Document mis en distribution le 25 février 2000  N° 2191 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 février 2000. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1) SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et la Ligue des Etats arabes relatif à l'établissement, à Paris, d'un Bureau de la Ligue des Etats arabes et à ses privilèges et immunités sur le territoire français (ensemble une annexe), PAR M. RENÉ MANGIN, Député -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : Sénat : 371, 472 (1998-1999) et T.A. 25 (1999-2000) Assemblée nationale : 1931 Traités et conventions La Commission des Affaires étrangères est composée de : M. Jack Lang, président ; MM. Georges Hage, Jean-Bernard Raimond, Roger-Gérard Schwartzenberg, vice-présidents ; M. Roland Blum, Mme Monique Collange, François Loncle, secrétaires ; Mmes Michèle Alliot-Marie, Nicole Ameline, M. René André, Mmes Marie-Hélène Aubert, Martine Aurillac, MM. Edouard Balladur, Raymond Barre, Dominique Baudis, Henri Bertholet, Jean-Louis Bianco, André Billardon, André Borel, Bernard Bosson, Pierre Brana, Jean-Christophe Cambadélis, Hervé de Charette, Yves Dauge, Patrick Delnatte, Jean-Marie Demange, Xavier Deniau, Paul Dhaille, Mme Laurence Dumont, MM. Jean-Paul Dupré, Charles Ehrmann, Laurent Fabius, Jean-Michel Ferrand, Georges Frêche, Jean-Yves Gateaud, Jean Gaubert, Valéry Giscard d'Estaing, Jacques Godfrain, Pierre Goldberg, François Guillaume, Robert Hue, Mme Bernadette Isaac-Sibille, MM. Didier Julia, Alain Juppé, André Labarrère, Gilbert Le Bris, Jean-Claude Lefort, Guy Lengagne, François Léotard, Pierre Lequiller, Bernard Madrelle, René Mangin, Jean-Paul Mariot, Gilbert Maurer, Charles Millon, Mme Louise Moreau, M. Jacques Myard, Mme Françoise de Panafieu, MM. Etienne Pinte, Marc Reymann, Gilbert Roseau, Mme Yvette Roudy, MM. René Rouquet, Georges Sarre, Henri Sicre, Mme Christiane Taubira-Delannon, M. Michel Terrot, Mme Odette Trupin, MM. Joseph Tyrode, Michel Vauzelle, Philippe de Villiers SOMMAIRE ___ INTRODUCTION 5 I - UN SIGNE DE LA RECONNAISSANCE PAR LA FRANCE DE L'UTILITÉ A - LA LIGUE DES ETATS ARABES EST UNE ORGANISATION UTILE 7 1) Le fonctionnement de la Ligue des Etats arabes 7 2) Une histoire mouvementée 8 3) La Ligue des Etats arabes aujourd'hui 9 B - LA LIGUE DES ETATS ARABES EST POUR LA FRANCE UN 1) L'existence d'une déjà ancienne politique arabe de la France... 9 2) ...le développement du dialogue euro-méditerranéen... 10 3) ...justifient les bonnes relations entre la France et II - UN MOYEN DE FAVORISER LA REPRÉSENTATION DE LA LIGUE DES ÉTATS ARABES EN FRANCE 11 A - LA SITUATION ACTUELLE DU BUREAU DE LA LIGUE DES ETATS 1) Le bureau de la Ligue n'a pas actuellement de statut diplomatique 11 2) La nécessité d'officialiser le rôle diplomatique B - UN ACCORD DE SIÈGE CLASSIQUE 12 1) Le sens de l'accord de siège 12 2) Les caractéristiques des privilèges et immunités accordées CONCLUSION 14 EXAMEN EN COMMISSION 15 Mesdames, Messieurs, Il nous est proposé d'approuver un accord de siège conclu entre la France et la Ligue des Etats arabes le 26 novembre 1997. Il consiste à accorder le statut diplomatique au Bureau que la Ligue arabe a installé à Paris depuis 1974 L'approbation de cet accord est importante car il constituera un signe de l'importance que nous apportons au rôle de la Ligue arabe. En outre, ses dispositions pratiques permettront au Bureau de mieux mener à bien sa mission de représentation en France. I - UN SIGNE DE LA RECONNAISSANCE PAR LA FRANCE A - La Ligue des Etats arabes est une organisation utile Créée en 1945, la Ligue des Etats arabes est la seule institution représentative de l'ensemble de la « Nation arabe ». A ce titre, son rôle et sa place sont importants, même si elle a connu de nombreuses difficultés, qui sont d'ailleurs davantage liées aux vicissitudes des relations inter-arabes qu'au fonctionnement de la Ligue. 1) Le fonctionnement de la Ligue des Etats arabes La ligue des Etats arabes comptait sept Etats à sa création le 22 mars 19451, 22 en sont membres aujourd'hui2. Le siège de la Ligue est au Caire depuis 1990, comme il l'était entre 1945 et 1978. Pendant l'exclusion de l'Egypte suite aux accords de Camp David, le siège a été fixé à Tunis. La Ligue des Etats arabes se compose classiquement de deux types d'organes : - les organes inter-étatiques, composés des représentants des différents Etats membres. Au sommet se trouve les conférences arabes au sommet où se réunissent une fois par an au moins les chefs d'Etat arabes ; comme les conseils européens, ces sommets crées en 1964 n'étaient pas prévus dans le traité constitutif de l'organisation, mais constituent l'organe principal de prise de décision politique. Le conseil se réunit deux fois par an au niveau des chefs d'Etat, de gouvernement ou des ministres des Affaires étrangères, les décisions sont prises à l'unanimité. Des conseils ministériels existent également, ils rassemblent les ministres en charge d'un secteur particulier, les plus importants sont le conseil de défense et le conseil économique. - le secrétariat général, qui est un organe indépendant des différents Etats. Il est chargé d'assurer le fonctionnement administratif de la Ligue. Le secrétaire général, actuellement M. Esmat Abdel Meguid, ancien ministre égyptien des Affaires étrangères, est élu pour 5 ans, le mandat est renouvelable. La Ligue a aussi créé un grand nombre d'agences spécialisées et autonomes, telles l'Organisation arabe du travail, l'Union postale, l'Union des télécommunications... La Ligue des Etats arabes exerce des activités de diverses natures. Elle a d'abord un rôle de coordination politique des positions de ses membres sur les grandes questions internationales. En matière politique, l'organisation est donc avant tout un forum, même s'il existe un « pacte de défense collective » signé en 1952 mais qui n'a jamais fonctionné. Dans les domaines de la coopération économique ou culturelle, la Ligue a un pouvoir d'impulsion et joue aussi, notamment grâce à ses organes spécialisés, un rôle de coordination. De sa création en 1945 à 1978, la Ligue des Etats arabes a été cimentée par l'hostilité à Israël. Ainsi, c'est dans le cadre de la Ligue qu'a été créée l'Organisation de libération de la Palestine en 1964. De même l'entrée de l'OLP comme membre à part entière de la Ligue en 1976 a été un moment important dans la reconnaissance de la question palestinienne et pour la légitimité de l'OLP comme « représentant unique et légitime du peuple palestinien ». Cependant même durant cette période, la Ligue arabe a dû prendre en compte les divisions du monde arabe, son pacte de défense collective n'a ainsi été d'aucune utilité pendant la crise de Suez en 1956 ou pendant les différents conflits israélo-arabes. En outre, les rares tentatives d'unification du monde arabe, comme l'éphémère République arabe unie lancée par l'Egypte en 1958, se sont faites en dehors de son cadre. A partir de 1978, la Ligue connaît une grave crise. Suite à la paix entre Israël et l'Egypte, cette dernière est exclue de l'organisation. Privée de sa Nation la plus puissante et la plus emblématique, dont la capitale accueillait le siège et qui fournissait une part importante du personnel, l'influence de la Ligue arabe, repliée à Tunis, baisse considérablement. L'absence d'unité du monde arabe, pourtant déjà sous-jacente, apparaît alors au grand jour. Le retour de l'Egypte en 1990 ne permet pas de revenir sur cet état de fait car il coïncide avec la guerre du Golfe et le début du processus de paix israélo-arabe, sources de division du monde arabe. Ainsi, pendant cette période des structures de coopération se développent dans un cadre régional, en dehors du cadre de la Ligue arabe, comme le Conseil de coopération du Golfe, créé en 1981, ou l'Union du Maghreb arabe en 1989. 3) La Ligue des Etats arabes aujourd'hui Toutes les difficultés connues par la Ligue arabe sont le reflet des divisons du monde arabe, elles ne remettent pas en cause l'organisation elle-même. Au contraire, ses tentatives de coordination n'en sont que plus utiles. Ainsi, après une période difficile, la Ligue arabe joue de nouveau son rôle de forum entre tous les Etats arabes, pourtant si différents. Le sommet de la Ligue se réunit de nouveau depuis 1996, alors qu'aucune rencontre à ce niveau n'avait plus eu lieu depuis 1990. Par ailleurs, la Ligue redevient une force de proposition et d'impulsion, elle est en effet un acteur important de la mise en place d'une zone arabe de libre-échange à l'horizon 2007 entre 14 de ses Etats membres qui a débuté en janvier 1998. B - La Ligue des Etats arabes est pour la France un interlocuteur fiable sur les problèmes du monde arabe 1) L'existence d'une déjà ancienne politique arabe de la France... Tant par sa présence ancienne dans le monde arabe, qui fonde un certaine influence culturelle dans la région (Maghreb, anciens mandats de Syrie et du Liban, présence en Egypte depuis Bonaparte), que par la « politique arabe de la France » menée depuis les années 1960, la France a un rôle particulier au Proche-orient. Pendant la guerre froide où cette région a été un lieu de tension internationale, la volonté de la France de mener une politique indépendante a donné du poids à la France dans le monde arabe, surtout à partir de 1967 avec la condamnation de la guerre des six jours par le Général de Gaulle. Cette politique a été poursuivie depuis par les gouvernements de tous bords. 2) ...le développement du dialogue euro-méditerranéen... Depuis la guerre du Golfe, les Etats européens, et en particulier la France, ont acquis un rôle de médiateur qu'ils avaient perdu. Un véritable dialogue euro-méditerranéen a été lancé, dans tous les domaines à Barcelone en 1995. Il comprend deux volets : un volet politique et de sécurité à travers le respect d'un certain nombre de principes ; un volet économique et financier, fondé sur la suppression annoncée de la préférence commerciale européenne et l'instauration d'une zone de libre-échange industriel en 2010. Les bouleversements économiques et sociaux qu'entraînera cette ouverture devraient être limités grâce au développement de la coopération. Enfin, le programme a pour ambition de développer les ressources humaines et favoriser les échanges entre les sociétés civiles des pays signataires. Cet accord permet de renforcer encore la coopération entre les mondes européen et arabe. Donner les moyens à la Ligue arabe d'avoir en France des activités plus diversifiées, c'est par là même permettre le renforcement de cette coopération. 3) ...justifient les bonnes relations entre la France et la Ligue des Etats arabes. Si la Ligue arabe est d'inspiration britannique, son installation à Tunis en 1979, suite à l'exclusion de l'Egypte, a permis de renforcer l'influence en son sein de la langue française, du fait du poids prépondérant des diplomates tunisiens dans son fonctionnement pendant cette période. La Ligue a fini par diffuser en arabe et en français ses publications, communiqués officiels et bulletins d'information. Le retour de la Ligue au Caire a eu lieu à un moment où l'Egypte a rejoint la francophonie. Sur le plan politique, les membres de la Ligue soulignent le rôle et les positions de la France dans le processus de paix au Proche-Orient, la crise irakienne ou la médiation entre le Yémen et l'Erythrée. La France entretient ainsi d'excellentes relations avec la Ligue arabe, dont le secrétaire général, M. Esmat Abdel Meguid, est régulièrement reçu par le Président de la République et le Ministre des Affaires étrangères. II - UN MOYEN DE FAVORISER LA REPRÉSENTATION DE LA LIGUE DES ÉTATS ARABES EN FRANCE A - La situation actuelle du bureau de la Ligue des Etats arabes n'est pas satisfaisante 1) Le bureau de la Ligue n'a pas actuellement de statut diplomatique L'accord dont le présent projet de loi vise à autoriser l'approbation n'a pas pour but de permettre la création d'un bureau de la Ligue des Etats arabes en France. En effet, celui-ci existe depuis 1974, il est installé boulevard Malesherbes, dans le 17ème arrondissement de Paris. Cependant, ce Bureau, chargé d'activités d'information et de documentation, n'a pas le statut diplomatique. Il en résulte un certain nombre de difficultés, le Bureau en tant qu'organisme ne bénéficiant pas des privilèges et immunités accordés aux organisations internationales, dans les domaines juridictionnel ou fiscal par exemple. Certes, ce statut n'a jusque ici était à l'origine d'aucun contentieux, mais il ne permet probablement pas au Bureau de mener des activités diversifiées. L'entrée en vigueur de l'accord de siège permettra surtout d'accorder aux membres du Bureau, du moins son directeur et trois de ses adjoints, de bénéficier des privilèges et immunités diplomatiques d'usage. Jusque là, ils étaient soit considérés comme des fonctionnaires internationaux, soit comme des diplomates s'ils relevaient d'une chancellerie d'un pays arabe à Paris. Dans cette dernière situation, ils bénéficiaient du statut diplomatique, mais posaient un problème aux ambassades arabes, privées d'un ou plusieurs de leurs diplomates. L'actuel directeur du bureau, M. Mohamed Trabelsi, est par exemple rattaché à la délégation permanente de la Tunisie auprès de l'UNESCO. 2) La nécessité d'officialiser le rôle diplomatique des organisations régionales Le recours aux représentations des Etats-membres de la Ligue arabe pour offrir un statut diplomatique au personnel de direction du bureau parisien montre bien le poids toujours prépondérant des Etats dans les relations diplomatiques. Pourtant, l'ONU reconnaît le rôle des organisations régionales dans les relations internationales. Elles font en effet l'objet du chapitre VIII de la charte des Nations Unies. Ainsi, la Ligue des Etats arabes est reconnue par l'ONU, elle y dispose d'un statut d'observateur, elle est même l'une des trois seules organisations régionales à être reconnue dans le cadre du chapitre VIII3. La place des organisations régionales doit conduire à une prise en compte de leur existence et de leur rôle dans les relations internationales. A cet égard, il est intéressant de noter que les bureaux de la Commission européenne ouverts dans les pays membres de la Ligue disposent généralement du statut diplomatique. Il y a donc une certaine logique à ce que les pays européens disposant d'un bureau de la Ligue sur leur territoire4 lui accorde le statut diplomatique. Des négociations ont été menées à partir de 1991, elles ont abouti avec la Belgique, l'Espagne, la France, la Grèce et l'Italie ; elles sont également près d'aboutir avec le Royaume-Uni. B - Un accord de siège classique 1) Le sens de l'accord de siège L'accord conclu entre la France et la Ligue des Etats arabes a pour but de préciser la situation juridique du Bureau de la Ligue à Paris. Ainsi, il stipule que ce dernier n'a pas de personnalité juridique distincte de celle de la Ligue des Etats arabes elle-même (article 1er. 1). Pour autant, il dispose d'une capacité juridique relativement étendue (article 1er. 2), notamment la capacité de contracter, d'acquérir des biens meubles et immeubles liés à son activité, de dépenser et de recevoir des fonds et d'ester en justice. Classiquement aussi, l'accord énumère les privilèges et immunités diplomatiques accordés au Bureau et à son personnel. 2) Les caractéristiques des privilèges et immunités accordées par l'accord de siège Cet accord vise à faciliter les activités du Bureau de la Ligue des Etats arabes à Paris. Pour ce faire, il lui consent, avec les réserves d'usage, un certain nombre de privilèges et d'immunités, identiques à celles dont bénéficient les organisations internationales établies en France. Il lui accorde tout d'abord un certain nombre d'immunités. Ainsi, l'article 3 garantit l'inviolabilité des locaux du Bureau de la Ligue arabe. En outre, la Ligue bénéficie de l'immunité de juridiction et d'exécution dans le cadre de ses activités officielles (article 4). Ses biens et avoirs ne peuvent faire l'objet de perquisition, de saisie, de confiscation, de réquisition, d'expropriation ou de toute forme de contrainte administrative ou judiciaire (article 6). Quant à sa correspondance, son inviolabilité est garantie (article 11). L'accord du 26 novembre 1997 définit également les privilèges fiscaux accordés au Bureau de la Ligue des Etats arabes : il fixe en effet un principe d'exonération fiscale, que ce soit pour les impôts directs (article 7) ou certains impôts indirects (article 8 pour les droits d'enregistrement, de bail et de taxe de publicité foncière), à l'exclusion de la TVA (article 9). Le statut du personnel est fixé par les articles 12, 13 et14 de l'accord. Ainsi, le directeur du Bureau et ses trois adjoints bénéficient du statut accordé aux personnels diplomatiques. Les autres membres du personnel bénéficient de certains avantages (facilité d'obtention de visa, franchise à l'importation du mobilier et des effets personnels...). Cet accord ne comporte pas de particularités, mais il constitue un signe fort de la reconnaissance de l'importance de la Ligue arabe. Certes, cette dernière n'a pas toujours joué le rôle escompté, mais un certain renouveau est à l'_uvre depuis 1996, date de la première réunion du sommet des chefs d'Etat depuis 1990. De plus, alors que le Proche-Orient est dans une logique de paix, un tel accord permet de relancer la coopération entre l'Europe et le monde arabe, déjà enclenché par le dialogue euro-méditerranéen. Dans ce cadre, la France et l'Europe devront réfléchir aux initiatives à engager, notamment pour promouvoir l'intégration économique régionale. En tout état de cause, votre Rapporteur ne peut que se réjouir d'une initiative qui reconnaît l'importance de la Ligue arabe, et il vous propose donc d'adopter le présent projet de loi. La Commission a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du mercredi 23 février 2000. Après l'exposé du Rapporteur, M. François Loncle a demandé pourquoi un tel accord n'intervenait que maintenant, alors que le bureau de la Ligue arabe à Paris est installé depuis 1974. M. René Mangin a répondu que la France avait probablement préféré attendre que la Ligue arabe ait retrouvé un rôle sur la scène internationale et résolu ses tensions internes. En outre, cet accord est intervenu dans le cadre de négociations menées entre la Ligue arabe et plusieurs pays d'Europe. Suivant les conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (no 1931). * * * La Commission vous demande donc d'adopter, dans les conditions prévues à l'article 128 du Règlement, le présent projet de loi. NB : Le texte de l'accord figure en annexe au projet de loi (n° 1931).
1 Arabie Saoudite, Egypte, Irak, Liban, Syrie, Yémen, Jordanie (alors Transjordanie). 2 Libye (1953), Soudan (1956), Tunisie et Maroc (1958), Koweït (1961), Algérie (1962), Emirats arabes unis (1967), Bahreïn, Qatar et Oman (1971), Mauritanie (1973), Somalie et l'OLP (1976), Djibouti (1977), Comores (1993). 3 avec l'Organisation des Etats américains et l'Organisation de l'unité africaine. 4 l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, l'Espagne, la France, la Grèce, l'Italie et le Royaume-Uni. © Assemblée nationale |
