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Document mis en distribution le 3 juin 1998  N° 935 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 mai 1998. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1) SUR LES PROJETS DE LOI, ADOPTÉS PAR LE SÉNAT : - autorisant la ratification du protocole au Traité de l'Atlantique Nord sur l'accession de la République de Hongrie, - autorisant la ratification du protocole au Traité de l'Atlantique Nord sur l'accession de la République de Pologne, - autorisant la ratification du protocole au Traité de l'Atlantique Nord sur l'accession de la République tchèque, PAR M. ANDRÉ BOREL, Député —— (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : Sénat : 384, 385, 386, 430 et T.A. 133, 134 et 135 (1997-1998) Assemblée nationale : 913, 912 et 922 Traités et conventions La Commission des Affaires étrangères est composée de : M. Jack Lang, président ; MM. Alain Bocquet, Jean-Bernard Raimond, Roger-Gérard Schwartzenberg, vice-présidents ; M. Roland Blum, Mme Laurence Dumont, M. René Rouquet, secrétaires ; Mme Michèle Alliot-Marie, M. René André, Mmes Marie-Hélène Aubert, Martine Aurillac, MM. Edouard Balladur, Raymond Barre, Dominique Baudis, Henri Bertholet, Jean-Louis Bianco, André Billardon, Jacques Blanc, André Borel, Bernard Bosson, Pierre Brana, Jean-Christophe Cambadélis, Mme Monique Collange, MM. Yves Dauge, Jean-Claude Decagny, Patrick Delnatte, Jean-Marie Demange, Xavier Deniau, Jacques Desallangre, Paul Dhaille, Jean-Paul Dupré, Charles Ehrmann, Jean Espilondo, Jean-Michel Ferrand, Georges Frêche, Jean-Yves Gateaud, Jean Gaubert, Valéry Giscard d'Estaing, Jacques Godfrain, Pierre Goldberg, François Guillaume, Jean-Jacques Guillet, Robert Hue, Mme Bernadette Isaac-Sibille, MM. Didier Julia, Alain Juppé, André Labarrère, Gilbert Le Bris, Jean-Yves Le Déaut, Michel Lefait, Jean-Claude Lefort, François Léotard, François Loncle, Bernard Madrelle, René Mangin, Jean-Paul Mariot, Gilbert Maurer, Charles Millon, Mme Louise Moreau, MM. Jacques Myard, Dominique Paillé, Mme Françoise de Panafieu, MM. Etienne Pinte, Marc Reymann, Jean Rigal, Mme Yvette Roudy, MM. Henri Sicre, Mme Christiane Taubira-Delannon, MM. Michel Terrot, Joseph Tyrode, Michel Vauzelle, Philippe de Villiers, Aloyse Warhouver. SOMMAIRE ___ INTRODUCTION 5 I - LES CONSÉQUENCES DIRECTES DE L'ÉLARGISSEMENT 9 A - LES AVANTAGES POUR LES ETATS INVITÉS 9 B - LES CONSÉQUENCES POUR L'OTAN 12 II - LE CADRE POLITIQUE DE L'ELARGISSEMENT 15 A - LES RELATIONS OTAN-RUSSIE 15 B - LES AUTRES CANDIDATS 16 CONCLUSION 19 ANNEXE : TRAITE DE L'ATLANTIQUE NORD (4 AVRIL 1949) 21 EXAMEN EN COMMISSION 27 Mesdames, Messieurs, Les trois projets de loi qui nous sont soumis ont pour objet d'autoriser la ratification de trois protocoles au traité de l'Atlantique Nord qui permettront l'accession de la Hongrie, de la Pologne et de la République tchèque à l'Alliance atlantique. Ces trois protocoles se présentent sous la forme de trois textes identiques et sommaires, constitués d'un préambule et de trois articles chacun. Le préambule considère que l'accession du candidat permettra d'augmenter la sécurité de la région de l'Atlantique Nord. Dans le vocabulaire de l'Alliance, cette région est en fait la zone euro-atlantique, c'est-à-dire l'Europe au sens large. Selon l'article premier, dès l'entrée en vigueur du protocole, le secrétaire général de l'OTAN invitera le candidat à adhérer au traité de l'Atlantique Nord et l'adhésion de l'Etat invité sera effective à la date du dépôt de son instrument d'accession. L'article 2 dispose que le protocole entrera en vigueur lorsque les Alliés auront notifié leur approbation aux Etats-Unis, Etat dépositaire du traité de 1949. L'article 3 dispose que le protocole sera déposé aux archives du gouvernement des Etats-Unis. Cette procédure d'invitation est conforme aux articles 10 et 11 du Traité de l'Atlantique Nord qui figure en annexe de ce rapport. Cette simplicité illustre le caractère éminemment politique de la question qui nous est posée. L'élargissement de l'OTAN est une décision où les critères techniques n'ont joué pratiquement aucun rôle. De ce point de vue, il se distingue radicalement de l'élargissement de l’Union européenne. Cette décision a été prise officiellement au Sommet de l'Alliance atlantique qui s'est tenu à Madrid, le 8 juillet 1997. Elle a été possible du fait de l'évolution de la position des Etats-Unis, qui ont longtemps considéré que l'élargissement de l'OTAN n'était pas à l'ordre du jour. Les Etats-Unis ont modifié leur attitude à partir du milieu de l'année 1994. Le 2 décembre 1994, l'Alliance a créé un groupe d'études pour étudier les modalités de l'adhésion de nouveaux membres. Puis, l'Alliance a publié, en septembre 1995, une étude portant sur le "pourquoi" et le "comment" de l'élargissement. C'est au sommet de Madrid qu'un consensus s'est dégagé en faveur d'une adhésion rapide de la Hongrie, de la Pologne et de la République tchèque. L'objectif est que leur adhésion prenne effet pour le cinquantième anniversaire du Traité de l'Atlantique Nord, en avril 1999. Les négociations des protocoles ont été courtes. En novembre 1997, les trois candidats ont adressé à l'Alliance atlantique des lettres par lesquelles ils se bornaient à souscrire à quelques engagements : accepter l'acquis juridique et politique de l'Alliance, participer pleinement à ses activités politiques et militaires, ne pas bloquer de futurs élargissements et contribuer, selon une clé de répartition définie, aux dépenses communes. Ces protocoles ont été signés le 16 décembre 1997. A ce jour, six Etats ont ratifié ces protocoles : le Canada, le Danemark, la Norvège, l'Allemagne, les Etats-Unis et l'Italie. La ratification par les Etats-Unis revêt une importance particulière. En effet, si les trois candidats bénéficiaient d'un soutien particulier de la part du Congrès, l'élargissement de l'Alliance soulevait aussi de la part des parlementaires américains des questions de principe. Le Sénat a voté l'élargissement, le 30 avril 1998, à une confortable majorité : 80 voix pour, 19 contre et une abstention. Mais une opposition s'est exprimée allant de la gauche démocrate à l'aile conservatrice du parti républicain. Cette opposition a exprimé de fortes réticences quant à l'extension des engagements extérieurs des Etats-Unis en raison de son coût, des réactions possibles de la Russie et de la sensibilité isolationniste américaine. Les trois projets de loi qui nous sont soumis consistent à nous poser une question apparemment simple : voulons-nous que la Hongrie, la Pologne et la République tchèque adhèrent à l'OTAN ? Nous pourrions nous contenter de mesurer la portée symbolique de cette question. Il y a dix ans, elle n'était absolument pas d'actualité. Ces trois Etats appartenaient au pacte de Varsovie et les troupes soviétiques stationnaient sur leur sol, contribuant à faire peser une menace mortelle sur l'Europe occidentale. Il a fallu les bouleversements politiques des neuf dernières années pour que cette question vienne naturellement à l'esprit. L'Alliance Atlantique, forte de la solidarité politique qui unit ses seize membres et de son organisation (l'OTAN), a gagné la guerre froide. Elle exerce un attrait puissant sur les pays d'Europe centrale et orientale, notamment parce qu'elle a su forcer une issue à la crise en ex-Yougoslavie. Il est donc compréhensible que la fin de la guerre froide n'ait pas remis en cause son existence mais au contraire soit à l'origine de son renouveau. Nous pourrions nous satisfaire d'une réponse simple en approuvant sans aucune réserve ces trois adhésions et en saluant une entrée qui symbolise le retour à l'Europe de ces trois démocraties. Mais, en réalité, derrière cette simplicité, se cachent de nombreuses interrogations qui peuvent se résumer en une seule : pourquoi étendre une alliance militaire alors que la menace d'un affrontement majeur a disparu ? Depuis 1990, l'OTAN a fortement réduit ses effectifs et ses armements conventionnels et nucléaires. Les forces américaines stationnées en Europe sont passées de 300.000 à 100.000 hommes. Il serait désastreux que l'élargissement de l'OTAN remette en cause le climat de paix qui s'est instauré sur le continent en créant une nouvelle fracture. Aussi, nous devons examiner les conséquences directes de l'élargissement pour les candidats et pour l'Alliance mais également ses conséquences indirectes, c'est-à-dire le cadre politique dans lequel il s'inscrit. I - LES CONSÉQUENCES DIRECTES DE L'ÉLARGISSEMENT L'élargissement a pour premier objectif de conforter la sécurité et la stabilité des nouveaux membres et de renforcer l'Alliance atlantique. En réalité, si ces adhésions ont des avantages certains pour les Etats invités, les bénéfices qu'en retirera l'Alliance sont à beaucoup plus long terme. A - Les avantages pour les Etats invités La conséquence principale de l'adhésion est de permettre aux nouveaux membres de bénéficier de l'assistance prévue par l'article 5 du Traité de l'Atlantique Nord en cas d'attaque armée contre leur territoire. Cette garantie de sécurité est naturellement très importante même si, formellement, l'article 5 ne prévoit pas une assistance militaire automatique. Elle se trouve étendue aux trois Etats sans que la doctrine de défense collective de l'OTAN ait été changée ; c'est-à-dire que l'assistance militaire pourra prendre la forme d'une riposte nucléaire. Cependant, les Alliés ont opté pour une solution minimaliste s'agissant des implantations de l'OTAN. Les Alliés ont exclu que des armes nucléaires soient déployées sur le territoire des nouveaux membres. Il n'y aura pas non plus de quartier général de l'OTAN et l'installation des troupes permanentes sera réduite au minimum. Sur le plan militaire, l'élargissement se traduira surtout par une coopération plus intense et par une planification permettant le déploiement rapide des troupes de l'OTAN en cas d'agression. L'utilité stratégique de l'extension de la garantie de sécurité de l'OTAN a souvent été mise en doute. Les Etats concernés n'ont pas de frontières communes avec la Russie, à l'exception de la Pologne dont le territoire jouxte l'enclave russe de Kaliningrad. L'armée russe est en déflation d'effectifs et d'armements et la politique étrangère de la Russie ne peut être considérée comme agressive à l'égard de ces trois Etats. Depuis la chute du mur de Berlin, l'OTAN n'a plus d'adversaire désigné. Ainsi, à certains égards, l'extension de la défense collective peut paraître comme une initiative inutile sur le plan stratégique. Les nouveaux membres ne partagent pas cette analyse. Ils considèrent que la crise intérieure de la Russie fait planer une menace résiduelle sur leur sécurité. Par ailleurs, l'hostilité déclarée de la Russie à leur adhésion a achevé de les convaincre de l'opportunité de rejoindre l'Alliance. Ils ne pouvaient admettre que la Russie exerce une sorte de droit de veto sur un aspect essentiel de leur politique extérieure. Les nouveaux membres présentent les garanties qui permettent de penser qu'ils ne seront pas de "consommateurs de sécurité". Ils ont tous les trois réglé les contentieux historiques qui pouvaient les opposer à leurs voisins, membres de l'Alliance ou non. Le redressement de leur économie et l'enracinement de leur démocratie garantissent également contre tout retour en arrière ou contre toute dérive nationaliste. L'adhésion à l'Alliance, tout comme l'adhésion à l’Union européenne, devraient conforter ces évolutions. La deuxième conséquence de l'adhésion est qu'elle permettra à ces Etats d'entrer de plain-pied dans les instances de l'Alliance atlantique. Ils participeront ainsi aux instances civiles (Conseil de l'Atlantique Nord et ses conseils interministériels), comme aux instances militaires (Comité militaire et états-majors intégrés). Ni les Etats candidats, ni l'Alliance n'ont voulu crééer de statuts particuliers nouveaux, à l'image du statut qui est celui de la France. Ils participeront à toutes les activités de l'Alliance, en particulier à la structure militaire intégrée. Cette intégration aura une conséquence immédiate s'agissant de leur participation aux opérations de l'OTAN en ex-Yougoslavie. Aujourd'hui, ces Etats participent à la SFOR mais les décisions opérationnelles sont prises par le Conseil de l'Atlantique Nord et la planification est décidée par le Comité militaire. Leur adhésion les associera plus étroitement aux décisions. Enfin, l'adhésion leur permettra de bénéficier d'une aide à la modernisation de leurs forces armées. Depuis 1990, les trois armées concernées ont subi des réformes profondes. Les effectifs et les armements ont été fortement réduits et les structures de commandement ont été réorganisées dans le but de les rendre compatibles avec les normes de l'OTAN. L'armée hongroise compte aujourd'hui 43.826 militaires (156.000 en 1989) et est en mesure de mettre sur pied 150.000 hommes après mobilisation. Le nombre des appelés devrait continuer à décroître, du fait de la réduction du service national à neuf mois. A l'horizon 2005-2020, elle devrait compter entre 45.000 et 55.000 personnes et devrait être entièrement professionnalisée. L'armée polonaise a un effectif de 242.770 hommes (350.000 en 1989) et est en mesure de mettre sur pied 750.000 hommes après mobilisation. Les réductions devraient se poursuivre et aboutir à une armée de 180.000 hommes en 2002. Le service militaire pourrait passer de 18 à 12 mois en 1998 et la professionnalisation devrait concerner en priorité les forces d'intervention extérieure. En dépit de la crise qu'elle traverse, l'armée polonaise demeure l'une des plus opérationnelles et des plus crédibles parmi celles des pays de l'ex-pacte de Varsovie. Elle devrait rattraper une partie de l'important retard accumulé par rapport à ses homologues occidentaux. L'armée tchèque a un effectif de 58.343 militaires (105.000 hommes en 1993) et peut atteindre 230.000 hommes après mobilisation. La poursuite de la réduction devrait aboutir à une armée de 50.000 hommes à l'horizon 2000-2005, partiellement professionnalisée. Elle traverse aujourd'hui une crise profonde qui se traduit par une baisse dramatique de ses capacités opérationnelles. Si ces trois armées sont de puissance inégale, elles ont toutes un point commun : selon les normes de l'OTAN, 90% des matériels seront périmés en 2004 et 95% ne sont pas inter-opérables avec ceux de l'Alliance. La modernisation de ces forces constitue un enjeu important pour ces pays, qu'il s'agisse de leur sécurité, de leur capacité d'influence ou de leur situation intérieure, la crise militaire étant une dimension de la transition. Jusqu'en 1997, ces Etats ne la considéraient pas comme une priorité budgétaire urgente. Depuis, les budgets de la défense de ces trois pays ont mis fin à la baisse continue des crédits d'équipement. La part des crédits d'équipement dans le total des dépenses militaires reste néanmoins inférieure à 20%. Il serait préoccupant que l'adhésion à l'OTAN conduise ces pays à réduire leurs efforts de préparation à l'adhésion à l’Union européenne au profit des industries militaires américaines. De toute façon, il n'est pas question pour l'OTAN de prendre à sa charge le financement de cette modernisation. L'OTAN a retenu un effort budgétaire minimal, réparti entre les 19 alliés et affecté à quelques aménagements. Cependant, cette aide, même réduite au strict nécessaire, n'est pas négligeable. B - Les conséquences pour l'OTAN Compte-tenu de l'état des capacités opérationnelles des nouveaux membres, l'élargissement sera un facteur de renforcement de l'Alliance mais à très long terme. En revanche, l'élargissement aura un coût qui est estimé aujourd'hui à 1,3 à 1,5 milliard de dollars sur dix ans soit environ 7 milliards de francs. Cette estimation est très inférieure à une étude de l'administration américaine transmise au Congrès en février 1997 qui évaluait la facture de l'élargissement à 27 à 35 milliards de dollars (148 à 192 milliards de francs) sur dix à quinze ans. Cette étude ne précisait pas le nombre de pays qui seraient invités à adhérer ; surtout, elle englobait l'ensemble des dépenses nécessaires à la remise à niveau complète des forces des nouveaux membres. Ce coût est apparu exorbitant, tant du point de vue des Européens que du point de vue des parlementaires américains, par ailleurs hostiles à un élargissement de trop grande ampleur. L'estimation actuelle a été élaborée sur la base de critères définis à seize et beaucoup moins ambitieux. La méthodologie retenue prévoit des normes minimales pour l'inter-opérabilité et la défense aérienne. Les coûts directs porteront surtout sur les installations de commandement et de communication, l'adaptation des installations de défense aérienne, la modernisation d'aéroports, de ports et d'installations logistiques, l'apprentissage des langues et la formation aux procédures OTAN. Il ne s'agit donc pas d'aider les nouveaux membres à faire face à une menace militaire de grande envergure, improbable dans un proche avenir, mais de les aider à se concentrer en premier lieu sur les nouvelles tâches de l'Alliance : le maintien de la paix et les opérations de gestion des crises. Le budget de l'OTAN pour 1998 s'élève à 956 millions de francs pour le budget civil, 3,407 milliards de francs pour le budget d'investissement et 4,123 milliards de francs pour le budget militaire. Ce budget (8,5 milliards de francs au total) est donc très inférieur au total des dépenses militaires des Etats alliés estimé à 440 milliards de dollars. En effet, les dépenses de l'OTAN stricto sensu se limitent au financement des moyens mis en commun : la défense aérienne, la structure de commandement et les systèmes de communication et de contrôle. La question du partage des coûts entre les Alliés n'est pas encore complètement réglée. Les quotes-parts des nouveaux arrivants ont été définies comme suit : 2,48 % à la Pologne, 0,9 % à la République tchèque et 0,65 % à la Hongrie. La fixation de ces quotes-parts impliquera la réduction proportionnelle des parts versées par les 16 Etats membres, tâche qui incombera aux comités budgétaires. Ces négociations n'ont pas encore été entamées. Actuellement, la contribution de la France au budget de l'OTAN s'élève à 495 millions de francs : 154 millions au titre du budget civil, 152 millions pour le budget d'investissement et 189 millions pour le budget militaire. Elle est répartie entre le budget du ministère des Affaires étrangères (154 millions de francs) et le budget du ministère de la Défense. La quote-part de la France varie d'un budget à l'autre du fait qu'elle ne participe pas à l'organisation militaire intégrée. Pour le budget civil, la quote-part de la France est fixée depuis 1982 à 16,5 % ce qui place notre pays au troisième rang des contributeurs. Cette forte participation a été voulue par les autorités françaises pour conforter le rang de la France. En revanche, pour le budget militaire et le budget d'investissement, la quote-part de la France est proche de 4%. En particulier, la France est libre de déterminer sa participation aux dépenses d'infrastructures. Aujourd'hui, sa participation à ce dernier titre se répartit entre le programme de défense aérienne, les programmes de communication, de contrôle et de commandement, et les programmes liés aux opérations de la SFOR. Comme l'élargissement se traduira surtout par une augmentation des dépenses d'infrastructures, la France pourra moduler sa participation comme elle l'entendra. Par ailleurs, l'objectif fixé est que l'OTAN finance l'élargissement sans augmenter le plafond des ressources imparties. Des programmes d'infrastructure devront être étalés, voire annulés. La réforme interne de l'OTAN doit aussi réduire les coûts de fonctionnement. L'élargissement aura également des conséquences sur la structure de commandement. Il n'y aura pas d'implantation de quartier général sur le territoire des trois nouveaux membres. D'autre part, les officiers d'état-major de ces Etats rejoindront une structure rénovée. La réforme interne adoptée en décembre 1997 réduit de 62 à 20 le nombre de quartiers généraux. Par conséquent, pour que l'OTAN puisse accueillir des généraux hongrois, polonais et tchèques, elle devra généraliser la rotation des postes d'officiers généraux. II - LE CADRE POLITIQUE DE L'ELARGISSEMENT L'élargissement est encore très mal perçu par la Russie qui n'a cessé de mettre en garde les Alliés contre cette initiative. Depuis 1994, les autorités russes ont soufflé le chaud et le froid à ce propos. Certaines déclarations ont exprimé un refus catégorique de tout élargissement et promis des mesures de rétorsion. D'autres se sont limitées à de fortes réserves, indiquant qu'une négociation était possible et que la Russie n'entendait pas réclamer un droit de veto. Par ailleurs, l'élargissement est mal accueilli par les parlementaires russes, toutes tendances confondues. Les demandes des autorités russes ont porté sur les modalités et l'ampleur de l'élargissement mais aussi sur la qualité de leurs relations avec l'OTAN. Une première réponse des Alliés a été de proposer à la Russie la conclusion d'un accord régissant leurs relations avec l'OTAN. C'est ainsi qu'un Acte fondateur a été signé le 27 mai 1997, plus d'un mois avant le sommet de Madrid. Cet Acte précise en premier lieu les conditions de l'élargissement en retenant deux principes. Les Alliés ne déploieront pas d'armes nucléaires sur le territoire des nouveaux membres. L'OTAN remplira sa mission en limitant le plus possible le stationnement des forces permanentes. En second lieu, l'Acte institue un Conseil Permanent Conjoint (CPJ) afin de donner un cadre institutionnel au dialogue OTAN-Russie. Les premières consultations au sein de ce conseil apparaissent comme très positives. On peut en attendre le développement d'un climat de confiance et un programme de coopération a été défini. Cependant, tous les problèmes ne sont pas encore réglés quant au rôle du Conseil Permanent Conjoint. La Russie souhaite s'en servir pour tenter de contrôler l'évolution et les initiatives de l'OTAN. Elle voudrait traiter des implications concrètes de l'élargissement dans le domaine des implantations militaires. Les Alliés considèrent que ce sujet ne peut être abordé tant que les nouveaux membres ne seront pas effectivement dans l'Alliance. La Russie souhaiterait aussi être consultée lorsque l'OTAN prend des initiatives concernant l'ex-Yougoslavie alors que les Alliés tiennent à préserver l'indépendance de leurs décisions. Certains Alliés sont sans doute tentés de réduire le rôle du CPJ à celui d'une chambre d'enregistrement des décisions prises à seize. Malgré ces divergences, la relation OTAN-Russie évolue favorablement. Ainsi, la Russie a accepté de participer à la force qui succédera à la SFOR en Bosnie-Herzégovine. Tout récemment, une réunion du CPJ a donné lieu à un échange d'informations, que l'on peut qualifier d'"historique", sur plusieurs thèmes relatifs aux armes nucléaires : les armes nucléaires tactiques, le déciblage des armes stratégiques et la sécurité des dépôts d'armes nucléaires tactiques. Une seconde réponse a consisté à engager la renégociation du traité sur les forces conventionnelles en Europe, signé le 19 novembre 1990. Ce traité a été conclu à l'époque des blocs militaires. Il fixe les plafonds d'armements lourds autorisés et leur répartition géographique . L'adaptation doit permettre de dépasser la structure de bloc à bloc qui n'a plus de sens aujourd'hui, spécialement dans la perspective de l'élargissement. Les membres présents et futurs de l'Alliance demandent plus de souplesse en Europe centrale afin de pouvoir procéder à des renforcements temporaires. La Russie souhaite éviter l'accumulation d'armements à ses frontières et assouplir les limitations qui lui sont imposées dans la région du Caucase. Le 23 juillet 1997, la "Décision sur certains éléments de base du processus" a arrêté les grands principes du futur traité qui devraient satisfaire les principales préoccupations de la Russie. Toutefois, les négociations ne sont pas achevées. Au delà de ces accords, la Russie devrait être apaisée par le fait que l'élargissement ne concerne que trois Etats et ne devrait pas se traduire par une modernisation accélérée de leurs forces. Le caractère limité de cet élargissement pose un autre problème, inverse du précédent : comment le justifier auprès des candidats qui n'ont pas été retenus au sommet de Madrid ? Quelle forme de coopération peut-on leur proposer afin qu'ils n'aient pas le sentiment d'être abandonnés et de préparer leur éventuelle adhésion ? Actuellement, neuf autres Etats ont officiellement déposé leur candidature à l'adhésion à l'Alliance atlantique : la Bulgarie, la Roumanie, la Slovénie, la Slovaquie, les trois Etats baltes, l'Albanie et la République de Macédoine. D'autres candidatures pourraient suivre, en particulier de la part de l'Ukraine qui ne l'a jamais exclu officiellement. Au sommet de Madrid, les Alliés n'ont pas retenu ces candidatures, sans doute dans le souci de ménager la Russie mais d'autres considérations ont joué, comme le coût de l'élargissement, le souci de ne pas intégrer des pays qui n'ont pas résolu leurs problèmes de voisinage ou qui ne répondent pas à certains critères politiques. Pour certains Etats, l'analyse qui a été faite peut paraître mal fondée. Ainsi, la Slovénie, à beaucoup d'égards, apparaît comme un modèle de démocratie et de dynamisme économique ; sa politique étrangère est conforme aux principes auxquels nous sommes attachés. De même, la Roumanie, depuis peu de temps il est vrai, satisfait aux critères politiques : la démocratisation a reçu un nouvel élan et sa politique étrangère a réglé les derniers contentieux qui l'opposaient à l'Ukraine et à la Hongrie. En outre, ce pays dispose d'une armée dont les capacités opérationnelles sont d'un niveau comparable à celles de la Pologne. Grâce à l'insistance de certains alliés, dont la France, il a été décidé à Madrid que la question de l'élargissement sera réexaminée au Sommet de Washington, en avril 1999, et que l'OTAN, dans ce contexte, "reconnaît avec beaucoup d'intérêt et prend en considération les développements positifs dans le sens de la démocratie et de la primauté du droit intervenus dans un certain nombre de pays d'Europe du Sud-Est en particulier la Roumanie et la Slovénie". La déclaration adoptée à Madrid, mentionne également les trois Etats baltes, mais sous une forme encore plus édulcorée : "nous reconnaissons les progrès réalisés vers une stabilité et une coopération plus grandes par les Etats de la région baltique qui aspirent également à devenir membres". Les candidatures de ces trois Etats posent en effet un problème aigu. Les Baltes vivent encore dans un sentiment d'insécurité à l'égard de la Russie en raison de leur histoire et de la question du statut des minorités russes. Pour la Russie, leur adhésion est une ligne rouge que l'OTAN ne doit pas franchir. Les Alliés estiment que la porte de l'Alliance doit rester ouverte. Il s'agit de développer le dialogue OTAN-Russie de sorte que ce qui est tabou aujourd'hui, ne le sera plus forcément un jour. En outre, les travaux de l'OSCE sont susceptibles de favoriser le règlement des sujets de discorde entre les Baltes et les Russes. Force est de constater qu'un élargissement ultérieur ne semble pas sérieusement envisagé par certains alliés. Les trois candidats retenus ont bénéficié du soutien du Congrès des Etats-Unis et de leur image de "bon élève". Il n'est pas certain que les autres candidats puissent un jour bénéficier des mêmes vents favorables. Quoi qu'il en soit, il importe de renforcer le dialogue entre l'OTAN et les pays de l'Est qu'ils soient ou non candidats à l'Alliance. Dans cet esprit, le Partenariat pour la Paix offre un cadre adapté qui a été renforcé en mai 1997. Les Alliés ont créé le Conseil de partenariat euro-atlantique (CPEA) censé remplacer le Conseil de coopération nord-atlantique (CCNA) créé en 1991. Le CPEA réunit 44 membres dont 28 Etats qui ont adhéré au Partenariat pour la Paix proposé par l'Alliance en 1994. Le CPEA permet le déroulement de consultations régulières. Le dialogue politique recouvre un domaine très large : gestion des crises, questions régionales, maîtrise des armements, prolifération des armes de destruction massive. Dans le cadre du Partenariat, les partenaires peuvent participer à toutes les missions de l'OTAN en dehors de celles qui relèvent de la défense collective. Grâce à cette institution, les partenaires ont une influence accrue, mais le CPEA n'a qu'un rôle consultatif. Enfin, l'Ukraine a obtenu un statut spécial avec la signature en juillet 1997 d'une Charte sur un partenariat spécifique qui a institué une commission OTAN-Ukraine. La commission s'est réunie régulièrement, les Ukrainiens ne cachant pas leur souhait de calquer les activités de la commission sur le modèle du Conseil permanent conjoint OTAN-Russie. L'élargissement de l'Alliance atlantique, tel qu'il nous est proposé, est tout a fait acceptable. Il concerne trois Etats avec lequels nous entretenons les meilleures relations. Ses conséquences militaires seront limitées et ne remettront pas en cause la stabilité stratégique en Centre Europe. L'Alliance atlantique a pris des initiatives qui en atténuent les conséquences pour ses relations avec la Russie et les autres Etats d'Europe de l'Est. Ces orientations doivent être prolongées de sorte que l'Alliance devienne, à terme, une organisation de sécurité collective. ANNEXE : Les Etats parties au présent Traité, réaffirmant leur foi dans les buts et les principes de la Charte des Nations Unies et leur désir de vivre en paix avec tous les peuples et tous les gouvernements, Déterminés à sauvegarder la liberté de leurs peuples, leur héritage commun et leur civilisation, fondés sur les principes de la démocratie, les libertés individuelles et le règne du droit, Soucieux de favoriser dans la région de l'Atlantique Nord le bien-être et la stabilité, Résolus à unir leurs efforts pour leur défense collective et pour la préservation de la paix et de la sécurité, Se sont mis d'accord sur le présent Traité de l'Atlantique Nord : Article 1 Les parties s'engagent, ainsi qu'il est stipulé dans la Charte des Nations Unies, à régler par des moyens pacifiques tous différends internationaux dans lesquels elles pourraient être impliquées, de telle manière que la paix et la sécurité internationales, ainsi que la justice, ne soient pas mises en danger, et à s'abstenir dans leurs relations internationales de recourir à la menace ou à l'emploi de la force de toute manière incompatible avec les buts des Nations Unies. Article 2 Les parties contribueront au développement de relations internationales pacifiques et amicales en renforçant leurs libres institutions, en assurant une meilleure compréhension des principes sur lesquels ces institutions sont fondées et en développant les conditions propres à assurer la stabilité et le bien-être. Elles s'efforceront d'éliminer toute opposition dans leurs politiques économiques internationales et encourageront la collaboration économique entre chacune d'entre elles ou entre toutes. Article 3 Afin d'assurer de façon plus efficace la réalisation des buts du présent Traité, les parties, agissant individuellement et conjointement, d'une manière continue et effective, par le développement de leurs propres moyens en se prêtant mutuellement assistance, maintiendront et accroîtront leur capacité individuelle et collective de résistance à une attaque armée. Article 4 Les parties se consulteront chaque fois que, de l'avis de l'une d'elles, l'intégrité territoriale, l'indépendance politique ou la sécurité de l'une des parties sera menacée. Article 5 Les parties conviennent qu'une attaque armée contre l'une ou plusieurs d'entre elles survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties, et en conséquence elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune d'elles, dans l'exercice du droit de légitime défense, individuelle ou collective, reconnu par l'article 51 de la Charte des Nations Unies, assistera la partie ou les parties ainsi attaquées en prenant aussitôt, individuellement et d'accord avec les autres parties, telle action qu'elle jugera nécessaire, y compris l'emploi de la force armée, pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l'Atlantique Nord. Toute attaque armée de cette nature et toute mesure prise en conséquence seront immédiatement portées à la connaissance du Conseil de Sécurité. Ces mesures prendront fin quand le Conseil de Sécurité aura pris les mesures nécessaires pour rétablir et maintenir la paix et la sécurité internationales. Article 61 Pour l'application de l'article 5, est considérée comme une attaque armée contre une ou plusieurs des parties, une attaque armée : - contre le territoire de l'une d'elles en Europe ou en Amérique du Nord, contre les départements français d'Algérie2, contre le territoire de la Turquie ou contre les îles placées sous la juridiction de l'une des parties dans la région de l'Atlantique Nord au nord du Tropique du Cancer ; - contre les forces, navires ou aéronefs de l'une des parties se trouvant sur ces territoires ainsi qu'en toute autre région de l'Europe dans laquelle les forces d'occupation de l'une des parties étaient stationnées à la date à laquelle le Traité est entré en vigueur, ou se trouvant sur la mer Méditerranée ou dans la région de l'Atlantique Nord au nord du Tropique du Cancer, ou au-dessus de ceux-ci. Article 7 Le présent Traité n'affecte pas et ne sera pas interprété comme affectant en aucune façon les droits et obligations découlant de la Charte pour les parties qui sont membres des Nations Unies ou la responsabilité primordiale du Conseil de Sécurité dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales. Article 8 Chacune des parties déclare qu'aucun des engagements internationaux actuellement en vigueur entre Etats n'est en contradiction avec les dispositions du présent Traité et assume l'obligation de ne souscrire aucun engagement international en contradiction avec le Traité. Article 9 Les parties établissent par la présente disposition un Conseil, auquel chacune d'elle sera représentée pour examiner les questions relatives à l'application du Traité. Le Conseil sera organisé de façon à pouvoir se réunir rapidement et à tout moment. Il constituera les organismes subsidiaires qui pourraient être nécessaires ; en particulier, il établira immédiatement un comité de défense qui recommandera les mesures à prendre pour l'application des articles 3 et 5. Article 10 Les parties peuvent, par accord unanime, inviter à accéder au Traité tout autre Etat européen susceptible de favoriser le développement des principes du présent Traité et de contribuer à la sécurité de la région de l'Atlantique Nord. Tout Etat ainsi invité peut devenir partie au Traité en déposant son instrument d'accession auprès du gouvernement des Etats-Unis d'Amérique. Celui-ci informera chacune des parties du dépôt de chaque instrument d'accession. Article 11 Ce Traité sera ratifié et ses dispositions seront appliquées par les parties conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Les instruments de ratification seront déposés aussitôt que possible auprès du gouvernement des Etats-Unis d'Amérique, qui informera tous les autres signataires du dépôt de chaque instrument de ratification. Le Traité entrera en vigueur entre les Etats qui l'ont ratifié dès que les ratifications de la majorité des signataires, y compris celles de la Belgique, du Canada, des Etats-Unis, de la France, du Luxembourg, des Pays-Bas et du Royaume-Uni, auront été déposées et entrera en application à l'égard des autres signataires le jour du dépôt de leur ratification3. Article 12 Après que le Traité aura été en vigueur pendant dix ans ou à toute date ultérieure, les parties se consulteront à la demande de l'une d'elles, en vue de réviser le Traité, en prenant en considération les facteurs affectant à ce moment la paix et la sécurité dans la région de l'Atlantique Nord, y compris le développement des arrangements tant universels que régionaux conclus conformément à la Charte des Nations Unies pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales. Article 13 Après que le Traité aura été en vigueur pendant vingt ans, toute partie pourra mettre fin au Traité en ce qui la concerne un an après avoir avisé de sa dénonciation le gouvernement des Etats-Unis d'Amérique, qui informera les gouvernements des autres parties du dépôt de chaque instrument de dénonciation. Article 14 Ce Traité, dont les textes français et anglais font également foi, sera déposé dans les archives du gouvernement des Etats-Unis d'Amérique. Des copies certifiées conformes seront transmises par celui-ci aux gouvernements des autres Etats signataires. La Commission a examiné les présents projets de loi au cours de sa réunion du mercredi 27 mai 1998. Après l’exposé du Rapporteur, le Président Jack Lang a déploré que le processus d'élargissement de l'OTAN soit si sélectif. Selon quels critères a-t-on écarté la Roumanie et la Slovénie ? Il est vrai que l'Union européenne n'a pas donné l'exemple s'agissant de son propre élargissement, puisqu'elle a écarté deux Etats baltes et la Roumanie, avec laquelle la France entretient des rapports d'amitié. On doit espérer que ce premier élargissement ne sera qu'une étape et que l'OTAN continuera à se transformer. M. René André a souligné l'opposition de la Russie à l'élargissement de l'OTAN. Il convient d'insister sur le fait que l'adhésion de l'Ukraine et des Etats baltes est une perspective aujourd'hui inacceptable pour la Russie. M. Michel Terrot a souligné que la République tchèque avait surmonté ses ressentiments historiques à l'égard de son puissant voisin. On ne peut retarder plus longtemps l'adhésion de ces trois Etats, même s'il est nécessaire de négocier avec la Russie. Suivant les conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté les projets de loi (nos 913, 912 et 922). * * * La Commission vous demande donc d’adopter, dans les conditions prévues à l’article 128 du Règlement, les présents projets de loi n° 913, 912 et 922.
NB : Le texte du protocole figure en annexe aux projets de loi (nos 913, 912 et 922). ________
N° 935.– Rapport de M. André Borel (au nom de la commission des affaires étrangères), sur les projets de loi, adoptés par le Sénat, 1 Rédaction nouvelle résultant de l'article 2 du Protocole d'accession au Traité de l'Atlantique Nord de la Grèce et de la Turquie, signé le 22 octobre 1951. 2 Le 16 janvier 1963, le Conseil a constaté que toutes les dispositions de ce Traité qui concernent les anciens départements français d'Algérie sont devenues sans objet à dater du 3 juillet 1962. 3 Le Traité est entré en vigueur le 24 août 1949, après que tous les Etats signataires eurent déposé leur ratification. |
