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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 63

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 26 septembre 2001
(Séance de 11 heures 00)

Présidence de M. Yves Tavernier, Vice-président

SOMMAIRE

	pages
- Examen du rapport d'information sur la réforme de la coopération (M. Alain Barrau, Rapporteur d'information)	2
- Examen du rapport de la Mission d'évaluation et de contrôle sur l'utilisation des moyens de la justice (M. Patrick Devedjian, Rapporteur spécial)	5

La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan s'est réunie pour examiner le rapport d'information de M. Alain Barrau sur la réforme de la coopération.

M. Alain Barrau, rapporteur d'information, a tout d'abord rappelé que la réforme lancée en février 1998 était très attendue et avait été de grande ampleur. Après plus de trois ans et demi de mise en _uvre, il a paru utile de dresser un premier bilan des avancées et des manques éventuels de ce processus. Les avancées ont été nombreuses et significatives. D'abord, la France est sortie du champ clos de l'Afrique francophone, sans pour autant renier la solidarité qui la lie à cette partie du monde. La notion de « champ », qui avait déjà connu des élargissements successifs a cédé la place à une zone de solidarité prioritaire (ZSP). De nouveaux organes ont été créés. Ainsi, la définition de la zone de solidarité prioritaire a été confiée à un organe de coordination, qui manquait jusqu'alors, le comité interministériel de la coopération internationale et du développement, (CICID), présidé par le Premier ministre. Pour favoriser la participation de l'opinion publique et du Parlement à la définition de la politique française de coopération, a été mis en place un Haut Conseil à la coopération internationale, le HCCI, présidé par M. Jean-Louis Bianco et composé de parlementaires, de représentants des associations et d'universitaires, tandis qu'un débat annuel doit désormais être organisé à l'Assemblée nationale et au Sénat. Les structures ministérielles ont été profondément remaniées. Un ministre délégué à la coopération et à la francophonie a été nommé auprès du ministre des affaires étrangères. Le ministère de la coopération, en tant que tel, a disparu et ses services ont été intégrés au ministère des affaires étrangères, au sein d'une direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID). Parallèlement, les personnels de l'ancien ministère de la coopération ont rejoint les corps du ministère des affaires étrangères, de telle sorte que la culture diplomatique et l'expérience technique des métiers de la coopération se mêlent progressivement. L'Agence française de développement a elle-même été réformée, son champ d'action élargi, géographiquement à l'ensemble de la zone de solidarité prioritaire, et sectoriellement aux domaines de la santé et de l'éducation.

Enfin, pour accompagner ce mouvement, le Fonds de solidarité prioritaire (FSP) a été créé pour succéder à l'ancien Fonds d'aide et de coopération (FAC). Réservé aux pays de la zone prioritaire, il permet de financer des projets importants, de plusieurs millions de francs, sur plusieurs années. Le système de bourses a été simplifié et rationalisé et ÉduFrance a été créée. Toutes ces novations sont intervenues grosso modo à budget et effectifs constants.

Il faut poursuivre les efforts engagés. En premier lieu, il convient de conserver l'équilibre entre les deux cultures, diplomatique et de développement. Il paraît de bonne gestion de constituer les services de coopération et d'action culturelle sur le fondement d'équipes mixtes dans la zone de solidarité prioritaire, afin que, d'une part, la dimension politique de la coopération s'impose et que, d'autre part, la culture de développement imprègne l'action diplomatique. Il faut également prévoir un renforcement des effectifs, de manière à faire face à la recrudescence d'activités que suppose la conduite de projets du Fonds de solidarité prioritaire.

Les procédures, en particulier celles mises en _uvre dans le cadre de ce Fonds, sont longues, compliquées, notamment dans les pays nouvellement entrés dans la zone prioritaire. Une enveloppe représentant 5 à 10 % des montants programmés pour les projets pourrait être réservée à leur identification et à leur préparation. Aujourd'hui, un projet ne peut faire l'objet d'un décaissement que lorsqu'une convention est signée avec l'État partenaire, ce qui constitue une bonne démarche politique, mais peut prendre beaucoup de temps.

En troisième lieu, il faut mettre fin à l'érosion des effectifs de l'assistance technique. Si des redéploiements sont nécessaires, notamment dans les nouveaux pays de la zone de solidarité prioritaire, si la coopération de substitution n'a plus grand sens, il faut néanmoins conserver un certain volant de compétences de terrain. Ce « capital humain » constitue en effet une des forces indéniables de la coopération française.

En quatrième lieu, il semble nécessaire de faire un effort supplémentaire en faveur des bourses. Il faut assurer un continuum entre le réseau français d'enseignement à l'étranger et l'enseignement supérieur, c'est-à-dire multiplier les bourses de premier et deuxième cycle, sous peine de perdre tout le bénéfice des efforts consentis par la France en direction des élèves du secondaire à l'étranger. Il faut s'intéresser, par ailleurs, à l'articulation entre notre coopération et la coopération européenne. La France contribue pour près d'un quart au Fonds européen de développement et la Commission s'est engagée dans un vaste mouvement de déconcentration de la décision en matière de coopération en direction de ses délégations dans les pays ACP, ce qui ne manquera pas de poser certains problèmes aux représentations sur place des États membres. Il serait souhaitable de rendre plus systématiques les échanges d'information entre les services de coopération dans les postes, la représentation permanente à Bruxelles et la DGCID à Paris. Dans le même ordre d'idée, les relations entre les services de coopération, la DGCID, le Trésor et la représentation permanente auprès de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international, doivent être renforcées.

La réforme a maintenu deux pôles de la politique de coopération, celui du ministère de l'économie et celui du ministère des affaires étrangères. Il faut y ajouter l'Agence française de développement. Cette situation est particulièrement visible sur le terrain ; lorsque l'Agence engage un projet, c'est son responsable qui signe avec l'État partenaire et non l'ambassadeur, comme c'est pourtant le cas avec la GTZ allemande ou l'USAID américaine. Le rôle de l'Agence, à la fois banque et opérateur, est ambigu. Peut-être faudrait-il intégrer sa branche opérationnelle au sein de la DGCID ou choisir clairement l'inverse. La différence sectorielle qui est faite entre les actions de l'Agence et celle des services de coopération n'a pas grand sens. Par ailleurs, il faut opérer un rapprochement, sous l'égide du Quai d'Orsay, entre les services chargés de suivre des actions de coopération au ministère de l'économie et les services des affaires étrangères ; la politique étrangère de la France doit investir l'ensemble de la coopération, laquelle doit gagner en cohérence et parvenir à une unicité de décision. Les responsabilités seront ainsi mieux établies et l'évaluation des résultats sera moins difficile.

En dernier lieu, il apparaît nécessaire de redonner au ministère des affaires étrangères les moyens de conduire une politique ambitieuse de coopération, telle qu'elle s'est affirmée avec la création de la zone de solidarité prioritaire. Il a su largement se réformer, dans des délais très courts. Cet effort de ne doit pas rester limité, faute de moyens. Il s'agit là, à côté de la sécurité, de la justice, de la défense, d'un des fondements des compétences régaliennes de l'État. Les récents événements tragiques aux États-Unis montrent qu'un investissement approprié, suivi et évalué dans ce domaine, en direction des pays en développement notamment, peut sans doute permettre d'économiser des vies et d'importants coûts matériels.

M. Yves Tavernier, Président, après avoir remercié le rapporteur et salué la grande utilité de son travail, a fait trois observations. Premièrement, la réforme de la coopération, en gestation pendant vingt ans, est l'un des rares exemples de modification des structures administratives françaises que l'on ait vu aboutir depuis longtemps. Cependant une telle réforme administrative ne prend son sens que si elle est sous-tendue par une réflexion sur notre politique d'aide au développement. De ce point de vue, le passage d'une concentration des moyens sur les pays du « champ » à l'identification d'une zone de solidarité prioritaire ne peut qu'être souligné. Mieux vaut un élargissement de l'aide à l'ensemble des pays les plus démunis qu'une politique post-coloniale. Cependant, il conviendrait de reconsidérer la place relative des relations bi- et multilatérales ; les choix effectués mériteraient d'être éclaircis. Par ailleurs, l'élargissement de la zone de coopération se heurte au problème de la diminution des moyens alloués. Le rapport Jacquemot comportait sur ce point des développements intéressants.

Deuxièmement, il est notoire que la politique internationale de la France dans ses implications financières est conduite davantage à Bercy qu'au Quai d'Orsay. Notre pays diffère en l'espèce du Royaume-Uni ou de l'Allemagne, notamment dans le suivi des relations avec la Banque mondiale. Le CICID n'est encore qu'une coquille vide : il n'a dû se réunir que deux demi-journées depuis sa création, alors qu'il lui faudrait un rythme de réunion trimestriel et un budget propre.

En troisième et dernier lieu, il existe bien une « culture de coopération » française. Mais avec la réforme, il semble que notre très forte capacité d'aide technique sur le terrain se soit étiolée, et risque de s'affaiblir encore dans l'avenir.

M. Alain Rodet a souhaité savoir comment l'outil français de coopération traitait les cas urgents de pays tels que la République démocratique du Congo ou le Nigeria. D'autre part, la coopération scientifique et technique apparaissant comme « un grand fourre-tout », il conviendrait de l'animer d'une réelle volonté et de la doter de moyens budgétaires importants et pérennes.

M. Maurice Ligot a noté l'ambition d'un élargissement au monde entier de la coopération française, mais a pointé son décalage avec la réalité. Une ambition démesurée comporte le risque d'une dilution des crédits et d'un saupoudrage inefficace, alors que les moyens existants seraient mieux employés par une concentration sur quelques pays bien identifiés, notamment ceux avec lesquels existe un lien linguistique. Par ailleurs, il est évident que le fonctionnement bicéphale de la coopération- ministère de l'économie et des finances et ministère des affaires étrangères - entraîne concurrence et discordances, et produit des effets désastreux sur le terrain, y compris en termes d'image de la France à l'étranger.

En réponse, M. Alain Barrau, rapporteur, a apporté les précisions suivantes :

- le bicéphalisme actuel est certes préjudiciable, mais moins que le système antérieur à la réforme, qui faisait intervenir le ministère de la coopération, le ministère des affaires étrangères et le Trésor. On n'a pas encore atteint le souhaitable, mais des progrès ont été accomplis. Il faut maintenant parvenir à une claire identification du pouvoir de décision. En soi, la mise en place du CICID n'est pas mauvaise, même s'il s'est effectivement très peu réuni. On pourrait peut-être conserver cette architecture interministérielle, mais en confiant la présidence du Comité au ministre des affaires étrangères ;

- nous sommes l'un des seuls pays européens, avec le Royaume-Uni à avoir une politique étrangère véritablement mondiale, et la coopération est clairement un instrument de cette politique. Il est donc normal qu'un ambassadeur en poste dans un pays n'appartenant pas à la ZSP souhaite que ce pays y entre, dans l'espoir d'obtenir plus de moyens. L'existence d'un volet coopération dans chaque relation bilatérale est positive, comme le montre l'exemple de l'Ouzbékistan ;

- le Nigeria est surtout concerné par des liens bilatéraux de nature politique, économique et commerciale, et seulement à un degré moindre par la coopération technique ; l'exemple de l'Éthiopie montre que la coopération permet de gérer les situations de sortie de crise ;

- le maintien nécessaire de notre « culture de coopération » passe aussi par le développement de relations avec les ONG françaises d'une part, et avec les organisations internationales telles que le HCR, d'autre part ;

- il ne faut pas négliger la coopération décentralisée, qui permet aux collectivités locales de prendre de très bonnes initiatives, comme on le constate sur le terrain ;

- la réforme de la coopération, souhaitée depuis longtemps, en projet sous la législature précédente, a été réalisée mais il demeure un problème : le manque de vision d'ensemble.

La Commission a alors autorisé, à l'unanimité, en application de l'article 145 du Règlement, la publication du rapport d'information.

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* *

La commission a ensuite examiné le rapport présenté, au nom de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC), par M. Patrick Devedjian, rapporteur spécial, sur les moyens de la justice.

M. Patrick Devedjian, Rapporteur spécial, a souligné le contraste flagrant existant entre l'effort budgétaire, très important ces dernières années - le budget de la justice dépassant 30 milliards de francs pour la première fois dans le projet de loi de finances pour 2002 - et l'augmentation des effectifs, d'une part, et la crise de la justice, d'autre part. Un sentiment d'asphyxie prédomine. Une analyse plus fine indique, qu'au-delà des insuffisances de crédits, des problèmes structurels existent au sein de la Chancellerie. Ces problèmes n'ont été traités par aucun gouvernement, le sujet ne se prête donc guère à la polémique.

Les réformes nécessaires sont, en effet, difficiles à mener et se heurtent à des conservatismes très importants. Or, la justice est aujourd'hui, du fait du développement de l'État de droit, un instrument de régulation sociale beaucoup plus important qu'auparavant, alors que l'architecture judiciaire est héritée du XIX^ème siècle.

La MEC a choisi de retenir quatre sujets pour aboutir à des propositions précises : la carte judiciaire, la modernisation de l'équipement, le développement des services administratifs régionaux (SAR) et la réforme de l'inspection générale des services judiciaires.

La carte judiciaire est totalement inadaptée à la réalité juridique, économique et démographique. A Paris, par exemple, l'existence de vingt tribunaux d'instance aux charges de travail très inégales, est tout à fait superflue alors que quatre suffiraient largement. Toute réforme se heurte néanmoins à trois conservatismes : celui des avocats, d'abord, qui refusent de voir disparaître leur barreau et la clientèle captive qui lui est liée, les magistrats ensuite, que le statut de notables dans une petite ville attire ; les élus locaux, enfin, qui, sous prétexte d'aménagement du territoire refusent toute modification de la carte hospitalière, militaire ou judiciaire. On arrive donc à une dilution des moyens de la justice, de nombreux tribunaux n'atteignant pas la taille critique nécessaire. Pour autant, l'idée d'un « grand soir » de la carte judiciaire est tout à fait illusoire ; la réforme doit se faire petit à petit, en concertation avec les élus locaux. Il eut été bon que le Gouvernement, par exemple, fusionne deux tribunaux de grande instance. Faut-il un tribunal de grande instance à Rochefort et un à La Rochelle ? A Douai, pour juger un conflit du travail, avec procédure d'appel, le délai est de six ans. Cette inadaptation croissante du droit ne peut qu'engendrer l'incivisme, voire constituer une véritable incitation à la délinquance.

Il faut adapter l'appareil judiciaire qui est confronté à une double problématique : une justice de masse, conséquence d'une plus grande judiciarisation des problèmes sociaux, et une complexité accrue du droit, ce qui demande une spécialisation croissante des juridictions. Il faut donc redéfinir la compétence matérielle des juridictions et en étendre le ressort géographique ; c'est évident pour des domaines tels que le droit maritime, le droit de la presse, de l'expropriation ou du contentieux médical. Des gains de productivité très importants pourraient ainsi être réalisés. En outre, les procédures applicables à la justice plus généraliste sont, elles aussi, obsolètes : qu'est-ce qui justifie une double comparution d'époux voulant divorcer d'un commun accord lorsqu'ils n'ont pas d'enfant ?

La politique de l'équipement du ministère est très inadaptée. Ici encore l'exemple de Paris est révélateur : en dix ans aucun gouvernement n'a été capable de trouver un terrain pour implanter le nouveau TGI de Paris. Comme pour le reste de l'équipement judiciaire et pénitentiaire, le gouvernement a certes dégagé des crédits importants, mais l'administration est incapable de les consommer, faute de structures adéquates. Le problème se pose en particulier pour les crédits déconcentrés. La création de l'Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice est une bonne initiative, mais les moyens qui lui sont alloués sont encore insuffisants.

La mise en place des SAR depuis 1996 est une réelle innovation qui a consisté à installer des cellules de gestion budgétaire au niveau des Cours d'appel. Ces structures souffrent encore néanmoins d'une insuffisance de moyens et d'un déficit de reconnaissance légale : elles ne figurent même pas dans le code de l'organisation judiciaire. A terme, c'est également le rôle d'ordonnateur secondaire des crédits de la justice qui doit être révisé : il appartient pour l'instant aux préfets, ce qui est une source de complexité, le découpage administratif ne coïncidant pas avec le découpage judiciaire. Il serait judicieux de transférer cette compétence au niveau des Cours d'appel.

L'inspection générale des services judicaires est récente, puisqu'elle date de 1964. Elle a bénéficié d'importantes créations de postes ces dernières années, ce dont on ne peut que se féliciter. Cette tendance doit être poursuivie ; la constitution d'un corps autonome, à l'instar des corps de l'inspection des finances ou des affaires sociales est également nécessaire, les risques de consanguinité étant importants ; enfin il est urgent de fusionner les quatre inspections du ministère de la justice, le morcellement des compétences étant actuellement un obstacle à l'efficacité du contrôle.

M. Pierre Drai, ancien premier Président de la Cour de cassation, a conclu sa carrière en disant : "la justice apporte des solutions mortes à des questions mortes". La gravité d'un tel constat, le fait que la délinquance trouve sa source dans le déni de justice, appellent, en effet, à des réformes précises.

M. Jean-Pierre Delalande a souligné la qualité, la justesse de ton et le caractère constructif et non polémique du rapport qui venait d'être présenté.

M. Alain Rodet s'est étonné de la déclaration du directeur chargé des marchés judiciaires, citée dans le projet de rapport, selon laquelle « les règles des marchés publics constituaient le principal obstacle à la mise à niveau des équipements judiciaires ». Prenant l'exemple des collectivités locales, qui doivent respecter les mêmes règles, mais réalisent néanmoins des travaux importants, une telle constatation semble traduire un certain archaïsme de l'administration de la justice en France. Par ailleurs, sans méconnaître l'importance des problèmes de gestion de la justice en Ile-de-France, qui constituent l'un des thèmes principaux du projet de rapport, les difficultés des autres juridictions ne devraient pas être sous-estimées, notamment en raison des dépenses importantes liées à la reconstruction du Parlement de Bretagne qui ont mobilisé une proportion importante des crédits susceptibles d'être consommés. Enfin, face aux remarques parfois faites par les magistrats à l'égard des responsables politiques, notamment à l'occasion des discours de rentrée des cours d'appels, il y a lieu de regretter la sous-consommation chronique des crédits disponibles, dont une partie est, en conséquence, régulièrement annulée en collectif budgétaire.

M. Maurice Ligot a relevé une certaine contradiction entre le souhait, exprimé par le rapporteur, de supprimer certains tribunaux, et l'encombrement de la justice. La spécialisation des tribunaux ne constitue en l'espèce qu'une réponse à des problèmes circonscrits, et ne fera pas disparaître les retards de la justice en matière d'affaires courantes, telles que le droit de la famille. Parallèlement aux suppressions envisagées, il conviendrait donc également de créer de nouvelles juridictions.

Le Rapporteur s'est dit favorable, en ce domaine, au redéploiement ponctuel de moyens, mais a souligné d'une part, que les suppressions nécessaires lui paraissaient devoir être plus nombreuses que les créations, et, d'autre part, que celles-ci étaient subordonnées aux moyens susceptibles d'être dégagés par les suppressions. En complément à la remarque de M. Alain Rodet concernant les critiques de certains responsables judiciaires à l'encontre des élus, il a rappelé que l'instruction de l'affaire des marchés informatiques passés irrégulièrement, portant sur des centaines de millions de francs, impliquant plusieurs magistrats, demeure en cours, depuis son ouverture il y a douze ans. 

La Commission a alors autorisé, à l'unanimité, en application de l'article 145 du Règlement, la publication du rapport.

M. Jean-Pierre Delalande a ensuite fait part à la Commission de son départ imminent de l'Assemblée nationale, compte tenu des fonctions professionnelles qu'il allait bientôt occuper au sein d'un groupe à vocation internationale, fonctions incompatibles avec un mandat parlementaire. Après quinze ans d'exercice de ce mandat au sein de la commission des Finances, et à la Caisse des dépôts et consignations, c'est avec regret qu'il quitte l'Assemblée, tout en déplorant que le Parlement, institutionnellement, n'ait su que trop rarement faire entendre sa voix au Gouvernement, en raison d'un principe de loyauté majoritaire, qui joue quelle que soit la majorité en place. Certes, quelques progrès ont été récemment faits pour rééquilibrer les pouvoirs du législatif, notamment avec l'adoption de la réforme de l'ordonnance organique sur les lois de finances, dont les effets n'apparaîtront pas avant une dizaine d'années. Il a souhaité remercier l'ensemble des commissaires avec lesquels il a entretenu des liens amicaux. Il a souligné la grande qualité des présidents et des rapporteurs généraux qu'il a connus pendant plus de quinze ans à la Commission des finances. Il a tenu à remercier les fonctionnaires des deux divisions du secrétariat et leurs chefs successifs, en soulignant que leur neutralité et leur sens du service public n'avaient pas empêché le développement de relations amicales. Il a enfin exprimé sa gratitude à l'ensemble de ses collègues pour ces années passées à la Commission des finances.

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