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le 30 avril 1998

N° 856

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 avril 1998.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION SPÉCIALE CHARGÉE D’EXAMINER LE PROJET DE LOI d’orientation relatif à la lutte contre les exclusions (1) (n° 780)

TOME III
DISPOSITIONS CONCERNANT LE LOGEMENT

PAR M. Alain CACHEUX,

Député.

——

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Politique sociale.

La commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi d’orientation relatif à la lutte contre les exclusions est composée de : M. George Hage, président, M. Patrick Devedjian et Mme Hélène Mignon, vice-présidents, MM. Pierre Cardo et Jean-Michel Marchand, secrétaires ; Mme Roselyne Bachelot-Narquin, M. Dominique Baert, M. Gérard Bapt, M. Jacques Barrot, Mme Yvette Benayoun-Nakache, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Bur, M. Alain Cacheux, M. Laurent Cathala, M. Henry Chabert, M. Alain Cousin, Mme Martine David, M. Philippe Decaudin, M. Jean-Pierre Delalande, M. Jean Delobel, M. Laurent Dominati, M. Philippe Duron, Mme Nicole Feidt, M. Alain Ferry, M. Yves Fromion, M. Robert Galley, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Germain Gengenwin, Mme Catherine Génisson, M. Gaëtan Gorce, M. François Goulard, Mme Odette Grzegrzulka, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, Mme Muguette Jacquaint, M. Denis Jacquat, Mme Janine Jambu, M. Pierre Lasbordes, M. Jean Le Garrec, M. Pierre Lequiller, Mme Raymonde Le Texier, M. René Mangin, M. Daniel Marcovitch, M. Thierry Mariani, Mme Gilberte Marin-Moskovitz, M. Jacques Masdeu-Arus, M. Pierre Méhaignerie, Mme Véronique Neiertz, M. Jean Pontier, M. Jean-Luc Préel, M. Alfred Recours, M. Marcel Rogemont, M. André Schneider, M. François Vannson, M. Michel Vergnier, M. Alain Veyret, M. Alain Vidalies

INTRODUCTION 7

I.— LA CONFIRMATION D’UNE RELANCE AMBITIEUSE DE LA MISE EN ŒUVRE DU DROIT AU LOGEMENT 10

A.— UN PROJET DE LOI QUI PARTICIPE DE LA PRIORITÉ ACCORDÉE AU LOGEMENT 10

B.— UN PROJET DE LOI QUI ORGANISE DE RÉELLES AVANCÉES DANS LA MISE EN ŒUVRE DU DROIT AU LOGEMENT 12

1. Améliorer les mécanismes d’aide au logement des personnes défavorisées 12

2. Aider au maintien dans un logement décent 14

3. Favoriser le développement d’une offre de logements adaptés 16

4. Clarifier et améliorer les règles d’accès au parc locatif social 18

II.— LA NÉCESSAIRE RECHERCHE D’UNE MEILLEURE MIXITÉ SOCIALE ET GÉOGRAPHIQUE 19

A.—  LA NÉCESSAIRE RECHERCHE DE LA MIXITÉ SOCIALE 21

1. La paupérisation accélérée du parc locatif social 21

2. Le nécessaire réexamen des mécanismes de la politique du logement social 23

B.— L’INDISPENSABLE RÉÉQUILIBRAGE GÉOGRAPHIQUE DU PARC LOCATIF SOCIAL 26

TRAVAUX DE LA COMMISSION 31

I.— AUDITION DE M. LE SECRÉTAIRE D’ETAT AU LOGEMENT 31

II.— DISCUSSION GÉNÉRALE 45

III.— EXAMEN DES ARTICLES 50

TITRE PREMIER — DE L’ACCÈS AUX DROITS 50

CHAPITRE II — ACCÈS AU LOGEMENT 50

Section 1 : Mise en œuvre du droit au logement 50

Article additionnel avant l’article 16 : Modification de l’article 2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement 50

Avant l’article 16 51

Article 16 : Définition du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées. 54

Article 17 : Contenu et mise en œuvre du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées 58

Après l’article 17 67

Article 18 : Conventions de mise en œuvre du plan départemental 68

Après l’article 18 68

Article 19 : Fonds de solidarité pour le logement 69

Après l’article 19 75

Articles 20 et 21 : Régime juridique des fonds de solidarité pour le logement 76

Après l’article 21 78

Article 22 :Décret d’application 79

Après l’article 22 81

Article 23 : Institution d’une aide aux associations ou organismes aidant au logement des personnes défavorisées 81

Article 24 : Extension des compétences de certains organismes d’HLM 84

Article 25 : Exonération de taxe d’habitation pour certains logements en sous-location 85

Article additionnel après l’article 25 : Exonération de taxe d’habitation pour les locaux loués par des associations reconnues d’utilité publique aux personnes défavorisées 87

Article 26 : Exonération du droit de bail pour les sous-locations consenties à des personnes défavorisées 87

Article 27 : Modification des règles relatives aux conditions de versement de l’aide personnalisée au logement 88

Article additionnel après l’article 27 : Calendrier relatif à l’APL 89

Article additionnel après l’article 27 : Maintien de l’APL aussi longtemps que le locataire est dans les lieux 90

Article additionnel après l’article 27 : Coordination 92

Après l’article 27 92

Section 2 : Accroissement de l’offre de logement 93

Avant l’article 28 93

Article 28 : Mesures visant à faciliter la réalisation de logements destinés aux personnes défavorisées 93

Article additionnel après l’article 28 : Dissociation de la location du logement de la location de l’aire de stationnement 97

Article additionnel après l’article 28 : Exonération des revenus fonciers des logements concernés par un bail à réhabilitation 97

Article additionnel après l’article 28 : Exonération de la taxe de publicité foncière des logements concernés par un bail à réhabilitation. 99

Article additionnel après l’article 28 : Exonération des droits de mutation à titre gratuit des logements concernés par un bail à réhabilitation 99

Article 29 : Modifications des conditions d’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties 99

Après l’article 29 102

Article 30 : Création d’une taxe sur les logements vacants 102

Après l’article 30 111

Article 31 : Création d’un régime de réquisition avec attributaire 111

A.— OBSERVATIONS PRÉALABLES 111

B.— LE DISPOSITIF PROPOSÉ 114

Article L. 642-1 du code de la construction et de l’habitation : Principes régissant la réquisition avec attributaire 115

Après l’article L. 642-1 du code de la construction et de l’habitation 116

Article L. 642-2 du code de la construction et de l’habitation : Attributaires de la réquisition 116

Article L. 642-3 du code de la construction et de l’habitation : Rapports entre les attributaires et l’Etat 117

Article L. 642-4 du code de la construction et de l’habitation : Bénéficiaires de la réquisition 117

Article L. 642-5 du code de la construction et de l’habitation : Durée de
la réquisition 118

Article L. 642-6 du code de la construction et de l’habitation : Droit de reprise du titulaire du droit d’usage 119

Article L. 642-7 du code de la construction et de l’habitation : Rôle des agents commissionnés par le préfet 119

Article L. 642-8 du code de la construction et de l’habitation : Rôle des services fiscaux 119

Article L. 642-9 du code de la construction et de l’habitation : Notification de l’intention de réquisition 120

Article L. 642-10 du code de la construction et de l’habitation : Réponse du titulaire du droit d’usage des locaux 120

Article L. 642-11 du code de la construction et de l’habitation : Notification de la décision du préfet 120

Article L. 642-12 du code de la construction et de l’habitation : Justification de l’absence de vacance des locaux 121

Article L. 642-13 du code de la construction et de l’habitation : Affichage de la notification 121

Après l’article L. 642-13 du code de la construction et de l’habitation 121

Article L. 642-14 du code de la construction et de l’habitation : Relations entre le titulaire du droit d’usage des locaux et l’attributaire 121

Article L. 642-15 du code de la construction et de l’habitation : Indemnité du titulaire du droit d’usage 122

Article L. 642-16 du code de la construction et de l’habitation : Compétence du juge judiciaire pour l’indemnisation 122

Article L. 642-17 du code de la construction et de l’habitation : ransmission des locaux 123

Article L. 642-18 du code de la construction et de l’habitation : Conditions du droit de reprise 123

Article L. 642-19 du code de la construction et de l’habitation : Compétence du juge judiciaire 123

Article L.642-20 du code de la construction et de l’habitation : Décrets en Conseil d’Etat 123

Article L. 642-21 du code de la construction et de l’habitation : Relations entre l’attributaire et le bénéficiaire 123

Article L. 642-22 du code de la construction et de l’habitation : Détermination du loyer 124

Article L. 642-23 du code de la construction et de l’habitation : Durée du contrat 124

Article L. 642-24 du code de la construction et de l’habitation : Congé donné par le bénéficiaire 126

Article L. 642-25 du code de la construction et de l’habitation : Interdiction de sous-location 126

Article L. 642-26 du code de la construction et de l’habitation : Conséquences de la fin de la réquisition 126

Article L. 642-27 du code de la construction et de l’habitation : Dispositions

pénales 127

Article 32 : Extension aux centres communaux d’action sociale du bénéfice de l’aide au logement temporaire (ALT) 128

Après l’article 32 131

Section 3 : Régime des attributions de logements locatifs sociaux 131

Article additionnel avant l’article 33 : Prise en compte des dispositions des chartes intercommunales du logement par les programmes locaux de l’habitat 131

Article additionnel avant l’article 33 : Suppression du seuil de population pour l’application du dispositif contraignant de la loi d’orientation pour la ville 133

Article additionnel avant l’article 33 : Définition du logement social au sens de la loi d’orientation pour la ville 133

Article additionnel avant l’article 33 : Missions du parc locatif social 134

Article 33 : Réforme des attributions des logements locatifs sociaux 135

Article L. 441 du code de la construction et de l’habitation : Principes régissant les attributions de logements locatifs sociaux 136

Article L.441-1 du code de la construction et de l’habitation : Contenu du décret régissant les attributions 137

Article L.441-1-1 du code de la construction et de l’habitation : Règlement départemental des attributions 138

Article L. 441-1-2 du code de la construction et de l’habitation : Accords collectifs relatifs aux attributions 140

Article L. 441-1-3 du code de la construction et de l’habitation : Sanctions attachées à l’accord collectif départemental 144

Article L. 441-1-4 du code de la construction et de l’habitation : Création des conférences intercommunales du logement 145

Article L. 441-1-5 du code de la construction et de l’habitation : Rôle des conférences intercommunales du logement 151

Article L. 441-1-6 du code de la construction et de l’habitation : Dispositif applicable dans la région Ile-de-France 155

Article L. 441-2 du code de la construction et de l’habitation : Commissions d’attribution 157

Article L. 441-2-1 du code de la construction et de l’habitation : Traitement des demandes d’attribution de logements locatifs sociaux 159

Article additionnel après l’article L. 441-2-1 du code de la construction et de l’habitation : Motivation des décisions de refus d’attribution 163

Article L. 441-2-2 du code de la construction et de l’habitation : Commission de médiation 165

Article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation : Pouvoirs des maires 166

Article L. 441-2-4 du code de la construction et de l’habitation : Informations sur l’attribution des logements locatifs sociaux 166

Article L. 441-2-5 du code de la construction et de l’habitation : Décret d’application 169

Article 34 : Extinction du mécanisme des protocoles d’occupation du patrimoine social 170

Section 4 : Mesures relatives aux DOM 171

Article 35 : Extension aux sociétés d’économie mixte des DOM des dispositions relatives aux attributions de logements 171

TITRE II : DE LA PRÉVENTION DES EXCLUSIONS 172

Chapitre III : Mesures relatives au maintien dans le logement 172

Section 1 : Prévention des expulsions 172

Avant l’article 58 175

Article 58 : Modification de la procédure de résiliation de plein droit des baux d’habitation 176

A.— LE DROIT EXISTANT EN MATIÈRE DE CLAUSE DE RÉSILIATION DE PLEIN DROIT DU BAIL POUR DÉFAUT DE PAIEMENT DU LOYER OU DES CHARGES 177

B.— LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT 180

Article 59 : Obligations spécifiques aux bailleurs sociaux 183

Article 60 : Versement en tiers-payant de l’allocation de logement familiale pour le parc social non conventionné 189

Après l’article 60 191

Article 61 : Information du préfet sur les décisions d’expulsion et les délais accordés pour leur exécution 192

A.— LE DROIT EXISTANT 193

B.— LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT 197

Article additionnel après l’article 61 : Saisine directe du juge de l’exécution par les justiciables en cas de décision d’expulsion 199

Article 62 : Conditions d’octroi du concours de la force publique en cas d’expulsion 200

Article additionnel après l’article 62 : Conditions d’intervention des huissiers de justice 207

Après l’article 62 208

Article 63 : Institution de chartes pour la prévention des expulsions dans les départements 209

Article additionnel après l’article 63 : Attribution d’un nouveau logement aux locataires qui ne respectent pas l’obligation d’un usage paisible du logement loué 211

Après l’article 63 212

Article additionnel après l’article 63 Modalités d’application du congé pour vente. 213

Après l’article 63 213

Section 2 : Amélioration des conditions de vie et d’habitat 214

Article 64 : Mesures d’urgence contre le saturnisme

A.— LE SATURNISME 214

B.— LE DISPOSITIF PROPOSÉ 217

Article 32-1 du code de la santé publique : Détermination du risque d’intoxication au plomb 218

Article L.32-2 du code de la santé publique : Travaux à effectuer 219

Article L. 32-3 du code de la santé publique : Contrôle de l’exécution des travaux 222

Article L. 32-4 du code de la santé publique : Dispositions à prendre en cas de travaux 222

Article L. 32-5 du code de la santé publique : Contrôles en cas de vente ou de relocation 224

Article 65 : Création d’une peine de confiscation du fonds de commerce applicable aux marchands de sommeil 225

Article 66 : Clarification du statut des sous-locataires 229

Article 67 : Protection des occupants des hôtels meublés

Article L. 632-1 du code de la construction et de l’habitation : Contrat de location d’un logement meublé 237

Article L. 632-2 du code de la construction et de l’habitation : Cessation d’activité du bailleur 239

Article L. 632-3 du code de la construction et de l’habitation : Dérogations 240

TABLEAU COMPARATIF 241

AMENDEMENTS SOUMIS À LA COMMISSION ET NON ADOPTÉS 331

TABLEAU DES SIGLES 377

Il n’est pas besoin de longs discours pour convaincre de l’importance de la politique du logement en matière de lutte contre les exclusions sociales. Tous les rapports, toutes les études qui se sont succédé sur ce sujet s’accordent sur ce point précis : la perte du logement est la marque du basculement dans l’exclusion, l’accès à un logement décent est la condition de la réinsertion sociale. Comme le soulignait le rapport de M. François Geindre réalisé dans le cadre des travaux préparatoires au XIe plan  (1) : « L’impossibilité d’accéder à un logement ou l’accès à un logement trop médiocre ne permet pas l’accès aux autres droits des habitants ; un vrai logement est indispensable à chacun pour vivre dans la dignité ; assurer le droit au logement est ainsi devenu un devoir social dans une société développée comme la nôtre, qui a inscrit ce droit dans la loi ».

Effectivement, le droit au logement a été reconnu à plusieurs reprises par le législateur. L’article premier de la loi n° 82-526 du 22 juin 1982 relative aux droits et obligations des locataires et des bailleurs, dite « loi Quilliot », reconnaît que « le droit à l’habitat est un droit fondamental ». A la suite de ce texte, une circulaire du 20 juillet 1982 va inaugurer toute une série d’initiatives des pouvoirs publics visant à mettre en place des dispositifs d’aide au logement des personnes en difficulté.

La notion de « droit au logement » apparaît pour la première fois dans notre législation dans l’article premier de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, dite loi « Mermaz Malandain », qui dispose que « le droit au logement est un droit fondamental ». Elle est reprise par l’article premier de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, dite « loi Besson », qui va plus loin en affirmant que « garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la Nation ».

En moins de dix ans, le législateur a donc reconnu un droit à l’habitat reposant essentiellement sur la liberté pour chacun de choisir son type de logement, puis consacré un droit au logement avant, l’année suivante, de faire de la garantie de ce dernier un devoir pour la Nation.

Souvent regardées avec scepticisme par les juristes, ces déclarations de principe ont pourtant acquis une effectivité juridique certaine.

Ainsi, le Conseil constitutionnel, lors de l’examen de la loi du 31 mai 1990, a indiqué que les actions à mener pour promouvoir le logement des personnes défavorisées répondent à « une exigence d’intérêt général »  (2). Il va aller plus loin à l’occasion du recours intenté contre la loi n° 95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l’habitat en considérant « que la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle » (3).

La jurisprudence s’est elle aussi emparée du droit au logement et deux arrêts du tribunal de grande instance de Paris de mars 1995 et de septembre 1996 vont confirmer la valeur constitutionnelle de ce droit et juger qu’il « constitue un devoir de solidarité nationale qui mérite protection au même titre que le droit de propriété ».

Enfin, il convient de souligner que le droit au logement a été consacré au niveau international puisque la conférence de l’Organisation des Nations Unies « Habitat II » a, en mai 1996, conclu ses travaux par une reconnaissance unanime de ce droit comme droit fondamental à portée universelle et a invité les États à assumer leurs responsabilités pour que ce droit soit effectif.

Le projet de loi d’orientation relatif à la lutte contre les exclusions s’inscrit ainsi dans le cadre d’une préoccupation de la communauté internationale tout en participant à la mise en œuvre d’un objectif à valeur constitutionnelle.

Le logement occupait déjà une place centrale dans le projet de loi d’orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale dont la discussion parlementaire a été interrompue par la dissolution du printemps dernier. C’est encore davantage le cas dans le projet de loi d’orientation relatif à la lutte contre les exclusions puisque les articles consacrés au logement représentent plus du tiers des articles et, quantitativement, plus de la moitié des dispositions de ce texte. Il convient d’ailleurs de souligner que, s’il y a une certaine continuité entre les deux projets de loi quant aux thèmes abordés (réquisition, attributions de logements locatifs sociaux, statut des sous-locataires, protection des occupants d’hôtels meublés, prévention des expulsions par exemple), les mesures soumises cette année à l’examen du Parlement se caractérisent globalement par davantage de cohérence, une incontestable recherche d’efficacité et par un élargissement du champ des actions concernées puisque sont abordées des questions nouvelles importantes, telles la lutte contre le saturnisme ou les marchands de sommeil, l’actualisation de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, ou encore l’affirmation pour toute personne en situation de précarité, du droit à une aide de la collectivité pour l’accès aux fournitures d’eau, énergie et de services téléphoniques. Le sens de ces dispositions a d’ailleurs été bien résumé par le secrétaire d’État au logement, M. Louis Besson, dans la postface d’un ouvrage récent de M. Michel Mouillart  (4) dans laquelle on peut lire : « C’est l’ambition du Gouvernement que de permettre l’accès au logement de tous ceux qui sont à la recherche d’un toit, d’assurer le maintien dans l’habitat, dans des conditions de respect de la famille et de la personne, à tous ceux qui sont logés, de contribuer à apporter au plus grand nombre la liberté de choisir de garder un logement ou de changer de logement. ».

A travers ces propos, on peut deviner la volonté d’élargir la notion de droit au logement en passant à un véritable droit à l’habitat, volonté que l’on retrouve dans ce projet de loi mais qui devrait également sous-tendre des textes en préparation comme le projet de loi sur l’habitat qui devrait être examiné en conseil des ministres avant l’été prochain.

C’est en tout cas l’importance du volet logement du projet de loi d’orientation relatif à la lutte contre les exclusions qui a amené la commission spéciale chargée d’examiner ce texte, à désigner un rapporteur spécialement chargé de ces questions qui seront traitées dans un tome spécifique du rapport. Ce tome traitera des dispositions du chapitre 2 du titre premier, intitulé « Accès au logement » et regroupant les articles 16 à 35 et de celles contenues dans le chapitre 3 du titre II, consacré aux « Mesures relatives au maintien dans le logement » qui rassemble les articles 58 à 67.

Ces dispositions témoignent d’une relance ambitieuse de la mise en œuvre du droit au logement, mais il convient de les inscrire dans la recherche d’une meilleure mixité sociale et géographique.

I.— LA CONFIRMATION D’UNE RELANCE AMBITIEUSE
DE LA MISE EN ŒUVRE DU DROIT AU LOGEMENT

La majorité issue des élections législatives du printemps 1997 a, dès son installation, accordé une priorité claire à la politique du logement et, en particulier, à celle du logement social et il convient de rappeler les actions engagées depuis un an, car la mise en œuvre du droit au logement est un souci constant du Gouvernement et ne saurait être limitée à ce projet de loi, même si ce dernier permet incontestablement de réelles avancées dans ce domaine.

A.— UN PROJET DE LOI QUI PARTICIPE DE LA PRIORITÉ ACCORDÉE AU LOGEMENT

Le logement a occupé une place très importante dans le discours de politique générale prononcé par le Premier ministre devant l’Assemblée nationale, après l’installation du nouveau Gouvernement, et a fait l’objet d’un traitement privilégié lors des premières mesures prises.

C’est ainsi qu’en juillet dernier, des crédits ont été dégagés pour assurer le financement de 50 000 primes à l’amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS), pour abonder de 300 millions de francs les crédits de la prime à l’amélioration de l’habitat (PAH) et de 200 millions de francs ceux de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) et enfin, et peut être surtout pour permettre une actualisation et une revalorisation des aides personnelles au logement. Cette dernière décision est sans doute la plus remarquable car la précédente majorité, malgré les dispositions légales existantes  (5), mise à part une actualisation « a minima » en 1994, avait « omis », depuis 1993, d’actualiser le barème de ces aides qui sont sans doute les plus redistributrices de tout notre système de protection sociale. Ce renforcement des aides à la personne s’est traduit par une augmentation moyenne de 3,4 % de l’aide personnalisée au logement et par des gains encore plus significatifs pour certaines catégories de ménages (+ 8,5 % pour une personne seule gagnant le SMIC et logée dans un appartement HLM récent en région parisienne ou + 10 % pour un couple avec quatre enfants gagnant 7 000 francs et payant un loyer privé de 2 200 francs ou plus en région parisienne).

La loi de finances pour 1998 est venue confirmer le caractère prioritaire du secteur du logement.

Sans reprendre ici le détail des mesures prévues dans ce cadre, il convient d’insister sur certaines d’entre elles.

Tout d’abord, il faut souligner que le budget voté est un budget sincère, permettant le financement des programmes physiques et des mesures annoncées, ce qui rompt heureusement avec les pratiques de la majorité précédente qui avait pris l’habitude d’annoncer des programmes physiques maintenus ou en progression, tout en prévoyant des crédits manifestement insuffisants pour atteindre ces objectifs.

Ensuite, dans le cadre de crédits progressant globalement de 9,6 % ou de 6,7 % selon que l’on prend ou non en compte les comptes d’affectation spéciale, la loi de finances pour 1998 a permis :

– un réel effort de justice sociale puisque les crédits affectés à la réalisation de logements très sociaux ont progressé de plus de 80 % alors même que la TVA à taux réduit permet de diminuer le coût des opérations ; ceux destinés aux aides à la personne ont augmenté de plus de 10 %, ce qui permettra une nouvelle actualisation de ces aides au 1er juillet prochain et les mécanismes visant à aider au logement des plus défavorisées, comme les fonds de solidarité pour le logement (FSL), l’aide au logement temporaire (ALT) ou les opérations les plus sociales (logements d’urgence, réquisition...) ont vu leurs dotations augmentées mais aussi, pour l’ALT et les FSL, rebudgétisées et ne dépendant plus du produit incertain de la taxe sur les surloyers ;

– une amélioration significative des conditions de réalisation des opérations de réhabilitation du parc locatif social, puisque le passage à 5,5 % du taux de la TVA applicable aux opérations concernées, contrairement à ce qui s’était passé en 1996 lors de la mise en place du PLA fiscal, ne s’est pas accompagné d’une diminution des crédits budgétaires correspondants, ces derniers étant même confortés ;

– la réalisation effective de 80 000 logements en prêts locatifs aidés (PLA), soit un accroissement significatif si l’on rapproche ce chiffre des 65 000 logements effectivement financés les années précédentes et la réorientation de ce dispositif vers les plus démunis de nos concitoyens. En effet, à côté de 50 000 PLA ordinaires, sont prévus 20 000 logements PLA à loyer minoré (anciennement dénommés PLA-TS) et 10 000 logements PLA d’intégration réservés aux ménages cumulant difficultés économiques et handicaps sociaux. La totalité de ces 80 000 logements bénéficie d’une TVA à 5,5 % à laquelle s’ajoute, pour une partie d’entre eux (notamment les PLA à loyer minoré et les PLA d’intégration), une subvention dont le taux est modulé selon le type de logement et les conditions de réalisation (construction neuve ou acquisition-amélioration).

Ce rapide rappel des mesures déjà prises par la majorité de gauche en faveur du logement et, notamment du logement social, montre bien que sa volonté de favoriser la mise en œuvre du droit au logement n’a pas attendu le dépôt du projet de loi d’orientation relatif à la lutte contre les exclusions, mais s’est concrétisée dès son arrivée au pouvoir. Ce projet de loi intervient donc dans un contexte favorable qui ne pourra que faciliter le succès des réelles avancées qu’il prévoit.

B.— UN PROJET DE LOI QUI ORGANISE DE RÉELLES AVANCÉES DANS LA MISE EN ŒUVRE DU DROIT AU LOGEMENT

Le texte soumis à l’examen de l’Assemblée nationale organise de réelles avancées dans la mise en œuvre du droit au logement en proposant d’améliorer les mécanismes d’aide au logement des personnes défavorisées, de faciliter le maintien dans un logement décent, de favoriser le développement d’une offre de logements adaptés et de clarifier les règles d’accès au parc locatif social.

1. Améliorer les mécanismes d’aide au logement des personnes défavorisées

Pour l’essentiel, ces mécanismes ont été mis en place par, ou à l’occasion de la loi du 31 mai 1990 précitée, qui est à l’origine des plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées, des fonds de solidarité pour le logement, des PLA « très sociaux », du bail à réhabilitation ou encore du développement de la location avec « intermédiaire » et de l’intervention du mouvement associatif dans le logement des personnes défavorisées.

Dans le domaine qui nous intéresse, cette loi apparaît comme un texte fondateur qui a mis en place l’essentiel des mécanismes destinés à favoriser le logement des personnes défavorisées. Huit ans après son entrée en vigueur, il apparaissait de bonne méthode d’en faire un bilan et de proposer les adaptations qui s’avéreraient nécessaires. C’est ce que propose le projet de loi dans ses articles 16 à 22, abordant là un sujet largement ignoré l’an dernier par le projet de loi d’orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale. Le paradoxe veut d’ailleurs que ce soit celui qui a initié l’ensemble de ces mécanismes qui se retrouve aujourd’hui en position de les actualiser.

Cette actualisation s’organise autour de deux thèmes : l’amélio-ration des conditions de fonctionnement des plans départementaux et des fonds de solidarité pour le logement et la recherche d’une meilleure égalité territoriale entre les mécanismes mis en place dans les départements.

Ainsi, le projet de loi propose, en premier lieu, plusieurs dispositions visant à améliorer le fonctionnement des plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées. Tout d’abord, les publics visés sont précisés par la mention expresse des personnes cumulant des difficultés économiques et sociales, à savoir les bénéficiaires potentiels des PLA d’intégration qui feront également l’objet d’un traitement spécifique dans la réforme des attributions de logements sociaux. En effet, si, dans la période récente, les bailleurs sociaux ont fait un réel effort pour loger les personnes très modestes, ils sont, pour beaucoup, restés réticents pour accueillir celles qui ont les plus grandes difficultés d’insertion. Ensuite, le cadre institutionnel des plans départementaux est renforcé par la mise en place de comités chargés de suivre leur mise en œuvre et d’instances locales devant permettre une déconcentration des mécanismes, indispensable notamment dans les départements les plus peuplés. Par ailleurs, les plans départementaux intégreront désormais les dispositions du plan pour l’hébergement d’urgence des personnes sans abri. Toutes ces modifications sont apportées par l’article 17 du projet de loi. Enfin, l’article 16 réforme le dispositif applicable dans la région Île-de-France où la coordination des plans départementaux ne sera plus assurée par un plan régional qui n’a jamais pu être élaboré, mais par une section de la conférence régionale du logement social.

Le régime des fonds de solidarité pour le logement est également retouché : l’article 19 prévoit qu’un décret encadrera leurs frais de fonctionnement et les articles 20 et 21 indiquent qu’ils devront désormais, soit être constitués sous forme de groupements d’intérêt public, soit gérés par une instance désignée par le plan départemental et qui peut être une caisse d’allocations familiales ou une association agréée par le préfet.

A côté de ces améliorations d’ordre structurel, le projet de loi recherche également les conditions d’une meilleure harmonisation entre les mécanismes mis en place dans les différents départements. Il est ainsi prévu d’instaurer une durée minimale pour les plans départementaux (article 16), de favoriser la mise en œuvre des plans par des conventions spécifiques (article 18), ou encore de généraliser la prise en charge des sous-locataires par les fonds de solidarité pour le logement (article 19).

Ce dernier article comprend d’autres mesures importantes :

– il précise les critères d’éligibilité aux aides des fonds de solidarité en indiquant que ces derniers ne peuvent reposer sur d’autres éléments que le niveau des ressources ou l’importance et la nature des difficultés rencontrées et qu’ils ne peuvent, en aucun cas, mettre en place une condition de résidence préalable dans le département ;

– il généralise la possibilité pour les fonds de solidarité d’accorder une garantie aux associations qui mettent un logement à la disposition des personnes défavorisées ;

– il indique que les mesures d’accompagnement social donnent lieu à des conventions entre l’État et le département et les organismes qui les exécutent ;

– il met en place une obligation d’instruction de toutes les demandes d’aides et organise la possibilité pour les personnes concernées de connaître les motifs d’un éventuel refus.

Ces dispositions peuvent apparaître ponctuelles et d’une importance limitée, mais il s’agit en fait de tirer les leçons d’une expérience de plusieurs années et de réparer les insuffisances du dispositif mis en place en 1990 qui, globalement, a, depuis lors, fonctionné à la satisfaction de l’ensemble des partenaires concernés et constitué un élément essentiel dans la mise en œuvre du droit au logement. On peut toutefois observer que le projet de loi s’abstient de traiter des questions liées à l’accueil des gens du voyage auxquelles la loi du 31 mai 1990 n’a pas apporté une réponse satisfaisante et ne comporte aucune mesure visant à relancer le bail à réhabilitation, sujet qui fera l’objet de développements particuliers dans la suite de ce rapport.

2. Aider au maintien dans un logement décent

S’il convient de tout mettre en œuvre pour garantir le maintien des personnes en difficulté dans leur logement, il faut également s’assurer que ce maintien est réalisé dans de bonnes conditions de sécurité juridique et permet la mise à disposition d’un logement décent.

Dans ce domaine, le projet de loi comporte tout d’abord un important dispositif de prévention des expulsions (articles 58 à 63). La philosophie de ces dispositions a été parfaitement résumée par M. le secrétaire d’État au logement lorsqu’il a déclaré, lors de son audition par la commission spéciale, qu’il s’agissait « de substituer une logique de travail social et de prévention à une logique d’ordre public ». Si les mesures proposées à ce titre atteignent leurs objectifs, seules les personnes de mauvaise foi feront l’objet d’une expulsion, la situation des autres ayant été réglée, soit par l’obtention d’aides du fonds de solidarité pour le logement notamment, soit par un relogement.

Pour arriver à ce résultat, il faut intervenir le plus en amont possible et, pour ce faire, le projet de loi :

– fixe un délai de deux mois à partir de l’assignation, pour permettre au préfet de recenser et mobiliser les aides dont le locataire peut bénéficier et d’informer le juge sur la situation des familles et leur solvabilité ;

– rend obligatoire, pour les bailleurs sociaux, la saisine de la section départementale des aides publiques au logement ou de la caisse d’allocations familiales préalablement à toute assignation devant le juge, celle-ci ne pouvant intervenir avant l’expiration d’un délai de quatre mois suivant la saisine de ces organismes ;

– organise une meilleure information du préfet sur les décisions de justice relatives à des expulsions ;

– impose au préfet de n’accorder le concours de la force publique que si la personne expulsée a fait l’objet d’une offre d’hébergement.

On le constate, les mesures visant à prévenir les expulsions sont traitées de manière cohérente par le projet de loi. Ce sujet avait été abordé l’an dernier par le texte relatif au renforcement de la cohésion sociale mais d’une manière qui avait amené le rapporteur pour avis, au nom de la commission de la production et des échanges, à qualifier les dispositions alors proposées de « relativement limitées » et « décevantes ».

Afin que le maintien dans le logement soit réalisé dans de bonnes conditions, le projet de loi reprend, avec de légères modifications, les dispositions proposées l’an dernier et visant à mieux protéger les occupants de logements meublés (article 67) et à renforcer la situation des sous-locataires (article 66), mais il prévoit également trois mesures nouvelles.

En premier lieu, l’article 27 facilite l’ouverture des droits à l’aide personnalisée au logement pour les personnes hébergées bénéficiant de l’aide au logement temporaire, en supprimant tout délai quant au versement de cette aide qui sera due dès le premier jour d’occupation du logement y donnant droit. A l’heure actuelle, en effet, l’aide personnalisée au logement n’est due, en vertu de l’article L. 351-3-1 du code de la construction et de l’habitation, qu’à compter « du premier jour du mois civil suivant celui au cours duquel les conditions d’ouverture du droit sont réunies ». Ce délai de carence d’un mois a été instauré par la majorité précédente dans l’article 93 de la loi de finances pour 1995. Le projet de loi permet de supprimer l’une de ses conséquences les plus dommageables, mais le rapporteur estime qu’il est nécessaire d’aller plus loin et de supprimer complètement le délai de carence qui constitue une disposition injustifiée sur le plan social et dont la majorité actuelle ne peut accepter la perpétuation.

En deuxième lieu, l’article 65 crée une peine de confiscation du fonds de commerce applicable aux marchands de sommeil, sur le modèle de celle qui est applicable en matière de répression du proxénétisme. Il s’agit là d’une mesure permettant de s’attaquer à des pratiques intolérables et qui vient heureusement compléter celle visant à protéger les occupants de logements meublés.

En dernier lieu, l’article 64 organise la prévention et la lutte contre le saturnisme, en permettant d’intervenir en urgence lorsqu’il est constaté qu’un enfant est intoxiqué au plomb et qu’un immeuble présente des risques dans ce domaine.

Le maintien dans un logement décent fait donc l’objet d’un traitement privilégié dans le projet de loi d’orientation relatif à la lutte contre les exclusions. Les articles concernés contribuent à garantir un véritable droit à l’habitat, objectif évoqué au début du présent rapport.

3. Favoriser le développement d’une offre de logements adaptés

Afin de compléter ou de faciliter la mise en œuvre des mesures arrêtées dans la dernière loi de finances pour favoriser la production de logements locatifs très sociaux et concernant le PLA à loyer minoré et le PLA d’intégration, le projet de loi met en place une série de dispositions visant à favoriser le développement d’une offre de logements adaptés aux besoins des personnes défavorisées.

Deux d’entre elles sont destinées à dissuader les propriétaires de conserver des logements vacants.

On dénombre en France environ 2,2 millions de logements vacants dont on estime qu’un peu plus du quart pourrait être remis sur le marché. Dans ce but, comme cela a déjà été souligné, le Gouvernement a augmenté la dotation de l’ANAH, accepté le vote d’une proposition de loi autorisant les organismes d’HLM à intervenir dans le parc privé et, par ailleurs, maintenu le système du bail à réhabilitation.

A côté de ces outils, il a paru opportun de mettre en place deux mécanismes de dissuasion dont la vocation est d’ailleurs essentiellement incitative.

Tout d’abord, l’article 31 reprend le dispositif modernisant le droit de réquisition prévu par le projet de loi d’orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale. La réquisition n’est certes pas destinée à régler l’ensemble des problèmes de logement mais, utilisée de manière ponctuelle et ciblée, elle peut constituer un instrument de lutte contre la vacance spéculative pratiquée par certains gros propriétaires.

Dans le même ordre d’idée, l’article 30 met en place une taxe sur la vacance. Cette dernière ne concerne pas les cas de vacance indépendante de la volonté des propriétaires. Il ne s’agit effectivement pas de pénaliser des personnes qui laissent un logement vide car elles ne parviennent pas à le louer ou à le vendre, n’ont pas trouvé les moyens de le réhabiliter ou sont empêchés de prendre toute initiative en raison d’une procédure de succession ou de divorce par exemple. Par contre, la notion de « vacance indépendante de la volonté des propriétaires » n’a pas vocation à couvrir le cas de ceux qui sont largement négligeants à l’égard de leur bien.

Mais, sans aller jusqu’à la suppression pure et simple de l’exonération de la taxe d’habitation, il est apparu normal de prévoir une taxation des logements laissés volontairement inoccupés par leurs propriétaires, afin d’inciter ces derniers à les remettre sur le marché sous peine de devenir redevable d’une imposition dont le produit sera affecté à l’amélioration de l’habitat.

Une deuxième série de mesures vise à faciliter les conditions de mise à disposition de logements adaptés aux besoins des personnes défavorisées et concernent essentiellement la sous-location.

L’article 23 institue une aide forfaitaire pour les associations ou organismes à but non lucratif pratiquant la sous-location ou la gestion immobilière de logements destinés aux personnes défavorisées.

L’article 25 exonère de taxe d’habitation les résidences sociales.

L’article 26 exonère de droit de bail les sous-locations consenties par des organismes sans but lucratif à des personnes défavorisées.

L’article 32 ouvre l’accès à l’aide au logement temporaire aux centres communaux d’action sociale.

Enfin, une dernière série de mesures a pour objectif de favoriser la réalisation de logements adaptés.

Ainsi, l’article 24 reprend une disposition, prévue dans le projet de loi d’orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, permettant aux organismes HLM d’acquérir et de donner en location des hôtels sociaux, afin de freiner la disparition du parc des hôtels meublés. De même, l’article 28, également repris du texte de l’an passé, vise à diminuer le coût de réalisation des logements adaptés en les dispensant de l’obligation de réaliser des aires de stationnement et du versement pour dépassement du plafond légal de densité.

Pour compléter cet ensemble, le projet de loi, dans son article 29, met en place une disposition nouvelle assouplissant les conditions d’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les opérations d’acquisition-amélioration réalisées par des associations.

Si l’ensemble de ces mesures destinées à promouvoir une offre adaptée mérite d’être salué, le rapporteur ne peut que dire son grand étonnement quant à l’absence de toute mesure visant à relancer le bail à réhabilitation. Ce mécanisme, qui fonctionne mal, pourrait, si certains blocages notamment fiscaux étaient supprimés, constituer un instrument efficace de mobilisation du parc vacant. L’an dernier, la commission de la production et des échanges et la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, avaient adopté, de façon unanime, trois amendements en ce sens que le rapporteur entend reprendre à son compte.

4. Clarifier et améliorer les règles d’accès au parc locatif social

Le projet de loi, dans ses articles 33 à 35, comporte une importante réforme des règles d’attribution des logements locatifs sociaux.

Cette réforme était déjà inscrite, l’an dernier, dans le texte portant renforcement de la cohésion sociale, mais dans des conditions qui étaient critiquables à deux points de vue. D’une part, les mesures proposées ignoraient totalement le rôle des maires, alors que ces derniers sont bien placés pour apprécier la mixité sociale des villes et des quartiers, surtout si on les place dans un dispositif axé sur l’intercommunalité. D’autre part, cette réforme n’avait pas amené le Gouvernement à proposer une refonte totale de la section concernée du code de la construction et de l’habitation, ce qui aboutissait à accroître encore l’incohérence de la présentation de dispositions, déjà fort complexes et disparates.

Sur ces deux points, la commission de la production et des échanges avait apporté des améliorations significatives qui méritent ici d’être saluées car elles ont constitué une base de travail pour le nouveau Gouvernement qui a convenu de la nécessité de recodifier l’ensemble des articles concernés et a repris, en l’améliorant, l’idée d’une intervention des maires dans des conférences intercommunales instaurées au niveau du bassin d’habitat.

Le dispositif proposé par le projet de loi constitue donc un ensemble cohérent, dont la longueur s’explique par la recodification évoquée ci-dessus, qui repose sur trois principes : la contractualisation, l’intercommunalité et la transparence.

La contractualisation devient en effet la règle dans les rapports entre l’État et les bailleurs sociaux. Ainsi, dans chaque département, des accords collectifs départementaux permettront, en particulier, de définir des objectifs annuels quantifiés d’attribution de logements sociaux aux personnes défavorisées. Cette démarche contractuelle doit être saluée car elle représente un facteur important de responsabilisation des bailleurs sociaux.

L’intercommunalité est renforcée puisque, là où la situation l’exige, des conférences intercommunales du logement pourront être créées dans chaque bassin d’habitat et permettre aux collectivités locales de répartir les objectifs quantifiés fixés aux organismes entre les différentes communes du bassin et de définir des objectifs complémentaires d’attribution par l’élaboration de chartes intercommunales.

Enfin, la transparence dans l’instruction des demandes d’attribution est recherchée par l’instauration d’un numéro départemental unique d’enregistrement qui facilitera le suivi des dossiers, le repérage des cas difficiles et une meilleure information des demandeurs qui, par ailleurs, pourront, en cas de délais excessivement longs, saisir une instance de médiation placée auprès du préfet.

S’agissant d’un secteur caractérisé ces dernières années par la multiplication des démarches expérimentales et la prolifération de réglementations ponctuelles, la mise en cohérence permise par le projet de loi est tout à fait positive.

Ce dispositif complexe sera détaillé lors de l’examen des articles, mais il faut observer qu’il pose à l’évidence le problème de la mixité sociale et géographique qui constitue l’une des principales insuffisances du projet de loi qu’il convient en effet d’inscrire clairement dans la recherche d’une meilleure mixité.

II.— LA NÉCESSAIRE RECHERCHE D’UNE MEILLEURE MIXITÉ SOCIALE ET GÉOGRAPHIQUE

Il n’est pas possible de parler de lutte contre les exclusions, sans aborder la question fondamentale de la mixité sociale et géographique du parc social. Cette évidence a été soulignée par la plupart des parlementaires qui sont intervenus lors de l’audition de M. Louis Besson, secrétaire d’État au logement, par la commission spéciale, tous soucieux d’éviter que la mise en œuvre du droit au logement se traduise par le renforcement de la ghettoïsation qui constitue un obstacle très important à tout effort de réinsertion. Dans ce domaine, la situation est suffisamment dégradée pour qu’aucun élément ne vienne aggraver une évolution déjà très difficile à maîtriser.

Deux extraits du rapport récemment remis au Gouvernement par M. Jean-Pierre Sueur et portant sur l’avenir de la politique de la ville, permettent de bien situer les données du débat.

S’agissant du constat, M. Jean-Pierre Sueur met en évidence l’efficacité très limitée des actions engagées depuis vingt ans au titre de la politique de la ville en remarquant que : « dans les quartiers périphériques voués à l’habitat social, il y a moins de mixité et donc plus de ségrégation, aujourd’hui qu’il y a dix ou vingt ans ».

Concernant l’avenir, M. Jean-Pierre Sueur observe que : « La mixité si ardemment souhaitée ne cessera d’être un voeu pieux que lorsque le logement social sera mieux réparti et lorsque les attributions de logements aux populations qui connaissent les plus grandes difficultés ne seront plus réservées – si l’on peut dire – à certaines communes, certains quartiers et certains organismes. Cela suppose, dans ces différents domaines – y compris le dernier – un vrai pouvoir de décision, une vraie puissance publique au niveau de l’agglomération. Cela suppose aussi que l’État joue pleinement son rôle à cet égard. »

Cet appel ne doit pas être ignoré. Il permet de mettre en évidence l’intérêt des dispositions du projet de loi tendant à renforcer l’intercommunalité en matière d’attributions de logements locatifs sociaux, mais il souligne également la nécessité d’aller très vite plus loin. Les réformes nécessaires sont certes délicates et complexes à mettre au point et on peut comprendre que le Gouvernement désire prendre le temps nécessaire à la réflexion, mais il est indispensable de progresser à l’occasion de l’examen du présent projet de loi.

Si la loi du 31 mai 1990 a, pour la plupart de ses dispositions, bien fonctionné et ne nécessite que quelques ajustements de détail, il n’en va pas de même de la loi d’orientation pour la ville qui a clairement échoué du fait, sans doute, de l’imperfection de certaines de ses dispositions, mais surtout en raison de l’attitude de la majorité précédente qui non seulement n’a pas eu la volonté politique de mettre en application des mesures heurtant les égoïsmes communaux, mais n’a eu de cesse, au travers de la loi n°95-74 du 21 janvier 1995, improprement intitulée « relative à la diversité de l’habitat », de vider de son contenu ce texte essentiel.

Il convient aujourd’hui de revenir sur ces errements. Le droit au logement ne peut, en effet, prendre tout son sens que si la mixité sociale et géographique est assurée.

A.—  LA NÉCESSAIRE RECHERCHE DE LA MIXITÉ SOCIALE

La mixité du peuplement du parc social doit être garantie si l’on veut éviter que certains quartiers concentrent les populations les plus en difficulté et deviennent, pour cette raison, ingérables.

La relégation dont parlait un ancien délégué interministériel à la ville, est aujourd’hui plus couramment désignée sous le terme de stigmatisation, mais au-delà des mots, la réalité reste la même : des ghettos de personnes défavorisées se sont constitués car les familles qui y demeurent ne peuvent accéder à un autre type de logement. La mobilité résidentielle n’existe plus et la ville, au sens où l’on pouvait entendre ce mot au début du siècle, a disparu, s’est perdue avec la brutalité des mutations qui se sont imposées à notre société depuis la fin de la dernière guerre mondiale et qui se sont radicalisées avec la crise qui a débuté dans les années 1970.

A des ensembles relativement harmonieux, mêlant les activités et les catégories sociales, ont succédé des périmètres spécialisés dans l’accueil des activités économiques, des loisirs et de certaines catégories de population. Le mélange, cette délicate alchimie qui faisait de nos villes des endroits à vivre, n’existe plus. Les différentes composantes de nos unités urbaines ne dialoguent plus ensemble, ce qui explique aussi la baisse de la citoyenneté si souvent dénoncée. Et l’ensemble de ces phénomènes a été aggravé, tant par la crise économique, que par l’émiettement excessif des structures communales de notre pays que n’a pu compenser une intercommunalité qui peine à s’imposer.

Le rétablissement de la mixité du peuplement du parc social est une nécessité, car au-delà de ces éléments généraux, on constate que le parc locatif social subit une paupérisation accélérée et que face à une situation bloquée, un réexamen global des mécanismes mis en œuvre dans ce domaine s’impose.

1. La paupérisation accélérée du parc locatif social

La récente enquête sur l’occupation sociale du parc HLM, remise en novembre dernier en vertu des dispositions de la loi n° 96-162 du 4 mars 1996, synthétise les enquêtes réalisées par les organismes sur l’occupation de leur patrimoine. Ce document très instructif met en évidence ce que l’on pourrait appeler par euphémisme le « rôle social » du parc HLM.

En effet, la moitié des ménages logés dans ce parc ont des revenus inférieurs à 60 % des plafonds de ressources, ce qui équivaut concrètement à moins d’un SMIC net pour une personne seule et moins de 1,5 SMIC net pour un couple avec un enfant.

Un ménage sur six dispose de revenus inférieurs à 20 % des plafonds, soit l’équivalent de 1 700 francs par mois pour un couple. Cet élément montre la très grande dépendance d’une part significative des locataires HLM à l’égard des minimas sociaux.

L’enquête indique, par ailleurs, une forte présence des titulaires du revenu minimum d’insertion, surtout dans les zones urbaines sensibles et parmi les emménagés récents (40 % des ménages bénéficiaires du RMI son des emménagés récents alors que ces derniers ne représentent que 30 % de l’ensemble des locataires). De même, beaucoup d’occupants sont en situation précaire, la proportion de chômeurs, de titulaires de contrats à durée déterminée et d’inactifs parmi les 18-65 ans étant plus importante que dans l’ensemble de la population et, là encore, ce phénomène est plus marqué dans les zones urbaines sensibles et parmi ceux qui ont récemment emménagé.

A l’inverse, on ne relève que 18 % des ménages ayant des revenus supérieurs aux plafonds de ressources dont 5 % ont des revenus supérieurs au seuil d’application obligatoire du supplément de loyer de solidarité (soit 140 % du plafond). Ces proportions sont respectivement de 15 % et de 4 % dans les zones urbaines sensibles.

Enfin, trois éléments doivent être soulignés :

– les candidats à l’attribution disposent de revenus de plus en plus faibles et précaires ;

– le fait que les ménages ayant emménagé depuis moins de trois ans disposent de revenus sensiblement plus faibles que ceux des autres ménages est dû, en partie, à l’évolution des plafonds de ressources, inférieure à celle des revenus, et aux priorités accordées dans les attributions aux demandes de personnes défavorisées ;

– 30 % du patrimoine HLM sont situés dans les zones urbaines sensibles et le taux de logements vacants dans ces zones est deux fois et demi plus important que dans le reste du patrimoine, ce qui témoigne de la dévalorisation de l’image de ces quartiers, même parmi les plus démunis et par contraste, de l’importance des actions de restructuration urbaine.

En résumé, on constate que l’occupation du patrimoine HLM est très sociale et que cette réalité a tendance à s’affirmer de plus en plus depuis quelques années.

2. Le nécessaire réexamen des mécanismes de la politique du logement social

Le parc locatif social se trouve aujourd’hui placé face à une double exigence : loger les plus démunis tout en assurant la mixité.

En l’état actuel des choses la conciliation de ces deux impératifs apparaît problématique. Si, comme nous venons de le voir, le parc HLM remplit globalement sa mission en termes d’accueil des personnes défavorisées, il lui est de fait difficile de garantir la diversité sociale des locataires.

Progresser dans le sens d’une meilleure mixité impose en particulier d’améliorer les services offerts aux occupants et de favoriser le maintien, voire l’arrivée de ménages « modestes » mais correctement insérés dans la société ; or sur ces différents points de nombreuses difficultés existent.

En premier lieu, les organismes HLM ne pourront offrir plus de services que si leur situation financière le leur permet. Si, dans ce domaine de grandes diversités sont constatées, il apparaît néanmoins que globalement la santé financière des organismes s’est dégradée, comme en atteste la diminution de leur marge d’autofinancement qui est passée de 8 % à 2 %. Des mesures d’urgence (allongement de la durée de la dette et baisse du taux des prêts) ont permis de ralentir l’évolution négative des comptes, mais il est certain que les organismes ne pourront répondre à la demande de services qui leur est adressée que si leurs moyens sont confortés. Dans cette optique le passage à un taux réduit de TVA pour les opérations de réhabilitation constitue une mesure tout à fait positive mais d’autres dossiers doivent être ouverts. On peut notamment penser au poids croissant de la taxe foncière sur les propriétés bâties qui résulte notamment de la sortie d’un nombre important d’immeubles de la période d’exonération. Par ailleurs, une réglementation inadaptée aboutit à une surimposition du parc locatif social qui affecte aussi l’imposition des locataires au titre de la taxe d’habitation malgré quelques corrections heureuses apportées avant 1993 et depuis le printemps 1997. Sur ce dernier point le constant report de la réforme des valeurs cadastrales qui aurait permis de corriger en partie cette anomalie, impose de rechercher, en liaison avec les collectivités locales, d’autres mécanismes correcteurs permettant de maîtriser l’évolution de la charge.

En deuxième lieu, le maintien dans le parc HLM de ménages modestes mais correctement insérés dans la société apparaît contradictoire avec le supplément de loyer de solidarité, mécanisme ségrégatif sur lequel il convient de revenir.

Enfin, attirer de tels ménages dans le parc HLM pose deux questions : celle du niveau des loyers et celle des plafonds de ressources.

Chacun s’accorde à reconnaître qu’à l’heure actuelle les loyers de sortie des logements PLA sont trop élevés et M. le secrétaire d’État au logement a été très clair sur ce point lors de son audition par la commission spéciale. Cette réalité a deux conséquences également défavorables en termes de mixité sociale :

– si le niveau des loyers aboutit à les placer nettement au-dessus des loyers de référence servant de base au calcul des aides personnelles, le caractère solvabilisateur de ces dernières en est réduit d’autant ce qui peut dissuader certains ménages logés en HLM d’accéder à un logement neuf. Par ailleurs, l’augmentation de la part à charge qui en résulte réduit les possibilités d’accès ou dissuade ceux qui ont des revenus inférieurs aux plafonds ;

– dans le cas contraire, des loyers trop élevés ne rendent les logements accessibles qu’aux familles ayant droit à une aide au logement très solvabilisatrice conduisant à une concentration d’une seule catégorie de personnes contraire à la mixité sociale.

S’agissant maintenant des plafonds de ressources, le retard qui a été pris pendant de nombreuses années dans leur actualisation n’a pas été rattrapé et ils sont à l’heure actuelle trop bas pour permettre de développer une véritable mixité car ils excluent des ménages aux revenus pourtant modestes et qui pourraient utilement contribuer à l’équilibre du peuplement du parc HLM. La question est certes complexe car toute augmentation des plafonds pourrait amener certains organismes à sélectionner les risques ce qui se traduirait inévitablement par une difficulté plus grande pour les ménages défavorisés à accéder au parc locatif social. Toutefois ce danger peut être limité grâce à l’approche contractuelle des attributions qu’organise l’article 33 du projet de loi et le problème de l’augmentation des plafonds de ressources doit être posé même si le Gouvernement prépare des mesures en direction des ménages de petite taille et pour supprimer les disparités existant entre les ménages selon que le conjoint est actif ou inactif.

Ces quelques éléments montrent bien qu’une remise à plat des mécanismes de la politique du logement social est nécessaire. Qu’il s’agisse des questions fiscales, de la remise en cause des surloyers, du niveau des loyers ou de l’augmentation des plafonds de ressources, le chantier est vaste surtout si l’on veut bien admettre qu’au-delà de ces questions c’est tout le problème du financement du logement locatif social qui mérite d’être réexaminé. De fait, à l’heure actuelle, l’équilibre financier des opérations n’est assuré que de manière artificielle, les fonds propres pouvant être mobilisés dans ce but par les organismes étant de moins en moins importants, et il est absolument nécessaire de réduire le coût financier des opérations pour, notamment, baisser le niveau des loyers ce qui, par parenthèse, ne pourra qu’avoir des conséquences favorables sur la maîtrise des aides à la personne.

Lutter contre les exclusions, c’est aussi éviter aux familles de tomber dans de telles situations et, à cet égard, le parc locatif social peut, si on lui en donne les moyens, jouer un rôle fondamental.

Comme l’a déclaré M. Roger Quilliot lors du dernier congrès de l’Union nationale des fédérations d’organismes HLM qui s’est tenu en juin dernier à Lille :

« Le système de financement du logement social est aujourd’hui au bord d’un état de blocage. Il a été conçu il y a vingt ans, dans un tout autre contexte, et ses paramètres ont été fortement érodés au fils des années.

De ce fait, la politique du logement social n’articule plus de manière cohérente les différents types d’aides publiques, et de multiples effets pervers se manifestent.

Comment accueillir les défavorisés dans de nouvelles réalisations quand les aides personnelles laissent à leur compte des montants de loyers et de charges locatives hors de proportion avec leur budget ?

Comment imaginer que les organismes puissent continuer à lancer encore et toujours des opérations quand leur financement déséquilibre fortement leurs comptes au niveau de loyer autorisé ?

Et surtout, comment leur demander de gérer le patrimoine, de l’adapter aux évolutions sociales et aux aspirations de nos concitoyens, quand leurs charges augmentent sensiblement plus vite que les recettes quelle que soit la rigueur de leur gestion ?

Il est nécessaire de sortir de ces impasses sans délai ».

Il n’appartenait pas au présent projet de loi de régler l’ensemble de ces questions, néanmoins il est apparu indispensable au rapporteur de les évoquer largement car elles sont la condition d’une véritable mixité sociale dans le parc de logements des organismes d’HLM.

B.— L’INDISPENSABLE RÉÉQUILIBRAGE GÉOGRAPHIQUE DU PARC LOCATIF SOCIAL

« Retrouvons l’esprit de la loi d’orientation pour la ville concernant la mixité des populations logées. Le parc social doit se développer là où il contribue à cette mixité et non là où il la compromet. » Cette déclaration de M. Louis Besson, lors du dernier congrès HLM, souligne la nécessité de mieux répartir géographiquement le parc social. Il n’est pas admissible que ce dernier soit concentré dans certaines communes, le plus souvent pauvres en ressources fiscales alors qu’elles ont à faire face à des dépenses sociales importantes, pendant que des communes proches se refusent à accueillir des logements sociaux et ont pour cette raison des charges sociales moindres les autorisant à pratiquer des taux d’imposition faibles, attirant bureaux et entreprises et donc des recettes de taxe professionnelle.

Accepter une telle situation c’est s’accommoder d’une dualité des territoires urbains, certains accumulant toutes les difficultés sociales et étant placés dans une spirale d’appauvrissement et les autres prospérant en refusant de prendre leur part à l’effort national de solidarité par le logement.

29 % du parc locatif social, soit près de 955 000 logements, se trouvent déjà dans les zones urbaines sensibles, et cette proportion ne doit pas augmenter. Modifier cet état de fait passe nécessairement par la prise de mesures destinées à inciter fortement les communes dépourvues de logements sociaux à en accueillir.

C’était là l’objet de la loi d’orientation pour la ville (loi n° 91-662 du 13 juillet 1991) qui avait dans ce but mis en place deux mécanismes.

Le premier d’entre eux était la participation à la diversité de l’habitat qui consistait en une contribution pouvant être instaurée par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’urbanisme dont le territoire était couvert par un programme local de l’habitat. Cette contribution était due par les constructeurs privés et destinée à faciliter la réalisation de logements sociaux.

Le second mécanisme était organisé autour du programme local de l’habitat (PLH) qui, pour les communes comprises dans des agglomérations de plus de 200 000 habitants et comptant sur leur territoire à la fois moins de 20 % de logements sociaux et moins de 18 % de bénéficiaires d’aides à la personne, emportait deux conséquences :

– si elles n’ont pas établi de PLH, l’État se voit donner la possibilité d’exercer par substitution le droit de préemption urbain afin de favoriser la construction de logements locatifs sociaux,

– si elles ne sont pas pourvues d’un PLH ou si, au vu de leur PLH, elles n’ont pas pris les engagements permettant en trois ans la construction d’un nombre suffisant de logements locatifs sociaux (soit 1% du nombre de résidences principales, soit 9 % du nombre de logements construits sur la commune au cours des dix dernières années) les communes sont redevables d’une contribution annuelle d’un montant égal à 1 % de la valeur locative des immeubles situés sur leur territoire et ne pouvant excéder 5 % des dépenses de fonctionnement ; le produit de cette contribution étant utilisé, à l’initiative du préfet, en vue de la construction de logements locatifs sociaux sur le territoire de la commune concernée.

Ce dispositif novateur, à la fois complexe et ambitieux, n’a pourtant pas atteint son objectif. On ne lui a d’ailleurs pas laissé le temps de se mettre concrètement en œuvre. Plusieurs autres séries de raisons peuvent être avancées pour expliquer cet échec. Elles doivent tout d’abord être recherchées dans les mesures prévues. Ces dernières, d’un caractère technocratique affirmé, n’étaient sans doute pas totalement « mûres » techniquement d’où des imperfections qui ont empêché le succès d’un projet volontariste, heurtant souvent des susceptibilités locales et en avance par rapport à la mentalité de bon nombre de décideurs locaux. Pour imposer un tel projet, il aurait fallu qu’il soit techniquement irréprochable, ce qui n’était pas le cas.

Mais l’échec provient aussi, et peut-être surtout, d’un manque de volonté politique et, là, la responsabilité de la majorité précédente est lourdement engagée. En effet, l’alternance de 1993, a fait qu’il lui revenait de mettre en application les mécanismes de la loi d’orientation pour la ville dont les derniers décrets d’application étaient sortis début 1993. Or, après plusieurs reports de leur date d’entrée en vigueur, le vote de la loi n° 95-74 du 21 janvier 1995, issue d’une proposition de loi déposée par M. Gilles Carrez a, sous prétexte de « sauver la LOV », totalement vidé ce texte de son sens, le dispositif alors retenu étant étranger à l’esprit initial de la loi d’orientation pour la ville.

Ainsi cette loi, dite « loi Carrez », a en particulier :

– supprimé la participation à la diversité de l’habitat ;

– élargi les catégories de logements permettant aux communes de se libérer de leurs obligations jusqu’aux logements intermédiaires et aux logements étudiants ;

– limité aux communes de plus de 3 500 habitants, soit moins de la moitié des communes concernées, le dispositif contraignant de la LOV.

Établis sur cette base, les éléments du bilan de la loi d’orientation pour la ville communiqués au rapporteur laissent apparaître les résultats suivants :

– 209 communes (sur un total de 827 communes de plus de 3 500 habitants comprises dans une agglomération de plus de 200 000 habitants) ont été contraintes à la réalisation de logements sociaux. 110 de ces communes sont situées en Île-de-France ;

– les obligations 1995-1997 portent sur la réalisation de 22 400 logements, dont 10 600 à Paris et 7 300 pour le reste de l’Île-de-France ;

– 201 communes ont pris l’engagement de réaliser les logements sociaux qui leur étaient demandés : 122 l’ont fait dans le cadre d’un PLH monocommunal (75 en Île-de-France), 72 dans le cadre d’un PLH intercommunal (35 en Île-de-France, uniquement en grande couronne), 7 communes n’avaient pas approuvé de PLH au 1er janvier dernier. Sur les 8 communes qui n’ont pris aucun engagement, 5 ont versé une contribution et les informations manquent sur les 3 dernières ;

– selon des éléments partiels et restant à confirmer on peut estimer que 148 communes (sur 199 recensées) avaient, le 1er janvier 1998, atteint ou dépassé le niveau des obligations de construire qui leur avait été demandées dont 86 sur 110 communes en Île-de-France ;

– les contributions versées par les cinq communes évoquées ci-dessus se montent à 3,4 millions de francs ;

– au total, et compte tenu des communes qui ont dépassé leur objectif, 28 340 logements sociaux ont été réalisés dont 24 200 PLA (au nombre desquels 3 120 PLA-TS), 3 520 PLI et 620 logements appartenant à d’autres catégories.

Ces données montrent que ce dispositif n’a pu contribuer que très faiblement à la diversité de l’habitat, puisque dans les agglomérations concernées, les logements réalisés représentent à peine plus de 1 % du parc de logements sociaux estimé à plus de deux millions d’unités. Ce résultat décevant implique une réaction, allant sans doute au-delà du simple rétablissement des mécanismes initiaux de la LOV. Il est souhaitable que le nouveau dispositif s’appuie clairement sur l’intercommunalité et prenne en compte la réalité des agglomérations et des bassins d’habitat, qu’il parvienne à mettre en place un droit de préemption permettant à l’État d’intervenir dans des communes récalcitrantes et qu’il n’autorise pas certaines communes « à acheter » le droit de ne pas avoir de logements locatifs sociaux sur leur territoire.

Le Gouvernement a engagé une réflexion sur l’ensemble de ces questions qui devrait déboucher sur le dépôt d’un projet de loi avant la fin de l’année. Le rapporteur souhaite que ce calendrier soit respecté et même, si possible, accéléré mais il juge indispensable de revenir, dès ce projet de loi, sur certains « assouplissements » introduits par la loi du 21 janvier 1995 précitée et notamment sur l’exclusion des communes de moins de 3 500 habitants et sur la conception plus qu’extensive de la notion de logement social alors retenue.

*

* *

Pour conclure ces propos introductifs sur le volet « logement » du projet de loi d’orientation relatif à la lutte contre les exclusions, le rapporteur, s’il tient à réaffirmer toutes les avancées positives contenues dans le texte pour rendre effectif le droit au logement, tient aussi à réaffirmer qu’il est indispensable que la mise en œuvre du droit au logement s’accompagne d’une recherche de la mixité sociale et d’une répartition géographique équilibrée des logements sociaux entre les villes et dans les quartiers. Il tient également à souligner que la lutte contre les exclusions doit en ce qui concerne le logement, comme dans l’ensemble du projet de loi, reposer sur une logique de développement de la responsabilité et de la citoyenneté. Cela signifie que s’il convient de reconnaître et de rendre effectifs des droits, il convient de réaffirmer des devoirs, bien entendu, proportionnés aux moyens de chacun. Cela signifie clairement que s’il est logique que ceux qui ont le plus de moyens aient le plus de devoirs, cela signifie tout aussi clairement que ceux qui ont peu de moyens n’ont pas aucun devoir, ils doivent également être soumis au respect de certaines obligations. Ne pas accepter cette vérité et cette logique de citoyenneté faite de droits et de devoirs, c’est en réalité laisser se développer une logique d’assistance et laisser s’éloigner une perspective de réinsertion durable.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.— AUDITION DE M. LE SECRÉTAIRE D’ETAT AU LOGEMENT

La commission a entendu M. Louis Besson, secrétaire d’Etat au logement, sur les dispositions concernant le logement du projet d’orientation relatif à la lutte contre les exclusions, au cours de sa séance du mercredi 1er avril 1998.

M. Georges Hage, président, a rappelé que la loi du 31 mai 1990 dont M. Louis Besson a été l’initiateur avait mis en place les seuls dispositifs opérationnels en faveur du logement des personnes défavorisées. Depuis la situation de ces personnes s’est aggravée, une adaptation des instruments est donc nécessaire, car les difficultés considérées en 1990 comme conjoncturelles sont devenues structurelles. Le droit au logement n’est toujours pas une réalité pour la partie la plus vulnérable de la population. Comme le déplore le dernier rapport du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées « La montée de la précarité et la contraction de l’offre locative à bas loyer n’ont cessé de compliquer l’accès au logement ou le maintien dans un logement décent pour un nombre croissant de familles ». En outre, il est tout à fait choquant de constater que la manifestation de certains particularismes locaux joue trop souvent contre la cohésion sociale en faisant reposer le logement des personnes les plus en difficultés sur les communes ayant la plus faible capacité fiscale et qui doivent, en conséquence, assumer la charge financière et humaine des problèmes sociaux les plus lourds.

M. Louis Besson, après avoir rappelé que la loi du 31 mai 1990 devait beaucoup aux propositions des associations mobilisées sur les questions du logement a tenu, même si les résultats obtenus n’étaient pas toujours à la hauteur des espérances, à saluer le travail de terrain conduit par les associations grâce aux outils mis en place par ce texte.

Le bilan annuel dressé par le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées fait apparaître les éléments suivants :

- la production de logements d’insertion n’a pas atteint les résultats escomptés mais a cependant permis le financement de 100 000 de ces logements de 1991 à 1997 ;

- 500 000 ménages ont bénéficié d’aides de Fonds de solidarité pour le logement (FSL). L’ampleur de l’aide ainsi apportée a permis d’éviter bien des expulsions, mais révèle également l’insuffisance des dispositifs structurels face aux besoins.

La loi du 31 mai 1990 ne vaut que par l’usage qui en est fait. Le bilan de son application montre que des réalisations exemplaires ont eu lieu mais aussi que des disparités très grandes existent entre les différents départements ou les localités. Le projet de loi contre l’exclusion offre l’occasion d’accroître l’efficacité de l’action des différents acteurs que ce soit l’Etat, financeur principal avec le conseil général, les collectivités territoriales compétentes en matière d’urbanisme et de politique foncière, les constructeurs gestionnaires comme les HLM mais aussi d’autres intervenants tels les collecteurs du 1 %, les caisses gestionnaires des aides au logement et les associations. Ces dernières sont en effet un acteur essentiel car elles effectuent le travail d’accompagnement social, elles permettent de remédier au caractère souvent inadapté de l’offre de logements pour les plus modestes et assurent, à côté des agences immobilières à vocation sociale, une fonction de médiation et même de gestion locative directe qui permet de prendre en compte certains besoins.

Le dernier rapport du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées souligne les raisons des difficultés aujourd’hui rencontrées. Sur les douze dernières années, environ un million de logements privés à bas loyer ont disparu. Le même constat peut être dressé pour les logements sociaux locatifs car les réhabilitations qui y ont été effectuées ont conduit à un renchérissement des loyers pratiqués. L’essentiel de la crise que nous connaissons s’explique donc par le fait que pendant une période où la précarisation s’est accrue, on a assisté à une contraction de l’offre de logements locatifs à bon marché, qui, tous parcs confondus, peut être estimée à environ deux millions de logements.

Parmi les moyens d’action à la disposition des pouvoirs publics figurent tout d’abord les aides personnelles au logement. Celles-ci ont connu une forte évolution puisqu’elles sont passées d’un montant total de 40 milliards de francs en 1989 à 75 milliards de francs aujourd’hui. Le bouclage de ces aides, à savoir leur versement sous seule condition de ressources, a provoqué une augmentation du nombre de bénéficiaires de 1,2 millions de personnes. Ceci a conduit à modifier les règles d’éligibilité à ces aides afin de contenir la dépense et même parfois à ne pas les réactualiser. Cette non-réactualisation a entraîné une perte significative de pouvoir d’achat pour des personnes très modestes : en effet, sur les 6 150 000 personnes percevant une aide personnelle au logement, la moitié d’entre elles ont des revenus inférieurs au SMIC. Un premier rattrapage et une actualisation ont été décidés au 1er juillet 1997, une autre actualisation aura lieu au 1er juillet 1998 et 3 milliards de francs de crédits supplémentaires ont été prévus à cet effet dans la dernière loi de finances.

Le deuxième levier dont disposent les pouvoirs publics réside dans l’encouragement à la construction de nouveaux logements.

Dans la loi de finances pour 1998, les crédits destinés aux prêts locatifs aidés (PLA) ont été fortement accrus. Leur réglementation a également été modifiée afin d’assurer une réponse efficace à différents types de problèmes et, en particulier, une distinction a été introduite entre des PLA dits « de loyers minorés » et des PLA dits « d’intégration ».

Les PLA-loyers minorés sont destinés à faciliter l’accès aux logements neufs à des ménages disposant de revenus modestes mais n’ayant pas de problèmes particuliers d’intégration. Dans ce cas, l’abaissement du taux de TVA se cumule avec le maintien d’une subvention de 8 % pouvant être portée à 13 % par dérogation préfectorale.

Les PLA d’intégration sont quant à eux destinés à faciliter le logement de familles bien souvent considérées comme « inlogeables » par les organismes de logement social, et qui sont en attente d’une proposition depuis dix, quinze voire vingt-deux ans dans les cas les plus critiques. Les conditions de financement particulièrement favorables dégagées pour ces PLA d’intégration (TVA à taux réduit et subvention de 20 % pouvant être portée à 25 %, avec un niveau de subvention moyenne de 80 000 francs par logement) devraient aider les organismes à construire ou à réhabiliter des logements adaptés à ce type de familles, qui connaissent des problèmes particulièrement graves d’intégration à l’environnement social et au voisinage, tout en aboutissant à des loyers de sortie permettant une très forte solvabilisation par les aides personnelles.

L’augmentation de ces aides tant en construction neuve qu’en réhabilitation devrait également favoriser, si les collectivités concernées savent se servir des moyens à leur disposition comme le droit de préemption urbain, le développement des PLA d’intégration. Pour ces familles en effet, ce ne sont pas toujours les logements neufs standards qui sont les mieux adaptés. Il convient avant tout que les collectivités assument désormais leurs responsabilités par rapport à ces familles en situation d’exclusion, sans évacuer le problème de leur logement vers d’autres communes. La création de 10 000 logements de ce type par an serait à ce titre considérée comme satisfaisante.

A côté de ces outils mis en place par le dernier projet de loi de finances, le projet de loi d’orientation relatif à la lutte contre les exclusions, apporte à l’Etat de nouveaux moyens pour répondre aux problèmes spécifiques des plus défavorisés en matière de logement. Une trentaine d’articles – soit environ la moitié du texte – y est consacrée, répartis en quatre catégories de mesures.

La première d’entre elles vise à renforcer le dispositif de la loi du 31 mai 1990 afin de rendre plus effective l’application du droit au logement.

Avec un recul de près de huit années, il apparaît que les départements ont besoin du maintien d’une marge de manoeuvre pour la gestion des plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées et des FSL créés par cette loi, les situations auxquelles ils sont confrontés étant extrêmement diversifiées. Il convient cependant de préserver un corps de règles communes afin d’assurer une véritable équité territoriale dans l’application du droit au logement. Le projet de loi s’attache donc à concilier ces deux objectifs.

Il propose également des mesures destinées à soutenir les actions menées par les associations, comme par exemple le dégagement de crédits pour le financement de la médiation locative et l’instauration d’une possible pluriannualité pour les accords entre les collectivités et ces associations.

Une deuxième série de dispositions sont destinées à améliorer le dispositif d’expulsion, afin d’éviter que celui-ci touche, à l’avenir, des occupants de bonne foi.

Comme il n’est bien évidemment pas question que cette évolution se fasse aux dépens du bailleur, il convient de modifier en profondeur les règles actuellement applicables afin que les pouvoirs publics puissent intervenir bien avant la demande d’intervention de la force publique. Aujourd’hui, le préfet n’est officiellement informé de l’existence d’un projet d’expulsion qu’au moment où toutes les voies de règlement « à l’amiable » ont été épuisées et où l’huissier requiert de lui l’intervention de la force publique. 500 000 à 600 000 commandements de payer sont produits chaque année et aboutissent à 100 000 assignations devant le juge pour rupture de bail. Le projet propose que les services sociaux soient saisis à ce moment là de la procédure du cas des familles menacées d’expulsion, donc avant que la justice soit appelée à se prononcer. Les pouvoirs publics pourront alors intervenir par l’intermédiaire de différentes aides dont celles du FSL, ou encore proposer, à partir du contingent préfectoral, un relogement en habitat social, avec un loyer plus adapté aux moyens financiers de la famille.

Il s’agit donc, avant tout, de substituer une logique de travail social et de prévention à une logique d’ordre public, ce qui impliquera notamment pour les préfets de revoir l’organisation des services extérieurs de l’Etat intervenant dans le domaine du logement et d’assurer une véritable coordination entre ceux qui sont compétents pour programmer la construction de logements sociaux, ceux qui gèrent les FSL, ceux qui sont chargés du contingent de réservation préfectoral et ceux qui s’occupent des demandes de recours à la force publique lors des expulsions.

Le troisième objectif du texte est de dépasser le droit au logement pour instaurer un véritable droit à l’habitat.

Une politique de prévention permettant le maintien de la fourniture d’énergie et d’eau en cas de non paiement des dettes en est la première concrétisation. Des conventions à cet effet seront passées entre l’Etat, EDF, GDF et les organisations professionnelles de distributeurs d’eau. Cette mesure rendra vraiment effective le maintien dans l’habitat en particulier pendant la période de trêve hivernale des expulsions.

Tout un ensemble de moyens juridiques permettra ensuite de lutter contre le saturnisme et contre l’insalubrité des logements. Cette maladie touche particulièrement les jeunes enfants de moins de trois ans parce qu’ils portent fréquemment leurs mains à la bouche et qu’ils ingèrent le plomb contenu dans les écailles des anciennes peintures. Pour éviter qu’une fois soignés, les enfants, de retour dans leurs foyers, ne soient exposés au même risque, le texte prévoit, dans le respect du secret médical, d’informer les services préfectoraux de l’existence d’un cas de saturnisme, de procéder à l’expertise de l’immeuble en cause pour déterminer le risque encouru, de faire exécuter les travaux nécessaires, soit par le propriétaire, soit, en cas d’inexécution par celui-ci, par le préfet, aux frais du propriétaire. L’hébergement temporaire des familles au moment des travaux est prévu et financé. La résolution du problème du saturnisme est donc possible, surtout lorsque l’on sait que le coût de traitement d’un logement ne s’élève qu’à 30 ou 50 000 francs et que des aides en provenance de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) ou de la prime à l’amélioration de l’habitat pourront être mobilisées à cet effet.

La lutte contre les marchands de sommeil passera par la confiscation de leurs fonds de commerce lorsqu’ils n’ont pas un comportement conforme à la loi et qu’ils portent atteinte à la dignité humaine.

Le quatrième objectif du texte est d’accroître l’offre de logement pour les personnes aux revenus modestes par l’adoption de diverses mesures techniques et fiscales.

En premier lieu, une taxe sur la vacance des logements privés, qu’ils appartiennent à des particuliers ou à des organismes institutionnels, sera créée. Ces logements vacants sont actuellement au nombre de 2 200 000 pour l’ensemble de la France, chiffre en progression continue depuis vingt ans, quoique ralentie ces dernières années. Alors qu’à Paris, sur un total de 1 200 000 logements, 5 500 étaient déclarés vacants en 1954, aujourd’hui, ces chiffres sont respectivement de 1 300 000 et de 117 500. Curieusement, il y a donc, dans la capitale, moins de logements occupés en 1998 qu’en 1954.

La vacance de logements constitue un problème majeur dont la solution passe d’abord par une meilleure information des propriétaires bailleurs potentiels. Ceux-ci font en effet état de trois sortes de difficultés : le coût des travaux de remise aux normes de leurs logements, la crainte du non-paiement de leur loyer, et, pour certains, leur méfiance vis-à-vis des professionnels de l’immobilier. Or les moyens de financement pour réhabiliter les logements existent, que ce soient les aides de l’ANAH ou le mécanisme du bail à réhabilitation. Un projet de loi en préparation portant statut du bailleur privé mettra en place un système de prise en charge de la garantie de loyer. Enfin, la médiation locative est possible, que ce soit par l’intermédiaire des agences immobilières à vocation sociale ou en sollicitant l’intervention des organismes d’HLM au bout de deux ans de vacance, comme l’autorise la loi du 19 février dernier.

Aujourd’hui, la vacance bénéficie d’un avantage fiscal, puisque la taxe d’habitation n’est pas due dans ce cas, ce qui est une incitation supplémentaire à la rétention de logements. Toutefois, comme la vacance n’est pas toujours volontaire, il est prévu des dégrèvements à cette taxe qui prennent en compte aussi bien la vacance subie (notamment en milieu rural, où elle est estimée à 6 ou 700 000 logements), que la vacance technique et temporaire (la taxe n’étant exigible qu’au bout de deux ans). La taxe ne sera applicable que dans les agglomérations de plus de 200 000 habitants, ce qui peut sembler restrictif mais ce qui recouvre en fait les situations les plus difficiles.

La vacance représente une perte de recettes pour les collectivités territoriales, elle a un impact négatif sur l’environnement urbain, elle constitue un perte d’activité possible pour le commerce de proximité et elle dévitalise certains quartiers de leurs services publics. Remettre sur le marché les logements vacants est donc un objectif d’intérêt général que tous peuvent partager, même si les modalités d’application de ce principe peuvent être différentes suivant les sensibilités.

La réforme des attributions de logements HLM, de même que la modification du droit de réquisition devraient également permette d’accroître l’offre de logement. La réquisition ne peut être qu’un appoint car elle est une réponse à l’urgence mais ne permet pas une véritable insertion dans le logement au vu de la précarité des statuts des bénéficiaires. Celle-ci doit être recherchée par une offre de logements plus adaptée. Des mesures sont également prévues en faveur des occupants de meublés et des sous-locataires.

M. Alain Cacheux, rapporteur des dispositions concernant le logement, a tout d’abord rappelé les mesures très positives figurant dans le projet de loi pour rendre le logement plus accessible aux personnes défavorisées. Il a notamment cité l’augmentation de l’offre de logements, dans la continuation du budget pour 1998, avec la baisse du coût de la construction et une meilleure mobilisation du parc existant, ainsi que la garantie d’un meilleur accès au logement par une réforme des attributions et le renforcement des possibilités de maintien dans le logement par la réforme de la procédure d’expulsion.

Le projet comporte néanmoins certaines insuffisances, au tout premier rang desquelles l’absence de dispositions destinées à favoriser la mixité. On peut difficilement, en effet, envisager la lutte contre les exclusions sans promouvoir un développement de la mixité sociale et géographique. Il existe une concentration territoriale de logements sociaux dans certaines communes ainsi qu’un problème d’équilibre de peuplement. Pour favoriser cette mixité, il faut certes revenir à l’esprit initial de la loi d’orientation pour la ville mais aussi revoir les plafonds de ressources, notamment pour ceux qui sont « juste au-dessus » et pour les plus défavorisés qui souffrent d’incohérences dans le calcul de l’APL entre bénéficiaires du revenu minimum d’insertion et titulaires d’allocations ASSEDIC, par exemple.

S’agissant de la réforme des attributions, il faudrait réaffirmer la responsabilité des bailleurs pour garantir un équilibre de peuplement et prévoir de rendre publics les bilans sociaux des organismes HLM. Concernant l’APL, le délai de carence d’un mois pourrait être revu, de même que la possibilité de maintien du versement de cette aide en cas de dettes de loyers jusqu’au terme de la procédure d’expulsion qui devrait, par ailleurs, clairement distinguer les débiteurs de bonne foi de ceux de mauvaise foi. Les mesures concernant l’offre de logements devraient mettre l’accent sur la production de grands logements et comporter des dispositions fiscales destinées à relancer le bail à réhabilitation. Enfin, on peut s’interroger sur la nécessité de revoir les normes d’habilitation minimales, issues de la loi de 1948, afin d’inciter les marchands de sommeil à améliorer les conditions de logement de leurs clients.

En réponse, M. Louis Besson a apporté les éléments d’information suivants :

- Il existe effectivement des anomalies au niveau des plafonds de ressources. Elles vont faire l’objet d’un texte réglementaire interministériel qui permettra notamment de régler les problèmes d’inéquité entre les ménages selon que le conjoint est actif ou inactif et les difficultés spécifiques des ménages de petite taille.

- Le phénomène de « ghettoïsation » des ménages défavorisés provient pour partie de l’impossibilité pratique de changer de logement. A l’heure actuelle, les loyers de sortie des logements PLA sont trop élevés et sont en tout cas supérieurs aux loyers de référence servant au calcul des aides personnelles au logement, ce qui constitue un frein à la mobilité. Le PLA-loyers minorés devrait permettre d’améliorer cette situation et faciliter l’accès des personnes défavorisées aux logements neufs.

- La politique des loyers HLM sera prise en compte dans le futur projet de loi sur l’habitat, qui concernera également le statut des bailleurs privés et la mise en place d’un financement durable de l’accession sociale à la propriété.

- La loi d’orientation pour la ville vient de faire l’objet d’un bilan précis dont il ressort que les résultats obtenus par ce texte sont décevants. Revenir au dispositif initial de la loi serait intéressant, mais ne sera sans doute pas suffisant. Ainsi, un système autorisant certaines communes, en payant une taxe, à s’affranchir de l’obligation d’accueillir des logements sociaux n’est pas satisfaisant. Si l’article 72 de la Constitution pose le principe de la libre administration des collectivités locales, il précise aussi que cette dernière intervient « dans les conditions prévues par la loi » et la loi peut donc parfaitement prévoir des éléments permettant d’obtenir la construction de logements sociaux là où il n’y en a pas. Le chantier est complexe, plusieurs sujets sont à aborder comme la mise en place effective d’un droit de préemption urbain de substitution de l’Etat en cas de carence des communes ou les moyens d’utiliser la procédure des programmes d’intérêt généraux pour construire des logements sociaux. La loi d’orientation pour la ville mérite d’être renforcée sur tous ces points et sur d’autres également. Le Gouvernement est conscient de cet impératif et proposera prochainement un texte sur ce sujet.

- La responsabilité des bailleurs sociaux en matière d’attribution est reconnue dans le cadre des relations contractuelles, mais il faut aussi pouvoir se substituer à eux en cas de carence. La contrainte est nécessaire, même si le contrat est préférable.

- Il est tout à fait possible de rendre public le bilan social des organismes publics d’HLM.

- Il est exact que le projet de loi ne contient aucune disposition fiscale destinée à relancer le bail à réhabilitation et que cela est un des points faibles du texte.

- Les besoins en grands logements devraient être mieux satisfaits au moyen du numéro départemental d’enregistrement qui autorisera une connaissance plus fine de la demande et permettra d’adapter en fonction la programmation des constructions.

- S’agissant des normes minimales d’habitabilité, le débat est délicat : sans pour autant les appliquer trop strictement, une certaine limite ne doit pas être transgressée à peine de priver le droit au logement de toute consistance. Par ailleurs, certains peuvent préférer des logements bien situés et peu onéreux ne respectant pas strictement les normes, à des logements aux normes situés en périphérie de ville.

- Un groupe de travail entre le ministère du logement et la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) a été créé afin d’assurer une meilleure prise en compte des évolutions de ressources des personnes ne disposant pas de ressources régulières. Une révision seulement annuelle ne permet pas en effet de connaître la situation réelle des personnes concernées.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin s’est étonnée de la reprise dans le projet de loi de deux dispositifs du précédent projet de loi de cohésion sociale qui avaient soulevé des oppositions de la part de députés appartenant tant à la majorité qu’à l’opposition de l’époque. Ainsi, le numéro d’ordre départemental avait été considéré par certains comme inapplicable alors qu’il s’agit effectivement de la seule manière de gérer le logement social dans la transparence. D’autre part, la disposition permettant d’exonérer certains logements sociaux de l’obligation de comprendre des aires de stationnement avait été supprimée en commission aux motifs qu’il s’agissait d’une stigmatisation des pauvres et des exclus, les députés socialistes ayant notamment dénoncé le scandale que constituerait cette adaptation des règles de construction aux situations d’exclusion.

Mme Muguette Jacquaint a formulé les observations suivantes :

- Les problèmes liés à la stigmatisation dans l’esprit de la population des ensembles de logements sociaux vont devenir de plus en plus aigus si l’on ne parvient pas à une véritable mixité, notamment dans les constructions nouvelles. Il faudrait réellement envisager la possibilité d’imposer des logements sociaux à certaines collectivités qui font preuve de mauvais vouloir.

- Il est nécessaire de maintenir l’APL lorsque le bénéficiaire est débiteur d’une dette de loyer car l’allocation est liée au logement et doit être versée tant que la personne concernée est dans le logement.

- Le projet de loi prévoit le principe selon lequel aucune expulsion ne peut être réalisée en l’absence de solution d’hébergement. Or, le choix du terme « hébergement » de préférence à celui de « relogement » renvoie aux problèmes actuels d’hébergement, notamment dans les hôtels sociaux où les familles considérées peuvent rarement rester plus d’un mois en raison des prix pratiqués.

- Il est impératif de modifier les plafonds de ressources pour l’accès ou le maintien en HLM. En effet, l’application des plafonds actuels interdit à certaines familles, pourtant modestes, d’accéder aux HLM, ce qui réduit d’autant les possibilités de mixité. Parallèlement, il convient de revoir le mécanisme du surloyer qui pousse également à la constitution de « ghettos ».

- L’objectif de lutte contre les marchands de sommeil doit être mis en relation avec le problème du saturnisme. Il faut prévoir l’obligation de réaliser des travaux et le relogement des familles, et envisager l’interdiction pour les marchands de sommeil de relouer ou de vendre les locaux concernés.

Mme Gilberte Marin-Moskovitz a fait les remarques suivantes :

- Il est parfois difficile de procéder au relogement de familles en dehors des villes centres, en raison des réticences des autres collectivités locales et aussi des personnes concernées.

- Il est nécessaire de renforcer la sécurité dans les immeubles anciens, les sinistres tels que les incendies touchant surtout les familles les plus pauvres. L’effort de réhabilitation doit être amplifié.

- Il convient d’être attentif à certaines dérives dans les pratiques des commissions d’attribution des aides, notamment des fonds sociaux, celles-ci ayant tendance à privilégier un accompagnement social très dur, voire une mise en tutelle, qui sont de véritables atteintes à la citoyenneté.

Mme Véronique Neiertz, rapporteur des dispositions concernant le surendettement, après avoir souligné l’importance des dispositions prévues par le projet de loi pour lutter contre l’exclusion par le logement, a formulé les observations suivantes :

- Le règlement du problème des inégalités dans la construction de logements sociaux entre les départements et les communes constitue un préalable politique déterminant pour lutter contre les phénomènes de ghettoïsation par le logement et les risques d’explosion sociale permanente dans certains quartiers. La question de la mixité doit absolument être posée à l’occasion de ce projet de loi.

- Les dispositions existantes concernant le fonds de solidarité logement départemental apparaissent insuffisantes. La généralisation du numéro départemental pour accéder au logement social ne peut constituer à lui seul une solution permettant de résoudre les problèmes d’exclusion par le logement et les disparités locales en matière de logement social.

- Il serait souhaitable de permettre aux fonctionnaires d’accéder aux logements sociaux dans la ville où ils accomplissent leurs fonctions.

- Il conviendrait d’instituer un lien entre les fonds de solidarité pour le logement et les commissions de surendettement, afin de faciliter le règlement des difficultés que peuvent connaître les personnes en situation de « surendettement passif » qui sont dans cette situation, non parce qu’elles ont trop consommé, mais tout simplement parce qu’elles sont sans ressources et ne peuvent payer leur loyer. La circulaire qui avait été prise il y a quelques années pour assurer l’apurement de dettes de loyer apparaît insuffisante dans la mesure où les situations de « surendettement passif » sont aujourd’hui beaucoup plus nombreuses.

- Il faut réduire les disparités locales concernant les conditions d’accès aux fonds de solidarité logement. A cet égard les modalités de fixation des plafonds de dettes qui sont actuellement fixés par les préfets dans chaque département mériteraient d’être harmonisées.

M. Marcel Rogemont a souhaité un renforcement du rôle joué par l’Etat pour assurer la mixité sociale dans le logement et demandé que le système de taxation en cas de non-respect des obligations en matière de logement social soit plus contraignant.

M. Alain Veyret a formulé les observations suivantes :

- L’Etat doit être le garant de la cohésion sociale et assurer par des modalités d’intervention adaptées la correction des disparités en matière d’accès au logement social entre les départements et la lutte contre les phénomènes de ghettoïsation par le logement. A cet égard, il convient de mettre en œuvre une politique globale du logement social qui ne se limite pas à la construction de logements sociaux mais prenne en compte également le problème des infrastructures de transport et l’organisation de services sociaux (installations de crèches, services aux personnes, en particulier aides aux familles monoparentales). On peut regretter que le Gouvernement renvoie le traitement de ces questions importantes à d’autres textes même si ce délai pourra permettre d’approfondir la réflexion.

- Concernant l’aide personnalisée au logement (APL), il serait souhaitable en premier lieu de supprimer le délai de carence concernant son versement, en deuxième lieu d’apporter des améliorations concernant les modalités de calcul de celle-ci en prenant mieux en compte les loyers annexes demandés pour accéder à certains services ou équipements (jardins, équipements collectifs...), en troisième lieu de revoir les conditions d’accès des jeunes à l’APL, ceux-ci rencontrant des difficultés d’accès au logement, en particulier lorsqu’ils n’habitent plus chez leurs parents et ont des références d’activité professionnelles insuffisantes pour accéder au fonds de solidarité logement.

- Il serait souhaitable que l’Etat pilote, à travers les plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées, la mise en place de chartes départementales visant à lutter contre certaines discriminations en matière de logement comme celles qui touchent les célibataires ou les jeunes.

- Afin d’éviter certaines situations de « surendettement passif », il conviendrait de faciliter le relogement des parents de familles nombreuses qui bénéficient de grands appartements HLM et dont la taille s’est rétrécie du fait du départ des enfants, dans des logements plus petits.

- Des solutions devraient être trouvées afin de lutter contre le saturnisme provoqué par une charge en plomb excessive de l’eau consommée acheminée par des canalisations et tuyaux en plomb dans certains quartiers.

En réponse aux intervenants, M. Louis Besson, secrétaire d’Etat au logement, a apporté les informations suivantes :

- Le numéro départemental sera un numéro d’enregistrement et non un numéro de priorité. Depuis l’examen inachevé du projet de loi de cohésion sociale, il faut souligner que les points de vue se sont rapprochés pour aboutir à un dispositif qui ne sera ni rigide ni systématiquement centralisé à l’échelon départemental. La fonction de ce numéro sera de détecter les demandes non satisfaites susceptibles d’entraîner des situations dramatiques ; les modalités de gestion pourront être adaptées par bassins d’habitat.

- En ce qui concerne les aires de stationnement dans les logements sociaux, il faut savoir que certains parcs déjà réalisés ne sont pas occupés en totalité car les bénéficiaires de logements en centre ville, par exemple, ne possèdent souvent pas de voiture. L’application stricte de l’obligation de réaliser des aires de stationnement aboutit à renchérir le coût du logement pour son occupant. Or, la priorité est à l’allégement du coût des opérations.

- Pour atteindre les objectifs de mixité, il faut effectivement envisager d’imposer certains programmes et prévoir des possibilités de dépassement des plafonds de ressources pour les attributaires dans les projets de construction. Il est nécessaire de réduire les disparités entre régions concernant l’accès aux HLM, en assurant notamment que la composition familiale n’est pas un facteur de pénalisation au détriment des petits ménages.

- L’interruption du versement de l’APL n’intervient qu’en cas de rupture du bail ou de décisions du service départemental des aides publiques au logement, après examen de la situation des intéressés. Dans les situations de dettes de loyers, la saisine des services sociaux avant l’engagement des procédures de résiliation du bail permettra d’éviter l’interruption du versement de cette aide

- Dans l’esprit du projet de loi, l’expulsion doit strictement s’inscrire comme la sanction de la mauvaise foi. En conséquence, il convient de prévoir dans ce cas un hébergement mais non un relogement qui serait une prime à la mauvaise foi.

- Le surloyer fait l’objet d’une réflexion dans la mesure où il est nécessaire de mettre fin à un dispositif qui, à l’heure actuelle, est une véritable incitation au départ puisqu’il signifie aux intéressés qu’ils deviennent indésirables. Pour autant, il n’est pas inéquitable que l’aide publique soit moindre si les ressources du ménage sont plus élevées. Par ailleurs, il faut rappeler que certaines situations locales sont incompréhensibles : dans un même quartier, différents bailleurs peuvent en effet mettre en pratique les surloyers à partir du seuil de 10 % correspondant à l’ouverture de la faculté de perception du surloyer, jusqu’au seuil de 40 % correspondant à la perception obligatoire. Le futur projet de loi relatif à l’habitat apportera donc des réponses à ces situations ; d’ores et déjà, il est envisagé de moduler les loyers selon le niveau de ressources.

- En ce qui concerne la lutte contre les marchands de sommeil, le projet de loi prévoit une mesure importante qui permettra, sous réserve d’une décision de justice, la confiscation du fonds de commerce alors qu’actuellement, les organismes publics ne peuvent intervenir qu’en se portant acquéreur du fonds, ce qui est très onéreux.

- Il existe déjà un produit construction-démolition ; une circulaire précise les modalités de relogement social, notamment dans le cadre de projets urbains de rééquilibrage au niveau de l’agglomération. Là où existent des programmes locaux d’habitat (PLH), la contractualisation apparaît possible.

- Le Gouvernement s’est donné des moyens accrus de requalification des immeubles anciens qui permettent d’améliorer la sécurité. De plus, un inspecteur général a été chargé d’une étude sur l’insalubrité et les différences de compétences et de responsabilité selon qu’un immeuble est insalubre ou en situation de péril, l’objectif étant de réunifier les réglementations afin de répondre notamment aux situations de mauvaise volonté des collectivités locales.

- Il faut être attentif aux recours abusifs à la mise sous tutelle, mais il faut également comprendre le besoin de sécurisation des bailleurs. A cet égard le système du tiers-payant qui permet de sécuriser le bailleur tout en garantissant le maintien dans le logement apparaît très satisfaisant.

- La question des lieux d’implantation des habitats sociaux est effectivement cruciale. En l’espèce, il convient pour réduire les disparités, de mener une politique de longue haleine : les mesures, même les plus efficaces, ne produisant pas de résultats instantanés. Toutefois, la réduction des disparités a été évoquée au niveau interministériel et a reçu un écho favorable de la part du Premier ministre.

- Les modifications concernant les plafonds de ressources devraient permettre de résoudre, au moins en partie, la question du logement des fonctionnaires, notamment des couples jeunes sans enfant.

- Il est indispensable d’améliorer les liens entre les FSL et les commissions de surendettement.

- Le projet dispose que l’accès aux FSL ne peut être conditionné qu’à des critères objectifs liés aux niveaux des ressources et aux difficultés des ménages. Concernant un principe d’égalité territorial, il était prévu de renvoyer aux décrets le soin de fixer les règles applicables dans les départements. Mais ce renvoi au pouvoir réglementaire a posé un problème au Conseil d’Etat. Une solution doit donc être trouvée.

- Les plafonds des charges de fonctionnement des FSL doivent être fixés par décret. Ceci évitera un véritable détournement d’usage des fonds, parfois constaté, puisque certains FSL financent des agents sociaux.

- Le principe d’une taxation évolutive comme sanction de non-respect des dispositions de la loi d’orientation pour la ville suggérée par M. Marcel Rogemont est a priori intéressant. Il pourra être envisagé dans le cadre de la révision de la loi d’orientation pour la ville.

- Il est nécessaire de mieux assurer l’articulation entre les PLH et les documents d’urbanisme, en particulier les POS. La décentralisation a en effet entraîné un désengagement de l’Etat en ce domaine, qui induit actuellement des effets négatifs.

- Si le délai de carence n’a pas été supprimé d’une manière générale, il est toutefois prévu de le supprimer lorsque le foyer passe d’un logement ouvrant droit à l’ALT à un logement locatif social de droit commun, couvert par l’APL.

- Le fait que des petits logements soient parfois proposés avec des loyers trop chers est un frein à la mobilité et empêche des ménages dont les enfants ont quitté le foyer de déménager. Sans doute, une solution est à rechercher dans les dispositifs qui visent à faciliter les échanges.

- Le FAJ peut intervenir, comme d’ailleurs les fonds provenant du « 1 % logement » pour aider au logement des jeunes en recherche d’emploi ou en mobilité professionnelle.

- Une charte départementale pour la prévention des expulsions est prévue par l’article 63 du projet de loi.

- Les études dont le ministère dispose font apparaître que les conduites d’eau en plomb ont des conséquences sur la qualité de l’eau mais ne génèrent pas de cas de saturnisme.

II.— DISCUSSION GÉNÉRALE

La commission a procédé à la discussion générale des dispositions concernant le logement du projet de loi d’orientation relatif à la lutte contre les exclusions, au cours de sa séance du matin du mercredi 22 avril 1998.

M. Alain Cacheux, rapporteur au nom de la commission spéciale, a commencé par rappeler les éléments forts du volet logement du projet de loi d’orientation relatif à la lutte contre l’exclusion. Il s’agit d’un ensemble de propositions qui visent à rendre plus effectif le droit au logement inscrit dans la loi Besson de 1990.

Tout d’abord la lutte contre l’exclusion implique un accroissement de l’offre de logements adaptés. Plusieurs dispositions fiscales prévues par le texte permettent de diminuer leur coût et donc de faciliter leur réalisation. Elles s’inscrivent dans la continuité du budget pour 1998 qui prévoit vingt mille prêt locatifs aidés (PLA) à loyer minoré et dix mille PLA d’intégration. Parmi les mesures visant à accroître l’offre de logement, il convient également de citer la « taxe d’inhabitation » qui vise à mobiliser le parc vacant.

Ensuite, le projet propose une amélioration des conditions d’accès des personnes défavorisées au parc locatif social. C’est notamment l’objectif de la réforme des attributions de logements locatifs sociaux, organisée par l’article 33, qui vient confirmer la démarche contractuelle engagée dans ce domaine entre l’Etat et les organismes d’HLM à la suite de l’accord national conclu en décembre dernier. Cet accord national sera relayé par des accords départementaux et des sanctions, allant jusqu’à l’attribution d’office par le préfet, pourront être appliquées en cas de non-respect. En outre, la réforme des procédures de réquisition peut permettre, de façon ponctuelle, de compléter utilement ce dispositif.

Enfin, un des éléments essentiels du projet de loi vise à garantir le maintien dans les lieux à travers une réforme des procédures d’expulsion. Cette réforme vise à faire prévaloir une logique de prévention sur l’actuelle logique reposant essentiellement sur l’idée de maintien de l’ordre public. Mais s’il s’agit de garantir le maintien dans les lieux, il convient aussi de s’assurer que les logements concernés permettent des conditions d’habitat décentes et, dans cet esprit, le projet de loi comporte notamment un important volet de lutte contre le saturnisme.

A côté de ces mesures positives, le rapporteur a ensuite indiqué qu’il estimait difficile de parler de prévention et de lutte contre les exclusions sans parler de mixité. La mixité sociale est un enjeu essentiel car il faut éviter les « banlieues ghetto », concentrant les personnes les plus en difficulté, en ouvrant ces lieux aux personnes moins démunies. Cela rend nécessaire de poser les problèmes du surloyer et du niveau des plafonds de ressources qui seront abordés par plusieurs amendements.

Le rapporteur a également souligné l’importance de la diversité géographique. Les problèmes d’insertion se règlent mieux quand le logement social est réparti de façon équilibrée entre les communes. Cela impose que toutes les communes acceptent d’accueillir des logements sociaux et donc d’en revenir à la problématique de la loi d’orientation pour la ville. Bien entendu, il n’est pas question, à l’occasion de ce projet de loi, de réécrire l’ensemble de ce texte, d’autant plus que le Gouvernement a annoncé le dépôt prochain de mesures en ce sens, mais il est néanmoins indispensable, par quelques amendements bien ciblés, de progresser dans cette voie.

En conclusion, il faut rappeler que le volet logement du projet de loi d’orientation relatif à la lutte contre les exclusions s’appuie sur une volonté de développer la responsabilité des citoyens et ne vise pas à mettre en place une société d’assistance. Cette démarche implique bien entendu la reconnaissance de droits, mais aussi l’affirmation de devoirs.

Un débat a suivi l’intervention du rapporteur.

M. Daniel Marcovitch a exposé la philosophie des propositions du groupe socialiste. Il s’agit d’éviter de considérer que les exclus constituent une catégorie de personnes condamnées à résider dans des endroits bien définis. L’ensemble des communes doivent prendre leur part à l’effort de solidarité qui s’impose dans ce domaine. Il est nécessaire de mettre en place un système destiné à faire face à l’urgence mais il faut aussi aider à la réinsertion des exclus à travers une politique basée sur la responsabilité et non sur l’assistance comme l’a rappelé le rapporteur.

M. Jean-Pierre Brard a constaté que l’examen de ce texte allait, une nouvelle fois, mettre en relief l’utilité du Parlement et permettre aux députés d’enrichir le projet de loi grâce à l’expérience accumulée par leur travail de terrain. La mixité n’avait pas été considérée comme un élément essentiel au moment de la loi Besson en 1990. Il faut lutter contre la création de ghettos, de quartiers réservés. A propos de la diversité géographique, il faut notamment lutter contre un « droit à la non-solidarité » car aucune commune ne peut s’exclure de son devoir de solidarité. Toute autre attitude reviendrait à accepter un « apartheid à la française », reposant sur le développement de quartiers d’exclus pendant que d’autres endroits seraient réservés à la bourgeoisie. Une fois ce genre de situation installée, il est très difficile de revenir en arrière, la prévention est donc essentielle. Ce projet de loi doit être l’occasion de réagir après les dégâts causés par les mesures prises par l’ancien gouvernement et, notamment, par le précédent ministre du logement.

M. François Goulard a indiqué être en accord avec certains objectifs affichés par le projet de loi et les précédents intervenants mais être en désaccord avec les moyens proposés qui visent à redonner au préfet l’essentiel du pouvoir de décision en matière de logement social et marque ainsi une défiance à l’égard des acteurs locaux qui pourtant n’ont pas failli dans l’exercice de leurs compétences. Il faut éviter tout retour au dirigisme en cette matière. Dans cette logique, il y a lieu de regretter les dispositions concernant la taxation et la réquisition des logements vacants qui risquent de décourager l’investissement dans le logement locatif privé. Par ailleurs, il conviendrait de s’interroger sur la politique du logement conduite depuis une dizaine d’années en particulier en ce qui concerne l’attribution des logements HLM qui ne bénéficient pas toujours aux personnes qui en ont le plus besoin.

M. Jean-Michel Marchand, après avoir souligné la nécessité de développer la mixité sociale dans le logement, a formulé les observations suivantes :

– la notion de bassin d’habitat ne doit pas être limitée au seul milieu urbain, elle doit être étendue au milieu rural qui connaît aussi des difficultés en matière de logement ;

– il convient de conforter le rôle joué par les acteurs locaux et en particulier d’assurer la représentation des associations qui agissent dans le domaine du logement au sein des institutions et organismes représentatifs ;

– il est regrettable qu’aucune disposition du texte ne concerne les gens du voyage ;

– il est souhaitable d’aller au-delà des dispositions positives prévues par le projet de loi concernant le droit à l’énergie afin d’assurer aux personnes démunies la couverture de leurs besoins vitaux.

Mme Huguette Bello s’est étonnée qu’aucun représentant des départements d’outre-mer ne soit membre de la commission spéciale alors que les problèmes d’exclusion dans ces départements qui touchent près de 30 % de la population sont beaucoup plus aigus qu’en métropole.

Le président Georges Hage a indiqué que la nomination des membres de la commission spéciale relevait de la responsabilité des groupes politiques.

Mme Gilberte Marin-Moskovitz a tout d’abord souligné l’importance de l’objectif de la mixité sociale dans le logement, puis, tout en estimant regrettable de devoir recourir à des mesures de réquisitions de logements pour faire respecter le droit d’accès au logement pour les plus démunis, a estimé nécessaire d’utiliser cette procédure en cas de besoin urgent. Il est également souhaitable d’assurer la représentation des plus démunis et notamment des associations qui les aident pour accéder au logement au sein des instances intervenant dans ce secteur. Par ailleurs, on peut regretter qu’aucune disposition concernant les gens du voyage ne soit prévue par le texte ; ces personnes devraient pouvoir bénéficier d’une aide au logement.

M. Henry Chabert a indiqué que les amendements déposés par le groupe RPR s’inspiraient de deux principes généraux. D’une part, il s’agit de ne pas remettre en cause la décentralisation en faisant confiance aux élus locaux et en s’abstenant de réduire leurs compétences et leurs moyens en matière de logement social ; on ne peut en effet tout demander à l’Etat ; les collectivités territoriales doivent conserver leur rôle en matière de logement social en particulier pour favoriser l’occupation de locaux privés dans un but social. D’autre part, il convient de maintenir l’équilibre entre le droit au logement et le droit de propriété.

Mme Janine Jambu, après avoir insisté sur la nécessité de mettre en place les moyens pour faire respecter la mixité sociale et permettre l’accès au logement social pour tous, notamment les personnes les plus démunies, a souhaité que, sans attendre le projet de loi en préparation, soient abordés, dès maintenant, les problèmes relatifs au surloyer dans les HLM qui est un impôt injuste et aux plafonds de ressources pour accéder aux HLM qui entraînent des effets pervers et renforcent les phénomènes de ghettoïsation. Il y a lieu de se féliciter des dispositions prévues par le projet de loi qui visent à prévenir les expulsions. Dans ce domaine, il est normal que l’Etat assure pleinement sa responsabilité ; on peut toutefois regretter que le rôle des élus locaux, notamment des maires, ne soit pas davantage affirmé.

A la suite de ces interventions, M. Alain Cacheux, rapporteur, a apporté les éléments de réponse suivants :

– la préoccupation qu’il a lui-même exprimée sur la nécessité d’enrichir le texte du projet de loi, en prenant en compte la mixité sociale et la diversité géographique, est largement partagée par les membres de la majorité ;

– en revanche, l’appréciation des commissaires membres de l’opposition sur les problèmes de réquisition n’est pas juste dans la mesure où le texte respecte un certain équilibre entre le droit au logement et le droit de propriété. D’ailleurs, le dispositif proposé reprend en grande partie, tout en l’améliorant, les propositions du projet de loi pour le renforcement de la cohésion sociale examiné l’année dernière par l’Assemblée nationale avant le changement de législature et ce qui était bon au printemps 1997 ne peut être devenu subitement mauvais un an plus tard ;

– s’agissant des compétences décentralisées, il faut rappeler que les grandes lois de décentralisation de 1982 et 1983 n’avaient pas procédé au transfert de compétence en matière de logement au profit des collectivités locales, au motif que celles-ci constituent bien un instrument de politique nationale de solidarité. La question centrale est bien, là aussi, de trouver le meilleur équilibre entre la responsabilité de l’Etat et celle des collectivités locales.

III.— EXAMEN DES ARTICLES

La commission a procédé à l’examen des articles concernant le logement du projet de loi d’orientation relatif à la lutte contre les exclusions au cours des séances du mercredi 22 et jeudi 23 avril 1998.

TITRE PREMIER

DE L’ACCÈS AUX DROITS

CHAPITRE II

ACCÈS AU LOGEMENT

Section 1

Mise en œuvre du droit au logement

Article additionnel avant l’article 16

Modification de l’article 2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant
à la mise en œuvre du droit au logement

L’article 2 de la loi du 31 mai 1990, dite loi Besson, précise que les mesures visant à permettre aux personnes défavorisées d’accéder ou de se maintenir dans un logement font l’objet d’un plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées. Il indique également que ces plans doivent être élaborés dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de cette loi. Près de huit ans après, et alors que l’ensemble des départements se sont dotés de plans, cette dernière précision est devenue inutile. L’article 16 du projet de loi supprime d’ailleurs le renvoi au « délai fixé à l’article 2 » figurant dans l’article 3 de la loi Besson.

Dans le même esprit, et afin de parfaire l’actualisation de cette loi opérée par les articles 16 à 22, il est apparu nécessaire au rapporteur de supprimer une référence obsolète. Il a proposé à la commission un amendement en ce sens.

La commission a adopté cet amendement (amendement n° 91).

Avant l’article 16

La commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu proposant d’abroger les articles L. 441-3 à L. 441-15 du code de la construction et de l’habitation ainsi que l’article 302 bis ZC du code général des impôts afin de supprimer le dispositif du supplément de loyer de solidarité et la taxe sur les surloyers.

Mme Muguette Jacquaint a considéré que la suppression des surloyers et l’abrogation de la taxe sur ces derniers, proposées par cet amendement, permettraient d’éviter la « ghettoïsation » qui s’observe dans de nombreux quartiers défavorisés et qui est alimentée par cette taxe.

M. Alain Cacheux, rapporteur, tout en comprenant les motivations de cet amendement, a craint que cette mesure n’aille trop loin, et a préféré s’orienter vers un relèvement des seuils à partir desquels les surloyers sont applicables, relèvement pour lequel des amendements seront ultérieurement proposés. Sur le plan des principes, il n’est pas absurde, ni injuste de demander une contribution à ceux qui ont des revenus très supérieurs aux plafonds de ressources.

M. Daniel Marcovitch a également estimé que la mesure proposée est excessive. Dans l’ouest parisien, de nombreux logements sociaux sont en effet occupés par des personnes qui ne sont pas ou qui ne sont plus dans une situation justifiant l’occupation de tels logements, au mépris de l’équité sociale.

M. Jean-Pierre Brard a soutenu l’amendement en regrettant vivement les abus dans la gestion des logements sociaux à Paris. L’établissement d’un seuil unique au niveau national, comme semble le proposer le rapporteur, n’est pas souhaitable car il ne tiendrait pas compte des situations locales. Il est indispensable que la représentation nationale adopte, par voie d’amendement au texte, des mesures concrètes contre l’exclusion qui dépassent le simple discours politique et qui puissent rassembler la majorité plurielle.

M. Jean Le Garrec a soutenu la proposition du rapporteur en faveur du relèvement des seuils et d’une meilleure prise en compte des situations particulières par bassin géographique, solution qui semble être plus adaptée au problème fondamental de la mixité sociale.

M. Pierre Cardo a estimé que les surloyers ne sont pas injustes dans la mesure où ils sont liés aux revenus des locataires. De plus, cette mesure ne s’applique pas dans les quartiers très défavorisés. Il n’est donc pas opportun d’abroger les surloyers ni la taxe qui est appliquée à leur produit. En revanche, il est nécessaire d’examiner la gestion des organismes d’HLM et de s’intéresser aux niveaux des loyers qui, par leur grande différence, créent de fortes inégalités sociales. Enfin, il serait dangereux de permettre aux organismes d’HLM de fixer eux-mêmes le niveau des surloyers dans la mesure où certains de ces organismes dépendent directement des communes.

Mme Janine Jambu a souligné l’attachement du groupe communiste au présent amendement car la pratique des surloyers est un facteur très fort d’exclusion et d’aggravation de l’exclusion. Nombreux sont les ménages qui, faute de moyens, sont obligés de quitter leur logement parce qu’ils ne peuvent payer le surloyer demandé et, le plus souvent, de s’éloigner de leur lieu de travail. Par ailleurs, le niveau des loyers fixé par les organismes d’HLM est un vrai problème qu’il faut examiner avec attention.

Mme Muguette Jacquaint a renouvelé son soutien à l’amendement en soulignant la contradiction entre le principe des surloyers et la notion de mixité sociale. Il faut absolument laisser à chaque individu, demeurant dans un logement social, la liberté de demeurer dans le quartier ou la ville de son choix.

M. Georges Colombier s’est associé aux remarques de M. Pierre Cardo et a jugé qu’il convenait de conserver le dispositif du surloyer. Le problème de fond est celui du niveau des loyers, trop élevé pour de nombreuses personnes qui n’ont pas les capacités financières suffisantes pour accéder au logement social. Il conviendrait que l’Etat examine les moyens de faire baisser le coût des logements locatifs sociaux.

M. André Schneider s’est également déclaré en faveur du principe du maintien du surloyer, dans la mesure où les HLM conservent véritablement leur vocation d’habitations à loyer modéré et à condition que l’on réexamine le principe des seuils d’exonération.

Le rapporteur a répété que demander un effort à ceux dont les ressources sont au-delà des plafonds sous forme d’une contribution supplémentaire n’a rien d’anormal sur le plan de l’équité sociale. La question de fond est celle du seuil de déclenchement du surloyer et de l’importance du montant demandé. Par ailleurs, le non-relèvement des plafonds de ressources pendant plusieurs années constitue un élément qui a contribué à dérégler l’équilibre du peuplement du parc social. Cependant, il ne faut pas abuser de la logique du dispositif et il est vrai que le surloyer a été institué dans le cadre d’un discours ambigu reposant sur l’idée selon laquelle le départ de certaines populations logées dans les HLM libéreraient des locaux pour permettre l’accès du logement social à d’autres catégories moins aisées. Il convient donc de ne pas menacer la mixité sociale et l’équilibre du peuplement, sachant que la possibilité d’instituer un surloyer existait avant 1996. Il convient également de distinguer deux problèmes différents, celui de la contribution versée par les locataires, d’une part, et celui de la taxe correspondante versée par les organismes concernés, sur laquelle on peut être plus réservé, d’autre part.

Par ailleurs, l’exclusion des zones urbaines sensibles ne règle en rien la principale difficulté à savoir le fait que les quartiers et résidences qui risquent de basculer, de perdre leur mixité sociale dans les circonstances actuelles, devraient pouvoir également être sorties du champ d’application de ce dispositif.

Enfin, il est vrai que le problème de fond est celui du niveau des loyers actuels, qui ne serait pas aussi élevé dans le secteur social si l’application du taux de TVA à taux réduit à la construction de logements locatifs sociaux ne s’était pas accompagnée d’une suppression des aides à la pierre liées à ce mécanisme, dans le cadre d’une compensation contestable opérée lorsque M. Pierre-André Périssol était en charge du logement.

A la suite de ce débat, la commission a rejeté cet amendement.

La commission a ensuite examiné un amendement présenté par Mme Janine Jambu prévoyant une revalorisation immédiate de 50 % des plafonds catégoriels de ressources fixés pour l’attribution des logements à loyers modérés et l’indexation de la revalorisation de ces loyers sur l’évolution du salaire minimum interprofessionnel de croissance.

Mme Muguette Jacquaint a rappelé que l’objectif était de procéder à un rééquilibrage du peuplement dans le secteur du logement social.

Le rapporteur a précisé que viser cet équilibre ne posait guère de problème, mais que la difficulté était de fixer avec précision les modalités de sa réalisation. La question de fond est celle des plafonds, qui sont trop bas, notamment pour les célibataires ou les ménages sans enfant.

M. Daniel Marcovitch a jugé que le problème de la mixité se posait essentiellement en termes de maintien des locataires dans les lieux qu’ils occupent. Il convient de relever les plafonds ainsi que les seuils d’application des surloyers. De même, la suppression du double plafond est nécessaire.

M. Pierre Cardo a rappelé qu’il convenait de s’intéresser également au « plancher », le montant des loyers étant trop important pour permettre à des catégories disposant de revenus modestes mais stables d’accéder au logement social.

Mme Janine Jambu s’est déclarée prête à réexaminer les modalités d’accès au logement social, mais a jugé qu’une proposition devait intervenir de manière à en élargir les possibilités, notamment pour les jeunes entrant dans la vie active et a retiré cet amendement.

Article 16

Définition du plan départemental d’action
pour le logement des personnes défavorisées.

Cet article est le premier d’une série de sept articles procédant à une actualisation des dispositions de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement. Il concerne l’article 3 de ce texte relatif à la définition des plans départementaux qui se trouve modifiée sur trois points.

Le paragraphe I complète le premier alinéa de l’article 3 de la loi précitée afin de préciser que le plan est établi pour une durée minimale de trois ans.

La loi Besson n’apportait aucune indication précise quant à la durée des plans départementaux, se bornant à indiquer, dans le premier alinéa de son article 4, qu’ils étaient établis pour « une durée déterminée ». Dans la pratique, on constate une assez grande variété de situations : il existe une majorité de plans d’une durée de trois ans (les deux tiers environ), des plans plus courts (un an renouvelable ou deux ans) et, plus rarement, des plans plus longs (quatre ou cinq ans).

La durée minimale de trois ans, que le projet de loi propose d’imposer, correspond donc à la situation la plus fréquemment rencontrée. Elle permet d’éviter les inconvénients liés aux plans de courte durée qui tiennent aux contraintes de renouvellement annuel ou à la difficulté d’inscrire dans la durée les actions engagées.

Même si, dans un souci de souplesse, le projet de loi ne rend pas obligatoire cette durée de trois ans, il est fort probable qu’elle deviendra rapidement la norme.

En effet, d’après les informations communiquées au rapporteur, les décrets d’application de ces mesures imposeront aux partenaires du plan d’en réaliser une évaluation triennale, sur la base de laquelle le dispositif pourra être infléchi et retiendront une durée de trois ans pour les conventions conclues entre les fonds de solidarité pour le logement et les organismes chargés de mettre en œuvre les mesures d’accompagnement social.

Le paragraphe II modifie le deuxième alinéa de l’article 3 qui indique que lorsque le préfet et le président du conseil général ne sont pas parvenus à se mettre d’accord sur le contenu du plan départemental dans le délai mentionné à l’article 2, à savoir douze mois après la promulgation de la loi du 31 mai 1990, le plan est arrêté par décision conjointe des ministres chargés des collectivités territoriales, du logement et des affaires sociales.

Près de huit ans après l’entrée en vigueur de cette loi, tous les départements se sont dotés de plans d’action pour le logement des personnes défavorisées et il est évident que ces dispositions sont devenues obsolètes. C’est pourquoi, le projet de loi propose de les modifier et de réserver l’élaboration « ministérielle » des plans départementaux aux cas où aucun accord n’aurait pu intervenir entre le préfet et le président du conseil général dans un délai de six mois après l’expiration du plan précédent. Afin d’éviter tout vide juridique, il est également précisé que le plan venu à expiration restera en vigueur pendant la période de six mois prévue pour l’élaboration d’un nouveau plan.

En fait, le projet de loi, au-delà d’une simple actualisation du texte, met en place les conditions nécessaires à des révisions périodiques des plans départementaux, ce qui est tout à fait positif car si l’on veut qu’ils soient efficaces, ces documents doivent être modifiés régulièrement, en fonction de l’évolution des situations constatées dans les différents départements.

Le paragraphe III propose une nouvelle rédaction du dernier alinéa de l’article 3 qui prévoit que les plans départementaux de la région Île-de-France sont coordonnés par un plan régional établi par le préfet de région, le président du conseil régional et les présidents de conseils généraux.

La région Île-de-France connaissant une situation tout à fait spécifique en matière de logement notamment puisque le découpage des départements la composant empêche une approche globale des problèmes, il est parfaitement logique de prévoir une coordination des plans départementaux. Toutefois, le plan régional prévu n’a jamais pu être élaboré et, prenant acte de cette réalité, le projet de loi propose de faire assurer cette coordination par une section de la conférence régionale du logement social que l’article 33 prévoit de créer dans le cadre de la refonte des attributions de logements locatifs sociaux. Cet organisme, présidé par le préfet de région, réunira le président du conseil régional, les préfets de départements et les présidents de conseils généraux.

Bien qu’aucune précision ne soit donnée quant à son rôle exact, on peut penser que sa mission consistera à rechercher, notamment lors des modifications périodiques des plans départementaux, les conditions d’une harmonisation de ces documents.

Moins ambitieux, plus réaliste que le dispositif mis en place par la loi du 31 mai 1990, on peut espérer que ce mécanisme parviendra à assurer une approche cohérente des problèmes liés au logement des personnes défavorisées en Île-de-France. Son succès dépendra largement de la volonté de l’Etat dans ce domaine et, de ce fait, le rôle du préfet de région sera déterminant.

On peut se réjouir que, plutôt que de créer « ex-nihilo » une instance de coordination, le projet de loi utilise pour ce faire un organisme qu’il met en place par ailleurs. Cette attitude permet en effet d’éviter de compliquer les structures administratives tout en donnant à la conférence régionale mise en place en Île-de-France une raison d’être, au-delà du problème des attributions de logements sociaux. Cette mise en cohérence des questions liées aux attributions avec celles relevant des plans départementaux, si elle s’avère opérationnelle, pourrait d’ailleurs être étendue, dans des conditions restant à définir, à l’ensemble du territoire national. Une approche à la fois globale et décentralisée au niveau du département ou des bassins d’habitat, de la politique du logement apparaît en effet être une voie à explorer.

Lors de l’examen de cet article, la commission a tout d’abord été saisie d’un amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard prévoyant que la section de la conférence régionale du logement social d’Ile-de-France chargée de coordonner les plans départementaux devait veiller au rééquilibrage social entre bassins d’habitat et harmoniser dans les ZUS les pratiques de déplafonnement.

Après que le rapporteur eut noté que cette disposition ne pouvait être retenue pour des raisons formelles, car s’insérant mal dans le dispositif du projet de loi, et que ces missions dépassaient le rôle d’une simple section de la conférence régionale, M. Jean-Pierre Brard a retiré son amendement.

La commission a ensuite examiné deux amendements de M. Jean-Pierre Brard tendant, le premier, à prévoir la participation au sein de la section de la conférence régionale du logement social des cinq maires des villes de la région comptant le plus grand nombre de logement sociaux, et visant, le second, à faire participer les cinq maires des villes les plus peuplées de la région à cette instance.

M. Jean-Pierre Brard a fait valoir que les maires ne sauraient être exclus d’une commission aussi importante en matière de logement, sachant que prévoir la présence de cinq maires représentants 1 170 communes n’était pas déraisonnable.

Le rapporteur a jugé qu’il convenait de préserver le caractère opératoire de la section et d’éviter d’accroître de manière trop importante son effectif. L’idée d’associer quelques maires peut cependant être retenue, même si les présidents des exécutifs municipaux sont déjà représentés dans le cadre de la conférence régionale.

M. Jean-Pierre Delalande a indiqué que cet amendement devrait être plus précis, et a souhaité savoir si l’importance des logements sociaux devrait être appréciée en pourcentage ou en nombre total de logements sociaux. Il a craint que le dispositif proposé ne soit pas assez détaillé.

M. Pierre Cardo a jugé que l’objectif d’une représentation des communes les plus concernées par les questions relatives au logement social était louable et qu’il convenait de prévoir une référence à la proportion plutôt qu’au nombre des logements sociaux.

M. Jean Le Garrec a jugé que la section ne relevait pas du même niveau que la conférence régionale et que cette différence de nature n’était pas sans conséquence sur la composition de chacune de ces deux instances.

Mme Véronique Neiertz a estimé, raisonnant a contrario, que l’association des maires des communes comprenant le moins de logement social serait plus pertinente de manière à les sensibiliser au problème.

M. Jean-Michel Marchand a jugé importante la présence des maires et s’est prononcé en faveur de la présence de maires des plus grandes villes.

Le rapporteur a rappelé que les structures trop lourdes devaient être évitées, s’appuyant sur l’exemple du schéma de coordination prévu par la loi de 1990 et qui n’a jamais été réalisé. Par ailleurs, les problèmes de définition du logement social conduisent à se prononcer en faveur du retrait de cet amendement, dont le dispositif doit être mieux défini.

M. Jean-Pierre Brard a jugé nécessaire la présence des maires des communes comprenant en valeur absolue le plus grand nombre de logements sociaux, rappelant que ce critère était important pour ne pas défavoriser les actions en faveur de ces communes, qui participent de la manière la plus significative à l’effort de logement des catégories défavorisées.

Le président Georges Hage ayant suggéré que le rapporteur et l’auteur de l’amendement étudient une nouvelle rédaction, ces amendements ont été retirés par leur auteur.

M. Jean-Michel Marchand a présenté un amendement complétant le précédent et visant à faire participer les « associations dont celles de défense des mal-logés et des sans-logis » à la section de la conférence régionale du logement social d’Ile-de-France.

M. Alain Cacheux, rapporteur, a objecté que ces associations avaient plutôt vocation à être représentées à la conférence régionale du logement social, parce qu’il faut que la section de la conférence régionale du logement social soit une structure opérationnelle et non pas un forum.

La commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite adopté l’article 16 sans modification.

Article 17

Contenu et mise en œuvre du plan départemental d’action
pour le logement des personnes défavorisées

Cet article propose une nouvelle rédaction de l’article 4 de la loi du 31 mai 1990 qui se trouve précisée et complétée sur plusieurs points.

Le premier alinéa de cette nouvelle rédaction apporte quatre modi-fications au premier alinéa actuel :

– il supprime l’indication selon laquelle le plan départemental est « établi pour une durée déterminée » puisque désormais, en vertu de l’article 16 du projet de loi, l’article 3 de la loi du 31 mai 1990 dispose que les plans départementaux sont établis pour une durée minimale de trois ans ;

– il précise que les plans sont établis à partir « d’une évolution qualitative et quantitative des besoins », ce qui ne pourra que renforcer leur cohérence et l’adaptation des actions proposées aux besoins réellement rencontrés dans les départements ;

– il prévoit que le plan devra préciser « les besoins résultant de l’application de l’article premier » alors que la rédaction actuelle se borne à dire que le plan doit définir les catégories de personnes qu’il concerne ;

– il impose aux plans de distinguer parmi les personnes qu’il concerne celles dont les difficultés ont uniquement une origine financière et celles dont les difficultés proviennent d’un cumul de difficultés financières et d’insertion sociale. Cette distinction est utile puisqu’elle annonce que la seconde catégorie, qui correspond en fait au public visé par les PLA d’intégration, aura un caractère prioritaire dans les actions du plan et devra bénéficier de mesures d’accompagnement social.

Le deuxième alinéa de la rédaction proposée définit, comme le deuxième alinéa actuel, les catégories de personnes à qui le plan doit réserver un traitement prioritaire. Il complète l’énumération actuelle (personnes ou familles sans aucun logement ou menacées d’expulsion sans relogement ou logées dans des taudis, des habitations insalubres, précaires ou de fortune) par la mention des personnes confrontées à un cumul de difficultés définies par l’alinéa précédent et qui nécessitent la mise en œuvre d’un traitement lourd comportant un volet financier et un volet d’insertion sociale.

Le troisième alinéa est complètement nouveau, il prévoit que le plan désigne des instances locales chargées d’adopter au niveau infradépartemental la mise en œuvre du plan départemental. Concrètement, ces instances sont chargées d’identifier les besoins dans les conditions évoquées ci-dessus et d’assurer la mise en œuvre de tout ou partie des actions du plan. Le bilan de l’application de la loi Besson a, en effet, permis de mettre en évidence qu’une déconcentration dans l’exécution des plans départementaux permettait de mieux adapter ce document aux besoins constatés localement et, donc, de renforcer l’efficacité de l’ensemble du dispositif. Il s’agit donc de tirer les leçons de l’expérience et de rapprocher des réalités du terrain un mécanisme conçu, au départ, comme devant être géré au niveau du département. Il est évident que dans des départements très peuplés, cet engagement à la gestion décentralisée représente une avancée tout à fait positive.

Concernant la nature de ces instances locales le projet de loi donne deux indications :

– il peut s’agir des conférences intercommunales instituées au niveau des bassins d’habitat en vertu des dispositions de l’article L. 441-1-4 du code de la construction et de l’habitation tel que rédigé par l’article 33 du projet de loi ;

– dans la région Île-de-France la délimitation du périmètre de compétence de ces instances locales est assurée par la section de la conférence régionale chargée d’assurer la coordination des différents plans départementaux.

Ces deux précisions sont cohérentes avec la volonté de faire vivre la politique du logement au niveau du bassin d’habitat par des instances dont la composition permet la prise en compte des impératifs liés à la nécessaire mixité de l’habitat. Mais là encore il faut éviter de compliquer la carte administrative française en suscitant la création de nouvelles instances sur des territoires spécifiques et, tant que faire se peut, utiliser les structures intercommunales existantes. C’est pourquoi le rapporteur estime qu’il convient de prévoir que les instances locales de mise en œuvre du plan départemental pourront également être des structures de coopération intercommunale compétentes en matière d’urbanisme et de logement.

On peut s’interroger sur le fait de rendre obligatoire le recours à des structures existantes, le rapporteur a préféré opter pour une simple possibilité, il lui est en effet apparu qu’il était nécessaire de laisser localement aux décideurs une marge d’appréciation et de ne pas les enfermer a priori dans un découpage qui, vu les difficultés de l’intercommunalité dans notre pays, ne serait pas forcément le plus adapté en matière de politique du logement. Son intention est néanmoins tout à fait claire : chaque fois qu’il existe une structure intercommunale dont le périmètre d’action est cohérent avec les impératifs de la politique du logement, c’est cette structure qui devra être utilisée comme instance locale de mise en œuvre du plan départemental.

Le quatrième alinéa de la rédaction proposée pour l’article 4 de la loi du 31 mai 1990 reprend les dispositions du troisième alinéa actuel qui indique que le plan fixe, par bassin d’habitat, les objectifs à atteindre pour assurer aux personnes défavorisées la disposition d’un logement notamment par la centralisation de leurs demandes, la mise en place d’aides financières et la création ou la mobilisation d’une offre supplémentaire. Il convient de souligner que le premier de ces moyens renvoie aux accords collectifs départementaux et aux chartes intercommunales institués par l’article 33 du projet de loi alors que le dernier d’entre eux rapproche le plan départemental des objectifs des programmes locaux de l’habitat. Le projet de loi apporte toutefois une précision nouvelle en indiquant que, parmi les moyens que le plan peut mettre en œuvre, les mesures d’accompagnement social doivent être réservées aux personnes qui ont des difficultés d’insertion sociale importantes.

Le cinquième alinéa précise que le plan départemental intègre, en tant que de besoin, les dispositions du plan pour l’hébergement d’urgence des personnes sans abri prévu à l’article 21 de la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l’habitat. Il s’agit là d’une mesure de cohérence, réclamée de longue date par le conseil national de l’habitat notamment, retenue l’an dernier lors de l’examen du projet de loi d’orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale par la commission de la production et des échanges et qui, qu’il soit permis au rapporteur de le souligner, avait été proposée dès 1994, lors de l’examen du projet de loi relatif à l’habitat, par le groupe socialiste qui n’avait alors pas été suivi par la majorité de l’époque pour des raisons qui lui appartiennent mais qui avaient échappé à la plupart des observateurs. Pour reprendre le titre donné par un ancien président du conseil de la IVe République au premier tome de ses mémoires : « Avoir raison trop tôt est un grand tort »...

Le dernier alinéa reprend les dispositions du dernier alinéa actuel selon lesquelles le plan départemental est rendu public par le président du conseil général et le préfet après avis du conseil départemental de l’habitat et du conseil départemental d’insertion, qu’il complète par l’indication qu’un comité responsable du plan, co-présidé par le préfet et le président du conseil général, est chargé de suivre la mise en œuvre du plan départemental. Cette précision tend à généraliser l’obligation de suivi de la mise en œuvre du plan et elle confie cette charge à un organisme respectant le principe de la double responsabilité du président du conseil général et du préfet, présente depuis l’origine dans la réglementation du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées.

Lors de l’examen de cet article la commission a tout d’abord été saisie d’un amendement de M. Jean-Michel Marchand, précisant que le logement des personnes ou des familles en difficulté devrait être « adapté et durable ».

M. Alain Cacheux, rapporteur, a indiqué que la philosophie du projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions visait à éviter toute situation exceptionnelle, donc à offrir un logement « adapté et durable » à chacun, et que cette précision lui paraissait inutile.

Mme Janine Jambu a considéré que le terme « adapté » pouvait donner lieu à des interprétations dangereuses, amenant notamment à diversifier l’offre de logement en fonction des situations des familles. Relevant que ce n’était évidemment pas l’objet de l’amendement, M. Jean-Michel Marchand a observé qu’il fallait, en milieu rural, pouvoir adapter le logement à la situation de la famille.

M. Alain Cacheux, rapporteur, a souligné que le texte du projet mettait l’accent sur l’idée d’un logement adapté et durable et que si l’on voulait à tout prix le préciser, il faudrait l’insérer à un autre endroit du texte.

Mme Muguette Jacquaint a observé que l’amendement ne prenait pas en compte les inquiétudes de son groupe sur les difficultés des offres de logement, même à des familles bénéficiant du RMI.

M. Daniel Marcovitch, évoquant son expérience d’élu local, a fait remarquer que des propositions de logements totalement inadaptées économiquement aux familles étaient faites par le préfet ou par le maire et qu’il faudrait préciser que le logement doit être adapté aux ressources des familles.

M. Jean Le Garrec ayant estimé que le mot « adapté » pouvait être mal interprété et qu’il lui paraissait inutile, l’amendement a été retiré par son auteur.

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Patrick Devedjian, présenté par M. Henry Chabert, précisant que la priorité d’accès au logement ne doit être accordée qu’aux personnes résidant régulièrement sur le territoire national.

M. Alain Cacheux, rapporteur a relevé son caractère superfétatoire puisque les aides personnelles au logement ne sont accordées qu’aux personnes en situation régulière et qu’il en va de même pour les conditions d’accès aux logements locatifs sociaux. Il a jugé inopportun, par une disposition inutile, de réouvrir un débat sur un sujet difficile.

MM. Pierre Lequiller et Henry Chabert ont estimé que cette précision ne serait pas inutile et serait même de nature à aider certains maires dans leurs relations parfois tendues avec les étrangers en situation irrégulière.

Après que Mme Gilberte Marin-Moskovitz eut souligné les arrière-pensées dangereuses se dissimulant derrière cette proposition, la commission a rejeté cet amendement.

La commission a alors examiné un amendement de M. Pierre Cardo ayant pour objet de faire recenser les communes dans lesquelles existe un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements sociaux, à l’intérieur du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées.

Le rapporteur a estimé inutile de rajouter une telle mission de recensement au plan départemental qui fonctionne correctement avec ses missions actuelles et souligné, qu’en tout état de cause, rien n’empêchait de procéder à une telle opération.

M. Jean-Pierre Brard a observé que l’amendement avait pour but de ne recenser que les communes qui se soustraient à leur devoir de solidarité.

M. Denis Jacquat a estimé que l’effort en faveur du logement social d’insertion devait être mieux réparti entre les communes.

M. Pierre Cardo a insisté sur l’importance de la mise au point d’un document précisant la charge pesant sur les communes en matière de logement social. Il donnerait lieu à l’établissement d’une carte et permettrait de prendre des décisions en toute connaissance de cause.

M. Daniel Marcovitch a observé que la rédaction de l’amendement relative au déséquilibre existant entre l’offre et la demande de logements sociaux n’était pas appropriée, parce qu’il existe des villes qui n’ont pas de logements sociaux et, par ce fait même, ne connaissent pas de demandes de logements sociaux.

Mme Janine Jambu a approuvé l’intention de l’amendement s’il vise à obliger toutes les villes à construire des logements sociaux.

M. Alfred Recours a estimé que le déséquilibre entre l’offre et la demande de logements sociaux ne se produisait que dans les communes où existent beaucoup de logements sociaux ; une nouvelle rédaction devrait être trouvée à cet amendement pour éviter un accroissement du déséquilibre, en prenant notamment en compte la proportion de logements sociaux par rapport au nombre d’habitants.

M. Pierre Cardo a approuvé la proposition de modification de la rédaction de son amendement, souhaitant faire apparaître dans une cartographie les besoins en logements sociaux auxquels il n’est pas répondu.

M. Alain Cacheux, rapporteur, a estimé qu’il faudrait placer cet amendement modifié à un autre endroit du texte car la problématique soulevée relevait plus du programme local de l’habitat (PLH) que du plan départemental.

M. Pierre Cardo a considéré qu’il faudrait effectivement revoir la rédaction des articles relatifs au PLH.

La commission a rejeté cet amendement.

La commission a examiné un amendement du rapporteur précisant que les instances locales de mise en œuvre du plan départemental peuvent être non seulement une conférence intercommunale du logement mais aussi une structure de coopération intercommunale compétente en matière de logement et d’urbanisme, son auteur ayant indiqué qu’il ne fallait pas compliquer l’organisation administrative et qu’il fallait donc s’appuyer sur les organismes déjà existants.

M. Denis Jacquat a observé que l’amendement précédent allait beaucoup plus loin que celui-ci car les communes ne disposant pas de logements HLM n’en construiront pas d’elles-mêmes.

Après que le rapporteur eut rappelé que l’amendement précédent visait en fait à mettre l’accent sur une répartition équilibrée des logements HLM dans les différents communes et qu’à ce titre il entrait plutôt dans le cadre de la réforme de la loi d’orientation sur la ville alors que le sien avait un objet très différent, la commission a adopté cet amendement (amendement n° 92).

La commission a examiné un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz instituant un dispositif permanent de recensement des locaux vacants appartenant à des personnes physiques ou morales dans le cadre du plan départemental.

Le rapporteur a estimé qu’il n’était pas opportun d’ajouter une nouvelle mission obligatoire pour le plan départemental qui fonctionne plutôt bien en l’état actuel des choses. Pour répondre au problème soulevé par cet amendement, le recours au fichier fiscal d’exonération de taxe d’habitation est préférable.

Mme Gilberte Marin-Moskovitz a précisé qu’il fallait pouvoir prendre contact avec les propriétaires de logements anciens vacants afin de les aider à les réhabiliter pour les proposer à des personnes en difficultés.

M. Pierre Cardo a admis l’importance de pouvoir recenser sur le terrain ces propriétaires mais a jugé que le caractère anonyme du fichier institué le priverait de toute efficacité.

M. Pierre Lequiller a approuvé l’inspiration de cet amendement qui permet d’améliorer la situation du logement et qui, par le caractère anonyme du fichier, apporte une garantie aux propriétaires concernés. Toutefois, il a rejoint l’analyse de M. Pierre Cardo quant à l’efficacité d’un tel fichier.

Mme Gilberte Marin-Moskovitz a tenu à préciser que l’anonymat ne visait que la publication du fichier des propriétaires des logements.

Le rapporteur a indiqué que le plan départemental n’était peut-être pas le lieu adéquat pour un tel recensement qui serait très difficile à réaliser dans les départements les plus peuplés. De plus, le plan départemental du logement vise déjà à rechercher tous les moyens pour accroître l’offre de logements et il n’est pas utile de préciser davantage cette mission dans le texte.

Après que Mme Gilberte Marin-Moskovitz eut considéré que ce fichier pourrait être une aide à la décision pour les préfets en cas de réquisition éventuelle et qu’il pourrait être mis à disposition des communes, la commission a rejeté cet amendement.

La commission a examiné en discussion commune un amendement de M. Daniel Marcovitch précisant que le plan départemental doit proposer aux personnes et familles concernées un logement adapté à leur situation économique et un amendement de M. Jean-Michel Marchand précisant que ce logement doit être adapté et durable.

Le rapporteur a jugé suffisant de faire mention d’un logement adapté à la situation financière de ces personnes car il est évident qu’on ne peut pas considérer avoir satisfait à l’obligation de logement si cette proposition est déraisonnable en termes financiers.

Mme Janine Jambu a estimé que la mention de la situation économique et financière avait un aspect ségrégatif et qu’il fallait plutôt faire référence à un logement attribué dans des conditions réelles et sérieuses.

M. Alfred Recours a proposé oralement un amendement visant à faire référence à l’occupation d’un logement durable car la durabilité implique nécessairement de disposer d’une capacité financière suffisante.

Le président Georges Hage a alors proposé de faire référence à l’occupation durable d’un logement.

Après que MM. Daniel Marcovitch et Jean-Michel Marchand ainsi que le rapporteur eurent approuvé cette proposition de rédaction, la commission a adopté l’amendement proposé par M. Georges Hage (amendement n° 93). En conséquence, les amendements de MM. Daniel Marcovitch et Jean-Michel Marchand sont devenus sans objet.

La commission a examiné un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz précisant que le plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées prévoit notamment, en tenant compte de la demande en logements sociaux et du nombre de logements vacants recensés dans le département, un programme de réquisitions.

Mme Gilberte Marin-Moskovitz a souligné la nécessité de prévoir un programme de réquisitions afin de donner au préfet de réels moyens pour offrir des logements aux personnes défavorisées.

Le rapporteur a estimé que l’amendement était en contradiction avec la philosophie du projet de loi qui considère les réquisitions comme un moyen parmi d’autres pour offrir des logements et non comme la réponse majeure aux problèmes de logement des personnes défavorisées.

La commission a rejeté l’amendement.

Elle a alors examiné un amendement de M. Daniel Marcovitch précisant que le plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées prévoit notamment les moyens nécessaires à l’accompagnement dans un processus d’insertion dans un logement stable et décent des personnes concernées par un plan d’hébergement d’urgence.

M. Daniel Marcovitch a indiqué qu’il s’agissait de réaffirmer la nécessité de lier, lors de la procédure d’urgence, l’accès au logement et le processus d’insertion compte tenu de la situation particulièrement défavorisée des personnes intéressées pour lesquelles il faut mener une politique d’insertion volontariste.

M. Alain Cacheux, rapporteur a observé que le projet de loi prévoyait déjà que lorsque les difficultés d’insertion sociale les rendent nécessaires, le plan départemental fixe les objectifs et les mesures d’accompagnement social spécifiques. De plus, le Fonds de solidarité logement peut être amené à intervenir pour ces personnes.

M. Daniel Marcovitch a précisé qu’il s’agissait moins d’aider les gens que de les réinsérer, ce qui n’est pas exactement synonyme d’accompagnement social.

M. Pierre Cardo a observé qu’il serait utile de définir l’autorité et le financeur des mesures d’accompagnement social. Il semble qu’à l’origine, l’Etat avait été considéré comme seul financeur mais l’inscription de ces mesures dans le plan départemental laisse à penser que l’on fera appel au cofinancement par l’ensemble des partenaires, notamment les conseils généraux et les collectivités locales de proximité.

Le rapporteur, après avoir souligné que les mesures d’accompagnement ne sont pas seulement des aides et que la notion d’insertion figure déjà dans le texte, a indiqué que des conventions seraient conclues entre les différents partenaires pour financer ces mesures.

L’amendement a alors été retiré par son auteur.

La commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Brard précisant que le comité responsable du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées comprend au minimum un tiers d’élus locaux et un tiers de représentants d’associations spécialisées dans le domaine du logement ou du travail social.

Mme Janine Jambu a souligné que les élus locaux devront nécessairement être membres du comité responsable du plan départemental.

Le rapporteur a indiqué que ce comité existe depuis la loi de 1990 et que le décret d’application de ce texte confie au plan départemental le soin d’en fixer la composition. Quant à la définition de la proportion de membres élus locaux ou représentants d’associations, elle semble peu compatible avec le caractère opérationnel du comité, qui ne saurait constituer un nouveau forum rassemblant toutes les parties prenantes.

Mme Janine Jambu a retiré l’amendement.

La commission a ensuite adopté l’article 17 ainsi modifié.

Après l’article 17

La commission a examiné un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz prévoyant une déclaration obligatoire, en vue de la mise en oeuvre d’un programme de réquisitions, des logements ou immeubles vacants, inoccupés depuis plus d’un an et appartenant à des personnes morales, sous peine de sanctions parmi lesquelles la suppression de toute nouvelle aide et garantie de l’Etat ou de l’attribution de nouveaux prêts en faveur de la réalisation ou de la réhabilitation de logements.

Mme Gilberte Marin-Moskovitz a précisé que cet amendement visait pour l’essentiel à renforcer la procédure de recensement des logements vacants grâce à la mise en place de sanctions très dissuasives.

Le rapporteur, après avoir indiqué que le problème de la vacance serait examiné dans la suite du texte, a soulevé le problème de la nature de la sanction proposée par l’amendement. En effet, s’appliquant à toutes les personnes morales, la suppression de toute nouvelle garantie ou aide de l’Etat pourrait également concerner les organismes sociaux, ce qui serait très dangereux.

M. Jean-Michel Marchand a observé que les offices HLM par exemple ne se trouveraient pas en réalité dans la situation d’être sanctionnés puisqu’ils répondront bien évidemment à la demande de recensement.

M. Alfred Recours a estimé que la rédaction de l’amendement concernant l’obligation de recensement était pertinente, mais que ni la référence aux réquisitions, ni les sanctions prévues ne paraissaient acceptables.

La commission a rejeté l’amendement.

Article 18

Conventions de mise en œuvre du plan départemental

L’article 5 de la loi du 31 mai 1990 indique que des conventions passées entre l’Etat et le département et les autres collectivités territoriales et leurs groupements, les autres personnes morales concernées (notamment les associations, les caisses d’allocations familiales, les bailleurs publics ou privés, et les collecteurs de la participation des employeurs à l’effort de construction) précisent les modalités de mise en œuvre du plan et définissent annuellement ses conditions de financement. Cet article propose de compléter ces dispositions par un alinéa précisant que des conventions spécifiques pour la mise en œuvre du plan départemental peuvent être passées entre les participants aux instances locales mentionnées à l’article 4.

Il s’agit en fait de préciser que les partenaires réunis dans les instances locales de mise en œuvre du plan peuvent passer entre eux des conventions. Cette possibilité n’était en rien interdite par la législation actuelle mais n’étant pas expressément autorisée, il s’avère que dans certains départements, il a été considéré qu’il n’était pas possible de recourir à de telles conventions destinées à encadrer une mise en œuvre décentralisée du plan départemental.

La déconcentration de la mise en œuvre des plans départementaux s’étant révélée être un gage d’efficacité, le projet de loi propose de la favoriser en autorisant la conclusion de conventions à cette fin.

La commission a adopté l’article 18 sans modification.

Après l’article 18

La commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant la création, auprès de la Caisse des dépôts et consignations, d’un fonds mutuel d’aide aux impayés de loyers et de charges, alimenté par les cautions versées par les locataires du parc locatif privé, cette aide aux impayés étant versée aux fonds de solidarité logement.

Mme Janine Jambu a estimé nécessaire que les bailleurs privés, qui pratiquent trop souvent une politique de loyers chers, participent à la prévention des difficultés de leurs locataires et à la lutte contre les exclusions. Il convient donc, grâce à la responsabilisation des bailleurs, d’abonder les ressources du FSL dont les moyens sont insuffisants au regard de ses très nombreuses missions.

M. Alain Cacheux, rapporteur, après avoir souligné que la responsabilisation des bailleurs privés est une préoccupation légitime, s’est interrogé sur la teneur de l’amendement, celui-ci conduisant en réalité à supposer qu’il n’est pas normal pour un propriétaire de conserver les cautions. Or, la finalité de ces cautions ne saurait être remise en cause. Par ailleurs, dans le cadre du FSL, les bailleurs privés peuvent consentir à des abandons de créance, ce qui est un moyen de participer à la prévention des difficultés de leurs locataires. Enfin, la mise en place d’un dispositif aussi complexe rendrait nécessaire un examen approfondi et ne peut, en tout état de cause, pas être réalisée à partir de la rédaction de cet amendement.

M. Daniel Marcovitch, après avoir rappelé que l’immense majorité des propriétaires privés ont un seul logement à mettre en location, s’est interrogé sur la mise en oeuvre du dispositif proposé et a considéré que les cautions devaient rester destinées à leur usage actuel.

Mme Janine Jambu a considéré qu’il n’était pas inutile d’obliger les propriétaires privés à faire un effort supplémentaire, leur recours aux FSL restant très modéré.

Le rapporteur a insisté sur l’impact très négatif que produirait cet amendement chez les petits propriétaires et a considéré son adoption inopportune.

L’amendement a été retiré par son auteur.

Article 19

Fonds de solidarité pour le logement

Cet article apporte plusieurs modifications à l’article 6 de la loi du 31 mai 1990 qui traite des fonds de solidarité pour le logement (FSL).

Le paragraphe 1° concerne le premier alinéa de cet article. Alors qu’à l’heure actuelle la liste des aides financières que peut accorder le FSL n’est qu’indicative puisque l’article 6 parle des aides financières « telles que » cautions, prêts, garanties et subventions, le projet de loi, en proposant de substituer l’expression « sous forme de » à « telles que » rend cette liste limitative. Cette amélioration rédactionnelle n’apparaît pas gênante puisquela liste des aides apparaît couvrir de manière exhaustive les différentes catégories de soutien pouvant être accordées par les FSL à des personnes en difficulté. Par ailleurs, la nouvelle rédaction est plus contraignante et implique que l’ensemble des FSL devra être en mesure d’accorder les quatre types d’aides évoquées ci-dessus.

Cet article dispose ensuite que les aides des FSL peuvent être accordées non seulement aux locataires mais aussi aux sous-locataires. L’accès des sous-locataires aux FSL n’était en rien interdit par le droit actuel, mais certains départements ayant considéré que le fait que la loi ne mentionne pas expressément les sous-locataires empêchait d’accorder à ces derniers le bénéfice des aides des FSL, le projet de loi propose de prévoir expressément cette possibilité.

La sous-location, à la suite de la loi Besson, étant devenue un moyen privilégié de logement des personnes défavorisées, il serait paradoxal que les fonds de solidarité ne puissent intervenir en faveur de populations comptant parmi les plus fragilisées. De manière générale, la sous-location concerne en effet des personnes ayant besoin d’une médiation locative pour accéder à un logement et qui comptent parmi celles qui ont non seulement des difficultés financières mais aussi des problèmes d’insertion sociale. La précision apportée par le projet de loi apparaît donc tout à fait justifiée.

Il convient de souligner qu’en rendant plus impérative la liste des aides pouvant être accordées par les FSL et en étendant aux sous-locataires le bénéfice de ces aides, ces dispositions contribuent à harmoniser les conditions de mise en œuvre d’un dispositif central de la politique du logement en faveur des personnes défavorisées. On constate en effet à l’heure actuelle de grandes disparités entre départements concernant les conditions d’accès aux FSL, les types d’aides accordées ou même leur importance. Cette situation, contraire au principe d’égalité devant la loi, est anormale et appelait une réaction que l’article 19 du projet de loi permet d’opérer. Plusieurs autres mesures de cet article participent, de fait, du même souci d’harmonisation.

C’est notamment le cas des paragraphes 2° et 3° qui traitent des critères d’éligibilité aux aides des FSL en introduisant des dispositions nouvelles dans la loi du 31 mai 1990.

Le paragraphe 2° complète le premier alinéa de l’article 6 de ce texte qu’il précise sur deux points :

– d’une part, c’est au plan départemental qu’il revient de définir ces critères d’éligibilité, et leurs conditions de mise en œuvre en veillant au respect des personnes prioritaires définies à l’article 4, à savoir celles qui n’ont aucun logement ou sont menacées d’expulsion sans relogement, celles qui sont logées dans des taudis, des habitations insalubres, précaires ou de fortune et celles dont les difficultés proviennent d’un cumul de difficultés financières et sociales. Il reviendra au président du conseil général et surtout au préfet, chargés de rendre public le plan, de s’assurer que ces priorités ont bien été prises en considération ;

– d’autre part, ce paragraphe indique que ces critères ne pourront reposer sur d’autres éléments que le niveau des ressources et l’importance et la nature des difficultés rencontrées par les personnes concernées.

Cet ajout vise à lutter contre l’attitude de certains départements qui ont adopté des critères inopportuns en réservant, par exemple, l’accès aux FSL aux personnes logées dans le parc privé ou dans le parc public ou encore en excluant telle ou telle catégorie de population, comme les salariés. Il permet également de se prémunir contre toute tentative de mettre en place des conditions liées à la nationalité des bénéficiaires.

On peut remarquer que plutôt que de procéder à une énumération de critères, opération qui aurait soulevé de nombreuses difficultés, le projet de loi a choisi d’encadrer les critères pouvant être utilisés afin d’empêcher les effets pervers et les excès. Cette méthode contribue à conserver une certaine souplesse quant aux conditions de mise en œuvre d’un mécanisme qui doit pouvoir s’adapter aux besoins locaux s’il veut être vraiment efficace.

Dans le même ordre d’idée, le paragraphe 3°, dispose que les aides à l’accès au logement ne peuvent être soumises à aucune condition de résidence préalable dans le département. Il s’agit ici de permettre à ceux qui arrivent dans un département de bénéficier des mêmes conditions d’accès que ceux qui y résident déjà et d’éviter que les personnes changeant de département de résidence soient, pour cette raison, privées de soutiens de ce type.

Le paragraphe 4° modifie les dispositions de la loi du 31 mai 1990 qui indiquent que les FSL prennent en charge les mesures d’accompagnement social et peuvent accorder des garanties aux associations mettant un logement à la disposition de personnes défavorisées afin de leur apporter deux précisions :

– les mesures d’accompagnement social peuvent être individuelles ou collectives ;

– elles concernent toutes les personnes bénéficiant du plan départemental qu’elles soient locataires, sous-locataires, propriétaires de leur logement ou à la recherche d’un logement.

Les mesures d’accompagnement social doivent en effet pouvoir être mises en œuvre à l’égard de toute personne rencontrant des difficultés d’insertion sociale et il n’y a pas lieu d’en limiter l’application à certaines catégories. Là encore, il s’agit d’harmoniser les conditions de mise en œuvre de la politique en faveur du logement des personnes défavorisées et d’éviter, par exemple, qu’un sous-locataire ait droit à des mesures d’accompagnement social dans un département, mais qu’il en soit exclu dans un autre.

Le paragraphe 5° remplace le dernier alinéa de l’article 6, qui prévoit que le plan définit les modalités de gestion et les conditions d’intervention du FSL dont le fonctionnement et le financement font l’objet de conventions, par trois alinéas.

Le premier d’entre eux précise que le plan doit notamment définir les modalités de saisine du FSL, que toute demande d’aide doit être instruite et que la personne qui se voit opposer un refus peut en connaître les motifs. Ces mesures, destinées à rendre plus transparent le fonctionnement du FSL et à renforcer les droits des usagers, représentent des avancées positives.

Le deuxième alinéa ajouté indique que les mesures d’accompagnement social font l’objet de conventions entre l’Etat et le département et les organismes ou associations les mettant en œuvre. Cette contractualisation doit permettre de donner plus de sécurité, plus de garanties dans le temps aux instances chargées de la mise en œuvre de ces mesures. D’après les informations communiquées au rapporteur, la durée de ces conventions pourra aller jusqu’à trois ans et donc couvrir toute la période séparant deux évaluations du plan départemental.

Le dernier alinéa ajouté dispose qu’un décret fixera le montant maximal des frais de fonctionnement des FSL. Ces derniers comprennent la gestion, le secrétariat et l’instruction des dossiers. Les frais de fonctionnement effectivement à la charge des FSL constituent tout ou partie des coûts réel de fonctionnement car une partie des coûts réels est souvent supportée par les partenaires du fonds. En moyenne, les FSL prennent en charge 70 % des coûts de fonctionnement, le reste étant supporté par les partenaires.

En moyenne les frais de fonctionnement payés par les FSL représentent 9 % de leurs dépenses annuelles totales, mais, comme le montre le tableau suivant, cette moyenne recouvre de fortes disparités.

Part des frais de fonctionnement (payés par les FSL) dans les dépenses des FSL

Part de frais de fonctionnement/
montant total des dépenses

Nombre de dpts en 1994
(sur 100 dpts)

Nombre de dpts en 1995
(sur 100 dpts)

Nombre de dpts en 1996
(sur 100 dpts)

de 0 à 5 %

24 (dont 3 nuls)

20 (dont 4 nuls)

19 (dont 4 nuls)

de 5 à 10 %

27

31

35

de 10 à 15 %

36

35

29

de 15 à 20 %

8

10

11

de 20 à 25 %

3

3

5

plus de 25 %

2

1

1

Rapportés au nombre de dossiers examinés en commission, les frais de fonctionnement représentent, en moyenne nationale, 434 francs par ménage ; si on les rapporte au nombre de ménages aidés, ils représentent 534 francs par ménage, étant entendu que le coût complet d’un dossier a été évalué à 650 francs soit, en moyenne, entre 7 % et 30 % de la valeur de l’aide attribuée.

Au vu de ces éléments, il a été jugé que les frais de fonctionnement de certains FSL étaient excessifs et c’est pourquoi le projet de loi prévoit de les encadrer par décret.

Lors de l’examen de cet article, un amendement de Mme Janine Jambu relatif aux aides accordées par les FSL, a été retiré par son auteur, celle-ci ayant exposé qu’il s’agissait de maintenir la rédaction actuelle de la loi de 1990 permettant aux FSL d’accorder des aides qui ne sont pas forcément remboursables et le rapporteur ayant indiqué que l’article 19 ne remettait pas en cause cette possibilité.

La commission a ensuite rejeté un amendement de précision de M. Alain Ferry.

Elle a rejeté un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz visant à permettre aux bénéficiaires de logements réquisitionnés d’avoir accès aux FSL et prévoyant que les FSL peuvent accorder des aides pour des travaux dans les logements sociaux, après que le rapporteur eut indiqué que les FSL sont déjà ouverts aux bénéficiaires de logements réquisitionnés et que leur intervention en faveur de travaux serait contradictoire avec l’impératif d’augmentation de leurs moyens pour faire face à leurs missions actuelles.

La commission a adopté un amendement du rapporteur rectifiant un décompte d’alinéas (amendement n° 94), puis examiné un amendement de M. Jean-Pierre Brard disposant que le bailleur dont le patrimoine a été concerné par des mesures d’accompagnement et l’organisme ayant réalisé cet accompagnement procèdent à une évaluation de l’impact de ces mesures et la communiquent aux FSL.

Mme Janine Jambu a expliqué que l’amendement mettait en place une procédure d’information indispensable au bon fonctionnement des FSL.

M. Alain Cacheux, rapporteur a considéré que ce dispositif, qui introduit une nouvelle obligation pour le bailleur, était intéressant si on le rapprochait d’un amendement proposé ultérieurement qui prévoit que les interventions réalisées par le bailleur ou l’organisme d’HLM peuvent être prises en charge par les FSL.

La commission a adopté l’amendement (amendement n° 95).

Elle a ensuite adopté un amendement de M. Daniel Marcovitch disposant que toute notification de refus d’aide des FSL doit être motivée (amendement n° 96), rendant sans objet deux amendements similaires de Mme Janine Jambu et de M. Alain Ferry.

Elle a adopté un amendement du rapporteur prévoyant qu’une gestion décentralisée des FSL peut être mise en place par l’intermédiaire des instances locales de mise en oeuvre du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées (amendement n° 97).

La commission a examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand proposant que toutes les collectivités locales puissent conclure, aux côtés de l’Etat, les conventions relatives aux mesures d’accompagnement social.

Le rapporteur s’est opposé à cet amendement qui ne s’inscrit pas dans la logique du dispositif mis en place par la loi du 31 mai 1990, laquelle repose sur une parité entre l’Etat et les départements. Rajouter, de manière systématique, toutes les autres collectivités locales dans ce dispositif serait contraire à cette logique.

M. Alfred Recours a rappelé que, dans la pratique, rien n’interdisait aux autres collectivités locales de s’associer aux activités du plan départemental.

L’amendement a été retiré par son auteur.

La commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que les actions d’accompagnement social menées par les organismes de HLM en direction de leurs locataires peuvent bénéficier d’une prise en charge par les FSL (amendement n° 98). En effet, les organismes HLM, face à la paupérisation croissante des occupants de leur parc, soulignée dans l’introduction du présent rapport, sont de plus en plus fréquemment amenés à développer des actions d’accompagnement social en direction de leurs locataires et il est logique que ces actions puissent être prises en charge par les FSL et d’éviter ainsi que leur coût soit répercuté sur l’ensemble des locataires. Le projet de loi cherche à généraliser les actions d’accompagnement social et, dans cette optique, il est normal que toutes ces actions puissent être prises en charge par les FSL, quel que soit l’organisme qui les met en œuvre.

Elle a examiné un amendement de Mme Janine Jambu précisant que le décret prévu par l’article détermine également les critères d’attribution des FSL.

Mme Janine Jambu a rappelé que ces critères sont aujourd’hui extrêmement variables selon les départements, ce qui ne permet pas de garantir une égalité de traitement. Une définition par décret permettrait d’éviter une trop grande disparité.

Le rapporteur a considéré que le souci d’harmonisation des modalités de fonctionnement des FSL, tant en ce qui concerne les frais de fonctionnement que les critères d’attribution des aides, était partagé par tous. La volonté du ministre à ce sujet est extrêmement claire. Il ne semble donc pas nécessaire d’adopter un amendement sur ce point qui, de plus, constituerait une source de rigidités contraire à l’impératif de gestion décentralisée du système.

L’amendement a été retiré par son auteur.

La commission a ensuite adopté l’article 19 ainsi modifié.

Après l’article 19

La commission a examiné un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz créant un Fonds d’aide et de garantie destiné aux propriétaires bailleurs afin de favoriser la réhabilitation des logements vacants et de garantir aux futurs locataires des logements décents.

M. Alain Cacheux, rapporteur, a constaté que les objectifs fixés à ce nouveau Fonds recouvraient très précisément la mission actuelle de l’ANAH et que ses modalités d’intervention étaient celles des FSL. La création de ce nouvel outil ne semble donc pas nécessaire. L’amendement est par ailleurs très certainement irrecevable au titre de l’article 40.

Mme Gilberte Marin-Moskovitz s’est alors déclarée prête à retirer son amendement si elle avait l’assurance que les modalités de fonctionnement des FSL seraient précisées.

L’amendement a été retiré par son auteur.

Articles 20 et 21

Régime juridique des fonds de solidarité pour le logement

Selon les dispositions des articles 5 et 6 du décret n° 90-794 du 7 septembre 1990, chaque FSL comprend une instance de décision et une instance de gestion.

L’instance de décision est chargée d’attribuer les aides financières et de prendre les décisions en matière d’accompagnement social. Elle comprend des représentants des partenaires participant au financement du fonds et au moins deux élus et deux personnes compétentes en matière d’insertion et de logement des personnes défavorisées. L’instance de gestion est soit une caisse d’allocations familiales, soit une association agréée par le préfet, soit un groupement d’intérêt public (GIP).

Dans la pratique, on dénombre :

– 70 FSL gérés par des caisses d’allocations familiales,

– 4 FSL gérés par des GIP,

– 26 FSL gérés par des associations (19 associations ont été créées spécialement à cette fin mais il y a également des associations telles les unions départementales d’associations familiales, les PACT-ARIM ou les comités interprofessionnels du logement).

Dans les associations créées spécialement ou dans les GIP le préfet et/ou le président du conseil général dirigent le conseil d’administration alors que les financeurs sont membres de l’assemblée générale. Si l’on veut bien retenir que sept associations et un GIP font assurer la gestion comptable et financière par une caisse d’allocations familiales, il est clair que ces dernières, qui sont impliquées directement ou indirectement dans la gestion de près de 80 fonds départementaux, représentent les principaux gestionnaires de FSL.

La Cour des comptes a critiqué ces modes de gestion insistant sur les ambiguïtés existant quant au statut juridique des FSL et la nature des engagements qu’ils prennent vis-à-vis des tiers. Les caisses d’allocations familiales ont également appelé de leurs voeux une clarification juridique des conditions de gestion des FSL.

Le projet de loi répond à ces demandes par ses articles 20 et 21 qui précisent que les FSL peuvent être constitués sous la forme d’un GIP et que, dans le cas contraire, c’est le plan départemental qui prévoit la composition de son instance de décision et la personne chargée de sa gestion.

Il faut souligner que ces articles prévoient un dispositif complet, à la différence du projet de loi d’orientation pour le renforcement de la cohésion sociale qui se bornait à prévoir que les FSL pouvaient prendre la forme de GIP, sans rien indiquer sur ce qu’il advenait si cette option n’était pas retenue.

L’article 20 insère donc dans la loi du 31 mai 1990, un article 6-1 prévoyant que les FSL peuvent être constitués sous la forme d’un GIP et que, dans ce cas :

– l’Etat et le département sont membres de droit du groupement et y disposent conjointement de la majorité des voix dans l’assemblée générale et le conseil d’administration ;

– la présidence du conseil d’administration est assurée alternati-vement par le préfet et le président du conseil général, à raison d’une année chacun ;

– les autres personnes morales participant au financement du fonds sont admises, sur leur demande, comme membres du groupement ;

– le groupement peut déléguer sa gestion à une caisse d’allocations familiales.

L’article 21 crée un article 6-2 précisant que si le FSL n’est pas constitué sous forme de GIP, le plan départemental doit prévoir la composition de son instance de décision et désigner la personne morale chargée d’assurer sa gestion financière et comptable qui peut être soit une caisse d’allocations familiales, soit une association agréée par le préfet. Il est enfin indiqué que, dans cette hypothèse, l’Etat et le département passent une convention avec la personne morale désignée.

Au total, ces dispositions, très inspirées de l’actuel dispositif réglementaire concernant les FSL, ne devraient pas aboutir à bouleverser les modalités de la gestion de ces organismes qui continuera à être principalement assurée par les caisses d’allocations familiales. Toutefois, l’inscription de ces éléments dans la loi devrait contribuer à renforcer la sécurité juridique de la gestion des FSL.

Après avoir rejeté un amendement de M. Patrick Devedjian prévoyant que le GIP peut également déléguer sa gestion au conseil général, la commission a adopté l’article 20 sans modification.

Après avoir rejeté un amendement de M. Patrick Devedjian prévoyant que le conseil général peut également assurer la gestion financière et comptable du Fonds, la commission a adopté l’article 21 sans modification.

Après l’article 21

La commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant que le fonds de solidarité pour le logement ne peut pas procéder au recouvrement de ses prêts destinés au maintien dans le logement d’une famille en difficulté ou aux revenus modestes et que la créance est éteinte dans un délai de trois ans à partir du jour où le prêt a été perçu par son bénéficiaire.

Mme Muguette Jacquaint a précisé qu’il s’agissait d’éviter le recouvrement, par voie judiciaire, des prêts accordés par le FSL pour le maintien dans le logement.

Mme Gilberte Marin-Moskovitz a souligné que le Trésor public, en l’absence d’annulation précise de la dette, maintenait ses poursuites.

M. Alain Cacheux, rapporteur, a fait remarquer que prévoir, dans la loi, qu’un prêt pouvait ne pas être remboursé revenait à demander que les FSL n’accordent que des subventions. Or, les modalités d’intervention des FSL peuvent prendre la forme de subventions et le problème réside, sans doute, dans le nombre des subventions accordées. Il serait donc souhaitable de reformuler cet amendement dans le cadre, plus général, d’un texte sur l’harmonisation du financement des FSL, annoncé par le ministre du logement.

Mme Janine Jambu a retiré cet amendement.

La commission a examiné un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz prévoyant, dès lors que la demande de logements sociaux est supérieure à l’offre dans le département, que les communes participent au financement du programme de réquisitions et des aides en faveur de la mise en location de logements vacants, afin de créer un nombre d’habitations à loyer modéré répondant aux besoins recensés.

Mme Gilberte Marin-Moskovitz, après avoir souligné que, par ces dispositions, les FSL deviendraient l’instrument majeur de la solidarité publique en matière de logement, a indiqué que l’amendement s’inscrivait dans une logique qui n’avait pas été retenue jusqu’à présent dans l’examen du projet de loi.

Le rapporteur a confirmé que cet amendement ne s’inscrivait pas dans la logique du texte.

La commission a rejeté l’amendement.

Article 22

Décret d’application

Cet article complète l’article 8 de la loi du 31 mai 1990 qui prévoit qu’un décret en Conseil d’Etat précise les conditions d’application des mesures concernant les plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées, afin de tenir compte de l’insertion dans cette loi de deux nouveaux articles relatifs aux modes de gestion des FSL. Ce décret, le décret du 7 septembre 1990, devra en effet être revu et on peut penser que les modifications apportées seront plus larges que la simple prise en compte des conséquences des articles 6-1 et 6-2 et découleront également de la volonté d’harmoniser les conditions d’intervention des FSL sur l’ensemble du territoire et de généraliser la durée triennale des plans départementaux.

Les débats de la commission spéciale ont abondamment abordé les inconvénients résultant de l’insuffisante harmonisation des conditions d’intervention et de fonctionnement des FSL. De nombreux intervenants ont insisté sur le caractère anormal et souvent peu supportable des différences constatées entre les départements et appelé de leurs voeux une réaction contre ce phénomène. Le rapporteur partage ces préoccupations et demande au Gouvernement d’en tenir le plus grand compte lors de l’élaboration du décret d’application de la loi Besson.

La commission a adopté deux amendements à caractère rédactionnel du rapporteur (amendements nos 99 et 100).

Elle a ensuite examiné un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz visant à compléter cet article en précisant que le décret devait également prévoir les délais maximum d’intervention et les conditions de saisine directe, par le public, des FSL.

Mme Gilberte Marin-Moskovitz a fait remarquer que l’impossibilité pour le public de saisir directement les FSL et les délais importants de réponse aux demandes d’aides dans certains départements, peuvent rendre le dispositif inopérant, en particulier pour l’accès au parc de logements privés.

M. Alain Cacheux, rapporteur, a souligné que la question des délais d’intervention relevait du décret et qu’une saisine directe par le public risquait de saturer les possibilités de réponse des FSL, notamment dans les départements les plus peuplés.

Mme Muguette Jacquaint a insisté sur l’importance de pouvoir saisir directement les FSL, les délais de réponses étant extraordinairement différents suivant les villes.

Mme Gilberte Marin-Moskovitz a regretté que tout amendement directif se heurte à la logique du projet de loi tel qu’il est défendu.

M. Alfred Recours a rappelé que si la saisine directe soulevait des difficultés, les FSL pouvaient d’ores et déjà être actionnés par l’intermédiaire d’associations, des centres communaux d’action sociale, des assistantes sociales, voire de bailleurs privés.

Après que M. Daniel Marcovitch eut fait remarquer qu’il était parfaitement possible d’interroger les services sur l’état d’avancement d’un dossier, le rapporteur a souhaité que l’amendement ne comporte que la précision des délais maximum d’intervention.

La commission a adopté l’amendement ainsi rédigé (amendement n° 101).

La commission a ensuite adopté l’article 22 ainsi modifié.

Après l’article 22

La commission a rejeté un amendement de M. Patrick Devedjian visant à aider les personnes jeunes et les chômeurs à accéder à un logement, en augmentant les aides pouvant être accordées à ces personnes par le système du 1 % logement.

Article 23

Institution d’une aide aux associations ou organismes
aidant au logement des personnes défavorisées

Cet article vise à conforter la médiation locative, à savoir le fait pour un organisme de s’interposer entre un propriétaire bailleur et un locataire soit en pratiquant la sous-location, soit en assurant la gestion de logements loués. Ces pratiques permettent de faciliter le logement des personnes défavorisées dans le parc privé puisque le propriétaire est assuré de percevoir un loyer, le risque locatif étant pris par l’organisme « médiateur ».

Comme cela a été indiqué plus haut, la sous-location, depuis le vote de la loi du 31 mai 1990, s’est beaucoup développée dans le domaine du logement des personnes défavorisées et se trouve, bien entendu, concernée par les dispositions de cet article mais sont également visées les agences immobilières à vocation sociale (AIVS), qui sont apparues plus récemment mais qui constituent également un outil utile en matière de logement de publics difficiles.

Prenant en charge le risque locatif, d’autant plus important que la population visée est socialement et financièrement fragilisée, et contribuant ainsi à la mise en œuvre du droit au logement, il apparaîtrait normal que les organismes concernés bénéficient d’une aide. Or, à l’heure actuelle aucune aide de ce type n’est prévue, étant entendu que l’on se trouve le plus souvent en dehors du champ d’application de l’aide au logement temporaire (ALT) qui, comme son nom l’indique, a pour objet d’aider au logement, à titre transitoire, des personnes défavorisées.

C’est cette lacune que cet article propose de combler en prévoyant d’instaurer une aide forfaitaire par logement destinée aux associations et organismes sans but lucratif qui pratiquent la sous-location ou la gestion immobilière de logements locatifs destinés aux personnes défavorisées à la double condition qu’ils aient été agréés par le préfet et aient conclu une convention avec l’Etat.

Comme on peut le constater ce mécanisme est très proche de celui de l’ALT puisque l’on retrouve l’idée d’une aide forfaitaire et la nécessité de conclure une convention avec l’Etat.

D’après les informations figurant dans l’étude d’impact du projet de loi, cette aide devrait s’établir à 3 000 francs par an et par logement réellement loué ; on estime que cette aide devrait concerner à terme 20 000 logements, soit un coût de 60 millions de francs en année pleine.

Le deuxième alinéa de l’article 23 précise que cette aide est exclusive de l’ALT, afin d’éviter que, pour un même logement, un organisme puisse bénéficier de deux types d’aides.

Le dernier alinéa indique que la convention entre l’Etat et les organismes fixera pour trois ans le nombre maximum de logements concernés et, chaque année, renouvelable par avenant, le montant de l’aide attribuée à l’association et qu’elle définira également les modalités d’attribution des logements.

La mise en place d’un dispositif pérenne de soutien aux instances de médiation locative est de nature à sécuriser ces dernières et à favoriser le développement d’un système contribuant au logement des personnes défavorisées.

S’agissant des organismes visés, la rédaction soulève deux difficultés :

– même si l’on peut penser que l’expression « organismes à but non lucratif » leur rend ce dispositif applicable, les centres communaux d’action sociale ne sont pas expressément mentionnés alors, par exemple, que l’article 32 du projet de loi les cite en tant que bénéficiaires de l’ALT. Afin d’éviter toute ambiguïté, il est préférable de les faire apparaître comme bénéficiaires potentiels de cette aide ;

– l’expression « associations et organismes à but non lucratif » exclut du champ d’application de cet article les unions d’économie sociale qui, fiscalement, ne sont pas des organismes sans but lucratif. Concrètement cette exclusion touche des structures, issues notamment du mouvement PACT-ARIM, qui ont adopté la forme d’union d’économie sociale, afin de clarifier leur situation comptable.

Pour régler ces deux difficultés le rapporteur a proposé à la commission un amendement faisant apparaître les centres communaux d’action sociale et les unions d’économie sociale parmi les bénéficiaires de l’aide forfaitaire.

Mme Hélène Mignon a souhaité que les centres intercommunaux soient également pris en compte et, après que le président Georges Hage se fut interrogé sur la recevabilité financière d’un tel amendement et que le rapporteur eut indiqué que sa proposition visait principalement à préciser la liste des bénéficiaires de l’aide forfaitaire instituée par cet article, la commission a adopté l’amendement ainsi modifié (amendement n° 102), rendant sans objet un amendement de M. Pierre Cardo visant à attribuer l’aide forfaitaire à toutes les associations ou organismes à but non lucratif gérant des logements réservés pour l’insertion sociale des populations prioritaires des plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées.

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand supprimant le deuxième alinéa de l’article prévoyant le non-cumul entre l’aide forfaitaire et l’aide au logement temporaire (ALT).

M. Jean-Michel Marchand a souligné que cet amendement avait pour objectif de ne pas limiter le volume des aides qui peuvent être accordées aux associations pratiquant la sous-location ou la gestion immobilière en faveur des personnes défavorisées.

Après que le rapporteur eut précisé que les deux types d’aide n’étaient exclusifs que pour un même logement mais pas pour deux types d’activité de la même association, M. Jean-Michel Marchand a retiré son amendement.

Puis la commission a examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand prévoyant que le montant de l’aide accordée aux associations devra couvrir, au minimum, leurs frais de fonctionnement.

M. Jean-Michel Marchand a fait remarquer que les auditions avaient souligné l’importance de la continuité de la mission des associations.

Le rapporteur a souligné que l’aide n’avait pas pour vocation principale de financer le fonctionnement des associations et qu’un tel dispositif risquait d’inciter ces dernières à accroître leurs frais de fonctionnement au détriment de leurs interventions en faveur des populations défavorisées.

La commission a rejeté l’amendement et adopté l’article 23 ainsi modifié.

Article 24

Extension des compétences de certains organismes d’HLM

En cohérence avec les articles 65 et 67 du projet de loi, qui prévoient respectivement la création d’une peine de confiscation du fonds de commerce applicable aux marchands de sommeil et le renforcement de la protection des occupants de logements meublés, cet article met en place un dispositif permettant de conserver dans le parc social de fait des hôtels meublés condamnés à la disparition en autorisant certains organismes d’HLM à les acquérir et à les donner en location à des organismes agréés à fins d’hébergement temporaire de personnes en difficulté.

Les éléments exposés dans le commentaire de l’article 65 montrent que le parc des hôtels meublés se contracte très rapidement, ce qui diminue l’offre de logements bon marché en milieu urbain et qu’il est donc utile de prévoir un mécanisme susceptible d’enrayer ce phénomène

Ce dispositif était prévu à l’article 23 du projet de loi d’orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, mais une fois encore, il s’intègre cette année dans un ensemble plus cohérent, notamment parce qu’il offre une possibilité de reprise des hôtels où sévissent des marchands de sommeil fermés en application de l’article 65.

Le paragraphe I de l’article 23 concerne les offices publics d’aménagement et de construction et modifie l’article L. 421-1 du code de la construction et de l’habitation. Il faut préciser qu’en vertu des dispositions de l’article L. 421-4, les offices publics d’HLM pourront également exercer cette compétence nouvelle à la condition qu’une délibération de leur collectivité locale de rattachement les y autorise. Son paragraphe II est relatif aux sociétés anonymes d’HLM et complète l’article L. 422-2 du code de la construction et de l’habitation.

La possibilité ainsi donnée aux organismes d’HLM d’acquérir et de donner en location des hôtels meublés doit permettre d’accroître les solutions de logement temporaire offertes aux personnes en grande difficulté, car leur surface financière leur permettra d’intervenir dans ce domaine avec plus d’efficacité que les associations qui apparaissent, par contre, tout à fait adaptées à la gestion locative des logements concernés.

Après avoir adopté un amendement du rapporteur rectifiant un décompte d’alinéas (amendement n° 103), la commission a examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand visant à prendre en compte les besoins des personnes en difficulté hébergées durablement dans des logements meublés, M. Jean-Michel Marchand ayant fait remarquer, en outre, que l’objectif poursuivi n’était par l’hébergement mais le relogement.

Le rapporteur a fait observer que l’article 67 du projet de loi prévoyait un dispositif protecteur pour les personnes logées dans des meublés et que cet amendement lui apparaissait, de ce fait, superflu dans un article qui, par ailleurs, ne concerne que les compétences des organismes d’HLM.

La commission a rejeté l’amendement.

La commission a alors examiné un amendement de M. Jean-Pierre Brard précisant que pour l’acquisition des hôtels, la valeur des fonds est évaluée pour une occupation conforme à la réglementation, notamment en matière d’hygiène.

Mme Janine Jambu a fait valoir que beaucoup d’hôtels étant surpeuplés, le chiffre d’affaires en est illicitement gonflé, rendant les prix d’acquisition prohibitifs.

Le rapporteur ayant rappelé que l’article 65 du projet de loi prévoyait un dispositif plus précis allant jusqu’à la confiscation du fonds, cet amendement a été retiré.

La commission a ensuite adopté un amendement de rectification d’un décompte d’alinéas présenté par le rapporteur (amendement n° 104) puis rejeté un amendement de M. Jean-Michel Marchand visant à supprimer le mot « temporaire » dans le deuxième alinéa du II de l’article.

Deux amendements de M. Jean-Pierre Brard visant respectivement à préciser que la valeur des fonds pour l’acquisition devait être évaluée pour une occupation conforme à la réglementation, notamment en matière d’hygiène et que les associations ou organismes à but non lucratif pratiquant la gestion immobilière visés à l’article 23 du projet de loi étaient habilités à acquérir des hôtels meublés ou non ont été retirés.

La commission a adopté l’article 24 ainsi modifié.

Article 25

Exonération de taxe d’habitation pour certains logements
en sous-location

Cet article modifie l’article 1408 du code général des impôts qui traite des dégrèvements d’office en matière de taxe d’habitation.

Il vise à exonérer de cette taxe les gestionnaires de foyers de jeunes travailleurs, de foyers de travailleurs migrants et des résidences-foyers, dénommés résidences sociales, que l’article R. 351-55 du code de la construction et de l’habitation caractérise comme étant destinés aux personnes éprouvant « des difficultés particulières pour accéder à un logement décent et indépendant » pour les logements situés dans ces foyers ainsi que les organismes à but non lucratif agréés par le préfet pour les logements qu’ils sous-louent à des personnes défavorisées au sens de l’article 1er de la loi du 31 mai 1990 précitée. Il faut souligner que, pour ces derniers organismes, l’agrément du préfet doit être accordé dans les conditions prévues à l’article 92-L du code général des impôts qui concerne les agréments accordés en vue d’obtenir l’exonération, pendant trois ans, de l’impôt sur le revenu, pour les produits des sous-locations consenties à des personnes défavorisées. Il convient également d’observer que les exonérations de taxe d’habitation organisées par l’article 1408 du code général des impôts ont des justifications sociales puisque sont notamment visées les personnes âgées de plus de soixante ans non imposables au titre de l’impôt sur le revenu ou les bénéficiaires du revenu minimum d’insertion. L’article 25 du projet de loi complète cette liste par la mention d’organismes pratiquant la sous-location dont l’activité en faveur du logement des personnes défavorisées se trouvera ainsi facilitée. Enfin, il faut indiquer que le coût de cette mesure est qualifié de « symbolique » par l’étude d’impact du projet de loi, que cette exonération n’est pas compensée pour les collectivités locales et que cette disposition est légèrement rétroactive puisque le paragraphe II de l’article 25 prévoit qu’elle s’applique à compter du ler janvier 1998.

La commission a adopté un amendement de M. Jean-Pierre Brard visant à substituer à l’exonération de taxe d’habitation non compensée prévue par cet article un dégrèvement compensé par l’Etat, le rapporteur ayant émis un avis favorable (amendement n° 105).

La commission a examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand visant à accorder le bénéfice du dégrèvement prévu par cet article au titre des logements loués aux personnes défavorisées et non plus seulement pour les logements qui leur sont sous-loués.

Le rapporteur, après s’être interrogé sur la conformité de cet amendement non gagé aux dispositions de l’article 40 de la Constitution, l’a jugé trop extensif.

Le président Georges Hage a déclaré cet amendement irrecevable, en application de l’article 86, alinéa 4, du Règlement.

Après avoir rejeté un amendement de M. Pierre Cardo tendant à exonérer de taxe d’habitation toutes les associations gestionnaires de logements temporaires, la commission a adopté l’article 25 ainsi modifié.

Article additionnel après l’article 25

Exonération de taxe d’habitation pour les locaux loués par des associations reconnues d’utilité publique aux personnes défavorisées

La commission a adopté un amendement de M. Daniel Marcovitch visant à exonérer de taxe d’habitation les locaux loués par des associations reconnues d’utilité publique pour héberger à titre temporaire des personnes en difficulté, le rapporteur ayant souligné que la référence aux associations reconnues d’utilité publique permettait de bien délimiter le champ de l’exonération ainsi prévue (amendement n° 106).

Article 26

Exonération du droit de bail pour les sous-locations consenties
à des personnes défavorisées

En l’état actuel de la réglementation l’article 736 du code général des impôts assujettit au droit de bail, à un taux de 2,5 %, les baux mais aussi les sous-baux. En cas de sous-location il y a donc cumul de taxation pour un même logement ce qui apparaît particulièrement inopportun dans le cas de sous-locations consenties à des personnes défavorisées, car si ces dernières ont un statut de sous-locataires, c’est précisément parce qu’elles rencontrent des difficultés financières les empêchant d’accéder directement à un logement locatif. Or il apparaît paradoxal d’imposer doublement, au titre du droit de bail, des logements destinés à des personnes en grande difficulté, alors que les logements locatifs « normaux » ne sont imposés qu’une fois.

Cette situation est d’ailleurs apparue anormale à la commission de la production et des échanges qui a l’an dernier, à l’occasion de l’examen du projet de loi relatif au renforcement de la cohésion sociale, adopté un amendement supprimant cette double taxation.

L’article 26 du projet de loi reprend cette idée et modifie à cette fin l’article 740 du code général des impôts.

Le coût annuel de cette mesure est estimé à 8,16 millions de francs, à raison de 20 000 logements d’un loyer mensuel de 1 360 francs taxés à hauteur de 2,5 %. Le paragraphe II de cet article précise qu’il s’applique à compter de la période d’imposition s’ouvrant le 1er octobre 1998, cette formulation découlant du fait que les droits concernés sont fractionnés en autant de paiements que le bail comporte de périodes.

Un amendement de M. Jean-Michel Marchand visant à étendre le champ d’application de l’article 26 aux locations consenties aux personnes défavorisées et non plus seulement aux sous-locations a été déclaré irrecevable par le président Georges Hage, au regard de l’article 40 de la Constitution.

La commission a adopté l’article 26 sans modification.

Article 27

Modification des règles relatives aux conditions de versement
de l’aide personnalisée au logement

L’article L. 351-3-1 du code de la construction et de l’habitation, inséré dans le code par l’article 93 de la loi de finances pour 1995 (loi n° 94-1162 du 29 décembre 1994) réglemente les conditions de versement de l’aide personnalisée au logement (APL).

Alors que jusqu’alors l’APL était versée dès le premier mois de paiement du loyer, la majorité précédente a décidé, en 1994, de mettre en place un mois de carence puisque désormais l’APL est due à partir « du premier jour du mois civil suivant celui au cours duquel les conditions d’ouverture du droit sont réunies », c’est-à-dire à compter du deuxième mois de paiement du loyer.

L’article L. 351-3-1 prévoit deux exceptions à ce principe :

– les occupants de logement situés dans les foyers de jeunes travailleurs ou de certains logements foyers continuent à percevoir l’APL dès le premier mois de paiement du loyer ;

– la continuité du droit à une aide au logement doit être assurée, ainsi, par exemple, si une personne bénéficiant d’une allocation de logement déménage dans un logement ouvrant droit à l’APL, cette dernière lui est versée dès le premier mois du paiement du loyer.

Si le législateur a prévu la continuité du droit à une aide au logement entre les allocations de logement et l’aide personnalisée au logement, cette continuité ne concerne pas les personnes accédant à un logement ouvrant droit à l’APL après avoir été hébergées par une association dont l’un des objets est l’insertion ou le logement des personnes défavorisées et qui bénéficient de l’aide au logement temporaire (ALT) prévue à l’article L. 851-1 du code de la sécurité sociale.

C’est cette situation que propose de modifier l’article 27 du projet de loi qui vise à assurer la continuité du versement d’une aide destinée au logement à des personnes qui bénéficiaient indirectement d’une telle aide par le biais de l’ALT et qui complète à cette fin l’article L. 351-3-1 précité.

Pour les personnes logées par un organismes bénéficiant de l’ALT, il est donc proposé de supprimer le mois de carence dans le versement de l’APL, qui sera due à compter du premier mois de paiement du loyer. On estime que cette mesure concerne 20 000 personnes et qu’elle aura, en année pleine, un coût de 20 millions de francs dont 10 à la charge des régimes sociaux et 10 à celle du budget de l’État.

Le rapporteur ne peut qu’approuver une disposition supprimant l’une des conséquences les plus choquantes du mois de carence dans le versement de l’APL, mais il considère qu’il est nécessaire de revenir totalement sur cette mesure socialement injustifiée mise en place par la majorité précédente par un amendement introduisant un article additionnel après l’article 27 et visant à rétablir le versement de l’APL dès le premier mois de paiement du loyer afférent au logement ouvrant droit à cette aide.

La commission a adopté l’article 27 sans modification.

Article additionnel après l’article 27

Calendrier relatif à l’APL

Dans le cadre de l’article 93 de la loi n° 94-1162 du 29 décembre 1995 portant loi de finances pour 1995, les modalités de versement de l’APL ont été alignées sur celles afférentes aux allocations de logement, allocation de logement familiale (ALF) et allocation de logement sociale (ALS), et de manière plus générale afférentes aux prestations familiales, avec un délai dit de carence d’un mois.

Suivant la formule consacrée, l’APL n’est ainsi due qu’à partir du premier jour du mois civil suivant celui au cours duquel les conditions d’ouverture du droit sont réunies.

Cette situation est préjudiciable à bien des égards, s’agissant de l’exercice concret du droit au logement par les personnes en difficulté ou disposant de revenus modestes.

D’une part, elle impose soit un effort important aux personnes lors de leur installation dans un logement en leur faisant supporter un loyer à taux plein alors même qu’elles sont dans l’obligation de supporter les frais de premier équipement du foyer, soit le recours à des aides diverses obtenues à la suite de démarches et de procédures nécessairement longues et venant en diminution des autres aides au logement. D’autre part, elle introduit une inégalité dans le traitement des locataires, dans la mesure où ceux qui peuvent attendre quelques jours avant d’entrer dans le logement ou peuvent régler une fraction de loyer pour le mois précédent l’installation, peuvent conclure un bail quelques jours avant la fin du mois et bénéficier, en contrepartie, du versement de l’APL pour le premier mois d’occupation pleine du logement.

Enfin, on observera que le développement de pratiques tendant à conclure des baux quelques jours avant la fin du mois serait susceptible de réduire à néant l’effet de cette mesure d’économie.

Une modification du dispositif actuel doit donc être envisagée.

Dans le cadre d’une discussion commune, la commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu tendant à supprimer le délai de carence pour le versement de l’APL lors de l’entrée dans un logement et à maintenir le versement de cette aide en cas d’impayé pour les locataires de bonne foi, ainsi qu’un amendement du rapporteur visant à préciser le calendrier du versement de l’APL en début de période pour l’aligner sur celui des loyers versés par le locataire. Le président Georges Hage a observé que ces amendements posaient un problème de recevabilité au regard de l’article 40 de la Constitution. Mme Janine Jambu a retiré son amendement au profit de celui du rapporteur, que la commission a adopté (amendement n° 107).

Article additionnel après l’article 27

Maintien de l’APL aussi longtemps que le locataire est dans les lieux

Actuellement, les règles relatives au versement de l’APL, établies au niveau réglementaire, dans le cadre de l’article R. 351-30 du code de la construction et de l’habitation et de la circulaire n° 92-77 du 21 octobre 1992 relative au fonctionnement de la section départementale des aides publiques au logement du conseil départemental de l’habitat, permettent dans certains cas la suspension du versement de l’APL alors que le locataire ou, après résiliation du bail, l’ancien locataire est toujours dans les lieux et ne paie ni son loyer ni les charges qui lui incombent.

Ces règles correspondent à l’application du principe général des aides personnelles au logement selon lequel l’aide n’est due que si le bénéficiaire acquitte réellement une charge de logement, mais dont la portée est très atténuée s’agissant de l’APL puisque l’objectif de la SDAPL, dont le rôle est prévu au niveau législatif dans le cadre de l’article L. 351-14 du code de la construction et de l’habitation, est d’assurer le maintien de cette aide.

De manière plus précise, et pour l’essentiel, le versement de l’APL n’est pas maintenu :

– lorsque le locataire ne reprend pas le paiement du loyer, alors qu’un plan d’apurement de la dette locative, présenté dans les six mois suivant le renvoi du dossier au bailleur pour sa mise au point, a été approuvé ;

– lorsque le plan n’est pas respecté ou lorsqu’un nouvel impayé est constitué selon les critères propres à ce dispositif, avec trois termes nets consécutifs totalement impayés ou une dette équivalente à deux fois le montant brut du loyer et des charges ;

– lorsque, aucun plan n’ayant été présenté dans le délai de six mois précédemment évoqué ou le plan présenté n’ayant pas été approuvé, la SDAPL a décidé de suspendre cette aide ainsi que de ne pas saisir un dispositif d’aide aux impayés ;

– lorsque, aucun plan d’apurement n’ayant été présenté, un dispositif d’aide aux impayés, notamment le FSL, a été saisi et qu’un nouvel impayé est constaté malgré l’aide mise en place ;

– lorsque, le FSL ayant été directement saisi en vue d’une aide, un nouvel impayé est constaté malgré l’aide mis en place ;

– lorsque la demande d’aide est rejetée.

Des dispositions spécifiques sont également prévues pour les cas de surendettement.

Le fonctionnement de ce mécanisme est donc étroitement dépendant du comportement du locataire, soit qu’aucune aide ne soit accordée pour cette raison, soit que sa défaillance réduise à néant la portée des efforts opérés.

Ainsi le bailleur peut être conduit à pâtir des résultats d’une procédure longue et complexe qu’il ne maîtrise pas. Le principe d’équité devrait pourtant conduire au maintien du versement de ces aides aux bailleurs sociaux qui remplissent une mission essentielle et contribuent à l’exercice du droit au logement. Ce maintien permettrait également d’éviter de reporter sur les autres locataires, qui s’acquittent régulièrement de leurs charges, avec les sacrifices que cela représente et un sens du devoir conforme aux principes précédemment évoqués en introduction, les charges correspondantes.

C’est pourquoi, il revient au législateur de modifier cette situation et de prévoir le maintien de l’APL tant que l’occupant reste dans les lieux.

Dans ce but, la commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à préciser les conditions dans lesquelles l’APL cesse d’être versée en cas de résiliation du bail, Mme Muguette Jacquaint s’étant déclarée favorable à l’amendement et ayant insisté sur la nécessité de maintenir l’APL dès lors que le locataire rencontre des difficultés pour acquitter son loyer (amendement n° 108).

Article additionnel après l’article 27

Coordination

En conséquence des deux articles additionnels précédemment adoptés, une modification des termes selon lesquels la SDAPL intervient en matière de maintien du versement de l’APL s’impose.

La commission a adopté un amendement du rapporteur en ce sens (amendement n° 109).

Après l’article 27

La commission a examiné un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz visant à permettre aux personnes sans domicile fixe et à certaines catégories de personnes ne bénéficiant pas des aides au logement, de recevoir et de capitaliser l’allocation de logement sur un compte bloqué afin de pouvoir mobiliser les sommes correspondantes dès leur entrée dans un logement.

Son auteur a souligné que cette mesure, suggérée par des associations d’aides aux personnes en difficulté était destinée à adresser le message selon lequel la société ne se résignait pas à leur situation.

Le rapporteur, après avoir souligné combien l’idée était séduisante, a rappelé qu’une telle disposition était prématurée car elle allait à l’encontre du principe de base des aides au logement liant l’octroi d’une prestation à l’occupation d’un logement.

La commission a rejeté cet amendement.

Section 2

Accroissement de l’offre de logement

Avant l’article 28

La commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Brard visant à revenir sur les modifications apportées à la loi d’orientation pour la ville par l’ancienne majorité qui permettent notamment à certaines communes d’échapper à l’obligation de construire des logements sociaux en versant une contribution.

Mme Janine Jambu a souligné que l’objet de cet amendement était de contraindre l’ensemble des communes à respecter l’obligation de construction de logements sociaux.

Le rapporteur a estimé qu’il était nécessaire de promouvoir une répartition équilibrée des logements sociaux sur tout le territoire si l’on souhaitait lutter contre l’exclusion. Un projet de loi réformant la loi d’orientation pour la ville est certes prévu mais il serait néanmoins opportun de saisir l’occasion offerte par le présent projet de loi pour adresser un signal fort au Gouvernement sur ce point. C’est précisément l’objet d’un amendement ultérieur relatif aux pénalisations financières, amendement qui paraît préférable à une démarche consistant à réécrire l’ensemble des dispositions de la loi d’orientation pour la ville.

L’amendement a été retiré ainsi qu’un amendement du même auteur visant à augmenter les taux de contribution financière due par les communes qui ne construisent pas de logements sociaux.

Article 28

Mesures visant à faciliter la réalisation de logements destinés
aux personnes défavorisées

Cet article, qui reprend les dispositions de l’article 20 du projet de loi d’orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, modifie deux mécanismes prévus par le code de l’urbanisme afin de faciliter la réalisation de logements locatifs destinés aux personnes défavorisées.

Le paragraphe I concerne l’article L. 123-2-1 inséré dans le code de l’urbanisme par l’article 29 de la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l’habitat et qui prévoit que les plans d’occupation des sols (POS), « peuvent ne pas imposer » la réalisation d’aires de stationnement lors des opérations concernant la réalisation de logements d’insertion. Cette disposition vise à lever un obstacle au développement de ce type de logements souvent entravé par le fait que de nombreux POS lient l’obtention d’un permis de construire à la réalisation d’aires de stationnement et renchérissent ainsi le coût des logements d’insertion. De fait, dans le centre des villes se situant dans des zones tendues, cette exigence peut aboutir à une augmentation très significative du prix des logements d’insertion. A un moment où la multiplication de ces derniers est recherchée par la majorité, notamment à travers la mise en place des PLA d’intégration et des PLA à loyer minoré, il paraît logique de chercher à accroître l’efficacité de l’article L. 123-2-1 en prévoyant que l’obligation de réaliser des parkings ne sera pas applicable aux permis de construire afférents à la construction, l’acquisition et l’amélioration de logements locatifs destinés aux personnes défavorisées délivrés avant le premier janvier 2003.

Dans le même esprit le paragraphe II insère dans l’article 112-2 du code de l’urbanisme, relatif au versement pour dépassement du plafond légal de densité (PLD), un alinéa indiquant que les travaux afférents aux logements locatifs construits avec le concours financier de l’État en application du 3° de l’article L. 351-2 du code de la construction et de l’habitation (qui concerne les PLA acquisition-amélioration), destinés aux personnes défavorisées et autorisés par des permis de construire délivrés entre la date de publication de la loi et le 31 décembre 2002 sont dispensés de ce versement.

Rappelons que le versement pour dépassement du PLD concerne environ 233 communes, est égal à la valeur du terrain dont l’acquisition serait nécessaire pour que la densité de la construction n’excède pas le PLD et que son produit est réparti entre la commune et le département, qui perçoivent respectivement 75 % et 25 % des sommes acquittées à ce titre. En 1994, cette taxe d’urbanisme a rapporté globalement 687,5 millions de francs.

Le paragraphe III modifie deux décomptes d’alinéas aux articles L. 112-1 et L. 112-3 du code de l’urbanisme afin de tenir compte de l’adjonction d’un alinéa supplémentaire dans l’article L. 112-2 par le paragraphe II.

On peut s’étonner que l’exonération du versement pour dépassement du PLD des logements locatifs destinés aux personnes défavorisées, n’ait pas été étendue à une contribution d’urbanisme semblable, à savoir le versement pour dépassement du coefficient d’occupation des sols (COS).

Ce versement, égal à la valeur de la surface de terrain supplémentaire qui aurait été nécessaire pour respecter le COS, est organisé par les articles L. 332-1 et suivants du code de l’urbanisme. Il est perçu au profit de la commune ou du groupement de communes ayant compétence en matière d’urbanisme. En 1994, 255 communes ont bénéficié de ce produit fiscal, pour un montant total de 254 millions de francs. La proximité du versement pour dépassement du PLD et du versement pour dépassement du COS a d’ailleurs été reconnue par le code de l’urbanisme qui, dans son article 127-1, exonère de ces deux contributions certaines constructions sociales. La commission de la production et des échanges avait adopté, lors de l’examen du projet de loi d’orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, un amendement, insérant dans l’article L. 332-1 du code de l’urbanisme, un alinéa permettant d’exonérer pendant cinq ans les logements locatifs destinés aux personnes défavorisées de la participation pour dépassement de COS et la reprise de cet amendement paraît souhaitable.

Lors de l’examen de ces dispositions, la commission a tout d’abord examiné deux amendements de suppression de l’article présentés par Mme Janine Jambu et par M. Patrick Devedjian.

Mme Janine Jambu a estimé que l’article 28 prévoyait une discrimination inopportune en supprimant l’obligation de réalisation d’aires de stationnement lors de la construction ou de l’acquisition de logements locatifs destinés aux personnes défavorisées. En effet, même si ces personnes ne disposent pas d’une automobile au moment où elles entrent dans ce type de logement, elles sont susceptibles d’en acquérir une par la suite.

M. Daniel Marcovitch a souligné que l’obligation de construction de parkings devait en tout état de cause être maintenue pour les logements situés dans des zones mal desservies par les transports en commun.

M. Jean Le Garrec s’est interrogé sur l’opportunité des dispositions de l’article 28.

Le rapporteur a souligné que l’article 28 répondait à un souci de souplesse, dans la mesure où le coût de la réalisation de places de parking était très élevé lorsque la densité de l’environnement imposait la construction d’un parking souterrain et que les places en question étaient généralement sous-utilisées. Il y a par ailleurs lieu de rappeler que la réglementation existante autorise déjà les organismes HLM à différer la réalisation de la moitié des places de parking obligatoires.

M. Jean-Michel Marchand a souligné que, si l’obligation de réalisation de places de parking pouvait être maintenue pour les constructions neuves, il était peut être envisageable qu’elle soit supprimée pour les réhabilitations d’immeubles existants. Cependant, le fait que l’automobile soit pour certaines familles un outil d’insertion indispensable conduit à approuver la suppression totale de ces dispositions.

Mme Muguette Jacquaint, après avoir souligné qu’il n’était pas acceptable de paraître considérer que certaines personnes ne seraient jamais en mesure d’acquérir une automobile, a souligné que cet amendement devrait être complété par un amendement supprimant l’obligation de louer un parking pour les personnes ne possédant pas d’automobile.

Le président Georges Hage s’est déclaré hostile à toute forme de prédétermination sociale.

Le rapporteur a souligné qu’il restait pour sa part favorable à ces dispositions mais qu’en tout état de cause les dispositions positives prévues par les paragraphes II et III de l’article devaient être maintenues et a suggéré de transformer l’amendement en amendement de suppression du paragraphe I.

L’amendement, modifié dans le sens souhaité par le rapporteur, a été adopté par la commission (amendement n° 110) rendant ainsi sans objet :

– un amendement de Mme Janine Jambu exonérant les personnes ne possédant pas de véhicule de l’obligation de prendre en location une place de stationnement ;

– un amendement de M. Daniel Marcovitch limitant le champ d’application de l’amendement aux centres urbains faisant l’objet d’une desserte régulière par les transports en commun ;

– deux amendements de M. Jean-Michel Marchand limitant le champ d’application de l’article 28 aux logements acquis ou réhabilités avec l’aide de l’Etat.

La commission a adopté un amendement de rectification d’un décompte d’alinéas présenté par le rapporteur (amendement n° 111).

La commission a également adopté un amendement du rapporteur visant à exonérer la réalisation de logements d’insertion du versement pour dépassement du coefficient d’occupation des sols (amendement n° 112), puis l’article 28 ainsi modifié.

Article additionnel après l’article 28

Dissociation de la location du logement de la location
de l’aire de stationnement

La commission a examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand visant à dissocier la location de l’aire de stationnement de la location du logement.

M. Jean-Michel Marchand a souligné la nécessité de casser le « chaînage » qui conduit à contraindre le locataire d’un logement à louer également un parking.

Mme Véronique Neiertz a souligné qu’il ne devrait pas être légal de lier la vente ou la location de deux produits différents.

Mme Janine Jambu a souhaité cosigner cet amendement, qui avait le même objectif qu’un de ses amendement précédemment devenu sans objet.

Après que le rapporteur eut fait observer qu’avec cet amendement les bailleurs n’auraient plus la certitude de pouvoir louer des parkings que la loi leur faisait obligation de réaliser et que, par ailleurs, sa rédaction lui paraissait soulever des difficultés, l’amendement a été adopté par la commission (amendement n° 113).

Article additionnel après l’article 28

Exonération des revenus fonciers des logements
concernés par un bail à réhabilitation

Si le projet de loi comporte, dans ses articles 28 à 32, un certain nombre de mesures visant à accroître l’offre de logements adaptés aux besoins des personnes défavorisées en exonérant ces derniers d’un certain nombre d’obligations ou d’impositions découlant du code de l’urbanisme ou du code général des impôts, en instaurant une taxe sur les logements vacants et en modernisant le régime de la réquisition, il ne prévoit aucune mesure pour relancer le bail à réhabilitation.

Cet oubli est étonnant car ce mécanisme, régi par les articles L. 252-1 à L. 252-4 du code de la construction et de l’habitation est concerné par deux séries de dispositions du projet de loi : celles qui visent à accroître l’offre de logements mais également celles qui procèdent à l’actualisation de la loi du 31 mai 1990, puisque le bail à réhabilitation a été créé par l’article 11 de ce texte.

Le bail à réhabilitation est un contrat par lequel un organisme d’HLM, une société d’économie mixte, une collectivité territoriale ou un organisme agréé dont l’un des objets est de contribuer au logement des personnes défavorisées prend à bail un logement, s’engage à réaliser les travaux d’amélioration propres à permettre sa mise en location et à le louer. A l’issue du bail, dont la durée minimale est de douze ans, les améliorations réalisées bénéficient au bailleur sans indemnisation. Il s’agit donc d’un mécanisme visant à inciter les propriétaires privés à mettre en location des logements vacants ou des logements dont ils peuvent mal assumer la gestion locative. Or ce dispositif fonctionne mal puisque durant ses cinq premières années d’application (les derniers chiffres communiqués au rapporteur remontent, en effet, à 1995), il n’a été utilisé que dans 54 départements et n’a concerné que 1 007 logements.

L’examen des chiffres de 1995 montre que :

– dans l’immense majorité des cas (92,7 % des logements) les preneurs à bail sont des associations,

– 82,8 % des logements ont été réhabilités dans le cadre de programmes sociaux thématiques (PST) de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat.

L’échec de ce mécanisme s’explique notamment par un régime fiscal inadapté et afin de lever ce blocage le rapporteur a décidé de proposer à la commission trois amendements qui, l’an dernier, avaient fait l’objet d’une approbation unanime de la commission de la production et des échanges.

Le rapporteur considère que l’adoption simultanée de ces trois amendements constituerait un signe fort envoyé par le législateur aux partenaires concernés par le bail à réhabilitation et, en particulier, aux propriétaires.

Le premier de ces amendements vise à exonérer des revenus fonciers les loyers et prestations de toute nature perçus par le bailleur, ainsi que les travaux réalisés par le preneur et qui, conformément à l’article L. 252-1 du code de la construction et de l’habitation, bénéficient au bailleur à l’issue du bail. En rendant le bail à réhabilitation neutre au regard de l’impôt sur le revenu, cette mesure lève un des principaux obstacles recensés, puisque la sortie du bail entraîne, pour l’heure, des conséquences fiscales négatives pour le bailleur, qui se voit, notamment, réclamer des contributions liées aux travaux réalisés par le preneur. Elle devrait donc constituer une incitation réelle à recourir au bail à réhabilitation.

La commission a adopté cet amendement (amendement n° 114).

Article additionnel après l’article 28

Exonération de la taxe de publicité foncière des logements
concernés par un bail à réhabilitation.

Les baux à réhabilitation, comme tous les baux de longue durée publiés au fichier immobilier sont soumis à la TPF au taux de 0,6 % sur le prix augmenté des charges pour toute la durée du bail. Les départements peuvent exonérer les baux à réhabilitation du paiement de la TPF en application de l’article 1594 J du code général des impôts, mais seuls quinze d’entre eux ont utilisé cette faculté et il paraît donc utile de généraliser cette exonération.

La commission a adopté un amendement du rapporteur exonérant de la taxe de publicité foncière les logements faisant l’objet d’un bail à réhabilitation et un amendement identique de M. Pierre Cardo (amendement n° 115).

Article additionnel après l’article 28

Exonération des droits de mutation à titre gratuit
des logements concernés par un bail à réhabilitation

La commission a adopté un amendement du rapporteur exonérant des droits de mutation à titre gratuit les logements faisant l’objet d’un bail à réhabilitation et un amendement identique de M. Pierre Cardo (amendement n° 116).

Article 29

Modifications des conditions d’exonération de la taxe foncière
sur les propriétés bâties

Cet article vise à conforter la situation financière des associations participant au logement des personnes défavorisées, en facilitant leur accès à l’exonération de quinze ans de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements qu’elles ont acquis.

Le paragraphe I complète l’article 1384 A du code général des impôts afin de garantir la prise en compte des prêts accordés au titre de la participation des employeurs à l’effort de construction dans les conditions d’appréciation du financement des opérations de construction réalisées par des associations agréées.

De fait ces dernières, lorsqu’elles construisent des logements sociaux, et on peut penser que la mise en place du PLA à loyer minoré et du PLA d’intégration va multiplier ces opérations, ne peuvent bénéficier des prêts sur 32 ans accordés aux autres catégories d’opérateurs par la Caisse des dépôts et consignations, car cette dernière considère, à juste titre, que le statut associatif n’offre pas des garanties suffisantes pour des prêts à si long terme. Pour financer ces opérations, les associations ont donc eu recours à d’autres types de financement et, notamment, à des prêts consentis par le système du 1 % logement.

Or, ce mode de financement les empêche de bénéficier de l’exonération de quinze ans de taxe foncière car l’article 1384 A du code général des impôts réserve cette dernière aux opérations de construction neuve financées à plus de 50 % à l’aide des prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations.

L’état actuel de la réglementation pénalise donc doublement les associations qui construisent des logements sociaux : non seulement elles bénéficient de modes de financement moins intéressants que, par exemple, les organismes d’HLM mais, de plus, elles ne peuvent bénéficier pour cette raison, de l’exonération de la taxe foncière.

Ce paragraphe répare cette injustice et il faut signaler que l’enjeu de ces dispositions est important puisque, d’après les chiffres communiqués au rapporteur par le mouvement PACT-ARIM, pour les 6 700 logements appartenant à ce mouvement, la taxe foncière sur les propriétés bâties représente plus de 12 % du montant des loyers encaissés.

La commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Brard visant à étendre les dispositions du I de cet article aux opérations d’acquisition-amélioration destinées à faciliter le logement des personnes défavorisées.

Le rapporteur a considéré que le terme de « subvention pour la construction » utilisé par l’article comprenait non seulement la construction de logements neufs, mais également les acquisitions pour améliorations. L’amendement n’est donc pas utile.

L’amendement a été retiré par Mme Muguette Jacquaint.

Le paragraphe II indique que la mesure prévue au paragraphe I s’applique aux constructions achevées à compter du 25 mars 1998, date du Conseil des ministres qui a adopté le projet de loi et qui a rendu publique cette disposition afin d’éviter tout effet d’ « attente » lié à l’entrée en vigueur de la loi.

Le paragraphe III étend le bénéfice de l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties aux logements financés dans les conditions prévues aux 3° et 5° du code de la construction et de l’habitation, à savoir aux logements sociaux réalisés à l’aide de PLA acquisition-amélioration et aux logements-foyers de jeunes travailleurs et aux logements-foyers assimilés, et insère dans ce but un article 1384 C dans le code général des impôts.

De manière assez surprenante, le bail à réhabilitation a été, ici encore, oublié et demeure soumis à une exonération facultative pouvant être décidée par les collectivités territoriales concernées.

Par cohérence avec les mesures introduites après l’article 28, la commission a adopté un amendement du rapporteur étendant aux logements faisant l’objet d’un bail à réhabilitation l’exonération de quinze ans de la taxe foncière sur les propriétés bâties (amendement n° 117). M. Jean Le Garrec a souligné l’intérêt mais aussi le caractère coûteux de ce dispositif.

Elle a également adopté un amendement du rapporteur accordant la même exonération aux logements acquis par des associations ou organismes à but non lucratif et améliorés à l’aide de subventions de l’ANAH en vue de leur location à des personnes défavorisées (amendement n° 118). Cette mesure est particulièrement bienvenue dans le cadre d’un projet de loi visant à améliorer les conditions de logement des personnes défavorisées puisque le parc concerné connaît une occupation très sociale. Ainsi, concernant les logements dépendant du mouvement PACT-ARIM, 35 % des locataires concernés bénéficient des minima sociaux et 83 % d’entre-eux ont des revenus inférieurs à 60 % du plafond de ressources PLA.

Le paragraphe IV indique que les dispositions du paragraphe précédent s’appliquent aux logements acquis à compter du 1er janvier 1998. Cette mise en application rétroactive s’explique par le souci d’éviter un blocage des opérations lié à l’attente de l’entrée en vigueur de cet avantage fiscal. Toutefois, le nombre de logements concernés étant plus important que celui touché par le dispositif prévu au paragraphe I, il n’a pas été jugé possible de prévoir une mise en application en cours d’année et c’est pourquoi la date du 1er janvier 1998 a été retenue.

La commission a adopté à ce paragraphe un amendement du rapporteur, étant la conséquence d’un amendement précédemment adopté (amendement n° 119).

Le paragraphe V tire les conséquences de l’extension du champ d’application de l’exonération de quinze ans de la taxe foncière sur les propriétés bâties en supprimant l’exonération facultative, sur délibération de chacune des trois collectivités territoriales concernées, devenue inutile en raison de la mise en place d’une exonération générale et permanente.

La commission a adopté l’article 29 ainsi modifié.

Après l’article 29

La commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu disposant que l’Etat peut affecter des terrains appartenant à une commune à la construction de logements sociaux en désignant l’organisme HLM chargé de construire et de gérer ces logements.

M. Alain Cacheux, rapporteur, a souligné que cet amendement posait en fait le problème du droit de préemption dont la réglementation mérite effectivement d’être revue. Cette réforme trouverait néanmoins beaucoup plus sa place dans la prochaine loi sur l’habitat que dans le présent texte. Le dispositif proposé pose, d’autre part, un certain nombre de problèmes. On peut notamment penser qu’il sera difficile de trouver des aménageurs acceptant d’intervenir dans une commune alors que le maire est opposé à l’opération locative sociale envisagée.

M. Alfred Recours a également considéré que l’affectation par l’Etat de terrains appartenant aux communes posait un certain nombre de problèmes juridiques qu’il revenait à la loi sur l’habitat de résoudre. Il faudrait pour le moins prévoir que l’Etat devienne propriétaire des terrains avant de les affecter.

L’amendement a été retiré par son auteur.

Article 30

Création d’une taxe sur les logements vacants

Cet article, l’un des plus médiatisés du projet de loi, met en place un système d’imposition des logements vacants et insère, à cet effet, un article 232 dans le code général des impôts comprenant huit paragraphes.

L’instauration d’une telle taxe faisait l’objet de débats depuis plusieurs années et était, en particulier, réclamée par le monde associatif.

La vacance constitue en effet un phénomène choquant dans un contexte où le nombre des personnes mal logées ou sans-abri est important. Si certaines vacances sont indépendantes de la volonté des propriétaires et, à ce titre, peuvent être considérées comme normales, il n’en va pas de même d’autres types de vacances et, notamment, celles qui résultent d’une intention spéculative ou découlent d’un manque d’intérêt d’un propriétaire quant à son bien. C’est contre ce type de vacances qu’entend lutter le projet de loi en créant une taxe sur les logements inoccupés dont l’objectif est à la fois d’inciter à la remise sur le marché de tels logements et de taxer ceux qui, sans raison valable, s’obstinent à maintenir leur logement vide.

On peut en effet espérer que l’annonce d’une telle mesure amènera certains propriétaires à tout faire pour remettre leurs logements inoccupés sur le marché et, notamment, ceux qui, dans l’attente d’une utilisation éventuelle d’un logement, le laissent vide alors qu’il pourrait être mis en location, ou même vendu.

Par ailleurs, il est tout à fait normal que ceux qui conservent un logement vide dans l’attente d’une amélioration de la conjoncture leur permettant d’en tirer un meilleur prix soit à la vente, soit à la location payent à la société, une contribution. On estime en France à 2,2 millions le parc de logements vacants et, sur ce total, à 500 000 ou 600 000 le nombre de logements susceptibles d’être mobilisés par la mise en place de dispositifs appropriés. En moyenne nationale, le taux de vacance était de 7,87 % en 1996, de 8,82 % dans les communes centres des agglomérations et de 9,35 % à Paris. Si ces chiffres sont relativement stables depuis quelques années, M. le secrétaire d’État au logement a rappelé, lors de son audition par la commission spéciale, que la quantité de logements vacants à Paris est aujourd’hui proportionnellement plus importante qu’en 1954, ce qui devrait inciter à la modération certains des opposants les plus farouches à ce dispositif qui, en exagérant son impact, risquent de déclencher chez les propriétaires un mouvement de panique tout à fait hors de proportion eu égard aux caractéristiques de la mesure proposée. Dans une telle hypothèse, il serait particulièrement mal venu de reprocher aux initiateurs d’une mesure justifiée et raisonnable d’avoir déclenché des réactions négatives chez les propriétaires, alors que les responsabilités réelles seraient à rechercher chez ceux qui, refusant d’examiner avec sérénité et objectivité les dispositions du projet de loi, ont, face à l’expression « taxe sur la vacance », des réactions pavloviennes, les amenant à développer un discours partisan et sans nuance mettant en avant des appréciations définitives, comme « inacceptable », qui montrent bien que toute discussion est impossible. Le rapporteur condamne ce genre d’attitudes et tient, par quelques remarques, à ramener la taxe sur la vacance, au rôle qui est le sien dans la politique gouvernementale, à savoir un rôle utile mais qui ne doit en rien être exagéré.

Tout d’abord la taxe sur la vacance n’est qu’un des éléments mis en place pour mobiliser les logements inoccupés. Dès son arrivée au pouvoir, la nouvelle majorité a augmenté les crédits de l’ANAH et elle a confirmé cette orientation lors du vote du budget ; elle a ensuite accepté le vote d’une proposition de loi de l’opposition autorisant les organismes d’HLM à intervenir dans le privé pour remettre en location des logements vides et, enfin, le projet de loi comprend de nombreuses mesures destinées à faciliter la réalisation des opérations d’acquisition-amélioration qui constituent un moyen de lutter contre la vacance. Au surplus, la commission spéciale a renforcé ces dispositions, notamment, en adoptant plusieurs amendements destinés à relancer le bail à réhabilitation. La taxe instaurée par l’article 30 n’est donc, au même titre que la réquisition, qu’un élément d’une politique globale.

Ensuite, le dispositif proposé est équilibré : son application est limitée aux zones où la situation du logement est tendue, il ne concernera pas les cas de vacance indépendants de la volonté des propriétaires et il aura, pour ceux qui y seront soumis, un coût moindre que la mesure qui aurait consisté à supprimer l’exonération de taxe d’habitation dont bénéficient les logements vacants. Le fait qu’à cette solution ait été préférée la mise en place d’une taxe globalement moins dissuasive, montre bien que, dans cette affaire, la majorité considère cette taxe essentiellement comme un instrument pédagogique destiné à faire prendre conscience à certains propriétaires qui, malgré l’existence d’un important dispositif d’aides, laissent leur logement inoccupés de la nécessité de modifier leur attitude.

Ces observations liminaires étant faites, il convient maintenant d’analyser le dispositif proposé.

Le paragraphe I de l’article 232 inséré dans le code général des impôts par l’article 30 crée, à compter du 1er janvier 1999, une taxe annuelle sur les logements vacants dans les agglomérations de plus de deux cent mille habitants où existe un déséquilibre entre offre et demande de logements caractérisé par un nombre élevé de demandeurs par rapport au parc locatif et par une proportion élevée de logements vacants. C’est un décret qui fixera la liste des communes concernées, étant entendu que l’étude d’impact du projet de loi précise que les zones retenues seront « calquées sur des listes de communes déjà établies pour la réglementation des rapports locatifs », expression qui renvoie implicitement à la liste des communes concernées par le décret dit de « blocage des loyers », renouvelé tous les étés depuis 1989.

29 agglomérations sont potentiellement concernées par ce dispositif. Il s’agit de : Paris, Lyon, Marseille-Aix-en-Provence, Lille, Bordeaux, Toulouse, Nice, Nantes, Toulon, Grenoble, Strasbourg, Rouen, Valenciennes, Antibes-Cannes-Grasse, Nancy, Lens, Saint-Etienne, Tours, Béthune, Clermont-Ferrand, Le Havre, Montpellier, Rennes, Orléans, Dijon, Mulhouse, Angers, Reims et Brest.

Il convient d’observer que notre pays compte également 31 agglomérations dont la population est comprise entre 100 000 et 200 000 habitants qui ne sont pas, en l’état actuel du texte, concernées par la taxe sur la vacance.

Le paragraphe II indique que la taxe est due pour chaque logement vacant depuis au moins deux années consécutives au 1er janvier de l’année d’imposition et que les logements des organismes d’habitations à loyer modéré et ceux des sociétés d’économie mixte destinés à être attribués sous conditions de ressources ne sont pas soumis à la taxe.

Le paragraphe III précise que la taxe est acquittée par le propriétaire, l’usufruitier, le preneur à bail à construction ou à réhabilitation ou l’emphytéote qui dispose du logement depuis le début de la période de vacance.

Il faut souligner que cette disposition indique que la période de vacance est calculée lorsque le bien concerné dépend de la même personne, ce qui signifie, par exemple, que des enfants héritant d’un logement vacant de leurs parents auront deux ans, à partir de la date où le bien est entré dans leur patrimoine, pour mettre un terme à la vacance, qu’elle qu’ait été la durée de la vacance préalable.

Le paragraphe IV concerne le calcul de la taxe. Son assiette est constituée par la valeur locative du logement à laquelle est appliquée un taux progressif : 10 % la première année d’imposition, 12,5 % la deuxième année et 15 % à compter de la troisième année.

Les paragraphes V et VI précisent la notion de vacance sur deux points :

– un logement dont la durée d’occupation est supérieure à trente jours consécutifs au cours de chacune des deux années de référence n’est pas considéré comme vacant ;

– la taxe n’est pas due en cas de vacance indépendante de la volonté du propriétaire.

Les mesures d’application préciseront ces deux éléments, mais d’ores et déjà il ressort qu’une personne qui a mis sur le marché de la vente ou de la location un bien à un prix normal au regard de ceux pratiqués dans la zone considérée et qui n’a pas trouvé preneur ne sera pas soumise à la taxe.

Le paragraphe VII aligne la taxe, en matière de contrôle, de recouvrement, de contentieux, de garanties et de sanctions sur le régime de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Il faut souligner que la taxe n’entraînera aucune obligation déclarative et que les services des impôts utiliseront pour déterminer les logements vacants depuis plus de deux ans, les informations dont ils disposent par ailleurs en matière d’exonération de la taxe d’habitation des logements vacants.

Le paragraphe VIII affecte le produit net de la taxe à l’Agence pour l’amélioration de l’habitat : cette taxe, payée par les propriétaires, servira donc à aider d’autres propriétaires à améliorer leurs logements en vue de les louer.

Sans discuter du fond, cette affectation du produit de la taxe à l’ANAH semble signifier une évolution dans la réflexion des pouvoirs publics qui, depuis 1987, tiennent un discours constant sur l’impossibilité, en raison des règles de la comptabilité publique, d’affecter une recette déterminée, en l’occurrence le produit de la taxe additionnelle au droit de bail, à l’ANAH. Le projet de loi proposant d’affecter à l’ANAH le produit de la taxe sur la vacance, on peut penser que la règle de non-affectation fait l’objet d’une interprétation moins rigoureuse que ces dernières années car on ne peut penser que l’État fasse « deux poids et deux mesures » et applique des raisonnements différents à des hypothèses semblables.

Lors de l’examen de ces dispositions, la commission a tout d’abord rejeté trois amendements de suppression de l’article de MM. François Goulard, Pierre Cardo et Patrick Devedjian.

Elle a ensuite examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand étendant l’application de la taxe sur les logements vacants à l’ensemble des « bassins d’habitat » où existe un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements.

M. Jean-Michel Marchand a expliqué que cet amendement avait pour objet de prendre en compte tant les situations spécifiques auxquelles sont confrontées les zones d’urbanisation, que les situations des villes moyennes et des zones rurales qui connaissent également des déséquilibres sociaux. Un amendement ultérieur précisera que ces bassins sont définis sur proposition du préfet.

Le rapporteur a rappelé que le dispositif proposé par l’article résultait de négociations conduites par le Gouvernement et s’inscrivait dans un équilibre du texte difficile à retoucher. D’autre part, la notion de « bassins d’habitat » n’est pas encore véritablement définie juridiquement et peut donc difficilement être utilisée comme base d’instauration d’une imposition.

M. Jean Le Garrec a constaté que les zones d’urbanisation continue visées par l’article comprennent bien souvent, dans la réalité, des zones rurales. D’autre part, la notion de « bassins d’habitat » couvre en fait bien souvent tout un département.

M. Jean-Michel Marchand a considéré qu’il n’était pas acceptable que le dispositif de la taxe sur les logements vacants ne concerne pas les zones rurales qui connaissent des problèmes de distorsion entre l’offre et la demande de logements.

Le rapporteur a rappelé que la loi avait pour objectif d’inciter les propriétaires à remettre des logements en location là où le marché du logement est soumis à de fortes tensions. Cela ne semble pas véritablement le cas en zone rurale.

M. Alfred Recours a pour sa part considéré qu’il existait bien des zones rurales où il est difficile de trouver un logement. La notion de « bassins d’habitat » ne semble cependant pas adaptée pour résoudre ce genre de problème. Il conviendrait donc de réfléchir à une autre rédaction.

La commission a rejeté l’amendement.

Elle a ensuite rejeté :

- un amendement de M. Henry Chabert disposant que la liste des communes où la taxe sur les logements vacants est instituée est fixée par décret en Conseil d’Etat ;

- un amendement de M. Henry Chabert précisant que cette liste est révisée tous les ans ;

- un amendement de M. Pierre Cardo exonérant de la taxe sur les logements vacants les propriétaires privés dans les communes de moins de vingt mille habitants qui disposent d’un parc de logements sociaux supérieur à 50 % ;

- un amendement de M. Pierre Cardo faisant précéder la perception de la taxe d’une période d’information de deux ans menée par la commune, par convention avec l’ANAH, à l’attention des propriétaires concernés.

La commission a examiné en discussion commune deux amendements similaires de Mme Gilberte Marin-Moskovitz et de M. Jean-Michel Marchand proposant que la taxe soit due dès lors que le logement demeure vacant pendant un an.

M. Jean-Michel Marchand a expliqué que le texte permettait qu’un logement reste inoccupé pendant deux ans, ce qui n’est pas suffisamment incitatif.

Mme Gilberte Marin-Moskovitz s’est associée à ces observations.

M. Alain Cacheux, rapporteur, s’est opposé à l’amendement en considérant une nouvelle fois que le dispositif de la taxe sur les logements vacants constituait un équilibre qu’il était difficile de modifier.

M. Jean-Michel Marchand a fait remarquer que l’objet de cette taxe n’était pas véritablement d’être recouvrée mais bien plus d’inciter les propriétaires à remettre des logements sur le marché. Il convient donc de rendre son dispositif le plus incitatif possible.

La commission a rejeté ces amendements.

Elle a ensuite rejeté trois amendements identiques de MM. Pierre Cardo, Alain Ferry et Henry Chabert supprimant l’exonération de la taxe sur les logements vacants instituée par l’article pour les logements sociaux vacants depuis au moins deux ans qui appartiennent à des organismes HLM et à des sociétés d’économie mixte et qui sont destinés à être attribués sous conditions de ressources.

La commission a alors examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand précisant que la taxe s’appliquera à partir du premier logement vacant appartenant à une personne morale et à partir du deuxième logement vacant appartenant à une personne physique.

Le rapporteur a rappelé que le Gouvernement, souhaitant rendre le dispositif le plus incitatif possible, n’avait pas prévu de seuil d’application. Il faut savoir qu’à l’heure actuelle la majorité des propriétaires ne possèdent qu’un seul logement et seraient donc, du fait de l’amendement, exclus du dispositif de la taxe.

M. Jean-Michel Marchand a considéré qu’il était raisonnable de prévoir qu’un particulier peut conserver un logement vide pour son propre usage.

Mme Véronique Neiertz s’est interrogée sur la façon dont seraient traités les logements dont la vacance est liée à une indivision.

Le rapporteur a alors expliqué que le texte prévoyait une exonération de la taxe en cas de vacance indépendante de la volonté du contribuable.

La commission a rejeté l’amendement.

Elle a ensuite rejeté :

- un amendement de M. Henry Chabert exonérant de la taxe sur les logements vacants les personnes physiques ;

- un amendement de M. Patrick Devedjian exonérant de la taxe sur les logements vacants les personnes qui ne sont propriétaires que d’un seul logement.

La commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Brard exonérant de la taxe sur les logements vacants les logements détenus par les associations et organismes à but non lucratif pratiquant la gestion immobilière ou la sous-location de logements destinés à des personnes défavorisées.

Le rapporteur a considéré qu’il était peu probable que ces organismes laissent un de leurs logements vacant pendant deux ans.

L’amendement a été retiré.

La commission a examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand excluant du champ de la taxe les habitations destinées à être détruites ou réhabilitées.

Le rapporteur ayant considéré que ces cas pouvaient en partie relever de la vacance indépendante de la volonté du contribuable prévue par l’article, l’amendement a été retiré par son auteur.

La commission a rejeté un amendement de M. Pierre Cardo réservant l’exonération de la taxe prévue par l’article aux logements sociaux vacants situés dans les communes de moins de vingt mille habitants disposant d’un parc locatif social de 50 % au moins.

Elle a ensuite examiné un amendement de Mme Janine Jambu proposant une nouvelle définition de l’assiette de la taxe égale à deux mois de loyer.

Le rapporteur a considéré que l’amendement, tout en étant d’une portée plus dissuasive que le texte, mettait en place un dispositif trop compliqué.

L’amendement a été retiré par son auteur, ainsi qu’un amendement de conséquence.

La commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Brard disposant qu’un logement doit être occupé au moins trois mois par an pour pouvoir être exonéré de la taxe.

Le rapporteur s’est opposé à l’amendement en expliquant que la durée de trente jours consécutifs retenue par l’article permettait d’exclure du dispositif les résidences secondaires ainsi que les résidences en France de personnes vivant à l’étranger.

M. Alfred Recours s’est interrogé sur la façon dont on contrôlerait la durée effective d’occupation des logements.

M. Jean-Michel Marchand a considéré qu’en tout état de cause, les résidences secondaires étant soumises à la taxe d’habitation, il n’était pas envisageable de les soumettre, en plus, à une taxe « d’inhabitation ».

La commission a rejeté l’amendement.

Deux amendements de conséquence, l’un de Mme Gilberte Marin-Moskovitz, l’autre de M. Jean-Michel Marchand sont devenus sans objet.

Un amendement de M. Jean-Michel Marchand, disposant que la taxe sur les logements vacants n’est pas due lorsque le propriétaire a contracté avec l’ANAH une convention en vue de la réhabilitation du logement et un contrat de location ouvrant droit à l’APL, a été retiré par son auteur, après que le rapporteur eut précisé qu’une vacance pour cause de programme de réhabilitation entrerait dans la catégorie des vacances indépendantes de la volonté du contribuable.

La commission a rejeté cinq amendements de M. Patrick Devedjian disposant respectivement que la taxe n’est pas due :

– lorsque le propriétaire réserve le logement à l’habitation de ses enfants ;

– lorsque le propriétaire a été victime d’un locataire parti en laissant une dette de loyer ;

– lorsque le propriétaire a été victime d’un locataire qui a dégradé le logement ;

– lorsque le propriétaire est en déplacement professionnel d’une durée supérieure ou égale à un an ;

– lorsque le logement vacant a été mis en vente.

Un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant que le produit net de la taxe sur la vacance est versé au fonds de solidarité pour le logement a été retiré par son auteur.

La commission a rejeté un amendement de M. Patrick Devedjian prévoyant que le produit net de la taxe est versé aux collectivités locales dans les mêmes conditions que la taxe d’habitation puis la commission a adopté l’article 30 sans modification.

Après l’article 30

La commission a rejeté un amendement de M. Pierre Cardo prévoyant que le produit net de la taxe additionnelle au droit au bail est versé à l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat.

Article 31

Création d’un régime de réquisition avec attributaire

A.— OBSERVATIONS PRÉALABLES

La réquisition est l’acte par lequel l’autorité administrative impose dans un but d’intérêt général à une personne privée le transfert de propriété d’un bien ou le louage d’une chose, moyennant indemnité.

En matière de logement, la réquisition relève de deux régimes juridiques distincts qui sont conçus pour faire face à des situations différentes.

Au titre de ses pouvoirs de police reconnus par l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, le maire peut prononcer la réquisition des locaux nécessaires au logement de personnes sans abri. Toutefois, ce pouvoir de réquisition ne saurait être exercé par le maire qu’en cas d’urgence et à titre exceptionnel lorsque le défaut de logement de ces personnes est de nature à apporter un trouble grave à l’ordre public (CE. 18 octobre 1989, commune de Pugnac - Banque La Hénin).

Au titre des compétences de l’Etat dans le domaine du logement, le préfet dispose d’un pouvoir de réquisition qui a été organisé par l’ordonnance du 21 octobre 1945 puis par l’ordonnance du 21 décembre 1958 et repris par les articles L. 641-1 à L. 641-14 du code de la construction et de l’habitation. Ces dispositions prises au lendemain de la deuxième guerre mondiale pour faire face à la situation de crise découlant des destructions de guerre et de l’énorme besoin de logements de l’époque présentaient un caractère exceptionnel et temporaire, mais elles ont acquis en fait une certaine permanence du fait de la crise persistante du logement.

La réquisition ne peut être exercée que dans les communes dans lesquelles sévit une crise grave du logement ; elle doit concerner des « locaux à usage d’habitation vacants, inoccupés ou insuffisamment occupés » ; elle peut aboutir à la prise de possession totale ou partielle de ces locaux ; elle est d’une durée maximum d’un an renouvelable et sa durée totale ne peut excéder cinq ans sauf dérogation accordée à titre exceptionnel à certains bénéficiaires pour une durée supplémentaire de deux ans au plus.

Les personnes bénéficiaires de la réquisition sont nommément désignées et doivent occuper personnellement les locaux ; ce sont soit des personnes dépourvues de logement ou logées dans des conditions manifestement insuffisantes, soit des personnes qui font l’objet d’une expulsion. Les catégories visées n’ont pas un droit mais une simple vocation à bénéficier d’une attribution d’office de logement, le Conseil d’Etat reconnaissant à l’administration un large pouvoir d’appréciation.

Les personnes bénéficiaires ne sont assujetties à aucune condition de revenu ; elles doivent acquitter une indemnité d’occupation qui est fixée par accord amiable avec le propriétaire ou, à défaut, par voie judiciaire, dans la limite du prix licite en la matière par référence aux loyers du marché ; elles assument la charge des éventuels travaux de mise en état d’habitabilité du logement réquisitionné.

La procédure administrative qui encadre la réquisition est à la fois très lourde et très obsolète ; elle s’appuie sur un système administratif très développé conçu dans un contexte d’économie de guerre et de pénurie absolue de logement ; elle est tombée en désuétude aujourd’hui.

En effet, tout propriétaire, locataire, sous–locataire, bénéficiaire d’une réquisition ou occupant à tout autre titre un logement ou un local professionnel doit déclarer au service municipal du logement le nombre de pièces de son logement et le nom des personnes qui y ont leur résidence principale. Il doit également lui déclarer tout logement dont la vacance doit survenir à une date ferme en raison d’un congé ou de l’expiration d’un bail. Le service municipal du logement reçoit également les déclarations des personnes qui sont candidates à une attribution de logement d’office. Il appartient ensuite à l’autorité requérante d’apprécier la suite à donner aux demandes. Dans les communes où il a existé, ce service municipal du logement est tombé en désuétude. Les besoins pour la satisfaction desquels il avait été créé ont progressivement disparu et les contraintes corrélatives sont également tombées en désuétude.

Le maintien de ces dispositions dans le code de la construction et de l’habitation a été décidé afin de permettre aux pouvoirs publics de faire face aux conséquences d’événements aussi graves et exceptionnels que ceux qui ont conduit à l’adoption de l’ordonnance de 1945. Ce régime pourrait ainsi être adapté à la survenance d’événements conduisant dans une zone géographique donnée à une pénurie absolue de logements car il permet de réquisitionner des logements insuffisamment occupés mais non vacants.

La nécessité de créer un chapitre spécifique du code de la construction et de l’habitation destiné à répondre aux besoins des personnes défavorisées qui ne peuvent ni acquitter des loyers d’un montant équivalent à ceux du secteur libre, ni assumer les dépenses de travaux de mise en état d’habitabilité, s’est donc imposée.

La nouvelle procédure de réquisition vise à répondre à la situation de certaines grandes agglomérations qui se caractérise par un nombre significatif d’immeubles entiers vacants coexistants avec une demande de logement non satisfaite émanant de personnes à revenus modestes ou de personnes défavorisées.

Elle tire les leçons des aménagements qui ont dû être adoptés à la procédure actuelle de réquisition lors des réquisitions de 1995 et 1996. Le 28 août 1995, le Gouvernement a en effet lancé un premier plan portant sur 400 logements à Paris et 50 en proche banlieue, appartenant exclusivement à des propriétaires institutionnels. Un deuxième plan lancé le 16 janvier 1996 a permis de réaliser 491 logements à Paris et 80 en banlieue. L’Etat est intervenu pour financer les travaux de remise en état des logements (subvention dans la limite de 3 500 F/m2). Le montant de l’indemnité d’occupation n’a pas été fixé par accord amiable entre le bénéficiaire et le prestataire dans la limite du prix licite, mais il a été négocié entre l’Etat et les propriétaires et fixé à 25 F du m2.

La réquisition d’immeubles entiers dont la vacance est souvent organisée à des fins spéculatives impose souvent pour leur mise en état d’habitabilité la réalisation de travaux portant à la fois sur les parties communes et sur les parties privatives. La durée de la réquisition prévue par les textes actuels (durée maximum d’un an, pouvant être renouvelée pour atteindre cinq ans) est trop courte pour permettre l’amortissement de travaux de mise en état d’habitabilité, qui sont indispensables sur les immeubles vacants aujourd’hui réquisitionnés.

Par ailleurs, le propriétaire n’est pas nécessairement intéressé par la gestion locative de son immeuble réquisitionné, et cela rend indispensable l’intervention d’un intermédiaire, chargé de donner à bail les locaux réquisitionnés, de percevoir les loyers et d’effectuer les travaux de mise aux normes d’habitabilité.

Tous ces éléments ont conduit à la création d’un chapitre spécifique intitulé « Réquisition avec attributaire », qui comprend 27 nouveaux articles.

Cette nouvelle procédure de réquisition ne constitue pas une solution visant à accroître sensiblement l’offre de logement, car suivant l’état du bien, elle peut se révéler trop onéreuse pour la collectivité ; elle ne devra être utilisée que de manière ponctuelle et ciblée.

B.— LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les paragraphes I, II et III de l’article 31 explicitent la refonte du titre IV du livre VI du code de la construction et de l’habitation. Intitulé « mise en œuvre du droit au logement par la réquisition » au lieu de « logement d’office », il comprend désormais deux chapitres, le chapitre premier intitulé « réquisition » reprenant les dispositions actuelles du chapitre unique du titre IV (articles L. 641 à L. 641-14), et le chapitre II, intitulé « réquisition avec attributaire », comprenant les nouvelles dispositions du droit de la réquisition.

Lors de l’examen du paragraphe II de cet article, la commission a rejeté un amendement de M. François Goulard supprimant la procédure de réquisition prévue aux articles L. 641-1 à L. 641-14 du code de la construction et de l’habitation.

Le chapitre II comprend cinq sections consacrées respectivement aux principes généraux de la réquisition (section I : articles L. 642-1 à L. 642-6 du code de la construction et de l’habitation), à la procédure (section II : articles L. 642-7 à L. 642-13 du code de la construction et de l’habitation), aux relations entre le titulaire du droit d’usage des locaux et l’attributaire de la réquisition (articles L. 642-14 à L. 642-20 du code de la construction et de l’habitation), aux relations entre l’attributaire et le bénéficiaire (articles L. 642-21 à L. 642-26 du code de la construction et de l’habitation), et aux dispositions pénales (article L. 642-27 du code de la construction et de l’habitation).

Article L. 642-1 du code de la construction et de l’habitation

Principes régissant la réquisition avec attributaire

Cet article expose les modalités générales de la réquisition avec attributaire. Visant à garantir le droit au logement, le dispositif applicable :

– ne concerne que les zones où existent d’importants déséquilibres entre l’offre et la demande de logements au détriment de personnes à revenus modestes et de personnes défavorisées ;

– concerne uniquement les personnes morales titulaires d’un droit réel leur conférant l’usage de locaux vacants depuis plus de 18 mois ;

– confère à un attributaire désigné par le préfet la jouissance des locaux réquisitionnés ; celui-ci doit les donner à bail à des personnes ayant des ressources modestes et désignées par le préfet en raison de leurs mauvaises conditions de logement ; il peut, en tant que de besoin, effectuer des travaux de mises aux normes, à la seule condition d’en informer le propriétaire.

Lors de l’examen de cet article, la commission a rejeté un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz visant à permettre au préfet de réquisitionner pour cinq ans au moins les logements vacants depuis plus d’un an appartenant à des personnes morales et étendant le pouvoir de réquisition, dans les communes où existent d’importants déséquilibres entre l’offre et la demande de logement au détriment des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées, à la réquisition totale ou partielle des hôtels, pensions de famille et locaux similaires.

La commission a examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand prévoyant que la réquisition s’applique aux logements possédés par des personnes physiques.

M. Jean-Michel Marchand a souligné qu’il était nécessaire de ne pas limiter l’application des réquisitions aux logements possédés par des personnes morales dans la mesure où il existe un certain nombre de personnes physiques disposant d’un parc impressionnant de logements vacants.

Le rapporteur, après avoir estimé nécessaire de conserver l’équilibre du texte, a souligné que la réquisition est une mesure utile mais qu’elle n’est pas conçue comme une réponse appropriée aux problèmes de logement des personnes défavorisées.

La commission a rejeté l’amendement.

Elle a également rejeté deux amendements du même auteur, le premier prévoyant que la réquisition peut concerner les logements vacants depuis plus de douze mois et le deuxième prévoyant que les réquisitions peuvent s’appliquer dans les bassins d’habitat où existent des déséquilibres entre l’offre et la demande de logements au détriment de personnes à revenus modestes et de personnes défavorisées.

La commission a ensuite rejeté quatre amendements :

– deux amendements, le premier de M. Germain Gengenwin et le deuxième de M. Patrick Devedjian, disposant que la procédure de réquisition n’est pas applicable aux locaux des sociétés civiles constituées exclusivement entre parents et alliés jusqu’au quatrième degré inclus ;

– un amendement de M. François Goulard disposant que les périodes durant lesquelles la vacance d’un local est due à une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire ne sont pas prises en compte pour la détermination du délai de dix-huit mois prévu pour la procédure de réquisition ;

– un amendement de M. Henry Chabert prévoyant que l’attributaire qui réalise des travaux est responsable de plein droit envers le titulaire du droit d’usage des dommages en résultant et que l’action en responsabilité se prescrit en dix années à compter de l’expiration de la réquisition.

Après l’article L. 642-1 du code de la construction et de l’habitation

La commission a rejeté deux amendements de M. Jacques Barrot, le premier disposant que les locaux qui font l’objet d’une mesure de démolition prévue par l’article L. 430-3 du code de l’urbanisme ne peuvent être réquisitionnés et le second prévoyant que les locaux régulièrement affectés à un usage autre que l’habitation peuvent, à l’expiration de la réquisition, retrouver leur affectation antérieure sur simple déclaration.

Article L. 642-2 du code de la construction et de l’habitation

Attributaires de la réquisition

Cet article énumère les différents attributaires possibles de locaux réquisitionnés. Ce sont l’Etat, les collectivités territoriales, les organismes HLM, les sociétés d’économie mixte dont l’objet est de construire ou de donner à bail des logements, ainsi que des organismes agréés à cette fin par l’Etat.

La notion d’attributaire n’existe pas dans le régime actuel de réquisition. Elle est apparue nécessaire dans le cadre de réquisition d’immeubles entiers nécessitant des travaux de réhabilitation. Cela conduira désormais à rompre toute relation entre le bénéficiaire du bien réquisitionné et le propriétaire, la jouissance des locaux étant attribuée par l’arrêté de réquisition à l’attributaire.

Article L. 642-3 du code de la construction et de l’habitation

Rapports entre les attributaires et l’Etat

Cet article précise que les rapports entre les attributaires et l’Etat sont régis par une convention.

Lors de l’examen de cet article, la commission a rejeté un amendement de M. Jacques Barrot disposant que la convention entre l’État et les attributaires peut prévoir la réalisation de travaux de mise aux normes minimales de confort et d’habitatibilité.

Article L. 642-4 du code de la construction et de l’habitation

Bénéficiaires de la réquisition

Cet article définit les personnes qui peuvent être bénéficiaires de la réquisition. Ce sont :

– des personnes justifiant de ressources inférieures à un plafond fixé par décret. Sont visées exclusivement les personnes à revenus modestes et les personnes défavorisées ;

– et des personnes désignées par le préfet en raison de leurs mauvaises conditions de logement ; ces mauvaises conditions peuvent être à la fois quantitatives (surpeuplement du logement) mais également qualitatives ; la définition retenue est donc plus large que celle qui figure dans l’ordonnance de 1945 qui ne visait que « des conditions manifestement insuffisantes ». Il appartient au préfet de choisir les personnes ayant de mauvaises conditions de logement ; en fait, lors des dernières réquisitions de 1995 et 1996, la désignation des bénéficiaires a été faite en étroite concertation avec les associations attributaires, les maires et les préfets.

Lors de la discussion de cet article, la commission a examiné en discussion commune un amendement de Mme Janine Jambu étendant la possibilité d’attribution des locaux réquisitionnés aux personnes de bonne foi expulsées de leurs logements ou faisant l’objet d’une procédure d’expulsion et un amendement de M. Jean-Michel Marchand étendant cette possibilité aux personnes définies à l’article 4 de la loi du 31 mai 1990.

M. Jean-Michel Marchand a indiqué que son amendement visait à assurer une protection accrue à toutes les personnes de bonne foi qui ont quitté un logement sans pour autant avoir subi une procédure d’expulsion.

Le rapporteur a rappelé que les dispositions du projet de loi relatives aux expulsions visaient à réduire cette procédure aux cas de mauvaise foi. Il serait donc contradictoire de prévoir pour ces personnes un droit au relogement dans les locaux réquisitionnés. Par ailleurs, la définition des personnes visées à l’article 4 de la loi du 31 mai 1990 est beaucoup plus large que celle des seules personnes de bonne foi ayant quitté un logement sans avoir été expulsées.

Les amendements ont été retirés par leurs auteurs.

Article L. 642-5 du code de la construction et de l’habitation

Durée de la réquisition

Cet article définit la durée de la réquisition. Elle est d’un an au moins et de six ans au plus, mais elle peut être d’une durée supérieure, ne pouvant excéder douze ans, si l’importance des travaux le justifie. Cette durée, volontairement accrue, a pour objet de permettre l’amortissement de travaux souvent importants de remise aux normes d’habitabilité.

Lors de l’examen de cet article par la commission, un amendement de M. Jean-Pierre Brard disposant que la durée de réquisition est de cinq ans au moins et de six ans au plus, ou d’une durée supérieure dans la limite de la durée d’amortissement des travaux de mise aux normes minimales de confort et d’habitabilité si l’importance de ces travaux le justifie, a été retiré par Mme Janine Jambu après que le rapporteur eut observé que les douze ans prévus par le projet de loi permettraient d’amortir les travaux.

Un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz prévoyant que la durée totale des réquisitions ne peut excéder quinze ans mais peut être prorogée au delà de cinq ans, d’autant d’années que l’importance des travaux de mise aux normes minimales de confort et d’habitabilité le justifie a été retiré par son auteur.

Article L. 642-6 du code de la construction et de l’habitation

Droit de reprise du titulaire du droit d’usage

Cet article précise que la durée de la réquisition fixée par l’arrêté préfectoral peut être réduite par exercice du droit de reprise au bout de neuf ans. Cette durée correspond à un seuil entre l’acte d’administration et l’acte de disposition. Ainsi, aux termes de l’article 595 du code civil, un bail passé par un usufruitier ne peut s’imposer au propriétaire, en cas de cessation de l’usufruit, au-delà d’une durée de neuf ans.

Article L. 642-7 du code de la construction et de l’habitation

Rôle des agents commissionnés par le préfet

Cet article traite de l’assistance dont bénéficie le préfet pour déterminer les logements à réquisitionner. Il pourra assermenter des agents à cet effet. Ceux-ci auront pour mission de rechercher certaines informations leur permettant de déterminer quels sont les locaux vacants, depuis quelle date ils sont vacants et quels en sont les titulaires du droit d’usage.

A cette fin, ils consulteront les fichiers des organismes chargés de la distribution de l’eau, du gaz, de l’électricité et du téléphone, ainsi que ceux des professionnels de l’immobilier. Ils devront garder le secret sur les informations qui leur auront été communiquées.

Ils auront également le droit de visiter les locaux susceptibles d’être réquisitionnés, en se faisant accompagner d’experts, le cas échéant. Cette visite doit avoir été autorisée par le propriétaire ; à défaut, elle ne pourra avoir lieu que sur autorisation du juge judiciaire.

Lors de l’examen de cet article, la commission a rejeté deux amendements identiques de M. Alain Ferry et de M. Henry Chabert supprimant la possibilité pour les agents commissionnés par les préfets de consulter les fichiers tenus par les professionnels de l’immobilier.

Article L. 642-8 du code de la construction et de l’habitation

Rôle des services fiscaux

Cet article précise que les services fiscaux doivent fournir au préfet les informations nominatives dont ils disposent sur la vacance des logements (non paiement de la taxe d’habitation, notamment).

Article L. 642-9 du code de la construction et de l’habitation

Notification de l’intention de réquisition

Cet article indique que c’est après avoir sollicité l’avis du maire que le préfet notifie au titulaire du droit d’usage son intention de procéder à une réquisition qu’il doit justifier et dont il doit indiquer la durée. Comme nous l’avons vu, celle-ci est d’un an au moins et de 6 ans au plus, mais dans certains cas peut atteindre 12 ans. Elle est notifiée par lettre recommandée avec demande d’avis de réception.

Article L. 642-10 du code de la construction et de l’habitation

Réponse du titulaire du droit d’usage des locaux

Cet article expose les réponses possibles du titulaire du droit d’usage à la notification qui lui est faite par le préfet. Il dispose de deux mois pour indiquer au préfet son accord ou son refus, son intention de mettre fin à la vacance dans un délai de trois mois à compter de la notification, ou son engagement de faire les travaux nécessaires pour mettre fin à la vacance.

Article L. 642-11 du code de la construction et de l’habitation

Notification de la décision du préfet

Cet article précise les modalités de la décision de réquisition prise par le préfet. Elle peut prendre trois formes : un arrêté de réquisition motivé, l’accord sur l’échéancier de travaux que lui a soumis le propriétaire, ou l’abandon de la procédure. Cette décision intervient, soit à compter de la réponse du propriétaire, soit deux mois après la notification et au plus tard quatre mois après celle-ci.

Lors de l’examen de cet article, la commission a rejeté un amendement de M. Patrick Devedjian disposant que le préfet ne peut prononcer la réquisition qu’au profit d’un attributaire disposant d’une caution solidaire garantissant au titulaire du droit d’usage le paiement d’indemnités d’occupation sauf si l’attributaire est une personne morale de droit public.

Article L. 642-12 du code de la construction et de l’habitation

Justification de l’absence de vacance des locaux

Cet article expose que, lorsque le titulaire du droit d’usage s’est engagé à mettre fin à la vacance (2e et 3e de l’article L. 642-10), il doit justifier que celle-ci a bien eu lieu, à la demande du préfet. Faute d’une telle justification, le préfet peut procéder à la réquisition.

Article L. 642-13 du code de la construction et de l’habitation

Affichage de la notification

Cet article indique les moyens à la disposition du préfet pour éviter deux écueils : le cas où l’adresse du propriétaire est inconnue, et le cas où la notification n’atteint pas son destinataire (absence de retour de l’accusé de réception dans les dix jours); Dans ces deux hypothèses, la notification de l’intention de procéder à une réquisition ou la notification de l’arrêté de réquisition sont affichés à la porte des locaux et cet affichage vaut notification.

Une fois l’arrêté de réquisition pris par le préfet, celui-ci peut requérir la force publique pour entrer dans les lieux.

Après l’article L. 642-13 du code de la construction et de l’habitation

Un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz prévoyant qu’il peut être mis fin à la réquisition dès lors qu’une opération d’urbanisme permet le relogement des personnes bénéficiant des logements réquisitionnés dans la même commune ou arrondissement a été retiré par son auteur.

Article L. 642-14 du code de la construction et de l’habitation

Relations entre le titulaire du droit d’usage des locaux
et l’attributaire

Cet article concerne les relations entre le titulaire du droit d’usage des locaux et l’attributaire de la réquisition.

Il s’agit de relations entre un propriétaire (personne morale privée) et un attributaire qui est, soit l’Etat ou les collectivités territoriales, soit des organismes publics ou privés.

Cet article indique que, sous réserves des dispositions précisées par cette section, ces relations sont régies par les dispositions du code civil relatives au louage de choses.

Article L. 642-15 du code de la construction et de l’habitation

Indemnité du titulaire du droit d’usage

Cet article précise les caractéristiques de l’indemnité à laquelle aura droit le titulaire du droit d’usage. Dans le régime actuel de la réquisition, cette indemnité était fixée par accord amiable avec le propriétaire, au prix du marché. Désormais, cette indemnité est versée par l’attributaire : elle est égale au loyer payé par le bénéficiaire, déduction faite de l’amortissement du montant des travaux nécessaires et des frais de gestion. C’est en effet l’attributaire qui a effectué les travaux de remise aux normes nécessaires et qui est chargé de la gestion locative.

Les modalités de calcul de l’amortissement des travaux et des frais de gestion sont précisées par décret en Conseil d’Etat.

Lors de l’examen de cet article, la commission a rejeté un amendement de M. Henry Chabert prévoyant que le propriétaire est informé par l’attributaire du programme détaillé des travaux afin de vérifier que ces travaux n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour satisfaire aux normales minimales de confort et d’habitabilité et que leur coût n’est pas excessif.

Article L. 642-16 du code de la construction et de l’habitation

Compétence du juge judiciaire pour l’indemnisation

Cet article précise que le juge judiciaire est compétent pour fixer, le cas échéant, l’indemnisation du préjudice causé par la mise en œuvre de la réquisition.

Lors de l’examen de cet article, un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant que la fixation de l’indemnisation par l’État du préjudice causé par la mise en oeuvre de la réquisition relève du juge administratif a été retiré par son auteur, après que le rapporteur eut rappelé que le juge judiciaire est seul compétent pour les contentieux relatifs au droit de propriété.

Article L. 642-17 du code de la construction et de l’habitation

Transmission des locaux

Cet article prévoit que la transmission des locaux n’affecte pas la réquisition.

Article L. 642-18 du code de la construction et de l’habitation

Conditions du droit de reprise

Cet article expose les modalités du droit de reprise dont dispose le titulaire du droit d’usage après neuf ans de réquisition. Il doit observer deux conditions : respecter un préavis d’un an adressé à l’attributaire ; indemniser l’attributaire du montant des travaux qui ne sont pas encore amortis, trois mois avant la fin du préavis.

Article L. 642-19 du code de la construction et de l’habitation

Compétence du juge judiciaire

Cet article prévoit la compétence du juge judiciaire pour les relations entre le titulaire du droit d’usage des locaux et l’attributaire de la réquisition.

Il semble normal d’attribuer au juge judiciaire, gardien de la propriété privée, l’application de dispositions qui seront, pour l’essentiel, celles du code civil relatives au louage des choses.

Article L.642-20 du code de la construction et de l’habitation

Décrets en Conseil d’Etat

Selon cet article, les conditions d’application des trois premières sections du chapitre II seront fixées par décret en Conseil d’Etat.

Article L. 642-21 du code de la construction et de l’habitation

Relations entre l’attributaire et le bénéficiaire

Cet article précise que les relations entre l’attributaire et le bénéficiaire relèvent du droit commun (loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs), sous réserve des dispositions de cette section qui concernent la détermination du loyer, la durée du contrat et les conditions de fin du contrat.

Article L. 642-22 du code de la construction et de l’habitation

Détermination du loyer

Cet article précise que le montant du loyer versé par le bénéficiaire de la réquisition à l’attributaire est déterminé en fonction du prix de base au m² de surface habitable qui est fixé par décret (pour les réquisitions de 1995 et 1996, 25 F par m²). Ce loyer sera révisé chaque année en fonction de la variation moyenne du coût de la construction et des indices des trois trimestres qui précèdent, et il est payé mensuellement à terme échu.

Lors de l’examen de cet article, un amendement de Mme Janine Jambu disposant que les charges et prestations relatives aux logements réquisitionnés sont récupérables selon les modalités définies par l’article 23 de la loi du 6 juillet 1989 a été retiré par son auteur.

Article L. 642-23 du code de la construction et de l’habitation

Durée du contrat

Cet article précise les conditions de durée du contrat. Celles-ci sont dérogatoires à l’article 10 de la loi du 6 juillet 1989 (6 ans pour les personnes morales). En cas de réquisition, la durée du bail sera en effet d’un an, et pourra même être inférieure si la durée de la réquisition restant à courir est de moins d’un an.

Trois mois avant l’expiration du bail, le préfet peut proposer un autre logement au bénéficiaire. Celui-ci doit correspondre « à ses besoins et à ses possibilités ».

En cas de refus du bénéficiaire, celui-ci n’a plus aucun titre d’occupation à l’expiration du bail. Si aucune offre de relogement n’a été proposée, le bail est reconduit pour une durée d’un an ou pour la durée de réquisition restant à courir, dans le cas où elle est inférieure à un an.

Lors de la discussion de cet article, la commission a examiné en discussion commune un amendement de Mme Janine Jambu disposant que le contrat de location ne comporte aucun dépôt de garantie ni caution simple ou solidaire et que les articles L. 421-8 et L. 422-2-1 du code de la construction et de l’habitation s’appliquent au bénéficiaire de la réquisition et un amendement de M. Jean-Michel Marchand disposant que le contrat ne comporte aucun dépôt de garantie ni caution simple solidaire.

M. Jean-Michel Marchand a souligné qu’il s’agissait de garantir aux personnes défavorisées que leur relogement grâce à une réquisition ne sera pas onéreux.

Le rapporteur s’est interrogé sur la suppression du dépôt de garantie ou de la caution, compte tenu des dégradations éventuelles du logement.

Mme Véronique Neiertz a souligné que l’on ne pouvait décemment pas demander le versement d’une caution aux personnes concernées, qui n’en ont pas les moyens, ni aux associations attributaires qui souffrent de problèmes de trésorerie, ni à l’Etat. En tout état de cause, s’agissant de réquisitions au bénéfice de personnes défavorisées, les notions de dépôt de garantie et de caution n’ont pas de sens.

Le rapporteur a estimé que le problème ne se poserait pas concrètement car on imagine mal en effet que des personnes défavorisées soient obligées de verser ce type de sommes.

M. Jean-Michel Marchand a considéré qu’il était nécessaire, dans ces conditions, d’inscrire expressément l’absence de dépôt de garantie ou de caution dans la loi.

La commission a adopté l’amendement de M. Jean-Michel Marchand, cosigné par Mme Janine Jambu (amendement n° 120).

Un amendement de Mme Janine Jambu disposant que toute promesse unilatérale de vente ou d’achat ou tout contrat réalisant ou constatant la transmission des locaux doit mentionner la réquisition et que la nullité de l’acte peut être invoquée sur le fondement de l’absence de toute mention de réquisition a été retiré par son auteur après que le rapporteur eut rappelé qu’il appartiendrait au notaire de vérifier si un logement est grevé d’une réquisition.

La commission a examiné en discussion commune deux amendements, l’un de Mme Janine Jambu, l’autre de M. Jean-Michel Marchand, disposant que le bénéficiaire peut refuser l’offre de relogement pour un motif légitime et sérieux.

Mme Janine Jambu a souligné que si des propositions de relogement étaient inadaptées à la situation des intéressés, ces derniers couraient le risque, en cas de refus, d’être déchus de leur titre d’occupation. Il faut donc prévoir une possibilité de refus pour un motif légitime et sérieux.

Le rapporteur a souligné que le projet de loi prévoit que le préfet doit proposer un relogement correspondant aux besoins et aux possibilités des intéressés. Par ailleurs, on peut s’interroger sur l’autorité qui appréciera le motif légitime et sérieux du refus.

Mme Gilberte Marin-Moskovitz a indiqué que la pratique des associations ne permettait pas de garantir que les propositions de relogement seront réellement adaptées.

M. Jean-Michel Marchand a estimé que malgré la bonne volonté des associations, les propositions de relogement pourraient parfois ne pas être adaptées et qu’il était donc nécessaire de ne pas exclure la possibilité d’une nouvelle proposition en cas de motif légitime et sérieux de refus.

M. Daniel Marcovitch a considéré que les critères posés par le projet de loi conduiraient à proposer aux intéressés un logement au moins correspondant à celui ayant fait l’objet de la réquisition.

La commission a adopté l’amendement de M. Jean-Michel Marchand, cosigné par Mme Janine Jambu (amendement n° 121).

Article L. 642-24 du code de la construction et de l’habitation

Congé donné par le bénéficiaire

Cet article permet au bénéficiaire de donner congé à tout moment, en respectant un préavis d’un mois. Cette disposition est dérogatoire à l’article 15 de la loi du 6 juillet 1989 qui impose au locataire un préavis de 3 mois, mais se justifie par la durée inférieure du contrat de location.

Article L. 642-25 du code de la construction et de l’habitation

Interdiction de sous-location

Cet article précise que le bénéficiaire ne peut pas céder le contrat de location, ni sous-louer son logement. Cette disposition est dérogatoire à l’article 8 de la loi du 6 juillet 1989 qui permet de céder le contrat de location ou de sous-louer le logement dès lors qu’il y a accord écrit du bailleur. Elle est justifiée puisque le bénéficiaire dispose du logement réquisitionné parce qu’il remplit certaines conditions qui lui sont propres.

Article L. 642-26 du code de la construction et de l’habitation

Conséquences de la fin de la réquisition

Cet article traite de la fin de la réquisition et de son effet pour le bénéficiaire.

Au plus tard, trois mois avant la fin de la réquisition, le titulaire du droit d’usage peut proposer au bénéficiaire un contrat de location. Ce contrat sera alors régi par les dispositions de la loi du 6 juillet 1989, c’est à dire qu’il sera conclu pour une période de 6 ans puisque le propriétaire est une personne morale. S’il ne le fait pas, l’attributaire, ou à défaut le préfet, doit proposer au bénéficiaire qui remplit les conditions pour l’attribution d’un logement HLM la location d’un logement qui correspond à ses besoins et à ses possibilités.

L’attributaire, pouvant être une petite association, n’a pas toujours la possibilité d’offrir un relogement. Il est bon que, dans ce cas, le préfet puisse prendre à sa charge l’offre de relogement du bénéficiaire.

Au cas où le bénéficiaire refuse ces deux opportunités, il perd tout titre à l’occupation du local, quand la réquisition prend fin.

Lors de l’examen de cet article, la commission a adopté deux amendements identiques de coordination de Mme Janine Jambu et de M. Jean-Michel Marchand (amendement n° 122).

Article L. 642-27 du code de la construction et de l’habitation

Dispositions pénales

Cet article est consacré aux dispositions pénales.

Le paragraphe I de cet article punit d’un emprisonnement d’un an et de 100 000 F d’amende le fait de dissimuler frauduleusement la vacance de locaux, et le fait de détruire, dégrader ou détériorer des locaux pour lesquels a été notifiée une intention de réquisition dans le but de faire obstacle à cette réquisition.

Le paragraphe II prévoit que les personnes morales peuvent être déclarées pénalement responsables, dans les conditions prévues par l’article L. 121-2 du code pénal. A l’exclusion de l’Etat, les personnes morales sont responsables pénalement des infractions commises, pour leur compte, par leurs organes ou représentants. Toutefois, les collectivités territoriales et leurs groupements ne sont responsables pénalement que des infractions commises dans l’exercice d’activités susceptibles de faire l’objet de délégation de service public. Les personnes morales encourent une peine d’amende dont le taux maximum est égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques.

Le paragraphe III indique que les travaux de remise en état du logement peuvent être ordonnés par le tribunal, aux frais du condamné.

Un amendement de M. Jean-Michel Marchand étendant la responsabilité pénale prévue par cet article aux personnes physiques a été retiré par son auteur.

La commission a adopté l’article 31 ainsi modifié.

Article 32

Extension aux centres communaux d’action sociale
du bénéfice de l’aide au logement temporaire (ALT)

Instituée par la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions d’ordre social, l’ALT est actuellement versée aux « associations à but non lucratif dont l’un des objets est l’insertion ou le logement des personnes défavorisées et qui ont conclu une convention avec l’Etat ». Cette aide est accordée pour loger, à titre transitoire, des personnes défavorisées.

Elle est fixée chaque année dans le cadre de la convention conclue avec l’Etat et son montant est déterminé de manière forfaitaire par référence, d’une part, au plafond de loyer retenu pour le calcul de l’allocation de logement et, d’autre part, aux capacités réelles et prévisionnelles d’hébergement offertes par l’association.

Pour l’année 1997, le montant global des aides versées au titre de l’ALT s’est élevé à 230,8 millions de francs dont 4,5 millions pour les frais de gestion, soit une aide aux associations de 226,3 millions de francs. Au cours de cette même année, ce sont 1 315 associations qui ont perçu l’ALT. Au total, cela représente un nombre de logements par mois mobilisés de 9 300, se répartissant entre 3 800 logements indépendants et 5 500 cham-bres.

Cet article a pour objet d’étendre le bénéfice de l’ALT aux centres communaux d’action sociale (CCAS).

Etablissements publics de caractère administratif rattachés à la commune, soumis aux règles de la comptabilité publique, les CCAS ont une compétence globale dans le champ de l’action sociale et médico-sociale et sont d’efficaces outils sociaux de proximité.

Confrontés au problème du logement des personnes défavorisées, certains CCAS ont contourné l’interdiction qui leur est faite de percevoir l’ALT en créant des associations gestionnaires qui ont accès à cette aide.

Rendre éligibles les CCAS à l’aide temporaire au logement permettra d’assurer davantage de transparence dans la gestion des centres communaux d’action sociale et de concrétiser la volonté de l’Etat de favoriser les initiatives communales pour répondre aux situations d’urgence. Cette mesure permettra une meilleure équité entre les partenaires oeuvrant dans le domaine de l’hébergement temporaire des personnes défavorisées. Elle devrait concerner 2 000 logements pour un coût budgétaire estimé en année pleine à 45 millions de francs (22,5 millions pour l’Etat, et 22,5 millions pour les régimes de prestations familiales).

Les paragraphes I et II de cet article modifient les intitulés du livre VIII et du titre V du code de la sécurité sociale. Ils substituent l’expression « organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées » à l’expression « associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées ».

Le paragraphe III modifie l’article 851-1 du code de la sécurité sociale qui détermine les bénéficiaires de l’ALT. Il introduit les CCAS dans la liste des bénéficiaires mentionnés au premier alinéa de l’article et il substitue le mot « organisme » au mot « association » dans le deuxième alinéa.

Il modifie également la fin du premier alinéa de l’article L. 851-1 en précisant que lorsque les personnes défavorisées sont étrangères, « elles doivent justifier de la régularité de leur séjour en France ». Cette expression remplace la précédente :« elles doivent justifier d’une résidence régulière en France ».

Dans son esprit, cette formulation voulait subordonner le versement de l’ALT à la régularité du séjour des étrangers en France. Le texte d’application de cet article (décret n° 93-336 du 12 mars 1993) prévoit ainsi que l’association doit s’assurer que les étrangers qu’elle héberge au titre de cette aide sont en possession d’un titre de séjour en cours de validité d’une durée supérieure à trois mois ou d’un récépissé de demande de renouvellement de ce titre.

Dans sa lettre, cette formulation avait un sens différent et complètement inadapté à la situation de personnes qui sont hébergées temporairement dans des logements d’urgence, et donc, par nature privées de « résidence régulière ».

La nouvelle formulation est donc plus claire et conforme à l’esprit de la loi.

Lors de la discussion de cet article, la commission a examiné en discussion commune deux amendements relatifs aux conditions d’attribution de l’aide temporaire aux associations qui logent des personnes défavorisées. Le premier, celui de M. Jean-Michel Marchand, tend à supprimer la condition de régularité du séjour des personnes étrangères que logent ces associations, tandis que le second, celui de Mme Janine Jambu, permet de prendre en compte, outre les personnes étrangères en situation régulière, celles qui sont en instance de régularisation.

M. Jean-Michel Marchand a souligné qu’il ne fallait pas introduire de discrimination en fonction de la régularité du séjour de personnes qui, de toute façon, seront prises en charge par les associations aidant les étrangers. Il convient de ne pas stigmatiser des personnes qui se trouvent, souvent depuis longtemps, sur le territoire national et aider ainsi à leur insertion.

M. Daniel Marcovitch a jugé que si les associations n’excluaient pas de défendre des personnes en situation irrégulière, la question n’était pas ici celle du principe de cette défense, mais bien au contraire celle de l’octroi d’une aide à une association. Le débat ne porte donc pas sur le séjour mais sur l’aide dont bénéficient les associations. Dans la mesure où le versement de l’APL est subordonné à la condition d’un séjour régulier, le projet ne fait que décalquer cette même condition, de portée générale, s’agissant des logements provisoires.

Mme Muguette Jacquaint a insisté sur le fait que l’aide devait pouvoir concerner les demandes en cours, c’est-à-dire celles émanant de personnes qui sont présentes sur le territoire mais dont la procédure de régularisation n’a pas encore abouti.

Mme Véronique Neiertz a indiqué que le débat ne portait pas sur les conditions de séjour des étrangers mais sur l’aide au logement. Elle a indiqué son hostilité aux amendements, qui aboutissent à faire reconnaître par la loi le principe d’une aide aux clandestins, alors même qu’il n’y a pas suffisamment de logements pour les personnes en situation régulière.

Le rapporteur a rappelé que toutes les aides au logement existantes étaient subordonnées à la régularité du séjour, que la disposition concernait les associations et non pas les étrangers eux-mêmes et qu’il lui paraissait impossible de prévoir une aide au logement des clandestins.

Après que le président Georges Hage eut souligné que ces amendements étaient susceptibles de créer une charge pour les dépenses publiques, la commission les a rejetés.

La commission a adopté l’article 32 sans modification.

Après l’article 32

La commission a examiné un amendement de Mme Gilberte Marin-Moscovitz prévoyant la possibilité pour le représentant de l’Etat de réquisitionner les terrains non bâtis pour créer une offre supplémentaire de logements sociaux à vocation intercalaire, son auteur ayant indiqué qu’il s’agissait de logements différents de ceux du parc HLM, et qu’une telle mesure permettrait de créer une offre supplémentaire de locaux destinés aux personnes défavorisées.

Le rapporteur a jugé que si l’idée de la réquisition de logements vacants se justifiait par la volonté de mettre fin à une situation scandaleuse, il ne lui apparaissait pas possible de prévoir la réquisition de terrains pour laquelle le mécanisme de l’expropriation paraitraît plus adéquat. En outre, les logements à vocation intercalaire risquent d’être des constructions précaires implantées pour une durée très longue. Le problème posé est en fait celui des moyens donnés à l’Etat et devrait faire l’objet d’une analyse dans le cadre de l’actualisation de la loi d’orientation pour la ville.

Mme Marin-Moskovitz a alors retiré son amendement.

Section 3

Régime des attributions de logements locatifs sociaux

Article additionnel avant l’article 33

Prise en compte des dispositions des chartes intercommunales du logement par les programmes locaux de l’habitat

La partie introductive du présent rapport a longuement insisté sur la nécessité de lier mise en œuvre du droit au logement et progression de la mixité sociale et géographique et il ne sera pas revenu ici sur ces développements. Tout au plus peut-on rappeler que le dispositif de la loi d’orientation pour la ville a obtenu des résultats décevants, notamment parce que la majorité précédente a répugné à heurter des égoïsmes locaux et a vidé ce texte d’une grande partie de son sens en adoptant la loi n° 95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l’habitat. Le Gouvernement a engagé, avec le rapport de M. Jean-Pierre Sueur précité, une réflexion globale sur la politique de la ville et s’est récemment doté d’un ministre délégué à la ville, autant d’éléments qui laissent à penser que des mesures devraient prochainement être proposées au vote du Parlement. Concernant plus particulièrement la question de la mixité, M. le secrétaire d’Etat au logement a confirmé, lors de son audition par la commission spéciale, à la fois l’importance qu’il attachait à ces dossiers et la préparation d’un projet de loi visant à renforcer l’efficacité des mécanismes de la loi d’orientation pour la ville, qui ont effectivement besoin d’être revus. Le dépôt de ce projet de loi devrait intervenir avant la fin de l’année, mais le rapporteur a estimé nécessaire de prendre, dès la discussion du projet de loi d’orientation relatif à la lutte contre les exclusions, des mesures visant à favoriser la mixité sociale des villes et des quartiers. Deux raisons expliquent cette volonté, d’une part, dans ce domaine, le délai séparant le vote de textes et l’apparition de leurs conséquences concrètes sur le terrain est très long et il est urgent d’agir et, d’autre part, il convient d’affirmer clairement le caractère déterminant qu’accorde la majorité au développement de la mixité géographique et sociale. Encore une fois, on pourra mettre en place les mécanismes d’attribution de logements les plus sophistiqués, rien ne sera possible dans ce domaine si l’on ne parvient pas à faire construire des logements sociaux dans les villes qui se refusent à en accueillir. Il s’agit même d’un préalable nécessaire à la mise en œuvre du droit au logement, car loger des familles en difficulté dans des quartiers rassemblant déjà une forte proportion de ménages fragilisés, n’est sans doute pas le meilleur moyen de leur assurer une bonne réinsertion sociale. La mise en œuvre du droit au logement sera d’autant plus efficace, si elle aboutit à loger des personnes défavorisées dans des quartiers équilibrés où elles pourront trouver les conditions propres à leur permettre de sortir de leurs difficultés.

Le rapporteur a donc indiqué qu’il allait soumettre à la commission plusieurs amendements destinés à revenir sur plusieurs points à l’esprit initial de la loi d’orientation pour la ville, texte qui avait été vidé de son sens par les mesures prises lors de la précédente législature. Il a rappelé que ces amendements visaient à réaffirmer fortement le lien entre droit au logement et mixité sociale, sans pour autant réécrire l’ensemble d’un texte qui allait, dans les mois à venir, faire l’objet d’une réforme globale.

La commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que les chartes intercommunales du logement prévues à l’article L. 441-1-5 du code de la construction et de l’habitation doivent être prises en compte par les programmes locaux de l’habitat au même titre que les plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées et que les protocoles d’occupation du patrimoine social (amendement n° 123).

Article additionnel avant l’article 33

Suppression du seuil de population pour l’application du dispositif contraignant de la loi d’orientation pour la ville

La commission a examiné un amendement du rapporteur visant à exclure les communes de moins de 3 500 habitants du dispositif contraignant de la loi d’orientation pour la ville. Cette mesure a, en effet, abouti à supprimer, pour plus de la moitié, des communes comprises dans des agglomérations de plus de 200 000 habitants, toute obligation en matière de réalisation de logements sociaux, ce qui apparaît inopportun à partir du moment où les petites communes peuvent offrir des opportunités foncières et, en accueillant un nombre limité de logements sociaux, contribuer à la meilleure répartition des logements sociaux sur le territoire, sans pour autant mettre en danger leur équilibre social.

La commission a adopté cet amendement (amendement n° 124).

Un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant un abaissement de ce seuil à 1500 habitants pour l’Ile de France a été en conséquence retiré par son auteur qui s’est ralliée à l’amendement du rapporteur.

Article additionnel avant l’article 33

Définition du logement social au sens de la loi
d’orientation pour la ville

La commission a examiné en discussion commune un amendement du rapporteur tendant à modifier la définition des logements sociaux au sens de la loi d’orientation pour la ville s’agissant de la contribution versée par les communes ne réalisant pas suffisamment de logements sociaux, ainsi qu’un amendement ayant un objet voisin présenté par Mme Janine Jambu.

L’amendement présenté par le rapporteur propose de considérer comme logements sociaux, au sens de la loi d’orientation pour la ville :

· les logements locatifs sociaux réalisés à l’aide de prêts PLA,

· les logements améliorés avec le concours financier de l’Etat et faisant l’objet d’une convention avec l’Etat,

· les logements faisant l’objet d’un bail à réhabilitation.

M. Alain Cacheux, rapporteur, a précisé qu’il convenait de revenir à l’esprit de cette loi, l’un des moyens de contourner les dispositions sur la contribution ayant été d’étendre la définition des logements sociaux en y intégrant les logements intermédiaires.

Mme Janine Jambu s’est associée aux observations du rapporteur et a annoncé qu’elle retirait son amendement.

La commission a adopté l’amendement du rapporteur (amendement n° 125).

La commission a ensuite examiné un amendement présenté par Mme Janine Jambu tendant à modifier la définition des logements sociaux au sens de la loi d’orientation pour la ville de manière à exclure les logements privés amélioriés avec le concours de l’agence nationale pour l’amélioration de l’habitat, les constructions ayant bénéficié d’un prêt locatif intermédiaire ou les locaux d’hébergement d’urgence, notamment.

Mme Véronique Neiertz a évoqué la question des sanctions financières prévues par la loi d’orientation pour la ville et a jugé pertinente l’hypothèse d’une révision de ce dispositif.

Après une intervention du rapporteur indiquant qu’il souhait affirmer clairement une volonté politique de diversité et de mixité de l’habitat, sans procéder néanmoins à un toilettage complet de la loi d’orientation pour la ville, cet amendement a été retiré.

Article additionnel avant l’article 33

Missions du parc locatif social

La commission a examiné un amendement du rapporteur visant à insérer au début du titre des dispositions du code de la construction et de l’habitation concernant les HLM, un article de principe définissant les missions de ce parc, améliorer les conditions d’habitat des personnes de ressources modestes ou défavorisées par la construction, l’aménagement, l’attribution et la gestion de logements locatifs sociaux, et rappelant les deux principes qui doivent inspirer sa gestion, à savoir le droit au logement et la mixité sociale des villes et des quartiers.

La commission a adopté cet amendement (amendement n° 126).

Puis la commission a rejeté un amendement de M. Patrick Devedjian tendant à affirmer le principe selon lequel les logements HLM sont également destinés aux personnes et aux familles défavorisées, disposant de ressources modestes ou rencontrant des difficultés particulières de logement, au delà d’une seule référence aux personnes et familles de ressources modestes et proposant une nouvelle rédaction de l’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation.

Article 33

Réforme des attributions des logements locatifs sociaux

Comme l’an dernier, le projet d’orientation relatif à la lutte contre les exclusions comporte un important volet relatif à la réforme des attributions de logements locatifs sociaux.

Le dispositif proposé l’an passé encourrait deux séries de reproches :

– quant au fond, il ignorait totalement le rôle des maires qui peuvent jouer un rôle important pour garantir la mixité dans le parc locatif social en veillant à ne pas concentrer un nombre excessif de personnes en difficulté dans les mêmes quartiers ;

– quant à la forme, les mesures proposées aboutissaient à aggraver l’incohérence de la présentation des dispositions correspondantes dans la section concernée du code de la construction et de l’habitation.

Le rapport pour avis présenté au nom de la commission de la production et des échanges par M. Gérard Vignoble avait bien mis en évidence ces imperfections du texte et permis de les corriger en partie.

Le travail alors réalisé a constitué une base de départ pour le nouveau Gouvernement qui, dans le présent projet de loi, soumet au Parlement un ensemble de dispositions procédant à une réécriture complète de la section du code de la construction et de l’habitation consacrée à ce sujet qui, au-delà d’une amélioration formelle certaine, permet des avancées tant en matière de droit au logement, que de garantie de la mixité et de respect des droits des demandeurs de logements sociaux.

Il faut souligner que cette réforme s’inscrit dans le cadre plus général d’une contractualisation des rapports, entre l’Etat et le mouvement HLM, qui s’est traduit , le 17 décembre dernier, par la signature de trois protocoles d’accord portant respectivement sur le nouveau conventionnement du parc HLM, les attributions de logements et les mesures d’accompagnement de l’extension du taux réduit de TVA, entre le Gouvernement et l’union nationale des fédérations d’organismes HLM. Cette démarche contractuelle inspire d’ailleurs les dispositions proposées qui, en tout état de cause sont, tant sur le fond que sur la forme, en cohérence avec elle.

L’article 33 du projet de loi remplace donc les cinq articles actuels de la section 1 du chapitre premier du titre IV du livre III du code de la construction et de l’habitation par quatorze articles portant les numéros L. 441 à L. 441-2-5.

La commission a rejeté un amendement de M. Henry Chabert proposant une nouvelle rédaction de cet article.

Article L. 441 du code de la construction et de l’habitation

Principes régissant les attributions de logements locatifs sociaux

Cet article, complètement nouveau par rapport au droit existant, définit les objectifs et les acteurs de la politique d’attribution des logements locatifs sociaux :

– concernant les objectifs de cette politique, il indique que l’attribution des logements locatifs sociaux participe à la mise en œuvre du droit au logement afin de satisfaire les besoins des personnes de ressources modestes et des personnes défavorisées ;

– doit prendre en compte la diversité de la demande constatée localement et favoriser l’égalité des chances des demandeurs ;

– doit favoriser la mixité sociale des villes et des quartiers.

On retrouve donc dans ces principes l’affirmation de la nécessaire coexistence entre mise en œuvre du droit au logement et garantie de la mixité sociale et la volonté de renforcer les droits des demandeurs de logements qui seront développées par les articles suivants.

Concernant maintenant les acteurs de cette politique, l’article L. 441 cite tout d’abord les collectivités locales qui participent à la mise en œuvre des objectifs mentionnés ci-dessus « en fonction de leurs compétences » et « notamment dans le cadre de conférences et chartes intercommunales ».

Cette dernière précision permet de consacrer l’existence des conférences et des chartes intercommunales créées par les articles L. 441-1-4 et L. 441-1-5 et souligne, implicitement, que le niveau intercommunal est le plus approprié pour traiter des questions liées aux attributions.

Le deuxième acteur mentionné est l’Etat, chargé de « veiller au respect des règles d’attribution de logements sociaux »

Auraient également dû apparaître les organismes d’HLM qui, nous l’avons vu, se sont engagés dans une démarche contractuelle avec l’Etat en matière d’attributions de logements et qui sont juridiquement chargés de procéder aux attributions. Or, de façon incompréhensible, le projet de loi « oublie » cet acteur essentiel.

La commission a d’abord rejeté un amendement de M. Patrick Devedjian tendant à préciser dans une déclaration de principe que les logements HLM sont également destinés aux personnes et aux familles ayant des ressources précaires.

Puis, considérant que l’ensemble des participants à la politique d’attributions devaient apparaître dans cet article de principe, la commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que « les bailleurs sociaux attribuent les logements locatifs sociaux dans le cadre des dispositions de la présente section » (amendement n° 127).

Article L.441-1 du code de la construction et de l’habitation

Contenu du décret régissant les attributions

Cet article reprend les dispositions des trois premiers alinéas de l’actuel article L.441-1 auxquelles, outre une modification rédactionnelle, il apporte une précision quant aux personnes devant faire l’objet d’une priorité en matière d’attributions en ajoutant aux personnes mal logées ou défavorisées, celles qui rencontrent « des difficultés particulières de logement pour des raisons d’ordre financier ou tenant à leurs conditions d’existence ». Cette dernière précision permet, par exemple, de prendre en compte les personnes qui ont des difficultés en raison de leur mauvaise insertion sociale ou de leur état de santé.

Le décret prévu à cet article est particulièrement important puisqu’il est en particulier chargé de réglementer :

– les conditions d’attribution des logements par les organismes  d’HLM,

– les éléments à prendre en compte dans les attributions  (composition et niveau de ressources des ménages notamment),

– les personnes prioritaires dans les attributions,

– les modalités de consultation et d’information des maires  concernés,

– la possibilité, pour les organismes d’HLM, de contracter des  obligations de réservation pour les logements,

– le contingent de logements que le préfet doit utiliser au profit des  personnes prioritaires

La commission a adopté, avec l’avis favorable du rapporteur, un amendement présenté par M. Daniel Marcovitch prévoyant que le décret déterminant les conditions d’attribution des logements sociaux supprimerait la différence entre le plafond de ressources applicable aux actifs et le plafond applicable aux inactifs, son auteur ayant jugé le principe du double plafond comme contraire à l’objectif de mixité sociale (amendement n° 128).

Puis la commission a rejeté un amendement de M. Henry Chabert tendant à inclure les personnes expulsées de bonne foi dans la liste des catégories prioritaires.

Un amendement rédactionnel présenté par M. Jean-Michel Marchand a été ensuite retiré, le rapporteur ayant rappelé que la mention selon laquelle le contingent préfectoral s’adressait « notamment » aux personnes mal logées ou défavorisées était nécessaire afin d’affirmer la priorité de ces catégories par rapport aux fonctionnaires, qui relèvent également de ce contingent.

Article L.441-1-1 du code de la construction et de l’habitation

Règlement départemental des attributions

Cet article reprend les dispositions figurant actuellement aux premier, deuxième et dernier alinéas de l’article L. 441-2 relatifs au règlement départemental des attributions, qui sont modifiées ou complétées sur plusieurs points.

Tout d’abord, le règlement départemental, qui est toujours établi par le préfet après avis du conseil départemental de l’habitat a, comme à l’heure actuelle, pour objet de préciser les règles relatives aux critères de priorités, aux conditions de réservation des logements au profit des personnes prioritaires et aux modalités de l’information du préfet. Le projet de loi ajoute qu’il doit également déterminer les modalités de l’intervention des maires et des conférences intercommunales du logement et que les précisions qu’il apporte doivent, le cas échéant, tenir compte « des caractéristiques des diverses parties » du département. Cet ajout, peu précis, peut susciter des interrogations. En fait, le rôle du règlement départemental est essentiellement de pallier l’absence d’une charte intercommunale ou l’échec d’un tel dispositif. Si une charte intercommunale existe, le règlement départemental n’aura, dans la zone concernée, aucun rôle à jouer. Par contre, s’il n’y a pas de charte répartissant les attributions entre les différentes communes d’un même bassin d’habitat, le règlement aura à définir des priorités d’attribution et ces dernières doivent pouvoir être « territorialisées » pour tenir compte des situations rencontrées dans les différentes zones considérées. C’est dans ce souci qu’a été mentionnée la nécessité de tenir compte des caractéristiques des différentes parties du département. Le vague de l’expression retenue tient au fait que ces « parties » ne peuvent être définies à l’avance. Elles peuvent, en effet, correspondre à des découpages existants, mais aussi viser des quartiers ou des parties de plusieurs communes. En tout état de cause, il n’y a pas lieu de viser les bassins d’habitat, puisqu’en vertu de l’article L. 441-1-5, ces derniers feront l’objet de chartes intercommunales et que, de ce fait, le règlement départemental n’aura pas vocation à s’y appliquer.

La seconde modification apportée par rapport au droit actuel, consiste à compléter la liste des documents dont doit tenir compte le règlement départemental, en ajoutant aux programmes locaux de l’habitat et aux plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées, deux documents institués par le projet de loi, à savoir les accords collectifs départementaux et les chartes intercommunales prévus, respectivement, aux articles L. 441-1-2 et L. 441-1-5.

La commission a examiné un amendement présenté par Mme Janine Jambu tendant à prévoir que les modalités d’application des règles d’attribution tiennent compte de la mixité des villes et des quartiers.

Mme Janine Jambu a insisté sur l’importance de la mixité sociale, ainsi que sur la nécessité du respect du principe d’équilibre au sein des quartiers et des immeubles.

Le rapporteur, de même que M. Daniel Marcovitch, s’étant prononcés en faveur du principe de mixité sociale et de cette disposition, la commission a adopté l’amendement de Mme Janine Jambu (amendement n° 129).

Puis, elle a rejeté un amendement de M. Henry Chabert, tendant à faire fixer par le préfet le délai normal de réponse aux demandes, dans le cadre du règlement départemental ainsi qu’un autre amendement du même auteur permettant au préfet et au maire de s’opposer aux décisions de la commission d’attribution qui ne respecteraient pas le réglement départemental, et un amendement de M. Jacques Barrot prévoyant que la nomination d’un délégué spécial n’interviendrait qu’après épuisement des voies de conciliation.

Un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant que le délégué spécial se substituerait de plein droit au représentant de l’organisme pour convoquer et présider la commission d’attribution a été retiré, le rapporteur ayant rappelé que les éléments relatifs à l’attribution devraient conduire à une intervention directe exceptionnelle, que le dispositif proposait déjà, dans le cadre d’une présence forte de l’Etat, garant de l’exercice du droit au logement.

Article L. 441-1-2 du code de la construction et de l’habitation

Accords collectifs relatifs aux attributions

Cet article, complètement nouveau par rapport au droit actuel, donne un appui législatif à la contractualisation des rapports entre l’Etat et les HLM en matière d’attribution puisqu’il prévoit deux séries d’accords de ce type, les accords nationaux et les accords départementaux.

Le premier alinéa de la rédaction proposée précise que des accords nationaux sont conclus entre l’Etat et les organismes d’HLM dans le respect des principes fixés à l’article L. 441. Le premier accord de ce type a été conclu le 17 décembre dernier et a, pour principaux objectifs, d’améliorer la transparence des procédures d’attribution et de renforcer leur efficacité, notamment vis-à-vis des personnes en difficulté. Il annonce également qu’il sera complété, dans chaque département, par un accord collectif départemental.

Aucune indication n’est par contre donnée par le projet de loi lui-même, quant à la fonction des accords nationaux dont on nous dit simplement qu’ils doivent exister. Par ailleurs, accords nationaux et accords départementaux formant un tout cohérent, il est logique de les viser dès le début de l’article.

Pour l’ensemble de ces raisons, le rapporteur a proposé à la commission une nouvelle rédaction du premier alinéa de l’article L. 441-1-2 indiquant que des accords nationaux et des accords départementaux précisent les modalités de mise en œuvre des principes définis à l’article L. 441. De cette manière, sont clairement exposés, dès le début de l’article, les raisons d’être de ces accords. La commission a adopté cet amendement (amendement n° 130).

Le deuxième alinéa indique que le préfet conclut, tous les trois ans, un accord collectif avec les organismes d’HLM disposant d’un patrimoine dans le département. On peut remarquer que la durée prévue pour ces accords est identique à celle qui est souhaitée pour les plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées. Il est également précisé que cet accord est conclu après consultation des conférences intercommunales et du conseil départemental de l’habitat.

Cet accord a pour but de définir, pour chaque organisme, « un engagement annuel quantifié d’attribution » de logements aux personnes cumulant des difficultés d’ordre économique et social définies par le plan départemental d’action. Cette référence expresse aux personnes confrontées à un cumul de difficultés, confirme le caractère prioritaire de ces dernières, qui a déjà été affirmé par les articles du projet de loi procédant à l’actualisation de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement. Cet accord doit respecter « la mixité sociale des villes et des quartiers » et tenir compte « des capacités d’accueil des différents organismes, par secteur géographique ».

Ces deux précisions montrent bien que ces accords, s’ils doivent favoriser l’accès des personnes défavorisées au parc locatif social ne peuvent, en aucun cas, s’affranchir des impératifs liés à la garantie de la mixité.

A l’occasion de l’examen de ces dispositions, la commission a adopté un amendement du rapporteur rectifiant une erreur de référence (amendement n° 131).

Puis la commission a examiné un amendement présenté par Mme Janine Jambu prévoyant que les maires des communes concernées seraient parties à l’accord collectif conclu par le préfet avec les organismes disposant d’un patrimoine locatif social dans le département.

Mme Janine Jambu a rappelé que l’objectif était d’assurer une association des maires à l’attribution des logements locatifs sociaux.

Le rapporteur a indiqué que cet amendement ne pouvait être retenu puisque les élus interviendraient par principe non pas au niveau de l’accord collectif départemental, mais au niveau des conférences ou chartes intercommunales. Ils seraient alors consultés. Il a ajouté que le problème de la représentation des maires n’était pas résolu dans le cadre du dispositif de cet amendement avant de préciser que, dans le contexte d’un accord avec l’Union des organismes d’HLM, le projet de loi tendait à préciser la notion de personnes défavorisées et de rappeler que l’objectif était de décliner au sein de chaque département l’accord collectif national.

Mme Véronique Neiertz est convenue de ce que les maires seraient consultés formellement mais a craint que leur avis ne soit pas pris en compte pour l’attribution des logements sociaux et a jugé nécessaire une disposition semblable à celle proposée par l’amendement, estimant même qu’un dispositif allant au delà ne serait pas inopportun. Il est utile de prévoir une obligation de tenir compte de l’avis des maires notamment si l’on veut prendre en considération la situation très particulière de la région Ile-de-France.

Après que le rapporteur eut rappelé que l’objectif des accords départementaux n’était pas l’attribution directe des logements puisque seuls les engagements relatifs aux bailleurs seraient évoqués, M. Daniel Marcovitch s’est prononcé contre cet amendement et a rappelé que le problème de l’Ile-de-France devait être traité dans le cadre des dispositions spécifiques prévues par le projet de loi pour cette seule région.

Mme Muguette Jacquaint a appuyé les observations de Mme Véronique Neiertz, jugeant nécessaire de tenir compte des efforts réalisés par les communes en matière de logements sociaux et de ne pas exclure ces élus des accords prévus par cet article.

Le rapporteur a tenu à préciser que les engagements des bailleurs sociaux vis-à-vis des préfets pour la prise en charge des personnes défavorisées consisteraient en des engagements quantifiés par organisme et non en des attributions nominatives de logements. Les déséquilibres sociaux dans certaines communes sont réels, mais ce n’est pas dans ce cadre qu’ils doivent être traités.

Par ailleurs, il ne faut pas méconnaître la logique d’ensemble du texte qui va dans le sens d’un effort accru en faveur du logement des personnes défavorisées et ne saurait réduire certaines obligations. Les préoccupations des élus locaux seront néanmoins prises en compte puisque ceux-ci sont associés aux commissions d’attribution qui décident sur chaque cas individuel. Par ailleurs, il faut rappeler qu’ils sont consultés dans le cadre des conférences intercommunales ainsi qu’associés à la politique locale du logement dans le cadre des conseils départementaux de l’habitat.

Mme Véronique Neiertz a rappelé que les attributions de logements sociaux en Ile-de-France conduisaient à l’aggravation des déséquilibres au détriment de certains départements et a souhaité que cette question soit abordée.

L’amendement a été retiré par son auteur, sous réserve d’un réexamen ultérieur du problème par la commission.

Un amendement de M. Jean-Michel Marchand prévoyant qu’un représentant des associations de sans logis et de mal logés participerait à l’élaboration de l’accord collectif départemental a ensuite été retiré par son auteur.

Puis, la commission a rejeté un amendement du même auteur prévoyant que des représentants des associations, notamment des représentants des associations de défense des sans logis et des mal logés, participeraient à l’élaboration de l’accord, après que le rapporteur eut insisté sur l’inopportunité d’une participation de ces instances à des accords qui engageraient seulement le préfet et les bailleurs sociaux.

La commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur visant également à modifier un renvoi du texte : les personnes confrontées à un cumul de difficultés sont en effet mentionnées à l’article 4 et non à l’article 2 de la loi du 31 mai 1990 (amendement n° 132).

La commission a rejeté un amendement de M. Pierre Cardo prévoyant que l’engagement annuel quantifié serait soumis à un avis conforme du maire dans les communes de moins de 20 000 habitants disposant d’un parc de logements sociaux d’au moins 30 % de même qu’un amendement du même auteur prévoyant une intervention de la commission de médiation pour l’examen prioritaire des demandes faisant l’objet de délais d’attente manifestement anormaux.

Le troisième alinéa de l’article L. 441-1-2 précise que cet accord est « précisé et complété » par les dispositions des chartes intercommunales et qu’il organise les « moyens d’accompagnement et les dispositions nécessaires à la mise en œuvre des objectifs ainsi définis ». Les objectifs auxquels il est fait allusion sont nécessairement les engagements annuels quantifiés puisque l’accord collectif, tel que défini par les alinéas précédents, a pour unique objet de définir ces derniers.

Par ailleurs, aux termes de l’accord signé le 17 décembre dernier entre les organismes d’HLM et l’Etat, les « moyens d’accompagnement » de l’accord collectif départemental visent notamment le fonctionnement et les décisions des FSL, la programmation des investissements et l’application des règles de dérogation aux plafonds de ressources.

Le quatrième alinéa est important puisqu’il indique que l’accord collectif définit, au regard des circonstances locales, les « délais d’attente manifestement anormaux » au-delà desquels les demandes font l’objet d’un examen prioritaire, ainsi que les conditions de cet examen, sujet sur lequel il sera revenu lors du commentaire des dispositions de l’article L. 441-2-1. Il prévoit également que si l’accord ne définit pas ces délais, c’est au préfet qu’il revient de les déterminer.

Le dernier alinéa précise que l’accord collectif doit tenir compte des protocoles d’occupation du patrimoine social en vigueur.

Article L. 441-1-3 du code de la construction et de l’habitation

Sanctions attachées à l’accord collectif départemental

Cet article prévoit un système de sanctions destinées à intervenir en cas de non respect de la réglementation relative aux accords collectifs départementaux. Il est de fait normal que l’Etat, qui accepte d’assurer la réalisation de certains de ses objectifs, en l’occurrence l’accès au logement des personnes défavorisées, par la voie contractuelle, soit doté de moyens propres à lui garantir la réalisation de ces objectifs si ces derniers, du fait de la défaillance d’un partenaire, s’avèrent impossible à réaliser. Si le contrat doit être préféré à la contrainte, la contrainte doit pouvoir prévaloir si la démarche contractuelle échoue. Cette vérité vaut pour les attributions de logements sociaux mais elle est également applicable à d’autres domaines et, notamment, à celui de la mixité sociale. Là également, il convient d’essayer d’aboutir par le contrat mais, si cette voie s’avère sans issue, il faut prévoir les moyens d’imposer ses objectifs par la contrainte. C’était d’ailleurs l’intention initiale des promoteurs de la loi d’orientation pour la ville qui avaient prévu d’accorder la priorité au contrat, grâce aux programmes locaux de l’habitat, et prévu la contrainte par l’instauration d’un droit de préemption de second rang et d’une taxation des communes refusant d’accepter de prendre les mesures nécessaires à la réalisation de logements locatifs sociaux. Ce dispositif a mal fonctionné et, s’il convient de remettre en cause ses modalités, le principe sous-tendant son existence reste toujours d’actualité. C’est tout l’enjeu du débat à venir sur la réforme de la loi d’orientation pour la ville. Pour en revenir aux dispositions de l’article L. 441-1-3, il faut souligner que les sanctions prévues en cas de non respect des accords collectifs sont largement inspirées de celles qui avaient été prévues en cas de non respect des protocoles d’occupation du patrimoine social (POPS) par les trois derniers alinéas de l’article L. 441-2 du code de la construction et de l’habitation dans leur rédaction issue du paragraphe III de l’article 15 de la loi du 31 mai 1990 précitée.

Le système proposé est le suivant :

– si dans un délai de six mois après que le préfet le lui a proposé, un organisme d’HLM refuse de signer un accord collectif, le représentant de l’Etat peut lui désigner des personnes prioritaires qu’il est tenu de loger. Ces attributions s’imputent sur le contingent préfectoral et sont prononcées, après consultation des maires des communes concernées, en tenant compte des impératifs liés au maintien de la mixité sociale ;

– dans le cas où un organisme refuse d’appliquer les obligations de logement résultant d’un accord collectif qu’il a signé, le préfet est en droit de prononcer, après consultation des maires des communes concernées, un nombre d’attributions équivalent au nombre de logements restant à attribuer aux personnes défavorisées en vertu de cet accord ;

– enfin si un organisme fait obstacle à la mise en œuvre de l’accord collectif, le préfet, après mise en demeure, peut désigner, pour une durée d’un an, un délégué spécial chargé de prononcer les attributions au nom et pour le compte de l’organisme et après consultation des maires des communes concernées.

La commission a rejeté un amendement présenté par M. Henry Chabert prévoyant un droit d’opposition du maire et du préfet aux décisions prises par la commission d’attribution qui ne respecteraient pas l’accord départemental.

La commission a également rejeté un amendement de M. Jacques Barrot instituant une tentative de conciliation avant de recourir à la désignation d’un délégué spécial chargé de prononcer des attributions de logements avant d’adopter un amendement de Mme Janine Jambu ayant le même objet, mais dont le rapporteur a jugé la rédaction plus complète (amendement n° 133).

La commission a rejeté un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz instituant un dispositif qui permet au préfet de procéder dans de brefs délais à l’attribution de logements très sociaux dans le but d’accélérer la mise en oeuvre du droit au logement au profit des personnes pouvant bénéficier d’un logement de cette catégorie, le rapporteur ayant estimé que ce dispositif était contraire à la logique du texte.

Article L. 441-1-4 du code de la construction et de l’habitation

Création des conférences intercommunales du logement

Cet article est également nouveau par rapport au droit existant. Inspiré de l’amendement n° 26 adopté l’an dernier par la commission de la production et des échanges à l’occasion de l’examen du projet de loi d’orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, il vise à réintroduire les maires dans le système d’attribution de logements locatifs sociaux par la mise en place de conférences intercommunales du logement au niveau des bassins d’habitat.

Par rapport au dispositif retenu l’an dernier par l’amendement évoqué ci-dessus, les mesures proposées par le projet de loi ont un aspect plus volontariste car elles imposent la création de conférences intercommunales dans certaines zones, alors que l’amendement n° 26 était moins directif, et accordent une priorité claire à l’intercommunalité en supprimant la possibilité de mettre en place des conférences communales du logement qui avait été maintenue l’an dernier. Ce dernier élément appelle deux observations :

– la possibilité de créer des conférences communales du logement avait, l’an dernier, été imposée par le maintien des dispositions de l’article L. 441-2-1, introduit par la loi n°96-987 du 14 novembre 1996, visant à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville et qui prévoyait la création, dans les zones urbaines sensibles, de conférences communales ou intercommunales du logement. Le projet de loi d’orientation relatif à la lutte contre les exclusions abrogeant implicitement ces dispositions en consacrant l’article L. 441-2-1 à la réglementation des demandes de logements locatifs sociaux, a supprimé cette « difficulté » et permet ainsi d’unifier le régime des attributions de logements locatifs sociaux ;

– cette option pour l’intercommunalité correspond à une demande exprimée par la quasi-totalité des études sur la politique du logement réalisées ces dernières années. Sans souci d’exhaustivité, on peut citer :

· le rapport Petrequin, fait au nom du Conseil économique et social en mai 1986 et dans lequel on peut lire « Les problèmes d’habitat ne peuvent guère être traités qu’au niveau des bassins d’habitat » ;

· le rapport précité de François Geindre, remis en janvier 1993, dans le cadre de la préparation du XIe plan qui affirme : « Le niveau qui serait le plus pertinent pour la décentralisation de la compétence logement est celui de l’agglomération ou du bassin d’habitat » ;

· enfin, le rapport précité de M. Jean-Pierre Sueur portant sur l’avenir de la politique de la ville, repose, dans tous ses développements consacrés à la politique du logement, sur la promotion de l’intercommunalité notamment par l’instauration d’un véritable pouvoir de décision au niveau de l’agglomération.

S’il permet des avancées positives quant à la promotion de l’intercommunalité au niveau des bassins d’habitat, le dispositif du projet de loi présente plusieurs imperfections qui méritent d’être corrigées.

Ainsi, le premier alinéa de la rédaction proposée pour l’article L. 441-1-4 se borne à indiquer que le préfet, après consultation de la commission départementale de la coopération intercommunale et du conseil départemental de l’habitat, délimite des basins d’habitat, sans indiquer ce qui justifie cette délimitation et en renvoyant aux deux critères définis par l’alinéa suivant le soin de conditionner la création de ces zones. L’absence de définition qualitative du bassin d’habitat est apparue regrettable au rapporteur, notamment pour la création de telles structures en dehors des zones où elles s’imposeront en vertu de l’application des critères évoqués ci-dessus. C’est pourquoi, il a proposé à la commission un amendement prévoyant que les bassins d’habitat peuvent être créés là où les impératifs liés à la mise en œuvre du droit au logement et de la mixité sociale les rendent nécessaires.

La commission a adopté cet amendement (amendement n° 134).

La commission a ensuite examiné un amendement présenté par Mme Janine Jambu prévoyant l’accord des maires des communes concernées pour la délimitation des bassins d’habitat.

Le rapporteur a considéré que, si l’on exigeait l’accord de tous les maires concernés pour créer un bassin d’habitat, on bloquerait toute création de bassins pertinents puisque, par nature, ces derniers sont destinés à contraindre certains maires qui, de ce fait, ne verront pas avec plaisir se mettre en place un tel mécanisme.

Mme Muguette Jacquaint a exprimé sa crainte que les bassins d’habitat se limitent aux villes déjà suffisamment pourvues en logements sociaux.

M. Daniel Marcovitch a rappelé qu’un amendement du rapporteur précédemment adopté soumettait la création de bassins d’habitat au respect du principe de mixité sociale.

Mme Véronique Neiertz a estimé qu’il fallait limiter la ghettoïsation de certaines communes alors que d’autres refusent de construire tout logement social. La définition d’un seuil de logements par commune, au-delà duquel le préfet ne pourrait plus imposer de telles constructions, permettrait de répondre à ces deux impératifs.

Mme Muguette Jacquaint après avoir considéré qu’il ne fallait pas construire du logement social uniquement pour les familles les plus défavorisées mais encourager la mixité sociale et que les constructions envisagées devaient répondre aux capacités financières et aux demandes des familles concernées, a retiré l’amendement.

La commission a rejeté un amendement de M. Pierre Cardo imposant, dans le cadre de la délimitation des bassins d’habitat, le respect des besoins prioritaires définis par le plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées.

La commission a rejeté un amendement de M. Jean-Michel Marchand prévoyant la participation des associations de défense des mal logés et des sans logis à la délimitation des bassins d’habitat, le rapporteur ayant estimé que les associations étaient déjà représentées dans la commission départementale de coopération intercommunale et dans le Conseil départemental de l’habitat. Un amendement de repli du même auteur a été retiré.

Elle a par contre adopté un amendement du rapporteur indiquant que le préfet, lors de la délimitation des bassins d’habitat, doit tenir compte des structures de coopération intercommunale et des périmètres des programmes locaux de l’habitat à caractère intercommunal existants dans la zone considérée (amendement n° 135). Il s’agit, en effet, tant que faire se peut, d’éviter de procéder à de nouveaux découpages et d’utiliser les découpages existants chaque fois que ceux-ci sont pertinents par rapport aux objectifs du projet de loi. Le rapport de M. Jean-Pierre Sueur a, sur ce point, procédé à une démonstration très convaincante quant aux conséquences désastreuses de la multiplication des zonages.

Le deuxième alinéa de l’article L. 441-1-4 définit les deux critères impliquant la création de bassins d’habitat. Ces derniers sont constitués par le territoire de plusieurs communes contiguës, dont l’une au moins :

– comprend une ou plusieurs zones urbaines sensibles,

– ou a plus de 5 000 habitants et comporte un parc de logements locatifs sociaux, au sens de l’article L. 2334-17 du code général des collectivités territoriales, représentant plus de 35 % des résidences principales.

Ces deux critères appellent plusieurs observations :

– sur le plan quantitatif, ils concernent au total 533 communes, soit 490 communes au titre des zones urbaines sensibles et 43 communes au titre du second critère ;

– ces deux critères ont certes le mérite de reposer sur des définitions législatives existantes mais présentent l’inconvénient de pouvoir, à court terme, se voir remis en cause dans le cadre de la réforme de la politique de la ville ;

– le renvoi aux dispositions de l’article 2334-17 du code général des collectivités territoriales ramène à la définition du logement social retenue dans le cadre de la dotation de solidarité urbaine. Celle-ci considère comme logements sociaux, les logements appartenant aux organismes d’HLM, aux sociétés d’économie mixte locales, aux filiales de la société centrale immobilière de la Caisse des dépôts et consignations ou à diverses sociétés, comme l’entreprise minière et chimique, les houillères de bassin et les Charbonnages de France, ainsi que les logements locatifs ayant bénéficié de prêts spéciaux du crédit foncier de France constituant, sur le territoire d’une même commune, un ensemble d’au moins 2 000 logements.

Cette définition du logement social soulève plusieurs difficultés : d’une part, elle fait totalement l’impasse sur le parc privé social et, d’autre part, elle inclut la quasi-totalité des logements intermédiaires qui sont, la plupart du temps, la propriété d’organismes d’HLM ou de sociétés d’économie mixte. Elle apparaît donc à la fois trop restrictive et mal ciblée et, même si elle produit effet à compter de la proportion de 35 % des résidences principales, on peut s’interroger sur sa pertinence et se demander pourquoi on ne s’est pas appuyé sur les critères retenus initialement par la loi d’orientation pour la ville, à savoir 20% de logements locatifs sociaux et 18 % de bénéficiaires d’aides à la personne, qui présentent le double avantage d’exclure les logements intermédiaires et de prendre en compte le parc social privé.

Le rapporteur a voulu soulever ces difficultés sans, pour l’instant, avoir définitivement tranché , ni sur l’opportunité même de prévoir des critères impliquant obligatoirement la création de bassins d’habitat, ni sur la pertinence des critères proposés par le projet de loi.

Tout en poursuivant sa réflexion sur ces questions, il a proposé deux amendements à la commission :

– l’un rectifiant une erreur matérielle du texte,

– l’autre visant à prévoir que des bassins d’habitat peuvent être créés, en dehors des cas résultant de l’application des deux critères ci-dessus évoqués, sur le territoire de communes où existent d’importants déséquilibres de peuplement si la majorité des maires concernés en font la demande. Cet amendement présente l’avantage de prévoir un filet de sécurité si l’application des critères du projet de loi s’avérait peu pertinente et de régler, de manière plus satisfaisante que ne le fait le projet de loi, le problème des communes situées en dehors des bassins d’habitat « obligatoires ».

La commission a adopté ces amendements (amendements nos 136 et 137).

Toujours à l’occasion de l’examen de ces dispositions, la commission a rejeté un amendement de M. Pierre Cardo précisant la définition des bassins d’habitat et M. Jean-Michel Marchand a retiré un amendement à caractère rédactionnel.

Elle a également rejeté un amendement de M. Pierre Cardo prévoyant que les bassins d’habitat peuvent également être constitués sur le territoire des communes ayant élaboré un programme local de l’habitat qui se trouve satisfait par un amendement préalablement adopté.

Le troisième alinéa de l’article L. 441-1-4 indique que les communes situées dans un bassin d’habitat délimité en application des dispositions précédentes, doivent créer une conférence intercommunale dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions.

Le quatrième alinéa traite du cas des bassins d’habitat regroupant des communes situées dans différents départements et prévoit que, dans cette hypothèse, la délimitation est assurée par les préfets concernés, après consultation des commissions départementales de la coopération intercommunale et des conseils départementaux de l’habitat, sauf dans la région Île-de-France où cette prérogative revient au préfet de région, après consultation des commissions et unités évoquées ci-dessus et de la conférence régionale du logement social, instituée par l’article L. 441-1-6.

Le cinquième alinéa traite le problème des communes situées hors des bassins d’habitat obligatoires, en prévoyant qu’elles peuvent demander la création de conférences intercommunales. Le projet de loi ne prévoyant, ni les conditions dans lesquelles cette demande peut être faite, ni les raisons pouvant la justifier, il est apparu au rapporteur que cet alinéa était mal conçu et, au surplus, rendu inutile par l’amendement complétant le deuxième alinéa mentionné ci-dessus. C’est pourquoi, il a proposé à la commission de le supprimer, ce qu’elle a accepté avec l’amendement n° 138.

Le sixième alinéa prévoit qu’une fois le bassin d’habitat délimité, le préfet convoque les maires concernés pour qu’ils créent la conférence intercommunale du logement.

Le septième alinéa précise la composition de cette conférence qui comprend :

– les maires des communes du bassin d’habitat,

– le ou les préfets concernés,

– les bailleurs sociaux possédant ou ayant des logements dans le bassin d’habitat,

– les représentants des associations agréées, dont l’un des objets est l’insertion ou le logement des personnes défavorisées,

– les organismes collecteurs de la participation des employeurs à l’effort de construction, lorsqu’ils sont titulaires de droits de réservation dans le bassin d’habitat.

Lors de l’examen de ces dispositions, la commission a adopté un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant la participation des associations représentatives de locataires au niveau national au sein des conférences intercommunales du logement (amendement n° 139). Elle a par contre rejeté un amendement de M. Jacques Barrot visant à inclure un représentant du conseil général au sein de cette conférence.

Le huitième alinéa dispose que la conférence est présidée par un représentant des maires désigné par ses pairs et que, si elle ne s’est pas réunie dans le délai d’un an à compter de la publication de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, elle est présidée et, au besoin, préalablement créée par le ou les préfets concernés. Cette précision permettra d’éviter toute situation de blocage et garantit donc l’effectivité du dispositif prévu.

Le dernier alinéa indique que la conférence se réunit au moins une fois par an afin, même si cela n’est pas explicité, d’examiner les engagements quantifiés d’attribution découlant des accords collectifs départementaux que lui transmet le préfet et qu’elle délibère à la majorité de ses membres, ce qui permettra d’éviter tout blocage émanant de communes refusant systématiquement d’accueillir des personnes défavorisées sur leur territoire.

Un amendement de M. Yves Bur instituant une périodicité trimestrielle des réunions de la conférence a été rejeté.

Article L. 441-1-5 du code de la construction et de l’habitation

Rôle des conférences intercommunales du logement

Cet article, également nouveau par rapport au droit existant, définit le rôle des conférences intercommunales du logement. Ces dernières ont deux missions essentielles qui doivent être bien distinguées :

– arrêter, à partir du contenu de l’accord collectif départemental que lui transmet le préfet et compte tenu des autres demandes de logements locatifs sociaux, les orientations prioritaires d’attributions propres à chaque organisme et les besoins de création d’offres adaptées ;

– élaborer une charte intercommunale des attributions visant à répartir entre les différentes communes du bassin d’habitat, les engagements quantifiés découlant de l’accord collectif.

Il convient ici de rappeler, qu’au delà de ces dispositions, l’article L. 441-1-2 indique, dans son troisième alinéa, que les chartes ont pour objet de préciser et de compléter l’accord collectif départemental. Il est clair que les précisions résulteront de la charte, alors que les compléments seront apportés par les orientations prioritaires.

Le premier alinéa de l’article L. 441-1-5 comporte deux indications :

– la conférence est saisie par le préfet de l’accord collectif départemental et en particulier des engagements quantifiés d’attributions propres à chaque organisme. Ces derniers étant arrêtés annuellement, la conférence devra, pour les examiner, tenir au moins une réunion par an, ce que prévoit le dernier alinéa de l’article L. 441-1-4 ;

– la conférence définit les orientations prioritaires d’attributions propres à chaque organisme et les besoins de création d’offres adaptées et ce, compte tenu des « autres demandes » de logement social.

En fait, la conférence, à partir des objectifs quantifiés qui concernent, d’après l’article L. 441-1-2, les personnes confrontées à un cumul de difficultés économiques et sociales, et de l’état de la demande de logements sociaux dans le bassin d’habitat, devra annuellement, définir les orientations prioritaires d’attribution propres à chaque organisme et les besoins de création d’une offre adaptée. Ce faisant, elle pourra faire prévaloir les impératifs de la mixité sociale, sans remettre en cause la mise en œuvre du droit au logement, puisqu’elle ne peut modifier les engagements quantifiés concernant le logement des personnes prioritaires. La possibilité qui lui est reconnue de définir les besoins de création d’offres adaptées participe du même esprit car, implicitement, est ainsi établi un lien tant avec les programmes locaux de l’habitat qu’avec les plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées. Cette observation montre bien l’imbrication de ces différents mécanismes qui appellera sans doute, à terme, une clarification et une mise en cohérence plus affirmée que celle engagée par le projet de loi.

A l’occasion de l’examen de ces dispositions le rapporteur a soumis deux amendements à la commission, l’un à caractère rédactionnel et l’autre précisant que la conférence peut émettre un avis sur le niveau des plafonds de ressources dans le département. La détermination centralisée des plafonds de ressources rend actuellement difficile le règlement des difficultés rencontrées dans ce domaine, car il s’agit moins d’augmenter de manière uniforme les plafonds sur l’ensemble du territoire que de moduler leur niveau en fonction des situations locales qui peuvent exiger des ajustements d’ampleur très variée. Par ailleurs, il est certain que les plafonds de ressources ont des conséquences importantes en termes de mixité sociale. Puisque les conférences intercommunales ont notamment pour objet de garantir cette dernière, il est apparu logique de leur donner la possibilité d’émettre un avis sur les plafonds de ressources, comme le projet de loi les autorise à le faire en matière de création d’offre de logements adaptés. Dans ces deux cas ces avis auront un effet concret très limité, mais l’enrichissement des missions de la conférence ainsi proposé permet de globaliser la réflexion engagée à ce niveau et peut constituer une annonce d’une décentralisation des mécanismes de la politique du logement, sans doute peu envisageable à court ou même moyen terme, mais considérée comme souhaitable par nombre de spécialistes.

La commission a adopté ces deux amendements (amendements nos 140 et 141), et un amendement de M. Jacques Barrot visant le même objectif que le second d’entre eux est ainsi devenu sans objet.

La commission a ensuite rejeté un amendement de M. Jean-Michel Marchand prévoyant la représentation des associations de défense des mal logés et des sans logis dans la conférence intercommunale du logement, le rapporteur ayant estimé que les associations étaient déjà représentées dans ces instances. Un amendement de repli du même auteur a été retiré.

Le deuxième alinéa prévoit que lorsqu’une conférence réunit des communes situées dans des départements différents, elle est saisie des accords collectifs par les préfets concernés.

Le troisième alinéa traite des chartes intercommunales et indique que ces dernières doivent respecter les engagements quantifiés fixés à chaque organisme et visent à répartir ces objectifs dans le parc locatif social du bassin d’habitat. L’élaboration d’une charte est donc présentée comme une obligation pour les conférences intercommunales qui pourront, par ce biais, peser sur la répartition géographique des attributions et, ainsi, prendre en compte les impératifs liés au développement et/ou à la garantie de la mixité du peuplement des villes et des quartiers. Il convient également de souligner que ces chartes n’ont qu’un seul objet : répartir les attributions de logements ; les autres missions de la conférence devant être réalisées lors de la définition des orientations prioritaires mentionnées ci-dessus.

Le quatrième alinéa précise que, pour l’élaboration de la charte, la composition de la conférence exclut les maires des communes dont le territoire ne comporte pas de logements locatifs sociaux, ce qui apparaît normal car il serait choquant que les maires de communes ayant refusé d’accueillir des logements sociaux puissent intervenir dans la répartition des attributions entre les communes qui possèdent un parc social important. La manière dont cette disposition est rédigée soulève toutefois deux interrogations :

– d’une part, l’existence du parc privé est ignorée et le maire d’une commune n’ayant sur son territoire aucun logement HLM mais un parc social privé important, sera également exclu de l’élaboration de la charte alors qu’il se trouve directement concerné par les problèmes de mixité. Toutefois, un tel maire ne sera pas concerné directement par le contenu de la charte et on peut accepter que, pour cette raison, il ne participe pas à son élaboration ;

– d’autre part, on peut se demander s’il ne conviendrait pas d’aller plus loin et d’empêcher de participer à l’élaboration de la charte non seulement les maires de communes ne comptant aucun logement locatif social, mais aussi tous les maires des communes dont le parc social est insuffisant en considération des critères retenus par la loi d’orientation pour la ville ou par le code général des collectivités territoriales. L’exclusion de ces maires constituerait un moyen de sanctionner ceux qui n’ont pas rempli leurs obligations en matière de réalisation de logements locatifs sociaux, mais la mise en application de ce principe est délicate car il conviendrait de ne viser que ceux qui n’ont pas entrepris de rattraper leur retard ce qui aboutirait à compliquer le texte. Pour cette raison, le rapporteur a renoncé à proposer un amendement en ce sens mais il tenait à faire état de ces observations.

Le dernier alinéa est relatif à la procédure d’agrément des chartes. Il précise que :

– la charte doit être agréée par le préfet qui peut présenter à la conférence des demandes motivées de modification ;

– si la charte, au terme d’un délai de six mois après la transmission de l’accord collectif, n’a pas été élaborée, ou n’a pas été ratifiée par l’ensemble des communes ou des bailleurs sociaux ou n’a pas été agréée par le préfet, les attributions de logements sociaux sont prononcées dans les conditions prévues aux articles L. 441-1-2, c’est-à-dire notamment qu’elles dépendront essentiellement des dispositions du règlement départemental.

L’idée d’imposer un délai maximum dans lequel la charte doit être élaborée est positive, tout comme celle qui consiste à priver les partenaires concernés du droit d’intervenir sur les attributions s’ils ne parviennent pas à élaborer un accord. Par contre, on ne voit pas pourquoi cet alinéa impose que la charte soit ratifiée par l’ensemble des maires et des bailleurs sociaux. Cette condition semble imposer une obligation d’unanimité des membres de la conférence qui, si elle était appliquée, risque de constituer un obstacle au développement des chartes et qui est contradictoire avec le dernier alinéa de l’article L. 441-1-4 qui dispose que les conférences délibèrent à la majorité de leurs membres. Par ailleurs, il serait tout à fait anormal d’accorder à un maire ou à un bailleur social mécontent du contenu de la charte, la possibilité, par son seul refus de la ratifier, d’empêcher la mise en œuvre d’un accord en faveur duquel se sont majoritairement prononcés les membres de la conférence.

Pour l’ensemble de ces raisons, la commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant cette précision (amendement n° 142).

Article L. 441-1-6 du code de la construction et de l’habitation

Dispositif applicable dans la région Ile-de-France

Comme cela a été souligné plus haut dans ce rapport, la région Ile-de-France, présente en matière de politique du logement, des caractéristiques très particulières, tenant notamment au fait que le découpage départemental ne correspond pas aux réalités des bassins d’habitat, qui justifient la mise en œuvre d’un dispositif spécifique.

Cette nécessité a été prise en compte par l’article 16 du projet de loi pour la coordination des plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées, elle l’est également en matière d’attributions de logements sociaux.

En effet, la rédaction proposée pour l’article L. 441-1-6 prévoit la mise en place, en Ile-de-France, d’une conférence régionale du logement social.

Le premier alinéa précise que cette conférence est présidée par le préfet de région et qu’elle comprend des représentants de la région et, pour chacun des départements, des représentants de l’Etat, des départements, des communes, des bailleurs sociaux, des associations agréées spécialisées en matière d’insertion ou de logement et des organismes collecteurs du 1 % logement.

La commission a examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand prévoyant la représentation des associations de défense des mal logés et des sans logis dans la conférence régionale du logement social, son auteur ayant indiqué que les personnes les plus défavorisées devaient être représentées par des associations qui leur sont propres.

Le rapporteur a rappelé que la participation des associations agréées ayant pour objet l’insertion ou le logement des personnes défavorisées était déjà prévue par le texte et que les associations les plus actives de défense des sans logis se considèrent elles-mêmes comme instrument de lutte et non comme des associations gestionnaires.

Après que le président Georges Hage eut estimé qu’une personne sans logis est une personne défavorisée, la commission a rejeté cet amendement.

Le deuxième alinéa indique que la conférence élabore, pour une durée de trois ans, un schéma d’orientation visant à harmoniser les politiques du logement social et notamment les principes de répartition et d’attribution et les aides financières contribuant à l’effort de solidarité pour le logement.

Si l’on se réfère au schéma ,prévu par la loi du 31 mai 1990, pour la coordination des plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées, qui, en huit ans, n’a pu être mis en œuvre, on peut prévoir que le schéma prévu ici sera également très difficile à élaborer et qu’il ne pourra l’être que si l’Etat demande à ses représentants dans la région de s’impliquer fortement dans ce projet.

La commission a adopté un amendement de M. Daniel Marcovitch indiquant que le schéma d’orientation élaboré par la conférence régionale du logement social doit prendre en compte l’objectif de mixité sociale (amendement n° 143).

Le troisième alinéa dispose que la conférence évalue tous les ans la mise en œuvre du schéma d’orientation au regard notamment du contenu des accords collectifs départementaux.

Les deux derniers alinéas prévoient que la conférence, comme les conférences intercommunales du logement, se réunit au moins une fois par an et qu’un décret fixe les modalités d’application de cet article.

La commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant cette dernière précision (amendement n° 144).

En effet, l’article L.441-2-5 prévoit déjà un décret d’application concernant l’ensemble de la section du code de la construction et de l’habitation traitant des attributions et, de plus, s’agissant d’un décret simple, il est inutile de le prévoir dans la loi, le Gouvernement n’ayant besoin d’aucune autorisation pour prendre des mesures d’application de ce type.

La commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant la participation des associations de défense des mal logés et des sans logis à l’élaboration de l’accord national et des accords collectifs départementaux, son auteur ayant précisé vouloir ainsi engager une procédure de reconnaissance de ces associations très actives.

Le rapporteur a estimé qu’il fallait demeurer cohérent avec les décisions précédentes de la commission de ne pas associer les associations de défense des sans logis à des instances gestionnaires. Il a toutefois indiqué que, d’ici la séance publique, il allait travailler, en concertation avec les auteurs d’amendements ayant cet objet, à la mise en place d’un dispositif permettant d’associer les associations de défense des mal logés et des sans logis aux réflexions menées en matière de logement des personnes défavorisées. Au bénéfice de ces observations, Mme Janine Jambu a retiré son amendement.

Article L. 441-2 du code de la construction et de l’habitation

Commissions d’attribution

Cet article reprend les dispositions figurant aux articles L. 441-1-1 et L. 441-1-2 du code de la construction et de l’habitation qui prévoient qu’une commission d’attribution, composée de six membres et chargée d’attribuer nominativement les logements locatifs, est créée dans chaque organisme HLM et dans chaque société civile dont le capital est constitué majoritairement par des fonds provenant du 1 % logement et qui indiquent, par ailleurs, que le maire de la commune concernée par les attributions est membre de droit de ces commissions. Il convient toutefois de signaler que le dernier alinéa de cet article est nouveau par rapport au droit actuel. Il dispose que le préfet, ou que l’un de ses représentants membre du corps préfectoral, peut assister, sur sa demande, aux réunions de ces commissions.

Le fait que le projet de loi exige que le représentant de l’administration préfectorale soit un membre du corps préfectoral, montre que cette disposition n’a pas vocation à s’appliquer très souvent, mais doit être réservée à des hypothèses exceptionnelles quant, par exemple, se posent d’importants problèmes de mise en œuvre du droit au logement par un organisme déterminé.

La commission a tout d’abord examiné un amendement de M. Jean-Pierre Brard relatif à la création d’une commission d’attribution dans « chaque organisme concerné » et non pas seulement dans les organismes HLM au sens strict du terme et un amendement de Mme Janine Jambu relatif à la création d’une telle commission dans les « organismes propriétaires ou gestionnaires de logements construits, améliorés ou acquis et améliorés avec le concours financier de l’Etat et ouvrant droit à l’APL ».

Après l’intervention de M. Alain Cacheux, rapporteur, qui a souligné que ces amendements soulevaient en fait le problème de l’attribution des logements sociaux dans les sociétés d’économie mixte sur lequel il serait revenu plus loin dans le texte, ces deux amendements ont été retirés.

La commission a ensuite examiné deux amendements, l’un de Mme Janine Jambu, l’autre de M. Daniel Marcovitch, relatifs à la composition de la commission d’attribution des organismes HLM et à la présence en son sein de représentants d’associations de locataires.

M. Alain Cacheux, rapporteur, a rappelé que les organismes d’HLM assuraient une représentation des locataires au sein de la commission d’attribution. L’amendement de Mme Janine Jambu, qui prévoit que le représentant des associations de locataires doit appartenir à une association affiliée à la Commission nationale de concertation, tout comme celui de M. Daniel Marcovitch qui fait référence aux organisations représentatives au sens de la loi de 1986, auraient l’avantage d’écarter certaines listes extrémistes mais ne permettraient pas à certaines associations locales, souvent représentatives d’une réalité forte, mais non affiliées à des structures nationales, de siéger dans les commissions d’attribution. Il a estimé qu’il conviendrait de se donner le temps de la réflexion puisque le renouvellement des conseils d’administration des organismes n’est prévu qu’en juin 1999.

Mme Muguette Jacquaint insistant sur l’importance de la représentation des associations de locataires, le rapporteur a précisé que celles-ci sont déjà représentées dans les commissions d’attribution par l’intermédiaire de leur représentant au conseil d’administration. Il a indiqué qu’il partageait l’intention des amendements proposés qui visent à une représentation spécifique des locataires par l’intermédiaire d’une organisation représentative, mais souhaité une nouvelle rédaction. Les deux amendements ont alors été retirés par leurs auteurs dans la perspective d’un réexamen ultérieur du problème par la commission.

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Daniel Marcovitch relatif à la mise en place de commissions d’attribution dans les sociétés d’économie mixte (SEM) de construction ou de gestion de logements sociaux.

M. Daniel Marcovitch a indiqué qu’il s’agissait de permettre la représentation des associations de locataires dans les commissions d’attribution des SEM.

Le rapporteur a considéré que la question des commissions d’attribution dans les SEM posait un vrai problème, apparemment difficile à régler, mais auquel il faudra bien apporter une solution et que, au bénéfice de ces observations, l’adoption de cet amendement, pouvait être envisagée.

La commission a adopté cet amendement (amendement n° 145).

La commission a examiné en discussion commune un amendement de M. Henry Chabert et un amendement de Mme Janine Jambu précisant que le préfet est membre de droit de la commission d’attribution.

Le rapporteur a indiqué que deux représentants du préfet, sur les six membres que comporte la commission d’attribution, siégeaient dans ces instances. En outre, le préfet peut toujours y participer en cas de problème grave mais sa présence doit rester exceptionnelle.

La commission a rejeté l’amendement de M. Henry Chabert, Mme Janine Jambu retirant le sien ainsi qu’un amendement de conséquence.

M. Jean-Michel Marchand a présenté un amendement visant à assurer la représentation des associations qui défendent les mal logés et les sans-logis à la commission d’attribution en soulignant que cet amendement ne leur donnait que la qualité d’observateur.

Le rapporteur ayant estimé qu’il ne lui semblait pas possible de retenir cette suggestion, s’agissant de commissions d’attribution qui discutent de cas individuels, l’amendement a été retiré par son auteur.

Article L. 441-2-1 du code de la construction et de l’habitation

Traitement des demandes d’attribution de logements locatifs sociaux

Cet article, relatif aux modalités de traitement des demandes de logements locatifs sociaux, représente une des nouveautés les plus importantes proposées par le projet de loi en matière d’attribution de logements sociaux. Il vise à la fois à introduire de la transparence dans dans ce domaine et à conforter les droits des demandeurs de logements.

Le premier alinéa apporte trois indications :

– les demandes d’attribution de logement peuvent être faites auprès de « services, organismes ou personnes morales » définies par décret en conseil d’Etat. En pratique, ces demandes seront faites auprès des organismes d’HLM, des mairies ou des préfectures,

– chaque demande fait l’objet d’un enregistrement départemental unique,

– un numéro d’enregistrement est obligatoirement communiqué au demandeur dans le mois qui suit le dépôt de la demande.

La manière dont est rédigée cette dernière précision semble indiquer que, si plusieurs instances peuvent recevoir des demandes, seuls les organismes bailleurs sont habilités à enregistrer la demande et astreints à communiquer au demandeur le numéro qui lui a été attribué. Or, pour des raisons de logique, mais aussi pour éviter des erreurs ou des omissions dans les transmissions de demandes, il semble normal de prévoir que toutes les personnes morales pouvant recevoir une demande, doivent avoir la responsabilité de l’enregistrer et de transmettre au demandeur le numéro correspondant. Toutefois, pour se prémunir contre le danger de voir une mairie ou une préfecture ne jamais transmettre la demande à un organisme d’HLM, il est utile de prévoir que lorsque le numéro départemental est communiqué par une personne morale autre qu’un bailleur, l’attestation délivrée au demandeur indique à quel bailleur a été transmise la demande.

Avant d’examiner les propositions du rapporteur en ce sens, la commission a été saisie d’un amendement de M. Jean-Pierre Brard prévoyant que les demandes d’attribution de logements sociaux sont faites « dans le cadre du bassin d’habitat » auprès des organismes habilités.

Le rapporteur s’est interrogé sur l’intérêt de cette précision.

M. Jean-Pierre Brard a soutenu sa proposition en exposant les problèmes qui se posaient, par exemple, avec les communes voisines de la sienne qui s’extraient de leur devoir de solidarité en matière de logement et d’accueil des exclus.

Le rapporteur a observé que la mention des bassins d’habitat en matière de demandes de logements sociaux ne résoudrait pas ce type de problèmes et que cette précision était plutôt à prendre en compte dans la charte intercommunale.

M. Jean-Pierre Delalande a considéré qu’il était très important de respecter la liberté des maires tout en incitant certains d’entre eux à changer d’attitude quant à l’accueil de personnes défavorisées. Dans ce but on pourrait imaginer la création d’un fonds départemental alimenté en partie par l’Etat, les départements et une cotisation communale inversement proportionnelle au nombre de logements sociaux présents dans la commune.

M. Alfred Recours s’est montré d’accord sur l’idée d’un rééquilibrage mais a regretté qu’elle ne concerne que les communautés urbaines. Les problèmes de logement sont d’une telle complexité que des formules particulières peuvent avoir des effets pervers en zone rurale.

M. Jean-Michel Marchand a suggéré que le bassin d’habitat ne concerne pas seulement les zones urbaines.

Le rapporteur a rappelé que depuis le début de la discussion la majorité des membres de la commission semblaient d’accord pour que la mixité sociale et la diversité géographique soient prises en compte dans le projet de loi et que plusieurs amendements avaient déjà été adoptés à cette fin. Or, dans le cas des attributions on se trouve en présence d’une logique départementale et non communale. La précision sur le bassin d’habitat n’a donc pas lieu de figurer à cet endroit du texte.

M. Jean-Pierre Brard a décidé de retirer son amendement si sa préoccupation était reprise ailleurs dans le texte.

La commission a ensuite examiné l’amendement du rapporteur tendant à ce que la communication du numéro d’enregistrement au demandeur puisse être faite par tous les organismes habilités à recevoir des demandes et ne pas reposer exclusivement sur les bailleurs.

Mme Muguette Jacquaint a approuvé cette proposition et M. Jean-Pierre Delalande s’est demandé si elle ne résultait pas déjà du texte.

Le rapporteur a précisé qu’il s’agissait du nouveau système d’enregistrement des demandes et que l’Union nationale des HLM se proposait d’ailleurs d’en faire une démonstration à laquelle les députés intéressés pourraient assister.

La commission a adopté l’amendement ainsi qu’en conséquence l’amendement suivant du rapporteur qui propose, dans le cas où le numéro est transmis par un organisme autre qu’un bailleur, que l’attestation délivrée au demandeur mentionne l’organisme bailleur auquel le dossier a été transmis (amendements nos 146 et 147).

Le deuxième alinéa précise que le système d’enregistrement des demandes est géré conjointement par l’Etat et les bailleurs sociaux et qu’il vise à garantir les droits des demandeurs et à permettre l’examen prioritaire des demandes qui n’ont pu être satisfaites dans des délais considérés comme « manifestement anormaux » et qui sont déterminés, pour chaque département, par l’accord collectif en application des dispositions de l’article L. 441-1-2.

Le troisième alinéa indique tout d’abord que la durée de validité des demandes est fixée par décret et on peut penser que, même si le décret confie à l’accord collectif cette tâche, la durée de validité actuelle, à savoir un an, devrait le plus souvent être retenue. Il précise ensuite que le demandeur doit être informé de toute radiation le concernant dans le mois qui précède cette opération, à peine, pour l’organisme concerné, de ne pouvoir y procéder. Cette mesure constitue une garantie importante pour les demandeurs qui, contrairement à ce qui se passe actuellement, ne pourront être radiés sans en être avertis.

Le quatrième alinéa dispose, en premier lieu, que l’attribution d’un numéro départemental est une condition nécessaire pour qu’une demande puisse être examinée ou un logement attribué. Cela ne gênera en rien l’attribution de logements en urgence à des personnes ayant perdu leur logement à la suite, par exemple, d’une expulsion et ne disposant pas d’un numéro, car, dans ce cas, l’attribution d’un numéro d’enregistrement pourra intervenir sans aucun délai. En second lieu, cet alinéa prévoit que si un demandeur n’a pas reçu communication de son numéro d’enregistrement dans le mois qui suit le dépôt de la demande, le préfet peut procéder à son inscription d’office auprès d’un bailleur.

A l’occasion de l’examen de ces dispositions, la commission a rejeté un amendement de M. Jean-Michel Marchand disposant que le préfet procède systématiquement à l’inscription d’office de tout demandeur n’ayant pas reçu de numéro d’enregistrement dans un délai d’un mois, le rapporteur s’y étant opposé en considérant qu’il était préférable de conserver au préfet un pouvoir d’appréciation en la matière.

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Jacques Barrot précisant que chaque organisme habilité à recevoir les demandes d’attribution de logement est tenu d’adresser au préfet les éléments permettant d’assurer une connaissance statistique de ces demandes.

Le rapporteur, tout en approuvant cette disposition, a souligné qu’elle était largement satisfaite par l’article L. 441-2-4 du code de la construction et de l’habitation qui prévoit une information du préfet par les bailleurs sociaux.

L’amendement a été retiré par son auteur.

Le dernier alinéa met en place une sanction pour les organismes qui auraient attribué un logement sans respecter les conditions posées par cet article qui, dans cette hypothèse, devront rembourser tout ou partie des aides de l’Etat rattachables au logement concerné. L’expression « aides rattachables » vise toutes les aides à l’investissement accordées par l’Etat aux organismes d’HLM.

Article additionnel après l’article L. 441-2-1 du code
de la construction et de l’habitation

Motivation des décisions de refus d’attribution

La commission a ensuite examiné en discussion commune un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz, disposant que les refus d’attribution de logement doivent être motivés, et deux amendements identiques de M. Jean-Michel Marchand et de Mme Janine Jambu précisant que tout rejet d’une demande d’attribution de logement doit être notifié par écrit au demandeur dans un document exposant les motifs du refus.

M. Jean-Michel Marchand a souligné qu’il s’agissait de clarifier la prise de décision par une information précise sur les motifs de refus. Cette information va dans le sens d’une plus grande transparence du régime d’attribution des logements sociaux et d’une meilleure garantie des droits des demandeurs.

M. Alain Cacheux, rapporteur, s’est déclaré favorable aux amendements de M. Jean-Michel Marchand et de Mme Janine Jambu, dont la rédaction est plus complète que celle de l’amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz.

M. Jean-Pierre Brard a présenté un sous-amendement aux amendements de M. Jean-Michel Marchand et de Mme Janine Jambu disposant que la décision motivée est également notifiée par écrit au réservataire du logement.

Le rapporteur a fait observer que dans le cas des logements sociaux, il faudrait alors notifier la décision à l’ensemble des réservataires, ce qui risque d’être particulièrement lourd.

M. Jean-Pierre Delalande s’est interrogé sur la nature législative de ces amendements. Les textes de loi qui entrent trop dans le détail deviennent finalement trop complexes et impossibles à appliquer.

M. Patrick Devedjian a considéré que de tels amendements allaient conduire à une explosion du contentieux devant les tribunaux administratifs, alors que ceux-ci sont déjà totalement débordés. Il conviendrait donc de procéder, en préalable à leur adoption, à une étude d’impact.

M. Laurent Dominati a estimé que, dans la majorité des cas, il n’y avait pas de rejet explicite des demandes d’attribution de logement mais simplement une absence de suite donnée à ces demandes. Les amendements proposés n’ont donc pas de sens.

Mme Janine Jambu a pour sa part déclaré avoir connaissance de nombreuses décisions de rejet. De plus, il ne s’agit pas ici uniquement de définition juridique, mais d’assurer, par la loi, le respect des demandeurs, et notamment des personnes exclues, en améliorant la transparence des décisions les concernant. Par ailleurs, il serait intéressant d’informer également les réservataires des décisions de rejet, les communes pouvant ainsi savoir pourquoi les candidatures qu’elles ont présentées n’ont pas été retenues.

M. Patrick Devedjian a rappelé, qu’en droit, il existait une notion de rejet implicite en cas de silence gardé pendant un certain délai.

M. Jean-Pierre Brard a considéré que certains bailleurs sociaux, comme par exemple la Régie immobilière de la Ville de Paris, agissent actuellement en toute opacité et ne répondent effectivement jamais aux demandes d’attribution de logements, mais ceci est totalement anormal. Les amendements proposés vont dans le sens d’une plus grande transparence et d’un plus grand respect des citoyens : il convient donc de les retenir.

M. Alfred Recours a fait observer que si les décisions de rejet étaient correctement motivées, elles ne susciteraient pas un contentieux considérable. Le devoir du législateur est avant tout d’assurer les conditions de la transparence dans l’accès à un droit, en l’espèce le droit au logement.

M. François Goulard s’est quant à lui déclaré persuadé que l’adoption de ces amendements aurait pour conséquence pratique une saturation des tribunaux administratifs par des recours quasiment systématiques.

Le rapporteur a rappelé que de nombreux organismes prenaient bien des décisions négatives en matière d’attribution de logements. Certains les motivent d’ailleurs déjà. Généraliser cette motivation permettra de renforcer la transparence des procédures d’attribution.

La commission a rejeté le sous-amendement de M. Jean-Pierre Brard puis a adopté les amendements identiques de M. Jean-Michel Marchand et de Mme Janine Jambu (amendement n° 148), l’amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz devenant, de ce fait, sans objet.

Article L. 441-2-2 du code de la construction et de l’habitation

Commission de médiation

Cet article, également nouveau par rapport à la réglementation actuelle, crée, dans chaque département, une commission de médiation placée auprès du préfet et composée de deux représentants des organismes bailleurs, d’un représentant des associations de locataires et d’un représentant des associations spécialisées en matière d’insertion ou de logement des personnes défavorisées.

Cette commission pourra être saisie par les demandeurs de logements locatifs sociaux qui n’ont fait l’objet d’aucune offre de logement dans le délai déterminé par l’accord collectif départemental et au-delà duquel la durée d’attente est considérée comme manifestement anormale.

La commission de médiation doit émettre un avis sur la requête qui lui est soumise ; elle peut décider de transmettre cet avis au comité responsable du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées ou en saisir le préfet ; cet avis est également transmis aux demandeurs, aux bailleurs et aux collectivités locales concernés. Ces dispositions constituent un élément de ce que l’on pourrait appeler le statut du demandeur de logement locatif social que, par plusieurs mesures, le projet de loi cherche à mettre en place. Ici, il s’agit d’offrir aux personnes ne faisant l’objet d’aucune offre de logement dans un délai raisonnable, la possibilité de saisir une commission de médiation chargée d’examiner leur cas. Cette commission ne vise qu’à la médiation et n’a en aucun cas le pouvoir d’attribuer un logement, ni même celui d’imposer un examen en priorité d’un dossier. Elle peut simplement alerter diverses autorités susceptibles de pouvoir contribuer au logement des ménages concernés, à savoir le préfet et le comité responsable du plan départemental, de l’avis qu’elle a rendue. Elle traitera essentiellement des cas les plus difficiles, des personnes qui, pour différentes séries de raisons, sont trop souvent considérées comme « impossibles à loger » et qui, à l’heure actuelle ne disposent d’aucun moyen de faire entendre leur voix. Pour ces personnes là, la commission de médiation pourra constituer une chance : le simple fait, pour elles, de pouvoir faire examiner leur cas par une instance où sont représentées les associations de locataires et les associations spécialisées en matière d’insertion ou de logement des personnes défavorisées, représente une avancée réelle par rapport à la situation qui est la leur en l’état présent du droit.

La commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu disposant que la commission de médiation est composée de trois représentants des bailleurs sociaux d’une part et des associations de locataires et de personnes défavorisées d’autre part, afin de permettre une représentation plus diversifiée de ces associations.

Le rapporteur a souligné que le texte garantissait déjà une parité de représentation. Il réalise un certain équilibre avec deux représentants pour chaque partie : il serait préférable d’en rester là.

M. Jean-Michel Marchand a soutenu cet amendement qui permet d’améliorer la représentation des associations de locataires.

L’amendement a été retiré par son auteur.

La commission a ensuite examiné un amendement de Mme Janine Jambu précisant que les associations de locataires représentées à la commission de médiation doivent être affiliées à une organisation siégeant à la Commission nationale de concertation.

Le rapporteur ayant demandé un délai de réflexion sur cette question, l’amendement a été retiré par son auteur.

Pour les mêmes raisons, un amendement de M. Jean-Michel Marchand prévoyant qu’un représentant des associations de défense des mal logés et des sans logis siège à la commission de médiation a également été retiré par son auteur.

Article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation

Pouvoirs des maires

Cet article reprend les dispositions figurant aux cinquième et septième alinéas de l’article L. 441-1 et qui prévoient que le maire est entendu à sa demande par les instances dirigeantes des organismes possédant des logements locatifs sociaux sur le territoire de sa commune. Par rapport au texte actuel le projet de loi apporte une précision utile en permettant au maire de se faire représenter dans ces circonstances.

Article L. 441-2-4 du code de la construction et de l’habitation

Informations sur l’attribution des logements locatifs sociaux

Cet article reprend, en les réorganisant et en les synthétisant, des dispositions actuellement éclatées dans le code concernant les informations que les bailleurs sociaux doivent fournir aux préfets et aux maires et figurant notamment aux quatrième et septième alinéas de l’article L. 441-1, au cinquième alinéa de l’article L. 441-2-1 et au huitième alinéa de l’article L. 441-2-1. Le projet de loi prévoit par ailleurs que les conférences intercommunales du logement doivent également bénéficier d’informations.

Le dispositif proposé organise de la manière suivante les informations devant être données par les bailleurs sociaux :

– le règlement départemental définit les modalités de l’information du préfet quant aux logements qui lui sont réservés ; les collectivités territoriales et les conférences intercommunales pourront, à leur demande, bénéficier des mêmes informations pour les conventions qu’elles ont signées ;

– l’accord collectif départemental définit les conditions dans lesquelles les bailleurs sociaux doivent, une fois par an, rendre compte des résultats atteints au regard des objectifs quantifiés les concernant ; ces informations sont adressées au préfet et, pour les parties du parc de logements qui les concernent, aux maires et aux conférences intercommunales.

– les bailleurs sociaux doivent également communiquer aux mêmes destinataires, des éléments statistiques définis par décret, dans des conditions fixées par l’accord collectif départemental ;

– le règlement départemental définit les obligations d’information des bailleurs sociaux n’ayant pas signé l’accord départemental ;

– le préfet soumet au moins une fois par an, au conseil départemental de l’habitat, les principaux éléments statistiques qui lui ont été communiqués ;

– ces dispositions sont applicables aux sociétés civiles immobilières dont le capital est constitué majoritairement par des fonds provenant du 1 % logement.

Par rapport à cette dernière indication il convient d’indiquer que ces dispositions sont applicables également aux sociétés d’économie mixte, en vertu de l’article L. 481-3 du code de la construction et de l’habitation qui rend l’article L. 441-2-4 applicable à ces sociétés. Afin d’améliorer la clarté et la lisibilité de ce dernier article, il apparaît toutefois préférable de mentionner expressément les sociétés d’économie mixte comme étant soumises aux obligations d’information.

La commission a adopté un amendement de M. Jacques Barrot disposant que, en ce qui concerne les logements qui leur sont réservés en vertu des conventions qu’elles ont signées, l’information des collectivités locales et des conférences intercommunales du logement doit être systématique, le rapporteur ayant donné un avis favorable (amendement n° 149).

La commission a également adopté un amendement du rapporteur prévoyant que le bilan de la politique d’attribution des organismes de logement social doit être adressé à tous les maires des communes d’un même bassin d’habitat, lorsque ce dernier est concerné par ces éléments (amendement n° 150).

La commission a ensuite examiné deux amendements en discussion commune, l’un de Mme Janine Jambu, l’autre de M. Jean-Michel Marchand, prévoyant que les informations sur les attributions des logements qui sont soumises au Conseil départemental de l’habitat peuvent être consultées par le public.

Mme Janine Jambu a insisté sur la nécessité d’améliorer la transparence des informations sur les conditions d’attribution des logements.

M. Alain Cacheux, rapporteur, après avoir indiqué que compte tenu de la diversité de la composition de ce conseil, ces informations étaient de fait souvent diffusées, a déclaré qu’il n’était pas opposé à cette proposition et que la rédaction de l’amendement de M. Jean-Michel Marchand était la plus adaptée.

Mme Véronique Neiertz s’est interrogée sur le point de savoir si l’on ne risquait pas ainsi de diffuser des informations touchant à la vie privée des personnes attributaires, en particulier des informations du type de celles relatives à leur nationalité.

M. Alain Cacheux, rapporteur, a souligné que le comité départemental de l’habitat n’examinait jamais de dossier individuel et ne disposait que d’informations statistiques sur la politique de l’habitat.

M. Daniel Marcovitch a précisé que la CNIL était garante de la confidentialité des informations sur les attributions des logements dans la mesure où ces informations font l’objet de traitements informatiques.

La commission a adopté l’amendement de M. Jean-Michel Marchand (amendement n° 151) cosigné par Mme Janine Jambu qui a, de ce fait, retiré le sien.

La commission a adopté un amendement du rapporteur rendant l’article L. 441-2-4 relatif à l’obligation d’information sur les attributions de logements applicable aux sociétés d’économie mixte puisque celles-ci rentrent dans le régime de droit commun dans ce domaine (amendement n° 152).

Article L. 441-2-5 du code de la construction et de l’habitation

Décret d’application

Cet article prévoit qu’un décret en Conseil d’Etat précise les conditions d’application de la section du code de la construction et de l’habitation relative aux attributions de logements locatifs sociaux.

Après avoir examiné l’ensemble de la nouvelle rédaction proposée pour les articles L. 441 à L. 441-2-5 du code de la construction et de l’habitation, la commission a examiné un amendement de M. Daniel Marcovitch complétant l’article 33 par un paragraphe visant à augmenter les seuils de déclenchement du surloyer. Son application serait facultative tant que les ressources du foyer n’excèdent pas 25 % du plafond d’attribution et deviendrait obligatoire lorsque le dépassement est de 50 %.

M. Alain Cacheux, rapporteur, s’est déclaré favorable à cet amendement qui permet de favoriser une plus grande mixité sociale. L’instauration du surloyer a incité, en effet, très fortement, certaines familles à quitter le logement social.

La commission a adopté cet amendement (amendement n° 153).

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Daniel Marcovitch complétant l’article 33 par un paragraphe visant à augmenter de 10 % les plafonds de ressources pour l’attribution des logements sociaux.

M. Jean-Pierre Brard a souligné que cette augmentation était insuffisante et que pour tenir compte des pratiques suivies dans l’attribution des logements, il vaudrait mieux la porter à 20 ou 25 %.

M. Patrick Devedjian s’est interrogé sur la recevabilité financière de cet amendement.

Mme Paulette Guinchard-Kunstler a insisté sur les difficultés rencontrées par les retraités qui, souhaitant changer d’appartement pour un logement plus petit, sont conduits à déposer une nouvelle demande dans un autre office HLM et se voient refuser une attribution parce que leurs ressources excèdent le plafond.

M. Alfred Recours a indiqué que l’augmentation de 10 % apparaissait comme un bon compromis entre la nécessité d’élargir l’accès au parc social dans un souci de mixité sociale et l’insuffisance du nombre des logements sociaux qui suppose qu’on les attribue en priorité aux personnes les plus défavorisées.

M. Daniel Marcovitch a souligné que le problème était plus celui du maintien dans le logement en cas d’augmentation des ressources que celui de l’accès au logement social et il a rappelé que par un autre amendement, adopté par la commission, il a proposé la suppression du double plafond.

Mme Janine Jambu a souligné les difficultés rencontrées par les familles, par exemple les jeunes couples, ne pouvant accéder au logement social parce que leurs ressources excèdent d’un montant limité les plafonds d’attribution. L’augmentation de ceux-ci de 10 % est insuffisante à garantir la mixité sociale, en conséquence Mme Jambu a indiqué qu’elle s’abstiendrait dans le vote de cet amendement.

M. Jean-Pierre Brard a proposé un sous-amendement portant l’augmentation de 10 à 20 %.

La commission a rejeté ce sous-amendement et a adopté l’amendement de M. Daniel Marcovitch (amendement n° 154).

La commission a ensuite adopté l’article 33 ainsi modifié.

Article 34

Extinction du mécanisme des protocoles d’occupation
du patrimoine social

Les protocoles d’occupation du patrimoine social (POPS), régis à l’article L. 441-2 du code de la construction et de l’habitation, ont été créés par l’article 15 de la loi du 31 mai 1990 précitée.

Ce mécanisme tend à mettre en place une démarche concertée d’attribution des logements locatifs sociaux prévoyant des objectifs d’accueil des populations défavorisées. Le protocole définit les conditions de l’intervention des organismes constructeurs en tenant compte de l’occupation de leur parc, de l’état de la demande et des mesures de solvabilisation et d’accompagnement social nécessaires. Il vise à mettre fin au processus d’exclusion qui frappe les populations défavorisées tout en améliorant l’équilibre sociologique dans et entre les quartiers.

Au 1er juillet 1996, 41 POPS avaient été signés dans 23 départements, parmi eux on compte 22 POPS communaux et 19 POPS intercommunaux.

On peut tirer deux enseignements de ces éléments :

– dans leur principe les POPS sont des documents proches des chartes intercommunales mises en place par l’article 33 du projet de loi et qui se rapprochent également, sur certains points, des accords collectifs départementaux créés par le même article ;

– ce mécanisme a rencontré, depuis sa mise en oeuvre, un succès qui n’est pas négligeable mais qui reste limité.

Pour ces raisons, et aussi dans le louable souci de ne pas laisser coexister deux documents visant des objectifs semblables, ce qui n’aurait pas contribué à la clarté de notre organisation administrative, l’article 34 du projet de loi prévoit qu’il ne pourra plus être conclu de nouveaux POPS après la publication de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions et que les POPS existants cesseront de produire tout effet à compter de l’adoption définitive d’une charte intercommunale portant sur le même territoire.

La commission a adopté l’article 34 sans modification.

Section 4

Mesures relatives aux DOM

Article 35

Extension aux sociétés d’économie mixte des DOM
des dispositions relatives aux attributions de logements

Cet article modifie l’article L. 472-1-2 du code de la construction et de l’habitation qui recense les mesures du code qui sont applicables, dans les départements d’outre-mer, aux sociétés d’économie mixte constituées en application de la loi n° 46-860 du 30 avril 1946 et aux sociétés d’économie mixte locales pour les logements à usage locatif leur appartenant et ayant bénéficié d’aides de l’Etat.

Pour l’heure sont applicables à ces sociétés les dispositions relatives au supplément de loyer de solidarité et celles de l’article L. 442-5 concernant l’établissement, tous les trois ans, d’un rapport sur l’occupation des logements locatifs sociaux. Cet article complète cette liste par les mesures relatives aux attributions figurant dans la section du code que l’article 33 a complètement rerédigée.

Cette mesure permet de soumettre l’ensemble des logements locatifs ayant bénéficié d’une aide de l’Etat à un régime unique d’attribution.

La commission a adopté l’article 35 sans modification.

TITRE II

DE LA PRÉVENTION DES EXCLUSIONS

Chapitre III

Mesures relatives au maintien dans le logement

Section 1

Prévention des expulsions

La réforme des procédures d’expulsion constitue un des éléments essentiels du projet de loi car elle vise à faire prévaloir une logique de prévention sur l’actuelle logique reposant essentiellement sur l’idée de maintien de l’ordre public. Le Gouvernement propose dans le cadre de cette section un dispositif de prévention des expulsions, de manière à ce que cette procédure ne concerne pratiquement plus les locataires de bonne foi qui ne peuvent honorer leurs charges locatives en raison de la diminution de leurs ressources, mais soit de fait réservée aux seuls cas des locataires de mauvaise foi qui souhaitent tirer profit des lenteurs de la procédure ou, dans un tout autre domaine, aux occupations sans titre. Le dispositif envisagé est très complet et repose sur :

– une modification des modalités de mise en jeu de la clause de résiliation de plein droit des baux pour défaut de paiement du loyer et des charges. L’article 58 élargit, en effet, les possibilités pour le juge d’accorder des délais de paiement au locataire défaillant qui s’avère, au moment de l’audience, être en situation d’apurer sa dette locative. Cela devrait avoir pour effet de réduire en contrepartie la proportion des défauts de paiement conduisant à des jugements constatant la résiliation du bail, et autorisant l’expulsion ;

– une meilleure coordination des procédures administratives et judiciaires, de manière à faciliter la prévention des expulsions. Ce dispositif repose sur plusieurs éléments. D’une part, il prévoit (article 58 également) la création d’une obligation d’information du préfet lors de la délivrance des assignations en résiliation du bail par la mise en jeu de la clause de résiliation de plein droit, afin de permettre une mobilisation des aides au logement et d’augmenter les possibilités pour les locataires défaillants d’apurer leurs dettes locatives (ce qui entraîne une suspension du fonctionnement de la clause précitée). D’autre part, il prévoit de mieux utiliser les procédures de prévention et de règlement des impayés existantes pour les personnes bénéficiant des aides au logement, aide personnalisée au logement (APL), allocation de logement familiale (ALF) et allocation de logement sociale (ALS), en rendant obligatoire la saisine de la SDAPL ou des organismes versant les allocations familiales (les caisses d’allocations familiales, pour l’essentiel), préalablement à toute procédure judiciaire (article 59). Enfin, il organise un glissement vers l’amont des procédures d’information du préfet des décisions de justice relatives aux expulsions, afin de mieux organiser la prise en compte des demandes de relogement dans le cadre du plan départemental d’aide au logement des personnes défavorisées (PDALPD), à l’article 61. Les décisions ordonnant les expulsions seront transmises au préfet. Par contre, les décisions du juge de l’exécution accordant des délais ne le seront plus, la notification, déjà obligatoire, du commandement d’avoir à libérer les locaux au préfet trouvant une contrepartie dans la suspension des délais d’exécution de ce commandement, dans l’attente de cette notification (pour la clarté des choses, le schéma ci-joint tente, dans le cadre d’une présentation simplifiée des procédures judiciaires conduisant à une expulsion, de mettre en évidence les principales modifications proposées) ;

– l’organisation systématique du versement en tiers-payant de l’allocation de logement familiale pour le parc social non conventionné (article 60) ;

– l’amélioration des modalités pratiques de réalisation des expulsions, en prévoyant, d’une part, que le préfet devra s’assurer qu’une offre d’hébergement a été adressée aux personnes passibles d’expulsion (article 62), et, d’autre part, que des chartes pour la prévention des expulsions devront être signées dans les départements (article 63).

In fine, en cas de défaillance d’un locataire, le dispositif est destiné à permettre de trouver la meilleure solution qui soit : le recours aux aides temporaires ; la mobilisation des aides structurelles ; le relogement dans un cadre moins onéreux.

Légende relative au schéma ci-joint

En grisé, les procédures existantes modifiées dans le cadre du projet de loi.

En gris, les innovations opérées par le projet de loi.

En barré, les suppressions proposées.

CAF : caisse d’allocations familiales

CCH : code de la construction et de l’habitation

CSS  : code de la sécurité sociale

JEX  : juge de l’exécution

SDAPL : section départementale des aides publiques au logement

résiliation de bail et expulsion

(habitation principale - clause de résiliation de plein droit)

****************

Défaut de paiement

___________________|___________________

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Commandement de payer

(art. 24 de la loi de 1989)

Impayé

(au sens du CCH -APL- ou du CSS-AL)

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Délai de 2 mois

Sans condition

de délai

 Saisine de la SDAPL (APL)

ou de la CAF (ALF ou ALS)

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Délai de 4 mois

 

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_____|           

   
 

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Assignation en résiliation du bail

     
 

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Information du préfet

OBLIGATION

       
 

|

   

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Délai de 2 mois

         
 

   |_______________________

|

           
       

Audience

       

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Décision de justice

___________________|___________________

Jugement de résiliation

Expulsion avec délais éventuels

Information du préfet (option)

Délais de paiement

et suspension de la clause résolutoire

__________|__________

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(Possibilité de saisine du juge des référés : demande de délais)

Information du préfet (option)

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Paiement

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Défaut de paiement

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Commandement

d’avoir à libérer les locaux

Information du préfet OBLIGATION

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(Possibilité de saisir le JEX : demande de délais)

Information du préfet

__________|__________

La clause de résiliation

de plein droit est réputée ne pas avoir jouée.

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La clause de résiliation de plein droit reprend son plein effet.

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Libération volontaire des locaux

Expulsion

(par huissier)

____|____

Poursuite du contrat

de location

Exécution

(expulsion, le cas échéant)

 

expulsion sans incident

concours de la force publique, si difficulté

   

Avant l’article 58

La commission a examiné un amendement présenté par Mme Janine Jambu prévoyant une révision des conditions de financement du logement social, avec pour objectif ultime une baisse des loyers des logements sociaux.

Le rapporteur a observé que la redéfinition des modalités de financement des organismes sociaux posait un problème de fond qui ne saurait être traité dans le cadre d’un simple article additionnel.

M. Jean-Pierre Brard a indiqué qu’une partie importante du volume de la collecte réalisée sur le livret A, soit plusieurs dizaines de milliards de francs, se trouvait sans affectation, en raison du taux élevé des prêts aux organismes d’HLM. Il a souhaité que le Gouvernement diminue la marge prudentielle prévue par la Caisse des dépôts et consignations, estimant que les organismes d’HLM étaient globalement solvables, grâce aux loyers perçus. Cette mesure permettrait de réduire, en définitive, les loyers des logements sociaux. Il a indiqué qu’il convenait que ce problème soit évoqué lors de la discussion du projet de loi en séance publique.

Après avoir observé que l’Etat était régulièrement obligé de contribuer à l’équilibre financier des organismes d’HLM, Mme Véronique Neiertz a relevé que le problème de fond venait de ce que la Caisse des dépôts et consignations exigeait de ces organismes un équilibre qui ne peut être atteint dans les départements comprenant un grand nombre de logements sociaux et de constructions.

Le rapporteur a indiqué que la Caisse des dépôts et consignations prêtait aux organismes d’HLM au taux de 4,8 % alors que le coût de la collecte s’établissait à 3,5 %, ce qui ne permettait d’envisager que deux solutions, délicates à mettre en œuvre, pour diminuer, de manière drastique, le coût de financement : soit réduire la rémunération du livret A, soit abaisser le coût de la transformation, qui s’établit actuellement à 1,3 % par diminution des rémunérations versées aux caisses d’épargne et à la Poste. En dehors de ces deux hypothèses extrêmes, il convient d’étudier toute possibilité d’une marge de manoeuvre. En tout état de cause, l’amendement parait contraire à l’article 40 de la constitution.

Le président George Hage a rappelé que le taux de l’équivalent allemand du livret A était de 2,5 % seulement, puis a déclaré l’amendement irrecevable au regard des dispositions de l’article 40 de la Constitution.

Article 58

Modification de la procédure de résiliation de plein droit des baux d’habitation

Cet article tend à organiser la prévention des expulsions dès le début de la procédure judiciaire de résiliation de plein droit d’un bail pour défaut de paiement du loyer et des charges aux termes convenus (ou également pour défaut de constitution du dépôt de garantie, mais ce cas est très marginal), dans le cadre d’une révision de l’article 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986.

Il est en effet très important d’agir le plus tôt possible tant le maintien dans le logement constitue un élément essentiel de la prévention de l’exclusion.

·  Le 1° organise une procédure permettant au juge d’accorder au locataire des délais pour régler sa dette locative dans des conditions plus larges qu’actuellement, et modifiant en conséquence les modalités de suspension de la clause de résiliation de plein droit du bail en cas de défaut de paiement.

De manière plus précise, les deuxième et troisième alinéas prévoient de faire recenser par le préfet les aides auxquelles le locataire défaillant peut accéder, le cas échéant, de les mobiliser et d’informer le juge sur la situation de la famille concernée et sur sa capacité à apurer la dette locative et à reprendre les paiements.

Cette procédure est fondée, d’une part, sur l’information systématique du préfet, avec l’obligation pour l’huissier de justice de lui notifier l’assignation, et, d’autre part, sur l’instauration d’un délai de deux mois entre cette même notification et l’audience au cours de laquelle le juge examine l’affaire. Ce délai est celui nécessaire à l’intervention des services sociaux concernés par les aides au logement.

Ce dispositif conduit ainsi à instaurer de facto un délai de deux mois au moins entre l’assignation et l’audience.

Le quatrième alinéa élargit, de manière complémentaire, les conditions dans lesquelles le juge peut accorder au locataire des délais de paiement pour régler sa dette locative, conformément aux principes établis par les articles 1244-1 et 1244-2 du code civil.

·  Le 2° (dernier alinéa de cet article du projet de loi) tend à renforcer la précision des informations figurant sur le commandement de payer délivré, en prévoyant que ce document devra mentionner non plus seulement la faculté de saisir le fonds de solidarité pour le logement (FSL) dont relève le locataire, mais également l’adresse de ce fonds. Il s’agit de donner aux personnes en difficulté les informations essentielles sur le FSL.

Seules les dispositions du 1°, qui représentent le coeur du dispositif, appellent un développement.

A.— LE DROIT EXISTANT EN MATIÈRE DE CLAUSE DE RÉSILIATION DE PLEIN DROIT DU BAIL POUR DÉFAUT DE PAIEMENT DU LOYER OU DES CHARGES

L’article 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée, qui relève de la catégorie des dispositions d’ordre public auxquelles on ne saurait déroger par contrat, prévoit les conditions dans lesquelles la clause de résiliation de plein droit d’un contrat de location afférent à une habitation principale pour défaut de paiement de loyer ou des charges aux termes convenus (ou pour non versement du dépôt de garantie), peut être mise en oeuvre.

Avant toute chose, son champ d’application doit être précisé.

D’une part, il faut observer que cet article de la loi de 1989 ne concerne pas tous les locaux à usage d’habitation, notamment les locations à caractère saisonnier, les logements dit « de fonction », attribués ou loués en raison de l’exercice d’une fonction ou de l’occupation d’un emploi, les locaux meublés, les logements en foyers. Par ailleurs, les résidences secondaires ne sont pas non plus visées.

Pour ces locaux, d’autres règles, sur le détail desquelles il n’y a pas lieu de revenir ici, s’appliquent, qu’il s’agisse de dispositions spécifiques ou des principes de droit commun prévus par le titre huitième du code civil intitulé « Du contrat de louage » (articles 1708 à 1778).

Il faut également rappeler, s’agissant des locaux affectés à l’habitation principale, que tous les baux ne sont pas concernés par l’article 24 de la loi de 1989 qui ne vise que les contrats de location comprenant une clause résolutoire de plein droit en cas de défaut de paiement du loyer ou des charges aux termes convenus.

Cette clause constitue en effet une faculté et non une obligation, et certains contrats de location, peu nombreux au demeurant, ne contiennent aucune clause de résiliation de plein droit. Leur résiliation doit alors être demandée au juge d’instance, pour la mise en oeuvre du principe selon lequel le contrat de louage « se résout (...) par le défaut respectif du bailleur et du preneur de remplir leurs engagements », selon les termes de l’article 1741 du code civil, ainsi que du principe selon lequel le bail étant un contrat synallagmatique, c’est-à-dire créant des obligations réciproques et interdépendantes entre les parties, la condition résolutoire est toujours sous-entendue pour le cas où l’une des deux parties ne satisferait pas à son engagement, conformément à l’article 1184 de ce même code civil.

Mais le résultat de la procédure est moins certain qu’en la présence d’une clause résolutoire, car le juge apprécie si l’importance des manquements justifie la résiliation. Par ailleurs, il faut rappeler que, s’agissant d’un jugement nécessairement rendu au fond, l’appel est suspensif.

A l’opposé, et c’est ce qui explique son succès (largement facilité par le recours aux contrats type, également), la clause de résiliation de plein droit, faculté toujours offerte aux parties, présente l’avantage pour le bailleur d’une procédure plus simple.

En présence d’une telle clause, le juge compétent en matière de baux d’habitation, le juge d’instance, n’a pas de pouvoir d’appréciation au fond et constate seulement que les conditions prévues par la clause sont réunies et que la procédure a été respectée. Cette absence d’appréciation du fond facilite en outre la saisine systématique du juge des référés dont les ordonnances présentent l’avantage d’être exécutoires par provision, même en cas d’appel.

La procédure judiciaire correspondant à la clause résolutoire a donc pour caractéristique la rapidité. Ce n’est pas nécessairement une qualité, dès lors que l’on s’intéresse à la prévention de l’expulsion, toujours consécutive à la résiliation d’un bail, le plus souvent pour défaut de paiement du loyer et des charges aux termes convenus.

En effet, dans la rédaction actuelle de la loi de 1989, la mise en jeu de la clause résolutoire intervient selon un dispositif précis en quatre phases, en cas de défaut de paiement du loyer ou des charges :

– un commandement de payer est remis, par voie d’huissier, au locataire ;

– le locataire défaillant n’effectue pas la totalité du paiement correspondant et, à l’issue d’un délai de deux mois, la clause de résiliation de plein droit produit effet et devient acquise, puisque le commandement de payer est resté infructueux ;

– le bailleur assigne le locataire, par huissier, pour lui demander de comparaître devant le juge, éventuellement en référé pour les raisons indiquées plus haut.

En droit, l’assignation peut intervenir avant même l’expiration du délai de deux mois prévu pour l’exécution du commandement de payer. Comme cela a été précisé au rapporteur, aucun délai légal n’est fixé entre le commandement de payer et l’assignation.

Cependant, en pratique, en l’état actuel des choses, la délivrance de l’assignation avant le terme de la période au cours de laquelle le locataire peut exécuter le commandement de payer présente certains risques pour le bailleur : d’une part, si le locataire paye sa dette, le bailleur s’expose à des frais qui s’avéreront sans objet ; d’autre part, si l’audience de plaidoirie intervient avant l’expiration du délai de deux mois, l’appel au juge est prématuré avec tous les risques que cela comporte, le juge pouvant débouter le bailleur, qui aura engagé inutilement des frais d’assignation qui resteront à sa charge, puisque le renvoi de l’affaire jusqu’à l’expiration du délai de deux mois n’est pas obligatoire. En outre, le locataire peut saisir le juge dans ce délai pour demander, et obtenir, des délais de paiement et rendre inutile, également, l’assignation ;

– le juge constate l’acquisition de la clause résolutoire, sans porter d’appréciation au fond. De manière concrète, il vérifie la régularité de la procédure suivie, s’assure que les conditions d’acquisition de la clause résolutoire sont réunies et vérifie essentiellement qu’un commandement a été délivré, que celui-ci n’a pas été suivi d’un règlement dans le délai de deux mois et qu’une clause résolutoire, que la nature et le montant de la dette locative non réglée permet de mettre en jeu, figure dans le bail. Il fixe également une indemnité d’occupation et autorise l’expulsion.

Le déroulement de cette procédure peut être interrompu par le locataire dans deux cas : par le règlement dans un délai de deux mois du commandement de payer ou par la saisine du juge pour demander des délais de paiement dans les conditions prévues aux articles 1244-1 à 1244-3 du code civil (la référence à l’article 1244 du code civil, qui figure dans la loi, doit être actualisée), dans le délai de deux mois qui lui est imparti pour exécuter le commandement de payer.

Au-delà de ce délai, le règlement qui serait effectué n’empêche pas la clause de résiliation de plein droit de produire effet, comme l’a précisé la 3e Chambre civile de la Cour de cassation, dans un arrêt en date du 18 mai 1994. Il permet seulement au locataire d’apurer sa dette.

Si le locataire se libère dans les délais impartis par le juge et selon les modalités prévues, la clause de résiliation de plein droit est réputée ne jamais avoir joué.

Dans le cas contraire, elle reprend son plein effet avec, à la clef, la résiliation du bail, une indemnité d’occupation et la perspective d’une expulsion.

Au regard de l’objectif du maintien dans le logement et de la prévention des expulsions, ce dispositif présente trois désavantages.

D’une part, il exige de la part du locataire une réaction rapide pour saisir le juge et demander des délais de paiement dès la délivrance du commandement de payer. Or, cette opération s’avère trop difficile pour les personnes menacées d’exclusion.

D’autre part, la clause de résolution de plein droit jouant d’une manière automatique, sans que le juge puisse intervenir au fond, ce dispositif ne permet pas le maintien dans les lieux de la personne en état d’apurer sa dette locative postérieurement au délai de deux mois prévu pour l’exécution du commandement de payer, et, a fortiori, lors de l’audience de plaidoirie, ce qui est paradoxal.

Enfin, il ne permet pas au juge d’être informé sur les capacités financières du locataire défaillant, notamment sur les possibilités de mobilisation des aides publiques au logement à son profit, dès lors que celui-ci ignore l’existence des secours dont il peut bénéficier. Or, les personnes en voie d’exclusion se trouvent le plus souvent dans l’ignorance des prestations et aides sociales auxquelles elles ont droit.

B.— LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Pour pallier les trois défaillances précédemment mentionnées, le Gouvernement propose donc :

– d’imposer à l’huissier de justice chargé par le bailleur de délivrer l’assignation aux fins de constat de la résiliation du bail, de notifier au préfet du département cette même assignation. L’objectif est de permettre au préfet de saisir les services compétents pour mobiliser et recenser les aides auxquelles le locataire défaillant est susceptible d’avoir accès, afin d’informer le juge sur ses possibilités d’apurer la dette locative, tout en continuant à régler son loyer, dans le cadre d’un document spécifique ;

– de prévoir un délai de deux mois entre cette notification de l’assignation au préfet et l’audience, de manière à laisser aux services sociaux le temps de procéder aux enquêtes nécessaires. Ce délai crée de facto un délai de même durée entre l’assignation du locataire défaillant par le bailleur et l’audience ;

– de permettre au juge d’accorder au locataire en situation de régler sa dette locative, même d’office, sans qu’il en fasse la demande, des délais de paiement dans les conditions prévues au premier alinéa de l’article 1244-1 et à l’article 1244-2 du code civil, lors de l’examen de l’affaire, dans le cadre de l’audience plaidoirie. Si le calendrier des paiements, délais et modalités de paiement fixé par le juge, est respecté, la clause de résiliation de plein droit sera réputée ne jamais avoir joué. Sinon, elle reprendra son plein effet.

Cette dernière disposition appelle quelques commentaires.

Il s’agit d’une faculté donnée au juge d’accorder des délais de paiement, et non d’une obligation. Ainsi, la disposition ne doit pas être perçue comme une possibilité pour les locataires de reporter systématiquement le règlement de leurs loyers, mais comme une opportunité pour le locataire temporairement défaillant et de bonne foi de conserver son logement.

Le document spécifique précédemment mentionné transmis par le préfet au juge constituera un élément essentiel d’appréciation de la faculté du locataire d’apurer sa dette locative (tout en continuant à régler son loyer), en plus des informations directement communiquées par lui.

Les conditions de règlement prévues pour la dette locative sont souples et adaptables aux situations respectives. Le deuxième alinéa de l’article 1244-1 du code civil permet en effet au juge de prescrire, par décision spéciale et motivée, que les sommes correspondant aux échéances reportées porteront un intérêt qui ne peut être inférieur au taux légal ou que les paiements s’imputeront d’abord sur le capital. L’article 1244-2 du code civil précise que les décisions prises sur le fondement de l’article 1244-1 suspendent les procédures d’exécution qui auraient été engagées par le créancier et que les majorations d’intérêts ou les pénalités encourues à raison du retard cessent d’être dues pendant le délai fixé par le juge. L’article 1244-1 prévoit une durée maximale de deux ans pour le report ou l’échelonnement des sommes dues.

Au-delà de ces éléments, la première question est celle de l’importance des délais imposés aux bailleurs. Le dispositif proposé ne conduit pas nécessairement à des délais exagérément accrus et une certaine souplesse dans la combinaison de ces délais ne fait pas obstacle à la volonté de faire prévaloir une logique de prévention qui constitue l’esprit même du projet de loi.

On peut observer à ce sujet que même si la durée du contentieux s’avère plus longue après l’adoption des mesures proposées, cet allongement n’est pas sans contrepartie pour le bailleur, puisqu’il tend à une meilleure solvabilisation des locataires défaillants.

On relèvera également, s’agissant des bailleurs sociaux soumis tant à la saisine obligatoire de la section départementale des aides publiques au logement (SDAPL) (ou à celle de l’organisme qui verse les allocations familiales) qu’à l’obligation de respecter un délai de quatre mois entre la transmission au préfet de l’assignation et l’audience, que la confusion partielle des délais présentera l’avantage, dès lors que l’action en résiliation du bail interviendra après un échec de ces procédures, de permettre de regagner une partie des délais qui leur seront consacrés. De même, rien n’interdira à ces bailleurs de délivrer le commandement de payer pendant cette même phase d’étude. Il doit cependant être bien clair que cette faculté ne saurait être utilisée qu’avec discernement.

La seconde question de fond est celle de la portée juridique de la modification proposée.

Celle-ci constitue en effet, sur le plan du droit, une réforme importante.

Alors que dans le domaine des baux d’habitation, conformément aux règles de droit commun de la clause résolutoire, le juge pouvait seulement constater que les conditions de la clause de résiliation de plein droit étaient réunies ou ne l’étaient pas, le Gouvernement propose un dispositif qui ne repose pas sur ce principe.

En effet, prévoir que le juge pourra dorénavant accorder des délais de paiement au vu de la capacité du locataire défaillant à apurer sa dette locative, dans le cadre d’une faculté d’appréciation d’un élément de fond, lui reconnaît la possibilité d’empêcher à jamais la mise en jeu de cette clause, alors que les conditions de fond nécessaires à son acquisition, caractérisées par un commandement de payer demeuré infructueux, ont été réunies.

En prévoyant l’octroi des délais de paiement avant l’expiration du délai de deux mois, le dispositif antérieur était respectueux des principes de base mais présentait, sur le plan pratique, comme on l’a déjà observé, des faiblesses patentes à l’encontre desquelles une mesure forte, s’imposait.

La commission a examiné un amendement présenté par Mme Janine Jambu tendant à modifier les modalités de mise en jeu de la clause résolutoire de plein droit et prévoyant, notamment, le caractère suspensif de la saisine du fonds de solidarité pour le logement (FSL) ainsi que la constitution d’un défaut de paiement dès lors que les sommes dues par le locataire seraient au moins égales à trois mois de loyer.

Le rapporteur a rappelé que le dispositif du projet de loi visait à faire prévaloir une logique de prévention par rapport à une logique d’ordre public en augmentant, notamment, les délais qui permettront de rechercher une solution. L’expulsion ne devrait donc plus être qu’exceptionnelle et réservée aux personnes de mauvaise foi. L’amendement proposé alourdit les procédures et modifie, de manière trop importante, les modalités de la mise en jeu de la clause résolutoire. Il est préférable de s’en tenir au texte du projet de loi qui augmente les garanties en faveur des locataires et donne le temps aux personnes de bonne foi de trouver une solution.

M. Daniel Marcovitch a observé que l’amendement suivant invitait le préfet à saisir le FSL et les services sociaux.

L’amendement a été retiré par son auteur.

Puis, la commission a adopté un amendement de M. Daniel Marcovitch précisant que le préfet saisirait, dans le délai de deux mois prévu à cet article, le FSL et les services sociaux géographiquement concernés (amendement n° 155).

La commission a rejeté un amendement de M. Pierre Cardo prévoyant que le préfet adresserait au juge et au bailleur une enquête sur la situation sociale du ménage, le rapporteur ayant estimé que cette précision n’était pas utile.

Un amendement de Mme Janine Jambu précisant que la clause résolutoire ne jouerait pas si le locataire se libère de sa dette dans les conditions fixées par le juge a été retiré par son auteur, après que le rapporteur eut rappelé que cette insertion dans la loi serait redondante.

La commission a adopté l’article 58 ainsi modifié.

Article 59

Obligations spécifiques aux bailleurs sociaux

Cet article tend à instaurer un dispositif de prévention des expulsions, spécifique au parc social, fondé sur un renforcement des modalités de mise en jeu des clauses de résiliation de plein droit du bail pourdéfaut de paiement du loyer ou des charges (ou pour non versement du dépôt de garantie, également).

Il institue au plan législatif une obligation de saisir les instances susceptibles d’étudier les difficultés des locataires et de conclure au maintien des aides au logement, malgré la défaillance de ces derniers dans l’exécution de leurs obligations, préalablement à toute assignation en vue de la résiliation de plein droit du bail dans le cadre de la procédure évoquée lors de l’examen de l’article précédent.

Ces procédures de prévention existent déjà dans les faits, mais sur un plan administratif. L’objectif du projet de loi est d’assurer leur articulation avec les procédures judiciaires. La coordination ainsi proposée par le Gouvernement est tout à fait complémentaire de la disposition, déjà évoquée, prévue à l’article 58 du projet de loi et tendant à informer le préfet de l’assignation, afin de lui permettre d’informer le juge sur la capacité du locataire à bénéficier des différentes aides au logement et à apurer sa dette locative.

Le paragraphe I prévoit l’obligation pour les organismes d’HLM de saisir la section départementale des aides publiques au logement du conseil départemental de l’habitat (SDAPL), pour les logements conventionnés dont les locataires bénéficient de l’APL, préalablement à toute assignation en vue de la résiliation du bail, et impose un délai de quatre mois entre la saisine de cette commission et l’assignation.

Le paragraphe II prévoit la même obligation pour les sociétés d’économie mixte détenant des logements conventionnés, visées à l’article L. 353-19 du code de la construction et de l’habitation.

Le paragraphe III tend à instituer un dispositif similaire pour les logements des organismes HLM non conventionnés dont le locataire bénéficie de l’allocation de logement familiale ou de l’allocation de logement sociale.

On observera avant toute chose, pour bien saisir la construction du dispositif de cet article, que c’est le cumul de deux conditions, l’une relative au logement, le conventionnement, l’autre relative au statut du bailleur, qui détermine les règles applicables.

Le paragraphe I prévoit que, pour la mise en jeu des clauses de résiliation de plein droit pour défaut de paiement du loyer ou des charges afférentes aux baux conclus par les locataires occupant des logements conventionnés et bénéficiant de l’APL, les bailleurs sociaux devront nécessairement saisir la section départementale des aides publiques au logement (SDAPL) préalablement à toute assignation et attendre l’expiration d’un délai de quatre mois entre la saisine de cette section et l’assignation.

Il ne concerne que les seuls organismes d’HLM.

En effet, si la notion d’organisme bailleur pourrait, a priori, viser tant les organismes d’HLM que les autres bailleurs, privés ou publics, détenant des logements conventionnés, le rappel tant de l’intitulé de la section au sein de laquelle a lieu l’insertion, « Dispositions particulières applicables à certains logements conventionnés », que du texte de l’article L. 353-14 qui précise que les dispositions de cette section sont applicables aux logements conventionnés appartenant aux organismes d’HLM mentionnés à l’article L. 411-2 ainsi qu’à ceux appartenant aux collectivités locales et gérés par ces mêmes organismes, permet de bien cerner le champ d’application du dispositif prévu.

Ainsi, les organismes concernés par la nouvelle procédure seront :

– les offices publics d’aménagement et de construction (OPAC) ;

– les offices publics d’HLM (OPHLM) ;

– les sociétés anonymes d’HLM ;

– les sociétés anonymes coopératives de production d’HLM ;

– les sociétés anonymes de crédit immobilier ;

– les fondations d’HLM.

On observera que les autres bailleurs détenant des logements conventionnés ne sont pas concernés. Cette restriction est fondée sur deux éléments. D’une part, le statut des bailleurs sociaux précédemment mentionnés peut entraîner des obligations, qui ne sont pas seulement la contrepartie du conventionnement. D’autre part, et cet argument n’est pas le moindre, les difficultés d’appréhender les contours et le périmètre exact du logement conventionné, comme la nécessité d’éviter d’imposer une procédure à des petits bailleurs qui ne disposeront ni des moyens ni des relais suffisants pour assurer la prévention et le suivi social nécessaires à la mise en oeuvre de cet article, conduisent à se tenir à l’écart de toute solution qui risquerait de pêcher par excès de zèle.

Une deuxième question concerne la modification du rôle de la SDAPL.

Actuellement, cette commission est chargée, dans le cadre d’une procédure purement administrative dont la coordination avec les procédures judiciaires n’est pas assurée, de décider du maintien du versement de l’APL lorsque le bénéficiaire ne règle pas la part de dépense de logement restant à sa charge, selon les termes de l’article L. 351-14 du code de la construction et de l’habitation. Elle est saisie et rend ses décisions selon les modalités prévues par l’article R. 351-30 du code de la construction et de l’habitation et par la circulaire n° 92-77 du 21 octobre 1992 relative au fonctionnement de la section départementale des aides publiques au logement du conseil départemental de l’habitat. Son intervention se traduit essentiellement par l’octroi d’aides dans le cadre de la mobilisation de dispositifs tels que le FSL ou par des plans d’apurement des dettes locatives.

L’objectif du projet de loi est de mettre fin au manque de cohérence que l’on constate actuellement, où l’absence de coordination entre les processus de rétablissement de la solvabilité du locataire défaillant et les procédures de résiliation judiciaire des baux, qui peuvent être menées de manière parallèle et indépendante, conduit à des décisions de résiliation de bail et d’expulsion avant que la SDAPL se soit prononcée, alors même que le locataire pourrait à nouveau honorer ses engagements.

L’article 59 impose cette nécessaire coordination, qui exige la saisine préalable de la SDAPL avant l’engagement de la procédure judiciaire, et apparaît donc comme un élément essentiel du dispositif pour la prévention des expulsions et de l’exclusion.

La troisième remarque concerne la question de l’allongement des délais de procédure.

Avec l’obligation de saisir la SDAPL, les délais de résiliation des contrats de location vont être accrus pour les bailleurs sociaux, puisque l’assignation ne pourra intervenir que dans un délai de quatre mois suivant cette saisine. Ce délai de quatre mois correspond à l’estimation du temps de traitement des dossiers d’impayés par la SDAPL.

En outre, cette saisine dépend elle-même de la constitution d’un « impayé » au sens de l’article R. 351-30 du code de la construction et de l’habitation. Selon cette définition, un impayé est constitué soit lorsque trois termes nets consécutifs sont restés totalement impayés (un terme net désigne le montant de ce que doit verser le locataire déduction faite de l’APL), soit lorsque la dette locative atteint une somme au moins égale à deux fois le montant brut du loyer et des charges.

Cet accroissement des délais doit cependant être apprécié à sa juste mesure, même s’il faut rappeler que tout accroissement de délai est important pour les organismes d’HLM puisque ce secteur retient, d’une manière générale, dans ses baux, une définition exigeante du « défaut de paiement » au sens de l’article 24 de la loi de 1989 précitée, calquée sur la notion « d’impayé » au sens du code de la construction et de l’habitation, ainsi que cela a été précisé au rapporteur.

En effet, d’une part, on peut considérer que ce délai supplémentaire ne s’ajoutera pas nécessairement à celui de deux mois, institué par l’article 58 du projet de loi, entre la notification de l’assignation au préfet et l’audience, et que le délai d’ensemble ne sera ainsi pas nécessairement égal à six mois, comme on pourrait a priori le penser à première lecture. Le délai total pourrait s’établir à une durée sensiblement inférieure à six mois dans certains cas. L’hypothèse d’une confusion très large du délai de deux mois relatif à l’exécution du commandement de payer et du délai de deux mois entre la notification de l’assignation au préfet et l’assignation, de même que la possibilité d’adresser le commandement de payer de manière parallèle à la saisine de la SDAPL, permettent en effet d’envisager une modulation et une gestion fine des délais, dès lors que la situation du locataire et les chances d’aboutir à un accord dans le cadre de la SDAPL seront faibles. De même, aucune perte de délai ne sera enregistrée si la SDAPL parvient à une solution satisfaisante pour envisager l’apurement de la dette locative, puisque toute procédure judiciaire deviendra inutile, sauf, naturellement, si le bailleur souhaite obtenir une possibilité de mise en jeu différée de la clause résolutoire, dans le cadre de l’article 24 de la loi de 1989 précitée, parce qu’il nourrit quelque doute sur les intentions ou la solvabilité réelle du locataire.

Par ailleurs, aussi contesté soit-il, cet éventuel accroissement des délais présente l’avantage d’avoir pour contrepartie un renforcement de la solvabilité des locataires, dans l’ensemble, grâce à une meilleure mobilisation du FSL et des autres dispositifs d’aide au logement, le cas échéant. On ne saurait alors trop insister sur le fait que ces mesures positives ne joueront pleinement que si le FSL, au sein de chaque département, dispose de moyens financiers accrus pour l’exercice de sa mission.

Enfin, et c’est le principal élément à l’aune duquel il faut juger de l’efficacité des mesures proposées dans le cadre du projet de loi, ce dispositif va dans le sens d’une prévention des expulsions et de l’exclusion en réduisant les cas qui conduiront à des ruptures de bail dans le secteur du logement social, sans introduire de facteur de complexité puisqu’il se fonde exclusivement sur des procédures actuelles qu’il se propose simplement de mieux articuler.

La dernière remarque concerne la rédaction du dispositif, qui contient une ambiguïté rédactionnelle qu’il convient de supprimer.

En effet, en précisant que la section départementale des aides publiques au logement (SDAPL) devra être saisie « dès lors que » les conditions de sa saisine seront remplies, la rédaction proposée laisse supposer que cette saisine ne sera pas nécessaire lorsque ces conditions ne seront pas réunies.

Or, l’objectif du projet de loi, l’organisation d’une prévention systématique, exige des organismes d’HLM, pour les logements dont les locataires relèvent de l’APL, un examen préalable de chaque dossier par la SDAPL avant toute assignation pour défaut de paiement du loyer ou des charges.

De plus, il est évident que si la saisine préalable de la SDAPL est nécessaire pour procéder à l’assignation, les conditions de cette saisine deviennent indirectement et implicitement des conditions préalables à l’assignation.

La suppression de toute référence aux conditions de saisine de la SDAPL apparaît donc opportune.

Cette suppression est en outre d’autant plus justifiée, d’un point de vue juridique, qu’il ne faut pas introduire, d’une manière implicite, une modification indirecte des conditions de l’assignation et des modalités de la mise en jeu de la clause de résiliation de plein droit devant le juge, ce qui conduirait à créer, à côté des conditions de fond prévues par l’article 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, des conditions de délais au statut juridique incertain.

Ainsi, la commission a adopté un amendement du rapporteur de clarification et de cohérence supprimant toute référence aux conditions de saisine de la section départementale des aides publiques au logement (SDAPL) (amendement n° 156).

Par ailleurs, une modification rédactionnelle doit être opérée pour qu’il soit bien clair que l’objectif de la saisine de la SDAPL est d’assurer le maintien de l’APL, ce qui n’interdit pas, naturellement, à cette commission de suspendre cette aide, si nécessaire, dans des cas qui ne sauraient qu’être exceptionnels.

La commission a adopté un amendement du rapporteur visant à confirmer que la contrepartie de l’obligation pour les bailleurs sociaux de saisir la SDAPL, préalablement à toute assignation en résiliation de bail, consistait en une meilleure mobilisation des aides au logement au profit des locataires (amendement n° 157).

La commission a ensuite rejeté un amendement de M. Pierre Cardo tendant à préciser que la commission devrait informer le bailleur, le préfet et le juge sur la situation du bénéficiaire au regard de l’aide personnalisée au logement (APL), le rapporteur ayant estimé que cet amendement était trop restrictif car il fallait prendre en compte les capacités financières des locataires au-delà de la seule aide personnalisée au logement (APL).

Le paragraphe II n’appelle pas d’observations complémentaires, puisqu’il prévoit l’application des principes précédemment évoqués aux sociétés d’économie mixte détenant des logements conventionnés et dont les locataires bénéficient de l’APL.

Il en est de même du paragraphe III qui concerne les logements non conventionnés du secteur locatif social dont les locataires perçoivent les allocations de logement, ALF ou ALS, versées par les organismes dont relèvent les prestations familiales, c’est à dire les caisses d’allocations familiales pour l’essentiel. Il faut rappeler que ces logements sont antérieurs à la création de l’APL en 1977, et que l’APL et les allocations de logement sont exclusives, de manière générale. Les organismes bailleurs visés sont les organismes d’HLM précédemment mentionnés.

La commission a adopté deux amendements du rapporteur de conséquence de ceux précédemment adoptés (amendements nos 158 et 159), avant de rejeter un amendement de M. Pierre Cardo similaire à celui antérieurement examiné.

Puis, la commission a adopté l’article 59 ainsi modifié.

Article 60

Versement en tiers-payant de l’allocation de logement familiale
pour le parc social non conventionné

Cet article prévoit de rendre obligatoire le versement de l’allocation de logement familiale en tiers-payant dans le parc social non conventionné. L’objectif est de diminuer le nombre des situations d’impayés, dès lors que le montant du loyer et des charges locatives acquitté directement par le locataire est réduit au montant net restant effectivement à sa charge après déduction des aides.

Il s’agit en fait d’aligner le régime de cette allocation sur celui de l’APL, versée systématiquement en tiers-payant.

Actuellement, l’article L. 553-4 du code de la sécurité sociale dispose que l’allocation de logement prévue à l’article L. 542-1, l’allocation de logement familiale, versée de manière générale à l’allocataire qui enbénéficie, ne peut être versée, en tiers-payant, directement au bailleur (ou au prêteur pour les logements en accession à la propriété), que dans deux hypothèses : l’allocataire a donné son accord ; le bailleur ou le prêteur en a fait la demande après un incident de paiement.

De manière plus précise, les sixième, septième, huitième et neuvième alinéas de l’article L. 553-4 précité permettent au bailleur ou au prêteur de percevoir directement l’allocation de logement à caractère familial après accord de l’allocataire. Ces modalités de versement ne peuvent être ensuite modifiées qu’avec l’accord de ce dernier. Le dixième alinéa prévoit que l’allocation de logement peut être versée dans les mêmes conditions, en tiers-payant, sans l’accord de l’allocataire, dès lors qu’une défaillance a été enregistrée dans le paiement du loyer (ou dans le remboursement des emprunts pour un logement en accession à la propriété). Cette procédure est conçue comme une sanction, puisque le bénéficiaire de l’allocation est seulement invité à présenter ses observations.

Dans le cadre du paragraphe I, le Gouvernement propose un dispositif à la fois plus contraignant et plus complet, même si le principe de base, selon lequel l’allocation de logement familiale est versée à l'allocataire, est clairement maintenu. Le principe de l’instauration systématique du tiers-payant est en effet institué pour le parc HLM.

S’agissant des locataires, le troisième alinéa (1°) prévoit que l’allocation de logement familiale sera, de plein droit, versée aux organismes HLM, dès lors que le logement relève d’un patrimoine d’au moins dix logements, c’est à dire d’une personne, d’un organisme ou d’une collectivité publique détenant plus de dix logements donnés à bail. Ce nombre correspond au seuil jugé pertinent pour que la formule présente quelque intérêt. Les logements concernés sont les logements non conventionnés, puisque les logements conventionnés donnent droit à versement de l’APL, et non de l’allocation de logement, et que les deux allocations sont, d’une manière générale, exclusives l’une de l’autre. Ces logements sont antérieurs à la réforme ayant créé l’APL en 1977, pour l’essentiel.

Les organismes HLM visés sont précisément définis par référence à l’article L. 411-2 du code de la construction et de l’habitation.

Il s’agit :

– des offices publics d’aménagement et de construction (OPAC) ;

– des offices publics d’HLM (OPHLM) ;

– des sociétés anonymes d’HLM ;

– des sociétés anonymes coopératives de production d’HLM ;

– des sociétés anonymes de crédit immobilier ;

– des fondations d’HLM.

Le quatrième alinéa (2°) et le cinquième alinéa (3°) reprennent, dans le cadre d’une nouvelle rédaction, plus ramassée, les dispositions existantes selon lesquelles le versement de l’allocation de logement en tiers-payant intervient soit après accord de l’allocataire, soit, après sa défaillance, à la demande de son créancier, bailleur ou prêteur. Ces dispositions ne trouveront naturellement plus à s’appliquer pour les logements locatifs HLM, et concerneront les bailleurs privés.

Le sixième alinéa introduit, par coordination, une disposition selon laquelle le bailleur ou le prêteur doivent déduire l’allocation de logement des loyers et dépenses accessoires de logement ou des charges de remboursement qui leur sont dus. Il pose également le principe de l’information du locataire sur la déduction opérée.

Cette dernière précision présente trois avantages. D’une part, elle tend à informer le locataire ou l’accédant à la propriété du coût réel de son logement. D’autre part, elle lui permet de mieux anticiper les variations de charges nettes à payer lorsque l’aide dont il bénéficie est susceptible de diminuer. Enfin, elle le conduit à mieux appréhender les données relatives à un éventuel changement de logement.

Le paragraphe II tend à modifier, par coordination, l’article L. 835-2 du code de la sécurité sociale qui précise la portée du principe selon lequel « la créance du bénéficiaire de l’allocation de logement est incessible et insaisissable ». Les limites de ce principe, qui trouvent à s’appliquer en cas de tiers-payant, doivent en effet être modifiées, en conséquence des dispositions du paragraphe I.

La commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur rectifiant un décompte d’alinéas (amendement n° 160).

Puis, la commission a adopté l’article 60 ainsi modifié.

Après l’article 60

La commission a examiné en discussion commune deux amendements relatifs aux décisions d’expulsion, l’un de M. Patrick Devedjian, l’autre de Mme Janine Jambu.

La commission a d’abord rejeté l’amendement de M. Patrick Devedjian prévoyant la suppression de tout délai pour l’expulsion des squatters, et précisant que les squatters ne pourraient en aucun cas bénéficier de la « trêve hivernale », le rapporteur ayant indiqué qu’il n’était pas opportun de supprimer systématiquement tout délai.

Elle a ensuite rejeté l’amendement de Mme Janine Jambu prévoyant que l’expulsion d’un occupant de bonne foi ne pourrait avoir lieu sans que le préfet lui ait préalablement proposé un relogement correspondant à ses besoins, le rapporteur ayant rappelé que l’équilibre et la logique du texte tendaient à prévenir les expulsions de personnes de bonne foi.

Article 61

Information du préfet sur les décisions d’expulsion et les délais accordés pour leur exécution

Cet article tend à modifier les conditions dans lesquelles le préfet est informé par le juge des décisions juridictionnelles relatives à des expulsions, de manière à assurer la prise en compte de la demande de relogement des occupants dans le cadre du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD). Il faut en effet rappeler que ce plan doit accorder une priorité aux personnes et aux familles sans aucun logement ou menacées d’expulsion sans relogement, entre autres, conformément au deuxième alinéa de l’article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, dans la rédaction actuelle de cet article comme dans celle prévue par l’article 17 du présent projet de loi.

L’article 61 est constitué de deux paragraphes distincts, mais dont l’objet est identique.

·   S’agissant du paragraphe I, les deuxième et troisième alinéas (1°) prévoient que le juge qui ordonne l’expulsion ou qui statue sur une demande de délais en application des articles L. 613-1 et L. 613-2 ducode de la construction et de l’habitation (« délais de grâce »), avant la délivrance du commandement d’avoir à libérer les locaux, peut, même d’office, décider la transmission de l’ordonnance ou du jugement au préfet afin d’assurer la prise en compte de la demande de relogement de l’occupant dans le cadre du PDALPD.

Le troisième alinéa (2°) renforce l’obligation pour l’huissier de justice d’informer le préfet de la délivrance du commandement d’avoir à libérer les locaux, dans le but également d’assurer la prise en compte de la demande de relogement de l’occupant dans le cadre du PDALPD, en prévoyant que le délai entre la délivrance de ce commandement et la date limite de libération volontaire du local affecté à l’habitation principale est suspendu tant que cette notification n’a pas eu lieu.

·   Comme il tend simplement à insérer au sein du code de la construction et de l’habitation, dans le cadre d’une nouvelle rédaction de l’article L. 613–2–1, une disposition identique à celle que le troisième alinéa du paragraphe I prévoit d’inclure dans le cadre de l’article 62 de la loi n° 91–650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution, le paragraphe II n’appellerait pas de commentaire particulier s’il ne prévoyait corrélativement la suppression de l’obligation pour le juge de l’exécution d’informer le préfet des « délais de grâce » qu’il accorde pour l’exécution d’une décision d’expulsion. Cette suppression représente en effet une importante modification de fond, le systématique devenant facultatif. Elle est présentée comme la contrepartie de l’extension des possibilités de transmission au préfet des décisions de justice précédemment évoquée.

En outre, il faut relever qu’il n’est guère de bonne méthode, de manière générale, d’inviter le législateur à se répéter en prévoyant d’insérer dans deux corps de loi différents une même disposition sans préciser quel est le dispositif principal et quel est le texte « suiveur ». S’agissant du cas particulier cependant, on ne saurait blâmer les rédacteurs du projet de loi, qui ont souhaité rendre claire, lisible et accessible une législation malencontreusement répartie sur deux codes différents et dont le regroupement ne saurait plus, à regret, être envisagé à ce stade de la procédure d’élaboration de la loi et dans l’urgence des délais imposés à l’Assemblée nationale.

Avant d’examiner le détail de ces dispositions, il faut rappeler qu’elles concernent, d’une manière générale, toutes les expulsions ordonnées par décision de justice, quel qu’en soit le motif et quelle que soit l’origine de l’occupation du local, avec titre ou sans titre (les « squatters » notamment). Toutefois, il faut observer que les choses sont plus complexes, certaines dispositions s’appliquant ainsi aux seuls locaux affectés à l’habitation principale, d’autres concernant non seulement ces locaux mais également les autres immeubles à usage d’habitation ou les immeubles à usage professionnel.

A.— LE DROIT EXISTANT

Le droit existant en matière d’exécution des jugements d’expulsion est fixé par les articles 61 à 66 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 précitée, ainsi que par les articles L. 613-1 à L. 613-4 du code de la construction et de l’habitation.

·   Les principales dispositions, dont le détail figure sur le schéma ci-joint, concernent les délais d’exécution et prévoient que :

– selon les dispositions de l’article 62 de la loi de 1991, l’expulsion portant sur un local affecté à l’habitation principale ne peut intervenir qu’à l’expiration d’un certain délai après la délivrance d’un commandement d’avoir à quitter les lieux. Ce délai est en principe de deux mois, mais il faut mentionner la possibilité pour le juge de le proroger pour une durée n’excédant pas trois mois, lorsque l’expulsion aurait pour la personne concernée des conséquences d’une exceptionnelle dureté, notamment du fait de la période de l’année ou des circonstances atmosphériques. De même, le juge peut réduire ou supprimer ce délai, par décision spéciale et motivée, notamment lorsque les personnes sont entrées dans les locaux par voie de fait (« squatters ») ;

– conformément aux articles L. 613-1 et L. 613-2 du code de la construction et de l’habitation, le juge qui ordonne l’expulsion, le juge des référés ou le juge de l’exécution peut accorder des délais renouvelables, appelés « délais de grâce », chaque fois que le relogement des intéressés ne pourra avoir lieu dans des conditions normales (sans que lesdits occupants n’aient d’ailleurs à justifier d’un titre à l’origine de l’occupation, ce qui vise les « squatters »). Leur durée ne peut être inférieure à trois mois ni supérieure à trois ans. Pour la fixation de ces délais, il doit être tenu compte de plusieurs critères dont le principal, implicite cependant, est in fine la bonne foi du locataire  : la bonne volonté manifestée par l’occupant dans l’exécution de ses obligations ; les situations respectives du propriétaire et de l’occupant, notamment les éléments tels que l’âge, l’état de santé, la qualité de sinistré par faits de guerre et la situation de famille ou de fortune de chacun d’eux ; les circonstances atmosphériques ; les diligences que l’occupant justifie avoir faites en vue de son relogement. On observera que ces dispositions s’appliquent non seulement aux locaux affectés à l’habitation principale, mais également à tous les autres locaux à usage d’habitation, de manière générale, et aux immeubles à usage professionnel ;

Pour mémoire enfin, il faut rappeler l’existence de la « trêve hivernale », dont le juge n’a pas à connaître et qui doit être respectée par les bailleurs et les huissiers, ainsi que par les préfets lorsque le concours de la force publique est requis. L’article L. 613-3 du code de la construction et de l’habitation prévoit en effet qu’il doit être sursis à toute mesure d’expulsion non exécutée à la date du 1er novembre de chaque année jusqu’au 15 mars de l’année suivante, sauf si le relogement des intéressés est assuré dans des conditions suffisantes respectant l’unité et les besoins de la famille (disposition non applicable aux personnes entrées dans les locaux par voie de fait ou « squatters »).

Délais en matière d’exécution des décisions d’expulsion

(Habitation principale)

Juge du fond ou juge des référés

         

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Décision d’expulsion

         

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Possibilité de saisir le

     

« Délais de grâce »

     

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juge des référés

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(article L. 613-1 du CCH)

 

Commandement d’avoir à libérer les locaux

         

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Le juge qui ordonne l’expulsion (art. L. 613-1 al. 2), le juge des référés ou le juge de l’exécution (art. L. 613-1 al. 1er) peuvent accorder des délais renouvelables aux occupants dont l’expulsion aura été ordonnée judiciairement, chaque fois que le relogement des intéressés ne pourra avoir lieu dans des conditions normales, sans que lesdits occupants n’aient à justifier d’un titre à l’origine de l’occupation..

   

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Possibilité de saisir le juge de l’exécution (JEX)

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La durée de ces délais ne peut être inférieure à trois mois ni supérieure à trois ans (art.L. 613-2). Pour la fixation de ces délais, il doit être tenu compte : de la bonne volonté de l’occupant ; des situations respectives du propriétaire et de l’occupant ; des diligences que l’occupant justifie avoir faites en vue de son relogement (art. L. 613-2).

   

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Procédure longue

(article 62 al. 2 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991)

Possibilité pour le juge de proroger pour une durée n’excédant pas 3 mois le délai de 2 mois de droit commun, lorsque l’expulsion aurait pour la personne concernée des conséquences d’une excep-tionnelle dureté, notamment du fait de la période de l’année ou des circonstances atmo-sphériques.

Droit commun

(article 62 al. 1er, 1ère phrase, de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991)

Procédure courte

(article 62 al. 1er , seconde phrase, de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991)

Possibilité pour le juge de réduire ou de supprimer le délai de 2 mois de droit commun, par décision spéciale et motivée, notamment lorsque les personnes sont entrées dans les locaux par voie de fait

 

Pour mémoire :

Période d’hiver

« Trêve hivernale » (article L. 613-3 du CCH)

Il doit être sursis à toute mesure d’expulsion non exécutée à la date du 1er novembre de chaque année jusqu’au 15 mars de l’année suivante, sauf si le relogement des intéressés est assuré dans des conditions suffisantes respectant l’unité et les besoins de la famille (disposition non applicable aux personnes entrées dans les locaux par voie de fait - « squatters ».

 

Délai de 2 à 5 mois

Délai de 2 mois

Délai de 0 à 2 mois

 

Départ volontaire ou expulsion

 
               

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·  S’agissant de l’information du préfet, les règles actuelles sont d’abord fixées par le dernier alinéa de l’article 62 de la loi de 1991 précitée, qui prévoit que celui-ci est informé par l’huissier de justice de toute délivrance d’un commandement d’avoir à libérer les locaux, afin de pouvoir prendre en compte la demande de relogement de l’occupant dans le cadre du PDALPD précité.

Ces règles relèvent également de l’article L. 613-2-1 du code de la construction et de l’habitation, qui dispose que toute décision accordant des délais sur le fondement des articles L. 613-1 et L. 613-2 du code de la construction et de l’habitation doit être notifiée au représentant de l’État dans le même but.

Les décisions en cause, accordant des « délais de grâce », sont soit les décisions prises par le juge qui ordonne l’expulsion, ordonnance du juge des référés ou jugement du juge du fond, tribunal d’instance ou tribunal de grande instance, selon le cas, soit les ordonnances du juge des référés, qui peut être saisi entre le jugement d’expulsion et la délivrance du commandement d’avoir à libérer les locaux, conformément à l’article 510 du nouveau code de procédure civile, soit, enfin, les décisions du juge de l’exécution, qui intervient, selon ce même article, postérieurement à la délivrance du commandement. Dans la rédaction actuelle, la transmission de ces décisions est obligatoire (naturellement, ces dispositions ne s’appliquent en pratique qu’aux seules décisions relatives aux habitations principales, même si une rédaction un peu rapide pourrait laisser penser à un lecteur trop véloce que la décision accordant des « délais de grâce » pour une résidence secondaire, voire un local professionnel, relève aussi de cette transmission pour une prise en compte de la demande de relogement dans le cadre du PDALPD).

On observera donc que les décisions relatives aux délais d’exécution postérieures au commandement d’avoir à libérer les locaux prévu à l’article 62 de la loi de 1991 précitée, ne relèvent pas de l’obligation de transmission au préfet. Prévoir une telle disposition serait en effet peu utile dès lors que le préfet est informé de la délivrance de ce commandement.

On relèvera enfin, par ailleurs, qu’il est paradoxal que les décisions ordonnant l’expulsion ne soient pas transmises, alors que cette opération permettrait d’intervenir le plus en amont possible. La non transmission des décisions « de base » ordonnant les expulsions constitue la principale faille du dispositif actuel.

L’objectif du projet de loi est de remédier à cette lacune.

B.— LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

·   la modification des modalités d’information du préfet sur les décisions de justice relatives aux expulsions

Les principes qui ont inspiré la révision des modalités d’information du préfet sur l’exécution des décisions d’expulsion sont au nombre de trois :

– la transmission ne devrait plus concerner les seules décisions accordant des « délais de grâce », puisqu’elle doit être étendue aux décisions ordonnant l’expulsion, qu’il s’agisse des jugements du juge du fond ou des ordonnances du juge des référés ;

– elle n’est plus une obligation, mais une faculté laissée à l’appréciation du juge, qui peut décider, même d’office, sans y avoir été invité par l’une des parties, de demander au greffe de transmettre ou de ne pas transmettre ;

– elle ne concerne plus que les décisions prises avant la délivrance du commandement d’avoir à quitter les locaux, c’est à dire celles qui sont prises soit par le juge ordonnant l’expulsion, soit par le juge des référés. Les décisions du juge de l’exécution accordant des « délais de grâce » sont exclues du dispositif, puisque l’article 510 du nouveau code de procédure civile précise que le juge de l’exécution n’est compétent pour accorder des délais de grâce que postérieurement à la délivrance d’un commandement.

De manière synthétique, les décisions dont la transmission sera possible seront les décisions ordonnant les expulsions, ainsi que les décisions accordant des délais de grâce qui ne seront pas rendues par le juge de l’exécution.

Les modifications proposées appellent trois observations :

– le glissement vers l’amont de l’ensemble du dispositif relatif aux décisions transmises est sensible, et appréciable car il va dans le sens d’une meilleure prévention des expulsions ainsi que d’une gestion plus humaine des choses en permettant de réduire la durée de ces périodes intermédiaires si difficiles pour les personnes concernées ;

– la suppression de la transmission des décisions du juge de l’exécution ne s’avère pas préjudiciable aux intérêts des locataires défaillants. A ce stade de la procédure en effet, dès lors que le préfet est informé de la délivrance du commandement d’avoir à libérer les locaux, c’est aux services sociaux compétents qu’il appartient de gérer directement le relogement des personnes concernées ainsi que de s’informer directement auprès d’elles et des associations qui leur viennent en aide, le cas échéant, des éventuelles décisions du juge de l’exécution ;

– la substitution d’une faculté de transmission à l’actuelle obligation de transmission n’est pas le résultat de la seule volonté de ne pas accroître le volume des échanges de courrier entre les greffes et les préfectures, mais se fonde sur trois éléments probants.

D’une part, toutes les décisions autorisant l’expulsion d’un local ou accordant des délais sur le fondement des articles L. 613-1 et L. 613-2 du code de la construction et de l’habitation ne concernent pas que des locaux à usage d’habitation principale, d’une manière générale. Un premier tri s’impose donc au niveau des juridictions.

D’autre part, il importe de conserver un élément essentiel de l’équilibre du régime actuel, celui selon lequel seuls des dossiers relatifs à des locataires de bonne foi sont transmis (les cas de mauvaise foi ne donnant pas lieu, en principe, à l’octroi des « délais de grâce »). Dès lors que l’on souhaite pour les raisons évoquées plus haut une transmission des décisions ordonnant les expulsions, un second tri, que seul le juge, qui connaît l’ensemble des éléments, est en mesure d’effectuer, est nécessaire.

Par ailleurs, il faut rappeler que, dans le cadre de l’article 58 du projet de loi, le préfet sera informé de l’ensemble des assignations pour qu’il fasse établir un document sur la possibilité de solvabiliser le locataire défaillant grâce aux aides au logement. Cette disposition permettra une détection très en amont des cas difficiles ainsi qu’une éventuelle intervention de la préfecture auprès du greffe pour attirer l’attention du juge, de manière informelle, sur ces cas. Le travail des greffes devrait en être facilité. Enfin, il ne faut pas noyer les services des préfectures par la masse des informations transmises.

On observera enfin que cette disposition était prévue dans le cadre du 1° du paragraphe III de l’article 26 du projet de loi (n° 3390) d’orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, déposé en 1997.

·   le renforcement de l’obligation d’information du préfet par l’huissier de justice

Actuellement, le dernier alinéa de l’article 62 de la loi de 1991 précitée prévoit que l’huissier de justice qui délivre le commandement d’avoir à libérer les locaux doit informer le préfet, sans délai, afin de permettre la prise en compte de la demande de relogement des personnes susceptibles d’expulsion dans le cadre du PDALPD.

Cette obligation n’est cependant assortie d’aucune mesure incitative.

Or, cette lacune est susceptible de créer un préjudice au locataire défaillant, dont la demande de relogement ne sera pas connue du préfet.

Aussi, afin de rendre effective cette obligation, le Gouvernement propose-t-il de suspendre le délai dont dispose l’occupant d’un local affecté à l’habitation principale pour exécuter le commandement d’avoir à libérer les locaux, fixé à deux mois de manière générale, et d’allonger ainsi d’autant le délai dans lequel il pourra être procédé à l’expulsion, tant que la notification au préfet n’a pas eu lieu. Le délai commencera à courir à compter de la transmission.

On observera également que cette disposition était prévue dans le cadre du 1° du paragraphe III de l’article 26 du projet de loi (n° 3390) d’orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, présenté en 1997.

La commission a rejeté un amendement de Mme Janine Jambu conditionnant l’entrée en vigueur de la décision d’expulsion à une offre de relogement de l’occupant dans le cadre du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées.

Elle a ensuite rejeté un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant qu’aucune expulsion ne pourrait intervenir tant que le juge de l’exécution ne se serait pas prononcé sur une demande de délai, après que le rapporteur eut rappelé que l’objectif du projet de loi était de limiter les procédures d’expulsion aux personnes de mauvaise foi.

La commission a adopté l’article 61 sans modification.

Article additionnel après l’article 61

Saisine directe du juge de l’exécution par les justiciables en cas de décision d’expulsion

Le décret n° 96-1130 du 18 décembre 1996 a supprimé la possibilité pour les justiciables de saisir directement le juge de l’exécution et a institué l’obligation de passer par un huissier de justice, la demande d’instance devant être formée par assignation, conformément à la nouvelle rédaction de l’article 19 du décret n° 92-755 du 31 juillet 1992 instituant de nouvelles règles relatives aux procédures civiles d’exécution pour l’application de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution.

Cette mesure a été justifiée par la nécessité de ne pas encombrer les juridictions et de ne pas favoriser les recours abusifs ou dilatoires.

Cependant, s’agissant de l’exécution de décisions d’expulsion, jugements ou ordonnances, qui sont in fine relatives à l’exercice d’un droit fondamental pour le locataire défaillant, le droit au logement, et concernent souvent des personnes impécunieuses pour lesquelles les frais d’huissier représentent une somme élevée, il convient de prévoir, d’une manière générale et indépendamment du projet de loi envisagé sur la réforme de l’aide juridictionnelle, un rétablissement de la faculté de saisine directe du juge de l’exécution.

Cette mesure est d’autant plus justifiée que la procédure devant le juge de l’exécution a été conçue, dès l’origine, de manière simple, le ministère d’un avocat n’étant pas obligatoire.

Le législateur ne pouvant malheureusement intervenir directement sur un domaine dont le caractère réglementaire est aussi patent, d’un point de vue matériel comme d’un point de vue formel, il convient alors de prévoir un décret en Conseil d’État pour fixer les modalités selon lesquelles le juge de l’exécution pourra être saisi sans le concours d’un officier ministériel.

Tel est l’objet de l’amendement adopté par la commission sur proposition du rapporteur (amendement n° 161).

Article 62

Conditions d’octroi du concours de la force publique en cas d’expulsion

Cet article tend à rendre plus exigeantes les conditions dans lesquelles le préfet peut accorder le concours de la force publique pour l’exécution d’une décision d’expulsion, en instituant l’obligation de s’assurer préalablement qu’une offre d’hébergement est proposée aux personnes concernées.

On observera à titre préliminaire qu’il propose de créer une section spécifique au sein du chapitre III du titre Ier du livre VI du code de la construction et de l’habitation et d’intituler celle-ci « Dispositions diverses », dans le cadre d’une rédaction empreinte de discrétion qui, certes, ne laisse pas nécessairement supposer que cette subdivision fait suite à la section I que le projet de loi propose de dénommer « Sursis à l’exécution des décisions d’expulsion », mais qui confirme que l’objectif de la condition supplémentaire à l’intervention de la force publique n’est pas de fournir unmotif supplémentaire au report d’une décision d’expulsion. L’intention profonde des rédacteurs du projet de loi n’est en effet ni de faciliter ni d’interdire les expulsions, mais de rendre moins dramatiques les conditions dans lesquelles la force publique est conduite à intervenir.

On relèvera également le champ très large de cet article qui concerne toutes les décisions d’expulsion, quelle que soit l’origine de l’occupation, avec ou sans titre (« squatters », notamment).

Pour bien mesurer la portée du dispositif proposé par le Gouvernement, il faut d’abord rappeler que les ordonnances ou les jugements d’expulsion ne conduisent pas nécessairement à l’intervention de la force publique. Celle-ci ne représente en effet qu’une seule des trois hypothèses envisageables.

La première hypothèse est la plus simple : le locataire défaillant (ou l’occupant) quitte de son propre gré le logement qu’il occupe avant l’expiration des délais qui lui ont été accordés, notamment de ceux prévus pour l’exécution du commandement d’avoir à quitter les locaux. L’huissier de justice n’intervient donc que pour la délivrance du commandement, quand la libération des lieux n’a pas eu lieu auparavant. Ces départs, souvent discrets, sont parfois appelés départs « à la cloche de bois »... Il n’y a pas de difficulté d’exécution.

Dans la deuxième hypothèse, la difficulté d’exécution exige le concours de l’huissier de justice, officier ministériel, seul habilité à procéder à l’exécution forcée des décisions de justice en application de l’article 18 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution, et responsable de la conduite des opérations d’exécution conformément à l’article 19 de cette même loi. Sous réserve des règles fort connues de la « trêve hivernale », prévues par l’article L. 613-3 du code de la construction et de l’habitation, qui exigent qu’il soit sursis à toute mesure d’expulsion non exécutée à la date du 1er novembre de chaque année jusqu’au 15 mars de l’année suivante lorsque le relogement des intéressés n’est pas assuré « dans des conditions suffisantes respectant l’unité et les besoins de la famille » (règles non applicables aux « squatters », occupants entrés dans les locaux par voie de fait), et sous réserve également des dispositions de l’article 28 de la loi de 1991 précitée, qui prévoient qu’aucune mesure d’exécution ne peut ni être effectuée un dimanche ou un jour férié, sauf nécessité et autorisation spéciale du juge, ni être commencée avant six heures et après vingt-et-une heure, l’huissier peut procéder à l’expulsion. Cette procédure n’appelle pas d’observation, si ce n’est que les modalités de l’intervention de l’huissier doivent être précisées, comme cela sera évoqué ultérieurement (voir infra après l’article 62).

La troisième hypothèse, celle du concours de la force publique, intervient principalement en cas de difficulté sérieuse risquant d’entraîner des troubles à l’ordre public. D’une manière générale, l’article 17 de la loi de 1991 précitée permet en effet à l’huissier de requérir cette assistance et l’article 16 de cette même loi précise que l’État est tenu de prêter son concours à l’exécution des jugements et autres titres exécutoires, et qu’un refus de sa part ouvre droit à réparation. Cette dernière disposition entérine une jurisprudence consacrée par l’arrêt Couitéas du Conseil d’État en date du 30 novembre 1923, fondée sur le principe de l’égalité face aux charges publiques.

Ainsi, le recours à la force publique n’est pas la première hypothèse en matière de libération des logements occupés. Les informations communiquées au rapporteur montrent même clairement qu’il s’agit d’un phénomène exceptionnel, et qu’il convient, en outre, de distinguer les concours effectifs des concours accordés, les premiers étant trois fois moins nombreux que les seconds. Pour expliquer cet écart, on peut avancer, dans certains cas, l’effet dissuasif de la simple perspective d’une intervention de la force publique... Mais il s’agit également, dans d’autres cas et dans une proportion indéterminée, des suspensions intervenant pour des motifs sociaux.

D’une manière plus précise, pour l’année 1996, les 45 216 commandements d’avoir à libérer les locaux adressés pour des locaux à usage d’habitation, ont donné lieu à 31 877 demandes de concours de la force publique. L’accord a été donné pour 14 087 cas, mais le nombre d’interventions effectives s’est limité à 4 967. Ce chiffre est à rapprocher des quelque cent mille décisions d’expulsion annuelles. La force publique n’intervient ainsi que dans quelque 5 % des cas.

Pour compléter ce tableau, il convient de préciser que le nombre des demandes d’indemnisation s’est élevé à 12 163, pour les recours gracieux. Par la suite, 10 532 règlements sont intervenus à l’amiable. Le nombre des recours contentieux communiqués s’est établi à 1 087. On notera enfin que le nombre des jugements notifiés, qui sont intervenus à l’issue des délais de procédure, s’est élevé à 1 114. Le montant des indemnités versées s’est établi à 314,59 millions de francs, à rapporter à 28,18 millions de francs en 1982 et 135,86 millions de francs en 1990.

Évaluer la mesure proposée par le Gouvernement conduit à préciser, d’une part, ses éventuels effets sur les possibilités effectives de recours à la force publique et, d’autre part, ses conséquences pour les personnes expulsées.

La réponse à ces questions montre que le dispositif proposé par le Gouvernement repose sur un équilibre satisfaisant car :

·   la mesure proposée n’est pas de nature à empêcher le recours à la force publique

La première question de fond est celle de l’objectif de la création de l’obligation pour le préfet de s’assurer qu’une offre d’hébergement est proposée aux personnes expulsées.

Il doit être clair que le but recherché n’est pas de limiter les possibilités de recours à la force publique en créant un motif supplémentaire de refus de concours, mais de garantir une certaine humanité dans les opérations d’expulsion et d’éviter que les personnes concernées ne se trouvent « à la rue », avec toutes les conséquences que cela peut avoir, notamment pour les familles.

De plus, cette obligation ne crée pas pour le préfet une contrainte insurmontable puisque la rédaction du projet de loi ne donne aucune indication sur l’origine de l’hébergement, ce qui lui offre toute latitude pour faire appel tant aux personnes privées, notamment aux associations, qu’aux organismes publics.

S’agissant des bailleurs, le dispositif apparaît en outre d’autant plus équilibré que le dispositif sur la base duquel les refus de concours de la force publique donnent droit à indemnisation n’est pas modifié. Ainsi, comme cela a clairement été précisé au rapporteur, les refus d’intervention fondés sur l’absence d’offre d’hébergement donneront droit à indemnisation dans les mêmes conditions que les autres refus. L'impossibilité de satisfaire dans un département à cette obligation législative nouvelle ne saura donc exonérer l’État de ses devoirs et du versement des indemnités correspondantes, qui relèvent in fine du principe fondamental de l’égalité devant les charges publiques, ainsi que l’a précisé plus haut le rapporteur.

·   il est préférable, à ce stade de la procédure, de prévoir une offre d’hébergement plutôt qu’une offre de relogement

La deuxième question de fond concerne les conditions de vie des personnes expulsées.

Le débat porte sur la question suivante : faut-il que le préfet s’assure de l’existence d’une offre de relogement ou d’une offre d’hébergement ?

A priori, il serait plus respectueux pour la personne de prévoir une offre de relogement, puisque le relogement correspond à une solution définitive alors que l’hébergement ne représente qu’une solution temporaire, moins soucieuse du respect de l’unité de la famille, d’une durée variable pouvant aller de quelques jours à plusieurs semaines, à l’issue de laquelle le problème du logement et de l’exercice du droit au logement sera à nouveau posé.

La pertinence de ces élément est néanmoins fortement amoindrie si l’on prend en compte les considérations suivantes :

– tout d’abord, les résiliations de baux pouvant donner lieu à expulsion ne sont pas seulement fondées sur des défaillances dans le paiement du loyer ou des charges, mais également sur d’autres motifs tels que le défaut d’assurance contre les risques locatifs, le non respect du principe de l’usage paisible des locaux ou le non respect de la destination des lieux loués. L’expulsion apparaît, en l’espèce, comme une sanction résultant de la légèreté, de l’impéritie ou de l’incapacité du locataire à assumer les contraintes de la vie en habitat collectif, sanction qu’il convient de préserver malgré sa dureté. Cet argument porte d’autant plus qu’il peut s’agir également de sanctionner la volonté de certains de violer la loi en ne respectant pas la destination des immeubles et en implantant, pour des motifs peu avouables, des activités « professionnelles » ou « commerciales » dans un local à usage d’habitation ;

– par ailleurs, les nouvelles règles, précédemment évoquées dans le cadre de la présentation des articles 58, 59 et 61, destinées à la prévention des expulsions grâce à l’intervention très en amont des services sociaux, dès l’assignation, et grâce à une information des services de l’État sur les décisions de justice, devraient permettre de n’avoir affaire à ce stade, en matière de résiliation de baux pour défaut de paiement du loyer et des charges, qu’à des locataires solvables et de mauvaise foi pour lesquels l’expulsion représente une sanction regrettable, mais nécessaire ;

– enfin, le fait de mentionner dans la loi une offre d’hébergement ne signifie pas nécessairement qu’aucune offre de relogement ne sera proposée à ce stade. Prévoir une offre d’hébergement n’interdit pas qu’une offre de relogement pourra être proposée, au-delà de l’obligation légale qui représentera le minimum.

Le dispositif proposé par le Gouvernement apparaît donc comme globalement équilibré. Prévoir une offre de relogement semblerait au contraire devoir favoriser les locataires peu respectueux de leurs obligations contractuelles, et entraîner, par ricochet et dans le cadre de l’un de ces effets pervers contre lesquels le Législateur doit toujours se garantir, une sélection en amont des risques locatifs par les bailleurs, qui s’avérerait en fait préjudiciable pour les seuls locataires aux revenus modestes.

La commission a examiné un amendement de suppression de l’article présenté par M. Patrick Devedjian. Son auteur a considéré cet article comme inconstitutionnel, l’exécutif ne pouvant faire obstacle à l’exécution d’une décision de justice en vertu du principe de séparation des pouvoirs.

Après que le rapporteur se fut déclaré favorable au maintien de cet article, M. Alfred Recours a rappelé que le droit au logement constituait également un objectif fondamental dont il fallait tenir compte dans tout arbitrage entre des principes d’ordre constitutionnel.

M. Patrick Devedjian a précisé que le préfet ne saurait avoir le droit de porter une appréciation sur l’exécution d’une décision de justice. L’Etat est tenu de prêter son concours à l’exécution de ses décisions et, en cas de refus de concours, des indemnités sont dues. Il n’est pas ainsi possible de prévoir dans la loi qu’une décision de justice peut ne pas être exécutée.

Le rapporteur a insisté sur le fait que le dispositif proposé par le Gouvernement ne tendait pas à exonérer l’Etat de ses responsabilités, lesquelles étaient clairement maintenues puisque les dispositions de l’article 16 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution n’étaient pas modifiées. L’objectif est d’imposer au préfet de trouver une solution qui donne à une procédure difficile un caractère plus humain.

Mme Véronique Neiertz a rappelé qu’il ne s’agissait pas de faire obstacle à l’exécution d’une décision de justice mais seulement de prévoir une exécution s’accompagnant d’une obligation d’hébergement. Une telle mesure s’inscrit dans le sens général de la lutte contre les exclusions, dans un souci d’humanité.

La commission a rejeté cet amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Patrick Devedjian prévoyant que le préfet devait saisir, sans délai, le fonds de solidarité pour le logement (FSL), lorsqu’une expulsion était prononcée.

Le rapporteur a fait remarquer que cette disposition n’était pas utile puisque la logique même du texte reposait sur la prévention des expulsions et une intervention du FSL bien en amont. En outre, l’adoption de cet amendement supprimerait le dispositif prévu pour l’article L. 613-6 du code de la construction et de l’habitation et prévoyant une offre d’hébergement pour les personnes expulsées.

Mme Véronique Neiertz a souligné que nombre d’expulsions n’avaient pas pour origine des loyers impayés et que dans ce cas, la saisine du FSL serait parfaitement inutile. Le rôle du FSL est, en outre, d’intervenir très en amont du jugement, dans un contexte de prévention.

M. Patrick Devedjian a insisté sur la nécessité de prévoir une nouvelle saisine, au cas où le FSL n’aurait pas antérieurement retenu le dossier. Il a ajouté que son amendement devait venir en complément et non en substitution du dispositif de l’article L. 613-6 prévu par le projet de loi.

La commission a rejeté cet amendement.

La commission a examiné deux amendements identiques de M. Jean-Michel Marchand et de Mme Janine Jambu, substituant à la notion d’hébergement celle de relogement, leurs auteurs ayant insisté sur la nécessité de prévoir des solutions stables assurant le logement pérenne des personnes expulsées.

Le rapporteur a rappelé que le texte proposé était équilibré puisqu’il reposait sur une logique de prévention au lieu de la logique actuelle d’ordre public.

La commission a rejeté ces amendements.

Puis, la commission a examiné un amendement de M. Pierre Cardo tendant à préciser que le préfet prévoirait les moyens nécessaires à l’hébergement d’urgence des personnes expulsées.

M. Laurent Dominati a indiqué que cet amendement visait à ce que les mesures d’urgence à prendre ne soient pas à la seule charge du maire.

Le rapporteur ayant fait remarquer que le dispositif proposé n’ajouterait pas d’élément nouveau, la commission a rejeté cet amendement.

La commission a adopté l’article 62 sans modification.

Article additionnel après l’article 62

Conditions d’intervention des huissiers de justice

Dans le cadre du paragraphe II de l’article 26 du projet de loi (n° 3390) d’orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale présenté en 1997, le Gouvernement de l’époque proposait de préciser les conditions d’intervention des huissiers de justice à l’occasion des opérations d’expulsion, de manière à ce que les expulsions ne puissent avoir lieu en l’absence des occupants.

Tant l’article 20 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution, qui permet à un huissier de justice, sur justification du titre exécutoire, de pénétrer dans un lieu servant à l’habitation et, le cas échéant, de faire procéder à l’ouverture des portes et des meubles, à l’expiration d’un délai de huit jours à compter d’un commandement de payer resté sans effet, que l’article 21 de cette même loi de 1991, qui habilite l’huissier chargé de l’exécution à pénétrer dans un local en l’absence de l’occupant ou malgré son opposition, dès lors qu’il est en présence d’un représentant de l’autorité municipale (maire, conseiller municipal ou fonctionnaire municipal délégué par le maire à cet effet), d’une autorité de police ou de gendarmerie ou, à défaut, de deux témoins majeurs qui ne sont au service ni du créancier ni de l’huissier, donnent lieu à des interprétations larges sur la base desquelles des expulsions sont organisées en l’absence de l’occupant. Or, ces procédures ressortissent, comme cela a été évoqué lors des débats parlementaires relatifs à la loi de 1991, à la saisie-vente, dont relèvent clairement tant l’article 20 qui concerne le commandement de payer, que, par voie de conséquence, l’article 21 qui lui fait suite dans le corps de la loi. Il s’agit à l’origine de s’assurer de la capacité des débiteurs à apurer leurs dettes sur le produit de la vente de leurs meubles.

Le dispositif du projet de loi précité présenté en 1997 prévoyait ainsi de préciser que les dispositions des articles 20 et 21 ne s’appliquaient pas en matière d’expulsion, sauf, s’agissant de l’article 21, pour constater une libération volontaire des locaux par la personne susceptible d’expulsion et les occupants.

Le projet de loi déposé par le Gouvernement ne propose pas de reprendre cette même disposition, non pour des raisons de fond, mais pour des motifs de forme. En effet, il a été précisé au rapporteur qu’il était envisagé de régler le problème par voie de circulaire et dans le cadre d’un accord passé avec la profession des huissiers de justice, lesquels sont, en tant qu’officiers ministériels, investis de charges publiques.

Le rapporteur juge toutefois qu’il appartient, en l’espèce, au parlement de marquer clairement sa volonté et qu’il convient de reprendre le texte proposé l’an passé, dans le cadre du présent projet de loi.

Cette solution s’impose d’autant plus que cette rédaction a le mérite d’avoir été longuement réfléchie et de donner toute satisfaction sur le fond, s’agissant des droits de la personne.

En outre, elle présente l’avantage de permettre aux huissiers de pénétrer dans les locaux afin de vérifier le départ effectif des personnes passibles d’expulsion ; ce qui n’est pas négligeable dès lors qu’il faut prévoir le cas des stratégies de « passivité organisée » consistant à ne donner aucun signe de sa présence à l’huissier pour faire obstacle à l’obstruction.

Enfin, elle est de nature à compléter utilement tant les dispositions relatives aux modalités d’expulsion prévues à l’article 62 que celles de l’article 63 sur les chartes départementales pour la prévention des expulsions.

La commission a examiné deux amendements voisins, l’un du rapporteur, l’autre de Mme Janine Jambu, tendant à modifier le dispositif de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution, afin de préciser les modalités d’intervention des huissiers de justice en matière d’expulsion.

Le rapporteur a précisé que ces amendements visaient à prévenir des pratiques préjudiciables tout en reconnaissant à l’huissier de justice la possibilité de pénétrer dans un local en l’absence de l’occupant pour s’assurer de son départ.

Mme Janine Jambu a retiré son amendement au profit de celui du rapporteur, qui a été adopté (amendement n° 162).

Après l’article 62

La commission a examiné un amendement de M. Patrick Devedjian tendant à modifier le code de la construction et de l’habitation afin d’améliorer le dispositif d’indemnisation des propriétaires de logements dont les loyers sont impayés, grâce à une indemnité égale au montant du loyer et des charges locatives.

M. Patrick Devedjian a jugé nécessaire la mise en place d’un dispositif d’indemnisation automatique, rapide et équitable des propriétaires, à qui l’Etat impose actuellement, dans les faits, des charges de solidarité, afin de redonner confiance aux bailleurs et d’accroître, ainsi, l’offre de logement.

Le rapporteur, après avoir fait remarquer que la rédaction du dispositif semblait ne pas exclure tout risque d’enrichissement sans cause, s’est déclaré défavorable à l’amendement.

La commission a rejeté cet amendement

Article 63

Institution de chartes pour la prévention des expulsions dans les départements

Cet article tend à généraliser à l’ensemble des départements, dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi, l’expérience des chartes pour la prévention des expulsions menée dans quelques départements, notamment le Pas-de-Calais. Cette extension avait été envisagée dans le cadre des travaux préparatoires du projet de loi d’orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale. Il ne s’agit donc pas d’une idée neuve, mais il convient de la conserver tant l’intérêt qu’elle présente est évident pour la mise en oeuvre du droit au logement. L’objectif de cette nouvelle obligation est en effet de compléter les dispositions prévues par le projet de loi ainsi que les mesures réglementaires qui seront édictées pour leur mise en oeuvre, par des règles élaborées en commun par les partenaires concernés.

La première question est celle des personnes et organismes intéressés par la charte. Le dispositif proposé par le Gouvernement paraît flou en première analyse, puisqu’il ne donne guère la liste des parties qui prendront part à ce document de nature contractuelle. On observera cependant qu’il présente l’avantage d’une souplesse certaine en ne fixant qu’un objectif final et en laissant à l’initiative locale le soin de définir avec exactitude le périmètre des acteurs concernés, au-delà de ceux qui viennent naturellement à l’esprit et qui seront nécessairement partenaires, l’État, le département, les bailleurs, les huissiers de justice.

S’agissant de la deuxième question de fond, la portée du dispositif proposé, il faut d’abord rappeler que celui-ci s’insère dans le contexte d’une clarification des rôles intervenue au plan national grâce à la Charte pour l’amélioration de la prévention des expulsions conclue le 13 mars 1997 entre le ministère du logement et la Chambre nationale des huissiers de justice.

Cette charte prévoit d’abord, dans son article 1er, que les huissiers de justice remettront, lors de la délivrance d’un commandement de payer ou d’un commandement d’avoir à libérer les locaux, une notice explicative indiquant au locataire défaillant ses droits et ses obligations, expliquant les démarches concrètes à entreprendre et donnant toute indication sur l’identification et la domiciliation des organismes et des services sociaux susceptibles de l’aider ou de l’assister. La charte précise également, dans le cadre de ce même article 1er, que les huissiers développeront leur fonction de conseil envers les locataires en difficulté, ainsi qu’envers les propriétaires, en les invitant à contacter les services sociaux. Elle indique enfin, et ce n’est pas le moindre élément, que les huissiers de justice et l’État participeront à l’élaboration de chartes départementales de prévention des expulsions avec les partenaires concernés.

S’agissant de l’État, l’article 2 de la charte rappelle notamment que l’information des personnes en difficulté et la coopération entre ses services et les services sociaux pour permettre la recherche de la solution la mieux adaptée à chaque famille en difficulté, aide ou nouveau logement, relèvent de ses obligations.

L’exemple de la charte conclue, en marge du PDALPD, dans le département du Pas-de-Calais le 13 avril 1994, intitulée « Prévenir les expulsions et améliorer l’articulation du Fonds de solidarité pour le logement avec les procédures contentieuses et judiciaires », permet de préciser le contenu d’une charte départementale.

Les signataires ont été le Préfet, au nom de l’État, le Président du Conseil général, pour le département, le Président de la Chambre des notaires, le Président de la Chambre départementale des huissiers de justice, le président départemental de la Fédération nationale des agents immobiliers (FNAIM) et celui de l’Union nationale de la propriété immobilière (UNPI).

L’article 1er de la charte départementale fixe les objectifs de ce document : permettre aux personnes et aux ménages en difficulté de connaître le dispositif d’aide du FSL par une information des administrateurs de biens, des huissiers de justice et des juges ; contribuer avec les administrateurs de biens à la recherche de solutions pour le traitement des impayés ; faciliter la connaissance, par les services sociaux, des personnes et ménages en difficulté de logement pouvant conduire à une expulsion ; mieux tenir informés du déroulement des contentieux, depuis leur origine, le juge et le préfet, chargés respectivement de statuer sur la résiliation du bail et sur la demande de concours de la force publique.

Parmi les moyens, on notera sur l’article 3, s’agissant des administrateurs de biens et des bailleurs privés, le développement du tiers-payant de l’aide au logement, ainsi que l’information des locataires de l’existence du FSL et des services sociaux.

Ces objectifs et moyens sont tout à fait similaires à ceux poursuivis par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article additionnel après l’article 63

Attribution d’un nouveau logement aux locataires qui ne respectent pas l’obligation d’un usage paisible du logement loué

Lors des auditions auxquelles il a procédé et à l’occasion des consultations dont il a pu bénéficier, le rapporteur a été saisi de la question d’un éventuel dispositif organisant un relogement « d’office » des personnes qui s’insèrent mal dans leur environnement et se rendent insupportables à leur voisinage par des actes divers relevant au mieux d’un grave manque de savoir vivre incompatible avec les contraintes de la vie dans un habitat collectif, de ce que l’on appelle les « incivilités urbaines », mais également de la législation pénale.

On ne saurait retenir une solution trop autoritaire, tant le respect du principe du choix de l’habitat est important.

Cependant, il incombe au législateur de réagir face à une situation génératrice d’un sentiment d’exclusion pour les personnes qui pâtissent de ces troubles de voisinage, graves et répétés, sentiment d’autant plus fort qu’il s’accompagne de l’impression d’être captif d’un immeuble, d’un quartier ou, plus généralement, d’un système considéré comme injuste. On ne peut, en effet, rester indifférent face à ces situations de détresse, alors que des mesures simples permettent d’envisager une réinsertion de ces personnes dans la vie civile et sociale, dès lors que les responsables des troubles seront partis.

Aussi, l’idée de faciliter le relogement dans un milieu nouveau peut être retenue, car certaines expériences de déplacements et « d’échanges » de « familles à problèmes » menées par les maires en collaboration avec les bailleurs et les travailleurs sociaux ont donné des résultats intéressants. Le simple départ de quelques individus peut en effet rétablir l’harmonie dans un immeuble. L’arrivée, sans passé ni passif, des personnes relogées dans un milieu nouveau leur permet de saisir une deuxième chance, ce qui n’est pas peu appréciable, pour s’insérer normalement dans la vie collective.

De plus, en prévoyant la résiliation du bail en cas de non respect du principe de l’usage paisible prévu au troisième alinéa b) de l’article 7 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ou en n’accordant pas, le cas échéant, le maintien dans les lieux lorsque la condition de jouissance paisible prévue en application de l’article 4 de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 n’est pas respectée, les dispositions actuelles de la législation sur les baux d’habitation ne donnent au bailleur que le choix d’une procédure brusque, longue et difficile, ne serait-ce que par l’importance du travail de recueil des éléments probants à effectuer. En outre, il faut rappeler la nécessité d’instruire un nouveau dossier de demande de logement pour les personnes concernées par la rupture du bail.

Ainsi, dans le cadre d’un dispositif largement calqué sur celui de l’article L. 442-4 du code de la construction et de l’habitation, qui prévoit qu’un nouveau logement peut être attribué au locataire en cas de sous-occupation d’un logement HLM, est-il possible de prévoir qu’un nouveau logement pourra être également attribué au locataire qui ne respecte pas l’obligation d’un usage paisible de la chose louée.

En contrepartie, aucune instance ne saurait naturellement être engagée par le bailleur en vue de la résiliation du bail, dès lors que le transfert d’un logement à l’autre aura eu lieu.

La commission a examiné en discussion commune deux amen-dements l’un du rapporteur, l’autre de M. Patrick Devedjian, visant à attribuer un nouveau logement HLM aux locataires de logements HLM qui ne respectent pas l’obligation d’un usage paisible du logement loué.

Le rapporteur a fait remarquer que son amendement reposait sur une approche plus nuancée d’un problème réel soulevé par les organismes bailleurs s’agissant des troubles de voisinage.

La commission a adopté l’amendement du rapporteur (amendement n° 163), l’amendement de M. Patrick Devedjian devenant sans objet.

Après l’article 63

La commission a examiné un amendement présenté par M. Daniel Marcovitch tendant à modifier les conditions dans lesquelles le congé pour vente prévu à l’article 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 ne peut être donné à certains locataires, sauf à leur proposer un relogement correspondant à leurs besoins et à proximité, en abaissant de 70 ans à 65 ans la condition d’âge minimum exigée et en prévoyant d’aligner la condition de ressources, actuellement fixée à une fois et demie le SMIC, sur celle réglée par le décret prévu pour l’application du dispositif de sortie de certains logements du cadre de la loi n° 48–1360 du 1er septembre 1948.

Le rapporteur s’est déclaré défavorable à cet amendement pour des raisons de forme, estimant que la condition de ressources devait être fixée par référence à la loi de 1986, et non à son décret d’application, et M. Alain Vidalies a indiqué qu’il ne lui paraissait pas opportun de faire référence en l’espèce à un décret pour fixer le plafond de ressources.

L’amendement a été retiré par son auteur, dans la perspective d’un réexamen ultérieur par la commission.

Article additionnel après l’article 63

Modalités d’application du congé pour vente.

La commission a examiné un amendement présenté par M. Daniel Marcovitch tendant à compléter l’article 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 par deux paragraphes prévoyant, le premier, une expertise immobilière sur le montant des travaux à effectuer pour les immeubles détenus par des personnes morales avant leur vente, et le second, tendant à obliger, le propriétaire à proposer un relogement au locataire dans l’incapacité d’acquérir le logement à vendre.

Le rapporteur s’étant prononcé favorablement, la commission a adopté cet amendement (amendement n° 164).

Après l’article 63

La commission a rejeté un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz prévoyant de proroger d’un an les conventions ouvrant actuellement droit à une procédure de congé pour vente, le rapporteur s’étant déclaré défavorable à une disposition qui serait appliquée uniformément à tous les locataires quelle que soit leur situation.

Elle a également rejeté un amendement du même auteur instituant, dans le cadre du congé pour vente, une condition de relogement dans le secteur HLM pour les logements détenus par les personnes morales et occupés par des ménages remplissant les conditions de ressources pour accéder à ces logements.

Section 2

Amélioration des conditions de vie et d’habitat

Article 64

Mesures d’urgence contre le saturnisme

Venant renforcer l’article 37 du projet de loi qui a pour objet l’accès à la prévention et aux soins des personnes les plus démunies et qui permettra l’intégration, dans les plans départementaux, d’actions de lutte contre le saturnisme, cet article a plus spécifiquement pour objet de détailler les mesures d’urgence à prendre en matière de logement, dès qu’un cas de saturnisme a été dépisté.

A.— LE SATURNISME

L’intoxication au plomb, connue depuis très longtemps, est revenue au premier plan de l’actualité ces vingt dernières années, suite à la découverte de sa pathologie chez le jeune enfant et de sa gravité (premier décès d’un enfant décelé en France en 1985) ainsi qu’à l’abaissement constant des niveaux d’exposition considérés comme dangereux.

Parmi les diverses sources pouvant apporter du plomb à l’organisme, on peut relever l’alimentation, l’air (notamment en zones urbaines), l’eau (dont la teneur limite est de 50 microgrammes/litre, aux termes du décret du 3 janvier 1989, mais souvent dépassée en raison de l’existence de réseaux de distribution par canalisations en plomb), les retombées de certaines activités industrielles et enfin la peinture.

Selon le rapport de la Commission de Toxicovigilance de juillet 1993, la cause principale du saturnisme infantile réside dans les peintures au plomb. Cette corrélation a été mise en évidence par les résultats de dépistage effectués dans les centres de PMI de Paris qui ont montré que les cas de plombémie (c’est-à-dire de taux de plomb dans le sang) supérieure à 150 microgrammes/litre étaient cinq fois plus nombreux chez les enfants vivant dans des logements contaminés que dans l’ensemble des enfants fréquentant les centres de PMI.

La maladie est transmise par les poussières ou les écailles des peintures au plomb dégradées de certains appartements anciens. Elle frappe particulièrement les enfants de deux à trois ans qui peuvent ingérer à cette période de 10 à 40 microgrammes de poussières par jour, et même ingérer des écailles de peinture, qui, en raison de leur goût sucré, sont considérées comme des friandises par les jeunes enfants.

Les enquêtes épidémiologiques menées depuis 1993 confirment que le risque de saturnisme est particulièrement élevé chez l’enfant de six mois à six ans (mais surtout de deux à trois ans), d’une part, parce que c’est l’âge auquel les enfants procèdent à l’exploration de l’espace et où ils portent fréquemment leur main à la bouche, mais aussi du fait d’une absorption digestive du plomb plus importante chez l’enfant (50 % du plomb ingéré sont absorbés au niveau du tube digestif, contre 10 % chez l’adulte), alors que l’élimination rénale du plomb est réduite à cet âge.

En raison de leurs vertus isolantes, les peintures au plomb ont été massivement utilisées, mais leur usage a été réglementé depuis 1913 et formellement interdit depuis 1948 dans l’habitat. Le parc social HLM est donc faiblement concerné par le problème.

Les enquêtes épidémiologiques montrent que la maladie apparaît plus particulièrement chez les enfants de milieux socio-économiques défavorisés, vivant en habitat ancien dégradé, généralement surpeuplé. Elle est liée à trois causes cumulatives : la teneur en plomb, le mauvais entretien de l’habitat et le surpeuplement. Dans Paris, les arrondissements les plus touchés seraient dans le nord-est parisien le 10e, le 11e, le 18e, le 19e et le 20e arrondissements.

Le saturnisme est une maladie sournoise car les signes cliniques de l’intoxication au plomb sont très peu spécifiques (irritabilité, apathie, troubles du sommeil...) et n’alertent pas nécessairement les parents dans un contexte de suroccupation de logement. Leur présence indique cependant que l’intoxication a déjà eu lieu et que des atteintes irréversibles ont pu se produire chez le jeune enfant. Le niveau d’intoxication dangereux a été revu à la baisse ces dernières années, en raison d’une meilleure connaissance des effets du plomb, notamment neuro-comportementaux. On estime que l’intoxication débute chez l’enfant par une plombémie (taux de plomb dans le sang) supérieure à 100 microgrammes/litre. Elle peut être tenue responsable à ce stade de troubles de la croissance et du développement du système nerveux central. Le seuil de 450 microgrammes/litre est le signe d’une intoxication sévère nécessitant un traitement chélateur : il s’agit d’un traitement long et douloureux effectué en milieu hospitalier consistant à injecter un produit qui capte le plomb et l’entraîne dans les urines. Au-delà de 750 microgrammes/litre, le danger majeur, parfois mortel, est celui de l’encéphalopathie aiguë. Les traitements devront être répétés si l’enfant n’est pas éloigné de la source d’intoxication.

Deux ans après la mise en place d’un système national de surveillance du saturnisme infantile, le Réseau National de Santé Publique a tiré un premier bilan des informations recueillies. Depuis 1992, 14 216 enfants ont bénéficié d’un dépistage du saturnisme dans une vingtaine de départements, dont les trois-quarts en région parisienne. Le pourcentage d’enfants présentant une plombémie supérieure à 100 microgrammes/litre dépasse 30 % pour atteindre 50 % à Paris. Un tiers des enfants dont la plombémie initiale était supérieure à 100 microgrammes/litre (1 456 enfants) n’ont cependant pas fait l’objet d’un suivi après primo dépistage. Pour 244 enfants, la gravité de l’intoxication dépistée a conduit à la mise en oeuvre d’une ou plusieurs cures de chélation.

Tous ces éléments attestent de la gravité et de l’importance croissante du saturnisme infantile et de la nécessité, en plus de mesures sanitaires préventives et curatives, de prendre dans l’habitat toutes les mesures correctrices possibles. Il est indispensable que l’enfant, une fois traité, ne retourne pas s’intoxiquer dans son logement. Il faut donc procéder aux travaux nécessaires pour éliminer le plomb de l’habitat. Pour l’heure, il s’agit essentiellement de travaux de remise en état de peinture, le danger d’intoxication par l’eau circulant dans les canalisations en plomb n’étant pas actuellement un problème majeur de santé publique, même si à l’avenir une remise aux normes des installations et des conduites d’eau sera nécessaire en raison de l’adoption le 22 décembre dernier d’une modification de la directive 80-778 CEE relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine.

Depuis 1992, une politique volontariste a été menée aux Etats-Unis, car ils sont confrontés à un sérieux problème de saturnisme infantile. Une enquête menée en 1990 a révélé que sur 77 millions de logements privés, 3,8 millions sont occupés par des jeunes enfants et présentent du plomb accessible (poussières et écailles). 17 % de la population enfantine se situeraient au dessus du seuil de 150 microgrammes/litre qui correspond à des risques neurologiques irréversibles.

Alors que le saturnisme infantile a été décelé au cours des années 60, et que l’interdiction de la peinture au plomb date de 1977, une loi fédérale adoptée le 28 octobre 1992 met l’accent sur le dépistage et le traitement du plomb dans les opérations de réhabilitation. Certaines législations d’Etat plus restrictives obligent également les propriétaires, dans certaines conditions, à procéder à des travaux d’élimination du plomb, en cas de présence excessive de plomb dans l’habitat.

B.— LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Cet article a pour objet, dans le respect du secret médical, d’informer les services préfectoraux de l’existence d’un cas de saturnisme, de procéder à l’expertise de l’immeuble en cause pour déterminer le risque encouru par ses occupants et de faire exécuter les travaux nécessaires, soit par le propriétaire, soit, en cas de carence de celui-ci, par le préfet, aux frais du propriétaire.

Actuellement, pour faire face au problème, deux dispositions du code de la santé publique (l’article 17 et les articles 26 à 32) pourraient être utilisées. Aucune n’est cependant adaptée au problème spécifique et urgent que représente le saturnisme.

L’article 17 du code de la santé publique permet au préfet, en cas d’urgence, c’est-à-dire en cas d’épidémie ou d’un autre danger imminent pour la santé publique, d’ordonner des travaux de façon immédiate. L’urgence est constatée par arrêté du maire ou, à défaut, par arrêté du préfet (mais cette carence doit être signifiée par le tribunal administratif). Il appartient alors à la collectivité ou à l’Etat d’avancer les fonds nécessaires aux travaux. Cet article 17 qui fait référence au règlement sanitaire départemental (RSD) en application des règles d’hygiène est peu ou pas utilisé.

L’article 26 du code de la santé publique permet au préfet, saisi par un rapport motivé du directeur départemental de la santé ou de son représentant concluant à l’insalubrité de tout ou partie d’une habitation, de demander au Conseil départemental d’hygiène (CDH) de formuler un avis sur la réalité et les causes de l’insalubrité et sur les mesures propres à y remédier.

L’avis du CDH peut conclure soit à la réalité de l’insalubrité et à l’impossibilité d’y remédier (il appartient alors au préfet, dans le délai d’un mois, de prononcer l’interdiction définitive d’habiter, soit immédiatement, soit après le départ des occupants), soit à la possibilité de remédier à l’insalubrité (il appartient alors au préfet de prescrire les mesures appropriées).

L’application de cet article au problème spécifique du saturnisme serait longue et difficile : la constitution du dossier, la réunion du CDH, l’arrêté préfectoral, la prescription des travaux et la possibilité de recours des propriétaires nécessiteraient des délais d’environ six mois avant toute possibilité d’intervention.

Par ailleurs, deux difficultés prévisibles ne sont pas envisagées : la mauvaise volonté du propriétaire pour faire les travaux, la situation de la famille pendant la durée des travaux.

Les mesures envisagées par le présent article s’insèrent au chapitre IV du livre Ier du code de la santé publique qui traite de la salubrité des immeubles.

Les articles L. 26 à L. 32 précédemment étudiés deviennent désormais la section I : « Dispositions générales » de ce chapitre, tandis que l’article 64 en constitue la section II sous le titre : « Mesures d’urgence contre le saturnisme ».

Article 32-1 du code de la santé publique

Détermination du risque d’intoxication au plomb

Cet article décrit la procédure qui conduit du dépistage d’un cas de saturnisme infantile par un médecin à la détermination du risque d’intoxication au plomb des occupants de l’immeuble dans lequel le cas a été diagnostiqué. La même procédure de détermination du risque est également applicable lorsqu’un risque notoire d’intoxication est porté à la connaissance du préfet d’une autre manière.

Il appartient au médecin qui décèle un cas de saturnisme chez un enfant de prévenir sous pli confidentiel le médecin de la DASS de son département. Les parents ou personnes exerçant l’autorité parentale en sont informés, mais leur accord n’est pas requis, l’information restant confidentielle. Le médecin de la DASS a l’obligation d’informer le préfet de l’existence du cas de saturnisme qui lui a été communiqué. Mais il ne lui révèle pas le nom de l’enfant, il l’informe seulement de son adresse, ce qui ne posera pas de difficultés pour déterminer le logement incriminé et ce qui permettra de sonder les autres logements de l’immeuble, probablement à risque également.

Le préfet doit faire procéder, soit par ses services, soit par un opérateur agréé au diagnostic de l’immeuble ou de la partie d’immeuble habité ou régulièrement fréquenté par l’enfant. Ce diagnostic doit lui permettre de déterminer s’il y a ou non risque d’intoxication au plomb des occupants.

La contamination d’un logement ou d’un immeuble par le plomb est généralement caractérisée par la teneur en plomb « acido-soluble » des peintures prélevées. Ce plomb « acido-soluble », le seul qui soit toxique, se présente sous une forme susceptible d’être dissoute par le suc gastrique.

L’appareil utilisé pour déterminer la teneur en plomb d’un logement, le XK3 (appareil semblable à un détecteur de métaux) permet de mesurer instantanément la quantité de plomb rapportée à la surface du mur. Cette mesure prend en compte l’ensemble du plomb et non le seul plomb « acido-soluble », mais cela n’a qu’un inconvénient limité puisque le plomb présent dans les peintures semble l’être le plus souvent sous la forme « acido-soluble ».

Des niveaux de seuil (niveau sans danger, forme modérée d’intoxication, forme grave d’intoxication) ont été proposés par le laboratoire d’hygiène de la ville de Paris. Ils sont exprimés en microgramme/g pour les peintures et microgrammes/m2 pour les poussières.

Le risque d’intoxication au plomb n’est pas défini par le texte de l’article ; il devrait combiner la teneur en plomb des peintures, mais aussi une évaluation de l’état de dégradation des locaux et de leur suroccupation éventuelle. En effet, de nombreux immeubles, notamment parisiens, contiennent encore de la peinture au plomb. Le risque y est cependant inexistant, dès lors qu’il n’y a pas en même temps délabrement du logement et suroccupation des locaux.

Lors de l’examen de cet article, la commission a été saisie d’un amendement de M. Jean-Pierre Brard, disposant que le préfet fait également procéder à un diagnostic lorsqu’un risque d’intoxication au plomb pour les occupants d’un immeuble ou partie d’immeuble est porté à sa connaissance par un maire, un agent public ou un occupant dudit immeuble.

Le rapporteur a indiqué que la dernière phrase de l’article du projet était d’une portée plus large que l’amendement proposé puisqu’elle ne précise pas les personnes qui informent le préfet.

L’amendement a été retiré par Mme Muguette Jacquaint.

Article L.32-2 du code de la santé publique

Travaux à effectuer

Cet article mentionne les mesures à prendre par le préfet, dès lors qu’un diagnostic d’intoxication au plomb s’est révélé positif.

La commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement de simplification rédactionnelle au début de cet article (amendement n° 165).

Les premières mesures à prendre sont d’ordre médical. Le préfet doit informer le médecin de la DASS que l’immeuble, ou qu’une partie de l’immeuble, présente ce risque d’intoxication. Il appartient alors au médecin de la DASS d’informer toutes les familles de l’immeuble ayant des enfants mineurs et de les inciter à adresser leurs enfants en consultation. Cette mesure de prévention est effectivement hautement souhaitable : elle est facile à réaliser (le taux de plombémie est facile à déterminer ; une simple prise de sang suffit) et il y a de fortes chances que l’immeuble entier soit dégradé.

Le préfet doit ensuite notifier au propriétaire ou au syndicat de copropriétaires son intention de faire exécuter, à leurs frais, les travaux nécessaires à la suppression du risque constaté. Il leur précise la nature des travaux à exécuter après avoir pris l’avis de ses services ou de l’opérateur qui a réalisé le diagnostic.

Trois sortes de procédés de travaux sont actuellement utilisés aux Etats-Unis pour rénover un habitat contaminé au plomb :

– l’élimination de la peinture au plomb par décapage mécanique, thermique ou chimique ;

– l’« encapsulage », qui masque les peintures au plomb par une toile de verre ou du placoplâtre, ce qui les rend inaccessibles ;

– les travaux sommaires, d’effets limités dans le temps, consistant en un grattage des écailles et un nettoyage très poussé des poussières.

Il conviendra de bien choisir la nature des travaux à réaliser pour les adapter correctement à l’immeuble en cause. Il est donc important que les opérateurs effectuant des diagnostics et conseillant les travaux soient des opérateurs agréés, disposant des compétences techniques nécessaires. Cette obligation est précisée au 4e alinéa de l’article L. 32-4. Dans certains cas d’immeubles véritablement insalubres, l’exécution de tels travaux peut sembler inadaptée et inopératoire ; des travaux palliatifs doivent être cependant envisagés pour éviter que l’enfant ne continue à se contaminer. Une intervention plus complète avec des travaux définitifs ou éventuellement une démolition de l’immeuble sera la seconde étape du traitement de l’immeuble lorsque la procédure d’insalubrité aura été déclenchée.

Les travaux sont évalués par l’administration à environ 30 000 F par logement. Le marché estimé est relativement faible : 1 000 logements par an environ. Le coût budgétaire global sera de 22,5 millions de francs pour 1998 et de 50 millions de francs pour 1999.

Lorsque le préfet a notifié au propriétaire sont intention de réaliser des travaux, ce dernier a alors trois possibilités :

– soit il souhaite réaliser lui-même les travaux et il doit informer le préfet, dans le délai de dix jours, qu’il s’engage à les exécuter et qu’il seront réalisés dans le délai d’un mois ;

– soit il conteste la décision du préfet sur la nature des travaux envisagés ; le litige est alors réglé par le tribunal de grande instance, statuant sous la forme du référé ;

– soit il ne prend aucune de ces deux décisions ; alors le préfet fait exécuter les travaux nécessaires aux frais du propriétaire. Il se substitue donc au propriétaire, en cas de mauvaise volonté ou d’absence de réaction de celui-ci.

Dans le cas où les travaux sont contestés par le propriétaire et que le tribunal de grande instance est saisi, le texte de l’article rappelle le principe contradictoire de la procédure judiciaire, ce qui apparaît inutile. Le rapporteur souhaite également préciser que l’appel ne sera pas suspensif. Il propose donc d’ajouter une phrase précisant que la décision du tribunal est, de droit, exécutoire à titre provisoire.

Lors de l’examen de cet article, la commission a, sur proposition du rapporteur, adopté un amendement en ce sens (amendement n° 166).

La commission a également été saisie d’un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant que le préfet est habilité à prendre toutes mesures visant à interdire de nouvelles locations dans les immeubles concernés par un risque d’intoxication au plomb tant que les travaux nécessaires n’ont pas été effectués.

Le rapporteur, tout en comprenant et partageant les préoccupations de l’amendement, a souligné que l’article prévoit des délais extrêmement courts pour l’exécution des travaux puisque ceux-ci doivent être terminés un mois après la notification préfectorale. Il ne semble donc pas nécessaire de prévoir une interdiction de relocation pour un délai aussi court.

Mme Muguette Jacquaint a rappelé que bien souvent, des propriétaires, que l’on peut appeler des « marchands de sommeil », bien qu’ils aient été sommés de réaliser des travaux dans leurs immeubles, les louent à nouveau, dans le même état, en raison du manque de logements disponibles. Il est donc absolument nécessaire que le préfet puisse interdire que des appartements dangereux puissent être loués sans que les travaux aient été effectués.

Le rapporteur a alors précisé que l’article, en plus des délais extrêmement courts fixés pour la réalisation des travaux, prévoit qu’un contrôle de ces travaux sera effectué sous la responsabilité du préfet. Les abus actuels ne seront donc plus possibles.

M. Daniel Marcovitch a fait observer que si la location d’un tel logement est interdite pendant la durée des travaux, cela pourrait conduire les familles concernées à demander un relogement.

M. François Goulard a considéré que l’amendement pouvait être intéressant en cas de retard dans l’exécution des travaux.

L’amendement a été retiré par Mme Muguette Jacquaint.

Article L. 32-3 du code de la santé publique

Contrôle de l’exécution des travaux

Cet article précise les modalités du contrôle de la bonne exécution des travaux.

Un mois après la notification de sa décision au propriétaire, le préfet procède au contrôle des lieux. Si les travaux n’ont pas été exécutés, ou s’ils ont été mal faits et que le risque d’intoxication au plomb subsiste, le préfet fait exécuter les travaux, aux frais du propriétaire et procède à nouveau à un contrôle à l’issue des travaux.

Article L. 32-4 du code de la santé publique

Dispositions à prendre en cas de travaux

Cet article précise que le préfet prend les mesures nécessaires pour assurer l’hébergement provisoire des occupants, si la réalisation des travaux nécessite la libération temporaire des locaux.

Cette condition paraît un peu superfétatoire dans la mesure où il est peu probable que ce ne soit pas l’ensemble de l’appartement qui soit dégradé et surpeuplé et qu’il faille donc traiter.

Les travaux n’étant pas de gros travaux ne devraient pas être de longue durée : une solution d’hébergement et non de relogement est donc suffisante.

Lors de l’examen de cet article, la commission a été saisie d’un amendement de M. Pierre Cardo, prévoyant que lorsque la réalisation des travaux nécessite la libération temporaire des lieux, le préfet peut également procéder au relogement des occupants.

M. François Goulard a expliqué qu’il fallait en effet éviter de créer des déplacements répétés des familles concernées.

Le rapporteur a rappelé que la durée des travaux serait très courte et que le terme « d’hébergement provisoire » est mieux adapté que la notion de « relogement » à une telle situation.

La commission a rejeté l’amendement.

Le coût financier des travaux et de l’hébergement des occupants est pris en charge par le propriétaire. Ce coût sera cependant à assumer par la puissance publique en cas d’inexécution des travaux par le propriétaire. Au total, le budget prévu pour les mesures d’urgence contre le saturnisme est de 22,5 millions de francs pour 1998. Ce chiffre se décompose de la manière suivante :

330 x 50 000 F = 16,5 millions de francs

300 x 20 000 F = 6 millions de francs

Le ministère estime en effet à 330 pour 1998 (220 en région parisienne et 110 en province) le nombre de dossiers pour lesquels le Préfet se substituera au propriétaire et à 300 le nombre de propriétaires réalisant les travaux. Les besoins financiers pour les années à venir seront certainement supérieurs.

Le troisième alinéa de cet article précise que lorsque le locataire ou le propriétaire refuse l’accès des lieux pour la réalisation du diagnostic ou pour le contrôle des travaux réalisés, il appartient au préfet de saisir le tribunal de grande instance qui, statuant sous forme de référé, fixe les modalités d’entrée dans les lieux.

Après avoir adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 167), la commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Brard disposant qu’en cas de refus d’accès aux locaux opposé aux personnes chargées d’effectuer des travaux, le préfet saisit, outre le président du tribunal de grande instance, le procureur de la République.

Après que le rapporteur eut rappelé le contrôle de fin des travaux prévu par le texte du projet, Mme Muguette Jacquaint a retiré cet amendement.

Le quatrième alinéa de cet article prévoit que des opérateurs pourront être agréés par le préfet pour les trois opérations suivantes : diagnostic, contrôle, réalisation des travaux.

Ces tâches qui sont très techniques demandent une grande rigueur dans l’exécution. Les opérateurs doivent en effet préconiser la nature des travaux à réaliser, contrôler les travaux réalisés si les propriétaires les font exécuter ou assurer une maîtrise d’ouvrage déléguée pour le compte de l’État. Il faudra donc agréer des opérateurs qui aient déjà une compétence reconnue dans ces différents domaines.

Enfin, c’est par décret en Conseil d’État que seront fixées les conditions d’application de ces mesures, notamment les normes auxquelles doivent satisfaire les travaux prescrits. Il serait judicieux d’y inclure les normes déterminant le risque d’intoxication au plomb.

La commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement en ce sens (amendement n° 168).

Article L. 32-5 du code de la santé publique

Contrôles en cas de vente ou de relocation

La commission a examiné en discussion commune deux amendements introduisant un article L. 32-5, l’un de M. Jean-Michel Marchand disposant que tout propriétaire d’un logement construit avant 1948 est tenu, avant toute vente ou relocation, de faire procéder à un contrôle relatif à la présence de plomb dans ce logement et, lorsque le logement s’avère toxique, d’en informer la direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DDASS), le second de M. Jean-Pierre Brard exigeant, pour toute transaction sur un immeuble affecté en tout ou partie à l’habitation et construit avant 1948, un certificat d’absence de risque d’exposition au plomb délivré par un opérateur agréé.

Mme Muguette Jacquaint a précisé qu’il s’agissait d’instituer une sorte de « contrôle technique » des logements antérieurs à 1948.

Le rapporteur a considéré que, au-delà du seul problème du saturnisme, pour ces types de logements, il serait en fait souhaitable d’instaurer un « permis de louer », comme cela existe en Belgique, afin de vérifier que le logement ne comporte pas de risque sanitaire et que les conditions de confort sont décentes. Une réflexion a été engagée sur ce sujet mais n’a pas encore abouti.

M. Jean Le Garrec a approuvé cette proposition et considéré que l’adoption des amendements proposés pouvait être une première étape pour la mise en place de ce dispositif.

Le rapporteur a alors exprimé sa préférence pour l’amendement de M. Jean-Pierre Brard, plus précis.

M. Jean-Michel Marchand a retiré son amendement et la commission a adopté l’amendement de M. Jean-Pierre Brard (amendement n° 169), ainsi que l’article 64 ainsi modifié.

Article 65

Création d’une peine de confiscation du fonds de commerce applicable aux marchands de sommeil

Cet article a pour objet de renforcer la lutte contre les marchands de sommeil. Il institue une peine complémentaire de confiscation du fonds de commerce en cas d’hébergement de personnes dans des conditions incompatibles avec la dignité humaine. Il prévoit également la possibilité de placer sous administration provisoire un établissement d’hébergement de ce type lorsque des poursuites sont engagées contre l’exploitant.

Actuellement, certains hôtels meublés sont exploités dans des conditions qui peuvent tomber sous le coup de l’article 225-14 du code pénal. Celui-ci punit de deux ans d’emprisonnement et de 500 000 F d’amende « le fait de soumettre une personne, en abusant de sa vulnérabilité ou de sa situation de dépendance, à des conditions de travail ou d’hébergement incompatibles avec la dignité humaine ».

Parmi les peines complémentaires applicables aux personnes physiques et parmi les peines encourues par les personnes morales pour ce type d’infraction, l’une des plus lourdes de conséquences est la fermeture de l’établissement. Cette peine n’est pas adaptée à la situation très particulière des hôtels meublés. En effet, la sanction de fermeture de l’établissement a des répercussions humaines graves pour les personnes défavorisées locataires de ces hôtels meublés. Pour autant, il n’est pas possible de fermer les yeux sur l’activité indigne des marchands de sommeil.

L’objectif du texte est donc à la fois de maintenir le parc meublé existant et de lutter contre l’activité des marchands de sommeil.

Ce type d’habitat correspond à un besoin, souvent transitoire, de personnes en difficulté. Or on constate que le parc d’hôtels meublés est en constante diminution. D’après les chiffres du recensement de 1990, 52 800 ménages étaient logés en 1990 dans des chambres meublées, des hôtels ou des garnis contre 122 480 en 1982 et 346 000 en 1962. Il est donc essentiel d’empêcher une nouvelle diminution du parc existant mais le maintien de ce type d’habitat ne peut être accepté que dans des conditions non attentatoires à la dignité humaine. Une des solutions à envisager est le rachat des hôtels meublés par des organismes HLM ou des organismes agréés. Le rachat des murs et du fonds de commerce est cependant très onéreux pour ces organismes, d’autant que certains propriétaires exploitants fixent des prix très élevés à leur fonds de commerce, alors même que celui-ci est exploité dans des conditions attentatoires à la dignité humaine. Seuls d’autres marchands de sommeil sont donc candidats au rachat.

Pour briser ce cercle vicieux, il est proposé une nouvelle peine complémentaire, celle de la confiscation du fonds de commerce. Une telle peine serait calquée sur celle existant actuellement en matière de condamnation pour proxénétisme. Elle a pour conséquence le transfert à l’État de la propriété du fonds confisqué. L’adoption d’une telle peine permettrait aux organismes HLM ou autres organismes agréés de racheter ces hôtels meublés, d’y effectuer les travaux d’amélioration nécessaires et de les louer dans des conditions décentes, à un prix raisonnable.

Cet article vise à transposer, en les adaptant au cas des marchands de sommeil, les dispositions pénales et de procédure pénale applicables en matière de répression du proxénétisme.

Les sections I et II modifient les articles 225-16 et 225-19 du code pénal.

L’article 225-16 définit les peines encourues par les personnes morales ayant soumis une personne à un hébergement incompatible avec la dignité humaine.

Ces peines sont actuellement : 1°) l’amende (2 500 000 F maximum) et 2°) les peines mentionnées à l’article 131-39 du code pénal (dissolution - interdiction d’exercer - placement sous surveillance judiciaire - fermeture définitive - exclusion des marchés publics - interdiction de faire appel public à l’épargne - interdiction d’émettre des chèques - confiscation de la chose qui a servi à commettre l’infraction - affichage ou diffusion de la décision prononcée).

Il est proposé d’ajouter à cette liste un 3°) qui serait la confiscation du fonds de commerce.

L’article L. 225-19 du code pénal définit les peines complémentaires applicables aux personnes physiques coupables d’avoir soumis une personne à un hébergement incompatible avec la dignité humaine. Ces peines sont actuellement : l’interdiction de certains droits civils et politiques, l’affichage ou la diffusion de la décision prononcée, la fermeture de l’établissement, et l’exclusion des marchés public.

Il est proposé d’ajouter à cette liste une peine de confiscation du fonds de commerce.

La section III modifie l’article 34 de la loi du 17 mars 1909 relative à la vente et aux nantissement du fonds de commerce.

Cet article expose les conséquences de la confiscation du fonds de commerce utilisé pour la prostitution prononcée par une juridiction répressive.

La confiscation du fonds de commerce utilisé pour la prostitution est actuellement prévue par l’article L.225-22 du code pénal.

L’objet de la modification du premier alinéa de l’article 34 de la loi du 17 mars 1909 est d’ajouter à la référence de l’article L. 225-22, la référence des articles L. 225-16 et L. 225-19 (complétés comme il a été vu ci-dessus). De ce fait, l’article 34 s’appliquera désormais aux trois sortes de confiscation du fonds de commerce.

L’objet de cet alinéa ainsi modifié est, dans le cas de la confiscation d’un fonds de commerce prononcée par une juridiction répressive, de faire procéder par l’Etat à la mise en vente du fonds confisqué dans le délai d’un an, sauf prorogation exceptionnelle, après le prononcé du jugement.

Le 3e alinéa de l’article 34 de la loi du 17 mars 1909 relatif aux sûretés est également modifié. La référence à l’article 706-37 du code pénal, qui ne concernait que la prostitution, disparaît, et est remplacée par une référence aux infractions visées au premier alinéa, ce qui englobe la confiscation du fonds de commerce pour atteinte à la dignité humaine.

La section IV introduit un nouvel article L. 651-10 au titre V du livre VI du code de la construction et de l’habitation. Le titre V traite des sanctions et dispositions diverses du livre VI consacré aux mesures tendant à remédier à des difficultés exceptionnelles de logement.

Le paragraphe I de cet article a pour objet de définir les conditions de placement de l’exploitation d’un établissement d’hébergement sous administration provisoire.

Il peut être décidé dans le cadre des poursuites exercées sur le fondement de l’article 225-14 du code pénal, c’est-à-dire en cas d’hébergement incompatible avec la dignité humaine.

Il faut également que la continuation de l’exploitation soit contraire aux prescriptions du règlement sanitaire départemental ou soit susceptible de porter atteinte à la dignité humaine ou à la santé publique. Dans ces conditions, le président du tribunal de grande instance ou le magistrat du siège délégué par lui, saisi par l’autorité administrative compétente, sur requête du plaignant, peut faire désigner un administrateur provisoire pour toute la durée de la procédure. Celui-ci peut être un organisme intervenant dans le domaine de l’insertion par le logement agréé par le préfet dans le cadre de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement.

Le paragraphe II de cet article prévoit l’information par le ministère public du propriétaire de l’immeuble et du propriétaire du fonds de l’engagement des poursuites, de la décision de nommer un administrateur provisoire et de la décision finale de confiscation. Cette dernière décision doit être mentionnée au registre du commerce et des sociétés ainsi qu’aux registres sur lesquels sont inscrites les sûretés.

Un décret en Conseil d’Etat déterminera les modalités d’application de cette information.

L’ensemble de ce paragraphe est calqué sur l’article 706-37 du code de procédure pénale qui traite des infractions en matière de proxénétisme.

Le paragraphe III de cet article est identique à l’article L. 706-38 du code de procédure pénale relatif au proxénétisme.

Il prévoit le cas où ne sont pas poursuivies les personnes titulaires de la licence de débit de boissons ou de restaurant et le propriétaire du fonds de commerce dans lequel est exploité un établissement d’hébergement portant atteinte à la dignité humaine. Leurs intérêts sont alors protégés par les garanties accordées à la défense dans le cadre des dispositions de procédure pénale.

Pour que soient prononcées les peines complémentaires prévues aux articles 225-16 2° et 3° (peines frappant les personnes morales, hormis l’amende) et aux articles 225-19 3° et 5° (fermeture de l’établissement ou confiscation du fonds de commerce pour les personnes physiques) du code pénal, il faut que les personnes ci-dessus aient été citées à la diligence du ministère public. Elles auront ainsi connaissance des poursuites exercées contre l’exploitant indélicat, des peines qu’il peut encourir, et elles pourront présenter à l’audience leurs observations. Elles pourront également interjeter appel de la décision prononçant les peines complémentaires.

Cet alinéa a donc pour effet de permettre l’information et la défense du propriétaire du fonds de commerce comme du titulaire de la licence de débit de boissons ou de restaurant.

La commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 170 cor.).

Le paragraphe IV de cet article expose les conséquences de la décision de confiscation du fonds de commerce :

– transfert à l’État de la propriété du fonds confisqué,

– subrogation de l’État dans tous les droits du propriétaire du fonds.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 66

Clarification du statut des sous-locataires

Comme cela a été souligné à plusieurs reprises dans le présent rapport, le mécanisme de la sous-location tend à se développer en raison de la multiplication des logements d’urgence ou d’insertion qui, le plus souvent, sont loués à un organisme « intermédiaire », qui prend les risques locatifs en lieu et place du bailleur et se charge de sous-louer les logements à des personnes défavorisées. Pourtant, force est de constater que le code de la construction et de l’habitation ignore largement ce phénomène et qu’une adaptation de son contenu apparaît nécessaire. C’est l’objectif de cet article qui précise sur plusieurs points les dispositions du code, en indiquant clairement celles qui s’appliquent directement aux sous-locataires.

Si cet effort de clarification est réel sur le plan juridique, il passe toutefois par des mesures dont la rédaction est tout sauf claire. Cet article est en effet rédigé dans le style inimitable du code de la construction et de l’habitation, fait de renvois successifs d’articles du code à d’autres articles du code, d’un autre code ou à d’autres lois, qui rend toute compréhension immédiate impossible. En l’espèce, on dénombre plus de vingt renvois qui exigent de se reporter à près de soixante-dix articles figurant dans le code de la construction et de l’habitation, dans le code de la sécurité sociale, dans la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs ou même dans la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948.

Cet article est donc typique de la prolifération croissante d’un droit technicien, voire technocrate, bien éloigné du souci de clarté qui avait animé les rédacteurs du code civil par exemple, et qui réserve la maîtrise des mécanismes juridiques à un petit groupe de spécialistes. Si nul n’est censé ignorer la loi, encore faut-il que cette dernière soit accessible à tous et sur ce point, le moins que l’on puisse dire, est que le code de la construction et de l’habitation a beaucoup de progrès à faire.

Le paragraphe I de cet article propose une nouvelle rédaction de l’article L. 353-20 du code de la construction et de l’habitation.

Le premier alinéa de cette nouvelle rédaction, reprend le premier alinéa de l’article L. 353-20. Il indique que les bailleurs autres que les organismes d’HLM peuvent louer des logements conventionnés au titre de l’aide personnalisée au logement (APL) :

– aux centres communaux d’action sociale ;

– « aux organismes et associations mentionnés au premier alinéa de l’article L. 442-8-1 » à savoir les associations déclarées visant à sous-louer des logements aux personnes déshéritées et les autres organismes ayant la même mission et agréés par l’autorité administrative ;

– « aux associations ou établissements publics mentionnés à l’article L. 442-8-4 », c’est-à-dire aux associations déclarées visant au logement temporaire des jeunes et aux établissements publics assurant le logement des étudiants.

Le deuxième alinéa assimile les sous-locataires aux locataires « dans les conditions prévues par le présent article ».

Le troisième alinéa reprend le deuxième alinéa actuel de l’article L. 353-20 qui dispose que les sous-locataires sont assimilés à des locataires pour le bénéfice de l’APL.

Le quatrième alinéa de la rédaction proposée pour l’article L. 353-20 précise que les dispositions de la loi du 6 juillet 1989 précitée « sont applicables au contrat de sous-location dans les conditions prévues au III de l’article 40 de cette loi. ». Ce paragraphe de l’article 40 de la loi de 1989 concerne les logements conventionnés au titre de l’APL et indique que :

– les dispositions des articles 8 (règles de cession du contrat de location et relatives à la sous-location), 10 à 12 (réglementation de la durée du contrat de location), 15 (congé donné au locataire), du paragraphe e) de l’article 17 (règles de majoration du loyer en cas de travaux d’amélioration réalisés par le bailleur) et du premier alinéa de l’article 22 (montant du dépôt de garantie) ne sont pas applicables ;

– les règles relatives au délai de préavis figurant aux deux derniers alinéas du I de l’article 15 de la loi de 1989 sont applicables lorsque le congé émane du locataire ;

– les règles de continuation du contrat de location en cas d’abandon de domicile par le locataire figurant à l’article 14 de la loi de 1989 sont applicables à la condition que la personne bénéficiant du transfert du contrat remplisse les conditions d’attribution des logements concernés.

Le paragraphe III de l’article 40 prévoit également un régime particulier pour les logements conventionnés appartenant aux organismes d’HLM et aux collectivités locales s’ils sont gérés par un organisme d’HLM. Ne sont pas applicables à ces logements les dispositions :

– de l’article 16 (recueil des données nécessaires au calcul du montant des loyers) ;

– des paragraphes a, b, c et d de l’article 17 (libre fixation de certains loyers par les parties, fixation du loyer des logements vacants ou faisant l’objet d’un première location, réévaluation du loyer lors du renouvellement du bail, révision du loyer en cours de bail) ;

– des articles 18 à 20 (possibilité de blocage des loyers dans certaines zones, loyers de référence, commissions départementales de conciliation) ;

– des cinq premiers alinéas de l’article 23 (charges récupérables).

Le cinquième alinéa de la rédaction proposée dispose que certaines dispositions de l’article L. 353-2, relatives aux conventions APL passées entre l’État et les bailleurs, s’appliquent, en cas de sous-location, directement aux contrats de sous-location et aux sous-locataires. Il s’agit des données relatives :

– à la durée minimale des baux et aux conditions de leur résiliation ou de leur reconduction à la volonté du locataire,

– au montant maximum des loyers, aux modalités de leur évolution et à la détermination des charges incombant aux locataires,

– aux obligations des bailleurs par rapport aux organismes liquidant et payant l’aide personnalisée au logement et au montant de leur contribution au fonds national de l’habitation,

– aux conditions de révision des obligations des parties et à leur durée.

Les autres dispositions mentionnées à l’article L. 353-2 continueront à s’appliquer aux contrats de location liant le bailleur à l’organisme « intermédiaire ». Il s’agit notamment de celles qui ont trait aux travaux d’amélioration incombant aux bailleurs, aux caractéristiques techniques des logements, au relogement provisoire pendant d’éventuels travaux, aux conditions d’occupation et de peuplement des logements, au nombre de logements réservés aux familles provenant de bâtiments insalubres ou menaçant ruine et aux sanctions encourues pour non respect des engagements conventionnels.

Les trois derniers alinéas du paragraphe I reprennent, dans une rédaction simplifiée, les dispositions des trois derniers alinéas de l’actuel article L. 353-20. Ils précisent que deux catégories de sous-locataires ne peuvent bénéficier du droit à la reconduction du bail pendant la durée de la convention :

– les sous-locataires de centres communaux d’action sociale, d’associations déclarées ou d’organismes agréés visant au logement des personnes défavorisées, ayant refusé une offre de relogement définitif correspondant à leurs besoins et à leurs possibilités,

– les sous-locataires d’associations se consacrant au logement temporaire des jeunes ou d’organismes visant au logement des étudiants, qui ne remplissent plus, qu’ils soient devenus trop âgés ou qu’ils aient perdu la qualité d’étudiant, les conditions permettant d’accéder à ces logements.

A l’occasion de l’examen de ce paragraphe la commission a adopté un amendement du rapporteur rectifiant un décompte d’alinéas (amendement n°171) et rejeté un amendement de M. Pierre Cardo visant à faire prévoir dans le contrat de location principal entre le bailleur et l’association, les règles permettant au bailleur de conclure directement un contrat de location avec le sous-locataire et, si ce n’était pas le cas, un droit au maintien dans les lieux pour le sous-locataire ayant occupé pendant au moins trois ans un même logement. Le rapporteur a estimé que les dispositions de la loi de 1989 applicables aux sous-locataires étaient suffisamment protectrices et qu’il n’était pas nécessaire d’en prévoir de nouvelles.

Un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant que les sous-locataires peuvent refuser une offre de relogement définitif émanant du bailleur pour un motif légitime et sérieux, a été retiré. Le rapporteur a fait valoir que le fait que le projet de loi indique déjà clairement que l’offre de relogement doit correspondre aux « besoins et aux possibilités » des sous-locataires, rendait cette précision supplémentaire inutile.

Le paragraphe II de l’article 66 apporte deux modifications à l’article L. 442-8-1 du code de la construction et de l’habitation.

La première de ces modifications est destinée à permettre aux associations à qui des organismes d’HLM louent des logements, de les sous-louer « meublés ou non meublés » à des personnes défavorisées. Cette précision vise à lever une ambiguïté du droit actuel. En effet, le premier alinéa de l’article L. 442-8 interdit aux HLM de louer en meublé ou de sous-louer en meublé ou non meublé, alors que cette pratique tend à se développer notamment dans le cadre des logements d’urgence et d’insertion. Il s’agit donc de mettre le droit en accord avec les faits, en autorisant expressément des opérations destinées à faciliter le logement des plus défavorisés. La seconde modification supprime de cet article le troisième alinéa que le paragraphe suivant réintroduit, en le modifiant, dans l’article L. 442-8-2.

Le paragraphe III propose une nouvelle rédaction de l’article L. 442-8-2 qui précise les dispositions applicables aux contrats de sous-location conclus en application de l’article L. 442-8-1.

Le premier alinéa de la rédaction proposée dispose que les sous-locataires sont assimilés aux locataires dans la mesure et les conditions prévues par l’article L. 442-8-2.

Le deuxième alinéa introduit un alinéa supplémentaire reprenant les dispositions du troisième alinéa de l’article L. 442-8-1 supprimées, dans cet article, par le paragraphe précédent et assimilant les sous-locataires aux locataires pour le bénéfice de l’aide personnalisée au logement et de l’allocation de logement.

Le troisième alinéa précise que les dispositions de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 sont applicables aux contrats de sous-locations dans les conditions prévues aux I et au III de l’article 40 de cette loi. Les dispositions du III de l’article 40 de la loi de 1989 ont été explicitées ci-dessus. Le I de ce texte indique que ne sont pas applicables aux logements appartenant aux organismes d’HLM et non conventionnés au titre de l’APL les dispositions des articles 8 (règles de cession du contrat de location et relatives à la sous-location), 10 à 12 (réglementation de la durée du contrat de location), 15 à 20 (congés et règles relatives à la fixation du loyer), du premier alinéa de l’article 22 (dépôt de garantie), et des cinq premiers alinéas de l’article 23 (charges récupérables). Il précise également que les règles de continuation du contrat de location en cas d’abandon de domicile par le locataire figurant à l’article 14 sont applicables à la condition que la personne bénéficiant du transfert du contrat remplisse les conditions d’attribution des logements concernés. Il dispose enfin que les règles relatives aux délais de préavis figurant aux deux derniers alinéas de l’article 15 sont applicables lorsque le congé émane du locataire.

L’avant-dernier alinéa de ce paragraphe concerne les sous-locataires mentionnés au premier alinéa de l’article L. 442-8-1 à savoir ceux qui sont logés dans des logements loués par des organismes d’HLM à des centres communaux d’action sociale, des associations déclarées et organismes agréés ayant pour but de loger des personnes défavorisées. Les contrats de sous-location correspondants sont soumis, pendant la durée du contrat de location principal, aux dispositions :

– des articles L. 441-3 à L. 442-5. Il s’agit des articles régissant le supplément de loyer de solidarité (articles L. 441-3 à L. 441-15), la fixation des loyers HLM et la détermination des charges récupérables (articles L. 442-1 à L. 442-3), la possibilité d’attribuer, hors conditions de ressources, un logement à un locataire du parc HLM disposant d’un logement trop grand pour lui (article L. 442-4) et l’établissement d’un rapport sur l’occupation du parc HLM (article L. 442-5),

– de l’article L. 441-1 relatif aux conditions de ressources permettant l’accès à un logement HLM,

– des chapitres Ier et VI du titre Ier de la loi du 1er septembre 1948 relatifs au droit au maintien dans les lieux,

– des articles 74 et 75 de la loi de 1948 précitée concernant le paiement des loyers et du premier alinéa de l’article 78 relatif à l’interdiction des sous-locations.

Il est toutefois indiqué que ces sous-locataires perdent le bénéfice du droit au maintien dans les lieux s’ils refusent une offre de relogement correspondant à leurs besoins et à leurs possibilités.

Le dernier alinéa vise les sous-locataires mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 442-8-1 à savoir les personnes âgées ou handicapées à qui un locataire HLM sous-loue une partie de son logement. Elle précise que les articles L. 442-1 à L. 442-6, explicités ci-dessus, ne sont pas applicables aux contrats de sous-location les concernant.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 67

Protection des occupants des hôtels meublés

Cet article vise à assurer aux personnes qui résident dans des hôtels meublés une protection minimale de leur droit au logement.

Ces personnes sont actuellement dans une situation de non droit et ne bénéficient pas des protections normales dont bénéficient les locataires du parc public ou privé grâce aux différentes législations mises en place ces dernières années (notamment la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, modifiée par la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994).

En effet, la location des logements meublés est soumise aux seules dispositions du code civil, c’est-à-dire que la forme du bail est libre et que la durée en est déterminée librement par les parties. A défaut, le bail est censé avoir été fait à l’année s’il a été fait à tant par an, au mois s’il a été fait à tant par mois, au jour s’il a été fait à tant par jour. Si rien ne le précise, il est censé fait selon l’usage des lieux (article 1758 du code civil). De même, les modalités pour donner congé sont prévues librement par les parties. Le bail cesse de plein droit au terme convenu (article 1737 du code civil). Si le bail est verbal, un congé pourra être donné par le preneur ou par le bailleur en respectant les règles déterminées par l’usage des lieux (articles 1736 et 1738 du code civil).

Les hôtels meublés, dont nous avons vu précédemment la diminution inquiétante, constituent un habitat-refuge pour les personnes défavorisées, surtout depuis la disparition progressive des logements locatifs régis par la loi du 1er septembre 1948. Ce type d’habitat qui a des caractéristiques spécifiques (liberté d’accès - logement meublé - logement temporaire) répond aux besoins de catégories de population assez variées. Certains y recherchent un habitat temporaire à titre provisoire ou de transit (personnes en déplacement, nouveaux arrivants, étudiants, jeunes travailleurs), d’autres y recherchent un habitat permanent offrant des services particuliers (personnes seules préférant l’hôtel meublé aux hébergements collectifs), d’autres y trouvent une solution refuge faute d’accès au logement social (personnes démunies, familles parfois fort nombreuses).

Le rôle social de ces hôtels meublés est actuellement de plus en plus reconnu. Comme il n’y a pas actuellement de réel statut des occupants d’hôtels meublés, leur situation est précaire et peut engendrer tous les abus (loyers élevés, logements déplorables, évictions sans délai ...).

Certains abus tarifaires constatés dans la location d’hôtels meublés pourtant peu confortables tiennent au fait que le propriétaire, sachant que les occupants bénéficieront de l’allocation logement, n’hésite pas à leur demander un loyer manifestement excessif. Il conviendrait donc de réexaminer les normes d’habitabilité (conditions de salubrité et de superficie) pour déterminer si elles sont bien adaptées au confort que l’on est en droit d’attendre aujourd’hui.

Dans le même ordre d’idée, le rapporteur souhaiterait que soit approfondie l’idée d’un « permis de louer » qui serait accordé aux propriétaires par l’autorité municipale lorsque le logement remplit certaines conditions de salubrité et de superficie. Son instauration permettrait d’éviter la mise sur le marché de la location de logements trop inconfortables voire même carrément insalubres. Un tel permis de location sera applicable en Belgique, en région wallonne, à compter du 30 septembre 1998. Il s’appliquera aux logements collectifs et aux petits logements individuels, loués ou mis en location à titre de résidence principale, situés dans des immeubles existant depuis au moins vingt ans. Il ne sera délivré que si le logement répond à certaines conditions, notamment de salubrité et de superficie, qui seront vérifiées par un enquêteur agréé (soit un fonctionnaire municipal ayant une compétence technique, soit un architecte ou un ingénieur en construction). Le permis de location sera ensuite délivré par la commune.

En tout état de cause, la mise en place d’une protection juridique minimale des occupants d’hôtels meublés s’impose comme une nécessité dans un texte destiné à lutter contre l’exclusion car elle permettra d’apporter un réel droit au logement à des populations souvent fragilisées par des conditions d’existence difficiles et au bord de l’exclusion sociale.

Cet article s’insère au titre III du livre VI du code de la construction et de l’habitation qui traite des dispositions tendant à maintenir ou à augmenter le nombre des logements.

Le paragraphe I de cet article regroupe les dispositions actuelles de ce titre, qui concernent la prime de déménagement et de réinstallation (articles L. 631-1 à L. 631-6) et la réglementation des changements d’affectation des locaux (articles L. 631-7 à L. 631-9), en un chapitre premier intitulé : « Dispositions générales ».

Le paragraphe II met en place un chapitre II sous le titre « Mesures relatives à la protection des occupants des hôtels meublés », et comprend trois articles.

Article L. 632-1 du code de la construction et de l’habitation

Contrat de location d’un logement meublé

Cet article précise la réglementation applicable entre le loueur en meublé et le locataire.

La définition du bailleur retenue est vaste et couvre une grande partie des loueurs de meublés : elle a un champ plus large que celui des loueurs d’hôtels meublés, et en même temps elle ne concerne pas tous les loueurs d’hôtels meublés. Cela n’est d’ailleurs pas étonnant dans la mesure où les hôtels meublés n’ont pas de définition juridique précise, même si le parc des hôtels meublés constitue une réalité économique et concrète réelle.

Le texte retenu pour la définition du bail est adapté de l’article 2 de la loi n° 49-458 du 2 avril 1949. Cet article définissait le loueur en meublé comme « tout bailleur qui loue habituellement plusieurs logements meublés, que la location s’accompagne ou non de prestations secondaires, tels la location de linge, nettoyage des locaux, prestations culinaires », à l’exclusion du bailleur qui met en location « une ou plusieurs pièces de sa propre habitation, même isolées ».

Le texte actuel définit le bailleur comme celui qui « loue habituellement plus de quatre logements meublés, que la location s’accompagne ou non de prestations secondaires ».

Le locataire est celui qui a établi sa résidence principale dans ce logement loué à ce bailleur.

Sont donc concernés par cet article les locataires de logements meublés tels que chambres de services, appartements meublés, pensions de famille ou hôtels meublés, y ayant établi leur résidence principale. En sont exclus les locataires d’hôtels meublés hébergés à titre temporaire.

L’intitulé retenu pour le chapitre II pouvant donc induire en erreur, la commission a adopté sur proposition du rapporteur, un amendement précisant que ce chapitre vise les occupants de certains meublés et non pas seulement les occupants d’hôtels meublés (amendement n° 172).

Le premier alinéa de cet article dispose que tout locataire d’un logement meublé qui y a établi sa résidence principale a droit à l’établissement d’un contrat écrit d’une durée d’un an.

A l’heure actuelle, ces locataires ne bénéficient d’aucune protection juridique et sont donc entièrement soumis à la volonté du bailleur.

Cette disposition leur apporte une garantie indispensable et permettra de rendre vraiment effectif le droit au logement des personnes les plus démunies. Il clarifiera les conditions de location des loueurs professionnels de meublés. La commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement rédactionnel (amendement n° 173 cor.).

La fin du premier alinéa et les deux alinéas suivants traitent de l’expiration du contrat.

La reconduction tacite du contrat est de droit sauf dans les deux cas suivants :

– si le bailleur souhaite modifier les conditions du contrat ;

– si le bailleur ne souhaite pas renouveler le contrat.

Dans ces deux cas, il doit informer son locataire avec un préavis de trois mois.

Ces dispositions tendent à sécuriser le locataire en lui permettant de rechercher un logement dans le délai de trois mois. Il ne risque plus comme aujourd’hui de se retrouver à la rue du jour au lendemain. Elles offrent de solides garanties au locataire, sans figer la situation pour le bailleur qui conserve la possibilité de modifier les conditions du contrat ou même de ne pas le renouveler.

Lors de l’examen de cet article, la commission a adopté un amendement de M. Daniel Marcovitch obligeant le propriétaire d’un hôtel meublé à motiver son refus de renouvellement de bail, le rapporteur ayant donné un avis favorable (amendement n° 174 cor.).

Des dispositions spéciales sont prévues par les quatrième et cinquième alinéas. Elles permettent deux exceptions à la durée minimale d’un an du contrat :

– lorsque le loueur en meublé est titulaire d’un bail commercial venant à expiration ;

– ou lorsque la cessation d’activité est prévue.

Dans ces deux cas, qui sont connus par le locataire au moment de la signature du contrat, le texte apporte certaines garanties à celui-ci :

– les raisons et les événements que justifient la conclusion d’un contrat de location inférieur à un an devront être précisés dans le contrat ;

– si, pour une raison quelconque, le bail est renouvelé, ou l’activité est poursuivie, la durée du contrat sera automatiquement portée à un an.

Enfin, aux termes du sixième alinéa, qui apporte une certaine garantie au bailleur, le locataire doit respecter un préavis d’un mois s’il souhaite résilier son contrat.

Ce texte permet un rééquilibrage des rapports entre locataire et loueur en meublé, apportant une stabilité d’un an au locataire, ce qui permet l’application d’un droit réel au logement, sans être excessivement contraignant pour le propriétaire qui dispose, au bout d’un an, de la faculté ou non de relouer son logement, aux nouvelles conditions éventuellement souhaitées. Il apporte une moralisation certaine à des rapports dont l’absence de règles ne se justifiaient en aucune façon.

Article L. 632-2 du code de la construction et de l’habitation

Cessation d’activité du bailleur

Cet article prévoit les dispositions applicables, lorsque, pour une raison quelconque qui survient au cours de l’exécution du contrat de location, le bailleur, qu’il soit, propriétaire ou gérant du fonds, est amené à cesser son activité. Il lui est alors fait l’obligation d’informer les locataires, trois mois au moins avant la date à laquelle la cessation d’activité est prévue.

Cette cessation d’activité ne peut intervenir, sauf cas de force majeure ou de mise en oeuvre d’une procédure de redressement judiciaire, avant l’expiration des contrats en cours de validité, ou le relogement des locataires titulaires de ces contrats.

Il s’agit là d’une protection supplémentaire accordée aux locataires de logements meublés. Elle vise plus spécifiquement les propriétaires ou les exploitants d’hôtels meublés qui ne pourront plus décider de la cessation brutale d’activité de leur établissement sans s’occuper du relogement de leurs locataires.

Lors de l’examen de cet article, la commission a adopté un amendement de M. Daniel Marcovitch prévoyant le renouvellement tacite du bail en cas de changement de propriétaire d’hôtel meublé et le relogement des occupants justifiant de plus de trois ans consécutifs de résidence principale dans le cas des opérations d’urbanisme (amendement n° 175 cor).

Article L. 632-3 du code de la construction et de l’habitation

Dérogations

Cet article exclut spécifiquement des dispositions du présent chapitre certains logements :

– les logements-foyers ;

– les logements faisant l’objet d’une convention avec l’État portant sur leurs conditions d’occupation et leurs modalités d’attribution. Sont ici visés les hôtels sociaux créés par l’article 24 du projet de loi, et qui sont acquis par des organismes HLM pour héberger temporairement des personnes en difficulté.

Ces deux catégories de logements sont exclues du champ d’application de l’article 67, car le but essentiel de cet article est de lutter contre l’activité des marchands de sommeil.

La commission a adopté l’article 67 ainsi modifié.

TABLEAU COMPARATIF

___

Texte en vigueur

___

Texte du projet de loi

___

Propositions de la Commission

___

     

Loi n° 90-449 visant à la mise en oeuvre du droit au logement

Projet de loi d’orientation relatif à la lutte contre l’exclusion

Projet de loi d’orientation relatif à la lutte contre l’exclusion

 

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

 

CHAPITRE II

CHAPITRE II

 

Accès au logement

Accès au logement

 

Section 1

Section 1

 

Mise en oeuvre du droit au logement

Mise en oeuvre du droit au logement

   

Article additionnel

   

A la fin de l’article 2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, les mots :

« élaboré dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi » sont supprimés.

(amendement n° 91)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Article 16

Article 16

Art. 3.- Le plan départemental est élaboré et mis en oeuvre par l’Etat et le département. Les autres collectivités territoriales et leurs groupements, les autres personnes morales concernées, notamment les associations dont l’un des objets est l’insertion ou le logement des personnes défavorisées, les caisses d’allocations familiales, les bailleurs publics ou privés et les collecteurs de la participation des employeurs à l’effort de construction sont associés à son élaboration et à sa mise en oeuvre.

I.- Le premier alinéa de l’article 3 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement est complété par la phrase suivante : «Le plan est établi pour une durée minimale de trois ans».

(Sans modification)

Lorsque le représentant de l’Etat et le président du conseil général ne sont pas parvenus à un accord dans le délai fixé à l’article 2, le plan départemental est arrêté par décision conjointe des ministres chargés des collectivités territoriales, du logement et des affaires sociales.

II.- Au deuxième alinéa du même article, les mots : « dans le délai fixé à l’article 2 » sont remplacés par les mots : «dans le délai de six mois après l'expiration du plan précédent, lequel demeure en vigueur pendant ce délai,».

 
 

III.- Le troisième alinéa du même article est remplacé par les dispositions suivantes :

 

Les plans départementaux d’Ile-de-France sont coordonnés par un plan régional établi dans les mêmes conditions par le représentant de l’Etat dans la région, le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux.

« En Ile-de-France, une section de la conférence régionale du logement social prévue à l'article L. 441-1-6 du code de la construction et de l'habitation est chargée d’assurer la coordination des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées. Elle réunit, sous la présidence du préfet de région, le président du conseil régional, les préfets de départements et les présidents de conseils généraux. »

 
 

Article 17

Article 17

 

L’article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 est remplacé par les dispositions suivantes :

(Alinéa sans modification)

Art. 4.- Le plan départemental, établi pour une durée déterminée, définit les catégories de personnes qui, en application de l’article 1er, peuvent être appelées à en bénéficier.

« Art. 4.- Le plan départemental est établi à partir d’une évaluation qualitative et quantitative des besoins. A cet effet, il précise les besoins résultant de l’application de l’article premier de la présente loi en distinguant les situations des personnes ou des familles dont la difficulté d’accès ou de maintien dans un logement provient de difficultés financières ou du cumul de difficultés financières et de difficultés d’insertion sociale.

Art. 4.– (Alinéa sans modifi-cation)

Ce plan doit accorder une priorité aux personnes et familles sans aucun logement ou menacées d’expulsion sans relogement ou logées dans des taudis, des habitations insalubres, précaires ou de fortune.

« Il doit accorder une priorité aux personnes et familles sans aucun logement ou menacées d’expulsion sans relogement ou logées dans des taudis, des habitations insalubres, précaires ou de fortune, ainsi qu’à celles qui sont confrontées à un cumul de difficultés.

(Alinéa sans modification)

 

« Le plan désigne les instances locales, qui peuvent être les conférences intercommunales instituées par l'article L. 441-1-4 du code de la construction et de l’habitation, auxquelles sont confiées l'identification des besoins mentionnés au premier alinéa du présent article et, le cas échéant, la mise en oeuvre de tout ou partie des actions du plan. En Ile-de-France, la section de la conférence régionale mentionnée à l’article 3 est chargée de la délimitation géographique de ces instances locales.

« Le plan désigne les instances locales auxquelles sont confiées...

...du plan. Ces instances peuvent être les conférences intercommunales instituées par l’article L. 441-1-4 du code de la construction et de l’habitation ou l’une des structures de coopération intercommunale organisées par la cinquième partie du code général des collectivités territoriales compétente en matière d’urbanisme et de logement. En Ile-de-France...

...locales.

(amendement n° 92)

Il analyse les besoins et fixe, par bassin d’habitat, les objectifs à atteindre pour assurer à celles-ci la disposition d’un logement, notamment par la centralisation de leurs demandes de logement, la création d’une offre supplémentaire de logements et la mise en place d’aides financières et de mesures d’accompagnement social spécifiques.

« Il fixe, par bassin d’habitat, les objectifs à atteindre pour assurer aux personnes et familles concernées la disposition d’un logement, notamment par la centralisation de leurs demandes de logement, la création ou la mobilisation d’une offre supplémentaire de logements, la mise en place d’aides financières et, lorsque les difficultés d’insertion sociale les rendent néces- saires, des mesures d’accompagnement social spécifiques.

« Il fixe...

...

disposition durable d’un logement,...

(amendement n° 93)

...spécifiques.

 

« Il intègre en tant que de besoin les dispositions du plan pour l’hébergement d’urgence des personnes sans abri prévu à l’article 21 de la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l’habitat.

(Alinéa sans modification)

Le plan départemental est rendu public par le président du conseil général et le représentant de l’Etat dans le département, après avis du conseil départemental de l’habitat et du conseil départemental d’insertion.

« Le plan départemental est rendu public par le président du conseil général et le préfet après avis du conseil départemental de l’habitat et du conseil départemental d’insertion. Un comité responsable du plan, co-présidé par le préfet et le président du conseil général, est chargé de suivre sa mise en oeuvre.»

(Alinéa sans modification)

 

Article 18

Article 18

 

L’article 5 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

(Sans modification)

Art. 5.– Des conventions passées entre les partenaires mentionnés à l’article 3 précisent les modalités de mise en oeuvre du plan départemental et définissent annuellement les conditions de financement des dispositifs qu’il prévoit.

   
 

« Des conventions spécifiques pour la mise en oeuvre du plan départemental peuvent être passées entre les participants aux instances locales mentionnées à l’article 4. »

 
 

Article 19

Article 19

 

L’article 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 est modifié comme suit :

(Alinéa sans modification)

Art. 6.– Le plan départemental institue un fonds de solidarité pour le logement destiné à accorder des aides financières telles que cautions, prêts, garanties et subventions à des personnes remplissant les conditions de l’article 1er qui entrent dans un logement locatif ou qui, étant locataires, se trouvent dans l’impossibilité d’assumer leurs obligations relatives au paiement du loyer et des charges.

1° Au premier alinéa les mots : « telles que » sont remplacés par les mots : « sous forme de » et après le mot : « locataires » sont insérés les mots : « ou sous-locataires » ;

2° Le premier alinéa est complété par les dispositions suivantes :

1° (Sans modification)

2° (Sans modification)

 

« Le plan définit les critères d’éligibilité aux aides du fonds et précise ses conditions d’intervention, en veillant au respect des priorités définies à l’article 4. Ces critères ne peuvent reposer sur d’autres éléments que le niveau de ressources des personnes et l’importance et la nature des difficultés qu’elles rencontrent. » ;

 
 

3° Après le premier alinéa, il est inséré un deuxième alinéa nouveau ainsi rédigé :

3° (Sans modification)

 

« Les aides accordées par le fonds pour l’accès au logement ne peuvent être soumises à aucune condition de résidence préalable dans le département. » ;

 

Le plan départemental prévoit en particulier les conditions générales dans lesquelles une garantie de paiement des loyers peut être accordée aux personnes ou familles résidant dans une zone urbaine sensible définie au 3 de l’article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire.

   

Le fonds de solidarité peut également accorder des aides à des personnes propriétaires occupants au sens du second alinéa de l’article L. 615-4-1 du code de la construction et de l’habitation, qui remplissent les conditions de l’article 1er de la présente loi et se trouvent dans l’impossibilité d’assumer leurs obligations relatives au paiement de leurs charges collectives ou au remboursement d’emprunts contrac- tés pour l’acquisition du logement dont ils ont la propriété ou la jouissance, si celui-ci est situé dans le périmètre :

   

– soit d’une zone urbaine sensible mentionnée au 3 de l’article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire ;

   

– soit d’une opération pro- grammée d’amélioration de l’habitat définie à l’article L. 303-1 du code de la construction et de l’habitation, limitée à un groupe d’immeubles bâtis en société d’attribution ou en société coopérative de construction donnant vocation à l’attribution d’un lot ou soumis au régime de la copropriété.

   

Que l’aide ait été accordée sous forme de cautions, prêts, garanties ou subventions, son remboursement est immédiatement exigible, comme en matière de contributions directes, en cas de mutation de lot de copropriété ou de cession de parts ou d’actions de sociétés intervenant dans les dix ans suivant l’obtention de l’aide.

   
 

4° Le sixième alinéa nouveau est remplacé par les dispositions suivantes :

4° Le septième alinéa est remplacé... ...suivantes :

(amendement n° 94)

Le fonds de solidarité prend en charge les mesures d’accompagnement social nécessaires à l’installation ou au maintien dans un logement des per- sonnes bénéficiant du plan dépar- temental. Il peut aussi accorder une garantie financière aux associations qui mettent un logement à disposition des personnes défavorisées mentionnées à l’article 1er ou qui leur accordent une garantie.

« Le fonds de solidarité prend en charge des mesures d’accompagnement social individuelles ou collectives lorsqu’elles sont nécessaires à l’installation ou au maintien dans un logement des personnes bénéficiant du plan départemental, qu’elles soient locataires, sous locataires, propriétaires de leur logement ou à la recherche d'un logement. Il peut aussi accorder une garantie financière aux associations qui mettent un logement à la disposition des personnes défavorisées mentionnées à l’article 1er ou qui leur accordent une garantie. » ;

« Le fonds...

...

garantie. Le bailleur dans le patrimoine duquel sont intervenues les mesures d’accompagnement et l’organisme ayant réalisé cet accompagnement procèdent à une évaluation de leur impact au moins annuellement et la communiquent au fonds de solida-rité. » ;

(amendement n° 95)

Ces aides peuvent être accordées soit directement aux bénéficiaires, soit par l’intermédiaire de fonds locaux de solidarité pour le logement ou d’associations dont l’un des objets est l’insertion ou le logement de personnes défavorisées.

   
 

5° Le dernier alinéa est remplacé par les trois alinéas suivants :

5° (Alinéa sans modification)

Le plan définit, en outre, les modalités de gestion ainsi que les conditions d’intervention de ce fonds dont le fonctionnement et le financement font l’objet de conventions telles qu’elles sont prévues à l’article 5.

« Le plan définit les modalités de fonctionnement et de gestion du fonds de solidarité pour le logement et notamment les modalités de sa saisine. Toute demande d’aide doit faire l’objet d’une instruction. En cas de refus, l'intéressé peut demander à en connaître les motifs.

« Le plan...

...instruction. Toute notification de refus doit être motivée.

(amendement n° 96)

   

« Les instances locales mention-nées à l’article 4 peuvent assurer la mise en oeuvre des actions engagées par le fonds de solidarité .»

(amendement n° 97)

 

« Les mesures d’accompagne- ment social donnent lieu à l’établis- sement de conventions conclues par l'Etat et le département avec les organismes ou associations qui les exécutent.

« Les mesures...

...les

exécutent. Les organismes d’habita-tions à loyer modéré visés à l’article L. 411-2 du code de la construction et de l’habitation peuvent être partie à ces conventions. »

(amendement n° 98)

 

« Un décret détermine le mon- tant maximum des frais de fonc- tionnement du fonds de solidarité. »

(Alinéa sans modification)

 

Article 20

Article 20

 

Il est créé dans la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 un article 6-1 ainsi rédigé :

(Sans modification)

 

« Art. 6-1.- Le fonds de solidarité pour le logement peut être constitué sous la forme d’un groupement d’intérêt public. L’Etat et le département sont membres de droit de ce groupement et y disposent conjointement de la majorité des voix dans l’assemblée et le conseil d’administration. La présidence du conseil d’administration est assurée alternativement, par périodes annuelles, par le préfet et par le président du conseil général. Les autres personnes morales participant au financement du fonds sont admises sur leur demande comme membres du groupement. Le groupement d’intérêt public peut déléguer sa gestion à une caisse d’allocations familiales.»

 
 

Article 21

Article 21

 

Il est créé dans la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 un article 6-2 ainsi rédigé :

(Sans modification)

 

« Art. 6-2.-  Dans le cas où le fonds de solidarité pour le logement n’est pas constitué sous la forme d’un groupement d’intérêt public, le plan départemental prévoit la composition de son instance de décision. Le plan départemental indique également la personne morale chargée d'assurer la gestion financière et comptable du fonds de solidarité pour le logement, laquelle est soit une caisse d'allocations familiales, soit une association agréée par le préfet. L'Etat et le département passent à cet effet une convention avec la personne morale désignée. »

 

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   
 

Article 22

Article 22

Art. 8.– Un décret en Conseil d’Etat, pris après avis du Conseil national de l’habitat, fixe les modalités d’application du présent chapitre. Ce décret précise notamment les conditions dans lesquelles il est procédé à l’évaluation périodique de l’application du plan et à la révision de celui-ci et la manière dont les partenaires mentionnés à l’article 3 sont associés à ces procédures.

L’article 8 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 est complété par l'alinéa suivant :

L’article 8...

...complété par la phrase suivante :

(amendement n° 99)

 

« Ce même décret précise les conditions d'application des articles 6-1 et 6-2 et notamment les règles comptables applicables, ainsi que le contenu de la convention prévue à l'article 6-2.»

« Il précise également les conditions...

(amendement n° 100)

...

l'article 6-2. Il précise aussi les délais maximum d’intervention du fonds de solidarité pour le logement. »

(amendement n° 101)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   
 

Article 23

Article 23

 

Les associations ou organismes à but non lucratif, pratiquant la sous-location ou la gestion immobilière de logements destinés à des personnes défavorisées, agréés à ce titre par le préfet et qui ont conclu avec l’Etat une convention, bénéficient d’une aide forfaitaire par logement.

Les associations, les centres communaux et intercommunaux d’action sociale, les unions d’économie sociale intervenant dans le secteur du logement des personnes défavorisées et les autres organismes agréés à ce titre...

...par le logement.

(amendement n° 102)

 

Cette aide est exclusive de l’aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées.

(Alinéa sans modification)

 

La convention, qui peut être ouverte à d’autres partenaires, fixe pour trois ans un objectif maximum de logements et pour chaque année, renouvelable par avenant, le montant de l’aide attribuée à l’association. Elle définit en outre les modalités d’attribution des logements concernés.

(Alinéa sans modification)

Code de la construction
et de l’habitation

   

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   

TITRE II

   

ORGANISMES D’HABITATIONS À LOYER MODÉRÉ

   

CHAPITRE PREMIER

   

Etablissements publics d’habitations à loyer modéré

   

Section I

   

Offices publics d’aménagement et de construction

   

Art. L. 421-1.– Les offices publics d’aménagement et de construction sont des établissements publics à caractère industriel et commercial.

   

Ils ont pour objet :

   

– de réaliser pour leur compte, avec l’accord de la ou des collectivités intéressées, ou pour le compte de tiers, toutes les interventions foncières ou opérations d’aménagement prévues par le code de l’urbanisme, sans que les dispositions de l’article L. 443-14 soient applicables aux cessions de terrains non bâtis rendues nécessaires par la réalisation de ces opérations ;

   

– de réaliser des opérations répondant aux conditions prévues par les articles L. 351-2 et L. 411-1 et de gérer les immeubles faisant l’objet de ces opérations ;

   

– de gérer les immeubles à usage principal d’habitation appartenant à des organismes relevant des deux premiers secteurs locatifs définis par l’article 37 de la loi n° 82-526 du 22 juin 1982 ou à des organismes sans but lucratif ainsi que les immeubles réalisés par l’ensemble de ces organismes en vue de l’accession à la propriété ;

Article 24

Article 24

– de réaliser, en qualité de prestataires de services, des opérations portant sur tout immeuble à usage principal d’habitation.

I.- Il est ajouté au deuxième alinéa de l’article L. 421-1 du code de la construction et de l’habitation un cinquième tiret ainsi rédigé :

I.- Après le sixième alinéa de l’article L. 421-1 du code de la construction et de l’habitation, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

(amendement n° 103)

 

« - d’acquérir et donner en location à des organismes agréés par arrêté du préfet, des hôtels meublés ou non, destinés à l’hébergement tempo- raire de personnes en difficulté ».

(Alinéa sans modification)

Un décret en Conseil d’Etat précise leurs attributions et détermine les modalités de leur fonctionnement.

   

A titre subsidiaire, et en qualité de prestataires de services, ils peuvent en outre :

   

– pour le compte de l’Etat, des collectivités locales ou des établis- sements publics, réaliser et assurer l’entretien des constructions liées à l’habitat ;

   

– réaliser pour le compte d’autres organismes d’habitations à loyer modéré des prestations de services pour des missions rentrant dans l’objet social et la compétence territoriale desdits organismes et des organismes prestataires ;

   

– avec l’accord du maire de la commune d’implantation et du représentant de l’Etat dans le département, gérer, en qualité d’admi- nistrateurs de biens, des logements situés dans des copropriétés connaissant des difficultés importantes de fonction- nement ou être syndics de ces copropriétés ;

   

– réaliser des hébergements de loisirs à vocation sociale, en assurant, le cas échéant, l’ensemble des tâches incombant au maître d’ouvrage. Un décret en Conseil d’Etat définit les conditions de financement de ces hébergements et la nature des organismes pour le compte desquels ils sont réalisés.

   

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   

Section II

   

Sociétés anonymes d’habitations à loyer modéré

   

Art. L. 422-2.- Les sociétés anonymes d’habitations à loyer modéré ont pour objet de réaliser, dans les conditions fixées par leurs statuts, principalement en vue de la location, les opérations prévues à l’article L. 411-1.

   

Elles ont également pour objet :

   

– de réaliser, dans les conditions fixées par leur statut, toutes les opérations d’aménagement définies par le code de l’urbanisme, soit pour leur compte avec l’accord de la ou des collectivités locales concernées, soit pour le compte de tiers lorsqu’elles ont été agréées à cet effet. Dans le cas où elles interviennent pour le compte de tiers, les dispositions de l’article L. 443-14 du présent code ne sont pas applicables aux cessions de terrains non bâtis rendues nécessaires par la réalisation de ces opérations. Lorsqu’elles se voient confier par convention la réalisation d’une opération de restructuration urbaine, celle-ci comprend toutes opérations ou actions ou tous aménagements ou équipements de nature à favoriser une politique de développement social urbain telle que définie à l’article 1er de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville ; dans ce cas, la convention peut inclure des actions d’insertion professionnelle et sociale en faveur des habitants des grands ensembles ou des quartiers d’habitat dégradé mentionnés au 3 de l’article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire ;

   

– de réaliser pour le compte d’autres organismes d’habitations à loyer modéré des prestations de services pour des missions rentrant dans l’objet social et la compétence territoriale desdits organismes et des organismes prestataires.

II.- Il est ajouté au deuxième alinéa de l’article L. 422-2 du même code un troisième tiret ainsi rédigé :

II.- Après le quatrième alinéa de l’article L. 422-2 du même code, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

(amendement n° 104)

 

« - d’acquérir et donner en location à des organismes agréés par arrêté du préfet des hôtels, meublés ou non, destinés à l’hébergement tempo- raire de personnes en difficulté ».

(Alinéa sans modification)

Elles peuvent, en outre :

   

– intervenir, dans les conditions fixées par leur statut, comme presta- taires de services des sociétés d’économie mixte pour la réalisation d’opérations d’aménagement, lorsqu’el-les ont été agréées à cet effet ;

   

– avec l’accord du maire de la commune d’implantation et du repré- sentant de l’Etat dans le département, gérer, en qualité d’administrateurs de biens, des logements situés dans des copropriétés connaissant des difficultés importantes de fonctionnement ou être syndics de ces copropriétés ;

   

– réaliser des hébergements de loisirs à vocation sociale dans les conditions prévues à l’article L. 421-1.

   

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   

Code général des impôts

   

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   

Art. 1408-I.– La taxe est établie au nom des personnes qui ont, à quelque titre que ce soit, la disposition ou la jouissance des locaux imposables.

   

Les fonctionnaires et les employés civils et militaires logés gratuitement dans les bâtiments appartenant à l’Etat, aux départements, aux communes ou aux hospices sont imposables pour les locaux affectés à leur habitation personnelle.

   

Les sociétés d’attribution d’immeubles en jouissance à temps partagé sont redevables de la taxe d’habitation afférente aux locaux attribués en jouissance à leurs membres.

   

II.- Sont exonérés :

   

1° Les établissements publics scientifiques, d’enseignement et d’assistance ;

   

2° Les habitants reconnus indi- gents par la commission communale des impôts directs, d’accord avec l’agent de l’administration fiscale ;

   

3° Les ambassadeurs et autres agents diplomatiques de nationalité étrangère dans la commune de leur résidence officielle et pour cette résidence seulement, dans la mesure où les pays qu’ils représentent concèdent des avantages analogues aux ambas- sadeurs et agents diplomatiques français.

   
 

Article 25

Article 25

La situation des consuls et agents consulaires est réglée conformément aux conventions intervenues avec le pays représenté, l’exonération de la taxe d’habitation ne pouvant, en tout état de cause, être accordée que dans la commune de la résidence officielle et pour cette résidence seulement.

I.- Le II de l’article 1408 du code général des impôts est complété par un 4° ainsi rédigé :

I.- L’article 1414 du code général des impôts est complété par le paragraphe suivant :

« V. - sont également dégrevés, à compter du 1er janvier 1998 :

(amendement n° 105)

 

« 4° Les gestionnaires de foyers de jeunes travailleurs, de foyers de travailleurs migrants et des loge- ments-foyers dénommés résidences sociales, pour les logements situés dans ces foyers, et les organismes ne se livrant pas à une exploitation ou à des opérations de caractère lucratif, lors- qu’il sont agréés dans les conditions prévues à l'article 92 L par le préfet, pour les logements qu’ils sous-louent aux personnes défavorisées mention- nées à l’article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement. »

« 4° (Sans modification)

 

II.- Les dispositions du I s’appliquent à compter du 1er janvier 1998.

Alinéa supprimé.

(amendement n° 105)

   

II.- Les taux applicables aux deux dernières tranches de l’impôt sur le revenu sont relevés à due concurrence.

(amendement n° 105)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   

Art. 740-I.– Les mutations de jouissance qui donnent lieu au paiement de la taxe sur la valeur ajoutée sont exonérées de tout droit proportionnel d’enregistrement.

   

II.– Sont exonérés du droit de bail prévu à l’article 736 :

   

1° Les mutations de jouissance dont le loyer annuel n’excède pas 12 000 F ;

   

2° Les locations de terrains consenties par l’Etat aux sociétés agréées pour le financement des télécommunications ;

   
   

Article additionnel

   

I.– Le II de l’article 1407 du code général des impôts est complété par un 5° ainsi rédigé :

« 5° Les locaux loués par des associations reconnues d’utilité publique pour héberger à titre temporaire des personnes en difficulté qu’elles prennent en charge. »

   

II.- La dotation globale de fonctionnement est majorée à due concurrence.

   

III.- Les pertes de recettes sont compensées par une majoration à due concurrence des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

(amendement n° 106)

3° Les baux à construction soumis, sur option, à la taxe sur la valeur ajoutée ; l’exonération est applicable dans les conditions prévues à l’article 691.

Article 26

I.– Le II de l’article 740 du code général des impôts est complété par un 4° ainsi rédigé :

Article 26

(Sans modification)

 

« 4° Les sous-locations consen-ties aux personnes défavorisées men-tionnées à l’article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, par un organisme ne se livrant pas à une exploitation ou à des opérations de caractère lucratif, lorsqu’il est agréé dans les conditions prévues à l'article 92 L par le préfet. »

 
 

II.– Les dispositions du I s’appli-quent à compter de la période d’imposition s’ouvrant le 1er octobre 1998.

 

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   

Code de la construction
et de l’habitation

   

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   

Art. L. 351-3-1.- I.– L’aide personnalisée au logement est due à partir du premier jour du mois civil suivant celui au cours duquel les conditions d’ouverture du droit sont réunies.

   

Toutefois, cette aide est due à l’occupant d’un logement-foyer de jeunes travailleurs ou à l’occupant de certains logements-foyers répondant à des conditions fixées par décret à partir du premier jour du premier mois civil pour lequel cet occupant acquitte l’intégralité de la redevance mensuelle prévue par le titre d’occupation, sous réserve que les autres conditions d’ouverture du droit soient réunies à cette date.

   

Lorsque les conditions d’ouver-ture du droit son réunies antérieurement à la date de la demande, l’aide n’est due que dans la limite des trois mois précédant celui au cours duquel la demande est déposée ;

   

II.- L’aide personnalisée au logement cesse d’être due à partir du premier jour du mois civil au cours duquel les conditions d’ouverture du droit cessent d’être réunies.

   

Toutefois, cette aide cesse d’être due à l’occupant des logements-foyers mentionnés au I le premier jour du mois civil suivant le dernier mois pour lequel cet occupant acquitte l’intégralité de la redevance mensuelle prévue par le titre d’occupation.

   

Par dérogation aux deux alinéas précédents, le droit à l’aide person-nalisée au logement est éteint à partir du premier jour du mois civil suivant celui au cours duquel survient le décès du bénéficiaire.

   
 

Article 27

Article 27

III.- Les changements de nature à modifier les droits à l’aide person- nalisée prennent effet et cessent de produire leurs effets selon les règles respectivement définies pour l’ouver- ture et l’extinction des droits prévus au premier alinéa du I et du II, sauf en cas de décès du conjoint du bénéficiaire ou d’une personne à charge, auquel cas ils prennent effet le premier jour du mois civil suivant le décès.

 

(Sans modification)

Toutefois, les dispositions du I et II ne peuvent avoir pour effet d’inter- rompre le droit à l’aide personnalisée au logement ou, le cas échéant, aux allocations de logement visées aux articles L. 542-1 et L. 831-1 du code de la sécurité sociale.

Le dernier alinéa du III de l'article L.351-3-1 du code de la construction et de l'habitation est complété par les dispositions suivantes :

 
 

«Les dispositions du premier alinéa du I ne s'appliquent pas aux personnes qui, hébergées par un organisme logeant à titre temporaire des personnes défavorisées et béné- ficiant de l'aide prévue à l'article L. 851-1 du code de la sécurité sociale, accèdent à un logement ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement. Dans ce cas, l'aide est due à compter du premier jour du mois civil au cours duquel les conditions d'ouverture du droit sont réunies.»

 
   

Article additionnel

   

Dans le premier alinéa du paragraphe I de l’article L. 351-3-1 du code de la construction et de l’habitation, les mots : « suivant celui » sont supprimés.

(amendement n° 107)

   

Article additionnel

   

Le premier alinéa du paragraphe II de l’article L. 351-3-1 du code de la construction et de l’habitation est complété par les mots suivants : « ; l’aide accordée en application des 2°, 3° et 4° de l’article L. 351–3–1 cesse d’être due à partir du premier jour du mois civil suivant celui au cours duquel l’occupant a quitté les lieux.

(amendement n° 108)

   

Article additionnel

   

Dans le deuxième alinéa (1°) de l’article L. 351-14 du code de la construction et de l’habitation, les mots : « du maintien » sont remplacés par les mots : « des modalités ».

(amendement n° 109)

 

Section 2

Section 2

 

Accroissement de l’offre de logement

Accroissement de l’offre de logement

Code de l’urbanisme

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Article 28

Article 28

 

I.- L'article L. 123-2-1 du code de l'urbanisme est remplacé par les dispositions suivantes :

I.- Supprimé.

(amendement n° 110)

Art. 123-2-1.– Les plans d’occu-pation des sols peuvent ne pas imposer la réalisation d’aires de stationnement pour les logements locatifs acquis et, le cas échéant, améliorés avec un prêt aidé par l’Etat, destinés aux personnes défavorisées mentionnées à l’article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement.

« Art. L. 123-2-1.– L'obligation de réalisation d'aires de stationnement n'est pas applicable lors de la construction ou de l'acquisition et le cas échéant l'amélioration avec un prêt aidé par l'Etat, de logements locatifs destinés aux personnes défavorisées mention- nées à l’article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, lorsque les travaux font l'objet d'un permis de construire délivré avant le 1er janvier 2003. Passé cette date, les plans d'occupation des sols peuvent ne pas imposer la réalisation d'aires de stationnement lors de la réalisation de tels logements. »

 

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   

Art. L 112-2.– L’édification d’une construction d’une densité excédant le plafond légal est subordonnée au versement par le bénéficiaire de l’autorisation de construire d’une somme égale à la valeur du terrain dont l’acquisition serait nécessaire pour que la densité de la construction n’excède pas ce plafond.

   

L’attribution, expresse ou tacite, de permis de construire entraîne pour le bénéficiaire de l’autorisation de construire l’obligation d’effectuer ce versement.

   

Toutefois, cette obligation n’est pas applicable aux immeubles édifiés par l’Etat, les régions, les départements, ou les communes, ni aux immeubles édifiés par les établissements publics administratifs, lorsqu’ils sont affectés à un service public ou d’utilité générale et qu’ils ne sont pas productifs de revenus.

   
 

II.- Il est inséré, après le troisième alinéa de l'article L. 112-2 du même code, un alinéa ainsi rédigé :

II.- (Sans modification)

 

« Cette obligation n'est pas non plus applicable aux permis de construire délivrés entre la date de publication de la loi d'orientation n° 98-.........du.......... et le 31 décembre 2002, lorsque les travaux portent sur les logements à usage locatif construits avec le concours financier de l'Etat en application du 3° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation et destinés aux personnes défavorisées mentionnées à l’article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement. »

 

Dans les conditions de l’article L. 112-1, il peut être décidé que l’obligation résultant des deux premiers alinéas du présent article n’est pas applicable aux immeubles ou parties d’immeubles affectés à l’habitation.

   

En outre, l’autorité compétente peut décider que l’obligation de versement n’est pas applicable aux constructions édifiées dans une zone d’aménagement concerté. Cette décision prend effet au plus tôt lorsque le programme des équipements publics et, s’il en est établi un, le plan d’aménagement de zone ont été approuvés. Elle demeure applicable jusqu’à l’expiration de la validité de l’acte portant création de la zone.

   
 

III.- Dans la première phrase du cinquième alinéa de l'article L. 112-1 ainsi qu'au troisième alinéa de l'article L. 112-3 du même code, le mot : « quatrième » est remplacé par le mot : « cinquième ».

III.- Dans la première phrase du huitième alinéa...

(amendement n° 111)

...

« cinquième ».

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   

Code général des impôts

   

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   

Art. 1384 A.– Les constructions neuves affectées à l’habitation principale et financées à concurrence de plus de 50 % au moyen des prêts aidés par l’Etat, prévus aux articles L. 301-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation, sont exonérées de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans à compter de l’année qui suit celle de leur achèvement.

   
   

IV (nouveau).– Il est inséré, après le cinquième alinéa de l’article L. 332-1 du même code un alinéa ainsi rédigé :

« d) Lorsque les travaux portent sur des logements à usage locatif construits avec le concours financier de l’Etat en application du 3° de l’article L. 351-2 du code de la construction et de l’habitation destinés aux personnes défavorisées mentionnées à l’article premier de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement et font l’objet d’un permis de construire délivré entre la date de publication de la loi n° .................. du........... d’orientation relative à la lutte contre l’exclusion et le 31 décembre 2002.

(amendement n° 112)

   

V.- La perte de recettes résultant pour les collectivités territoriales de l’application de l’exonération prévue au IV est compensée à due concurrence par l’instauration d’une taxe additionnelle aux droits de consommation prévus par les articles 575 et 575 A du code général des impôts.

   

Article additionnel

   

Il est inséré, après l’article 40 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, un article 40-1 ainsi rédigé : «Art. 40-1.- La location du logement est dissociée de la location de l’aire de stationnement. ».

(amendement n° 113)

   

Article additionnel

   

I.– L’article 33 quinquies du code général des impôts est ainsi rédigé :

« Art. 33 quinquies. – Les loyers et prestations de toute nature qui constituent le prix d’un bail à réhabilitation conclu dans les conditions prévues par les articles L. 252-1 à L. 252-4 du code de la construction et de l’habitation ainsi que le revenu représenté par la valeur des travaux réalisés par le preneur conformément à l’article L. 252-1 du même code ne donnent lieu à aucune imposition ».

   

II.- Les pertes de recettes pour l’Etat sont compensées par le relèvement à due concurrence, des droits de consommation prévus par les articles 575 et 575 A du code général des impôts.

(amendement n° 114)

   

Article additionnel

   

I.-  Le code général des impôts est ainsi modifié :

A. L’article 743 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« 3° Les baux à réhabilitation conclus en application des articles L. 252-1 à L. 252-4 du code de la construction et de l’habitation ».

B. L’article 1594 J est supprimé.

II.– Les pertes de recettes pour les départements sont compensées à due concurrence par l’instauration d’une taxe additionnelle aux droits de consommation prévus par les articles 575 et 575 A du code général des impôts.

(amendement n° 115)

   

Article additionnel

   

I.- Le 2 de l’article 793 du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« 7° Les logements faisant ou ayant fait l’objet d’un bail à réhabilitation dans les conditions prévues par les articles L. 252-1 à L. 252-4 du code de la construction et de l’habitation. ».

II.- Les dépenses pour l’Etat sont compensées par le relèvement à due concurrence, des droits de consommation prévus par les articles 575 et 575 A du code général des impôts.

(amendement n° 116)

L’exonération s’applique aux constructions de logements neufs à usage locatif et affectés à l’habitation principale, mentionnés au 3° de l’article L. 351-2 du code de la construction et de l’habitation lorsqu’ils sont financés à concurrence de plus de 50 % au moyen d’un prêt prévu à l’article R. 331-1 du même code, et qu’ils bénéficient des dispositions des 2 ou 3 du I de l’article 278 sexies.

Article 29

I.- Le deuxième alinéa de l’article 1384 A du code général des impôts est complété par une phrase ainsi rédigée :

« La condition de financement s’apprécie en tenant compte des prêts consentis au titre de la participation des employeurs à l’effort de construction, pour un organisme dont l’un des objets est de contribuer au logement des personnes défavorisées, qui est agréé à cette fin par le préfet, et qui bénéficie d’une subvention pour la construction de logements locatifs aidés faisant l’objet d’une convention ouvrant droit à l’aide personnalisée au logement. »

Article 29

I.- (Sans modification)

Toutefois, la durée de l’exonération est ramenée à dix ans pour les logements en accession à la propriété pour la réalisation desquels aucune demande de prêt n’a été déposée avant le 31 décembre 1983.

   

Cette exonération ne s’applique pas aux logements financés au moyen de l’avance remboursable ne portant pas intérêt prévue par l’article R. 317-1 du code de la construction et de l’habitation.

   

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II.- Les dispositions du I s’appliquent aux constructions achevées à compter du 25 mars 1998.

II.- (Sans modification)

 

III.- Il est inséré dans le code général des impôts un article 1384 C ainsi rédigé :

III.- (Alinéa sans modification)

 

« Art. 1384 C.– Les logements acquis, en vue de leur location, avec le concours financier de l’Etat, en application des 3° et 5° de l’article L. 351-2 du code de la construction et de l’habitation, sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans à compter de l’année qui suit celle de leur acquisition.

« Art. 1384 C.– ...

...

l’habitation ainsi que les logements faisant l’objet d’un bail à réhabilitation dans les conditions prévues par les articles L. 252-1 à L. 252-4 du même code, sont exonérés... ...

acquisition ou de leur prise à bail.

   

A. Les pertes de recettes pour les collectivités territoriales résultant des dipositions précédentes sont compensées par la majoration, à due concurrence, de la dotation globale de fonctionnement.

   

B. Les dépenses pour l’Etat résultant de l’application des dispositions du A. sont compensées par le relèvement, à due concurrence, des droits de consommation prévus par les articles 575 et 575 A du code général des impôts.

(amendement n° 117)

   

L’exonération prévue à l’alinéa précédent s’applique également aux logements acquis dans les conditions prévues au 4° de l’article L. 351-2 du code de la construction et de l’habitation, par des unions d’économie sociale, des associations ou des organismes à but non lucratif en vue de leur location à des personnes défavorisées au sens de l’article premier de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement.

   

A. Les pertes de recettes pour les collectivités territoriales résultant des dipositions précédentes sont compensées par la majoration, à due concurrence, de la dotation globale de fonctionnement.

   

B. Les dépenses pour l’Etat résultant de l’application des dispositions du A. sont compensées par le relèvement, à due concurrence, des droits de consommation prévus par les articles 575 et 575 A du code général des impôts.

(amendement n° 118)

 

« Les obligations déclaratives à la charge des personnes et organismes entrant dans le champ d’application du premier alinéa sont fixées par décret. »

(Alinéa sans modification)

 

IV.- Les dispositions du III s’appliquent aux logements acquis à compter du 1er janvier 1998.

IV.- Les dispositions...

...acquis ou pris à bail à compter du 1er janvier 1998.

(amendement n° 119)

 

V.– Les dispositions des articles 1384 B, 1586 B et 1599 ter E du code général des impôts ne sont plus applicables aux acquisitions de loge- ments mentionnées à l’article 1384 C du même code réalisées à compter du 1er janvier 1998.

V.– (Sans modification)

Article 30

Article 30

Article 30

 

Il est inséré dans le code général des impôts un article 232 ainsi rédigé :

(Sans modification)

 

« Art. 232.- I.– Il est institué, à compter du 1er janvier 1999, une taxe annuelle sur les logements vacants dans les communes appartenant à des zones d'urbanisation continue de plus de deux cents mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements, au détriment des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées, qui se concré- tise par le nombre élevé de demandeurs de logement par rapport au parc locatif et la proportion anormalement élevée de logements vacants par rapport au parc immobilier existant. Un décret fixe la liste des communes où la taxe est instituée.

 
 

« II.– La taxe est due pour chaque logement vacant depuis au moins deux années consécutives, au 1er janvier de l’année d’imposition, à l’exception des logements détenus par les organismes d’habitation à loyer modéré et les sociétés d’économie mixte et destinés à être attribués sous condition de ressources.

 
 

« III.– La taxe est acquittée par le propriétaire, l’usufruitier, le preneur à bail à construction ou à réhabilitation ou l’emphytéote qui dispose du logement depuis le début de la période de vacance mentionnée au II.

 
 

« IV.– L’assiette de la taxe est constituée par la valeur locative du logement mentionnée à l’article 1409. Son taux est fixé à 10 % la première année d’imposition, 12,5 % la deuxième année et 15 % à compter de la troisième année.

 
 

« V.– Pour l’application de la taxe, n’est pas considéré comme vacant un logement dont la durée d’occupation est supérieure à trente jours consécutifs au cours de chacune des deux années de la période de référence définie au II.

 
 

« VI.– La taxe n'est pas due en cas de vacance indépendante de la volonté du contribuable.

 
 

« VII.– Le contrôle, le recou- vrement, le contentieux, les garanties et les sanctions de la taxe sont régis comme en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties.

 
 

« VIII.– Le produit net de la taxe est versé à l’agence nationale pour l’amélioration de l’habitat. »

 
 

Article 31

Article 31

 

I.– L'intitulé du titre IV du livre VI du code de la construction et de l'habitation est remplacé par l'intitulé suivant : «Mise en oeuvre du droit au logement par la réquisition».

I.– (Sans modification)

 

II.– Au sein de ce titre, le chapitre unique devient le chapitre Ier, intitulé «Réquisition», et comprend les articles L. 641-1 à L. 641-14.

II.– (Sans modification)

 

III.– Il est créé dans ce même titre un chapitre II ainsi rédigé :

III.– (Sans modification)

 

CHAPITRE II

CHAPITRE II

 

Réquisition avec attributaire

Réquisition avec attributaire

 

Section I

Section I

 

Principes généraux

Principes généraux

 

« Art. L. 642-1.– Afin de garan-tir le droit au logement, le préfet peut réquisitionner des locaux sur lesquels une personne morale est titulaire d'un droit réel conférant l'usage de ces locaux et qui sont vacants depuis plus de dix-huit mois, dans les communes où existent d'importants déséquilibres entre l'offre et la demande de logement au détriment de personnes à revenus modestes et de personnes défavorisées.

« Art. L. 642-1.– (Sans modification)

 

« La réquisition donne la jouissance des locaux à un attributaire, à charge pour lui de les donner à bail à des personnes bénéficiaires visées à l'article L.642-4.

 
 

« Elle ouvre le droit pour l'attributaire de réaliser des travaux de mise aux normes minimales de confort et d'habitabilité. L'attributaire en informe le titulaire du droit d'usage.

 
 

« Art. L. 642-2.– L'attributaire de la réquisition peut être :

« Art. L. 642-2.– (Sans modi-fication)

 

« 1° L'Etat ;

 
 

« 2° Une collectivité territoriale ;

 
 

« 3° Un organisme d'habitations à loyer modéré ;

 
 

« 4° Une société d'économie mixte dont l'objet est de construire ou de donner à bail des logements ;

 
 

« 5° Un organisme agréé à cette fin par l'Etat

 
 

« Art. L. 642-3.– Les rapports entre l'Etat et les attributaires mentionnés aux 2° à 5° de l'article L. 642-2 sont régis par une convention.

« Art. L. 642-3.– (Sans modi-fication)

 

« Art. L. 642-4.– Les locaux sont donnés à bail aux personnes justifiant de ressources inférieures à un plafond fixé par décret, et désignées par le préfet en raison de leurs mauvaises conditions de logement.

« Art. L. 642-4.– (Sans modi-fication)

 

« Art. L. 642-5.– La durée de la réquisition est d'un an au moins et de six ans au plus. Toutefois, si l'importance des travaux de mise aux normes minimales de confort et d'habitabilité le justifie, elle peut être fixée pour une durée supérieure, dans la limite de douze ans.

« Art. L. 642-5.– (Sans modi-fication)

 

« Art. L. 642-6.– Le titulaire du droit d'usage sur les locaux réquisition-nés peut exercer un droit de reprise après neuf ans à compter de la prise d'effet de l'arrêté de réquisition, dans les conditions prévues par l'article L. 642-18.

« Art. L. 642-6.– (Sans modi-fication)

 

Section II

Section II

 

Procédure

Procédure

 

Art. L. 642-7.– Le préfet peut commissionner des agents assermentés afin de l'assister dans la procédure de réquisition. Ceux-ci peuvent :

« Art. L. 642-7.– (Sans modi-fication)

 

« 1° Consulter les fichiers des organismes chargés de la distribution de l’eau, du gaz, de l’électricité, du téléphone, ainsi que les fichiers tenus par les professionnels de l’immobilier, en vue de prendre connaissance des informations strictement nécessaires à la recherche des locaux vacants, à la détermination de la durée de la vacance et à l’identification du titulaire du droit d’usage sur les locaux ; les agents sont tenus au secret quant aux informations qui leur sont communiquées ;

 
 

« 2° Visiter, accompagné le cas échéant d’experts, les locaux susceptibles d’être réquisitionnés ; le titulaire du droit d'usage donne son accord pour cette visite ; à défaut, celle-ci ne peut avoir lieu que sur autorisation du juge judiciaire.

 
 

« Art. L. 642-8.– Les services fiscaux fournissent au préfet les informations nominatives dont ils disposent sur la vacance.

« Art. L. 642-8.– (Sans modi-fication)

 

« Art. L. 642-9.–  Après avoir sollicité l'avis du maire, le préfet notifie au titulaire du droit d'usage des locaux son intention de procéder à une réquisition.

« Art. L. 642-9.– (Sans modi-fication)

 

« La notification indique les motifs et la durée de la réquisition envisagée.

 
 

« Art. L. 642-10.– Dans un délai de deux mois à compter de la notification, le titulaire du droit d'usage sur les locaux peut faire connaître au préfet :

« Art. L. 642-10.– (Sans modi-fication)

 

« 1° Son accord ou son opposi-tion ;

 
 

« 2° Son intention de mettre fin à la vacance dans un délai de trois mois au plus à compter de la notification ;

 
 

« 3° Son engagement d'effectuer les travaux nécessaires pour mettre fin lui même à la vacance ; dans ce cas, un échéancier est soumis à l'approbation du préfet.

 
 

« Art. L. 642-11.– A compter de la réponse du titulaire du droit d'usage ou à l'issue du délai de deux mois et au plus tard quatre mois à compter de la notification de l'intention de réquisitionner, le préfet notifie au titulaire du droit d'usage sa décision, qui peut prendre l'une des formes suivantes :

« Art. L. 642-11.– (Sans modi-fication)

 

« 1° Arrêté de réquisition motivé ;

 
 

« 2° Accord sur l'échéancier prévu au 3° de l’article L. 642-10 ;

 
 

« 3° Abandon de la procédure.

 
 

« Art. L. 642-12.– Le titulaire du droit d'usage qui s'est engagé à mettre fin à la vacance justifie de l’exécution de son engagement sur la demande du préfet.

« Art. L. 642-12.– (Sans modi-fication)

 

« En l'absence de justification utile, le préfet peut notifier l'arrêté de réquisition.

 
 

« Art. L. 642-13.– A défaut d’a-dresse connue du titulaire du droit d’usage ou à défaut de retour dans les dix jours de l’accusé de réception de la notification, les notifications prévues à l’article L. 642-9 et au 1° de l’article L. 642-11 sont affichées à la porte des locaux ; dans ce cas, l’affichage vaut notification. A compter de la notifica-tion de l’arrêté de réquisition, le préfet peut requérir la force publique pour entrer dans les lieux.

« Art. L. 642-13.– (Sans modi-fication)

 

Section III

Section III

 

Relations entre le titulaire du droit d'usage des locaux et l'attributaire de la réquisition

Relations entre le titulaire du droit d'usage des locaux et l'attributaire de la réquisition

 

« Art. L. 642-14.– Sous réserve des dispositions du présent chapitre, les sections 1 et 2 du chapitre II du titre VIII du livre III du code civil relatif au louage de choses sont applicables aux relations entre le titulaire du droit d'usage des locaux et l'attributaire.

« Art. L. 642-14.– (Sans modi-fication)

 

« Art. L. 642-15.– A compter de la prise de possession, l'attributaire verse mensuellement une indemnité au titulaire du droit d'usage.

« Art. L. 642-15.– (Sans modi-fication)

 

« Cette indemnité est égale au loyer défini à l'article L. 642-22, déduction faite de l'amortissement du montant des travaux nécessaires et payés par lui pour satisfaire aux normes minimales de confort et d'habitabilité, et des frais de gestion des locaux.

 
 

« Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions de cet amortissement et du calcul des frais de gestion.

 
 

« Art. L. 642-16.– Le juge ju-diciaire fixe, le cas échéant, l’indemni-sation par l’Etat du préjudice matériel, direct et certain, causé par la mise en oeuvre de la réquisition.

« Art. L. 642-16.– (Sans modi-fication)

 

« Art. L. 642-17.– La transmis- sion des locaux, à titre onéreux ou gratuit, n’affecte pas la réquisition.

« Art. L. 642-17.– (Sans modi-fication)

 

« Art. L. 642-18.– Le titulaire du droit d'usage peut exercer le droit de reprise prévu à l'article L. 642-6 à condition d'avoir :

« Art. L. 642-18.– (Sans modi-fication)

 

« 1° Adressé à l'attributaire un préavis d'un an ;

 
 

« 2° Indemnisé celui-ci, trois mois avant l'expiration du délai de préavis, du montant des travaux non amortis.

 
 

« Art. L. 642-19.– Le juge ju-diciaire connaît du contentieux des relations entre le titulaire du droit d’usage des locaux et l’attributaire de la réquisition.

« Art. L. 642-19.– (Sans modi-fication)

 

« Art. L. 642-20.– Les conditions d’application des sections I, II et III du présent chapitre sont fixées par décret en Conseil d’État.

« Art. L. 642-20.– (Sans modi-fication)

 

Section IV

Section IV

 

Relations entre l’attributaire et le bénéficiaire

Relations entre l’attributaire et le bénéficiaire

 

Art. L. 642-21.– Le bail, conclu entre l'attributaire et le bénéficiaire, est régi par la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, sous réserve des dispositions de la présente section.

« Art. L. 642-21.– (Sans modi-fication)

 

« Art. L. 642-22.– Le loyer est déterminé en fonction du prix de base au mètre carré de surface habitable, fixé par décret.

« Art. L. 642-22.– (Sans modi-fication)

 

« Il est révisé chaque année en fonction de la variation moyenne de l'indice du coût de la construction et des indices des trois trimestres qui précèdent.

 
 

« Il est payé mensuellement à terme échu.

 
 

« Art. L. 642-23.– Le contrat est conclu pour une durée d'un an, ou pour la durée restant à courir de la réquisition, si celle-ci est inférieure à un an.

« Art. L. 642-23.– Le contrat...

...

un an. Ce contrat de location ne comporte aucun dépôt de garantie ni caution simple ou solidaire.

(amendement n° 120)

 

« Trois mois avant l'expiration de cette durée, le préfet peut proposer au bénéficiaire un autre logement correspondant à ses besoins et à ses possibilités. Le bénéficiaire qui n'accepte pas l'offre de relogement est déchu de tout titre d'occupation au terme du contrat prévu à l’alinéa précédent.

« Trois mois...

...

précédent sauf pour motif légitime et sérieux.

(amendement n° 121)

 

« A défaut d'offre de relogement, le bail est reconduit pour une durée d'un an, ou pour la durée de la réquisition restant à courir, si celle-ci est inférieure à un an.

(Alinéa sans modification)

 

« Art. L. 642-24.– Le bénéfi-ciaire peut donner congé à tout moment, avec un délai de préavis d'un mois.

« Art. L. 642-24.– (Sans modi-fication)

 

« Art. L. 642-25.– Le bénéfi-ciaire ne peut céder le contrat de location, ni sous-louer le logement.

« Art. L. 642-25.– (Sans modi-fication)

 

« Art. L. 642-26.– Si le titulaire du droit d’usage n’a pas proposé au bénéficiaire un contrat de location au plus tard trois mois avant la fin de la réquisition, l'attributaire, ou sinon le préfet, est tenu de proposer au bénéficiaire qui remplit les conditions pour l'attribution d'un logement d'habitations à loyer modéré la location d'un logement correspondant à ses besoins et à ses possibilités.

« Art. L. 642-26.– (Alinéa sans modification)

 

« Le bénéficiaire qui n'a pas conclu de contrat de location ou accepté l'offre de relogement est déchu de tout titre d'occupation à l'expiration de la réquisition.

« Le bénéficiaire...

...de relogement sauf pour motif légitime et sérieux est déchu de ...

réquisition.

(amendement n° 122)

 

Section V

Section V

 

Dispositions pénales

Dispositions pénales

 

« Art. L. 642-27.- I.– Sont punis d'un an d'emprisonnement et de 100 000 francs d'amende :

« Art. L. 642-27.– (Sans modi-fication)

 

« 1° le fait de dissimuler, par des manoeuvres frauduleuses, la vacance de locaux ;

 
 

« 2° le fait de détruire, dégrader ou détériorer des locaux ayant fait l’objet d’une notification d’intention de réquisitionner, dans le but de faire obstacle à une réquisition avec attributaire.

 
 

« II.– Les personnes morales peuvent être déclarées pénalement responsables dans les conditions prévues par l'article 121-2 du code pénal.

 
 

« Elles encourent une peine d'amende, suivant les modalités prévues par l'article 131-38 de ce code.

 
 

« III.– Le tribunal peut égale-ment ordonner que les travaux de remise en état seront exécutés aux frais du condamné. »

 
 

Article 32

Article 32

 

I.- Dans l'intitulé du livre VIII du code de la sécurité sociale, les mots : « Aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées » sont remplacés par les mots : « Aide aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavori-sées ».

(Sans modification)

 

II.– L'intitulé du titre V du livre VIII du même code est remplacé par l'intitulé suivant :

 
 

« Aide aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées ».

 

Code de la sécurité sociale

   

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   
 

III.– L'article L. 851-1 du même code est ainsi modifié :

 
 

1° Le premier alinéa est remplacé par les dispositions suivantes :

 

Art. L. 851-1.– Les associations à but non lucratif dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées et qui ont conclu une convention avec l'Etat bénéficient d'une aide pour loger, à titre transitoire, des personnes défavorisées ; lorsque celles-ci sont étrangères, elles doivent justifier d’une résidence régulière en France.

« Les associations à but non lucratif dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées ainsi que les centres communaux ou inter-communaux d'action sociale, qui ont conclu une convention avec l'Etat, bénéficient d'une aide pour loger, à titre transitoire, des personnes défavorisées ; lorsque celles-ci sont étrangères, elles doivent justifier de la régularité de leur séjour en France » ;

 

La convention fixe chaque année le montant de l’aide attribuée à l’association qui est déterminé de manière forfaitaire par référence, d’une part, au plafond de loyer retenu pour le calcul de l’allocation de logement définie respectivement par les livres V, VII et VIII du présent code et, d’autre part, aux capacités réelles et prévisionnelles d’hébergement offertes par l’association.

2° Au deuxième alinéa, le mot : « association » est remplacé par le mot : « organisme ».

 

Pour le calcul de l’aide instituée par le présent article, ne sont pas prises en compte les personnes bénéficiant de l’aide sociale prévue à l’article 185 du code de la famille et de l’aide sociale et les personnes hébergées titulaires des aides prévues aux articles L. 351-1 du code de la construction et de l’habitation et L. 542-1, L. 755-21 et L. 831-1 du présent code.

   

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   

Texte en vigueur

___

Texte du projet de loi

___

Propositions de la Commission

___

 

Section 3

Section 3

 

Régime des attributions de logements locatifs sociaux

Régime des attributions de logements locatifs sociaux

   

Article additionnel

   

Dans l’avant-dernier alinéa de l’article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation après les mots : « personnes défavorisées », sont insérés les mots : « , des chartes intercommunales du logement définies à l’article L. 441-1-5».

(amendement n° 123)

   

Article additionnel

   

Dans le premier alinéa de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation les mots : « dont la population est au moins égale à 3 500 habitants, » sont supprimés.

(amendement n° 124)

   

Article additionnel

   

L’article L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation est ainsi modifié :

I.- Le quatrième alinéa (1°) est remplacé par les dispositions suivantes : « 1° Les logements locatifs sociaux au sens du 3° de l’article L. 351-2. ».

II.- Le septième et le neuvième alinéas sont supprimés.

(amendement n° 125)

   

Article additionnel

   

Il est inséré au début du chapitre unique du titre premier du livre quatrième du code de la construction et de l’habitation un article L 411 ainsi rédigé : « Art. L. 411.- La construction, l’aménagement, l’attribution et la gestion des logements locatifs sociaux visent à améliorer les conditions d’habitat des personnes de ressources modestes ou défavorisées. Ces opérations participent à la mise en oeuvre du droit au logement et contribuent à la nécessaire mixité sociale des villes et des quartiers. »

(amendement n° 126)

 

Article 33

Article 33

 

I.– A la section première du chapitre premier du titre IV du livre IV du code de la construction et de l’habitation, les articles L. 441-1 à L. 441-2-1 sont remplacés par les articles L. 441 à L. 441-2-5 ainsi rédigés :

I.– (Alinéa sans modification)

 

« Art. L. 441.– L’attribution des logements locatifs sociaux participe à la mise en oeuvre du droit au logement, afin de satisfaire les besoins des personnes de ressources modestes et des personnes défavorisées.

« Art. L. 441.– (Alinéa sans modification)

 

« L'attribution des logements locatifs sociaux doit notamment prendre en compte la diversité de la demande constatée localement ; elle doit favoriser l’égalité des chances des demandeurs et la mixité sociale des villes et des quartiers.

(Alinéa sans modification)

 

« Les collectivités territoriales concourent, en fonction de leurs compétences, à la réalisation des objectifs mentionnés aux alinéas précédents, notamment dans le cadre de conférences et chartes intercom-munales.

(Alinéa sans modification)

   

Les bailleurs sociaux attribuent les logements locatifs sociaux dans le cadre des dispositions de la présente section.

(amendement n° 127)

 

« L'Etat veille au respect des règles d'attribution de logements sociaux.

(Alinéa sans modification)

Art. L. 441-1.– (alinéas 1 à 3) Les logements construits, améliorés ou acquis et améliorés avec le concours financier de l’État ou ouvrant droit à l’aide personnalisée au logement et appartenant aux organismes d’habitations à loyer modéré ou gérés par ceux-ci sont attribués par ces organismes dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État. Pour l’attribution des logements, ce décret prévoit qu’il est tenu compte notamment de la composition, du niveau de ressources, et des conditions de logement actuelles du ménage, de l’éloignement des lieux de travail et de la proximité des équipements répondant aux besoins des demandeurs. Il fixe des critères généraux de priorité pour l’attribution des logements, notamment au profit des personnes mal logées ou défavorisées. Il fixe également les conditions dans lesquelles le maire de la commune d’implantation des logements est consulté sur les principes régissant ces attributions et sur le résultat de leur application.

« Art. L. 441-1.– Le décret en Conseil d’Etat prévu à l'article L.441-2-5 détermine les conditions dans lesquelles les logements construits, améliorés ou acquis et améliorés avec le concours financier de l’Etat ou ouvrant droit à l’aide personnalisée au logement et appartenant aux organismes d’habitations à loyer modéré ou gérés par ceux-ci sont attribués par ces organismes. Pour l’attribution des logements, ce décret prévoit qu’il est tenu compte notamment de la composition, du niveau de ressources et des conditions de logement actuelles du ménage, de l’éloignement des lieux de travail et de la proximité des équipements répondant aux besoins des demandeurs. Il fixe des critères généraux de priorité pour l’attribution des logements, notamment au profit de personnes mal logées, défavorisées ou rencontrant des difficultés particulières de logement pour des raisons d'ordre financier ou tenant à leurs conditions d’existence. Il fixe également les conditions dans lesquelles le maire de la commune d’implantation des logements est consulté sur les principes régissant ces attributions et sur le résultat de leur application.

« Art. L. 441-1.– Le décret...

...

organismes. Pour l’attribution...

...de ressources indépendamment de tout critère d’activité professionnelle et des conditions...

...leur application.

(amendement n° 128)

Le décret mentionné à l’alinéa précédent fixe également les limites et conditions dans lesquelles les organismes d’habitations à loyer modéré peuvent, en contrepartie d’un apport de terrain, d’un financement ou d’une garantie financière, contracter des obligations de réservation pour les logements mentionnés à l’alinéa précédent, lors d’une mise en location initiale ou ultérieure. Lorsque ces conventions de réservation ne respectent pas les limites prévues au présent alinéa, elles sont nulles de plein droit.

« Le décret mentionné à l’alinéa précédent fixe également les limites et conditions dans lesquelles les organis-mes d’habitations à loyer modéré peuvent, en contrepartie d’un apport de terrain, d’un financement ou d’une garantie financière, contracter des obligations de réservation pour les logements mentionnés à l’alinéa précédent, lors d’une mise en location initiale ou ultérieure. Lorsque ces conventions de réservation ne respectent pas les limites prévues au présent alinéa, elles sont nulles de plein droit.

(Alinéa sans modification)

Il détermine également les limites et conditions de réservation des logements par le représentant de l’État dans le département au profit des personnes prioritaires, notamment mal logées ou défavorisées.

« Il détermine également les limites et conditions de réservation des logements par le préfet au profit des personnes prioritaires, notamment mal logées ou défavorisées.

(Alinéa sans modification)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   

Art. L. 441-2.– (alinéas 1, 2 et 7) Les conditions d’application des règles prévues à l’article L. 441-1, notamment les critères de priorité pour l’attribution des logements et les conditions de leur réservation au profit des personnes prioritaires, ainsi que les modalités de l’information du représentant de l’État prévue au cinquième alinéa du présent article, sont, pour chaque département, précisées par un règlement établi par le représentant de l’État après avis du conseil départemental de l’habitat. Ce règlement tient compte des programmes locaux de l’habitat, communiqués au conseil départemental de l’habitat, ainsi que des besoins évalués par le plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées prévu à l’article 2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.

« Art. L. 441-1-1.– Les condi-tions d’application des règles prévues à l’article L. 441-1, notamment les critères de priorité pour l’attribution des logements et les conditions de leur réservation au profit des personnes prioritaires, ainsi que les modalités de l’information du préfet, des maires et des conférences intercommunales du logement prévues à l’article L. 441-1-4 sont, pour chaque département, préci-sées en tenant compte, le cas échéant, des caractéristiques des diverses parties de celui-ci, par un règlement établi par le préfet après avis du conseil départemental de l’habitat.

« Art. L. 441-1-1.– .– Les condi-tions...

...en tenant compte de la mixité des villes et des quartiers ainsi que, le cas échéant...

... l’habitat.

(amendement n° 129)

 

« Ce règlement tient compte des programmes locaux de l’habitat, com-muniqués au conseil départemental de l’habitat, des besoins évalués par le plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées prévu à l’article 2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990, des accords collectifs départementaux prévus à l’article L. 441-1-2 et, le cas échéant, des chartes intercommunales prévues à l’article L. 441-1-5.

(Alinéa sans modification)

Lorsque la situation du logement social d’un secteur géographique le nécessite, des protocoles d’occupation du patrimoine social sont conclus, à l’initiative d’au moins deux des partenaires, par le représentant de l’État dans le département, des collectivités territoriales et des organismes d’habitations à loyer modéré. Peuvent être associés à ces protocoles les autres organismes bénéficiaires de réservations dans le patrimoine concerné.

   

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   

En cas d’inobservation de ces règles par un organisme, après épuisement des voies de conciliation et mise en demeure, le représentant de l’État dans le département peut, pour une durée qui ne peut excéder un an, désigner un délégué spécial chargé de prononcer les attributions de logements au nom et pour le compte de l’organisme, dans le respect des règles et des conventions régulièrement signées.

« En cas d’inobservation par un organisme des règles fixées par le règlement départemental et après mise en demeure, le préfet peut, pour une durée qui ne peut excéder un an, désigner un délégué spécial chargé de prononcer les attributions de logements au nom et pour le compte de l’organisme, dans le respect des règles et des conventions régulièrement signées.

(Alinéa sans modification)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

   
 

« Art. L. 441-1-2.– Des accords nationaux sont conclus entre l’Etat et les organisations nationales représen-tatives des organismes gestionnaires de logements sociaux dans le respect des principes définis à l’article L. 441.

« Art. L. 441-1-2.– Des accords nationaux conclus entre l’Etat et les organisations nationales représentatives des organismes gestionnaires de logements sociaux et des accords départementaux passés entre l’Etat et lesdits organismes précisent les modalités de mise en œuvre des principes définis à l’article L. 441.

(amendement n° 130)

 

« Dans chaque département, le préfet conclut, tous les trois ans, après consultation des conférences intercom-munales prévues à l’article L. 441-1-5 et du conseil départemental de l’habitat, un accord collectif avec les organismes disposant d’un patrimoine locatif social dans le département. Cet accord définit pour chaque organisme un engagement annuel quantifié d’attribution de logements aux personnes cumulant des difficultés économiques et sociales et visées dans le plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées en application de l’article 2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990. Cet engagement doit respecter la mixité sociale des villes et des quartiers. Il tient compte des capacités d'accueil des différents organismes, par secteur géographique.

« Dans chaque...

...l’article L. 441-1-4 et du ...

(amendement n° 131)

...

dévaforisées au sens de l’article 4 de la loi...

...

géographique.

(amendement n° 132)

 

« Il est précisé et complété par les dispositions des chartes prévues à l’article L. 441-1-5. Il organise les moyens d'accompagnement et les dispositions nécessaires à la mise en œuvre des objectifs ainsi définis.

(Alinéa sans modification)

 

« Il définit des délais d'attente manifestement anormaux au regard des circonstances locales, au-delà desquels les demandes font l'objet d'un examen prioritaire, ainsi que les conditions de cet examen. A défaut, ces délais sont définis par arrêté du préfet.

(Alinéa sans modification)

 

« Il tient compte des dispositions des protocoles d’occupation du patri-moine social, en vigueur à la date de publication de la loi d'orientation n° 98-.... du ...., dans les conditions prévues à l’article 34 de cette loi.

(Alinéa sans modification)

 

« Art. L. 441-1-3.– Lorsqu’au terme d’un délai de six mois après qu’il lui a été proposé par le préfet, un organisme refuse de signer l’accord départemental, le préfet désigne à l'organisme des personnes prioritaires et fixe le délai dans lequel celui-ci est tenu de les loger. Ces attributions s’imputent sur ses droits à réservation. Elles sont prononcées en tenant compte de l’état de l’occupation du patrimoine de l’organisme au regard de la nécessaire diversité de la composition sociale de chaque quartier et de chaque commune, après consultation des maires des communes intéressées, jusqu’à la signature de l’accord départemental.

« Art. L. 441-1-3.– (Alinéa sans modification)

 

« Si un organisme refuse d’honorer l’engagement qu’il a pris dans le cadre d’un tel accord, le préfet procède à un nombre d'attributions équivalent au nombre de logements restant à attribuer en priorité aux personnes défavorisées en vertu de cet accord, après consultation des maires des communes intéressées.

(Alinéa sans modification)

 

« Si l’organisme fait obstacle à la mise en oeuvre des dispositions précédentes, notamment en ne mettant pas le préfet en mesure d’identifier des logements relevant de ses droits à réservation, ce dernier, après mise en demeure, désigne, pour une durée d’un an, un délégué spécial chargé de prononcer les attributions de logements au nom et pour le compte de l’organisme, après consultation des maires des communes concernées, dans le respect des conventions de réservation de logements régulièrement signées.

« Si l’organisme...

...ce dernier, après tentative de conciliation suivie au besoin d’une mise en demeure...

...

signées.

(amendement n° 133)

 

« Art. L. 441-1-4.– Le préfet, après consultation de la commission départementale de la coopération intercommunale et du conseil départemental de l'habitat, délimite des bassins d'habitat.

« Art. L. 441-1-4.– Lorsque la situation du logement le justifie au regard des objectifs de mixité sociale et d’accueil des personnes défavorisées, le préfet,...

...d’habitat. Il tient compte pour cette délimitation des structures de coopération intercommunale compéten-tes en matière d’urbanisme et de logement créées en application des dispositions de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales, des périmètres des programmes locaux de l’habitat institués en application des articles L. 302-1 et suivants du présent code, lorsque ces derniers ont un caractère intercommunal et, le cas échéant, des bassins d’habitat délimités par le plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées en application des dispositions de l’article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 relative à la mise en oeuvre du droit au logement.

(amendements nos 134 et 135)

 

« Ceux-ci sont constitués par le territoire de plusieurs communes contiguës dont l'une au moins com- prend une ou plusieurs zones urbaines sensibles, définies au 3 de l’article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, ou a plus de 5 000 habitants et comporte un parc de logements locatifs sociaux, tels que définis au deuxième du III de l'article L. 2334-17 du code général des collectivités territoriales, représentant plus de 35 pour cent des résidences principales.

« Ceux-ci...

...

définis au sixième alinéa de l’article...

(amendement n° 136)

...

principales. Ils peuvent également être constitués, à la demande de la majorité des maires concernés, par le territoire des communes agglomérées sur lequel existent d’importants déséquilibres de peuplement.

(amendement n° 137)

 

« Les communes situées dans un bassin d’habitat ainsi délimité doivent créer une conférence intercommunale du logement dans un délai d’un an à compter de la publication de la loi d'orientation n° 98-  ..... du ..... relative à la lutte contre les exclusions.

(Alinéa sans modification)

 

« Lorsque le bassin d'habitat regroupe des communes situées dans des départements différents, sa délimi-tation est faite par les préfets concernés, après consultation des commissions départementales de la coopération inter-communale et des conseils départe-mentaux de l'habitat. Toutefois, dans la région Ile-de-France, la délimitation des bassins d'habitat regroupant des communes situées dans des départe-ments différents relève de la compé-tence du préfet de région après avis des commissions et conseils susmentionnés ainsi que de la conférence régionale mentionnée à l'article L. 441-1-6.

(Alinéa sans modification)

 

« Lorsque les conditions prévues au premier alinéa du présent article ne sont pas remplies, des conférences intercommunales peuvent néanmoins être instituées à la demande de ces communes.

Alinéa supprimé.

(amendement n° 138)

 

« Après délimitation d'un bassin d'habitat, le ou les préfets compétents réunissent les maires des communes concernées afin qu'ils créent la confé-rence intercommunale du logement.

(Alinéa sans modification)

 

« La conférence du logement rassemble, outre les maires des commu-nes et le ou les préfets concern&eac