C9900037 Compte rendu de la commission des finances

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 37

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 26 janvier 2000
(Séance de 17 heures)

Présidence de M. Yves TAVERNIER, Vice-président

SOMMAIRE

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- Examen du rapport d'information de M. Patrick Devedjian sur les moyens et la réforme de la justice	2
- Informations relatives à la Commission	7

La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné, sur le rapport de M. Patrick Devedjian, un rapport d'information sur les moyens et la réforme de la justice.

M. Patrick Devedjian, Rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que l'objectif du rapport était d'éclairer la nécessité des réformes dans le domaine de la justice, les difficultés qu'elles rencontraient et leur complexité. Depuis l'époque de la Fronde, le pouvoir politique et les intellectuels ont en permanence voulu réformer le système judiciaire. La justice a toujours navigué entre deux écueils : la dépendance à l'égard du pouvoir politique, d'une part, et, le corporatisme, d'autre part. L'idéal serait de trouver un juste chemin entre ces deux tendances. Le problème est devenu de plus en plus délicat en raison de l'explosion des contentieux - qui ont augmenté entre 1974 et 1984 de 218 % devant les tribunaux de grande instance et de 239 % devant les cours d'appel -, mais également parce que le droit devient de plus en plus un instrument de régulation sociale ; par ailleurs, l'aide juridique se développe, même si elle reste, avec 1,4 milliard de francs, très inférieure à ce qu'elle est en Angleterre et au Pays de Galles, où elle atteint près de 15 milliards de francs, soit dix fois plus. Sur cette question, on peut rejoindre les propos de Me Henri Leclerc qui affirme avoir voulu lutter toute sa vie pour que les pauvres soient aussi bien jugés que les riches, pour finalement constater que les riches étaient... aussi mal jugés que les pauvres.

La question essentielle est celle du modèle judiciaire vers lequel il convient de tendre. Les débats actuels ont permis de dégager un début de réponse ; la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme tend ainsi à dresser une catégorie de normes, qui s'imposent peu à peu aux pays parties à la Convention. Se pose alors le problème du passage à l'acte. De ce point de vue, Michel Crozier a raison, lorsqu'il souligne que l'essentiel est moins de définir les réformes qu'il faut faire, que de déterminer la façon dont elles doivent être menées à bien.

La première des réformes à entreprendre est celle de la carte judiciaire, qui conditionne toutes les autres. En effet, la carte actuelle entraîne une dilution de moyens. Toute augmentation significative des moyens est interdite par la rigidité de l'organisation judiciaire, à l'exemple de la collégialité en matière de détention provisoire, conseillée par la Cour européenne des droits de l'homme, reprise par les différents Gardes des Sceaux, mais jamais mise en _uvre. De la même façon, le gouvernement actuel a dégagé des moyens supplémentaires convenables, mais cela ne suffit pas pour résoudre les problèmes, compte tenu de la dispersion des ressources due à l'organisation actuelle de la carte judiciaire. Cette réforme se heurte à tous les conservatismes, celui des avocats, celui des élus locaux, et celui des magistrats. Tous les gouvernements ont perçu cette nécessité de réformer la carte judiciaire et tous ont reculé, les échéances électorales venant reporter de manière constante des réformes d'ampleur. Tous les gouvernements ont fait établir des rapports ; le gouvernement actuel a créé une mission, dirigée par M. Flavien Errera, qui complète très bien le rapport réalisé par M. Jean-François Carrez en 1994. 36 tribunaux de commerce ont été supprimés, sans opposition de la minorité parlementaire. Cette décision était la plus facile. Le deuxième volet de la réforme de la carte des tribunaux de commerce est retardé. Rien n'est entrepris sur la carte judiciaire en général. Il y a vingt tribunaux d'instance à Paris, chiffre qui est excessif.

La deuxième question essentielle est celle des ressources humaines. Il faut saluer l'effort supplémentaire réalisé par le gouvernement, mais cela ne résout pas tout non plus. Ainsi, l'inversion de la pyramide des âges absorbera entièrement l'augmentation actuelle des recrutements, qui ne suffira pas à répondre à l'augmentation de la demande sociale de justice. De plus, la multiplication des missions extra-juridictionnelles confiées aux magistrats, dans le domaine de la politique de la ville par exemple, nécessiterait des moyens supplémentaires. Le magistrat doit d'abord être un juge qui tranche les litiges. Au-delà des effectifs, on peut s'interroger sur les procédures d'avancement dans la magistrature française, qui constituent une particularité latine, par rapport au système anglo-saxon qui ne connaît pas de système d'avancement et dans lequel les magistrats sont nommés dans un poste à vie, sous la garantie de l'inamovibilité. Le système français est engorgé. Ainsi, en 1999, la commission d'avancement a reçu près de 1.200 demandes pour 50 postes disponibles. Des interrogations surgissent de plus en plus sur la discipline et la responsabilité des magistrats. Ces derniers soulignent qu'existent d'ores et déjà des dispositifs légaux de mise en cause de leur responsabilité, mais que ces dispositifs ne sont pas mis en _uvre ou le sont de façon défaillante, même si on constate une amélioration dans les années récentes. Le seul corporatisme n'explique pas tout. En effet, il faut souligner que le ministère de la justice a pendant très longtemps disposé d'une inspection très insuffisante, réduite à une seule personne. Progressivement, elle s'est étoffée pour atteindre un effectif de 20 inspecteurs. Mais les besoins réels nécessiteraient d'augmenter ce nombre à plus de 60. Par ailleurs, l'inspection n'est pas un corps, mais un simple service dans lequel sont détachés pour quelques années seulement des magistrats, d'où le maintien d'un soupçon de corporatisme ; ce service n'a pas l'unité et l'homogénéité d'un corps qui a une mémoire. Il ne faut pas résoudre la question de la responsabilité, comme on le fait souvent en France, en créant un nouveau texte, alors même qu'il en existe un qui ne demande qu'à être mis en _uvre. C'est un travers juridique français que d'empiler les textes lorsqu'on ne sait pas résoudre un problème.

En troisième lieu, il faut relever l'émergence récente, mais révolutionnaire à terme pour le fonctionnement de la justice, des services administratifs régionaux (SAR), placés auprès de chaque chef de cour d'appel. Ces SAR ont pour seule vocation de gérer les juridictions, d'où un gain de productivité considérable, alors même que l'administration judiciaire accusait un très fort retard dans ce domaine. Cette institution demande à être améliorée : ainsi, peut-on se poser la question de savoir si les SAR doivent être dirigés par des magistrats ou bien par un corps spécialisé d'administrateurs professionnels.

Après l'exposé du Rapporteur spécial, plusieurs commissaires sont intervenus.

M. Didier Migaud, Rapporteur général, a relevé la différence de tonalité entre la présentation orale faite par le Rapporteur et le contenu de son document écrit. Citant certains passages de celui-ci, notamment la « multiplication et l'incohérence des propositions gouvernementales (qui) justifient pleinement la décision du Président de la République de reporter le Congrès », il a jugé que le rapporteur spécial s'était parfois écarté de son rôle et avait utilisé son rapport d'information comme un argumentaire politique destiné à justifier une décision du Président de la République, ce qui traduit une confusion des genres. Dès lors, le Rapporteur général a insisté sur la nécessité de rappeler que ce rapport n'engage que son auteur et que sa publication, par ailleurs souhaitable, n'implique pas l'approbation de tout son contenu par la majorité de la commission des Finances. Il a donc souhaité que soient annexées au rapport les observations éventuelles des différents groupes politiques.

Observant également le décalage entre l'exposé oral et certains passages du rapport écrit, le Président Yves Tavernier a reconnu l'ambivalence des rapports d'information dont les auteurs expriment une analyse personnelle sans engager effectivement la majorité de la Commission. Dès lors, il a estimé que la proposition du Rapporteur général allait de soi et invité les groupes qui le souhaitent à faire parvenir leurs observations dans des délais compatibles avec la parution du rapport.

Après avoir approuvé cette proposition, M. Pierre Méhaignerie a nuancé certaines des observations techniques faites par le Rapporteur. Soulignant que les efforts consentis dans le passé en faveur du budget du ministère de la Justice avaient été largement absorbés par les besoins de l'administration pénitentiaire, l'octroi de la retraite à 50 ans à l'ensemble du personnel de cette administration renforçant encore cette dérive, il a estimé qu'il ne fallait pas trop attendre d'une réforme de la carte judiciaire. Il a rappelé qu'il avait été, en tant que Garde des sceaux, et à la suite de la publication du rapport Carrez, l'objet de nombreuses questions d'actualité venant de tous les bancs, traduisant la contradiction entre une politique d'aménagement du territoire et la volonté de regrouper les moyens de la justice. Il a plaidé pour un simple regroupement des personnels et pour la mise en place d'une justice foraine permettant de maintenir le parc immobilier existant.

Après avoir jugé que la complexification des procédures et du travail de la justice résultait en grande partie de l'inflation législative, il a observé les disparités régionales constatées dans l'explosion du contentieux et s'est interrogé sur le lien qui pourrait exister entre ce développement et l'implantation géographique des avocats. A cet égard, il a plaidé pour une plus grande rigueur en matière d'octroi de l'aide juridictionnelle, souhaitant que celle-ci ne soit pas utilisée pour aider les plaideurs systématiques.

Après avoir félicité le Rapporteur pour la qualité de son travail, M. Jean-Pierre Delalande a estimé que les rapporteurs devaient pouvoir présenter librement leur analyse et ne pas se contenter de simples exercices de style inutiles. Frappé par la permanence de la crise de l'institution judiciaire, il s'est demandé si celle-ci n'était pas renforcée par le fait que la Constitution ne reconnaît qu'une simple « autorité » judiciaire et non pas un véritable pouvoir autonome.

Il a jugé essentielle la réforme de la carte judiciaire et, au vu des difficultés rencontrées dans le passé, estimé que la seule voie possible était une réforme engagée par un Gouvernement immédiatement après des élections législatives. Si aucune directive ne peut être adressée aux magistrats du siège, il n'en va pas de même pour les magistrats du Parquet afin de garantir l'unicité de la politique pénale : dès lors une séparation claire entre le Parquet et le siège apparaît indispensable.

Évoquant son expérience d'intervenant à l'École nationale de la magistrature, il a souligné la coupure existant entre les magistrats et les réalités du terrain. Une mobilité en cours de carrière dans les mairies ou les préfectures et auprès des différents acteurs sociaux serait donc vivement souhaitable. A propos de l'avancement des magistrats, il a émis des doutes sur la possibilité d'acclimater en France la solution britannique.

Malgré les efforts consentis par les Gouvernements successifs, il est fréquemment indiqué qu'il manque 6 à 7 milliards de francs pour régler les problèmes administratifs, en termes de locaux ou de fonctionnement des greffes, entravant le fonctionnement de la Justice. Du fait de la faiblesse de cette somme, comparée au montant du budget global de l'État, il est incompréhensible que ces moyens ne puissent être effectivement dégagés au profit de la Justice.

Il a regretté que le Rapporteur n'ait pas évoqué la question des délais de jugement alors qu'elle constitue un point essentiel pour la crédibilité de la Justice. Il a également interrogé le Rapporteur sur la pénalisation, qu'il juge excessive, de notre droit et sur les critiques formulées à l'encontre du paritarisme, notamment dans les conseils de prud'hommes.

Mme Nicole Bricq s'est étonnée du silence du Rapporteur sur l'un des aspects essentiels des réformes engagées par le Gouvernement, à savoir la mise en place d'une justice de proximité. Le développement de la médiation et la mise en place de maisons de Justice, outre qu'ils répondent à l'attente du justiciable, constituent un moyen efficace de désengorger les procédures judiciaires classiques et d'accélérer les jugements. Contrairement à ce qu'a laissé entendre le Rapporteur, la participation des magistrats aux procédures de médiation ou à la mise au point des contrats locaux de sécurité par exemple, entre pleinement dans leur mission.

En tant qu'élu d'un département rural, M. Jean-Louis Dumont s'est dit particulièrement attentif à tout débat relatif à la carte judiciaire et à la notion de justice de proximité. Après avoir rendu hommage au travail de la Commission présidée par M. Errera, il a plaidé pour la mise en _uvre rapide de ses conclusions. Évoquant le cas des juges pour enfants qui ne nouent presque plus de relations avec l'ensemble du tissu associatif _uvrant en matière de délinquance juvénile, il s'est inquiété d'une coupure certaine entre les magistrats et la société, coupure que ni la formation initiale ni la formation continue ne semblent actuellement en mesure de réduire.

Après avoir approuvé les remarques du Rapporteur général sur le contenu du rapport écrit, M. Alain Barrau a souhaité que le Gouvernement persévère dans sa volonté de réformer la justice, réforme qui correspond à l'attente de nos concitoyens. Il a estimé que l'on ne devait pas opposer le rappel de la mission fondamentale du juge - qui est de juger - et le développement de la justice de proximité. Le développement de la médiation, outre qu'elle permet d'impliquer davantage de citoyens dans le règlement des conflits, renforce le juge dans son rôle de conseil et de référence.

S'il a reconnu la légitimité du débat sur la pénalisation excessive de notre société, il s'est montré plus réservé sur le modèle britannique de nomination des magistrats évoqué par le Rapporteur, estimant que ce système n'était pas exempt de critiques et n'était pas conforme à nos traditions. L'homogénéité du corps des magistrats, qui est indéniable, n'est pas aussi forte qu'on le dit souvent. Cependant, il importe d'améliorer la formation des magistrats, tant initiale que continue, pour éviter une coupure trop nette avec le reste de la société.

En réponse aux différents intervenants, M. Patrick Devedjian a tout d'abord déclaré que pour être rapporteurs, les parlementaires ne cessaient pas pour autant d'être des hommes politiques, et que ses idées transparaissaient dans ses écrits comme celles du Rapporteur général dans son rapport sur le budget de l'État. Il a ensuite relevé que :

- la justice n'est pas au service de l'aménagement du territoire et qu'une adaptation de la carte judiciaire, qui date de l'Ancien régime, aux évolutions démographiques récentes est indispensable ;

- la justice foraine, d'une part, conduit à la dispersion des moyens et à l'impossibilité d'organiser la collégialité et, d'autre part, dévalorise totalement la justice qui a besoin d'une certaine solennité ;

- les procédures, comme celles du divorce, contribuent à augmenter significativement les délais de jugement qui sont au premier rang des préoccupations des Français. 91 % de nos concitoyens attendent avant tout de la justice qu'elle soit plus rapide, faute de quoi, comme le dit le Président Pierre Drai, celle-ci ne consiste qu'à rendre des solutions mortes sur des problèmes morts ;

- la Constitution de 1958 a, en effet, refusé de reconnaître un pouvoir judiciaire en n'évoquant qu'une « autorité judiciaire » dont le chef est le Président de la République. Cette négation de l'indépendance de la justice constitue l'essence du Jacobinisme français et peut s'analyser comme une réaction par rapport aux prérogatives importantes des parlements de l'Ancien régime ;

- en raison des nombreuses failles constatées dans notre législation, de ses lacunes et de ses ambiguïtés, les magistrats ne se contentent pas d'appliquer la loi mais ils sont aussi conduits à l'interpréter et à contribuer à la création du droit ;

- il convient de maintenir une séparation rigoureuse entre les magistrats du Parquet et ceux du Siège en raison de la profonde différence de leurs fonctions. C'est ainsi que le juge applique la loi par des décisions susceptibles de recours et qu'il ne peut choisir les litiges qui lui sont soumis alors que le procureur, en jugeant de l'opportunité des poursuites, n'est pas obligé d'appliquer la loi, prend des décisions qui ne sont pas susceptibles de recours et se saisit de sa propre initiative. Il y a donc une disproportion considérable entre les deux métiers, de juge impartial et de procureur, ce dernier étant partie au procès car représentant l'accusation ;

- les règles d'avancement des magistrats, sont d'une complexité telle qu'elles confèrent un pouvoir très important aux syndicats dans ce domaine, tout au moins pour la première moitié de la carrière ;

- à l'inverse des États-Unis qui ont tendance à civiliser leur justice, la France a actuellement tendance à pénaliser les litiges, ce qui traduit une certaine impuissance à appliquer la loi. Lorsqu'elles ont le choix, les parties choisissent la voie pénale comme le montrent, par exemple, les affaires d'abus de biens sociaux, car elles estiment que la justice civile n'est pas efficace ou que les juges hésitent à accorder d'importants dommages et intérêts comme le montre par exemple, la diffamation par voie de presse ; puis se produit souvent une phase de négociations qui aboutit parfois à des désistements ;

- la justice prud'homale ne fonctionne pas, puisque son taux d'appel est de 60 % et que les délais de jugement sont très longs. Ils peuvent atteindre, comme à Lille, cas extrême, quatre ans pour la première instance et deux ans pour l'appel ;

- les magistrats qui exercent des fonctions de médiation font un travail utile mais de moindre productivité, en matière de traitement de litiges, que s'ils siégeaient dans un tribunal. Par ailleurs, la médiation pose un problème de principe puisqu'il est difficile, comme le montre l'exemple du Conseil d'État, d'être dans un premier temps conseiller et, dans un deuxième temps, juge impartial, alors que l'on est tenu par son conseil initial. Dans ce domaine, l'équipe de M. Errera a fait un très bon travail qu'il convient de traduire rapidement en actes.

Le Rapporteur spécial a ensuite estimé que :

- les juges des enfants sont d'ores et déjà écrasés de travail et, on ne peut exiger d'eux des rencontres systématiques avec les acteurs sociaux, sous peine de faire exploser le système ; leur nombre est insuffisant ;

- l'inamovibilité des juges britanniques n'est pas transposable en France mais il convient de remarquer qu'ils sont tous nommés par le pouvoir politique sans aucun filtre et sans contestation ;

- les magistrats continuent de constituer une population socialement homogène, marquée par un processus de reproduction, comme le montre la proportion importante de magistrats enfants de magistrats. Les formations initiales et continues s'améliorent - ainsi, les jeunes magistrats passent-ils désormais un mois comme gardiens de prison - mais ces formations n'ont pas encore permis d'atténuer cette grande homogénéité culturelle.

La Commission a enfin autorisé la publication du rapport d'information sur les moyens et la réforme de la justice sous réserve de l'éventuelle adjonction des observations des groupes politiques qui le souhaitent.

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Informations relatives à la Commission

La Commission a nommé :

- M. Jean-Pierre Delalande comme rapporteur d'information sur le statut des fondations ;

- M. Alain Barrau comme rapporteur d'information sur la coopération scientifique, culturelle et technique de la France à l'étranger : premières évaluations après la réforme.

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