rapport présenté par le Sénateur Bernard Barbier, qui reprend les arguments de la profession, fait le point de façon très complète sur « la petite histoire d'une aberration fiscale » ⁽²³⁾.

·   Tout d’abord, comme on l’a vu, si l’article 278 bis du code général des impôts écarte du taux réduit l’ensemble de la confiserie, il opère une distinction entre les produits de la chocolaterie, puisque « le chocolat, le chocolat de ménage, le chocolat de ménage au lait, les fèves de cacao et le beurre de cacao sont admis au taux réduit ».

Néanmoins, la dénomination et la définition de ces produits ne figurent pas au code général des impôts, mais dans le décret n° 76-692 du 13 juillet 1976 : celui-ci détermine les caractéristiques techniques de notions telles que le « chocolat », le « chocolat de ménage », le « chocolat vermicelle », le « chocolat en flocons », le « chocolat de couverture », le « chocolat au lait » ou le « chocolat blanc ».

Le rapport précité du Sénat souligne que la dualité des taux de TVA applicables aux différents produits de chocolat entraîne « des distinctions byzantines » : « Par exemple, les types de chocolat éligibles au taux réduit ne peuvent y prétendre que s’ils sont présentés sous forme de tablettes, à l’exclusion des « palets, croquettes, objets divers et granulés ». Ainsi, l’œuf de Pâques est taxé à 20,6%, alors que sa matière première en tablettes est taxée à 5,5%. De même, la tablette de pur chocolat taxée à 5,5% est taxée à 20,6% dès lors que s’y mêlent des noisettes, par ailleurs taxées à 5,5%. Autre exemple, l’administration fiscale s’est longuement interrogée pour savoir si un « Napolitain » destiné à accompagner le café pouvait être considéré comme une tablette. Elle a finalement admis, eu égard à sa forme parfaitement rectangulaire, que le « Napolitain » est assimilable à une tablette constituée d’un seul carreau, et peut donc bénéficier du taux réduit. Mais elle serait sans doute impitoyable à l’égard d’un « Napolitain » de forme circulaire. L’affaire se complique encore avec les produits qui mêlent chocolat taxé à 20,6%, biscuit taxé à 5,5% et confiserie taxée à 20,6%. »

Plusieurs raisons plaident en faveur d’une mesure de simplification tendant à assujettir au taux réduit de la TVA l’ensemble de ces produits : la fin d’un régime d’insécurité juridique, voire d’une injustice, le soutien à une industrie française riche en emploi, et la prise en compte de l’intérêt que les Français manifestent pour une telle mesure : une enquête de la SOFRES réalisée du 24 au 26 septembre 1998 révèle que, pour 87% des Français, la TVA à 20,6% sur les produits de chocolaterie et de confiserie est injuste, et qu’elle est perçue comme pénalisante pour les familles et les enfants (80%). 86% des Français souhaitent que les pouvoirs publics ramènent la TVA sur ces produits au taux réduit.

Pour autant, le coût total de la mesure, qui n’est guère contesté, y compris par la profession, est généralement évalué entre 2,5 milliards de francs et 3 milliards de francs. Ce montant justifie la recherche d’une solution étalée dans le temps, sur cinq ans par exemple. Ainsi, le sénateur Bernard Barbier proposait que le taux réduit soit étendu, la première année, à l’ensemble du chocolat en tablettes, ce qui représenterait un coût d’environ 450 millions de francs. Puis viendrait le tour des « bonbons de chocolat vendus en vrac », suivis par les « produits de chocolat préemballés individuellement », qui précéderaient les « produits de confiserie », etc. Le présent amendement propose également de ne procéder qu’à une première étape, mais les produits visés sont différents, afin que la chocolaterie et la confiserie bénéficient également, dès le départ, de la baisse de la TVA : il vise en effet, comme on l’a vu, les « bonbons » d’une part, et certaines tablettes de chocolat. Son coût serait légèrement inférieur (400 millions de francs, selon les indications transmises à votre Rapporteur général par la profession).

Assurément, ce choix ne simplifie pas un débat pourtant déjà suffisamment complexe. En tout état de cause, la rédaction de cet amendement ne semble pas satisfaisante et une certaine homogénéisation des catégories visées serait sans doute souhaitable.

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Présentant son amendement, M. Christian Cuvilliez a souligné la complexité du régime fiscal applicable aux produits chocolatés, qui sont soumis à des taux de TVA différents sur la base de critères difficilement compréhensibles.

M. Michel Inchauspé s’est prononcé en faveur de la baisse du taux sur le chocolat, mais a fait part de ses réserves sur une baisse concernant les bonbons.

Votre Rapporteur général a expliqué que la mesure proposée était compatible avec la réglementation communautaire, en particulier l’annexe H à la sixième directive. Il a donné son accord de principe à cette proposition, mais a souhaité la réserve du vote afin de pouvoir examiner de façon attentive la rédaction de l’amendement.

M. Jean-Louis Dumont a attiré l’attention sur la distorsion de concurrence qui existe actuellement entre certains produits chocolatés bénéficiant du taux réduit et les amandes chocolatées produites dans la région de Verdun.

Le vote sur cet amendement a été réservé.

La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Philippe Auberger tendant à appliquer le taux réduit de TVA aux chocolats présentés en tablettes ou en bâtons.

M. Philippe Auberger a fait valoir que son amendement était techniquement irréprochable et qu’il ne visait que les chocolats, qui constituent des denrées de consommation familiale, et non la confiserie, nocive pour les enfants. Il a souligné que le coût de cet amendement était limité, son champ pouvant être circonscrit par décret, et que le gage proposé - les droits sur les tabacs - était tout à fait approprié.

Votre Rapporteur général a considéré, au contraire, que le coût de cet amendement serait plus élevé que celui sur lequel la Commission venait de réserver son vote.

La Commission a rejeté l’amendement présenté par M. Philippe Auberger.

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La Commission a repris ultérieurement l'examen de l'amendement (précédemment réservé) de M. Christian Cuvilliez, assujettissant au taux réduit de TVA certains produits de chocolaterie et de confiserie de grande consommation, au cours de sa séance du 7 octobre 1998 à 21 heures 15.

Votre Rapporteur général s’est prononcé en faveur de cet amendement, jugeant qu’il relevait de l’esprit des réductions ciblées de TVA, sous réserve qu’il soit gagé sur une augmentation des droits sur les tabacs et non pas une majoration du taux de l’impôt sur les sociétés.

MM. Charles de Courson, Raymond Douyère, Jean-Louis Dumont et Gilbert Gantier ont observé que le dispositif de cet amendement, fort détaillé, ne concernait pas certains produits de chocolaterie, dont le bon sens voudrait peut-être qu’ils bénéficient également du taux réduit de TVA.

M. Jean-Louis Dumont a insisté sur la nécessité d’une réduction cohérente et généralisée de la TVA sur ces produits, laquelle semblait indispensable pour éviter les distorsions de concurrence entre certains produits fabriqués en France et ceux fabriqués à l’étranger.

M. Gilbert Gantier s’est interrogé sur l’intérêt d’inclure les pâtes à mâcher, qui ne semblaient pas intéresser directement l’industrie française.

Votre Rapporteur général a insisté sur la nécessité, dictée par des considérations financières, de procéder par étape pour résoudre les incohérences constatées en matière de taxation du chocolat.

M. Christian Cuvilliez a fait part de son accord sur la substitution de gage proposée par le Rapporteur général.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° I-26).

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Après l’article 19

La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Christian Cuvilliez visant à soumettre à un taux de TVA de 5%, au lieu de 5,5%, un certain nombre de produits tels que l’eau et les boissons non alcoolisées, la plupart des produits destinés à l’alimentation humaine, les produits agricoles sans transformation, les produits pharmaceutiques et les livres scolaires.

Votre Rapporteur général s’est déclaré défavorable à cet amendement, considérant que l’impact pour les consommateurs serait quasi nul.

M. Gilbert Gantier a approuvé cette position et a considéré que ce qui était important était au contraire de réduire l’écart entre le taux normal et le taux réduit de la TVA, au moyen d’un abaissement du taux normal.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné deux amendements de M. Michel Bouvard et deux amendements de M. Laurent Dominati, soumis à discussion commune, tendant à réduire le taux de TVA applicable à la fourniture de repas à consommer sur place.

M. Philippe Auberger a souligné que l’adoption d’un taux unique pour les prestations hôtelières et les repas à consommer sur place constituerait une simplification et encouragerait l’activité d’un secteur important de l’économie nationale.

M. Marc Laffineur a considéré que le secteur de la restauration constituait un gisement d’emplois important et que la diminution du taux de TVA éliminerait des distorsions de concurrence.

Le Rapporteur général a observé que, si le problème posé était sérieux, il n’apparaissait pas qu’une diminution du taux de TVA pour la fourniture de repas à consommer sur place soit actuellement compatible avec la réglementation communautaire. Il a donc souhaité que le Gouvernement considère ce dossier comme prioritaire dans le cadre des négociations communautaires, et dans cette attente, s’est prononcé contre les amendements.

M. Gilbert Gantier a déclaré que la question de la TVA applicable à la restauration illustrait l’inconvénient d’avoir un écart trop important entre le taux normal et le taux réduit.

Ces quatre amendements ont été rejetés par la Commission.

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Article 20

Application du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée aux appareillages destinés aux diabétiques et à certains handicapés.

Texte du projet de loi :

Après le premier alinéa de l’article 278 quinquies du code général des impôts, il est inséré un deuxième alinéa ainsi rédigé :

“ La taxe sur la valeur ajoutée est perçue au taux de 5,5 % en ce qui concerne les opérations d’importation, d’acquisition intracommunautaire ou de livraison portant sur :

a. les autopiqueurs, les appareils pour lecture automatique chiffrée de la glycémie, les seringues pour insuline, les stylos injecteurs d’insuline et les bandelettes et comprimés pour l’autocontrôle du diabète ;

b. les appareillages de recueil pour incontinents et stomisés digestifs ou urinaires, les appareillages d’irrigation pour colostomisés, les sondes d’urétérostomie cutanée pour stomisés urinaires, les solutions d’irrigation vésicale et les sondes vésicales pour incontinents urinaires. ”.

Exposé des motifs du projet de loi :

Il est proposé de soumettre au taux réduit de 5,5 % de la taxe sur la valeur ajoutée les appareillages nécessaires au traitement des personnes diabétiques, stomisées ou souffrant d’incontinence grave.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose de soumettre au taux réduit de la TVA (5,5%), au lieu du taux normal (20,6%), les appareillages destinés aux diabétiques et à certains handicapés.

I.- Un taux réduit de TVA sur la plupart des appareillages pour handicapés ainsi que sur certains équipements spéciaux

Le taux réduit de la TVA s’applique d’ores et déjà à la plupart des appareillages pour handicapés, ainsi qu’à certains équipements spéciaux. Ce régime résulte de plusieurs dispositions législatives qui ont été successivement adoptées depuis 1988.

·   L’article 24 de la loi de finances pour 1988, codifié à l’article 278 quinquies du code général des impôts, a soumis au taux réduit les opérations portant sur l’ensemble des appareillages pour handicapés visés aux chapitres 1er (à l’exception des chaussons intérieurs moulés), 3, 4 pour ce qui concerne uniquement les aérateurs transtympaniques, 5 à 8 du titre II et aux titres III et IV du tarif interministériel des prestations sanitaires (TIPS) ⁽²⁴⁾.

·   L’article 15 de la loi de finances pour 1991 a également soumis au taux réduit les équipements spéciaux, dénommés « aides techniques », conçus exclusivement pour les personnes handicapées en vue de compenser des incapacités graves.

La liste de ces équipements a été fixée par un arrêté du 5 février 1991, codifié à l’article 30-0B de l’annexe IV au code général des impôts. Sont visés, par exemple, pour les sourds et les malentendants, les matériels suivants : vibrateurs tactiles, orthèses vibratoires (amplificateurs de voix), implants cochléaires et logiciels spécifiques. Cette liste a été complétée par un arrêté du 16 avril 1996 qui a élargi son champ aux dispositifs d’ancrage des fauteuils roulants à l’intérieur des véhicules et aux rampes et autres dispositifs pour l’accès aux véhicules des personnes handicapées en fauteuil roulant.

·   L’article 23 de la loi de finances pour 1996 a étendu l’application du taux réduit aux ascenseurs et matériels assimilés spécialement conçus pour les personnes handicapées. Ces matériels ont été définis par un arrêté du 16 avril 1996, codifié à l’article 30-0C de l’annexe IV au code général des impôts. L’arrêté du 15 juin 1998 a modifié l’article 30-0C précité en supprimant les références aux normes françaises que celui-ci comportait.

·   On rappellera par ailleurs, bien qu’il ne s’agisse pas d’appareillages pour handicapés, que depuis le 1er janvier dernier, en application de l’article 34 de la loi de finances rectificative pour 1997, les médicaments soumis à autorisation temporaire d’utilisation bénéficient du taux de 2,10% de la TVA, qui ne s’appliquait, auparavant, qu’aux médicaments ayant fait l’objet d’une autorisation de mise sur le marché et remboursables aux assurés sociaux ou agréés aux collectivités. Ces médicaments sont utilisés à titre exceptionnel face à certaines maladies rares ou graves pour lesquelles il n’existe pas de traitement approprié.

·   Outre ces mesures législatives et réglementaires, le champ du taux réduit de la TVA a été étendu, par décisions ministérielles, aux canules trachéales, aux prothèses de sein et à certaines prothèses vocales (à compter du 25 avril 1994), ainsi qu’aux seringues pour insuline ou hormone de croissance (à compter du 20 mars 1995).

II.- Une nouvelle extension au profit des diabétiques et des stomisés

Le présent article propose d’étendre le champ d’application de l’article 278 quinquies du code général des impôts à certains appareillages nécessaires au traitement des personnes diabétiques, stomisées ou souffrant d’incontinence grave.

Cette mesure répond à un souhait exprimé par de très nombreux parlementaires au cours des Xe et XIe législatures.

Jusqu’à présent, ces demandes se sont toujours heurtées à des arguments d’ordre budgétaire ⁽²⁵⁾. La situation est aujourd’hui différente et il était normal, dès lors que le principe de « baisses ciblées de TVA » était acquis, qu’une mesure fût proposée en faveur de ces personnes.

Le présent article a donc un double domaine d’application.

·   Sont visés, en premier lieu, certains appareils utilisés par les personnes atteintes de diabète. Il s’agit des autopiqueurs (qui permettent d’effectuer des prélèvements sanguins capillaires dans le cadre d’une autosurveillance glycémique), des appareils pour lecture automatique chiffrée de la glycémie, des seringues pour insuline et des stylos injecteurs. Ces appareils sont pris en charge au titre des prestations sanitaires, mais étant inscrits au chapitre 3 du titre I du TIPS, ils sont encore soumis au taux normal de la TVA.

La mesure concerne également les bandelettes et comprimés pour l’autocontrôle du diabète qui, en revanche, ne sont pas remboursés par la sécurité sociale.

·   Sont visés, en second lieu, les appareillages de recueil pour incontinents et stomisés digestifs ⁽²⁶⁾ (appareils collecteurs de matières fécales et urinaires), les appareillages d’irrigation pour colostomisés (réservoir, régulateur de débit, etc.), les sondes d’urétérostomie cutanée pour stomisés urinaires, les solutions d’irrigation vésicale et les sondes vésicales pour incontinents urinaires. Ces fournitures et appareillages sont également visés au chapitre 3 du titre I du TIPS, et donc pris en charge au titre des prestations sanitaires, mais soumis au taux normal de la TVA.

Au total, 230.000 personnes handicapées, diabétiques ou stomisées sont susceptibles de bénéficier de cette mesure, sous réserve que la baisse de la TVA soit effectivement répercutée par les opérateurs dans leurs prix de vente.

·   Elle profitera d’abord aux patients qui utilisent des appareillages visés par le présent article mais non remboursés par la sécurité sociale : c’est le cas, en particulier, des bandelettes pour diabétiques.

·   S’agissant des autres appareillages, ils sont effectivement inscrits, comme on l’a vu, au chapitre 3 du titre I du TIPS : à ce titre, ils bénéficient d’un remboursement, fixé en fonction du tarif de responsabilité et constitué d’une somme fixe exprimée TTC. Néanmoins, le prix de vente au public de ces matériels est libre : il équivaut, en moyenne, à 120% du montant du remboursement, ce taux pouvant aller dans certains cas jusqu’à 170%. Dès lors, s’il est vrai que la mesure sera moins opérante pour les matériels dont le prix est proche du tarif de remboursement (notamment les matériels de conception ancienne), elle n’en bénéficiera pas moins, de manière générale, aux patients.

Ainsi, par exemple, les appareils pour lecture automatique chiffrée de la glycémie sont remboursés dans une limite de 400 francs (rubrique 103 A 07 du chapitre 3 du titre I du TIPS), alors que le prix de vente moyen constaté est de 460 francs : la baisse du taux de la TVA devrait ramener ce prix à 402 francs TTC, soit un montant proche de celui du remboursement.

Le coût de cette mesure est estimé à 200 millions de francs. Sa conformité au regard du droit communautaire ne fait aucun doute : l’annexe H de la sixième directive autorise les Etats membres à soumettre au taux réduit de la TVA « les équipements médicaux, le matériel auxiliaire et les autres appareils normalement destinés à soulager ou traiter des handicapés, à l’usage personnel et exclusif des handicapés, y compris la réparation de ces biens ».

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La Commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Brard proposant d’étendre le bénéfice du taux réduit de TVA aux lunettes et appareils auditifs et un amendement de Mme Nicole Bricq tendant à soumettre au même taux les appareillages nécessaires à la vie quotidienne des personnes atteintes de surdité.

M. Christian Cuvilliez, tout en saluant l’intérêt de l’article 20, a jugé nécessaire et importante son extension aux lunettes et appareils auditifs.

Mme Nicole Bricq a considéré que l’extension de l’article 20 aux appareillages nécessaires aux malentendants était pertinente, puisque de nombreux pays de l’Union européenne proposaient ces équipements hors TVA.

M. Jean-Jacques Jégou a souhaité obtenir des précisions sur les intentions du Gouvernement, comme sur la portée et le coût du dispositif proposé par l’article 20.

Votre Rapporteur général a expliqué que la perte de recettes résultant de l’article 20 s’élevait à 200 millions de francs. Il s’est déclaré défavorable à l’amendement de M. Jean-Pierre Brard, compte tenu de son coût qu’il a évalué à 1,5 milliard de francs, ainsi qu’à l’amendement de Mme Nicole Bricq, en considérant que la grande majorité des appareils auditifs étaient déjà soumis au taux réduit de la TVA.

M. Jean-Jacques Jégou s’est interrogé sur le caractère législatif de l’article 20, compte tenu du fait que certains produits soumis au taux réduit de la TVA étaient énumérés par un arrêté ministériel.

Votre Rapporteur général a indiqué qu’une partie seulement des équipements visés à l’article 278 quinquies du code général des impôts devait faire l’objet de précision par voie réglementaire et a souligné la nécessité d’un recours au pouvoir législatif. Il a précisé que le Gouvernement avait souhaité, par l’article 20, proposer une réponse à des préoccupations exprimées fréquemment dans le cadre de questions écrites parlementaires.

Mme Nicole Bricq a retiré son amendement et celui de M. Jean-Pierre Brard a été rejeté par la Commission, qui a adopté l’article 20 sans modification.

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Après l’article 20

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Christian Cuvilliez, visant à assujettir les journaux et publications périodiques présentant un lien avec l’actualité à un taux de TVA de 1%.

Votre Rapporteur général a rappelé que ces journaux, assujettis au taux « super-réduit » de 2,1%, bénéficient déjà d’un régime favorable.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement de M. Christian Cuvilliez, visant à soumettre au taux réduit de la TVA les véhicules automobiles dont la consommation est inférieure à 4 litres pour 100 kilomètres.

M. Christian Cuvilliez a indiqué que cet amendement, d’une part, répondait à une préoccupation écologique et que, d’autre part, il pourrait avoir des retombées bénéfiques sur l’activité économique, en favorisant l’achat de nouveaux véhicules.

Votre Rapporteur général a rappelé que le rapport d’information de Mme Nicole Bricq sur la fiscalité écologique avait souligné l’incompatibilité d’une telle mesure avec la législation communautaire. Il a ajouté que plusieurs dispositions avaient été adoptées récemment pour favoriser les véhicules propres.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. Gilbert Gantier, tendant à assujettir au taux réduit de la TVA les véhicules électriques.

M. Gilbert Gantier a estimé qu’il convenait d’aider fiscalement les véhicules électriques, qui sont extrêmement propres, mais qui sont pénalisés par le coût des batteries. Il a ajouté que l’impact budgétaire de cette mesure serait faible, compte tenu du nombre réduit des véhicules concernés.

Votre Rapporteur général s’est opposé à cet amendement, en invoquant des raisons similaires à celles ayant motivé le rejet du précédent amendement.

La Commission a rejeté cet amendement.

Article 21

Application du taux réduit de 5,5 % de la taxe sur la valeur ajoutée aux opérations de collecte et de tri sélectifs des ordures ménagères.

Texte du projet de loi :

Il est ajouté à l’article 279 du code général des impôts un h ainsi rédigé :

“ h. les prestations de collecte et de tri sélectifs des déchets visés aux articles L. 2224-13 et L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales, relatives à des matériaux faisant l’objet d’un contrat conclu entre un organisme ou une entreprise agréés au titre de la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 relative à l’élimination des déchets et à la récupération des matériaux et les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale. ”.

Exposé des motifs du projet de loi :

La loi du 13 juillet 1992 fixe comme objectif la suppression quasi totale des décharges à ciel ouvert au 30 juin 2002. Afin d’aider les collectivités locales à financer les investissements nécessaires à la réalisation de cet objectif et d’encourager le développement de la collecte et du tri sélectifs, il est proposé de diminuer le taux de taxe sur la valeur ajoutée applicable à ces opérations.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose de soumettre au taux réduit de la TVA (5,5%), au lieu du taux normal (20,6%), les prestations de collecte et de tri sélectifs des déchets ménagers.

I.- Des objectifs ambitieux, mais un régime fiscal peu favorable

En application de la loi du 13 juillet 1992 relative à l’élimination des déchets, les installations d’élimination par stockage ne pourront plus accueillir, à compter du 1er juillet 2002, que des déchets ultimes ⁽²⁷⁾. Tous les déchets devront donc être valorisés « selon les techniques les plus appropriées du moment ».

La réalisation de cet objectif ambitieux supposait le développement rapide d’un certain nombre de pratiques et de procédés :

– la prévention et la réduction à la source des quantités de déchets produites ⁽²⁸⁾ ;

– le tri et la collecte sélectifs ;

– la valorisation des déchets, qui est elle-même susceptible de faire intervenir plusieurs procédés :

– le recyclage, le réemploi ou la réutilisation (valorisation-matière) ;

– l’incinération avec récupération d’énergie (valorisation énergétique) ;

– le compostage (valorisation biologique, ou «processus microbiologique de dégradation de la matière organique non synthétique en présence d’oxygène», qui permet également une valorisation de déchets d’origines diverses comme les papiers, les cartons ou les déchets verts).

Néanmoins, comme le montre le tableau ci-après, ces procédés sont particulièrement onéreux.

Ces surcoûts ont justifié la mise en place d’un certain nombre d’instruments financiers destinés à soutenir les efforts des collectivités locales.

·   En matière de prévention, on retiendra surtout le dispositif institué par le décret du 1er avril 1992, dit « décret emballages », dont l’objet était d’organiser la récupération et la valorisation des emballages, qui représentent environ 40% des ordures ménagères. Le mécanisme mis en place repose sur le principe suivant : tout producteur ou importateur dont les produits sont commercialisés dans des emballages ou, si le producteur ou l’importateur ne peuvent être identifiés, la personne responsable de la première mise sur le marché de ces produits, est tenue de contribuer ou de pourvoir à l’élimination de l’ensemble de ses déchets d’emballage. Ils peuvent, pour cela, pourvoir eux-mêmes à l’élimination des déchets résultant de l’abandon des emballages qu’ils utilisent (consignation, dépôts spécifiques, etc.). Ils peuvent également recourir, par contrat, pour l’élimination de leurs emballages usagés, à un organisme ou à une entreprise auquel ils versent une contribution. Cet organisme ou entreprise est agréé, pour un délai maximum de six ans renouvelable, par décision conjointe des ministres chargés de l’environnement, de l’économie, de l’industrie, de l’agriculture et des collectivités locales. Les sociétés Eco-Emballages et Adelphe ont ainsi été agréées par arrêtés ministériels du 12 novembre 1992 et du 5 février 1993.

De même, la création de la redevance spéciale par l’article 2 de la loi du 13 juillet 1992 précitée a favorisé la mise en œuvre du principe pollueur-payeur et la tarification en fonction du service rendu : cette pratique ne peut que sensibiliser les assujettis à la problématique de la réduction à la source ⁽²⁹⁾.

·   En matière de tri sélectif et de valorisation, des instruments ont également été mis en place depuis 1992.

On observera tout d’abord que les organismes ou entreprises agréés en application du décret du 1er avril 1992 versent aux collectivités locales qui pratiquent la collecte séparative et le tri sélectif des déchets d’emballage ménager des aides financières, prélevées sur les cotisations de leurs adhérents, afin de leur rembourser le surcoût qu’elles supportent en termes de fonctionnement ⁽³⁰⁾.

Par ailleurs, le produit de la taxe sur le traitement et le stockage des déchets ménagers, instituée par l’article 8 de la loi du 13 juillet 1992 précitée, est destiné, en particulier, à soutenir le développement de techniques de traitement innovantes, à financer une part des investissements et à aider les communes d’accueil des nouvelles installations ⁽³¹⁾.

Pour autant, ces instruments ne sont pas à la hauteur de l’effort demandé aux collectivités locales.

On rappellera tout d’abord que le montant des investissements nécessaires pour respecter l’échéance du 1er juillet 2002 avait été évalué, en 1992, à 60 milliards de francs. Le chemin à parcourir était, en effet, très important : en 1993, plus de 60% des déchets, en masse, étaient « éliminés par stockage ».

Certes, les analyses de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) et de l’Institut français de l’environnement (IFEN) font apparaître des évolutions positives : diminution des mises en décharge, progression du tri sélectif, développement de l’incinération (avec récupération d’énergie). Néanmoins, certaines projections réalisées à partir des plans départementaux laissent planer un doute sur la réalisation des objectifs finaux ⁽³²⁾.

Par une circulaire du 28 avril 1998, la ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement a néanmoins réaffirmé la validité de la date-butoir du 1er juillet 2002. En conséquence, elle a souhaité une réduction encore plus rapide de la mise en décharge, tout en préconisant, dans le même temps, une limitation du recours à l’incinération, jugeant que ce procédé occupait une part trop importante dans les plans départementaux. Enfin, insistant sur le fait que la notion de déchet ultime ne devait pas être entendue comme le seul résidu de l’incinération, mais comme la fraction non récupérable des déchets, elle a réclamé que l’accent soit mis, plus que jamais, sur le tri sélectif et la valorisation-matière et organique.

Dans ce contexte, la question du taux de TVA appliqué au service de l’élimination des déchets ne pouvait qu’être relancée.

En fait, il est assez surprenant que ce problème n’ait pas déjà été résolu. Alors même que les collectivités territoriales se voyaient imposer des efforts d’investissement considérables, il devenait, en effet, de plus en plus paradoxal que la collecte et le traitement des déchets demeure le seul service public local à être encore soumis au taux normal de la TVA. L’exemple est très révélateur de la tendance de la fiscalité à évoluer de façon indépendante des politiques publiques qui sont menées par ailleurs et dont elle devrait, théoriquement, faciliter la mise en œuvre.

Depuis 1992, ce paradoxe a souvent été souligné, d’autant que le droit communautaire ne constitue pas un obstacle dans ce domaine : l’annexe H à la sixième directive laisse aux Etats membres la faculté de soumettre au taux réduit « les services fournis dans le cadre de l’enlèvement des ordures ménagères et du traitement des déchets ».

Ainsi, à deux reprises, à l’occasion de l’examen des projets de loi de finances pour 1993 et 1997, votre Commission des finances a adopté des amendements assujettissant au taux réduit de la TVA le service de l’enlèvement des ordures ménagères, sans que ces propositions n’aboutissent, pour des raisons essentiellement budgétaires.

Le Gouvernement propose donc aujourd’hui que la France fasse usage de cette faculté, à travers une mesure dont le champ d’application apparaît néanmoins sensiblement réduit.

II.- Une baisse de la TVA sur les seules prestations
de collecte et de tri sélectifs

Le Gouvernement avait donc la possibilité, sur le plan juridique, de soumettre au taux réduit de la TVA le service de la collecte et du traitement des déchets ménagers dans son ensemble.

La mesure proposée par le présent article est plus limitée. Son économie est présentée ci-après.

·   Le taux réduit ne s’appliquera qu’aux prestations de collecte et de tri sélectifs (à l’exclusion des opérations de traitement), portant sur des déchets ménagers et assimilés (visés aux articles L. 2224-13 et L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales) et relatives à des matériaux ayant fait l’objet d’un contrat entre une commune ou un établissement public de coopération intercommunale et un organisme ou une entreprise agréés au titre de la loi du 15 juillet 1975.

Cette référence vise, à ce jour, Eco-Emballages et Adelphe, qui ont été agréés, comme on l’a vu, par les pouvoirs publics et qui, à partir des contributions perçues auprès des producteurs ou importateurs d’emballages, remboursent aux collectivités territoriales « le surcoût susceptible de résulter pour celles-ci du tri des déchets ».

Ces contrats peuvent porter sur la récupération d’un seul matériau (le verre par exemple), ou de plusieurs matériaux (verre, papier, emballages, déchets divers) : en cas de collecte sélective partielle, le taux réduit ne s’appliquera que pour les opérations portant sur la fraction des matériaux visée par le contrat.

·   D’après les indications recueillies par votre Rapporteur général, les opérations de collecte et de tri sélectifs concerneraient environ 12 millions de personnes, soit un cinquième de la population française.

·   L’impact de la mesure, sur cette population ou sur les collectivités concernées, sera fonction des modalités de financement du service de l’enlèvement des déchets :

– dans l’hypothèse d’un financement fiscal (par la taxe d’enlèvement des ordures ménagères ou, le cas échéant, par le budget général de la commune), la mesure n’aura pas d’impact direct pour les particuliers. Néanmoins, en cas de recours à une entreprise sous-traitante, elle réduira le coût, pour la commune ou le groupement, d’une prestation soumise à TVA (non récupérable), exerçant ainsi un effet indirect sur la fiscalité locale ⁽³³⁾ ;

– en cas de financement par la redevance générale, en revanche, c’est l’usager qui profitera directement de la mesure. L’article 260 A du code général des impôts permet, en effet, aux communes et à leurs groupements, d’opter en faveur de l’assujettissement à la TVA quand elles ont recours à la redevance. Sous réserve qu’elles fassent usage de cette option, la TVA qu’elles supportent est, en toute hypothèse, récupérable et la baisse de taux n’aura pas d’incidence (la diminution de la TVA collectée réduit corrélativement la TVA déductible par les collectivités). En revanche, l’usager, qui supporte, au titre de la redevance, une charge de TVA non récupérable, bénéficiera de la baisse du taux applicable au service des ordures ménagères.

A ce jour, la collecte des ordures ménagères est assurée, approximativement, pour moitié en régie, et pour moitié par des entreprises prestataires (en tonnage). Le service est financé, pour 5 millions d’habitants, par le budget général. Pour le reste, le tableau ci-après présente la répartition entre la taxe et la redevance d’enlèvement des ordures ménagères.

Le dispositif proposé appelle plusieurs observations.

·   La restriction du champ d’application de la baisse de la TVA, par rapport à une mesure plus générale, se justifie par des considérations budgétaires :

– le coût d’une application du taux réduit de la TVA à l’ensemble des opérations de collecte et de traitement des ordures ménagères réalisées par ou pour le compte des communes et de leurs groupements est évalué à 1,3 milliard de francs ⁽³⁴⁾ ;

– en comparaison, le coût de la mesure proposée par le présent article (uniquement les prestations de collecte et de tri sélectifs) serait de 327 millions de francs en année pleine ⁽³⁵⁾.

·   La mesure est également cohérente du point de vue des objectifs environnementaux dans le domaine de la politique des déchets. Leur réalisation suppose un fort développement des opérations de collecte et de tri sélectifs, dont le coût est, comme on l’a vu, sensiblement plus élevé. Dès lors, la baisse de la TVA qui est proposée aurait l’avantage de « récompenser » les collectivités qui fournissent effectivement les efforts que leur demandent les pouvoirs publics.

Pourtant, ce dispositif appelle également un certain nombre d’observations critiques.

·   Au-delà de remarques purement formelles, le lien qui est proposé entre un régime fiscal donné et la conclusion d’un contrat de droit privé n’est pas totalement satisfaisant. En outre, on peut se demander si les sociétés visées sont effectivement agréées au titre de la loi du 15 juillet 1975, comme l’indique le présent article : l’agrément en lui-même semble davantage résulter du décret n° 92-377 du 1er avril 1992, qui fait référence, il est vrai, à la loi du 15 juillet 1975.

·   Plus largement, on peut craindre que la mesure ne soulève quelques difficultés d’application. En effet, il n’est pas précisé quels seront les critères qui permettront de juger s’il y a, ou non, collecte et tri sélectifs : le simple ramassage du verre dans des containers spécifiques sera-t-il suffisant ? Un contrat multimatériaux sera-t-il nécessaire et, dans cette hypothèse, quel devra être le degré de sélection des déchets pour que le taux réduit s’applique à l’ensemble de la filière ? Les clauses particulières des contrats passés entre les collectivités locales et les organismes agréés seront sans doute déterminantes, ainsi que la façon dont l’administration fiscale interprétera le présent article, ce qui justifiera un suivi attentif de ses modalités d’application.

·   En tout état de cause, l’exclusion de l’ensemble des opérations de traitement des déchets est critiquable. Une logique environnementale voudrait qu’elles soient également soumises au taux réduit dès lors qu’elles sont réalisées en vue d’une valorisation des déchets. Telle était d’ailleurs la proposition formulée par notre collègue, Mme Nicole Bricq, dans son rapport sur la fiscalité écologique ⁽³⁶⁾ : il y aurait alors une parfaite adéquation entre la politique mise en œuvre par les pouvoirs publics dans le domaine des déchets et le bénéfice d’un régime fiscal préférentiel. Néanmoins, cette proposition semble difficile à mettre en œuvre. On observera, tout d’abord, que la valorisation n’est pas nécessairement liée à un tri sélectif préalable : selon le niveau de la filière que l’on considère, des critères différents seraient donc pris en compte pour déterminer un régime fiscal. De plus, les ventes de produits issues de ce traitement devront toujours être assujetties au taux applicable à ce produit (par exemple 20,6% pour l’énergie). Une bonne mesure consisterait à étendre l’application du taux réduit aux opérations de traitement portant sur des matériaux ayant fait l’objet d’une collecte séparative, d’autant que lorsqu’il y a tri sélectif, il y a normalement valorisation. L’impact budgétaire serait alors porté de 327 millions de francs à environ 425 millions de francs.

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La Commission a examiné, en discussion commune, cinq amendements présentés respectivement par votre Rapporteur général, M. Yves Cochet, Mme Nicole Bricq, et, s’agissant des deux derniers, par M. Christian Cuvilliez, visant à soumettre au taux réduit de la TVA les opérations de traitement portant sur des déchets ménagers ayant fait l’objet d’une collecte séparative.

Votre Rapporteur général a constaté que le Gouvernement, en proposant d’assujettir les prestations de collecte et de tri sélectifs des déchets ménagers au taux de 5,5%, répondait à une demande ancienne de la Commission des finances. Il a néanmoins proposé d’aller plus loin en étendant la baisse de TVA au traitement des déchets ayant fait l’objet d’un tri sélectif, le coût total de la mesure passant ainsi de 320 millions de francs à 420 millions de francs environ.

M. Yves Cochet a observé qu’il serait préférable de viser la valorisation des matériaux plutôt que le traitement des déchets.

Mme Nicole Bricq a appuyé la demande de M. Yves Cochet, tout en précisant qu’il convenait d’exclure du dispositif, pour des raisons budgétaires, la valorisation énergétique. Elle a, en outre, souhaité que cette diminution du taux de la TVA soit répercutée par les opérateurs sur les factures afférentes au traitement des ordures ménagères.

M. Christian Cuvilliez a précisé que l’un de ses deux amendements avait un champ d’application plus large, dans la mesure où il étendait le bénéfice du taux réduit de la TVA aux déchetteries.

M. Jean-Jacques Jégou s’est également prononcé pour l’application du dispositif proposé à la valorisation des matériaux, estimant que le traitement des déchets pouvait également englober l’enfouissement ou l’incinération. Il a, par ailleurs, souhaité savoir si la valorisation des « déchets verts » bénéficierait du taux réduit de la TVA.

M. Gérard Bapt a considéré que le débat sur l’utilisation des termes « valorisation » ou « traitement » ne trancherait pas l’ensemble de la question, puisque la valorisation énergétique continuerait d’être assujettie au taux normal de TVA.

M. Jean-Louis Dumont a jugé que cette discussion était quelque peu hypocrite, dans la mesure où, actuellement, la moitié des déchets triés ne donne pas lieu à une valorisation effective, en raison de l’absence d’une véritable filière de valorisation.

M. Jean-Pierre Brard a regretté que l’extension du taux réduit de TVA, proposée par le Rapporteur général, ne concerne que les déchets valorisables. Il a ainsi estimé que, dans sa commune, où le tri sélectif représente un coût annuel de 4 millions de francs, la réduction de la TVA ne s’appliquerait qu’à des opérations dont le coût représente environ 500.000 francs. Il a donc craint que les contribuables ne perçoivent pas l’impact de cette mesure et ne soient pas incités à accomplir un acte citoyen en triant leurs déchets.

M. Alain Barrau a souhaité qu’il soit explicitement précisé que cet amendement ne devait pas favoriser l’incinération des déchets.

M. Gérard Saumade s’est également inquiété des risques liés à l’absence d’une valorisation effective des déchets sélectionnés, en faisant valoir que certaines entreprises acheminent vers une décharge l’essentiel des matériaux triés.

M. Pierre Hériaud a souhaité savoir si les problèmes spécifiques de TVA des déchetteries avaient été réglés.

M. Gilbert Gantier a observé que la France était en retard en matière de tri sélectif par rapport à l’Allemagne et à l’Espagne.

Le Président Augustin Bonrepaux a considéré que le choix du terme « valorisation » risquait de dessaisir le législateur du pouvoir de définir exactement le champ d’application de cette mesure. Il s’est donc prononcé en faveur du terme « traitement », qui donne moins prise à interprétation.

Votre Rapporteur général a proposé aux auteurs des quatre autres amendements de cosigner le sien. Il a indiqué à M. Pierre Hériaud que le problème des déchetteries avait normalement été définitivement réglé au cours des débats de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier, mais qu’il était toujours possible d’interroger de nouveau le Gouvernement.

M. Christian Cuvilliez a observé que l’un de ses deux amendements permettrait d’étendre le taux réduit de TVA à l’ensemble des opérations de collecte et de traitement, donnant ainsi aux collectivités locales la possibilité de disposer de ressources nouvelles pour faire face aux nombreux investissements nécessaires en ce domaine.

Votre Rapporteur général lui a répondu qu’une telle extension du dispositif aurait un coût d’environ 1,3 milliard de francs, et que, du fait de son caractère général, elle ne constituerait pas une mesure en faveur de l’environnement.

M. Jean-Jacques Jégou a souhaité cosigner l’amendement du Rapporteur général.

M. Christian Cuvilliez a noté que des problèmes pratiques pourraient se présenter, car, dans certaines communes, les véhicules chargés d’effectuer le tri sélectif opèrent également des ramassages indifférenciés.

La Commission a rejeté l’amendement de M. Christian Cuvilliez visant à assujettir au taux réduit de la TVA l’ensemble des prestations des déchetteries. Elle a ensuite adopté l’amendement du Rapporteur général (amendement n° I-27), les trois autres amendements ayant été retirés.

La Commission a adopté l’article 21 ainsi modifié.

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Article 22

Application du taux réduit de 5,5 % de la taxe sur la valeur ajoutée aux travaux subventionnés par l'agence nationale
pour l'amélioration de l'habitat.

Texte du projet de loi :

I. A l’article 257 du code général des impôts, il est créé un 7°ter ainsi rédigé :

“ 7° ter. sous réserve de l’application du 7° et du 7° bis, les livraisons à soi-même, par les propriétaires, des travaux portant sur des logements à usage locatif visés au 4° de l’article L. 351-2 du code de la construction et de l’habitation qui bénéficient de l’aide financière de l’agence nationale pour l’amélioration de l’habitat prévue à l’article R. 321-4 dudit code, et pour lesquels la décision d’attribution de l’aide est intervenue à compter du 1er janvier 1999.

Les livraisons à soi-même mentionnées à l’alinéa précédent constituent des opérations occasionnelles. ”.

II. Au 6 de l’article 266 du code général des impôts, après les mots : “ au 7° bis ”, sont insérés les mots : “ et au 7° ter ”.

III. L’article 269 du code général des impôts est ainsi modifié :

1° le 1 est complété par un e ainsi rédigé :

“ e. pour les livraisons à soi-même mentionnées au 7° ter de l’article 257, au moment de l’achèvement de l’ensemble des travaux et au plus tard dans les deux ans de la date de la décision d’attribution de l’agence nationale pour l’amélioration de l’habitat.” ;

2° au a du 2, les mots : “ aux b, c et d du 1 ” sont remplacés par les mots : “ aux b, c, d et e du 1 ”.

IV. Au 4 du I de l’article 278 sexies du code général des impôts, après les mots : “ au 7° bis ”, sont insérés les mots : “ et au 7° ter ”.

V. L’article 284 du code général des impôts est complété par un V ainsi rédigé :

“ V. Les personnes qui ont été autorisées à soumettre au taux réduit de 5,5 % les livraisons à soi-même de travaux mentionnés au 7° ter de l’article 257 sont tenues au paiement du complément d’impôt lorsque les logements ne sont pas affectés à la location dans les conditions prévues au 4° de l’article L. 351-2 du code de la construction et de l’habitation. ”.

Exposé des motifs du projet de loi :

Il est proposé d’abaisser à 5,5 % le taux de la taxe sur la valeur ajoutée applicable aux travaux, subventionnés par l’agence nationale pour l’amélioration de l’habitat, dans des logements faisant l’objet d’une convention d’aide personnalisée au logement.

Le coût de cette mesure serait de 200 millions de francs.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose de soumettre au taux réduit de la TVA (5,5%), au lieu du taux normal (20,6%), les travaux bénéficiant d’une subvention de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH), dès lors qu’ils portent sur des logements qui font l’objet d’une convention d’aide personnalisée au logement (APL).

I.- La baisse de la TVA sur les travaux de construction et d’amélioration portant sur des logements locatifs sociaux

Le logement social à usage locatif a bénéficié, depuis 1997, de deux mesures favorables en matière de TVA. Bien qu’étant d’une portée différente, ces réformes ont consacré le caractère spécifique d’un secteur jugé prioritaire.

·   L’article 17 de la loi de finances pour 1997 a soumis au taux réduit de la TVA les opérations de construction portant sur des logements sociaux neufs à usage locatif ayant bénéficié d’une aide de l’Etat (PLA ou PLA-TS) ou d’une décision favorable du préfet liées à la conclusion d’une convention ouvrant droit à l’APL. Cette mesure était destinée à compenser une suppression corrélative des subventions budgétaires précédemment accordées par l’Etat au titre de la construction de ces logements.

·   L’article 14 de la loi de finances pour 1998 a étendu le champ du taux réduit de la TVA aux travaux d’amélioration, de transformation ou d’aménagement réalisés dans les logements sociaux à usage locatif (toujours définis en référence à la conclusion d’une convention entre l’Etat et les bailleurs sociaux, ouvrant droit à l’APL). Mais à la différence de l’année précédente, cette réforme ne s’est pas accompagnée d’une diminution à due concurrence des crédits consacrés au logement social, mais d’une reconduction des dotations budgétaires. Il s’agissait donc d’une véritable mesure de relance et de justice sociale qui concrétisait par ailleurs la priorité au logement annoncée par le Premier ministre dès sa déclaration de politique générale, à l’Assemblée nationale, le 19 juin 1997.

Néanmoins, la réforme n’a pas englobé les travaux d’amélioration subventionnés par l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat, bien qu’une partie d’entre eux portent sur des logements qui font l’objet d’un conventionnement avec l’Etat.

II.- Des travaux réalisés par des bailleurs privés mais subventionnés par l’ANAH et conventionnés à l’APL

L’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) a été créée en 1971. L’objet de cet établissement public national à caractère administratif est d’attribuer des subventions pour des travaux d’amélioration ou d’économie d’énergie ⁽³⁷⁾.

·   Ses ressources étaient constituées, jusqu’en 1987, par la perception d’une taxe additionnelle au droit de bail (TADB). Depuis cette date, la TADB est versée au budget de l’Etat et le financement de l’ANAH est assuré par une dotation prélevée sur le budget du logement.

·   Les subventions de l’ANAH peuvent être attribuées aux propriétaires bailleurs qui réalisent des travaux d’amélioration et qui s’engagent à louer pendant dix ans, à titre de résidence principale, un logement assujetti à la TADB, ou exonéré de celle-ci en raison du montant de son loyer ⁽³⁸⁾.

·   Pour être subventionnable, le logement doit être achevé depuis plus de quinze ans au 1er octobre précédant la date de la demande. Le propriétaire doit avoir payé la TADB, si celle-ci était due, pendant les deux dernières années de mise en recouvrement précédant la date de la demande.

·   Les travaux subventionnables doivent être destinés à l’amélioration de l’habitat en matière de sécurité, de salubrité ou d’équipement, aux économies d’énergie, à l’isolation acoustique ou à l’accessibilité et l’adaptation aux personnes handicapées physiques, et réalisés dans les parties privatives ou communes des immeubles. Ils doivent être achevés dans un délai de deux ans à compter de la date de notification de la subvention.

·   En règle générale, l’aide de l’ANAH équivaut à 25% du coût des travaux subventionnables ⁽³⁹⁾. Ce taux peut néanmoins être majoré lorsque le loyer fait l’objet d’une convention avec l’Etat ouvrant droit à l’aide personnalisée au logement (APL) en application de l’article L. 351-2-4° du code de la construction et de l’habitation.

En 1997, 107.600 logements ont ainsi été subventionnés. Parmi eux, 9.100 ont été conventionnés : pour un montant moyen de travaux éligibles de 211.800 francs, leurs propriétaires ont perçu une subvention moyenne de 85.500 francs.

Le champ des travaux éligibles aux aides de l’ANAH étant similaire à celui défini par l’article 14 de la loi de finances pour 1998, il paraît normal qu’ils bénéficient également, dès lors qu’ils portent sur des logements conventionnés, du taux réduit de la TVA.

III.- Une extension du champ d’application du taux réduit de la TVA

Le présent article propose de faire ainsi bénéficier du taux réduit de la TVA les travaux réalisés par des bailleurs privés bénéficiant d’une subvention de l’ANAH et portant sur des logements conventionnés en application de l’article L. 351-2-4° du code de la construction et de l’habitation.

Sur le plan juridique, la mesure est parfaitement conforme au droit communautaire. L’annexe H à la sixième directive autorise en effet les Etats membres à soumettre au taux réduit de la TVA « la livraison, construction, rénovation et transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale ». On rappellera que la France a défini le logement social par référence au conventionnement APL.

Sur le plan technique, la mesure est similaire à celles qui ont été mises en oeuvre par l’article 17 de la loi de finances pour 1997 et par l’article 14 de la loi de finances pour 1998.

On rappellera que la baisse de la TVA sur les travaux de construction et d’amélioration de l’habitat social a utilisé un mécanisme assez complexe afin de permettre à l’administration de contrôler le respect des engagements pris par les bailleurs et de contenir tout risque de détournement préjudiciable aux intérêts de l’Etat : les travaux restent soumis au taux normal, mais cette TVA est déductible et, lors de l’achèvement de l’immeuble, les bailleurs procèdent à une « livraison à soi-même », qui supporte une TVA à 5,5% non déductible (charge définitive). En cas de non-respect des engagements initiaux, la livraison à soi-même est taxée à 20,6% ⁽⁴⁰⁾.

Dans le cas présent, le mécanisme est identique à une réserve près : il est précisé que les livraisons à soi-même constituent « des opérations occasionnelles ». Cette mention est importante. En application du second alinéa du 2 du I de l’article 271 du code général des impôts, le droit à déduction prend naissance, en matière de TVA, au moment où la taxe déductible devient exigible chez le redevable. Toutefois, « les personnes qui effectuent des opérations occasionnelles soumises à la TVA n’exercent le droit à déduction qu’au moment de la livraison ».

Ainsi, le propriétaire-bailleur d’un logement conventionné subventionné par l’ANAH continuera à supporter une TVA à 20,6% non déductible tout au long de la réalisation des travaux, à la différence, par exemple, des sociétés d’HLM. Ce n’est qu’à l’achèvement des travaux, lors de la livraison à soi-même, qu’il pourra imputer sur la TVA à 5,5% due au titre de cette opération la TVA à 20,6% supportée au titre des travaux d’amélioration ⁽⁴¹⁾.

·   Le deuxième alinéa du paragraphe I du présent article soumet donc à la TVA les livraisons à soi-même des travaux d’amélioration réalisés par les propriétaires de logements qui bénéficient d’une subvention de l’ANAH (article R 321-4 du code de la construction et de l’habitation) et qui font l’objet d’un conventionnement avec l’Etat (article L. 351-2-4° du code de la construction et de l’habitation).

·   Le troisième alinéa du paragraphe I précise que ces livraisons à soi-même constituent des opérations occasionnelles.

·   Le paragraphe II prévoit une simple mesure de coordination.

·   Le paragraphe III dispose que le fait générateur de la taxe se produit au moment de l’achèvement de l’ensemble des travaux, et au plus tard dans les deux ans de la date de la décision d’attribution d’une subvention de l’ANAH.

·   Le paragraphe IV soumet la livraison à soi-même au taux réduit de la TVA (5,5%).

·   Le paragraphe V prévoit que, dans l’hypothèse où les travaux ne porteraient pas sur des logements sociaux au sens du présent article, le bénéfice du taux réduit serait remis en cause. L’article 284 du code général des impôts est donc modifié de façon à spécifier que toute personne qui a été autorisée à soumettre au taux réduit de 5,5% des livraisons à soi-même de travaux d’amélioration mentionnés au 7° ter de l’article 257 est tenue au paiement du complément d’impôt lorsque le logement n’est pas affecté à la location dans les conditions prévues au 4° de l’article L. 351-2 du code de la construction et de l’habitation.

La mise en oeuvre de cette mesure, dont le coût a été évalué à 200 millions de francs sur la base des estimations statistiques précédemment évoquées (voir supra), apparaît tout à fait légitime. On peut cependant s’interroger sur la complexité du dispositif proposé pour des personnes physiques ne réalisant que des opérations ponctuelles, ainsi que sur la charge que va représenter la présentation d’une dizaine de milliers de demandes de remboursement par an, établies, de surcroît, par des personnes peu averties du mécanisme de la livraison à soi-même.

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La Commission a examiné un amendement de M. Charles de Courson visant à étendre le taux réduit de la TVA à l’ensemble des travaux réalisés dans les logements locatifs bénéficiant de l’aide personnalisée au logement (APL), que ceux-ci bénéficient ou non d’une subvention de l’ANAH.

M. Charles de Courson a jugé que la mesure proposée par le Gouvernement se heurterait à d’importantes difficultés de mise en oeuvre, puisqu’il faudrait distinguer la part de travaux éligible aux interventions de l’ANAH et celle n’en relevant pas. Il a jugé nécessaire une conception plus extensive de la réduction du taux de la TVA sur les travaux d’amélioration de l’habitat.

Votre Rapporteur général a estimé que le dispositif proposé par le Gouvernement avait le mérite de la simplicité. Il a expliqué que l’ensemble des travaux subventionnés par l’ANAH et conventionnés au titre de l’APL seraient assujettis au taux réduit de la TVA.

M. Charles de Courson a précisé que le double critère retenu, à savoir une aide de l’ANAH et un conventionnement au titre de l’APL, débouchait sur un dispositif passablement restrictif eu égard à l’objectif d’amélioration de l’habitat dans le secteur du logement conventionné. Il a insisté sur le fait que la personne qui commandera les travaux devra obtenir un certificat de l’ANAH préalablement à leur réalisation, afin de pouvoir bénéficier du taux réduit de la TVA.

Après que votre Rapporteur général eut rappelé que la mesure était étroitement complémentaire de celle adoptée en 1997 en faveur des travaux effectués dans les HLM, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite adopté un amendement rédactionnel de votre Rapporteur général (amendement n° I-28), puis l’article 22 ainsi modifié.

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Articles additionnels après l’article 22

Assujettissement à la TVA des prestations fournies
par les parcs résidentiels de tourisme.

Texte de l’article additionnel :

I.- L’article 261-D du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« d. Aux prestations d’hébergement fournies dans les parcs résidentiels de tourisme classés, lorsque ces derniers sont destinés à l’hébergement des touristes et qu’ils sont loués par un contrat d’une durée d’au moins neuf ans à un exploitant, dans les conditions fixées par un décret en Conseil d’Etat ».

II.- La perte de recettes pour l’Etat est compensée par un relèvement à due concurrence des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Observations et décision de la Commission :

La Commission a examiné deux amendement similaires, l’un de votre Rapporteur général, l’autre de M. Michel Bouvard, assujettissant à la TVA les prestations fournies par les parcs résidentiels de tourisme.

Ces propositions tendent à mettre en place un régime fiscal qui soit susceptible de faciliter une rénovation de l’immobilier touristique devenue urgente, en raison de la dégradation qui frappe ce secteur et des conséquences de ce phénomène sur la fréquentation.

Les causes de cette situation sont connues :

– une offre importante de logements touristiques, destinée à faire face à la progression très rapide de la demande de loisirs, a été constituée en moins de deux décennies (1960/1980), mais selon les normes de l’époque et en visant avant tout un objectif quantitatif plutôt que qualitatif ;

– cette offre a été essentiellement financée par les apports de particuliers, dans un contexte de prix relativement élevés ;

– ces locaux étaient davantage destinés à des usages privés (résidences secondaires) que professionnels, la mise sur le marché apparaissant malgré tout suffisante en raison de la croissance en volume du parc ;

– la rénovation, la mise aux normes nouvelles, voire l’entretien, ont été insuffisants, ce qui explique la dégradation de la qualité des logements et des parties communes des copropriétés.

La situation est désormais préoccupante. Elle affecte, à des degrés divers, la majeure partie des stations de montagne et du littoral, mais aussi un immobilier de loisir plus diffus. Elle se traduit déjà, globalement, par un déficit d’image, une diminution des taux de remplissage dans les stations les plus concernées, et par des pertes de marché par rapport à des destinations où les hébergements mis à disposition des touristes sont plus récents, plus modernes et gérés de façon plus professionnelle.

Le principe qui sous-tend le dispositif proposé par le présent article additionnel, qui ne constitue toutefois que « la partie fiscale » d’une réforme de plus grande envergure, est le suivant : la rénovation de l’immobilier touristique doit être financée par la mise sur le marché, de façon commerciale et professionnelle, de locaux privés améliorés ou réhabilités.

·   Une nouvelle catégorie d’établissement d’hébergement touristique serait donc créée : les parcs résidentiels de tourisme, constitués de locaux d’habitation meublés, dont les propriétaires ont conclu avec l’exploitant du parc un contrat de location d’une durée de neuf ans au minimum, qui ont fait l’objet d’une réhabilitation immobilière et qui sont proposés à la clientèle pour une location saisonnière.

La création des parcs résidentiels de tourisme relève néanmoins du domaine réglementaire.

·   Au même titre que les trois autres catégories d’hébergement commercial et professionnel touristique (les hôtels classés, les résidences de tourisme et les résidences parahôtelières), les prestations d’hébergement fournies dans les parcs résidentiels de tourisme classés seraient soumises à la TVA, afin de permettre la récupération de la taxe supportée en amont sur les travaux de rénovation.

C’est l’objet du présent article additionnel.

Bien sûr, il peut sembler prématuré de fixer le régime de TVA afférent à des opérations réalisées par une catégorie d’établissement touristique qui n’a pas encore été créée. Mais la réforme ne doit plus tarder et il conviendra donc que le Gouvernement compléte cette première étape dans les plus brefs délais, à travers le décret prévu au second alinéa du présent article additionnel.

Par ailleurs, il conviendra de redéfinir les modalités selon lesquelles les collectivités locales pourront intervenir financièrement dans ces actions de rénovation, leur participation semblant indispensable, compte tenu de l’ampleur des actions envisagées.

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Votre Rapporteur général a insisté sur l’intérêt de la mesure pour faciliter la réhabilitation du patrimoine immobilier touristique.

La Commission a adopté l’amendement de votre Rapporteur général (amendement n° I-29), celui de M. Michel Bouvard ayant été considéré comme satisfait.

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Assujettissement au taux réduit de la TVA
des travaux d’amélioration et d’entretien dans l’habitat.

Texte de l’article additionnel :

I.- Il est inséré, après l’article 278 sexies du code général des impôts, un article 278 sexies A ainsi rédigé :

« Art. 278 sexies A. I.- La taxe sur la valeur ajoutée est perçue au taux réduit de 5,5% en ce qui concerne les travaux de grosses réparations, d’amélioration, d’entretien et de revêtement des surfaces, portant sur des immeubles ayant fait l’objet d’une déclaration d'achèvement ».

II.- Les modalités d’application du I sont fixées par un décret en Conseil d’Etat.

II.- Les articles 85 de la loi de finances pour 1997 et 74 de la loi de finances pour 1998 sont abrogés à compter de l’imposition des revenus de l’année 1999.

III.- La perte de recettes pour l’Etat est compensée, pour moitié, par un relèvement des taux prévus à l’article 219 du code général des impôts, et pour l’autre moitié, par un relèvement des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Observations et décisions de la Commission :

La Commission a ensuite examiné deux amendements, l’un de votre Rapporteur général, l’autre de M. Laurent Dominati, tendant à assujettir au taux réduit de la TVA les travaux d’amélioration et d’entretien réalisés dans l’habitat.

L’opportunité d’une telle initiative est parfaitement fondée au regard de l’analyse économique qui révèle les vertus de ce secteur pour une mesure de relance de l’activité. En raison de son fort contenu en main d’oeuvre, de la sensibilité de la demande au niveau des prix et de l’ampleur supposée du travail dissimulé (qui est susceptible de réduire indirectement le coût budgétaire d’une baisse des charges et/ou de la fiscalité pesant sur ce secteur), l’effet multiplicateur est particulièrement sensible.

Ce raisonnement, conjugué avec un souci de justice sociale, sous-tendait d’ailleurs deux dispositions de la loi de finances pour 1998 destinées à soutenir les travaux de construction, d’amélioration ou d’entretien dans l’habitat :

– une mesure en matière de TVA : l’assujettissement au taux réduit des opérations de rénovation et d’amélioration dans le logement social (au même titre que les opérations de construction depuis la loi de finances pour 1997). Le présent projet de loi de finances propose d’ailleurs de compléter ce dispositif en assujettissant également au taux réduit les travaux réalisés par des bailleurs privés bénéficiant d’une subvention de l’ANAH et portant sur des logements conventionnés au titre de l’APL (article 22) ;

– une mesure utilisant l’impôt sur le revenu : l’institution d’un crédit d’impôt pour certains travaux d’entretien (une réduction d’impôt pour grosses réparations, amélioration et ravalement ayant été mise en place par la loi de finances pour 1997).

Une baisse de la TVA sur les travaux d’amélioration et d’entretien constituerait donc une véritable mesure de relance. Elle se heurte néanmoins à des objections sur le plan budgétaire et juridique.

·   Sur le plan budgétaire, l’impact d’une telle mesure est estimé, selon les cas, à des montants compris entre 15 et 20 milliards de francs. Néanmoins, le coût serait, en réalité, beaucoup plus faible.

En premier lieu, la suppression corrélative des mécanismes existants en matière d’impôt sur le revenu (réduction et crédit d’impôt sur le revenu) réduirait ce montant de plus de 5 milliards de francs, avec, il est vrai, un décalage dans le temps d’une année.

Par ailleurs, il conviendrait de tenir compte de deux effets qui sont susceptibles de réduire encore ce coût :

– un effet « volume », la baisse de la TVA étant susceptible d’accroître la demande et, partant, l’activité et l’emploi ;

– un effet « réduction du travail dissimulé », qui serait sans aucun doute important.

·   Cette mesure serait, par ailleurs, contraire aux engagements communautaires de la France.

Au regard de la législation européenne, le taux réduit de la TVA (5,5%) ne peut, en effet, s’appliquer qu’aux livraisons de biens et aux prestations de services visées à l’annexe H de la sixième directive. En matière d’habitat, cette possibilité est donc limitée, en application du paragraphe 9 de l’annexe précitée, à « la livraison, construction, rénovation et transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale ».

Néanmoins, le dogme de l’intangibilité du droit communautaire n’est plus aussi solide que par le passé.

Le Conseil européen extraordinaire pour l’emploi, qui s’est tenu à Luxembourg en novembre 1997, a engagé, à l’initiative de la France, une démarche visant à placer la lutte contre le chômage au coeur des priorités européennes. Cette volonté des Etats membres a conduit la Commission à envisager, dans une communication au Conseil, « de permettre, à titre expérimental, un taux réduit de TVA, au lieu du taux normal, à la prestation de certains services considérés comme étant à forte intensité de main d’oeuvre » ⁽⁴²⁾.

Plusieurs limites encadrent cette évolution possible. Il devra s’agir, tout d’abord, de services à haute intensité de main d’oeuvre (peu qualifiée), fournis directement aux consommateurs finals. Un lien fort devra exister entre réduction des prix, d’une part, et augmentation de la demande et de l’emploi, d’autre part. Ces services devront être à prédominance locale et l’application du taux réduit ne devra pas entraîner de distorsion de concurrence. La mesure devra avoir un impact budgétaire circonscrit. L’application ou non du taux réduit devra être optionnelle pour les Etats et l’expérience aura une durée limitée à trois ans.

La Commission a donc proposé que les Etats choisissent parmi les catégories suivantes :

– les services de réparation de biens meubles corporels (y compris les bicyclettes, mais à l’exception des autres moyens de transport) ;

– la rénovation et la réparation de logements (constructions neuves exceptées) ;

– les parcs de loisirs, les services de nettoyage et de blanchisserie et les services de proximité tels que l’aide à domicile, les soins à la jeunesse, aux handicapés ou aux personnes âgées.

En tout état de cause, il est précisé que la mesure ne concerne pas les livraisons de biens. Par ailleurs, la Commission a indiqué, à plusieurs reprises, que la restauration était également hors de son champ d’application.

Dans une résolution du 17 septembre dernier, le Parlement européen a approuvé cette orientation, tout en demandant, plus largement, une actualisation de la liste des biens et services qui peuvent être soumis au taux réduit, figurant à l’annexe H à la sixième directive.

Le Gouvernement français approuve, officiellement, la proposition de la Commission. Jusqu’à présent, il a néanmoins essentiellement défendu l’idée d’une baisse de la TVA sur les « services à la personne », qui figure dans son « plan national d’action pour l’emploi ».

Cette notion de « services à la personne » doit encore être précisée, mais d’ores et déjà, on peut indiquer qu’il s’agit des services rendus aux personnes physiques, à leur domicile, par des travailleurs mis à leur disposition par des structures intermédiaires, associations ou, surtout, entreprises. Sont visées, par exemple, les tâches ménagères ou familiales, ou l’assistance aux personnes âgées ou handicapées. Il s’agit, incontestablement, d’un secteur potentiellement porteur, en termes d’activité et d’emploi. De nombreuses entreprises seraient prêtes à y investir, sous réserve d’une rentabilité suffisante : celle-ci ne pourrait être assurée sans une baisse de TVA, d’autant que le secteur associatif, très présent sur le marché, n’y est pas assujetti, dans la plupart des cas.

L’opportunité de défendre une telle proposition n’apparaît pourtant pas évidente :

– on observera, en premier lieu, que son impact serait limité. Les entreprises sont en effet très peu présentes dans le secteur des emplois familiaux et, de fait, le coût de cette baisse de TVA serait extrêmement faible : de l’ordre de 10 millions de francs sur la base de certains éléments chiffrés dont a pu disposer votre Rapporteur général ⁽⁴³⁾ ;

– certes, on peut penser que la faiblesse de cette présence s’explique en partie par les distorsions qui existent sur ce marché, par rapport aux associations soumises à la taxe sur les salaires et, plus encore, par rapport aux particuliers employeurs qui ne sont assujettis ni à la TVA, ni à la taxe sur les salaires. Mais dans ces conditions, il est certain qu’une progression de la présence des entreprises dans ce secteur exercerait un effet d’éviction par rapport à une offre associative qui, pourtant, remplit bien sa fonction.

Dès lors, il apparaît clairement qu’une baisse de la TVA sur les travaux dans le bâtiment serait une initiative d’une toute autre ampleur. On peut donc penser que c’est ce dossier qui doit être défendu, de façon prioritaire, par le Gouvernement français, au niveau communautaire : l’obtention d’une autorisation formelle permettra, sous réserve des marges budgétaires qui seront alors disponibles, de mettre en oeuvre cette mesure qui aura certainement un impact très important en termes de soutien de l’activité intérieure.

*

* *

Votre Rapporteur général a préalablement déclaré qu’il revenait au Parlement d’établir la liste des priorités en matière de réduction du taux de la TVA, cet exercice étant limité par deux contraintes, celle du droit communautaire, et celle de ne pas dépasser une certaine enveloppe financière.

Evoquant la question communautaire, il a rappelé que la Commission européenne avait ouvert une réflexion sur la réduction du taux de la TVA en faveur des secteurs à forte intensité de main d’oeuvre, à l’initiative de M. Mario Monti, Commissaire européen, dans le cadre d’une communication au Conseil pour l’emploi, tenu à Luxembourg en novembre 1997. Il a indiqué que, parmi les secteurs proposés par la Commission, le Gouvernement avait retenu celui des services à domicile, mais que ce choix lui semblait contestable, le champ de la mesure étant difficile à cerner avec précision et le dispositif envisagé risquant d’évincer une offre associative qui remplit parfaitement sa fonction.

Votre Rapporteur général a donc jugé qu’une initiative claire devait être prise par la Commission des finances, afin que le Gouvernement soit conduit à proposer une autre priorité que celle qu’il retient actuellement.

Apportant des éléments sur la portée de son amendement, votre Rapporteur général a indiqué que celui-ci se traduirait par une perte de recettes brute d’environ 20 milliards de francs, mais que 5 à 7 milliards de francs seraient repris du fait de l’abrogation de dispositifs existants en matière de réduction et de crédit d’impôt pour certains travaux de réparation et d’entretien et qu’en outre, les recettes de TVA augmenteraient vraisemblablement du fait d’un « effet volume » lié à une augmentation de l’activité et grâce à une réduction du travail clandestin.

Concluant son intervention, votre Rapporteur général a insisté sur le fait que le dispositif qu’il proposait n’était pas compatible, dans l’immédiat, avec les règles européennes, mais que son adoption était un préalable nécessaire à l’engagement d’une négociation au niveau communautaire.

Après avoir jugé cet amendement sympathique, M. Charles de Courson a rappelé que l’hypothèse d’une réduction de la TVA en contrepartie de la suppression de certaines aides au logement était évoquée depuis une dizaine d’années. Il a craint que les différences entre le champ d’application de l’amendement et celui des aides au logement implicitement supprimées ne conduisent à créer une situation paradoxale où certains ménages seraient bénéficiaires de la mesure nouvelle alors que d’autres foyers verraient les aides dont ils bénéficient disparaître sans trouver de contrepartie équivalente dans la baisse de la TVA.

M. Alain Barrau a estimé que la proposition de votre Rapporteur général était non seulement intellectuellement sympathique, mais également politiquement très importante, et qu’elle constituait une deuxième étape après la baisse du taux de la TVA sur les travaux dans le logement social. S’agissant de la question communautaire, il a rappelé que les règles européennes pouvaient changer dès lors qu’une volonté politique claire s’exprimait au niveau du Conseil de l’Union européenne.

M. Gilles Carrez a apporté son soutien à l’amendement de votre Rapporteur général, estimant qu’il était le complément des dispositions précédemment adoptées sur la réduction du taux de TVA pour les travaux effectués dans le parc social. Il a jugé qu’une baisse du taux de TVA sur les travaux d’entretien des logements serait, en outre, favorable à l’activité d’un secteur riche en emploi et ferait reculer le travail clandestin. Il a cependant souligné que sa compatibilité avec les règles communautaires, mais également avec les contraintes budgétaires, était des plus incertaine. Il s’est demandé si cette initiative ne révélait pas l’existence d’une marge de manoeuvre de 15 à 20 milliards de francs dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999.

M. Jean-Pierre Brard a estimé que la question de la réduction du taux de la TVA sur de tels travaux devrait relever de la compétence nationale au regard du principe de subsidiarité. Il a estimé que la proposition de votre Rapporteur général offrait l’avantage d’être simple et lisible, ce qui permettait d’adresser un signal clair aux familles comme aux entreprises. Il a jugé intéressantes ses conséquences éventuelles sur l’emploi et sur le financement des régimes sociaux, rappelant que l’absence de diminution des effectifs dans le BTP au premier semestre 1998, phénomène qui ne s’était pas vu depuis plusieurs années, devait être mise en relation avec les dispositions fiscales adoptées en 1997.

Concluant son intervention, il a déclaré que l’amendement de votre Rapporteur général allait dans le sens d’une nécessaire transparence et simplification de la législation, ce qui devrait contribuer à réduire la fraude fiscale.

M. Marc Laffineur s’est déclaré favorable à la disposition proposée par votre Rapporteur général, jugeant qu’elle permettrait de créer des emplois dans un secteur d’activité important. S’agissant du travail clandestin, il s’est cependant interrogé sur l’efficacité de la mesure, cette pratique n’étant pas seulement liée à la question de la TVA.

M. Pierre Méhaignerie a estimé que l’amendement de votre Rapporteur général était euro-compatible, puisqu’il n’introduisait pas de distorsion de concurrence. Afin d’appuyer cette opinion, il a rappelé la négociation menée en son temps par MM. Jacques Barrot et Franck Borotra, membres du Gouvernement de M. Alain Juppé, sur l’allégement des charges sociales sur les bas salaires.

Evoquant l’importance de la perte de recettes pour l’Etat, il a jugé que celle-ci devait conduire à se poser la question d’un arbitrage entre une baisse de la TVA, une réduction des charges sociales sur les bas salaires dans l’industrie et une réduction de l’impôt sur le revenu. Il a demandé à votre Rapporteur général si la mesure proposée ne conduirait pas, en contrepartie, à une diminution significative des aides au logement et notamment de l’APL.

M. Gilbert Gantier a également jugé cet amendement sympathique, mais a relevé qu’un certain nombre de questions techniques n’étaient pas réglées. Il a souhaité savoir si une concertation avait été menée avec le Gouvernement. Il s’est ensuite demandé si une réduction du taux normal de la TVA ne serait pas plus pertinente, eu égard à son impact sur l’ensemble des activités.

Répondant aux intervenants, votre Rapporteur général a précisé que la mesure qu’il proposait était clairement euro-incompatible, et qu’elle devait, à ce stade, s’interpréter comme un appel en faveur d’un secteur devant être reconnu comme prioritaire dans le cadre des négociations en cours au niveau communautaire sur la possibilité de baisser la TVA sur les activités à forte intensité de main d’oeuvre. Il a de nouveau jugé que le choix du Gouvernement en faveur des services à domicile n’était pas le plus pertinent. Il a rappelé que l’impact budgétaire d’une baisse d’un point de taux normal était de l’ordre de 28 milliards de francs. Il a ajouté que le coût brut de la mesure qu’il défendait serait d’environ 20 milliards de francs, mais que la dépense fiscale nette pourrait s’établir autour de 10 milliards de francs seulement, compte tenu de la suppression corrélative des dispositifs existants en matière d’impôt sur le revenu et des effets d’une telle initiative sur l’activité.

Il a ensuite insisté sur le fait que la disposition proposée par l’amendement n’était pas susceptible d’être mise en oeuvre immédiatement, en raison de son incompatibilité avec les règles communautaires, mais qu’il convenait de faire prendre au Gouvernement un engagement clair en faveur d’un secteur que la Commission des finances jugeait prioritaire.

Il a ajouté qu’à défaut d’application immédiate, il proposait, par un second amendement, en quelque sorte complémentaire, de porter, à partir du 15 octobre prochain, de 15 à 20%, et de 10 à 20.000 francs, le taux et le plafond du crédit d’impôt pour dépenses d’entretien institué en 1997. Il a précisé que cette mesure aurait un impact budgétaire d’environ 1,8 milliard de francs en année pleine, s’ajoutant au 1,4 milliard de francs correspondant au coût du dispositif actuellement en vigueur. Il a considéré qu’il était, en effet, important d’adopter et de mettre en oeuvre dès à présent une mesure significative avant même que les résultats de la négociation qui sera menée au niveau communautaire sur la réduction de la TVA n’aboutisse.

M. Pierre Méhaignerie s’est déclaré surpris de cet amendement, l’estimant contradictoire avec la politique défendue par Mme Martine Aubry, ministre de l’emploi et de la solidarité, en faveur d’une baisse des charges sociales. Il s’est également inquiété du coût de cette mesure.

Le Président Augustin Bonrepaux a rappelé que l’amendement présenté par votre Rapporteur général était un amendement d’appel, peu susceptible de faire l’objet d’une mise en œuvre immédiate en raison de son incompatibilité avec la réglementation communautaire. Il a fait valoir que, dans cette hypothèse, l’adoption de l’amendement tendant à renforcer le crédit d’impôt octroyé au titre des dépenses d’entretien de l’habitation principale permettra une baisse immédiate de la fiscalité pesant sur ces travaux.

M. Gilles Carrez a contesté la lisibilité d’une telle démarche, faisant valoir qu’elle aboutirait, dans un premier temps, à doubler le crédit d’impôt en faveur des dépenses d’entretien puis, dans un second temps, à substituer à ce dispositif une baisse de la TVA. Il a souligné que de telles mesures risquaient d’être mal comprises dans l’opinion publique.

M. Marc Laffineur a, au contraire, renouvelé son accord avec la proposition de votre Rapporteur général.

Votre Rapporteur général a tenu à préciser, en réponse à M. Pierre Méhaignerie, que ses propositions n’affecteraient nullement l’équilibre du budget. Puis il a rappelé de manière succincte l’économie des deux amendements. Il a fait observer que des négociations étaient actuellement en cours au niveau communautaire, afin d’autoriser une baisse de la TVA au taux réduit sur les services à forte intensité de main d’oeuvre. Compte tenu des délais et des enjeux de telles négociations, il a estimé peu probable que le Conseil de l’Union européenne adopte cette mesure dès 1999. Mais, en raison de l’opportunité d’une telle mesure, il a estimé nécessaire d’adresser un message clair au Gouvernement, afin, d’une part, que celui-ci s’engage très fortement dans les négociations en cours au niveau communautaire et, d’autre part, privilégie une baisse ciblée du taux de TVA, non pas sur les services à domicile, mais sur les travaux d’entretien des logements.

Dans l’attente d’une décision du Conseil de l’Union européenne, il a souhaité que la représentation nationale se prononce pour une amplification du dispositif de crédit d’impôt adopté l’année précédente, faisant valoir que cette décision aurait des effets immédiats. Il a également souligné le coût relativement réduit de cette mesure, évalué à 200 millions de francs en exécution pour les mois de novembre et décembre 1998, avec un coût en année pleine de 1,8 milliard de francs, ce qui représentera, pour l’an 2000, en tenant compte de l’impact des mesures adoptées en 1997, un coût total de l’ordre de 3,2 milliards de francs.

La Commission a adopté l’amendement de votre Rapporteur général (amendement n° I-30), l’amendement de M. Laurent Dominati ayant été retiré.

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Majoration du crédit d’impôt pour les dépenses d’entretien.

Texte de l’article additionnel :

I.- Il est inséré, après le I de l’article 200 ter du code général des impôts, un II ainsi rédigé :

« II. Pour les travaux réalisés à compter du 15 octobre 1998, les montants mentionnés au deuxième alinéa du I du présent article sont doublés, et le pourcentage mentionné au troisième alinéa du I est porté à 20%, sans que le crédit d’impôt ouvert au titre des dépenses payées en 1998 ne puisse excéder le montant qui aurait résulté d’une application de ces nouvelles dispositions sur l’ensemble de l’année».

II.- La perte de recettes est compensée par la majoration à due concurrence des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Observations et décisions de la Commission :

La Commission a examiné un amendement présenté par votre Rapporteur général, tendant à renforcer le caractère incitatif du crédit d’impôt instauré, dans le cadre de la loi de finances pour 1998, au titre des dépenses d’entretien afférentes à l’habitation principale.

·   Le crédit d’impôt porte sur les dépenses d’entretien ou de revêtement des surfaces, autres que celles qui ont le caractère de dépenses locatives au sens de la législation relative aux rapports locatifs, engagées par les contribuables, entre le 1^er janvier 1998 et le 31 décembre 2000, au titre de leur habitation principale.

·   Le montant des travaux pris en compte est plafonné à 5.000 francs pour une personne célibataire, veuve ou divorcée, et à 10.000 francs pour un couple marié soumis à imposition commune. Cette somme est majorée de 500 francs par personne à charge, 750 francs pour le second enfant et 1.000 francs par enfant à partir du troisième.

·   Le crédit d’impôt, qui a été en partie institué pour contourner l’impossibilité, au regard du droit communautaire, d’assujettir ces travaux au taux réduit, est égal à 15% du montant des dépenses, ce qui correspond, précisément, au différentiel entre le taux réduit et le taux normal de TVA.

·   Lorsque le crédit d’impôt excède l’impôt dû, l’excédent est restitué : il bénéficie donc également aux ménages non imposables.

Ce dispositif peut faire l’objet de deux critiques.

En premier lieu, on note que les différences entre les montants fixés pour la réduction d’impôt pour grosses réparations et le crédit d’impôt pour dépenses d’entretien est une source de complexité, que ce soit au niveau :

– du plafond des dépenses éligibles : 5.000 francs (célibataire)/10.000 francs (couple marié) pour l’entretien, 20.000 francs/40.000 francs pour les gros travaux ;

– des montants supplémentaires par personne à charge : 500 francs/750 francs/1.000 francs pour l’entretien, 2.000 francs/2.500 francs/3.000 francs pour les gros travaux ;

– du taux du crédit ou de la réduction d’impôt : 15% pour l’entretien, 20% pour les gros travaux.

Par ailleurs, les seuils retenus pour le crédit d’impôt sont trop bas pour que le dispositif ait un effet très significatif sur l’activité.

C’est pourquoi, à défaut de pouvoir agir immédiatement par le biais de la TVA, le présent article additionnel propose de doubler le plafond des dépenses ouvrant droit à ce crédit d’impôt (de 5.000 francs à 10.000 francs pour une personne célibataire, veuve ou divorcée, et de 10.000 francs à 20.000 francs pour un couple marié). Par ailleurs, il porte de 15% à 20% la part des dépenses prises en charge au titre du crédit d’impôt, ce pourcentage devenant ainsi identique à celui en vigueur pour les grosses réparations.

Afin d’éviter que l’annonce de cette mesure ne conduise certains ménages à différer les travaux qu’ils envisagent jusqu’après le 1er janvier 1999, il est proposé que ce dispositif s’applique aux travaux réalisés à compter du 15 octobre 1998.

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M. Philippe Auberger a félicité votre Rapporteur général de cette initiative, rappelant qu’il avait lui-même jugé insuffisant le dispositif instauré l’année dernière. Il a toutefois fait observer que cette mesure n’aurait d’impact que pour les deux derniers mois de l’année 1998.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° I-31).

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Elle a ensuite examiné un amendement de M. Christian Cuvilliez, visant à ramener à 5,5% le taux de TVA applicable aux services funéraires.

M. Christian Cuvilliez, après avoir rappelé le caractère récurrent de cette proposition, a souligné que celle-ci répondait à une demande émanant tant des entreprises concernées que des particuliers, pour diminuer le coût des prestations précitées.

Après avoir exprimé son accord avec l’économie générale de cette proposition, votre Rapporteur général a proposé de ne pas retenir cet amendement, en raison de son coût budgétaire.

La Commission a rejeté cet amendement.

Puis elle a examiné trois amendements proposant de baisser la TVA sur le droit d’utilisation des installations sportives, présentés respectivement par MM. Marc Laffineur, Christian Cuvilliez et Philippe Auberger.

M. Marc Laffineur a fait observer que cette proposition aurait un impact certain sur le développement des activités sportives, tout en n’ayant que peu d’impact sur l’équilibre budgétaire en raison des économies qu’elle générerait en matière de soins, le sport étant réputé stimuler la santé de chacun.

MM. Christian Cuvilliez et Philippe Auberger ont également souligné l’intérêt de cette mesure.

Après avoir rappelé qu’il avait, en son temps, également défendu une proposition similaire, votre Rapporteur général a émis un avis défavorable, en raison du coût d’une telle mesure, évalué à 500 millions de francs, la jugeant, par ailleurs, moins urgente qu’une baisse de la TVA sur les travaux d’entretien des logements.

La Commission a adopté l’amendement de M. Marc Laffineur, ceux de MM. Christian Cuvilliez et Philippe Auberger étant, dès lors, satisfaits.

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Dans le cadre d’une seconde délibération intervenue, à la demande de votre Rapporteur général, avant le vote sur l’ensemble de la première partie du projet de loi de finances pour 1999, la Commission est revenue sur le vote positif précédemment émis sur cet amendement, qu’elle a donc rejeté.

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La Commission a examiné trois amendements proposant une baisse du taux normal de TVA :

– le premier de M. Marc Laffineur, abaissant ce taux à 19,6% ;

– le deuxième de M. Gilles Carrez et le troisième de M. François d’Aubert, fixant ce taux à 20%.

M. Marc Laffineur a rappelé que la hausse de la TVA avait été décidée, sous le gouvernement de M. Alain Juppé, à titre transitoire, afin de rééquilibrer les finances publiques et de garantir la participation de la France à la zone euro. Ces objectifs étant désormais atteints, il a jugé opportun de revenir sur cette mesure, faisant par ailleurs valoir que celle-ci s’inscrivait dans le cadre des engagements souscrits par M. Lionel Jospin lors des dernières élections législatives. Il a ajouté que l’adoption d’une telle mesure montrerait à l’opinion publique que les hommes politiques ne s’affranchissent pas de leurs promesses électorales une fois parvenus au pouvoir.

Après avoir considéré que le Gouvernement disposait des marges de manoeuvre nécessaires pour financer une baisse du taux normal de TVA, M. Gilles Carrez a relevé que cette mesure servirait de soutien à la demande intérieure et donc à la croissance, ce qui serait opportun au moment où la demande extérieure subit les effets de la dégradation de la conjoncture internationale.

La Commission a rejeté ces trois amendements, après que votre Rapporteur général eut fait valoir que des baisses ciblées auraient un impact économique plus important.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Marc Laffineur, visant à réduire les droits de mutation à titre gratuit en faveur de la transmission du patrimoine en ligne directe.

M. Marc Laffineur a précisé que, chaque année, les droits de mutation sont responsables de plus de 10% des faillites d’entreprises.

La Commission, après avis défavorable de votre Rapporteur général, a rejeté l’amendement.

Elle a, de même, rejeté un amendement de M. Marc Laffineur, allant dans le même sens, en faveur des droits applicables aux successions entre époux.

La Commission a rejeté deux amendements, le premier de M. Patrick Devedjian, relatif aux droits de succession entre frère et soeur, le second de M. Laurent Dominati, visant à réduire les taux applicables pour les droits de mutation à titre gratuit applicables en ligne collatérale et entre non-parents.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Christian Cuvilliez, relatif à la baisse des droits de mutation à titre gratuit en ligne directe.

Votre Rapporteur général a souligné le coût très élevé de cette mesure.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a également rejeté deux amendements de M. Jean-Pierre Brard, visant, l’un à relever l’abattement existant avant calcul des droits dus sur les mutations à titre gratuit, l’autre à relever l’abattement dont bénéficie le conjoint survivant avant perception des droits de mutation à titre gratuit.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Laurent Dominati, visant à faire passer à 500.000 francs les seuils relatifs à la perception des droits de mutation à titre gratuit sur la part du conjoint survivant, sur la part de chacun des ascendants et sur la part de chacun des enfants vivants ou représentés.

Après avis défavorable de votre Rapporteur général, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Devedjian, visant à accorder un abattement de 250.000 francs à chaque héritier, que ce soit en ligne collatérale ou entre parents et non-parents.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Jacques Jégou, proposant d’augmenter l’abattement existant pour les droits de mutation à titre gratuit en matière de donation aux petits-enfants, le faisant passer de 100.000 à 300.000 francs.

M. Charles de Courson a indiqué qu’il s’agissait de renforcer l’incitation des donations aux petits-enfants, afin qu’ils disposent de ces sommes dans les moments où ils en ont le plus besoin.

Votre Rapporteur général a donné un avis défavorable. La Commission a rejeté l’amendement.

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Article 23

Augmentation des taux de réduction de droits sur les donations.

Texte du projet de loi :

I. L’article 790 du code général des impôts est ainsi rédigé :

“ Art. 790. Les donations effectuées conformément aux dispositions du code civil bénéficient sur les droits liquidés en application des dispositions des articles 777 et suivants d’une réduction de 50 % lorsque le donateur est âgé de moins de 65 ans et de 30 % lorsque le donateur a 65 ans révolus et moins de 75 ans. ”.

II. Les dispositions du I sont applicables aux donations consenties par actes passés à compter du 1er septembre 1998.

Toutefois, les donations-partages et les donations par deux parents, ou l’un d’entre eux, à leur enfant unique consenties conformément aux dispositions du code civil et par actes passés avant le 1er janvier 1999 bénéficient d’une réduction de 35 % lorsque le donateur est âgé de 65 ans révolus et de moins de 75 ans.

Exposé des motifs du projet de loi :

Afin de favoriser les transmissions anticipées de patrimoines, il est proposé d’unifier les réductions de droits applicables aux donations-partages et donations à enfant unique ou simples et de les porter à 50 % lorsque le donateur est âgé de moins de 65 ans et à 30 % lorsque le donateur a 65 ans révolus et moins de 75 ans.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à améliorer les incitations à la transmission anticipée du patrimoine. Un tel dispositif doit être envisagé au regard de la question des transmissions d’entreprises. Comme l’indique le Gouvernement, il faut « que le transfert du pouvoir de décision soit préparé à l’avance dans le cadre d’une donation plutôt qu’imposé par le décès du dirigeant ». Mais cette approche économique ne doit pas conduire à faire perdre de vue la question du rôle des droits de mutations à titre gratuit dans le système fiscal d’ensemble.

I.- Une proposition qui doit être envisagée du point de vue de la réforme des droits de succession et du point de vue de la transmission des entreprises

Les mutations à titre gratuit comprennent :

- les successions par décès. Les droits d’enregistrement perçus à ce titre ont atteint 34,3 milliards de francs en 1997. Cette importante augmentation par rapport à l’année précédente (+27%), outre une importante succession particulière, est due à l’évolution des cours de la Bourse. Les observations faites à propos de l’ISF sur l’augmentation relative de la part mobilière des patrimoines, et sa part croissante à mesure que les patrimoines sont plus importants, valent également pour les droits de succession qui sont, comme l’ISF, un impôt sur l’actif net ;

- les donations entre vifs. Les droits d’enregistrement perçus à ce titre ont atteint 5,44 milliards de francs en 1997. On a pu observer une augmentation du rythme des donations en raison, sans doute, de l’anticipation de l’arrivée à échéance du régime de faveur temporaire applicable lorsque l’ascendant donateur est âgé de moins de 75 ans, avant que cette échéance ne soit prorogée d’une année par l’article 17 de la loi de finances pour 1998.

Les estimations des droits de mutations à titre gratuit contenues dans le fascicule voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances s’élèvent :

- pour les successions : à 32 milliards de francs, pour l’estimation révisée pour 1998, et à 34,3 milliards de francs pour 1999 ;

- pour les donations : à 5,9 milliards de francs, selon l’estimation révisée pour 1998, et à 6,3 milliards de francs pour 1999.

S’ils apparaissent d’un rendement relativement modeste par rapport au produit des impôts directs (6,9% en moyenne), ils demeurent des impôts importants :

- par leur montant en valeur et leur part relative au sein des droits d’enregistrement (de l’ordre de 43% de l’ensemble des droits d’enregistrement, en moyenne, depuis 1993). Une telle importance rend difficile leur réforme. Il est, d’abord, constitutionnellement difficile de trouver des différences objectives de situations entre les héritiers fondées sur la nature des biens transmis. Il en résulte que les mesures d’abaissement doivent être générales, ce qui entraîne un coût important pour les finances publiques ;

- en raison de la sensibilité des citoyens à leur égard et de leur contribution irremplaçable à la réduction des inégalités de fortune. C’est en effet d’abord par l’héritage, que les patrimoines importants se renforcent ⁽⁴⁴⁾.

En matière de droits de mutation, la France affiche de forts taux d’imposition.

Mais, parallèlement au régime « de droit commun » marqué par ces forts taux d’imposition, des régimes dérogatoires permettent de diminuer leur portée réelle.

Dans le débat sur la réforme des droits de succession, il faut donc distinguer les taux apparents (c’est-à-dire le taux marginal et taux moyen apparent tels qu’issus du barème strict) et les taux fréquemment pratiqués, notamment sur les grandes successions (c’est-à-dire le taux moyen effectif compte tenu des régimes dérogatoires) ⁽⁴⁵⁾.

Or, ces régimes, puisqu’ils sont complexes, avantagent inévitablement les gestionnaires « avertis », ce qui semble requérir, de plus en plus, des compétences qui ne sont pas spontanément celles du « bon père de famille » cher au code civil. Cette situation est clairement source d’inégalités. Comme le relève le Conseil des impôts, dans son seizième rapport, « les ménages disposant des plus gros patrimoines sont généralement les mieux informés et les plus à même de réduire le montant des droits qui résultent de la transmission de l’ensemble de leur patrimoine ».

Les droits de mutation sont d’abord assortis d’abattements portant sur la part de la succession ou de la donation reçue par l’héritier ou le donataire. Le montant de ces abattements n’a pas été actualisé depuis 1992 (abattement de 330.000 francs pour la part reçue par le conjoint, de 300.000 francs pour celle des descendants et des ascendants, de 100.000 francs entre frères et sœurs). Le taux marginal d’imposition a été successivement relevé (15% en 1959, 20% en 1969, 40% depuis 1984), le nombre de tranches passant de trois à sept entre 1959 et 1984. L’absence de réévaluation des seuils et des abattements à la base a aggravé la pression fiscale, mais, le Conseil des impôts n’a pas manqué de le relever, relativement plus au détriment des petites successions : « exprimée en francs 1996, la part de l’hériter en ligne directe devient taxable lorsqu’elle dépasse, en 1959, 809.500 francs, en 1969, 554.600 francs et en 1996, 300.00 francs ».

Les dons manuels déclarés depuis plus de dix ans ne sont pas rapportés à l’occasion d’une donation postérieure et lors du décès du donateur si le donataire figure parmi les successibles. Les dons inférieurs aux abattements personnels (par exemple 330.000 francs pour le conjoint survivant et 300.000 francs pour les enfants) ne sont pas imposés.

A côté de cette approche en terme de réforme fiscale, intervient le souci de la pérennité de l’outil de travail et des emplois et le souci de la transmission des entreprises ⁽⁴⁶⁾.

Afin d’inciter les contribuables à organiser, de leur vivant, la transmission totale ou partielle de leur patrimoine, tout un ensemble de mesures a été adopté dans les années récentes, qui utilisent le support de la donation pour aboutir à une diminution des droits effectivement pratiqués :

– la réduction des taux applicables aux donations-partages (35% si le donateur est âgé de moins de 65 ans, 25% s’il a entre 65 ans et moins de 75 ans) ;

– l’extension des réductions précitées aux donations à enfant unique ;

– l’institution d’une réduction de droits applicable à toutes les autres donations, dont le taux varie en fonction de l’âge du donateur (25% si le donateur a moins de 65 ans, 15% s’il a entre 65 ans et moins de 75 ans) ;

– l’institution d’un abattement de 100.000 francs pour les donations de grands-parents à petits enfants.

En outre, à titre temporaire, l’ensemble des donations consenties entre le 1^er avril 1996 et le 31 décembre 1998, par les donateurs âgés de 65 ans révolus et de moins de 75 ans, aura bénéficié des réductions de droits applicables aux donations réalisées par les donateurs de moins de 65 ans (35% pour les donations-partages et 25% pour les autres donations).

Le régime du paiement fractionné ou différé des droits d’enregistrement a également été modifié, avec la substitution de l’intérêt légal au taux d’intérêt en vigueur, taux déjà lui-même réduit de deux tiers en cas de transmission d’entreprise.

Enfin, un régime temporaire d’évaluation des entreprises, dans la perspective de la transmission entre vifs, prémunit le chef d’entreprise contre la remise en cause, par l’administration fiscale, de l’évaluation de la société ou de l’entreprise, dès lors qu’il s’engage à respecter un cahier des charges. Cette mesure est applicable jusqu’au 31 décembre 1999, date à laquelle elle fera l’objet d’un bilan de mise en œuvre.

On peut donc considérer que le régime de la donation permet aujourd’hui la transmission organisée d’entreprises à qui veut se donner les moyens d’une transition sans heurt. La donation-partage permet, par exemple, la constitution de lots économiquement viables entre les donataires. Un dirigeant d’entreprise ayant plusieurs enfants pourra ainsi donner l’entreprise à l’un de ses enfants et répartir les autres biens entre ses autres enfants.

Du point de vue strictement fiscal, la donation-partage permet, en outre, une importante économie sur les droits de mutation.

L’encouragement à la transmission anticipée des patrimoines constitue, pour votre Rapporteur général, une voie légitime pour aboutir à une réduction des taux de prélèvement, si tous les contribuables peuvent effectivement en bénéficier et non les seuls « initiés ». Mais il existe certainement une limite au-delà de laquelle serait atteinte la justification même des droits de mutation à titre gratuit, à savoir leur irremplaçable caractère d’impôt au service d’une redistribution effective des patrimoines.

II.- Le régime actuellement applicable aux donations

En cas de donation, les allégements de droits varient selon l’âge du donateur et la nature juridique de la donation.

Selon la nature juridique de la donation, l’article 790 du code général des impôts distingue, dans sa rédaction actuelle :

- les donations-partages au profit des héritiers présomptifs du donateur (enfants ou descendant au degré successible). Il doit s’agir de donations-partages effectuées conformément à l’article 1075 du code civil, c’est-à-dire constituer des actes par lesquels le père et la mère et les autres ascendants distribuent et partagent leurs biens entre leurs enfants et descendants ;

- les donations simples effectuées par les deux parents ou l’un d’entre eux à leur enfant unique ;

- les autres donations simples.

Les donations-partages et les donations à enfant unique bénéficient du taux d’abattement des droits les plus élevés (dix points de plus que les taux pratiqués pour les autres donations), ce qui favorise la donation familiale. Or le régime de faveur au bénéfice du cercle familial est déjà pris en compte par les abattements et les taux de droits issus de l’application du barème des droits de succession. Le rôle de l’abattement supplémentaire au titre des donations doit être de récompenser la transmission organisée du patrimoine ; peu importe donc la qualité du donataire au regard de cette exigence économique.

En outre, l’effet modérateur sur l’impôt peut encore être accentué en utilisant, par exemple, la possibilité, pour le donateur, de démembrer la propriété des biens transmis. Lorsque le donateur se réserve l’usufruit des biens transmis, une économie de droits supplémentaire résultera du fait que les droits seront assis sur la seule nue-propriété. Par ailleurs, le donateur peut décider de prendre à sa charge les droits dus au lieu de les laisser à la charge des donataires. Dans ce cas, l’administration admet que cette prise en charge ne donne pas lieu à une perception complémentaire de droits.

Les taux de réduction varient ensuite selon l’âge du donateur pour encourager les donations précoces, c’est-à-dire suffisamment éloignée, en termes d’espérance de vie, de l’âge des successions.

Les taux de réduction de droits applicables aux donations sont fixés en considération de l’âge du donateur à :

- 35% ou 25% lorsque le donateur est âgé de moins de 65 ans, respectivement pour les donations « dans le cercle de famille » et les autres donations ;

- 25% ou 15% lorsque le donateur a 65 révolus et moins de 75 ans, respectivement pour les donations dans le cercle familial ou les autres donations.

Lorsque le donateur a atteint l’âge de 75 ans, les droits ne font plus l’objet d’aucune réduction. L’âge du donateur s’apprécie à la date de l’acte.

Le tableau suivant montre l’économie de droits qui peut résulter de l’organisation de la transmission en prenant l’exemple d’une femme ou d’un homme chef d’entreprise, âgé de 64 ans, marié en séparation de biens, ayant deux enfants, auxquels aucune donation n’a été consentie dans les dix dernières années.

L’économie d’actif net réalisée par part transmise est de 1,5 million de francs (15%) en cas de donation-partage ; elle est portée à 2,22 millions (23%) en cas de donation-partage avec réserve d’usufruit et elle atteint 2,28 millions (23,56%) en cas de donation-partage avec réserve d’usufruit et paiement des droits par le donateur.

III.- Les modifications proposées par le présent article

A.- L’institution d’une réduction générale des droits de mutation
en cas de donation

Le paragraphe I du présent article tend à supprimer la distinction des taux en fonction de la nature juridique des donations. Il viserait désormais « les donations effectuées conformément aux dispositions du code civil ». La distinction fiscale entre donation-partage, donation simple à enfant unique et autres donations disparaîtrait : l’ensemble des donations bénéficierait des mêmes taux de réduction.

Du point de vue de l’incitation à la transmission des entreprises, cette mesure apparaît opportune. Comme l’indique le Gouvernement, il s’agit : « d’assurer la neutralité de la fiscalité dans le choix du repreneur, qui ne sera pas nécessairement un héritier mais pourra être, par exemple, un cadre de l’entreprise ».

Elle apparaît, en outre, cohérente avec l’objet même de la réduction de droits accordée en cas de donation. Comme on l’a indiqué, le tarif de faveur « récompense » la transmission organisée. Au regard de cette anticipation, la question du caractère « dynastique » ou non du donataire n’a pas de pertinence. Seule devrait compter, dans une logique de « retour sur investissement », d’un point de vue économique et budgétaire, l’aptitude du donataire à gérer le plus efficacement le bien transmis, singulièrement lorsqu’il s’agit d’une entreprise.

B.- L’augmentation du taux de réduction applicable
à l’ensemble des donations

Le paragraphe I du présent article propose également d’augmenter les taux des abattements pratiqués sur les droits applicables en cas de donation, selon l’âge du donateur, pour encourager, le plus possible, les transmissions anticipées du patrimoine.

Les taux de réduction seraient ainsi fixés :

- à 50% (au lieu de 35%) lorsque le donateur est âgé de moins de 65 ans ;

- à 30% (au lieu de 25%) lorsque le donateur a 65 ans révolus et moins de 75 ans.

Lorsque le donateur a atteint l’âge de 75 ans, les droits ne font l’objet d’aucune réduction.

Votre Rapporteur général estime, qu’à titre temporaire et exceptionnel, cette condition d’âge pourrait être supprimé pour favoriser la transmission d’entreprise.

C.- L’application aux actes passés depuis le 1^er septembre 1998 sauf lorsque la mesure temporaire encore applicable est plus favorable que celle prévue dans le régime définitif

Le paragraphe II du présent article confirme l’entrée en vigueur de la mesure à compter du 1^er septembre 1998 afin de ne pas conduire à des comportements visant à retarder l’enregistrement d’une donation jusqu’à l’entrée en vigueur habituelle des dispositions de la loi de finances.

En outre, il convenait de tenir compte du fait que l’article 16 de la loi du 12 avril 1996 avait fait bénéficier l’ensemble des donations consenties par actes passés entre le 1^er avril 1996 et le 31 décembre 1997, par les donateurs âgés de 65 ans révolus et de moins de 75 ans, des réductions de droits applicables aux donations réalisées par des donateurs âgés de moins de 65 ans, soit une réduction de droits égale :

- à 35% pour les donations-partages et les donations consenties à un enfant unique ;

- à 25% pour les autres donations.

L’article 17 de la loi de finances pour 1998 (n° 97-1269 du 30 décembre 1997) ayant lui même prorogé cette mesure temporaire d’une année, jusqu’au 31 décembre 1998, le dernier alinéa du paragraphe II du présent article maintient jusqu’au 31 décembre 1998, pour les donations partages et les donations d’un ou des parents à enfant unique faites par un donateur de 65 ans révolus et de moins de 75 ans, le taux exceptionnel de 35% prévu par l’article 16 précité, car ce taux est plus favorable que le taux qui sera appliqué dans le nouveau régime définitif institué par le présent article. A compter du 1^er janvier 1999, seulement, le nouveau taux sera fixé à 30%.

Le coût de la mesure est estimé à 300 millions de francs par le Gouvernement.

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La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard, visant à plafonner le bénéfice de la réduction des droits de succession dans les cas de transmission anticipée de patrimoine.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement de votre Rapporteur général, visant à favoriser les transmissions anticipées de patrimoine et, en particulier, d’entreprises, en supprimant toute limite d’âge pour bénéficier de l’abattement de 50% sur les droits applicables aux donations effectuées entre le 6 octobre 1998 et le 31 décembre 1999.

MM. Charles de Courson et Marc Laffineur ont demandé quel était le coût estimé de cette mesure.

Votre Rapporteur général a précisé que beaucoup de chefs d’entreprise âgés doivent être incités à céder leurs entreprises, mais que cette mesure ne peut avoir un caractère incitatif que si l’on supprime toute condition d’âge.

M. Charles de Courson a souhaité compléter l’amendement en introduisant une disposition qui imposerait une limite d’âge pour la participation aux conseils de surveillance et aux conseils d’administration des entreprises.

Votre Rapporteur général a déclaré ne pas rejeter cette proposition.

MM. Gilbert Gantier et Michel Inchauspé ont, à l’inverse, considéré qu’il n’appartenait pas au législateur de prendre ces décisions à la place des entreprises.

M. Marc Laffineur a ajouté qu’il fallait être prudent avec les problèmes concernant les limites d’âge.

La Commission a décidé de réserver cet amendement.

La Commission a ensuite examiné un amendement de votre Rapporteur général, visant à améliorer la situation du conjoint survivant en matière de droits de mutation à titre gratuit, en portant à 500.000 francs l’abattement qui lui serait applicable.

MM. Philippe Auberger et Charles de Courson ont demandé à votre Rapporteur général de préciser le coût de la mesure et ont évoqué la question des donations antérieures.

Votre Rapporteur général a rappelé que, selon le Conseil des impôts, pour un abattement fixé à 1 million de francs, le coût serait de 800 millions de francs et fait valoir que sa proposition était moins coûteuse. Il a également fait observer que les donations de moins de dix ans étaient rapportées à la succession.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° I-33).

La Commission a examiné un amendement présenté par votre Rapporteur général, visant également à relever l’abattement en faveur des enfants.

Votre Rapporteur général a précisé que, comme pour l’amendement précédent, l’abattement devrait prendre en considération, dans les conditions de droit commun, les dons manuels et les donations effectués antérieurement. Il a précisé que le coût serait de l’ordre de 1,5 milliard de francs. Votre Rapporteur général a indiqué que l’objectif était d’obtenir au moins l’une des mesures favorables aux héritiers parmi celles que la Commission a examinées.

M. Philippe Auberger a indiqué que le niveau proposé de relèvement des seuils était acceptable, même si, selon lui, le coût serait plus élevé qu’annoncé. Il a ajouté qu’il ne fallait pas confondre les donations qui sont des actes notariés et qui bénéficient de franchises de droit de 300.000 francs pour les enfants et de 100.000 francs pour les petits-enfants tous les dix ans, et les dons manuels qui sont de l’ordre de 10.000 à 20.000 francs et ne sont soumis à aucun droit de mutation.

Votre Rapporteur général a retiré son amendement, faisant valoir que la priorité du moment devait être donnée à l’amélioration du sort du conjoint survivant.

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La Commission a repris ultérieurement l’examen de l’amendement (précédemment réservé) de votre Rapporteur général, proposant de supprimer, à titre exceptionnel et temporaire, pour la période allant du 7 octobre 1998 au 31 décembre 1999, toute limite d’âge pour bénéficier de l’abattement de 50% sur les droits applicables aux donations, son auteur ayant insisté sur l’intérêt de la disposition en matière de transmission d’entreprises.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° I-32), puis l’article 23 ainsi modifié.

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Article 24

Moralisation des avantages liés à la transmission
des patrimoines par le biais de l'assurance-vie.

Texte du projet de loi :

I. A. L’article 757 B du code général des impôts est abrogé.

B. Il est inséré dans le code général des impôts les articles 757 C et 757 D ainsi rédigés :

“ Art. 757 C. I. Les sommes, rentes ou valeurs quelconques dues directement ou indirectement par un ou plusieurs organismes d’assurance et assimilés, à raison du décès de l’assuré, donnent ouverture aux droits de mutation par décès suivant le degré de parenté existant entre le bénéficiaire à titre gratuit et l’assuré à concurrence de la différence entre, d’une part, la totalité des valeurs de rachat des contrats d’assurance rachetables au jour du décès et des primes versées à la même date au titre des contrats d’assurance non rachetables autres que ceux mentionnés à l’article 885 J et au 1° de l’article 998 et, d’autre part, 1.000.000 F ou 30 % du premier terme de la différence augmenté de l’actif net successoral de l’assuré et, le cas échéant, des donations antérieures consenties depuis moins de dix ans par l’assuré sous une forme quelconque, si ce pourcentage lui est supérieur.

Toutefois, la différence mentionnée à l’alinéa précédent ne peut être inférieure à la fraction des primes versées après le soixante-dixième anniversaire de l’assuré sur des contrats souscrits à compter du 20 novembre 1991 ou ayant fait l’objet après cette date d’un avenant prévu par l’article L. 112-3 du code des assurances de nature à en transformer l’économie, qui excède 200 000 F.

II. Les conditions d’application du présent article et notamment les obligations concernant les informations à fournir par les contribuables et à ces derniers par les organismes d’assurance et assimilés sont déterminées par décret en Conseil d’Etat.

Art. 757 D. La valeur de rachat à la date du décès du premier souscripteur assuré des contrats d’assurance-vie souscrits en adhésion conjointe donne ouverture aux droits de mutation à titre gratuit entre vifs suivant le degré de parenté existant entre le cosouscripteur donataire et le co-adhérent décédé, sous déduction de la valeur de rachat à la même date, qui correspond aux primes effectivement versées par le souscripteur donataire.

En cas de souscription d’un contrat d’assurance-vie en adhésion conjointe par plus de deux personnes, le dispositif prévu au premier alinéa s’applique au décès de chaque souscripteur autre que celui qui entraîne le dénouement du contrat, soustraction faite des sommes qui ont déjà supporté les droits de mutation à titre gratuit. ”.

C. Le III de l’article 806 du code général des impôts est ainsi rédigé :

“ III. Les organismes mentionnés au I de l’article 757 C, français ou étrangers, ne peuvent se libérer des sommes, rentes ou valeurs quelconques dues par eux, à raison du décès de l’assuré, à tout bénéficiaire qu’après avoir déclaré à l’administration fiscale :

- le nom ou la raison sociale et la domiciliation de l’organisme d’assurance ou assimilé ;