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Document mis en distribution le 7 mai 1999  N° 1546 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 avril 1999. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1) SUR LE PROJET DE LOI , ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, autorisant l'approbation du protocole additionnel à la convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (ensemble trois déclarations), PAR M. HENRI SICRE, Député —— (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : Sénat : 371, 420 (1996-1997) et T.A. 14 (1998-1999) Assemblée nationale : 321 Traités et conventions La Commission des Affaires étrangères est composée de : M. Jack Lang, président ; MM. Georges Hage, Jean-Bernard Raimond, Roger-Gérard Schwartzenberg, vice-présidents ; M. Roland Blum, Mme Monique Collange, M. René Rouquet, secrétaires ; Mmes Michèle Alliot-Marie, Nicole Ameline, M. René André, Mmes Marie-Hélène Aubert, Martine Aurillac, MM. Edouard Balladur, Raymond Barre, Dominique Baudis, François Bayrou, Henri Bertholet, Jean-Louis Bianco, André Billardon, André Borel, Bernard Bosson, Pierre Brana, Jean-Christophe Cambadélis, Hervé de Charette, Yves Dauge, Jean-Claude Decagny, Patrick Delnatte, Jean-Marie Demange, Xavier Deniau, Paul Dhaille, Mme Laurence Dumont, MM. Jean-Paul Dupré, Charles Ehrmann, Laurent Fabius, Jean-Michel Ferrand, Georges Frêche, Jean-Yves Gateaud, Jean Gaubert, Valéry Giscard d'Estaing, Jacques Godfrain, Pierre Goldberg, François Guillaume, Jean-Jacques Guillet, Robert Hue, Mme Bernadette Isaac-Sibille, MM. Didier Julia, Alain Juppé, André Labarrère, Gilbert Le Bris, Jean-Claude Lefort, Guy Lengagne, François Léotard, Pierre Lequiller, François Loncle, Bernard Madrelle, René Mangin, Jean-Paul Mariot, Gilbert Maurer, Charles Millon, Mme Louise Moreau, M. Jacques Myard, Mme Françoise de Panafieu, MM. Etienne Pinte, Marc Reymann, Gilbert Roseau, Mme Yvette Roudy, MM. Georges Sarre, Henri Sicre, Mme Christiane Taubira-Delannon, MM. Michel Terrot, Joseph Tyrode, Michel Vauzelle, Aloyse Warhouver. Mesdames, Messieurs, Le présent projet de loi a pour objet d’autoriser la ratification du Protocole additionnel à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales. Votre Rapporteur se propose, dans une première partie, de rappeler brièvement l’objectif de la Convention-cadre, dite de Madrid, dont la mise en œuvre a conduit la France à la fois à modifier son droit interne, mais également à conclure des accords bilatéraux ou multilatéraux de coopération transfrontalière. Tirant les leçons des limites actuelles de la Convention de Madrid, le Conseil de l’Europe a élaboré le présent Protocole additionnel dont la présentation fera l’objet de la seconde partie. * * * La Convention-cadre rédigée sous l’égide du Conseil de l’Europe et signée le 21 mai 1982 est entrée en vigueur pour la France le 14 mai 1984. Au 30 mars 1999, l’état des signatures et des ratifications était le suivant :
L’objectif poursuivi par la Convention-cadre est d’encourager et de faciliter la conclusion d’accords entre régions et communes, de part et d’autre d’une frontière, dans les limites de leurs compétences. Ces accords peuvent être étendus au développement régional, à la protection de l’environnement, à l’aménagement des infrastructures et des services publics, etc., voire à la création de syndicats ou d’associations de collectivités transfrontalières. Les Parties prennent l’engagement d’éliminer les difficultés de tous ordres susceptibles d’entraver la coopération transfrontalière et d’accorder aux collectivités locales engagées dans une coopération internationale les mêmes avantages dont elles auraient disposé dans un environnement strictement national. Dans un souci de prise en compte des systèmes juridiques et constitutionnels des Etats membres du Conseil de l’Europe, une annexe propose différents modèles d’accords, sans “ valeur conventionnelle ”, répartis en deux catégories : “ modèles d’accords interétatiques ” et “ schémas d’accords, de statuts et de contrats à conclure entre autorités locales ”. * La Convention-cadre fait preuve d’une grande souplesse due en particulier à son caractère faiblement contraignant mais cette qualité est peu à peu devenue un handicap majeur si bien que l’on parle aujourd’hui d’insuffisances et de limites. · Les Etats signataires sont simplement invités à faciliter les initiatives des collectivités ou autorités territoriales. · Les actes conclus par les collectivités territoriales dans le contexte de la Convention-cadre n’ont pas de valeur juridique dans l’ordre interne des Etats. · Aucune disposition ne prévoit d’instrument juridique tel qu’un maître d’ouvrage tansfrontalier pour prendre en main les problèmes d’investissement et de gestion posés par l’action des associations transfrontalières. · Enfin, sous la forme d’une déclaration jointe à la Convention-cadre, certains Etats signataires peuvent en quelque sorte conditionner l’application de celle-ci à la conclusion préalable d’accords inter-étatiques. Cependant, le 26 janvier 1994, la France a retiré cette déclaration devenue contradictoire avec les deux lois du 6 janvier 1992 et du 4 février 1995. * Ces deux lois constituent d’ailleurs l’une des deux solutions envisagées par la France pour pallier les handicaps que présente la Convention-cadre. Alors que la première solution consiste à modifier le droit interne, la seconde vise à conclure des conventions bilatérales ou plurilatérales. · La modification du droit interne La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République contient des dispositions sur la coopération décentralisée qui permettent aux collectivités territoriales de conclure des convention avec des collectivités territoriales étrangères dans la limite de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France. Ainsi son titre IV autorise toutes les formes de l’action extérieure des collectivités locales. La conclusion préalable d’accords inter-étatiques n’est plus exigée puisque le contrôle de l’Etat s’exerce a posteriori. La loi d’orientation du 4 février 1995 pour l’aménagement et le développement du territoire précise que, dans le cadre de la coopération transfrontalière, les collectivités territoriales peuvent adhérer à un organisme public de droit étranger ou participer au capital d’une personne morale de droit étranger dans le but exclusif d’exploiter un service public ou de réaliser un équipement local intéressant toutes les personnes publiques participantes. Cette adhésion ou participation doit faire l’objet d’une convention avec l’ensemble des collectivités territoriales étrangères concernées ; l’organisme créé, si organisme il y a, devra être autorisé par décret en Conseil d’Etat. · La conclusion d’accords de coopération transfrontalière Le 26 novembre 1993, la France a conclu avec l’Italie un accord de coopération transfrontalière entré en vigueur le 6 octobre 1995. Sa portée est assez limitée puisqu’il porte sur une zone géographique réduite et dresse une liste limitative des domaines réservés à la coopération transfrontalière. Le 10 mars 1995, le Traité de Bayonne a été signé avec l’Espagne. Son entrée en vigueur date du 24 février 1997. Outre le fait qu’il précise les conditions de la participation des collectivités espagnoles aux organismes de coopération français et réciproquement, il met en place une Commission de coopération transfrontalière. Enfin, le 3 mai 1995, un accord bilatéral a été conclu avec l’Allemagne, auquel s’est rallié le Luxembourg en octobre, puis la Suisse en décembre. Il est devenu, le 23 janvier 1996, l’Accord de Karlsruhe, entré en vigueur le 1er septembre 1997. Cet accord couvre un large territoire puisqu’il concerne quatre Etats et fait preuve d’une grande souplesse puisque la coopération s’applique aux besoins d’intérêt local commun dans les limites du respect du droit interne et des engagements internationaux des Parties. Différentes modalités d’intervention permettent aux collectivités de collaborer. On peut citer la possibilité de recourir à des structures de travail en commun ou de coordination sans personnalité juridique. Il est également possible de créer ou de participer à des organismes dotés de la personnalité juridique. Mais la grande nouveauté réside dans la possibilité de créer une structure commune de maître d’ouvrage : le Groupement local de coopération transfrontalière, doté de la capacité juridique et de l’autonomie budgétaire. * * * Cependant, la multiplication depuis quelques années de ces accords bilatéraux a peu à peu été perçue comme un facteur d’éclatement que le Protocole additionnel à la Convention-cadre de Madrid se propose de réduire. Le Protocole, signé le 9 novembre 1995, est entré en vigueur pour la France le 1er décembre 1998 et est largement inspiré par la conception française de la coopération décentralisée. * D’une part, il clarifie le régime juridique de la coopération transfrontalière en réaffirmant de manière plus nette le droit des collectivités territoriales de faire de la coopération transfrontalière et en interdisant la formulation de réserves. · L’article 1 du Protocole additionnel stipule que la coopération transfrontalière reste soumise au respect de certaines conditions : - celle-ci doit s’exercer “ dans les domaines communs de compétence ”. Ce n’est pas une nouvelle compétence des collectivités mais un mode d’exercice des compétences locales ; - mais également “ dans le respect des engagements internationaux ”. La coopération transfrontalière ne relève pas du droit international public puisque les rapports internationaux sont le fait des Etats ; - “ un accord de coopération transfrontalière engage la seule responsabilité des collectivités ou autorités qui l’ont conclu ”. La responsabilité de l’Etat est dégagée vis-à-vis des autres Parties au Protocole additionnel mais pas vis-à-vis des tiers en raison de l’effet relatif des traités. Les collectivités peuvent bénéficier du programme communautaire INTERREG qui vise à encourager financièrement la coopération transfrontalière et qui prévoit une responsabilité subsidiaire de l’Etat. · “ Aucune réserve n’est admise aux dispositions du présent Protocole ” (article 9). Cet article résulte de l’utilisation “ détournée ” de l’article 3 alinéa 2 de la Convention-cadre qui, par l’intermédiaire de la déclaration jointe, permettait aux Parties contractantes de subordonner l’application de celle-ci à la conclusion d’accords inter-étatiques. * D’autre part, le Protocole additionnel offre aux collectivités territoriales de nouveaux instruments de coopération en s’assurant de la valeur juridique des engagements conclus dans le cadre de la coopération transfrontalière et en permettant la création d’organismes transfrontaliers. · L’article 2 stipule que, pour qu’ils aient valeur juridique en droit interne, les actes pris par les collectivités locales dans le cadre des accords de coopération transfrontalière doivent être transposés en droit interne. · S’agissant des instruments de coopération offerts aux collectivités, trois possibilités existent. 1. Créer un organisme sans personnalité juridique (article 3). 2. Créer un organisme qui possède la personnalité juridique et qui relève d’un seul Etat (article 4). Cet organisme peut être doté de la personnalité morale de droit privé ou de droit public. Il relève exclusivement de l’Etat sur le territoire duquel il est situé. En clair, des collectivités publiques peuvent faire partie d’un groupement étranger et des collectivités étrangères peuvent participer à des structures nationales. Toutefois, les Etats signataires ne sont nullement obligés par le Protocole additionnel d’ouvrir aux collectivités étrangères la totalité de leurs organismes dotés de la personnalité juridique mais les laissent libres de déterminer ceux qui peuvent accueillir des collectivités étrangères. Dans le cas d’un organisme public, il n’est pas habilité à prendre des actes de portée générale ou susceptibles d’affecter les droits et libertés des personnes (article 4 alinéa 2) et n’a pas la capacité à décider des prélèvements de nature fiscale. Il devra prendre des “ décisions ” qui devront être obligatoirement transposées dans l’ordre interne par les collectivités membres (procédure définie à l’article 2). 3. Créer un organisme qui possède la personnalité juridique et qui relève de plusieurs Etats (article 5). Cet article répond à un obstacle majeur au développement de la coopération transfrontalière : certaines collectivités membres relèvent d’un autre ordre juridique et pour elles l’organisme est une personne morale de droit étranger dont les actes sont régis par un droit étranger. Inversement, l’organisme compte des membres des collectivités relevant d’un autre ordre juridique qui lui sont étrangères. Il apparaît donc nécessaire que l’organisme soit doté de la personnalité publique et qu’elle soit reconnue par tous les Etats concernés. C’est pourquoi le Protocole additionnel offre la possibilité de constituer des organismes publics plurinationaux dont les actes juridiques relèvent des deux ordres juridiques concernés. C’est le système cumulatif : les actes de l’organisme ont la même valeur juridique quel que soit l’endroit où ils s’appliquent. En conséquence, chaque Etat doit assurer le contrôle des actes pris par l’organisme (article 6 alinéa 3). Enfin, le choix entre ces deux dernières dispositions (organisme “ mononational ” ou “ plurinational ” selon la formule retenue par M. Bernard Dolez1) est laissé aux Parties contractantes qui optent pour l’un ou l’autre au moment du dépôt des instruments de ratification (article 8). * * * CONCLUSION Votre Rapporteur ne peut que se féliciter du développement considérable que la coopération transfrontalière a vécu ces dernières années. Après être pour ainsi dire passée par différentes étapes synonymes d’améliorations, elle semble même faire des émules aujourd’hui. Ainsi a été conclu, le 5 mai 1998, un Protocole n°2 à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales et relatif à la coopération inter-territoriale. Il a été signé par la France le 20 mai 1998, par le Luxembourg le 5 mai 1998, par les Pays-Bas le 4 mars 1999, par le Portugal le 5 mai 1998, par la Roumanie le 5 mai 1998, par la Slovénie le 20 octobre 1998, par la Suède le 5 mai 1998 et par l’Ukraine le 3 novembre 1998. Ce Protocole n° 2 concerne la collaboration entre collectivités étrangères non contiguës qui présentent une communauté d’intérêts (coopération inter-territoriale), dans le cadre d’organismes de coopération transfrontalière et d’associations de collectivités ou autorités territoriales mais aussi sur le plan bilatéral, puisqu’en matière de coopération inter-territoriale, il n’y a pas d’instrument comparable à la Convention-cadre. Son article 1 stipule qu’il vise “ …à établir des rapports entre collectivités ou autorités territoriales de deux ou plusieurs Parties contractantes, autres que les rapports de coopération transfrontalière des collectivités voisines, y inclus la conclusion d’accords avec les collectivités ou autorités territoriales d’autres Etats ”. On peut cependant regretter que l’Union européenne ne se soit toujours pas dotée d’outils juridiques susceptibles de faciliter la coopération transfrontalière et la coopération inter-régionale en général. Elle a certes pris acte des besoins spécifiques des zones frontalières en mettant en place des crédits particuliers dans le cadre des programmes INTERREG. D’une certaine façon, elle favorise le développement de cette forme de coopération puisque certains programmes communautaires privilégient de plus en plus souvent la participation d’au moins trois collectivités locales de plusieurs Etats membres. * Au bénéfice de ces observations, votre Rapporteur vous propose d'adopter le présent projet de loi. EXAMEN EN COMMISSION La Commission a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du mercredi 28 avril 1999. Après l'exposé du Rapporteur, M. Patrick Delnatte a souhaité témoigner de son expérience dans la région franco-belge qui n’a pas signé de traité de coopération transfrontalière. Les collectivités locales sont regroupées au sein de la communauté urbaine de Lille et les intercommunales belges, wallones et flamandes, sont réunies dans une conférence permanente des intercommunales transfrontalières. Ces collectivités voudraient disposer d’un outil juridique propre à l’instar du Groupement local de coopération transfrontalière créé par l’Accord de Karlsruhe. Existe-t-il des applications de ce groupement dans les zones transfrontalières de la France ? Ce type de structure juridique est-il véritablement adapté au développement de la coopération transfrontalière ? M. Henri Sicre a confirmé que l’Accord de Karslruhe avait créé une personnalité juridique nouvelle avec le Groupement local de coopération transfrontalière qui est soumis "au droit interne applicable aux établissements publics de coopération intercommunale de la partie où il a son siège" (article 11 du Traité de Karlsruhe). Il est en outre ouvert aux collectivités territoriales et à leurs groupements mais aussi à leurs établissements publics. Or il n’y a pas en droit français d’établissements publics de coopération intercommunale s’ouvrant aux établissements publics locaux. Il conviendrait donc d’insérer une nouvelle disposition dans le code général des collectivités territoriales relatif à la coopération décentralisée dès que possible. M. Patrick Delnatte a fait remarquer que la France avait choisi d’adhérer à l’article 4 du Protocole additionnel signifiant ainsi qu’elle n’acceptait pas d’organisme de droit public. M. Henri Sicre a confirmé que, conformément aux dispositions de l’article 8 qui laisse le choix aux Parties contractantes d’appliquer soit l’article 4 soit l’article 5, la France avait opté pour l’article 4. Il permet de créer des organismes de coopération qui, s’ils ont la personnalité juridique, n’auront pas un caractère de droit public pour toutes les Parties contractantes. En effet, la France n’a pas souhaité appliquer les dispositions de l’article 5 permettant de créer un organisme de coopération doté de pouvoirs très importants qui ne s’accordent pas avec le régime juridique français. Suivant les conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (n° 321). La Commission vous demande donc d'adopter, dans les conditions prévues à l'article 128 du Règlement, le présent projet de loi.
NB : Le texte de l'accord figure en annexe au projet de loi (n° 321). N°1546. - RAPPORT de M. Henri SICRE (au nom de la commission des affaires étrangères) sur le projet de loi, adopté par le Sénat (n° 321), autorisant l’approbation du protocole additionnel à la convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (ensemble trois déclarations) 1 “ Le Procotole additionnel à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales ”, Revue générale de droit international public, 1996-4. | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
