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— — SOMMAIRE — Pages  N° 1147 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 octobre 1998. AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR LE PROJET DE LOI de financement de la sécurité sociale pour 1999, PAR M. Jérôme CAHUZAC, Député. —— (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : 1106 et 1148 . Sécurité sociale.
La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d’Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila. INTRODUCTION 7 CHAPITRE I : LES COMPTES SOCIAUX : RETOUR VERS L’ÉQUILIBRE 9 I.– DONNÉES FINANCIÈRES DE L’ÉQUILIBRE GÉNÉRAL 9 A.– LE RETOUR À L’ÉQUILIBRE EN 1999 9 1.– Avantages, inconvénients et enjeux de la présentation comptable a) Un procédé clarificateur pour l’avenir 10 b) Les mesures conservatoires nécessaires 11 2.– L’équilibre du projet de loi de financement 11 B.– LES FACTEURS DE L’AMÉLIORATION DES COMPTES 14 1.– Le redressement depuis 1997 14 a) L’incidence de la croissance économique 15 b) Les mesures de la loi de financement pour 1998 16 c) La défaillance du dispositif de régulation des dépenses de maladie 2.– Les propositions du Gouvernement pour 1999 : solidarité et prudence 18 a) La stabilité des prélèvements sociaux 18 b) L’amélioration des prestations 19 c) Les opérations de répartition des prélèvement fiscaux affectés 21 d) Les conséquences sur les comptes du fonds de solidarité vieillesse 25 II.– LA SITUATION DES RÉGIMES SPÉCIAUX 25 A.– PROBLÈMES DE MÉTHODE ET D’APPROCHE 25 1.– La multiplicité des cadres juridiques 26 2.– Une extrême diversité factuelle (démographie et prestations) 27 3.– ... ayant pour corollaire une grande diversité de relations au régime général 28 4.– Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 et la nécessité de l’harmonisation. 29 B.– LA SITUATION D’ENSEMBLE DES COMPTES DES RÉGIMES SPÉCIAUX 29 C.– LA SITUATION PARTICULIÈRE DES RÉGIMES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 33 1.– La Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) 34 2.– Le Fonds d’allocation temporaire d’invalidité des agents des collectivités locales (FATIACL) 35 III.– L’ÉVOLUTION DE LA TRÉSORERIE DES RÉGIMES EN 1999 36 A.– LES PLAFONDS DE TRÉSORERIE DU RÉGIME GÉNÉRAL 36 B.– LE PLAFOND DE TRÉSORERIE DU RÉGIME DES EXPLOITANTS AGRICOLES 38 C.– LES AUTRES PLAFONDS DE TRÉSORERIE 39 IV.– DE QUELQUES MESURES EN MATIÈRE DE RESSOURCES 39 A.– “ RATIONALISATION ” : L’EXONÉRATION DE COTISATIONS SOCIALES POUR L’EMBAUCHE DU PREMIER SALARIÉ 39 B.– MORALISATION 41 1.– L’assujettissement aux cotisations des revenus de “ fausse ” location-gérance 41 2.– L’amélioration du recouvrement de la CSG sur les bénéfices industriels et commerciaux ou non commerciaux non professionnels 43 C.– EFFICACITÉ : LE PAIEMENT OBLIGATOIRE PAR VIREMENT D.– CONSOLIDATION : LES INCERTITUDES EUROPÉENNES 45 1.– La “ reconstitution ” de la contribution pharmaceutique de 1996 45 2.– La validation de la taxe “ premix ” 47 CHAPITRE II : LA CONFIRMATION DES PRINCIPES DE LA PROTECTION SOCIALE 49 I.– ASSURANCE MALADIE : RIGUEUR ET SOLIDARITÉ 49 A.– L’ÉVOLUTION DES DÉPENSES 50 1.– Les limites comptables de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) 50 a) Le contenu de l’ONDAM 50 b) L’interprétation de l’ONDAM 52 2.– Des inquiétudes pour l’objectif de dépenses pour 1998 54 3.– Toutes les incertitudes ne sont pas levées sur l’objectif de dépenses pour 1999 56 B.– UNE NOUVELLE COHÉRENCE 61 1.– La médecine de ville : la clause de sauvegarde 63 a) Le mécanisme en vigueur (articles L. 162-5-2 et suivants du code de la sécurité sociale) 63 b) Le mécanisme proposé (articles 21 et 22 du projet de loi de financement) 65 c) Le dispositif de régulation des dépenses médicales applicable à l’exercice 1998 (article 22) 72 2.– La faculté de substitution 73 3.– La contribution de l’industrie pharmaceutique 75 a) Des obligations à plusieurs étages 75 b) ... pour un résultat incertain 81 4.– Le secteur médico-social 84 a) L’objectif de dépenses du secteur médico-social 84 b) L’encadrement des dépenses des établissements médico-sociaux 86 C.– L’ASSURANCE DÉCÈS : L’OUVERTURE DE NOUVEAUX DROITS 87 II.– RETRAITES : PRÉPARER L’AVENIR 89 A.– LA SITUATION ACTUELLE PERMET D’ASSURER LA GARANTIE DU POUVOIR D’ACHAT 89 1.– L’évolution de la branche vieillesse du régime général 90 a) L’exercice 1998 90 b) Les prévisions pour 1999 90 c) Les perspectives 2000-2001 91 2.– La revalorisation des pensions 93 3.– La nécessité d’un effort sur le minimum vieillesse 96 B.– LES BASES DE LA SÉCURISATION DU FINANCEMENT 98 1.– La création d’un fonds de réserve destiné garantir les retraites par répartition 98 2.– La reconduction du dispositif de limitation du cumul emploi retraite 103 C.– PRÉPARER L’AVENIR 105 1.– Un besoin réel en termes sociaux et économiques 105 2.– Un besoin non satisfait par les produits existants 106 3.– La décision de pérenniser les régimes par répartition permet de relancer la réflexion sur l’épargne à long terme 108 III.– LA POLITIQUE FAMILIALE : UNIVERSALITÉ ET ÉQUITÉ 110 A.– LA POURSUITE DE LA VOIE TRACÉE PAR LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 1998 110 1.– Allocations familiales : le retour à l’universalité dans un cadre d’équité fiscale 111 2.– Allocation de garde d’enfants à domicile : un bilan satisfaisant 115 B.– LES AUTRES MESURES FAVORABLES AUX FAMILLES 116 1.– Allocation de rentrée scolaire : l’extension du nombre des bénéficiaires 117 2.– Allocations de logement : l’alignement sur l’aide personnalisée au logement 118 3.– Action sociale : des moyens nouveaux pour la CNAF 119 C.– LA BRANCHE FAMILLE DEMEURE EXCÉDENTAIRE 122 IV.– ACCIDENTS DU TRAVAIL : UNE SOLIDARITÉ ÉLARGIE 124 EXAMEN EN COMMISSION 127 A.– AUDITION DES MINISTRES 127 B.– EXAMEN DES ARTICLES 138 AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 147 Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 a été conçu dans une perspective claire à court comme à moyen terme. A court terme, les mesures prises l’an dernier ont permis de rétablir l’équilibre du régime général ; elles créent les conditions, tant symboliques que concrètes, pour sauvegarder et développer à moyen terme le système français de protection sociale. L’objectif est net et votre commission des Finances l’approuve sans réserve. Bien entendu, les modalités proposées pour sa réalisation sont sujettes à débat, dans les organismes sociaux, parmi les professionnels de la santé et, de façon éminente, au Parlement. L’examen des aspects techniques de ce débat incombe par priorité à la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, saisie au fond, et à ses rapporteurs ; on renverra donc à ses travaux pour un exposé exhaustif des différentes mesures contenues dans le projet de loi. La préoccupation de votre Commission a plutôt été d’évaluer l’adéquation de ces mesures à l’orientation financière de la politique du Gouvernement pour la sécurité sociale. Laisser cette page blanche sans numérotation CHAPITRE PREMIER : LES COMPTES SOCIAUX : RETOUR VERS L’ÉQUILIBRE Avant d’aborder les diverses branches de la protection sociale, le présent rapport s’efforcera de présenter les principales questions que soulèvent ses comptes globaux : les données financières d’ensemble, la situation des régimes spéciaux, les problèmes de trésorerie et les mesures portant sur les ressources. I.– DONNÉES FINANCIÈRES DE L’ÉQUILIBRE GÉNÉRAL Dans les développements qui suivent, la description des données comptables du retour à l’équilibre en 1999 sera suivie par une analyse de ses principaux facteurs. A.– LE RETOUR À L’ÉQUILIBRE EN 1999 Pour la première fois depuis dix ans (1989), on peut espérer en 1999 un équilibre du régime général de sécurité sociale. Les “ recettes de sécurité sociale ” au sens de la loi de financement, c’est-à-dire l’ensemble des recettes des régimes de base obligatoires (et du fonds de solidarité vieillesse – FSV – qui les finance pour partie), dépasseraient même les “ dépenses de sécurité sociale ”. Un tel résultat, très positif pour l’avenir de notre système de protection sociale, porte en lui-même une interrogation sur la méthode. Aussi est-il nécessaire, avant d’exposer les grandes données de l’équilibre, de lever ce préalable, et de s’arrêter un moment sur le problème, certes 1.– Avantages, inconvénients et enjeux de la présentation comptable en droits constatés Le projet de loi de financement pour 1999 et les comptes des régimes (en particulier du régime général) présentés dans ses annexes, sont, cette année encore, établis en comptabilité “ encaissements/décaissements ”. En revanche, la comptabilité en droits constatés est en principe appliquée dans la gestion courante du régime général (depuis 1996) et la plupart des autres régimes (depuis 1997). a) Un procédé clarificateur pour l’avenir La technique de la comptabilité en droits constatés présente de nombreux avantages, que rappelle la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 1998. Elle permet d’éliminer les effets comptables des perturbations dans le recouvrement des recettes ou le paiement des prestations; elle donne aux résultats d’exercice leur pleine signification “ structurelle ” ; elle favorise la transparence dans les relations entre régimes de sécurité sociale et vis-à-vis des assurés en faisant apparaître le montant des créances et des dettes de chacun ; elle conduit à l’harmonisation comptable, y compris avec les mutuelles et les régimes complémentaires. Dans l’autre sens, il est vrai que la comptabilité en encaissements/décaissements offrait l’avantage de préserver un lien direct entre les comptes présentés et l’évolution de la trésorerie effective. Mais l’enjeu de fond du passage aux droits constatés en capital ; en effet, il est un préalable nécessaire à l’établissement d’une gestion des créances et des dettes plus rigoureuses et, en particulier, à la régulation des dépenses des régimes. La présentation en droits constatés peut entraîner d’amples écarts comptables ; ainsi en 1997 le résultat global de l’exercice pour le régime général pourrait être corrigé en hausse de 15 milliards de francs. Au-delà de la période transitoire de mise en place, on ne pourrait cependant redouter d’importantes divergences que si les provisions pour prestations dues ou créances douteuses, dont le régime des droits constatés entraîne la constitution, étaient incorrectement évaluées. Afin de faciliter le passage d’un système à l’autre, a été annoncée, en mai 1998, la constitution d’une mission interministérielle chargée d’une triple tâche : – la définition d’un plan comptable des régimes de sécurité sociale, permettant de rendre homogènes les pratiques comptables et de raccourcir les délais d’établissement des comptes des différents régimes ; – l’amélioration de la préparation et du suivi des lois de financement : dans la mesure où celles-ci reposent sur des agrégats consolidés de recettes et dépenses, la mission devra notamment présenter des propositions pour l’évaluation des transferts entre branches – et l’établissement consécutif de comptes consolidés crédibles – et la clarification comptable des relations entre l’État et la sécurité sociale ; – l’accélération des délais de production des comptes. b) Les mesures conservatoires nécessaires Dans l’attente de l’aménagement global que faciliteront notamment les travaux de la mission, le projet de loi de financement maintient la comptabilité encaissements/décaissements à deux niveaux : – lors de la détermination des “ déficits comptables ” de 1998 pris en compte pour l’attribution à certains régimes de fractions du produit de la CSG maladie, du droit de consommation sur les alcools et de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) ; – lors de la répartition entre les trois caisses du régime général du montant de la dette reprise en vertu de la loi de financement pour 1997 (87 milliards de francs). Sur ce dernier point, le but poursuivi est d’établir une corrélation directe entre le montant de dette repris à chaque caisse et sa trésorerie négative fin 1997, afin que toutes retrouvent en 1998 une situation de trésorerie satisfaisante ; à défaut, il aurait fallu imputer en 1998 des intérêts débiteurs massifs à la branche maladie dont la dette n’aurait pas été “ assez ” reprise. 2.– L’équilibre du projet de loi de financement La loi organique, pour des raisons de fond bien connues, n’a pas prévu l’insertion dans les projets de loi de financement d’articles d’équilibre. Mais ces projets présentent obligatoirement des agrégats consolidés de “ prévisions de recettes ” de sécurité sociale (article 12 du présent projet) et d’“ objectifs de dépenses ” (article 32) qu’il n’est pas interdit de rapprocher. Ainsi, pour 1999, les recettes de “ l’ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement ” s’élèveraient à 1.799,2 milliards de francs et les “ objectifs de dépenses par branche de l’ensemble des régimes obligatoires de base comptant plus de vingt mille cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres ” à 1.788,7 milliards de francs. L’excédent des recettes sur les dépenses s’établirait donc à 10,5 milliards de francs. L’écart entre ce chiffre et les 300 millions de francs figurant dans le tableau précédent tient d’abord à la différence de champ entre l’agrégat de recettes et l’agrégat de dépenses : le second ne recouvre pas les régimes de moins de 20.000 cotisants ou retraités, dont les dépenses nettes des transferts reçus, évaluées à 2,5 milliards de francs par l’annexe c du projet de loi, doivent donc être ajoutées au montant global de dépenses. De la sorte, le solde implicite doit être réduit en conséquence de 10,5 à 8 milliards de francs. Cette dernière somme, selon les indications données par les annexes c et f du projet de loi, se décompose de la façon suivante :
L’excédent du régime général, de 3,2 milliards de francs, ne prend en compte que les opérations courantes. Si l’on retranche les opérations en capital, déficitaires de 2,9 milliards de francs en 1999, on aboutit effectivement à un solde toutes opérations de 300 millions de francs. Quant aux soldes d’opérations en capital, ils sont, par convention, considérés comme nuls. L’encadré suivant retrace les principales données de cet équilibre global.
Le solde positif de 1,2 milliard de francs inscrit au titre du régime des exploitants agricoles peut surprendre a priori : en effet, ce régime est financé par un budget annexe au budget général, dont les comptes doivent être présentés en équilibre. L’explication tient à la prise en considération de la revalorisation des petites retraites agricoles annoncée en septembre dernier : son financement par attribution d’une part de contribution sociale de solidarité des sociétés est prévu par l’article 2 du présent projet, mais la dépense correspondante n’est pas retracée dans les comptes de recettes, parce qu’elle devrait être inscrite, selon le ministère de l’Agriculture, dans le projet de loi de finances pour 1999, lequel n’est pas, par définition, voté au moment de la présentation du projet de loi de financement. Soustraction faite de ces deux sommes – 2,9 milliards de francs et 1,2 milliard de francs – le solde positif “ tous régimes de base ” peut être finalement évalué à environ 4 milliards de francs. Ce solde se retrouve principalement, à hauteur de 2 milliards de francs chaque fois, dans l’excédent de gestion du fonds de solidarité vieillesse, et dans la première dotation du fonds de réserve des retraites. En outre, on constate que le régime général des salariés et la plupart des régimes spéciaux sont, en dépenses de gestion, en équilibre ou en léger excédent à la notable exception des régimes propres aux collectivités locales (CNRACL et FATIACL). Reste maintenant à déterminer les facteurs de ce redressement. B.– LES FACTEURS DE L’AMÉLIORATION DES COMPTES L’amélioration des comptes qu’on observe depuis 1997 est prolongée par les propositions du Gouvernement, définies avec un double souci de solidarité et de rigueur. 1.– Le redressement depuis 1997 Le redressement constaté dans la période récente peut être imputé à la fois à la croissance économique et aux mesures prises par le Gouvernement et par le Parlement, essentiellement dans le cadre de la loi de financement pour 1998. La défaillance des mesures de régulation des dépenses de maladie mises en place par le Gouvernement précédent a joué en sens contraire. a) L’incidence de la croissance économique La croissance économique aura apporté en 1998 et devrait apporter en 1999 de substantielles plus values sur les recettes de sécurité sociale, au sens des lois de financement. Ce mouvement apparaît si l’on soustrait, de l’écart entre les montants de prélèvements sociaux prévus tendanciellement en 1999 – donc hors effet du projet de loi de financement – et les montants effectivement perçus en 1997, l’écart entre les données inscrites dans la loi de financement pour 1998 et le tendanciel 1998 (écart qui mesure l’effet de la loi de financement pour 1998).
Les prélèvements sociaux n’ayant été substantiellement modifiés depuis 1997, que par la loi de financement pour 1998, il apparaît que le gain spontané sur leur produit (à législation constante) de 1997 à 1999 serait de l’ordre de 100 milliards de francs courants, et 70 milliards de francs environ si l’on raisonne en francs constants. Les prévisions du tendanciel 1999 établies par la commission des comptes de la sécurité sociale reposent sur l’hypothèse d’une augmentation de 4,3 % de la masse salariale, calée avec les prévisions macro-économiques associées au projet de loi de finances (croissance de 2,7 % du PIB et augmentation des prix hors tabac de 1,2 %) et qui se décomposent en une augmentation du salaire moyen de 2,5 % et une augmentation des effectifs de 1,8 % (comme en 1998). L’effet des mesures pour l’emploi des jeunes est intégré dans cette évaluation. Quant à l’évaluation du montant des “ cotisations effectives ” dans le présent projet de loi, elle n’est pas modifiée du fait des incidences de la loi d’orientation et d’incitation relative à la réduction du temps de travail. Le rapport de la commission des comptes développe les raisons qui conduisent à ne pas la modifier. La commission constate que, selon les débats parlementaires, les exonérations de cotisations accordées dans ce cadre seront partiellement compensées par l’État, la perte de la fraction de ces cotisations assise sur le surplus de masse salariale dû aux créations d’emplois du fait de la réduction du temps de travail ne l’étant pas. Dès lors, indique-t-elle, “ il a été fait l’hypothèse (...) que les suppléments de recettes générés en 1999 par les emplois créés neutraliseraient les pertes de cotisations nettes des compensations prévues par l’État ”. Conformément à la définition qui intègre les exonérations compensées par l’État, mais pas les exonérations non compensées, dans la logique développée plus haut, leur montant n’a pas à être modifié par rapport au tendanciel en raison de la réduction du temps de travail, dès lors que les cotisations qui pourraient être assises sur le supplément d’assiette sont réputées égales à la part non compensée des exonérations supplémentaires à ce titre. b) Les mesures de la loi de financement pour 1998 La loi de financement pour 1998 comportait un ensemble très substantiel de mesures permanentes de redressement financier, dont l’on retrouve l’effet en base dans les données 1999. · En matière de recettes, elle a prévu (les estimations sont en valeur 1998) : – le basculement massif des cotisations maladie (part salariale) vers la CSG, dont le taux a été augmenté de 4,1 points sur les revenus d’activité et du capital et de 2,8 points sur les revenus de remplacement ; le solde positif annuel en a été évalué à 4,6 milliards de francs, réduit, en exécution à 2,2 milliards de francs du fait de régularisations comptables ; – l’élargissement de l’assiette des prélèvements spécifiques affectés aux caisses nationales d’assurance vieillesse et des allocations familiales (CNAVTS et CNAF), à l’ensemble des revenus du capital pour un gain annuel de 5,1 milliards de francs ; – l’affectation d’une fraction accrue des droits de consommation sur le tabac à la caisse nationale d’assurance maladie (CNAMTS), pour un gain annuel d’1,3 milliard de francs ; – le déplafonnement de l’assiette des cotisations famille des non salariés non agricoles, pour un gain de 300 millions de francs ; – l’augmentation du taux de la taxe sur les contributions de prévoyance, pour un gain de 500 millions de francs ; – l’alourdissement de la taxe sur les dépenses de publicité des laboratoires pharmaceutiques, pour un gain de 330 millions de francs ; – la majoration du taux de la contribution due par les distributeurs de médicaments, pour un gain de 180 millions de francs ; – la création d’une contribution sur les ventes directes des laboratoires aux pharmacies d’officine, pour un gain de 150 millions de francs environ. L’ensemble de ces dispositions représente un gain annuel supérieur à 12 milliards de francs. · En matière de dépenses, on relève en 1998 : – la mise sous condition de ressources des allocations familiales, pour une économie estimée à 3,8 milliards de francs pour 1998 (la mesure n’ayant été appliquée que neuf mois), réduite cependant de 290 millions de francs par le relèvement de 18 à 19 ans de l’âge limite de versement des prestations familiales pour les jeunes non étudiants ; – la réduction du taux de prise en charge de l’AGED (allocation de garde d’enfant à domicile), permettant une économie de 810 millions de francs en 1998 ; – la reprise de la dette du régime général pour 87 milliards de francs, qui entraîne une diminution de 3 milliards de francs des frais financiers à sa charge. L’abandon de la mise sous condition de ressources des allocations familiales ne se traduira pas par une dégradation des comptes de la CNAF puisqu’elle sera, en 1999, compensée par le transfert à l’État de la charge de l’allocation de parent isolé (API) pour un montant annuel du même ordre de grandeur. Avec plus de 7 milliards de francs d’économies et plus de 12 milliards de francs de recettes supplémentaires permanentes, la loi de financement pour 1998 a amélioré, en 1998 comme en 1999, de 20 milliards de francs le solde global annuel de la sécurité sociale. c) La défaillance du dispositif de régulation des dépenses de maladie en vigueur On évoquera ici, pour mémoire, l’analyse du dispositif étant reprise en détail dans la partie assurance-maladie du présent rapport, l’effet négatif de la défaillance du mécanisme de régulation du plan Juppé. Il se traduit, en 1998, par un dépassement cette année de l’objectif de dépenses maladie-maternité-invalidité-décès, de l’ordre de 7,5 milliards de francs, qui absorbe sensiblement le surplus de prélèvements sociaux attendu, en 1998, de l’embellie économique, soit 8,2 milliards de francs. De ce fait, le solde implicite global de la sécurité sociale, et celui du régime général, sont peu modifiés, en exécution 1998, par rapport aux prévisions initiales. Le Gouvernement s’est efforcé de prendre les mesures correctrices nécessaires dans le présent projet de loi. 2.– Les propositions du Gouvernement pour 1999 : solidarité et prudence Le projet de loi de financement pour 1999, qui profite de l’amélioration des comptes résultant tout à la fois de la conjoncture et des mesures de redressement de 1998, ne comporte pas de mesures d’alourdissement des prélèvements sociaux, à l’exception de mesures techniques limitées. En matière de dépenses, il intègre près de 6 milliards de francs d’améliorations des prestations. Enfin, le Gouvernement a partagé les marges de manœuvre procurées par l’excédent de 4 milliards de francs constaté entre l’effort financier au profit des assurés, la constitution de provisions pour l’avenir et la préservation d’une marge conjoncturelle sur le fonds de solidarité vieillesse (FSV). a) La stabilité des prélèvements sociaux Les mesures de recettes proposées par le Gouvernement ne répondent pas à des objectifs budgétaires, car globalement elles n’apportent pas de ressources supplémentaires par rapport à 1998 : – l’article 4 du projet de loi reconduit le régime d’exonération de cotisations patronales de sécurité sociale pour l’embauche d’un premier salarié, en restreignant un peu l’avantage, afin que le dispositif soit plus cohérent avec l’ensemble de la politique de l’emploi ; le gain de cotisations par rapport à 1998 serait de 130 millions de francs ; – les articles 5 et 6 visent à limiter l’évasion d’assiette sociale et à améliorer le recouvrement des recettes sociales, pour un gain évalué à 100 millions de francs en 1999 (évaluation correspondant seulement à une partie des mesures proposées) ; – les articles 7, 9 et 10 sont conçus pour tenter de donner une meilleure sécurité juridique à des impositions existantes frappées ou menacées d’annulations contentieuses ; – l’article 8 tire la conséquence dans les recettes du fonds de solidarité vieillesse de la suppression, par l’article 32 du projet de loi de finances, du droit de fabrication sur les alcools, qui n’est pas conforme au droit communautaire des accises ; le rendement de cet impôt, affecté au FSV, serait de 330 millions de francs en 1998, la perte en étant plus que compensée en 1999 par l’attribution au fonds, résultant de l’article 2, d’une fraction de la C3S. b) L’amélioration des prestations Les marges de manoeuvre dégagées permettent au Gouvernement, d’une part, d’accorder à l’ensemble des retraités une revalorisation de leurs pensions supérieure au minimum prévu par la loi de 1993, d’autre part, de proposer des mesures plus ciblées d’amélioration des prestations. En matière de retraites, la décision a été prise de relever de 1,2 %, soit l’inflation prévisionnelle pour 1999, les pensions du régime général (et en conséquence celles des salariés agricoles et des non salariés), et non de 0,7 %, taux correspondant à la prise en compte de l’écart positif (0,5 %) entre le taux de revalorisation de 1998 et le taux d’inflation finalement constaté. Elle entraînera en 1999 une dépense supplémentaire pour l’ensemble du régime vieillesse de 2,3 milliards de francs (2,6 milliards de francs en tenant compte des pensions d’invalidité et rentes d’accidents du travail dont la revalorisation est la même). Les prestations familiales devraient augmenter de 1,5 milliard de francs en 1999 du fait des mesures proposées : le rétablissement des allocations familiales pour tous représentera un gain net de 800 millions de francs pour les familles, déduction faite de l’abaissement, par le projet de loi de finances, du plafond des réductions d’impôt apportées par le quotient familial (4,7 – 3,9 milliards de francs) ; le versement des allocations familiales aux non étudiants jusqu’à 20 ans (coût : 530 millions de francs), l’extension de l’allocation de rentrée scolaire aux familles n’ayant qu’un enfant (article 14 du projet ; coût : 180 millions de francs), l’harmonisation des loyers plafonds des aides au logement (coût : 220 millions de francs) et la dotation du fonds d’action sociale de la CNAF (660 millions de francs) constituent des mesures ciblées dont le coût sera atténué par le report d’un an de l’âge ouvrant droit aux majorations d’allocations familiales (économie : 870 millions de francs). L’amélioration de l’indemnisation des accidents du travail et des maladies professionnelles, prévue notamment à l’article 31 du projet, coûterait 0,5 milliard de francs en 1999. Enfin, plusieurs dispositions concernent la branche maladie en 1999 : l’amélioration du dépistage des cancers (article 15 du projet ; coût : 250 millions de francs), la création d’un fonds d’aide à la qualité des soins de ville doté de 500 millions de francs (article 20), l’extension du champ du bénéfice de l’assurance décès (article 28 ; coût : 270 millions de francs). Le transfert depuis le budget général du financement des centres d’hygiène alimentaire et d’alcoologie coûtera annuellement 120 millions de francs à l’assurance maladie. Compte tenu de son importance dans la construction des lois de financement telles que les a voulues le législateur organique, on ne peut manquer de s’interroger, à ce point de l’exposé, sur la traduction globale de la politique gouvernementale en matière d’assurance maladie sur l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM). Dans la partie, ultérieure, du présent rapport consacrée à cette branche, votre Rapporteur évoquera les motifs qui rendent difficile l’utilisation de l’ONDAM comme instrument d’évaluation économique des recettes et des dépenses. Pour l’instant, il se bornera, à propos de l’équilibre, à constater que l’appréciation quantifiée de l’effet, sur l’ONDAM, des mesures intégrées dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 n’est pas aisée. On a, ainsi, du mal à apprécier, en termes techniques, les incidences des dispositions relatives aux clauses de sauvegarde sur les comptes de la sécurité sociale, et les modalités (atténuation des dépenses de maladie ou recettes supplémentaires) d’imputation des flux financiers en cause. On observera enfin que les prévisions financières du projet de loi ne prennent pas expressément en compte les incidences de certaines dispositions : le droit de substitution donné aux pharmaciens ou la reconduction, avec des modifications, du mécanisme d’incitation à la cessation d’activité des médecins (MICA). Ou bien ces incidences sont intégrées à l’ONDAM, puisqu’elles doivent concourir à son respect et portent sur des dépenses de son champ, ou bien elles sont difficiles à évaluer. c) Les opérations de répartition des prélèvements fiscaux affectés Les prélèvements fiscaux affectés à la sécurité sociale, tels que la CSG, les droits sur les alcools ou la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), sont pour la plupart répartis entre les régimes de sécurité sociale selon des mécanismes complexes. · Les répartitions des impôts affectés : les règles théoriques et leur application pratique depuis 1996 La fraction famille de la CSG, qui est versée en totalité à la caisse nationale d’allocations familiales en raison de l’intégration financière de la branche, n’est pas incluse, de ce fait, dans les opérations de répartition. Les opérations portent sur deux ressources ou ensembles de ressources : - d’une part, l’ensemble constitué, en application de l’article L139.2 (premier alinéa), du code de la sécurité sociale, par la CSG maladie et une partie du droit de consommation sur les alcools ; - d’autre part, la contribution sociale de solidarité des sociétés créée par la loi n° 70–13 du 3 janvier 1970. La répartition de chacune de ces ressources obéit à des règles à la fois différentes et connexes. — La répartition de l’ensemble “ CSG maladie-droits sur les alcools ” L’ensemble “ CSG maladie-droits sur les alcools ” précité est réparti, dans un premier temps, entre les régimes obligatoires d’assurance maladie en fonction de la perte de cotisations maladie induite pour chacun d’eux par le “ basculement ” sur la CSG. Le surplus subsistant après la première répartition est affecté par priorité à la branche maladie du régime général dans la limite de son déficit comptable. Le reliquat apparaissant éventuellement après cette seconde attribution est réparti entre les autres régimes d’assurance maladie obligatoire au prorata de leur déficit comptable, avant attribution de C3S. — La répartition de la contribution sociale de solidarité des sociétés Les règles théoriques de répartition de la contribution sociale de solidarité des sociétés sont fixées par l’article L651–2.1 du code de la sécurité sociale (article 77–I de la loi n° 96–314 du 24 avril 1996). Une première répartition de la ressource est opérée entre le CANAM (assurance-maladie des non salariés non agricoles) et le CANCAVA (assurance vieillesse des artisans) au prorata des déficits comptables de ces trois caisses. Le solde disponible “ le cas échéant ” devrait être, selon la loi de 1996, attribué aux “ autres régimes d’assurance vieillesse ” : en pratique il devrait revenir en quasi-totalité au BAPSA et, dans une proportion bien moindre au régime vieillesse des cultes. Mais des lois successives ont, depuis l’origine, écarté “ à titre exceptionnel ”, l’application de cette règle (cf. pour la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, l’avis présenté au nom de votre commission des Finances par le Président Augustin Bonrepaux, n° 386, pages 63-65). Or, dans le même temps, le produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés est passé de 11,9 milliards de francs en 1995 à 15,1 milliards de francs en 1996 ; son rendement prévisionnel est de 16,8 milliards de francs. Les excédents tendent donc à s’accumuler. · Les nouvelles règles de répartition proposées Le projet de loi de financement propose une nouvelle répartition de cet excédent, en lui donnant cette fois un aspect permanent. L’objectif de cette nouvelle répartition est double : - d’une part, améliorer les comptes de la branche vieillesse en accroissant la prise en charge de ses dépenses non contributives (minimum vieillesse, majoration pour enfant, validations d’annuités de retraites pour les chômeurs) par le fonds de solidarité vieillesse ; - d’autre, part, assurer, au moins pour partie, de la dotation du nouveau fonds de réserve des retraites. A cette fin, l’article 2 du projet de loi de financement opère diverses corrections des mécanismes de répartition précédemment décrits. Il écarte tout d’abord, des attributions de l’ensemble “ CSG maladie + alcools ”, le BAPSA, actuellement attributaire au titre de la troisième phase de répartition, mais dont l’équilibre est structurellement assuré par une subvention d’État. Par ailleurs, l’amélioration des comptes de la branche maladie du régime général conduit mécaniquement à une moindre attribution prioritaire à ce régime de la ressource “ CSG + alcools ”. L’effet de cette évolution est cependant contrebalancé par les dépenses supplémentaires de la même branche (fonds d’aide à la qualité, dépistage du cancer) évaluées à 750 millions de francs en 1999. La ressource disponible pour la CANAM, au titre de la seconde répartition de “ CSG + alcools ”, est diminuée à due concurrence ; ce manque à gagner est compensé intégralement au moyen du prélèvement de la CANAM sur les ressources de la contribution sociale de solidarité des sociétés, qui passe de 5.218 millions de francs en 1998 à 1.788 millions de francs, et non 1.038 millions de francs comme l’aurait voulu son évolution tendancielle,en 1999. L’article 2 du projet de loi modifie profondément les règles de répartition de la contribution sociale de solidarité des sociétés, en substituant à la seconde répartition au bénéfice des régimes d’assurance vieillesse autre que l’ORGANIC et le CANCAVA (qui aurait porté fin 1998 sur 2.460 millions de francs selon la commission des comptes), une affectation en totalité au Fonds de solidarité vieillesse. Cette affectation, dont on détaillera plus loin les conséquences comptables pour le FSV s’accompagnera d’une répartition, interne aux écritures du Fonds entre la section nouvelle “ opérations de solidarité ” et le “ fonds de réserve ” nouvellement créé en 1999. 5,6 milliards de francs seraient ainsi versés au FSV, dont 2 milliards de francs pour le fonds de réserve et 3,6 milliards de francs pour le financement des opérations de solidarité. En contrepartie de cette réforme, le BAPSA se voit attribuer, pour la seule année 1999, un prélèvement de un milliard de francs. Par ailleurs, au titre de la première répartition, l’ORGANIC et la CANCAVA recevront 120 millions de francs correspondant à l’effet mécanique de la revalorisation supplémentaire des retraites (article 29 du projet). Le tableau ci-après récapitule les opérations qui conduisent, au total, à mobiliser 7,5 milliards de francs de C3S, dont 6,6 milliards de francs d’excédents.
Les règles de répartition de la C3S ont été constamment remaniées et compliquées durant les dernières années. On peut espérer que le dispositif proposé aura plus de durée d’existence. Il paraît réaliser une affectation normale de cette ressource. L’objet premier de la C3S, qui était de compenser pour les régimes sociaux des indépendants les effets démographiques négatifs de la “ salarisation ”, est au demeurant préservé puisque son produit restera affecté au premier chef, dans la limite de leurs déficits, à la CANAM, l’ORGANIC et la CANCAVA ; compte tenu de la dégradation structurelle des comptes de ces deux derniers régimes, on peut d’ailleurs se demander s’il subsistera durablement des excédents affectables au fonds de réserve. d) Les conséquences sur les comptes du fonds de solidarité vieillesse Sur les comptes de la section “ opérations de solidarité ” du FSV, on constate que l’effet du projet de loi est proche de la neutralité, les dépenses supplémentaires au titre de la prise en charge des annuités de retraite des chômeurs étant compensées par l’attribution prévue de C3S. L’évolution spontanée attendue des recettes et dépenses de cette section devrait, selon l’annexe f du projet, laisser un excédent de gestion de 2.164 millions de francs en 1999. La décision de ne pas affecter cet excédent traduit un choix de prudence du Gouvernement ; il s’agit, face aux incertitudes conjoncturelles, d’une marge de manœuvre, certes modeste, mais particulièrement justifiée. Non seulement, en effet, les recettes fiscales du FSV, comme les autres recettes de sécurité sociale, sont sensibles à la conjoncture, mais l’une de ses charges, le financement des annuités des chômeurs, l’est plus encore, puisque la dépense est liée aux effectifs de chômeurs. Quant à la section “ fonds de réserve ”, elle est décrite dans la partie du présent rapport consacré aux retraités. II.– LA SITUATION DES RÉGIMES SPÉCIAUX Cette année, le projet de loi de financement ne contient, à la différence de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, aucune disposition modifiant le droit applicable à ce qu’il est convenu d’appeler génériquement les “ régimes spéciaux ”. Pour autant, il a paru utile à votre Rapporteur de présenter une étude d’ensemble de l’évolution des comptes de ces régimes, sans se dissimuler les problèmes de méthode et d’approche qui, de manière symétrique au régime général, se posent pour l’étude de cette catégorie diverse et complexe. A.– PROBLÈMES DE MÉTHODE ET D’APPROCHE Comme le relèvent tant la commission des comptes de la sécurité sociale que la Cour des comptes, la difficulté d’appréhender la réalité des régimes spéciaux tient, en premier lieu, à la grande diversité des situations qui ont conduit à la constitution de ces régimes, et, en second lieu, à la diversité des relations qu’entretient le régime général avec eux. 1.– La multiplicité des cadres juridiques Les documents officiels des comptes sociaux sont de rigoureux témoins de la multiplicité des régimes spéciaux de sécurité sociale, et de leur extrême diversité. Au demeurant, la catégorie des régimes spéciaux n’a d’unité que dans la distinction commode qu’elle permet avec le régime général. Cette multiplicité et cette diversité résultant d’une longue histoire, certains des régimes spéciaux d’aujourd’hui sont le fruit d’initiatives privées : ainsi le régime minier s’est-il développé à partir de la création, dès la première moitié du siècle dernier, de régimes de prévoyance dans certaines exploitations minières jusqu’à la généralisation opérée par la loi du 29 juin 1894. A côté de ces régimes, il en existe d’autres dont l’existence spécifique est directement liée, depuis l’origine, à la situation juridique propre des personnels qu’ils regroupent. Le principal exemple de tels régimes est constitué par le régime des fonctionnaires de l’État qui, compte tenu de son ampleur, mérite qu’on s’y arrête un instant. On sait en effet que le principal problème de droit posé par ce régime est celui des conséquences à tirer de la “ situation statutaire et réglementaire ” (article 4 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) dans laquelle se trouvent ses assujettis. Ces conséquences sont déjà apparentes lorsque l’on considère la liaison à établir entre l’assurance maladie et les diverses positions de congé des fonctionnaires. Elles le sont encore plus lorsqu’on envisage le droit à pension. Celui-ci est, en effet, pour les fonctionnaires, un élément du statut qui régit les relations entre l’État employeur et ses agents. Il n’est acquis qu’après quinze années de services effectifs, contrairement au régime général où la condition de durée minimum de cotisations a été supprimée depuis 1975. La retenue pour pension acquittée par les fonctionnaires (7,85 %) est supérieure à la part salariale de la cotisation des ressortissants du régime général (6,55 %) ; elle porte en outre sur la totalité du traitement indiciaire, alors que les salariés ne cotisent que dans la limite d’un salaire plafond. Par ailleurs, l’article 68 de la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État dispose que “ les fonctionnaires ne peuvent être maintenus en fonctions au-delà de la limite d’âge de leur emploi, sous réserve des exceptions prévues par les textes en vigueur ”. Il empêche, du même coup, de transposer telle quelle la problématique d’action sur la durée des cotisations qui a été utilisée en 1993 pour le régime général. Enfin, la réflexion sur l’évolution des charges de pension ne peut être déconnectée de la réflexion d’ensemble sur l’évolution des finances publiques et notamment des charges salariales de l’État : un allongement de la durée d’activité des fonctionnaires reviendrait à alourdir le poids des traitements d’activité pour des agents en fin de carrière qui sont au sommet de leur échelle indiciaire et coûtent donc plus cher qu’un retraité et l’évolution du rapport charges de pensions/retenues pour pensions est étroitement dépendant de la politique de recrutement et de la politique salariale de l’État. Produit d’évolutions historiques et juridiques disparates, la catégorie des régimes spéciaux présente également de grandes diversités factuelles dans la démographie et les prestations. 2.– Une extrême diversité factuelle (démographie et prestations) La diversité factuelle des régimes spéciaux se marque à la fois dans leur démographie et dans leurs prestations : - leur poids relatif est très inégal (de quelques affiliés ou bénéficiaires à des milliers, voire des millions), ainsi que leur équilibre démographique et certains sont même en extinction ; - il y a des régimes spéciaux de salariés et de non salariés ; - l’organisation du système de prestations est également variable : certains régimes distinguent des prestations complémentaires s’ajoutant à des prestations de base ; certains couvrent la totalité ou le plus grand nombre des risques couverts par le régime général, comme les deux régimes agricoles et les régimes des grandes entreprises publiques ; d’autres sont seulement des régimes maladies ou, essentiellement, des régimes vieillesse comme l’ORGANIC ou la CANCAVA. 3.– ... ayant pour corollaire une grande diversité de relations au régime général Sous réserve des relations établies par les mécanismes de compensation et de surcompensation, dont l’effet sera rappelé à propos de la CNRACL, les rapports de la commission des comptes de la sécurité sociale font apparaître trois grands types de relations. La plus étroite se traduit par l’intégration financière du régime spécial au régime général. L’exemple le plus récent est celui du régime vieillesse des cultes, intégré au régime général par l’article 19 de la loi de financement pour 1998. Votre Rapporteur a constaté avec satisfaction que cette intégration se réalisait dans des conditions convenables. Le versement au régime général des réserves de la CAMAVIC, prévu par le paragraphe VII de l’article 19 précité, a été effectué, à hauteur de 300,5 millions de francs, par arrêté du 20 mars 1998 (le montant prévisionnel communiqué l’année dernière au Parlement était de 310 millions de francs). A propos de la modulation des cotisations, principale difficulté d’application pratique du dispositif d’intégration, le ministère de l’Emploi et de la Solidarité a indiqué à votre Rapporteur : “ Seul le culte catholique (soit 1.200 collectivités) a usé de cette faculté en 1998 qui a permis de faire varier le montant annuel de cette cotisation (part personnelle et part à la charge de la collectivité dont relève l’assuré) entre 4.688 F et 21.464 F ”. D’autres régimes, juridiquement et financièrement distincts du régime général, en dépendent cependant étroitement pour leur existence propre, à travers les mécanismes de compensation (c’est tout particulièrement le cas du BAPSA) ou d’autres relations passant par des transferts de ressources (tels que les dispositions successives qui ont organisé la répartition de la contribution sociale de solidarité des sociétés). Par ailleurs, de nombreux régimes structurellement déficitaires bénéficient de subventions d’équilibre de l’État : c’est encore le cas du BAPSA, mais aussi de la SNCF. Enfin, le régime des fonctionnaires de l’État, que la commodité des désignations usuelles conduit à dénommer “ régimes d’employeur ”, comporte à la fois, légitimement, une contribution des salariés assujettis à leur protection sociale, et le versement de dotations budgétaires, qui correspond financièrement à la situation statutaire et réglementaires des intéressés. 4.– Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 et la nécessité de l’harmonisation. Dans ce tableau extrêmement diversifié, l’intervention du projet de loi de financement de la sécurité sociale a introduit une nécessité nouvelle de rationalisation et de recherche de compatibilités. En effet, l’examen de l’ensemble des comptes de sécurité sociale par le Parlement n’aurait pas de sens s’il devait durablement porter sur des documents établis à partit de bases hétérogènes. Le problème est complexe : il ne porte pas seulement, Il apparaît notamment à l’occasion de la création, par l’article 16 du projet de loi de financement, du système national d’information interrégimes de l’assurance-maladie. Comme l’indique l’exposé des motifs du projet de loi, la transmission des données permise par ce système “ est indispensable au suivi des objectifs de dépenses par les professionnels de santé, les caisses et les pouvoirs publics ”. On peut ajouter, en aval, qu’elle contribuera, sans doute discrètement, mais de manière déterminante, à la constitution d’agrégats de dépenses maladie plus fiables et donc à la clarification du débat parlementaire sur un point essentiel des lois de financement. En même temps, elle devrait avoir des répercussions positives sur l’unification des règles de gestion des régimes spéciaux B.– LA SITUATION D’ENSEMBLE DES COMPTES DES RÉGIMES SPÉCIAUX A côté du régime général, qui assurera, en 1999, près de 68 % des dépenses de “ sécurité sociale ” récapitulées à l’article 32 du projet de loi, les régimes spéciaux enregistrent également, dans leurs comptes ou dans leur fonctionnement, les effets des mesures législatives “ horizontales ” proposées, par exemple en matière d’assurance maladie. Certains d’entre eux sont, bien entendu, affectés par la fixation législative de plafonds de découvert. Enfin, les recettes et les dépenses de tous ceux qui servent des prestations de base sont agrégées dans les articles de récapitulation du projet de loi. L’appréciation des soldes des régimes spéciaux, autres que la CNRACL et le Fonds d’allocation temporaire d’invalidité des agents des collectivités locales (FATIACL), qui seront plus particulièrement évoqués infra, doit être faite en tenant compte à la fois des diversités factuelles de ces régimes et des mécanismes qui garantissent leur équilibre financier. Ces diversités se traduisent dans les conventions de présentation des agrégats de la loi de financement. Pour les prestations, ils ne prennent en compte que les prestations de base et non les prestations complémentaires, d’où des problèmes de champ, en particulier pour les régimes vieillesse ; lorsque ces régimes ne connaissent pas la distinction entre les deux catégories de prestations, ce qui est le cas des régimes de fonctionnaires et des régimes d’entreprises publiques, le niveau des prestations correspond à celui qu’atteignent ensemble régimes de base et complémentaires d’autres catégories, et la loi de financement prend en compte ces avantages vieillesse dans leur réalité indivise. La prise en considération de ces difficultés spécifiques de méthode est d’autant plus nécessaire que, de fait, les régimes spéciaux correspondent dans une proportion particulièrement forte à des prestations relevant de la branche vieillesse : en 1999, 83 % des dépenses de maladie et 79 % des dépenses d’accidents du travail agrégées au sens de la loi de financement devraient être effectuées par le régime général, mais seulement 45 % des dépenses de la branche vieillesse. Quant aux dépenses de la branche famille, son intégration financière conduit à les imputer en totalité à la CNAF. Sous le bénéfice de ces observations, il est possible d’élaborer certains indicateurs relatifs à l’équilibre et au financement de ces régimes, que rassemble le tableau suivant, étant précisé qu’il ne répertorie que les principaux régimes spéciaux, à l’exclusion des “ petits ” régimes et des régimes en extinction (fonds commun des accidents du travail, régime des chemins de fer secondaires...).
Dans la première colonne du tableau, qui permet d’évaluer le poids relatif des différents régimes, figurent les charges prévues en 1999 nettes des transferts versés, c’est-à-dire la somme des prestations sociales versées par chaque régime (prestations légales et action sociale) et de ses frais de gestion. Les deuxième et troisième colonnes rendent compte sur une période triennale, afin d’atténuer certains effets purement conjoncturels ou les perturbations liées à des ajustements comptables entre exercices, de l’évolution comparée de ces charges et du produit des “ cotisations effectives ” auquel s’ajoute celui de la CSG. A taux global de cotisations changeant peu, l’évolution de ce produit traduit celle de l’assiette cotisable propre à chaque régime. Les montants de CSG intégrés ne prennent pas en compte la fraction versée au FSV et ne prennent bien sûr en compte la fraction famille que pour le régime général, puisque la totalité des flux financiers de la branche lui sont rattachés. Il ne reste donc que la fraction maladie de la contribution : les sommes imputées à chaque régime ne correspondent pas à la CSG effectivement perçue sur ses ressortissants, mais au produit qui lui est reversé par l’ACOSS au titre de la compensation des pertes liées à la baisse des cotisations maladie dans les opérations de basculement de 1997 et 1998 ; en conséquence, l’évolution de l’agrégat “ cotisations effectives + CSG ” apparaît effectivement très représentative, pour chaque régime, de l’évolution de sa masse cotisable. Si l’on compare l’évolution des charges et du produit de cotisations des différents régimes aux évolutions constatées pour le régime général sur la période 1996-1999, on peut classer les régimes spéciaux en plusieurs catégories : – les régimes des professions libérales, du barreau et des clercs de notaires se caractérisent à la fois par une dynamique des dépenses supérieure à celle du régime général et une évolution du produit des cotisations plus rapide que celle des charges ; on observe par ailleurs que les cotisations des ressortissants de ces régimes couvrent, voire dépassent, leurs charges nettes de transferts. Il s’agit donc de régimes à la situation démographique favorable dont le financement est assuré ; – un second groupe de régimes est constitué par les deux régimes agricoles (salariés et non salariés), les régimes marin et minier, le régime des cultes, la CANAM et les différents régimes des entreprises publiques (EDF-GDF, SNCF, RATP) : l’évolution de leurs charges est moins rapide que pour le régime général (elle peut même être négative), et est couverte, ou à peu près, par celle des cotisations. Ces régimes sont plutôt en déclin démographique ; ils bénéficient souvent de financements de solidarité très importants, les cotisations ne couvrant parfois qu’une faible part des prestations, mais le ralentissement des charges laisse escompter une stabilisation ou une réduction, à l’avenir, de ces subventions d’équilibre et flux de compensation ; – les deux régimes vieillesse des indépendants, l’ORGANIC et plus encore la CANCAVA, se distinguent par une évolution des charges relativement modérée en 1996-1999, puisqu’inférieure à celle prévue pour le régime général, mais cependant supérieure à celle du produit des cotisations : le besoin de financements de solidarité de ces régimes en déclin démographique est donc tendanciellement en augmentation ; – enfin, les trois régimes de retraite des fonctionnaires (pensions des fonctionnaires d’État, des ouvriers d’État, et CNRACL, pour les personnels territoriaux et hospitaliers) se caractérisent par une évolution très dynamique de leurs charges de prestations, supérieure à celle des charges du régime général. La comparaison des structures de financement, qui est l’objet des quatre dernières colonnes du tableau ci-avant, est rendue complexe par les différences de mode de financement des régimes. Ces différences, qui résultent, comme on l’a vu plus haut, de la diversité des situations juridiques des assujettis, rendent extrêmement malaisé, si l’on entend du moins sortir d’une approche strictement comptable, le recours à la notion d’effort contributif pour les régimes qui ne comportent, en rigueur de termes juridiques, que des cotisations salariales et sont, pour le surplus financés par des crédits publics. Elle doit également tenir compte des différences de niveau des prestations, d’assiette et de taux des cotisations, certes, et surtout de l’hétérogénéité déjà relevée des situations démographiques et des écarts entre revenus moyens cotisables très hétérogènes. La dernière colonne du tableau permet d’apprécier l’incidence parfois très lourde des transferts nets (transferts reçus diminués des transferts nets) sur les comptes des régimes. Les transferts nets négatifs représenteraient en 1999 l’équivalent des trois quarts des charges propres (prestations et gestion) des régimes des professions libérales et du barreau, et dépasseraient le montant des charges propres du FATIACL. Enfin, on rappellera que certaines ressources ne sont pas répertoriées dans ce tableau : les impositions de sécurité sociale autres que la CSG, notamment la C3S. C.– LA SITUATION PARTICULIÈRE DES RÉGIMES DES COLLECTIVITÉS LOCALES Pour des raisons d’ailleurs différentes, les régimes des agents des collectivités locales sont exposés, à court terme, à un fort risque de déséquilibre dont il a paru important d’expliciter les origines. 1.– La Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) Le compte prévisionnel présenté en annexe c du projet de loi fait apparaître pour 1999 un déficit de 2 milliards de francs pour le régime de vieillesse des agents des collectivités locales. Les transferts de compensation à verser représentent 30 % des charges prévisionnelles, 9,5 milliards de francs étant dus au titre de la compensation vieillesse généralisée et 9,6 milliards de francs au titre de la “ surcompensation ” entre régimes spéciaux de salariés.
La différence d’autres régimes spéciaux de retraite, la situation de la CNRACL appelle à très court, et pas seulement à moyen terme, des mesures de correction. Jusqu’à présent, les gouvernements successifs n’ont apporté que des réponses provisoires : – la loi de financement pour 1997 a prévu un prélèvement exceptionnel de 4,5 milliards de francs sur les excédents cumulés du FATIACL, afin de couvrir à peu près deux années de déficit courant de la CNRACL ; – la loi de financement pour 1998 a institué une autorisation de découvert de trésorerie de 2,5 milliards de francs pour la CNRACL ; toutefois une hausse imprévue des effectifs cotisants et la hausse de l’assiette due à l’accord salarial du 10 février 1998 et l’anticipation de versements de cotisations l’ont rendue inutile ; – le projet de loi pour 1999 propose la reconduction de ce plafond, compte tenu des pics négatifs, de l’ordre de 2 milliards de francs, que devrait comporter le profit de trésorerie à la fin de l’accord. Par ailleurs, en gestion, le report de charges (versements de compensation) à l’exercice suivant est utilisé régulièrement pour assurer l’équilibre de caisse. Ces déficits structurellement croissants font souhaiter que soient trouvées rapidement des solution de fond. 2.– Le Fonds d’allocation temporaire d’invalidité des agents des collectivités locales (FATIACL) Le FATIACL finance les allocations temporaires d’invalidité des agents des collectivités locales. Il a été procédé en 1997, comme il est indiqué supra, à un prélèvement de 4,5 milliards de francs sur les réserves qu’il avait constituées. Par ailleurs, la loi du 16 décembre 1996 relative à l’emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d’ordre statutaire, qui a notamment institué le congé de fin d’activité pour les fonctionnaires âgés de 58 ans, a prévu de financer ce congé, pour les fonctionnaires territoriaux, par un prélèvement sur les réserves du FATIACL. L’accord salarial dans la fonction publique prévoyant sa prorogation, le prélèvement sur le FATIACL, supérieur aux prestations qu’il verse dans les prévisions 1999, entraînerait un déficit de plus de 500 millions de francs en 1999 et un besoin de financement supérieur à 300 millions de francs fin 1999 pour le fonds, les réserves étant épuisées. En l’absence d’autorisation de découvert pour le FATIACL dans le projet de loi de financement, la question de la couverture des charges de ce régime est posée.
III.– L’ÉVOLUTION DE LA TRÉSORERIE DES RÉGIMES EN 1999 L’approbation des plafonds de découvert de trésorerie autorisés à certains régimes est un élément annuel obligatoire de la loi de financement et permet au législateur de fixer des bornes à la dérive éventuelle de la trésorerie, et donc des comptes, de tel ou tel régime : le plafond fixé pour chaque régime ne peut être relevé en cours d’exercice que par un décret en Conseil d’État soumis ensuite à ratification dans la plus prochaine loi de financement. Le tableau ci-après permet d’apprécier les plafonds de trésorerie proposés pour 1999 par rapport aux données disponibles pour 1998.
A.– LES PLAFONDS DE TRÉSORERIE DU RÉGIME GÉNÉRAL Pour le régime général, on observe que le plafond de trésorerie fixé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, soit 20 milliards de francs, s’est révélé insuffisant. Un décret du 26 août 1998 l’a relevé à 31 milliards de francs ; conformément aux dispositions de la loi organique de 1996, la ratification de ce décret est proposée par l’article 34 du présent projet. Selon les explications données dans les annexes b et c au projet de loi, la dégradation de la trésorerie du régime général serait de 27,2 milliards de francs au cours de l’année 1998. Le solde, positif de 16,7 milliards de francs au 1er janvier serait négatif de 10,4 milliards de francs au 31 décembre, avec un solde moyen positif de 10 milliards de francs et un pic négatif de 25,5 milliards de francs les 11, 12 et 13 décembre). Or le déficit prévu pour cet exercice était de 13,3 milliards de francs. Cette dégradation, qui a rendu nécessaire le décret du 26 août, apparaît en première ligne liée à des décalages infra-annuels de flux financiers, et, dans une moindre mesure, au niveau élevé des dépenses de maladie : - d’une part, la majoration de l’allocation de rentrée scolaire a entraîné une dépense supplémentaire de 6,2 milliards de francs dès le 25 août, qui ne sera remboursée par l’État qu’après le vote de la loi de finances rectificative pour 1998 ; - d’autre part, la CSG sur les revenus du patrimoine n’est versée par les contribuables qu’en novembre et l’essentiel de la CSG sur les revenus de placement est également perçu en fin d’année par l’ACOSS, de même que le prélèvement de 2 % sur les revenus du patrimoine et de l’épargne au profit de la CNAVTS et de la CNAF ; - la substitution de la CSG à une partie des cotisations sociales entraîne donc des difficultés de trésorerie, son encaissement étant moins régulier. Pour 1999, le profil de trésorerie présenté dans l’annexe c au présent projet de loi montre une évolution plus favorable, compte tenu de la prévision d’un retour à l’équilibre annuel du régime général. La trésorerie, négative de 10,4 milliards de francs au 1er janvier, ne le serait plus que de 4,7 milliards de francs au 31 décembre 1999 (+ 5,7 milliards de francs). Cependant, au regard des facteurs de décalage des flux financiers décrits supra, le point le plus bas de la trésorerie en octobre serait encore négatif de 20,7 milliards de francs. C’est ce qui explique la proposition du Gouvernement de fixer à 24 milliards de francs pour 1999 (contre 31 milliards de francs en 1998 après révision) le plafond de trésorerie du régime général. La perspective heureuse d’un retour à l’excédent de certaines branches du régime général dès 1999 (famille, accidents du travail), a fortiori au-delà, amène par ailleurs à s’interroger sur l’opportunité de conserver un des éléments de l’individualisation de la trésorerie des branches instituée en 1994 : toute branche du régime général bénéficiant d’“ excédents durables de trésorerie ” d’au moins 300 millions de francs (les “ excédents durables ” d’une branche étant égaux au plus petit solde de trésorerie quotidien prévisionnel de l’année, à condition qu’il soit positif) peut actuellement placer sur les marchés financiers au lieu de les affecter à la trésorerie négative des autres branches. Dans la mesure où de tels placements seraient de toute façon fortement encadrés, car il ne pourraient consister qu’en titres de l’État ou assimilés, il est peu vraisemblable qu’une branche recourant à cette possibilité en retirerait des gains significativement supérieurs aux intérêts créditeurs perçus en cas d’affectation des excédents au financement de la trésorerie des autres branches. Mais l’obligation de recourir à des financements externes qui en résulterait pour l’ACOSS au profit des branches à la trésorerie négative entraînerait en revanche des coûts supplémentaires au titre de l’intermédiation). L’ensemble du régime général serait donc perdant en termes de frais financiers. Il serait donc souhaitable que cette disposition particulière soit remise en cause, sans toucher à l’imputation aux branches excédentaires des intérêts créditeurs correspondants à leur trésorerie. De façon connexe, on peut relever, dans le rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale de 1998 (p. 157 et suivantes), des observations sur les imperfections des procédures de répartition comptable des recettes sociales centralisées par l’ACOSS : retards d’opérations, défauts de crédibilité et de rigueur comptable, etc. B.– LE PLAFOND DE TRÉSORERIE DU RÉGIME DES EXPLOITANTS AGRICOLES Le découvert de trésorerie autorisé au régime des exploitants agricoles est relevé de 8,5 à 10,5 milliards de francs par le projet de loi de financement. Ce montant très élevé, qui représente 11 % des charges totales du régime, ne traduit pas un déséquilibre structurel des comptes, toujours équilibrés ex ante pour l’exercice par la subvention de l’État et présentant en gestion des soldes positifs ou négatifs faibles. Ce besoin de trésorerie est dû au mode de financement du régime agricole, qui repose d’une part sur des cotisations sociales perçues en fin d’année, d’autre part sur des transferts et versements (compensation démographique, fraction de TVA) dont le rattachement n’est pas toujours régulier. La subvention d’équilibre, versée en début d’année, sert traditionnellement à l’équilibre de la trésorerie ; sa diminution en 1999 (4,9 milliards de francs contre 7,8 en 1998) oblige donc au relèvement de 2 milliards de francs du plafond de découvert. Assez curieusement, les frais financiers affectés à la trésorerie du régime apparaissent cependant dans le projet de BAPSA 1999 en recul sur le BAPSA 1998 initial et en faible progression sur les prévisions révisées pour 1998 : 220 millions de francs étaient inscrits dans le BAPSA 1998 ; 165 millions de francs devraient être dépensés à ce titre en 1998 ; 173 millions de francs sont proposés dans le BAPSA 1999. C.– LES AUTRES PLAFONDS DE TRÉSORERIE La question de la CNRACL ayant déjà été évoquée, on observera simplement que le découvert autorisé pour 1999, soit 2,5 milliards de francs comme en 1998, devrait être sollicité à hauteur de 2 milliards de francs selon le profil de trésorerie présenté à l’annexe c du projet. Il est également proposé de reconduire au même niveau les plafonds applicables au régime minier et au fonds spécial des ouvriers d’État. En 1999, comme en 1998, à en croire les profils prévisionnels de trésorerie, ces deux régimes ne devraient pas ou très peu solliciter leur autorisation de trésorerie. La trésorerie du fonds spécial des ouvriers d’État apparaît même de plus en plus excédentaire au cours de 1999, ce qui conduit à s’interroger sur la nécessité de lui accorder une autorisation de découvert : les points bas mensuels de trésorerie passent du début à la fin de l’année de + 700 millions de francs à + 1.500 millions de francs. Enfin, en l’absence d’autre mesure de redressement, la prévision d’un besoin de financement supérieur fin 1999 à 300 millions de francs sur le FATIACL devrait logiquement conduire à l’ouverture d’une autorisation de trésorerie pour ce régime. IV.– DE QUELQUES MESURES EN MATIÈRE DE RESSOURCES A côté des dispositions générales qui affectent l’équilibre, et des mesures qui s’intègrent dans la politique propre à telle ou telle branche de la protection sociale, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 comporte plusieurs dispositions ponctuelles sur les ressources, qui appellent, en raison des problèmes de droit qu’elles posent, des commentaires particuliers. Elles répondent à quatre impératifs : “ rationalisation ”, moralisation, efficacité, consolidation. A.– “ RATIONALISATION ” : L’EXONÉRATION DE COTISATIONS SOCIALES POUR L’EMBAUCHE DU PREMIER SALARIÉ Depuis 1989, l’embauche par un employeur d’un “ premier salarié ” ouvre droit à l’exonération de la part patronale des cotisations de sécurité sociale (maladie, vieillesse, accidents du travail et allocations familiales). Dans le droit actuellement en vigueur (article 6 de la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 portant diverses dispositions d’ordre social modifiée), l’exonération porte sur la totalité de cette part. Elle est applicable pendant les vingt-quatre mois suivant la date d’effet du contrat, si celui-ci est à durée indéterminée ; s’il est à durée déterminée, l’exonération couvre sa période initiale de validité, dans la limite de dix-huit mois. Ce dispositif vient à échéance le 31 décembre 1998. L’article 4 du projet de loi en propose la reconduction, avec modifications, pour trois ans. Selon la commission des comptes de la sécurité sociale, son coût s’est élevé à 2,7 milliards de francs en 1997 et pourrait “ atteindre 3,2 milliards en 1998 ”. La mesure correspondrait, de même source, à près de 75.000 “ déclarations d’embauches acceptées ” en 1997 (39.500 au premier semestre 1998). Le Gouvernement précise, dans l’exposé des motifs de l’article 4, que la durée moyenne d’exonération est de 21 mois ; elle “ correspond au rapport entre le stock annuel moyen et le flux des embauches ”, d’après des informations ultérieurement communiquées à votre Rapporteur. Le tableau joint donne les statistiques détaillées des embauches :
Le projet de loi apporte plusieurs modifications au dispositif prorogé, qualifiées, avec une modestie qui peut paraître excessive, de mesures de “ rationalisation ”. D’une part, il limite l’effet de l’exonération à la “ fraction de la rémunération égale au salaire minimum interprofessionnel de croissance ” (6823,32 francs mensuels pour 39 heures au 1er juillet 1998). D’autre part, il étend le champ d’application de la règle de non-cumul de cette aide, à toute mesure d’allégement (exonérations ou application de modes particuliers de calcul des cotisations). Comme l’a indiqué le ministère à votre Rapporteur, cette disposition équivaut en réalité à garantir effectivement le non-cumul : dans le régime actuellement en vigueur, “ l’exonération étant totale quel que soit le salaire, le cumul avec une autre mesure n’aurait en effet procuré aucun avantage supplémentaire à l’employeur ”. Le Gouvernement indique que ces deux mesures permettent de dégager une recette supplémentaire de 130 millions de francs “ par rapport à 1998 ”, autrement dit permettent de rendre la prorogation du dispositif moins coûteuse à due concurrence. Votre Rapporteur a demandé des précisions sur le calcul qui avait conduit à cette évaluation. Il lui a été répondu en ces termes : “ Le gain de la mesure en année pleine est estimé à 800 millions de francs, correspondant à un salaire moyen de 1,39 SMIC (gain = 0,39/1,39), soit 28 %, sur un montant de 2.850 millions de francs pour l’année 1999, soit 2.850 x 28 % = 800,9 millions de francs ”. “ Le gain en 1999 étant limité au flux des entrées, soit 3,375 mois exonérés en moyenne la première année, soit 16 % d’une année pleine (7,5 pour les embauches du premier trimestre, 4,5 mois pour celles du deuxième trimestre, 1,5 mois pour celles du troisième trimestre et 0 mois pour celles du quatrième, les cotisations afférentes étant exonérées en 2000), soit 800 x 16 % = 130 millions de francs ”. Ce dispositif prend tout son sens si l’on admet que l’effet sur l’emploi des allégements de charges sociales est d’autant plus élevé qu’ils bénéficient à des salaires faibles. Au titre de la moralisation, le projet de loi prévoit la lutte contre l’évasion d’assiette sur deux points : l’utilisation abusive du mécanisme de la location-gérance, et les lacunes de l’assujettissement à la CSG des bénéfices industriels et commerciaux et non commerciaux “ non professionnels ”. 1.– L’assujettissement aux cotisations des revenus de “ fausse ” location-gérance Souvent sur le conseil d’organisations syndicales fortement politisées et hostiles par principe à la sécurité sociale, certains travailleurs indépendants ont imaginé des montages juridiques visant à exonérer leurs revenus professionnels de cotisations sociales : il s’agit, tout en continuant à exercer en fait une activité professionnelle, de placer le fonds de commerce ou l’entreprise en location-gérance, le preneur étant une société créée à cette fin (ou une personne physique proche). Les revenus tirés d’une location-gérance appartiennent en effet, au regard du code général des impôts et de la doctrine administrative, à la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux non professionnels ; à ce titre, ils ne sont pas assujettis aux cotisations de sécurité sociale (qui portent sur les seuls revenus professionnels). Le Gouvernement propose donc d’assujettir explicitement aux cotisations sociales les revenus tirés d’une location-gérance entendue au sens du 5° du I de l’article 35 du code général des impôts dès lors que leur titulaire continue à exercer une activité s’appuyant sur les biens qu’il loue ainsi. L’objectif n’est donc pas de pénaliser la location-gérance en général, qui constitue notamment un outil intéressant pour la transmission des entreprises, mais les seuls cas où le bailleur continue en fait à assurer la gérance. La réintégration des revenus en question sera opérée soit dans l’assiette de cotisation des régimes de non salariés non agricoles (définie à l’article L. 131-6 du code de la sécurité sociale), soit dans l’assiette de cotisation du régime général (définie à l’article L. 242-1 du même code), selon le régime auquel devraient en principe être affiliés les intéressés ; en effet, selon le 11° de l’article L. 311-3 du code précité, les gérants minoritaires de sociétés à responsabilité limitée relèvent du régime général de la sécurité sociale, les gérants majoritaires de ces sociétés relevant a contrario des régimes des indépendants, de même que les associés de sociétés en nom collectif et de sociétés civiles professionnelles. Les dispositions proposées ne remettent en cause que les montages reposant sur la location-gérance ; elles ne permettent pas d’assujettir aux cotisations le loyer fictif des seuls biens fonciers ou immobiliers, en séparant la propriété de ceux-ci de leur exploitation pour créer un flux de revenus fonciers non assujettis, soit par apport de biens à une société civile immobilière, soit par apport de l’entreprise, mais non du foncier, à une société. De même, resteront non assujettis à cotisations les revenus distribués par les sociétés passibles de l’impôt sur les sociétés après paiement de cet impôt, de même que les droits aux résultats bénéficiaires des gérants minoritaires – assujettis au régime général sur leur seule rémunération d’activité –, alors que le revenu cotisable des gérants et associés assujettis au régime des non salariés restera constitué par l’intégralité de leur part des bénéfices (sans qu’il soit là opéré une distinction éventuelle entre rémunération du “ travail ” et du “ patrimoine ”). Le gain de cotisations résultant de la mesure proposée est chiffré par le ministère de l’Emploi et de la Solidarité à 30 millions de francs pour le régime général, ce qui pourrait correspondre à la requalification des revenus d’environ un millier de gérants minoritaires. L’objectif est moins de récupérer une assiette sociale déjà évadée que d’arrêter un mouvement qui s’enclenchait. Aucun chiffrage n’est fourni pour le gain attendu en matière de cotisations des régimes de non salariés : selon le ministère, les requalifications devraient plutôt se faire vers le statut de gérant minoritaire rattaché au régime général, plus avantageux pour les cotisants en l’absence des lourdes cotisations minimales propres aux régimes des indépendants et d’assujettissement des droits aux résultats bénéficiaires. 2.– L’amélioration du recouvrement de la CSG sur les bénéfices industriels et commerciaux ou non commerciaux non professionnels Intégrant tous les revenus, l’assiette de la CSG s’étend d’ores et déjà non seulement aux bénéfices industriels et commerciaux (BIC) ou non commerciaux (BNC) assujettis aux cotisations sociales, mais aussi à ceux qui en sont exonérés car “ non professionnels ”. Cependant, cette dernière catégorie, actuellement visée au troisième alinéa de l’article L. 136–3 du code de la sécurité sociale, est en conséquence soumise à la fraction de la CSG, dite “ sur les revenus d’activité et les revenus de remplacement ”, qui est recouvrée par les caisses de sécurité sociale ou leurs organismes de recouvrement dans les mêmes conditions que les cotisations sociales ; c’est une solution évidemment peu efficace pour contrôler et assujettir des revenus qui sont par ailleurs exonérés de cotisations et donc non connue des organismes de recouvrement sociaux. Toutefois, une partie des BIC et BNC non professionnels, notamment ceux tirés de la location de meublés, sont déjà assujettis, non à la contribution sociale sur les revenus d’activité mais à celle “ sur les revenus du patrimoine ”. Il est proposé de soumettre à cette fraction de la CSG, plutôt qu’à celle sur les revenus d’activité, l’ensemble des BIC et BNC non professionnels. Cette mesure logique, sans modifier l’assiette globale de la CSG, puisqu’elle s’analyse en un transfert des revenus d’une assiette (revenus d’activités) à une autre (revenus du patrimoine) améliore les ressources publiques : – les revenus visés étant définis comme “ non professionnels ”, ils sont de nature patrimoniale ; – la CSG sur les revenus du patrimoine est recouvrée par le fisc par voie de rôle sur la base de la déclaration d’impôts ; l’appréhension de l’ensemble des revenus imposables, même socialement exonérés, est donc aisée ; – elle l’est d’autant plus que l’assiette est constituée par le revenu fiscal net pour les BIC et BNC non professionnels, sous réserve de la réintégration de l’abattement pour adhésion à un centre de gestion agréé. Cette situation est plutôt avantageuse pour les redevables, puisque, pour la CSG assise sur les revenus professionnels soumis aux cotisations sociales, il est procédé à la réintégration en plus du revenu fiscal de divers allégements fiscaux qui ne valent donc pas pour l’assiette de cotisations et de CSG (reports déficitaires, amortissements différés, exonération pour les entreprises nouvelles...), ainsi que du montant des cotisations sociales ; – en contrepartie de ces modalités d’assiette plutôt favorables, la soumission des BIC et BNC non professionnels à la CSG sur “ les revenus du patrimoine ” les assujettira ipso facto au prélèvement spécifique de 2 % au profit de la CNAF et de la CNAVTS, qui ne concerne que les revenus de placement et du patrimoine. Le gain attendu de la mesure est estimé à 70 millions de francs, soit 10 % (7,5 % de CSG + 0,5 % de CRDS + 2 % de prélèvement spécifique) de 700 millions de francs, ce qui représenterait l’assiette des BIC-BNC non professionnels : il est fait l’hypothèse que celle-ci échappe de fait actuellement en totalité à la CSG. C.– EFFICACITÉ : LE PAIEMENT OBLIGATOIRE PAR VIREMENT DES MONTANTS IMPORTANTS DE COTISATIONS L’article 6 du présent projet prévoit que les redevables d’un montant supérieur à 6 millions de francs, pour l’année civile, au titre de l’ensemble de leurs prélèvements sociaux affectés au régime général, seront tenus de verser par virement les sommes correspondantes, à compter du 1er avril 1999. Cette obligation nouvelle, inspirée des dispositions déjà existantes en matière fiscale, a pour objet de limiter les coûts de gestion des organismes de recouvrement et d’accélérer le traitement des paiements. Elle permettra également de neutraliser l’effet des dates de valeur sur les chèques. Cinq mille redevables environ, qui verseraient 45 % de la masse des cotisations, seraient concernés. Cette mesure n’est pas chiffrée par le Gouvernement ; cependant, on peut calculer que le seul gain, la première année, d’un jour de trésorerie (disparition de l’effet des dates de valeur et traitement instantané des paiements par virement) sur plusieurs centaines de milliards de francs de recettes sociales représente plusieurs dizaines de millions de francs. D.– CONSOLIDATION : LES INCERTITUDES EUROPÉENNES Depuis deux décennies, et plus encore depuis l’entrée en vigueur de l’acte unique européen, la compatibilité des législations nationales sur les ressources de la protection sociale se pose, à intervalles réguliers. Ne pas en tenir compte conduit les pouvoirs publics, souvent plusieurs années après l’entrée en vigueur de la disposition contestée, à soumettre au Parlement des mesures de “ rattrapage ” nécessairement peu satisfaisantes au regard de la clarté de la règle de droit. Le présent projet offre deux exemples de ces mesures : la “ reconstitution ” de la contribution de l’industrie pharmaceutique de 1996 et la nouvelle formulation de la taxe “ premix ”. 1.– La “ reconstitution ” de la contribution pharmaceutique de 1996 En 1996, le Gouvernement précédent avait mis à la charge de l’industrie pharmaceutique trois contributions cumulatives dont l’assiette était déterminée par les trois premiers paragraphes de l’article 12 de l’ordonnance n° 96-51 du 24 janvier 1996 relative aux mesures urgentes tendant au rétablissement de l’équilibre financier de la sécurité sociale. En particulier, il instituait une contribution assise sur le chiffre d’affaires hors taxes réalisé en 1995 par les entreprises au titre des spécialités pharmaceutiques, dont il prescrivait de soustraire les charges afférentes, la même année, aux dépenses éligibles au crédit d’impôt-recherche, c’est-à-dire, par hypothèse, des dépenses de recherche réalisées en France. Le rapport au président de la République qui précède, au Journal officiel, le texte de l’ordonnance, indique que celle-ci “ prévoit les mesures strictement nécessaires au respect des objectifs de dépenses fixés pour 1996 par le Gouvernement ”, et range les trois contributions précitées parmi une série de “ mesures de financement et de gestion ”. Sans doute ce parti strictement comptable a-t-il amené les rédacteurs du texte à n’accorder qu’une importance limitée à la compatibilité des règles qu’il posait avec le droit communautaire. Des laboratoires étrangers dont les filiales, implantées en France, n’y réalisent aucun investissement de recherche, ont attaqué devant le Conseil d’État l’ordonnance de 1996 en soutenant qu’elle introduisait une distorsion de concurrence contraire aux principes de ce droit. Par arrêt du 28 mars 1997, le Conseil a saisi la Cour de justice des Communautés européennes, à ce propos, d’une question préjudicielle. Le Gouvernement ne cache pas, dans l’exposé des motifs de l’article, qu’il juge lui-même “ probable ” l’annulation requise. La proposition contenue dans l’article 7 se présente comme une sorte de régularisation préventive, “ par mesure de sécurité juridique et afin de maintenir au profit des caisses d’assurance maladie le bénéfice de la contribution levée en 1996 ”, selon les termes de la réponse faite au questionnaire de votre Rapporteur. La même réponse indique que cette proposition équivaut à une “ annulation ” de la contribution de 1996 : il faut prendre ce terme dans sa signification, là encore, strictement comptable, car la recomposition recherchée de la recette entraînera inévitablement des transferts de charge entre les assujettis, au détriment, par construction, des entreprises françaises dont l’effort de recherche n’est plus pris en compte. En effet, cette recomposition aboutit à réintégrer dans l’assiette les sommes antérieurement déduites au titre des dépenses de recherche, ce qui alourdit la charge des entreprises françaises ou filiales françaises de sociétés étrangères ayant bénéficié d’un crédit d’impôt recherche ; la réduction du taux de prélèvement n’assure la neutralité de la mesure que globalement. Selon les précisions fournies à votre Rapporteur, à sa demande, par le ministère, la somme redistribuée en conséquence de cet article s’élèverait à 66 millions de francs. Son application conduirait à une imposition supplémentaire pour 39 entreprises pharmaceutiques, “ dont 21 pour un montant inférieur à 100.000 francs, 10 pour un montant supérieur à 1 million de francs et 3 pour un montant supérieur à 10 millions de francs ” : autrement dit, trois entreprises supporteraient ensemble la majeure partie du supplément. En revanche le reversement est beaucoup plus dispersé : il concerne 172 entreprises pour des montants généralement très faibles. Toutefois, il “ est supérieur ou égal à 3 millions de francs pour 6 d’entre elles ”. Par ailleurs, l’incertitude règne sur les moyens de recouvrer cette contribution sous de nouvelles formes lorsque l’entreprise qui l’a payée en 1996 a juridiquement disparu depuis, notamment par fusion au absorption. Il paraît difficile, en effet, de mettre à la charge de l’entreprise absorbante, même en invoquant la transmission du passif patrimonial une dette qui, à la date de la fusion ou de l’absorption avait été liquidée ou ne figurant donc plus à ce passif. Force est de reconnaître que la solution retenue par le Gouvernement peut surprendre : reconstituer a posteriori, non sans quelque artifice, une base d’imposition qui soit, en théorie, juridiquement convenable pour une contribution intégralement levée, liquidée et payée n’est pas un précédent bien attrayant. On peut, à l’inverse, considérer que les redevables de la contribution sont – les chiffres le montrent – peu nombreux et, en général, bien identifiés, que les données statistiques servant à la détermination de son assiette sont, par définition, parfaitement connues, et enfin qu’il serait injuste de faire porter à l’actuel Gouvernement la responsabilité d’un ravaudage que lui impose une malfaçon du plan Juppé. Cet ensemble de raisons conduit votre Rapporteur à ne pas s’opposer à ce dispositif. 2.– La validation de la taxe “ premix ” L’article 9 du projet de loi de financement procède, certes avec de moindres inconvénients, de la même démarche de rattrapage. Il réécrit, en effet, le dispositif de la taxe sur les boissons mélangées dites “ premix ”, instituée par l’article 29 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, au motif que le texte actuellement en vigueur “ soulève plusieurs difficultés de nature juridique ”. La taxe n’a pas été instituée pour produire d’abondantes recettes, mais pour dissuader la consommation des produits sur lesquels elle est assise. De ce point de vue, sa création est un succès, puisqu’elle a rapporté 3 millions de francs en 1997. Mais cette réussite est fondée sur de fragiles assises. D’une part, sur nombre de points, le régime juridique applicable à la taxe nouvelle n’avait pas été suffisamment précisé par la loi ; de ce fait, le ministre de l’Économie et des Finances avait cru pouvoir, notamment, établir par une simple instruction, publiée le 17 janvier 1997, le régime de sanctions applicable en cas d’infraction, et même interpréter de manière restrictive les catégories de boissons assujetties à la taxe par le législateur. Sur tous ces points, l’instruction ajoutait illégalement à la loi des règles nouvelles et fut annulée, en application d’une jurisprudence ancienne et constante, par le Conseil d’État (Fédération française des spiritueux, 8 juillet 1998). Sa décision a pour conséquence de priver de tout effet la constatation éventuelle d’infractions au régime de la taxe “ premix ”. En outre, la compatibilité de la taxe avec la législation communautaire a été nettement contestée par la Commission européenne. Dans une lettre du 22 décembre 1997, M. Mario Monti, commissaire européen, a longuement exposé les points de contradiction entre cette législation et le régime de la taxe résultant aussi bien de la loi que de l’instruction, en invoquant principalement, d’une part, les règles européennes d’assiette des droits d’accise et, d’autre part, la discrimination qui résulterait de l’application de la taxe à une seule catégorie de “ premix ”. Sur tous ces points de contestation, votre Rapporteur voudrait être certain que le dispositif proposé apporte les corrections nécessaires, en particulier pour la définition de l’assiette, et restitue une pleine et durable efficacité à une taxe dont l’existence et le maintien en vigueur répondent à un impératif de santé et de sécurité publiques. CHAPITRE II : LA CONFIRMATION DES PRINCIPES Le retour à l’équilibre n’autorise aucune “ pause ” dans les réformes de la protection sociale engagées depuis juin 1997 car les réformes de fond ne doivent pas être pratiquées dans l’urgence, “ à chaud ”, faute de quoi elles risqueraient de se contenter de solutions à court terme. Au contraire, il convient de mettre à profit le répit qu’il procure pour consolider notre système de protection sociale. Ceci vaut d’abord pour l’assurance maladie, grâce à des mesures de cohérence et de justice en matière de maîtrise médicalisée des dépenses. Ceci vaut également pour la retraite. Par ailleurs, la politique familiale se fonde, plus que jamais, sur le principe de solidarité, conformément aux orientations dégagées lors de la conférence de la famille. Enfin, l’exigence de solidarité trouve particulièrement à se manifester dans l’élargissement des modalités d’indemnisation de certaines maladies professionnelles. I.– ASSURANCE MALADIE : RIGUEUR ET SOLIDARITÉ Figurant au premier rang par son volume (627 milliards de francs en 1999 pour l’ensemble des régimes), la branche maladie se trouve, cette année encore, au cœur du débat sur la protection sociale. Il est vrai que l’évolution des dépenses ne laisse pas d’inquiéter. En effet, le retour à l’équilibre de la branche en 1999 ne doit pas faire oublier les incertitudes quant au respect de l’objectif pour 1998. En revanche, le projet de loi de financement rend les mécanismes de maîtrise médicalisée à la fois plus justes et plus cohérents, ce qui est le meilleur gage, selon votre Rapporteur, de leur pérennité et de leur efficacité, bien loin des “ plans de redressement ” à répétition que l’assurance maladie a connus depuis près de vingt-cinq ans. Enfin, dans un souci de solidarité, le bénéfice du capital décès financé par la branche maladie du régime général est étendu au profit de certains ayants droit. L’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM), qui est l’un des cinq éléments du domaine exclusif des lois de financement, a encore des contours comptables passablement flous, car il consiste en une approche tous régimes et il ne coïncide pas parfaitement avec le champ usuel des branches maladie et accidents du travail (a). Tel qu’il existe, sa place centrale, la maîtrise des dépenses de santé se trouve confirmée année après année. Or, son évolution pour l’exercice 1998 paraît de nature à susciter certaines inquiétudes (b), qui ne sont d’ailleurs pas sans incidences sur l’exercice 1999 (c). 1.– Les limites comptables de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) Avant même de s’interroger sur l’évolution et le respect de l’ONDAM, il faut tenter de définir avec précision la nature et la portée de ce que le rapport de la commission des comptes qualifie de “ pièce maîtresse ” des lois de financement de la sécurité sociale. D’emblée, une constatation s’impose : les articles LO. 111-3 et suivants du code de la sécurité sociale n’apportent aucune précision sur ce point, se contentant de mentionner l’ONDAM parmi les éléments appartenant au domaine exclusif des lois de financement. Il faut donc, pour l’essentiel, se référer à la pratique. D’une part, l’annexe c au projet de loi de financement précise le champ de l’ONDAM : il s’agit, pour la métropole et les DOM, des dépenses remboursées par les régimes obligatoires de base, à savoir : – les dépenses de soins de santé (dépenses ambulatoires et dépenses d’hospitalisation) pour les risques maladie, maternité et accidents du travail ; – les dépenses de prestations en espèces pour les risques maladie et accidents du travail (pour ce dernier risque, seules sont retenues les dépenses liées à l’incapacité temporaire). Sont donc exclus de l’ONDAM les rentes d’accidents du travail, les indemnités journalières du risque maternité, les dépenses de gestion, l’action sanitaire et sociale, les fonds de prévention, les transferts et les frais financiers. D’autre part, l’ONDAM est “ décliné ” en quatre objectifs (1. à 4. ci-après), également, à leur tour, en sous-objectifs prévisionnels, selon le schéma suivant : 1. Soins de ville · Dépenses médicales (article L. 162-5 du code de la sécurité sociale) * généralistes (honoraires, rémunérations, frais accessoires et prescriptions) * spécialistes (honoraires, rémunérations, frais accessoires et prescriptions) · Autres soins de ville : objectifs prévisionnels sectoriels (dentistes, sages-femmes, ...) 2. Établissements sanitaires publics · Soumis à dotation globale (article L. 174-1-1 du code de la sécurité sociale) · Non soumis à dotation globale · Honoraires du secteur public 3. Établissements médico-sociaux · Enfance inadaptée et adultes handicapés · Personnes âgées 4. Cliniques privées · Cliniques sous objectif quantifié national, hors consommations intermédiaires (article L. 162-22-2 du code de la sécurité sociale) · Établissements anciennement à prix de journée préfectoral · Établissements ou prestations hors objectif quantifié national A l’issue de cette description du champ et de la déclinaison de l’ONDAM, nul ne saurait s’étonner de ce que cet agrégat doive être interprété avec prudence. b) L’interprétation de l’ONDAM L’objectif national de dépenses d’assurance maladie ne correspond pas aux méthodes habituelles d’appréhension des comptes de la sécurité sociale. En outre, son respect n’est pas partout assuré par des mécanismes de régulation ou d’encadrement des dépenses. – L’ONDAM se caractérise par une approche distincte des conventions de la commission des comptes La pluralité des régimes de sécurité sociale entre en contradiction avec le principe, sur lequel est fondé l’ONDAM, d’appréciation globale de l’activité des professions de santé. Des difficultés apparaissent donc lorsqu’il s’agit d’apprécier l’évolution de l’ONDAM régime par régime, tout particulièrement pour le seul régime général, à l’occasion de la réunion de la commission tenue au printemps. La commission observe ainsi que la part des dépenses inscrites dans l’ONDAM et remboursées par le régime général n’est pas stable et qu’elle n’est pas la même pour chacun des objectifs (soins de ville, établissements sanitaires publics, etc.). Et d’ajouter : “ Délicate, l’opération est d’une grande sensibilité : 0,1 point d’ONDAM représente, en effet, 600 millions de francs ”. Autrement dit, l’absence de cohérence entre la maîtrise des dépenses déterminée pour l’ensemble des régimes et la nécessité d’apprécier concomitamment cette maîtrise régime par régime peut conduire à des décalages qui, pour négligeables qu’ils puissent paraître en termes relatifs, n’en sont pas moins décisifs en volume, compte tenu des marges de progression étroites dans lesquelles s’inscrivent les dépenses d’assurance maladie. En outre, les conventions habituelles des comptes de la sécurité sociale, c’est-à-dire une présentation détaillée suivant la nature des actes (consultations, visites, actes en K, ...), ne permettent pas d’identifier le statut de l’exécutant ou du prescripteur de ces actes, de telle sorte qu’il n’est pas possible de lire directement les objectifs prévisionnels d’évolution des dépenses dans les comptes de la sécurité sociale. Un problème comparable de nomenclature se pose également dans le secteur médico-social : dans le compte de la CNAM, comme le relève la commission des comptes, “ les prestations médico-sociales pour l’enfance inadaptée et les adultes handicapés se retrouvent classées en dépenses médico-sociales dans le secteur public et dans le secteur privé. En revanche, les dépenses de médicalisation et de soins à domicile sont, elles, classées dans les autres soins de santé. Dans l’ONDAM par contre, la part correspondant à la CNAM à l’ensemble des dépenses médico-sociales est inscrite dans la ligne “ médico-social ” de l’ONDAM. ”. Il serait donc souhaitable que la CNAM accomplisse un effort de lisibilité afin qu’une correspondance plus directe soit assurée entre l’ONDAM et les dépenses de prestations. – L’existence de l’ONDAM ne signifie pas que toutes les dépenses d’assurance maladie sont encadrées La commission des comptes de la sécurité sociale estime qu’“ avec l’instauration de l’ONDAM, toutes les dépenses de prestations d’assurance maladie sont aujourd’hui, peu ou prou, placées sous enveloppe ”. Les développements que la Cour des comptes consacre à cette question dans son dernier rapport sur la sécurité sociale (septembre 1998) permettent de faire le point sur cette appréciation de façon plus détaillée. La Cour constate que les dépenses non encadrées par un objectif quantifié national ou une dotation globale atteignaient, en 1997, 57,8 milliards de francs, soit 11,4 % de l’ensemble des dépenses du régime général comprises dans l’ONDAM. Trois des quatre objectifs comprennent des dépenses non encadrées : – parmi les soins de ville : les prescriptions des professionnels autres que les médecins et dentistes libéraux ainsi que les honoraires des médecins et dentistes salariés des centres de santé ; – parmi les dépenses des établissements sanitaires publics : les versements aux établissements hospitaliers hors dotation globale et relevant du secteur à tarification administrative ; – parmi les dépenses des cliniques privées : les versements aux établissements hospitaliers hors dotation globale et relevant du secteur à tarification conventionnelle ; – parmi les établissements médico-sociaux : le secteur de l’enfance inadaptée et des adultes handicapés. Si pour certaines de ces dépenses, telle la prise en charge des antirétroviraux, l’absence d’encadrement traduit un objectif de santé publique ou, parfois même, une volonté délibérée de ne pas les encadrer, force est de constater que nombre de ces lacunes résultent tout simplement d’une insuffisance des outils statistiques permettant d’appréhender avec suffisamment de précision les dépenses en question. Or, en 1996, la plupart des dépenses non encadrées étaient en progression soutenue et cette évolution s’est confirmée en 1997 pour la part non encadrée des dépenses de soins de ville et pour le secteur médico-social. Par conséquent, s’il est nécessaire d’étendre l’encadrement à l’ensemble des dépenses retracées par l’ONDAM, ce n’est pas par simple souci de logique architecturale, mais parce qu’est en jeu la maîtrise de montants représentant plus de 10 % de l’ONDAM et progressant plus rapidement que le reste des dépenses. C’est à cette aune qu’il convient d’apprécier l’encadrement des dépenses du secteur médico-social proposé dans le cadre du présent projet de loi. 2.– Des inquiétudes pour l’objectif de dépenses pour 1998 L’objectif national de dépenses d’assurance maladie pour 1998 a été fixé à 613,8 milliards de francs, soit une progression de 2,27 % par rapport à l’objectif évalué pour 1997. Le tableau ci-dessous rappelle la manière dont l’ONDAM pour 1998 a été décliné en objectifs sectoriels :
L’évolution constatée durant les premiers mois de 1998 est manifestement incompatible avec le respect de l’objectif prévisionnel de soins de ville. Pour le seul régime général, la progression s’est établie, au premier semestre, à un rythme de 6,2 % par rapport à la même période de l’année précédente, à rapprocher des 2,2 % initialement prévus. Le tableau ci-dessous décrit l’évolution des principaux postes de dépenses au premier semestre de 1998 :
L’évolution dans le secteur des cliniques privées est également préoccupante, avec une augmentation de 6,65 % (pour le seul régime général) au premier semestre de 1998 par rapport à la même période de 1997. En revanche, les établissements sanitaires sous dotation globale paraissent en mesure de se conformer à l’objectif fixé en application de l’ONDAM. Enfin, pour les établissements médico-sociaux, seules les données de six régimes (CNAM, MSA, CANAM, SNCF, CANSSM, CNMSS) relatives à l’enfance inadaptée et aux adultes handicapés sont actuellement disponibles : elles font apparaître une progression de 9,3 %. Le tableau ci-dessous rapproche les taux autorisés dans le cadre de l’ONDAM et les taux de progression des dépenses remboursables constatés au premier semestre de 1998. La cohérence de ces données ne peut être garantie, puisque les chiffres fournis sur l’exécution de 1998, au contraire des objectifs initiaux fixés pour l’ensemble des régimes, ne portent pas nécessairement sur tous les régimes et qu’il faut également prendre en compte un effet “ jours ouvrés ”. Ceci dit, l’ampleur des variations n’en demeure pas moins significative :
Certes, la réalisation de l’ONDAM pour 1997 a été plus favorable que prévu (599,5 milliards de francs au lieu des 600,2 milliards inscrits en loi de financement) et offre une marge supplémentaire en termes de taux. Ainsi, au lieu de 2,23 %, la progression de l’ONDAM pour 1998 par rapport à l’ONDAM réalisé en 1997 est de 2,38 %. Il n’en reste pas moins, pour s’en tenir aux termes euphémistiques de la commission des comptes, que les dépenses d’assurance maladie se caractérisent actuellement par “ une dynamique relativement forte (...) qui n’est guère compatible avec le respect des objectifs de dépenses médicales fixés pour 1998 ”. En effet, l’annexe b au projet de loi de financement pour 1999 évalue à 7,5 milliards de francs l’écart entre l’objectif prévisionnel de la branche maladie-maternité-invalidité-décès fixé par l’article 22 de loi de financement pour 1998, d’une part, et les plus récentes prévisions d’exécution, d’autre part. Même si le champ de l’agrégat est sensiblement plus large que celui de l’ONDAM proprement dit, l’écart apparaît préoccupant. Ce “ dérapage ” appelait une attitude ferme et résolue : c’est pourquoi le Gouvernement a présenté, dès le 29 juillet, un ensemble de mesures permettant d’économiser 2,7 milliards de francs en 1998, parmi lesquelles la baisse temporaire de la lettre clé en radiologie. Ce montant inclut les mesures de régulation prises dans le cadre de différentes conventions nationales : le report, à titre conservatoire, d’une première tranche de mesures de revalorisation des actes professionnels des chirurgiens-dentistes, qui devrait entraîner une économie de 190 millions de francs ; le report au 1er novembre des revalorisations tarifaires devant bénéficier aux masseurs-kinésithérapeutes et aux orthophonistes, soit, respectivement, des économies de 93 millions et de 19 millions de francs ; enfin, le report de l’augmentation du forfait sécurité pour les laboratoires d’analyses permettra d’économiser 75 millions de francs. Le respect de l’ONDAM fixé pour 1998 est donc encore possible, mais il exige de chacun rigueur et solidarité. 3.– Toutes les incertitudes ne sont pas levées sur l’objectif de dépenses pour 1999 L’article 33 du projet de loi de financement prévoit de fixer l’ONDAM pour 1999 à 629,8 milliards de francs. Rapporté à l’objectif voté pour 1998, il progresse donc de 16 milliards de francs (+ 2,6 %). Selon le ministère de l’emploi et de la solidarité, cette progression se justifie par la croissance de l’économie, qui entraîne, en principe, un recours accru aux soins, et par les effets sur les budgets hospitaliers de l’accord salarial conclu dans la fonction publique. L’année passée, le Gouvernement, en présentant l’ONDAM dans le cadre du projet de loi de financement pour 1998, avait indiqué les principales orientations qu’il entendait suivre dans la déclinaison de cet objectif. Cette modalité d’information du Parlement n’a pas trouvé à s’appliquer cette année : alors même que celui-ci réfléchit à l’amélioration de son contrôle de l’exécution du budget, l’information sur un élément central de la loi de financement paraît, au contraire, reculer. Certes, aucun texte ne contraint le Gouvernement à présenter une répartition, même schématique, de l’ONDAM inscrit dans le projet de loi de financement. Mais imagine-t-on un projet de loi de finances se contentant de définir un montant global de dépenses pour le titre IV, sans même préciser le poids des différents départements ministériels dans cet ensemble de crédits ? Ceci étant, la répartition de l’ONDAM envisagée par le Gouvernement a néanmoins été communiquée à votre Rapporteur, selon le tableau ci-dessous (sous réserve des ajustements qui pourraient résulter des “ rebasages ” et transferts ultérieurs) :
Le plus forte progression demeure celle du secteur médico-social, compte tenu des mesures nouvelles ou des changements de champ énumérés ci-après : – création de 7.000 places de section de cure médicale pour personnes âgées, de 2.000 places de services de soins infirmiers à domicile et financement de la première tranche du programme pluriannuel (1999-2003) de création de 5.500 places dans les établissements pour adultes handicapés ; – le transfert des centres d’hygiène alimentaire et d’alcoologie (CHAA) du budget de la santé vers celui de l’assurance maladie (123 millions de francs) ; – le transfert de certaines dépenses de ville, notamment de soins infirmiers, vers les établissements médico-sociaux, compte tenu de la médicalisation des établissements pour personnes âgées. Dans le secteur hospitalier, l’augmentation prévue devra financer à la fois les conséquences de l’accord salarial dans la fonction publique et l’adaptation des établissements aux nécessités de la recomposition de l’offre. Au printemps dernier, la direction des hôpitaux avait estimé à 2,1 % les incidences de l’accord salarial sur les budgets des hôpitaux en 1999, mais l’enveloppe prévue pour les établissements publics en 1999 devrait s’accroître de 2,5 %. Enfin, pour les soins de ville, la progression envisagée comprend la généralisation et la prise en charge à 100 % des actes de dépistage du cancer du sein et du cancer du col de l’utérus (250 millions de francs pour l’ensemble des régimes, dont 211 millions pour le seul régime général, mais également, hors ONDAM, 254 millions de francs à la charge du Fonds national de prévention, d’éducation et d’information sanitaires de la branche maladie du régime général). Selon le ministère, cette progression, comparable à celle de 1998, suppose “ une inflexion marquée de certains postes de dépenses ”. Il faut également souligner, hors ONDAM, la mise en place, au sein de la CNAM, d’un fonds d’aide à la qualité des soins de ville (article 20 du projet de loi), doté de 500 millions de francs en 1999 (dont 430 millions de francs au titre du seul régime général). Ceci étant, le tableau récapitulatif de l’équilibre du régime général, en tendance et corrigé des dispositions présentées dans le cadre du projet de loi de financement (cf. ci-dessous), ne mentionne que cinq mesures de dépenses susceptibles d’exercer une influence sur le compte tendanciel de 1999 : les trois mesures précédemment décrites (cancers, fonds d’aide à la qualité, CHAA, cette dernière ne se rattachant pas, en tant que telle, à l’un des articles du projet de loi) ainsi que deux autres mesures dont il est question par ailleurs dans le présent avis (évolution des pensions d’invalidité, extension de l’assurance décès). Or, le projet de loi de financement comporte de nombreuses autres mesures, regroupées dans la section “ maladie ” du titre III (“ Dispositions relatives aux dépenses et à la trésorerie ”) : création d’un système national d’information interrégimes de l’assurance maladie (SNIIRAM), incitation au développement des filières et réseaux de soins, évaluation de la médecine de ville, clauses de sauvegarde, droit de substitution, encadrement du secteur médico-social... Votre Rapporteur avoue donc une certaine perplexité : selon l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, ces dispositions, qui ne font évidemment pas partie du domaine exclusif des lois de financement, ne pourront figurer dans la loi de financement que si elles affectent directement l’équilibre financier des régimes de base ou si elles contribuent à améliorer le contrôle du Parlement sur l’application des lois de financement. Faut-il considérer, dès lors, que toutes les mesures de dépenses qui ne trouvent aucune contrepartie, positive ou négative, dans le tableau de l’annexe c au projet de loi de financement seraient, ipso facto, ce qu’il est convenu d’appeler des “ cavaliers sociaux ” ? Votre Rapporteur estime plutôt qu’il faut attribuer à une louable prudence du Gouvernement le fait de ne pas avoir tenté d’évaluer les incidences, indéniables mais incertaines dans leur montant exact, de chacune de ces mesures. Il n’est pas difficile d’imaginer, en effet, à quelles critiques le projet de loi de financement aurait prêté le flanc s’il s’était hasardé à faire état de prévisions précises sur les économies pouvant résulter de la mise en place du SNIIRAM ou même de l’introduction du droit de substitution... En revanche, l’extension du mécanismes d’incitation à la cessation d’activité des médecins (MICA), qui, compte tenu de son coût, ne peut en rien être suspectée d’être “ cavalière ”, ne fait l’objet d’aucune évaluation dans l’annexe c. Ceci s’explique par le fait que le coût du MICA pour 1999 est déjà prévu dans les données tendancielles fournies par la commission des comptes pour 1999. Selon les informations communiquées à votre Rapporteur, il serait compris entre 0 et 8 milliards de francs pour la période 1999-2004, en fonction des modalités conventionnelles qui seront finalement retenues. Sous ces réserves, l’équilibre de la branche maladie du régime général devrait être atteint en 1999, conformément au tableau figurant à l’annexe c :
Votre Rapporteur observera que ce décompte impute au seul régime général l’ensemble des 250 millions de francs consacrés au dépistage des cancers, alors que cette mesure ne pèsera en fait sur ce régime qu’à hauteur de 211 millions de francs. Il faut également s’interroger sur la signification véritable de la progression de l’ONDAM annoncée pour 1999. En effet, l’exécution de l’ONDAM pour 1998 apparaissant incertaine, l’évolution réelle des dépenses d’assurance maladie risque, en réalité, d’être moins importante que l’objectif annoncé. Si l’on se fonde sur un dépassement de l’ONDAM de l’ordre de 6 milliards de francs en 1998, la progression en terme de taux ne s’élève plus qu’à 1,6 %, à peine supérieure à l’évolution des prix à la consommation. En tout état de cause, l’évolution de l’ONDAM est moins rapide que celle de la croissance en valeur, qui devrait atteindre 3,8 % en 1999, selon les hypothèses associées au projet de loi de finances. Les incidences de la crise économique sur les régimes de sécurité sociale a conduit les gouvernements successifs à adopter, à intervalles réguliers, des “ plans ” comprenant un ensemble de mesures destiné à rétablir leur équilibre. L’énumération ci-dessous des seules mesures concernant les dépenses de la branche maladie, toujours au centre de ces différents plans, suffit à s’en convaincre : · Décembre 1975 (“ plan Durafour ”) : baisse du taux de la TVA sur les médicaments · Septembre 1976 (“ plan Barre ”) : augmentation des tickets modérateurs · Avril 1977 et décembre 1978 (“ plans Veil ”) : baisse du taux de remboursement de certains médicaments dits “ de confort ” · Juillet 1979 (“ plan Barrot ”) : blocage du budget des hôpitaux publics, contribution exceptionnelle des pharmaciens · Juillet-septembre 1982 et mars 1983 (“ plans Bérégovoy ”) : budget global hospitalier, forfait hospitalier, baisse du taux de remboursement de certains médicaments · Novembre 1986 (“ plan Séguin ”) : suppression de la “ 26ème maladie ”, déremboursement des vitamines, baisse du taux de la TVA sur les médicaments · Décembre 1990 (“ plan Évin ”) : accroissement de la taxe sur la publicité pharmaceutique, déremboursement des antiasthéniques · Juillet 1991 (“ plan Bianco ”) : déremboursement de médicaments · 1992-1993 : lancement des références médicales opposables (RMO), enveloppes globales négociées, objectifs prévisionnels de dépenses · Août 1993 (“ plan Veil ”) : réduction de 5 points des taux de remboursement et hausse du forfait hospitalier · Novembre 1995 et avril 1996 (“ plan Juppé ”) : contribution exceptionnelle des médecins et des laboratoires pharmaceutiques, objectif national de dépenses d’assurance maladie, reversements d’honoraires · Décembre 1997 : contribution des laboratoires pharmaceutiques. En réalité, si l’on excepte les solutions innovantes mises en place au début des années 1990, cette succession de mesures “ exceptionnelles ”, en fait simplement conjoncturelles, n’a fait que retarder la mise en place d’une véritable maîtrise médicalisée des dépenses. Trop souvent, en effet, il s’est agi de parer au plus pressé, sans vision d’ensemble. Encore ceci aurait-il été admissible si le résultat avait été à la hauteur des espérances. Or, la multiplication de ces “ plans ” a montré qu’il n’en était rien, puisque, ainsi que le constate une réponse du ministère de l’emploi et de la solidarité au questionnaire écrit de votre Rapporteur, “ l’ensemble des plans de maîtrise des dépenses présente la caractéristique d’avoir des effets de courte durée sur le profil des dépenses. Ces dernières repartent à la hausse au bout de douze à dix-huit mois en général ”. Le “ plan Juppé ” de novembre 1995, quelles qu’aient pu être ses ambitions, a connu le même sort, en raison des mécanismes d’encadrement injustes, inefficaces et disparates qu’il avait instaurés. Comme personne ne peut penser qu’un seul système d’enveloppes puisse prétendre à améliorer les soins dispensés et permettre une utilisation optimale des ressources, le Gouvernement a entrepris, depuis juin 1997, les actions de fond visant à améliorer la qualité du système de soins et à assurer une maîtrise durable des dépenses de santé : accréditation, codage des actes et des prescriptions, complémentarité entre les hôpitaux, développement des réseaux de soins, relance de l’informatisation, accès des patients aux médicaments génériques. Le présent projet de loi comporte d’ailleurs de nombreuses dispositions qui s’inscrivent dans cette volonté de réforme : instauration d’un système national d’information interrégimes de l’assurance maladie (article 16), consolidation de la base juridique permettant le développement de la coordination des soins (article 17), évaluation de la médecine de ville et analyse trimestrielle des dépenses médicales régionales (article 18), meilleure régulation de la démographie médicale (article 19) et création d’un fonds d’aide à la qualité des soins de ville (article 20). Si, comme on l’a déjà vu, certaines de ces mesures ne paraissent pas nécessairement avoir leur place dans une loi de financement, dans la mesure où leur incidence sur l’équilibre des régimes de sécurité sociale n’est pas toujours “ directe ”, au sens de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, il n’en reste pas moins que cette incidence sur l’équilibre doit être appréciée de façon plus dynamique et sur le long terme et qu’elle est, à cette aune, peu contestable. Les dispositions proposées par le projet de loi de financement de la sécurité sociale ne peuvent être assimilées à ces plans conjoncturels successifs, d’autant que le retour à l’équilibre de la branche en 1999 ne rendait pas indispensable un tel plan. Non seulement elles présentent indéniablement un caractère structurel, mais elles confèrent également une cohérence nouvelle à la maîtrise médicalisée des dépenses de maladie, en réformant les dispositifs existant pour la médecine de ville et le médicament et en introduisant un mécanisme d’opposabilité de l’ONDAM dans le secteur médico-social. 1.– La médecine de ville : la clause de sauvegarde La maîtrise des dépenses de soins de ville ne peut être viable que si un juste équilibre est trouvé entre les préoccupations légitimes des professionnels de santé et le respect de l’objectif de dépenses résultant du vote annuel du Parlement. L’ordonnance du 24 avril 1996 a mis en place un mécanisme de régulation des dépenses médicales qu’il convient de rappeler brièvement, avant d’expliquer pourquoi et comment le Gouvernement propose de le réformer. a) Le mécanisme en vigueur (articles L. 162-5-2 et suivants du code de la sécurité sociale) Chaque année, une annexe à la convention médicale définit un objectif d’évolution des dépenses médicales en fonction de l’objectif prévisionnel d’évolution des soins de ville et le décompose en deux enveloppes (honoraires et prescriptions), éventuellement par spécialités médicales ou par zones géographiques. Cet objectif peut comprendre une provision pour revalorisation d’honoraires, celle-ci ne pouvant être accordée si elle n’a été préalablement provisionnée. Si les dépenses remboursables sont inférieures à l’objectif, la différence est versée, à due concurrence de la provision, aux médecins conventionnés, en proportion de leur activité. En outre, des revalorisations de tarifs sont accordées pour l’année suivante à hauteur de cette différence et dans la limite de la provision. Si l’objectif prévisionnel d’évolution des dépenses médicales n’est pas respecté, les médecins sont redevables d’un reversement. Lorsque le dépassement de l’objectif n’est imputable qu’au dépassement du montant prévisionnel des dépenses d’honoraires, le reversement exigible est égal à 100 % du dépassement constaté sur ce poste, sans pouvoir toutefois excéder le montant du dépassement de l’objectif global. Lorsque le dépassement de l’objectif n’est imputable qu’au dépassement du montant prévisionnel des dépenses de prescription, le reversement exigible est égal à 5 % du dépassement constaté sur ce poste, dans la limite de 1 % des honoraires. Lorsque le dépassement est imputable à la fois au dépassement des dépenses d’honoraires et au dépassement des dépenses de prescriptions, les deux coefficients (100 % et 5 %) sont appliqués distinctement aux deux ensembles de dépenses (articles D. 162-1-1 et suivants du code de la sécurité sociale). Le montant du reversement ne peut excéder le dépassement total supporté par les régimes d’assurance maladie. Dans le cas d’un objectif réparti par zones géographiques, seuls les médecins exerçant dans les zones ayant dépassé leur objectif sont redevables d’un reversement. Enfin, le calcul de ce reversement est individualisé par médecin en fonction des honoraires et des frais remboursables de chacun ainsi que des critères de majoration ou de minoration. Point n’est besoin d’insister longuement sur la faillite du système actuel. Prévoyant des sanctions individuelles, il a mobilisé contre lui – et, en même temps, contre certains éléments positifs du “ plan Juppé ” – la quasi-totalité des médecins libéraux. En outre, les arrêtés portant approbation des conventions médicales conclues avec les spécialistes et avec les généralistes ont été, tour à tour, annulés par des décisions du Conseil d’État en date des 26 juin et 3 juillet derniers. Une intervention rapide du législateur était donc devenue indispensable, d’autant que ces décisions ont également mis en lumière des lacunes juridiques concernant le dispositif dit du “ médecin référent ” et les réseaux, ainsi que le volet médical de la carte “ Vitale 2 ”. b) Le mécanisme proposé (articles 21 et 22 du projet de loi de financement) Le projet de loi de financement propose un dispositif de régulation des dépenses médicales dont deux apports méritent d’être soulignés : la mise en place d’un suivi régulier des dépenses, d’une part, le passage à un mécanisme collectif de reversement, d’autre part. Mais, il prévoit également les dispositions transitoires applicables à l’année 1998, compte tenu de la situation créée par les décisions susmentionnées du Conseil d’État. – Le dispositif de régulation des dépenses médicales applicable à partir de 1999 (article 21) Il convient de préciser d’emblée que l’ensemble de l’article, bien que généralement rédigé au singulier, permet, en réalité, de mettre en place deux systèmes parallèles, l’un pour les généralistes, l’autre pour les spécialistes. Votre Rapporteur en veut pour preuve que le I du nouvel article L. 162-5-2 mentionne explicitement l’existence d’objectifs de dépenses distincts pour les généralistes et pour les spécialistes. Il regrette toutefois que cette convention rédactionnelle ne facilite pas nécessairement la lecture de l’article 21 du projet de loi. Chaque année, compte tenu de l’objectif des dépenses de soins ville, lui même fixé en fonction de l’ONDAM, les annexes aux conventions continueront de déterminer un objectif des dépenses médicales pour les généralistes, d’une part, et pour les généralistes, d’autre part, chacun de ces objectifs étant décomposé en un montant prévisionnel d’honoraires et un montant prévisionnel de prescriptions. Il est également confirmé que l’objectif des dépenses médicales pourra comprendre une provision pour revalorisation d’honoraires. À ce stade, la seule différence avec le système en vigueur consiste à supprimer la possibilité d’adapter ces montants par spécialités médicales ou zones géographiques. C’est donc seulement dans la suite de la procédure qu’apparaissent les deux innovations principales. Le texte proposé introduit d’abord dans les conventions médicales la notion de suivi périodique des dépenses, afin d’inciter les parties à la convention à prendre, sous forme d’avenant, toutes mesures de nature à permettre le respect des objectifs de dépenses, notamment des ajustements des tarifs ou de leur durée d’application, celle-ci ne pouvant, en tout état de cause, aller au-delà de la fin de l’année en cours. L’article L. 162-5 du code de la sécurité sociale, qui définit le contenu des conventions médicales, est donc complété en ce sens. La nouvelle rédaction de l’article L. 162-5-3 précise que ce suivi porte successivement sur les résultats des quatre et des huit premiers mois de l’année. Elle établit en outre un calendrier en trois étapes, destiné à éviter que la carence des uns ou des autres empêche l’adoption de mesures d’ajustement. Les parties à la convention ont jusqu’au 30 juin (ou, pour le second suivi annuel, jusqu’au 30 septembre) pour transmettre les nouveaux tarifs à fin d’approbation par les ministres compétents. À défaut, c’est à l’une des caisses signataires qu’il reviendra de demander à l’État, avant le 15 juillet (ou le 15 novembre), de modifier les tarifs par voie d’arrêté interministériel. Enfin, si l’État considère que les mesures proposées “ ne sont manifestement pas de nature à permettre le respect de l’objectif des dépenses médicales ”, un arrêté interministériel doit intervenir, au plus tard le 31 juillet (ou le 30 novembre), afin de fixer les nouveaux tarifs et leur durée d’application. Si l’expérience a montré que l’État était généralement seul à prendre ses responsabilités, votre Rapporteur n’en observe pas moins que le texte proposé respecte l’autonomie des partenaires conventionnels ainsi que celle des caisses d’assurance maladie. Il faut rappeler, dans cet esprit, que par un avenant à la convention d’objectif et de gestion CNAM-État, en date du 15 juillet dernier, les signataires ont renforcé la délégation de gestion confiée à la CNAM pour la régulation des soins de ville. On relèvera, en particulier, que la répartition par secteurs de l’ONDAM voté par le Parlement sera faite par l’État après concertation avec la CNAM et que faute d’opposition de l’État dans un délai de six semaines, les conventions conclues entre la CNAM et les professionnels de santé seront réputées approuvées. Le texte proposé pour l’article 21 constitue en quelque sorte une prolongation et une consolidation de la démarche adoptée par le Gouvernement face au dérapage constaté au cours du premier semestre de 1998. En effet, au vu des données sur l’évolution des dépenses médicales, le Gouvernement a présenté, le 29 juillet dernier, un ensemble de mesures destiné à assurer le respect de l’ONDAM, tandis que la hausse de différents tarifs conventionnels était retardée. Second apport de l’article 21 du projet de loi, le mécanisme de régulation et de sauvegarde inscrit aux articles L. 162-5-2 à L. 162-5-4 nouveaux du code de la sécurité sociale ne sera plus, compte tenu du dispositif de suivi précédemment décrit, qu’un mécanisme d’ultime recours, dans le cas où les objectifs de dépenses ne seraient pas respectés. Il s’inspire des propositions de la mission de concertation sur l’avenir de la médecine de ville menée par M. François–Xavier Stasse. L’annexe annuelle à la convention se voit d’abord reconnaître deux nouvelles compétences : – d’une part, établir le montant constaté des dépenses médicales, dans les conditions prévues par l’avenant annuel à la convention d’objectif et de gestion – c’est-à-dire en tenant compte, le cas échéant, de décisions ou d’événements ayant eu, depuis la fixation de l’objectif de dépenses, des incidences significatives sur cet objectif – et après avis du secrétaire général de la commission des comptes ; – d’autre part, déterminer l’écart entre ce montant constaté et le montant prévisionnel des dépenses médicales à partir duquel les mécanismes de régulation définis ci-après pourront s’appliquer. Autrement dit, le nouvel article L. 162-5-2 met en place ce qu’il est convenu d’appeler un “ tunnel ”, dont les bornes seront fixées par les parties à la convention dans la limite de +/– 10 % de l’objectif de croissance de l’année. Ainsi, avec un montant de dépenses de 1.000 pour l’année n et un objectif de croissance de 2 % des dépenses pour l’année n + 1, le mécanisme de régulation ne s’appliquera que si le montant constaté des dépenses est inférieur à 1.018 (moins de 1,8 % d’évolution) ou supérieur à 1.022 (plus de 2,2 %). Si le montant des dépenses constatées est inférieur à l’objectif des dépenses médicales, y compris le “ tunnel ” précédemment défini, la différence entre l’objectif des dépenses et le montant constaté (hors “ tunnel ”) fera l’objet d’un calcul qui transposera au respect de l’objectif le mécanisme en vigueur en cas de dépassement, déjà exposé plus haut (articles D. 161-1-1 et suivants du code de la sécurité sociale). Les taux retenus seraient de 80 % pour les honoraires et de 50 % pour les prescriptions. Le montant résultant de ce calcul sera versé à un fonds de régulation. L’annexe annuelle à la convention fixera la part des sommes versées à ce fonds qui pourra être employée à des actions non reconductibles de modernisation du système de soins. Pour le fonds de régulation des généralistes, l’effort pourrait ainsi porter sur les filières de soins, tandis que le fonds de régulation des spécialistes pourrait soutenir le développement de réseaux de soins. En tout état de cause, la nature des actions en question sera distincte de celle des actions du futur fonds d’aide à la qualité des soins de ville, créé à l’article 20, même si leur finalité ultime est identique : améliorer l’efficacité du système de soins. Les sommes versées au fonds de régulation et qui ne seront pas consacrées à des actions de modernisation viendront s’imputer, le cas échéant, sur les montants mis à la charge des médecins en cas de dépassement de l’objectif de dépenses au cours d’un exercice ultérieur (cf. ci-dessous). L’annexe annuelle pourra également prévoir des revalorisations de tarifs pour l’année n + 1, mais leur coût global ne pourra pas dépasser le montant versé au fonds dans les conditions précédemment décrites. Ainsi, le respect de l’objectif au cours de l’année n trouve, en quelque sorte, sa contrepartie dès l’année n + 1, sous la forme d’une sorte de “ droit de tirage ” reconnu aux signataires de la convention. Paradoxalement, le respect de l’objectif de l’année n vient ainsi peser sur celui de l’année n + 1, mais il faut se souvenir que par construction, le fonds disposera, pour cette année n + 1, d’une réserve en cas de dépassement. Les trois hypothèses ci-après, toutes fondées sur un objectif de dépenses médicales fictif de 1.000, comprenant une provision pour revalorisation de 5 et pouvant évoluer dans un “ tunnel ” compris entre 998 et 1.002, permettent d’apprécier de façon concrète les incidences du nouveau dispositif :
Il est intéressant de relever dans les exemples 1 et 2 que la partie de la différence brute non affectée au fonds de régulation constitue une économie nette pour l’année n, qui se répercutera donc intégralement sur l’ONDAM. En revanche, il faudra compter, au cours de l’année n + 1, avec une revalorisation des tarifs a due concurrence du montant affecté au fonds de régulation. Ceci dit, le fonds de régulation comporte, dans ces deux hypothèses, une réserve qui peut contribuer à atténuer les difficultés susceptibles de survenir au cours de l’année n + 1. Dans l’exemple 3, comme les dépenses médicales constatées s’inscrivent dans le “ tunnel ”, le mécanisme de régulation ne se déclenche pas, la différence brute venant donc diminuer d’autant le montant de l’ONDAM. Une autre solution aurait pu consister en un versement de cette différence au fonds de régulation, c’est-à-dire, en d’autres termes, en une suppression de la partie basse du “ tunnel ”. Ceci reviendrait à privilégier la réalisation de l’ONDAM de l’année n + 1, assortie d’emblée d’une marge pour les dépenses médicales, par rapport à la réalisation de l’ONDAM de l’année n. Si le montant des dépenses constatées est supérieur à l’objectif des dépenses médicales, y compris le “ tunnel ”, une contribution sera exigée de l’ensemble des médecins signataires de la convention concernée. La différence entre les dépenses constatées et l’objectif de dépenses fera d’abord l’objet d’un calcul identique à celui précédemment décrit en cas de respect de l’objectif de dépenses. Ce calcul permettra de garantir que le montant exigible ne sera pas supérieur, en tout état de cause, au montant du dépassement constaté. Les taux en vigueur applicables aux honoraires, d’un côté, et aux prescriptions, de l’autre, seraient toutefois modifiés, afin de mieux tenir compte de la structure des dépenses occasionnées par les deux grandes catégories de praticiens libéraux, qui est rappelée ci-dessous :
Dans le discours qu’elle a prononcé devant la commission des comptes de la sécurité sociale le 22 septembre dernier, la ministre de l’emploi et de la solidarité a indiqué que le taux de 100 % applicable aux honoraires pourrait être ramené à 80 %, tandis que celui de 5 % applicable aux prescriptions pourrait être porté à 10 %. Ces propositions vont dans la bonne direction, car elles permettent de mieux appréhender les comportements des uns et des autres. Après l’application de ces taux, sera déterminé un “ montant exigible de l’ensemble des médecins conventionnés ”, qui ne pourra excéder la différence entre l’objectif et sa réalisation. Ce “ montant exigible ” sera ensuite réduit du montant des sommes éventuelles précédemment versées au fonds de régulation et non employées à des actions de modernisation. L’annexe annuelle à la convention pourra ainsi fixer le “ montant global mis à la charge de l’ensemble des médecins conventionnés ”. Bien que sans doute plus aisée à concevoir que le mécanisme de régulation – mais il est vrai que le raisonnement en termes de dépassement est malheureusement plus usuel que le raisonnement en termes de respect –, la clause de sauvegarde mérite également d’être illustrée par trois exemples, toujours fondés sur l’hypothèse d’un objectif de dépenses de 1.000, assorti d’une provision de 5, d’un “ tunnel ” de +/–2 et, cette fois-ci, d’une réserve de 1 disponible sur le fonds de régulation.
Dans l’exemple 1, l’objectif de dépenses est dépassé, mais par le jeu du “ tunnel ”, la clause de sauvegarde n’est pas déclenchée. On peut effectivement que l’objectif de dépenses est respecté dans ses grandes lignes, mais l’ONDAM se trouve, de ce fait, augmenté a due concurrence. Cette hausse de l’ONDAM contribue à exercer une certaine pression sur l’exercice suivant, alors même qu’une somme équivalent au dépassement se trouve sur la réserve du fonds de régulation. Ceci dit, compte tenu des tensions qui risquent précisément d’affecter l’exercice suivant, il est légitime de considérer que cette réserve pourra trouver à s’employer ultérieurement. Dans les exemples 2 et 3, la clause de sauvegarde est déclenchée, mais, dans la mesure où les médecins ne supportent pas la charge de l’intégralité du dépassement, l’exécution de l’ONDAM s’inscrira nécessairement à la hausse, exerçant donc une certaine pression sur l’exercice suivant. Les modalités de répartition de cette contribution collective sont également nouvelles : l’assiette en sera le revenu des activités libérales au sens des cotisations de sécurité sociale, le taux étant fixé, au plus tard le 31 juillet de l’exercice suivant, afin que le produit global de la contribution soit bien égal au montant global mis à la charge de l’ensemble des médecins signataires de la convention. La loi prévoit des modulations du taux de la contribution, dans le respect de son montant global : ainsi, les médecins installés depuis moins de sept ans seront, en principe, exonérés de la contribution. D’autres éléments de modulation pourront être ouvertes par la convention, comme le revenu des médecins et/ou leur appartenance au secteur 2. Il faut également mentionner la possibilité de faire entrer dans le champ des assujettis les médecins installés depuis moins de sept ans au-delà d’un niveau donné de revenu. Compte tenu de sa nature, la contribution sera déductible du bénéfice imposable et sera recouvrée et contrôlée par les organismes chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale du régime général. Le défaut de paiement de la contribution pourra entraîner, comme dans le mécanisme de reversement en vigueur, le déconventionnement du médecin pour une durée maximale de six mois. Votre Rapporteur se félicite que le Parlement retrouve toute sa place dans le débat sur la maîtrise des dépenses de soins, en substituant aux dispositions de l’ordonnance du 24 avril 1996 un dispositif plus juste. En effet, le caractère collectif de la clause de sauvegarde permettra d’éviter que deux médecins ayant eu un comportement identique soient traités de manière différente, l’un étant soumis à un reversement, l’autre non. Ces modalités d’individualisation à l’aveugle avaient légitimement inquiété les professionnels, qui en ont obtenu la condamnation par le Conseil d’État. Bien entendu, la nouvelle clause de sauvegarde comporte des éléments d’individualisation, mais ceux-ci sont déterminés de façon objective et traduisent un souci de régulation collective du système de soins. c) Le dispositif de régulation des dépenses médicales applicable à l’exercice 1998 (article 22) Compte tenu de l’annulation des conventions médicales, il convient de donner une base légale aux objectifs et aux prévisions désormais fixés par le règlement conventionnel minimal. Il s’agit, en réalité, de valider les montants inscrits dans les conventions, dans la mesure où le règlement conventionnel, en date du 10 juillet, est intervenu une semaine après l’annulation de la convention des généralistes et où, par ailleurs, il a fait l’objet d’un recours devant le juge administratif. Mais telle n’est pas l’unique finalité de l’article 22, qui précise les mécanismes applicables en 1998 en cas de respect ou de dépassement des objectifs. Globalement, le respect des objectifs de 1998 sera assuré, en tant que de besoin, dans le cadre des dispositions l’article 21 : s’il est évidemment trop tard pour que le nouveau dispositif de suivi des dépenses en cours d’année puisse fonctionner, on remarquera en revanche que le “ tunnel ” et la contribution conventionnelle seront introduits dès 1998. La seule différence porte sur les taux applicables pour la détermination du montant exigible en cas de dépassement de l’objectif, car, dans le dispositif proposé par le Gouvernement, ceux-ci resteront fixés à 100 % pour les honoraires et à 5 % pour les prescriptions et feront désormais l’objet d’un décret en Conseil d’État, au lieu du décret simple actuellement en vigueur. Votre Rapporteur s’interroge sur la cohérence de ce dispositif : le recours aux règles en vigueur est justifié, semble-t-il, par le souci de ne pas changer la “ règle du jeu ” en cours d’année. Ce souci est tout à fait louable, mais il est difficile de nier que le dispositif proposé en cas de dépassement en 1998 ne comporte pas des éléments tendant précisément à modifier cette “ règle du jeu ”, qu’il s’agisse de l’introduction du “ tunnel ” ou de la substitution d’une contribution conventionnelle aux reversements. Il est probable, en outre, que le maintien de la règle ancienne est plus défavorable aux spécialistes, ce qui conduirait à augmenter leur “ contribution ” au titre de 1998. Votre Rapporteur souhaite donc que le dispositif instauré à l’article 21 s’applique intégralement dès 1998, y compris les taux de 80 % et 10 % que le Gouvernement s’est engagé à modifier par décret. 2.– La faculté de substitution Parmi les mesures que l’évolution, négative pour les finances des régimes d’assurance-maladie, de la consommation de médicaments, a conduit le Gouvernement à insérer dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, figure, à l’article 23, l’institution au profit, ou à la charge, du pharmacien d’une faculté de substitution. Les tableaux ci-après permettent d’en apprécier l’enjeu global : ils donnent le nombre de médicaments remboursés et, pour le seul régime général, le montant des prestations correspondantes en répartissant ces deux grandeurs par taux de remboursement.
Dans ce tableau, les produits remboursables, en règle générale, à 35 % et 65 % sont comptabilisés dans la ligne 100 % lorsqu’ils sont remboursés à 100 % pour les assurés bénéficiant de l’exonération du ticket modérateur. L’évolution de 1996 à 1997 a été accentuée par l’effet de champ correspondant au basculement, au 1er janvier 1997, du financement des médicaments antirétroviraux du budget hospitalier au budget des soins de ville. Si on neutralise cet effet de champ, l’évolution de la dépense remboursée tombe de + 5,5 % à + 4,2 %. La discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 avait été l’occasion d’appeler l’attention sur l’intérêt d’encourager la production des médicaments génériques, qui procurent, à un moindre prix, et donc à un moindre coût pour les régimes d’assurance maladie, les mêmes effets thérapeutiques que les spécialités princeps. Ce souci s’était traduit par l’introduction, dans le barème de la taxe sur les dépenses de publicité mise par l’article 11 de cette loi à la charge des laboratoires pharmaceutiques, d’un abattement spécifique portant sur le chiffre d’affaires réalisé au titre des spécialités génériques. On notera en passant que l’annexe b au projet de loi de financement, qui évoque l’existence de cet abattement, n’en évalue pas l’incidence financière sur le rendement global de la taxe. Le présent projet franchit une étape nouvelle en donnant aux pharmaciens le droit de substituer à des spécialités des médicaments moins onéreux, possédant les mêmes propriétés curatives. Les médicaments génériques bénéficieront au premier chef de cette faculté. Comme le souligne le ministère en réponse à une question de votre Rapporteur, la faible place des spécialités génériques sur le marché du médicament est une particularité française en Europe. Le ministère précise que le chiffre d’affaires correspondant “ se situe entre 1 et 3 milliards de francs selon les définitions du générique retenues, soit un maximum de 4 à 5 % du marché des médicaments en ville, à comparer à des parts de marché comprises entre 10 et 30 % dans les autres pays développés ”. Prenant en considération l’écart entre la fraction “ génériquable ” du marché du médicament, qu’il évalue à la moitié du total, et la part des spécialités princeps effectivement couvertes par des médicaments génériques, soit un tiers de cette fraction, le ministère estimait, dans la même réponse, que “ si des médicaments génériques remplaçaient en totalité les médicaments de référence, à un prix inférieur de 30 %, l’économie serait d’environ 4 milliards de francs pour la sécurité sociale ”. Il précisait que son objectif, pour 1999, est de doubler la place des médicaments génériques dans la consommation pharmaceutique. L’ensemble de ces explications devait être repris par Mme Martine Aubry lors de la présentation du rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale le 22 septembre dernier. L’impact financier immédiat de la mesure, dont votre Rapporteur approuve le principe et l’intention, peut être rapproché du chiffre d’affaires hors taxes de l’industrie pharmaceutique en spécialités pharmaceutiques, évalué, pour 1997, à 130,25 milliards de francs, et de la prise en charge par l’assurance maladie des cinq spécialités de référence les plus coûteuses pour elle, estimée en juin 1998, “ à partir des ventes en cumul mobile annuel ”, à 3.774 millions de francs. 3.– La contribution de l’industrie pharmaceutique Comme pour les médecins, le projet de loi de financement crée, en recourant à l’instrument conventionnel, un système d’obligations destiné, selon la présentation officielle, à faire concorder l’évolution de la consommation de médicaments avec celle de l’ONDAM, ou plus précisément de l’un des objectifs qui en dérivent. Les dispositions qui organisent les obligations des professionnels ne sont pas seulement d’une complexité rébarbative ; leur efficacité peut être très sérieusement remise en question. a) Des obligations à plusieurs étages Les obligations imposées aux entreprises pharmaceutiques se concrétisent en trois dispositifs qu’il est nécessaire de décrire successivement, avant de porter une appréciation globale sur le principal d’entre eux : la clause permanente de sauvegarde de l’industrie pharmaceutique. · 1998 : le coup d’arrêt L’article 26 du projet de loi rend les entreprises pharmaceutiques passible en principe d’une contribution dont l’assiette tripartite est constituée : · par le chiffre d’affaires hors taxes réalisé en 1998 et correspondant aux spécialités pharmaceutiques ; · par l’excédent éventuellement constaté de 1998 par rapport à 1997, de ce même chiffre d’affaires, à condition que cet excédent soit supérieur à 2,3 % et sur la part qui dépasse ce seuil ; le taux de 2,3 % correspond à la progression de l’ONDAM global de 1997 à 1998 ; · par les dépenses de promotion publicitaire. Les taux applicables à chacune des parts de contribution ainsi distinguées sont exprimés sous forme de fourchette, les taux définitifs seront fixés par décret : 0,4 à 0,8 %, pour la première part, 15 à 35 % pour la deuxième part, 20 à 40 % pour la troisième part. Une exonération est accordée aux entreprises dont le chiffre d’affaires était inférieur, en 1997, à 100 millions de francs et qui n’appartenaient pas un groupe ou à une entreprise dont le chiffre d’affaires consolidé dépassait ce chiffre. Votre Rapporteur a demandé des précisions chiffrées sur le nombre des entreprises assujetties et sur le produit attendu de la contribution, estimant qu’il n’existe aucun doute sur la première donnée et qu’on peut penser réalisable, à cette époque de l’année, une évaluation du chiffre d’affaires et des dépenses servant de base à la taxation. Les taux plafonds, lui a-t-il été indiqué par le ministère, ont été calculés pour assurer la cohérence avec le dispositif – étudié plus loin – de la clause de sauvegarde permanente. Par ailleurs, le barème de 1998 qui comporte la même répartition tripartite (chiffre d’affaires, croissance du chiffre d’affaires, dépenses de promotion), devrait, toujours selon le ministère, produire la même recette, soit 1,8 milliard de francs. Le tableau ci-après, communiqué par le ministère, donne la répartition prévisionnelle par catégorie d’assiette de la contribution 1998.
Les précisions mêmes données par le ministère incitent à considérer ce tableau avec quelque prudence. Il a, en effet, été expliqué à votre Rapporteur que “ l’assiette exacte du prélèvement n’est pas connue aujourd’hui ” et que les taux plafonds avaient été fixés à un niveau suffisamment élevé pour que le rendement de la contribution fût garanti même si, tout particulièrement, l’élément n° 2 de l’assiette, qui “ dépend du résultat individuel de chaque laboratoire ”, se révélait moins important que prévu. Mais, surtout, les explications du Gouvernement confirment que toute l’architecture de la taxe a été conçue pour correspondre aux objectifs financiers définis lors de la présentation du plan d’action pour l’assurance maladie de 1998. Ce plan comporte un effort de rédaction des dépenses de l’ordre de 1,8 milliard de francs. Selon les indications données à votre Rapporteur, 100 millions de francs ont déjà été produits par des économies de gestion. Par ailleurs, le ministère entend cette année de la mise en œuvre des conventions conclues avec l’industrie pharmaceutique sous l’empire de l’accord-cadre de 1994, de 300 à 400 millions de francs. Il reste 1,3 milliard de francs et 1,4 milliard de francs que le Gouvernement espère pouvoir trouver à travers un accord avec la profession sur des ristournes aux caisses d’assurance maladie. A défaut, indique le ministère, il faudrait recourir à la contribution prévue par l’article 26, que le Gouvernement se réserve la possibilité de retirer ou qu’il proposera de supprimer en cours de navette. Reste un point, sans doute secondaire au regard de ce qui précède, l’adéquation avec l’architecture générale de la loi de financement est effectivement le but recherché lors du “ calibrage ” de cette contribution, on peut, semble-t-il, s’interroger sur les raisons qui font choisir la référence à l’ONDAM global, qui recouvre ainsi qu’on l’a vu, des objectifs sectoriels bien plus divers que le simple secteur du médicament, et sur la portée normative ainsi donnée à la variation d’année en année d’un objectif de dépenses exprimé, faut-il le rappeler, non pas en proportion ou en progression, mais en valeur absolue. La question paraît d’autant plus se poser que le même parti a été pris pour la définition de la clause de sauvegarde permanente. · 1999, 2000... : la clause de sauvegarde économique de l’industrie pharmaceutique Pour les années 1999 et suivantes, l’article 25 du projet de loi de financement organise ce qu’il est convenu d’appeler la “ clause de sauvegarde économique ” de l’industrie pharmaceutique. Les rédacteurs se sont normalement conformés à la technique de confection habituelle des textes instituant des prélèvements, qui pose le principe de la contribution avant d’énoncer les cas d’exonération, en l’espèce la conclusion d’une convention. Il est sans doute plus opérant, pour la compréhension de la logique financière du mécanisme, d’adopter ici le parti de la présentation inverse. L’objectif prioritaire est bien, en effet, de conduire les laboratoires à la voie conventionnelle. L’article L 138-10 nouveau du code de la sécurité sociale intègre à cette fin, parmi les accords pouvant être passés par toute entreprise du secteur pharmaceutique avec le comité économique du médicament, des conventions comportant simultanément les trois clauses ou catégories de clauses suivantes : · la fixation des prix de vente de l’ensemble des spécialités pharmaceutiques exploitées par l’entreprise contractante ; · des engagements portant sur le chiffre d’affaires ; · la sanction d’éventuels manquement aux obligations précitées, qui peut prendre la forme, soit d’un “ ajustement des prix ”, soit du versement d’une remise. Pour 1999, la première année d’application du système, les conventions devraient avoir été conclus avant le 31 décembre 1999 ; la liste des entreprises conventionnées serait établie par le Comité économique du médicament (CEM) avant le 31 janvier 2000. La question de savoir si les conventions fondées sur l’accord-cadre de 1994, conclu entre l’État et le Syndicat national de l’industrie pharmaceutique, peuvent être prises en considération pour l’application de l’article L. 138-11 nouveau et, du même coup, pour la détermination du champ d’application de la contribution, ne peut être facilement tranchée à la lecture du texte proposé. Elle est pourtant déterminante, comme votre Rapporteur le montre dans la suite de ce développement. Les entreprises qui ne sont pas partie à une convention avec le CEM sont, de ce seul fait, assujetties à la contribution instituée par l’article L. 138-10 nouveau. Le calcul des sommes dont chaque entreprise est redevable au titre de la contribution s’effectue en deux étapes. Dans un premier temps, on calcule le montant global dû par la profession, qui est assis sur le chiffre d’affaires selon un taux augmentant avec l’écart entre le taux d’accroissement du chiffre d’affaires de l’ensemble des entreprises redevables et le taux de progression de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie. La masse constituée en fonction de ce barème est ensuite répartie entre les entreprises redevables selon trois fractions : · l’une (30 %) calculée en fonction du chiffre d’affaires en valeur absolue ; · l’autre (40 %) est fonction de la progression du chiffre d’affaires, lorsque celle-ci est supérieure au taux de progression de l’ONDAM ; · le dernier (30 %) en fonction des charges de prospection et d’information autrement dit de promotion publicitaire. Le montant de la contribution exigible de chaque entreprise est calculée au prorata de sa part dans chacun des sous-ensembles ainsi déterminés. Votre Rapporteur a, bien entendu, souhaité connaître les hypothèses qui avaient déterminé le choix des taux du barème de la répartition et ses effets. Le tableau suivant rassemble les données qui lui ont été fournies par le ministère sur la base de la progression de l’ONDAM de 2,6 %, prévue de 1998 à 1999 et des chiffres de 1997.
Comme l’indique l’évolution dégressive du taux de la dernière tranche, le barème est particulièrement sensible aux effets de seuil : le “ taux de récupération ” diminue régulièrement à l’intérieur de chaque tranche et subit un ressaut important lorsque la limite supérieure est franchie. Le texte prévoit le versement de provisions à valoir sur le montant final de la contribution et détermine un régime de sanctions en cas de manquement aux obligations déclaratives. · Le mécanisme de contrôle des prix des médicaments Le troisième étage, également présenté comme durable, de la nouvelle législation socio-économique appliquée au secteur pharmaceutique, est constitué par les aménagements, contenus dans l’article 24 du projet de loi, du dispositif conventionnel de fixation du prix des médicaments. Le droit en vigueur, qui résulte sur ce point de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d’ordre sanitaire, social et statutaire, prévoit la conclusion facultative de conventions entre le Comité économique du médicament et les entreprises pharmaceutiques d’une durée de quatre ans au plus ayant pour objet les prix des médicaments et, le cas échéant, l’évolution de ces prix. A défaut de telles conventions, les prix sont fixés par arrêté interministériel. Les dispositions nouvelles proposées posent le principe de la conclusion obligatoire de telles conventions entre le Comité et les entreprises. Elles énumèrent les éléments pris en compte pour la fixation de ces prix : qualité du service rendu, prix des médicaments comparables, volume de ventes, conditions d’utilisation du médicament. Elles ajoutent au contenu nécessaire des accords en cause, y insérant notamment des clauses relatives à la maîtrise de la politique de promotion ainsi que le respect des volumes de ventes, en fonction desquels est déterminée l’évolution des prix. Surtout, elles instituent à la charge du Comité économique du médicament “ un suivi périodique des dépenses de médicament ” consistant en un rapprochement, à la fin d’avril ou à la fin d’août, entre l’évolution de ces dépenses et l’ONDAM. En fonction du constat ainsi établi sur l’évolution collective, le Comité économique du médicament peut imposer à des entreprises, prises individuellement, une révision par avenant des prix déterminés par la convention initiale ou à défaut résilier unilatéralement la convention. Bien que le texte soit peu explicite sur ce point, puisqu’il évoque “ les mesures ” en général, sans préciser lesquelles, avant de ne citer nommément que la baisse autoritaire des prix, l’intention générale est claire : il s’agit de renforcer le caractère normatif, et donc coercitif, de l’ONDAM à l’égard des entreprises pharmaceutiques, quitte, comme on l’a vu, à infléchir son interprétation de la prise en compte du volume des dépenses en valeur absolue (seule consacrée par la loi organique) à celle du taux de sa progression. L’introduction d’une sanction pénale explicite pour la violation des conventions de fixation des prix et le transfert à l’article L. 162-16-1 nouveau des sanctions antérieurement prévues par l’article L. 162-38 pour la violation des seuls arrêtés de prix, en est un symbole ; s’il en était besoin, elle confirme en outre que les actes passés entre le Comité économique du médicament et les entreprises n’ont de conventionnel que la forme, comme naguère les contrats de prix. b) ... pour un résultat incertain On comprend bien, en matière d'assurance maladie, l’objectif du Gouvernement de ne pas faire des seuls médecins les responsables du respect, ou du non respect, de l'ONDAM voté par le Parlement. Pour l’atteindre, les pouvoirs publics n’ont pas d’autre choix que de responsabiliser aussi l'industrie pharmaceutique. Encore faut-il que le dispositif adopté, à la fois, soit crédible et montre son efficacité, en cas de dérapage des comptes de cette branche. — Un dispositif crédible Le seul fait de recourir à la procédure conventionnelle n’est pas une garantie de crédibilité, pour les quatre raisons suivantes. Les accords prix-volumes ont toujours été très difficiles à faire respecter, à supposer même que la volonté existe durablement de les faire respecter. Les exemples sont nombreux d'accords prix-volumes transgressés dès l'année n + 1... sans réaction des pouvoirs publics ; Matériellement, les baisses de prix, quand elles intervenaient, ont eu pour conséquence... une hausse des volumes puisque la production de médicaments n'entre que pour très peu dans les coûts de l'industrie pharmaceutique. La compensation par les volumes des baisses de prix explique que ces baisses ne se soient jamais traduites par les économies annoncées et ( curieusement ) escomptées. Conceptuellement, la baisse de prix d'un médicament ne permet pas de récupérer ce qui est considéré comme un dérapage : son seul intérêt est de faciliter, théoriquement, la maîtrise de la dépense l'année suivante, du fait de l'application d'un taux directeur à une base réduite par les baisses de prix... si du moins les volumes n'ont pas dérapé entre temps. En revanche, une baisse de prix pénalise les stratégies nationales ou internationales des laboratoires. Une ristourne à l'ACOSS est donc préférable. Économiquement, ne compter que sur le système conventionnel revient à accorder au secteur pharmaceutique un taux d'évolution qui ne peut être inférieur à 5 %. Une enveloppe close et rigoureusement étanche est satisfaisante techniquement, mais ne l'est ni politiquement, dès lors qu’on souhaite recourir à la discussion et non à la voie purement autoritaire, ni au regard de la santé publique : quid en cas d'épidémie ? La bonne méthode est donc la conclusion de conventions comportant une clause de sauvegarde applicable si les objectifs définis d’un commun accord ne sont pas atteints. Mais ce dispositif de recours échouera si quelques données de base sont oubliées. Tout d’abord, quels que soient les efforts déployés par et pour le Comité économique, il est illusoire d'imaginer que 350 laboratoires vont entrer simultanément dans un système conventionnel dont l'objectif, pour 1999, serait de contribuer à faire respecter l'objectif de dépenses voté par le Parlement. Il est illusoire, en effet, de croire possible la négociation quasi simultanée de 350 taux directeurs, arrêtés au même moment de sorte que leur somme soit égale au taux directeur national décidé pour l'ensemble de ce secteur industriel. C’est, au choix, l’intrusion de la magie dans la procédure conventionnelle, ou le retour archaïque à des pratiques dirigistes. De plus, puisque tous les laboratoires ne pourront pas entrer simultanément dans le système conventionnel, qui choisira, et sur quels critères opposables et transparents, ceux qui bénéficieront d'un traitement privilégié comportant l’exonération de la clause de sauvegarde ? Enfin comment déterminer, et sur quels critères, le taux directeur de ces laboratoires “ privilégiés ”, c'est-à-dire la part de la dépense publique qui leur sera allouée ? Il faut bien voir que dans le système proposé par la loi de financement de la sécurité sociale, les autres ne se partageront que le reliquat... mais assumeront la totalité de la clause de sauvegarde. On voit bien dans quelle impasse conduirait l'exonération de la clause de sauvegarde pour ceux des laboratoires qui entreraient dans le système conventionnel. Il n'y aurait qu'une façon de sortir de cette impasse: considérer que sont dans le système conventionnel au sens du nouveau texte les laboratoires ayant déjà passé des conventions sous l’empire de l’accord de 1994 avec le comité économique du médicament, c'est à dire... tous les laboratoires puisque ce système couvre, selon le SNIP, 99 % du chiffre d'affaire pharmaceutique. Mais la clause de sauvegarde est alors vidée de tout sens. Non seulement les conditions de conclusion des accords conventionnels sont très discutables, mais surtout ces accords ont comme conséquence un objectif de dépenses deux à trois fois supérieur à celui que le Parlement s'apprête à voter. Si l’on prenait pourtant comme hypothèse que ces accords sont bien pris en considération, il faudrait impérativement, alors, savoir sur quels secteurs rattraper la dépense imputable au secteur pharmaceutique et comment effectuer ce rattrapage, puisque seuls les revenus des médecins et l'hôpital ont l'assiette critique nécessaire. Il faudrait, alors, expliquer aux médecins qu'ils doivent rendre en partie ce que l'industrie a encaissé en totalité ; quant à 'hôpital, au-delà de l'affichage, il ne peut être mis à contribution puisque son taux directeur sera identique au taux d’évolution retenu pour l’élaboration de l'ONDAM. Les dispositions proposées au Parlement ont donc comme conséquences soit un système impraticable (Gosplan), soit, de fait, pour l'industrie pharmaceutique, un taux directeur qui est celui du système conventionnel passé et actuel, entre le double et le triple du taux associé à l'ONDAM voté. Mais sans qu'il y ait un choix clairement et publiquement fait en la matière. — Un dispositif efficace Il repose sur des principes simples : le maintien de la politique conventionnelle, dont l'arrivée sur le marché du médicament de nouvelles molécules ne fait que renforcer la nécessité ; l’assujettissement de tous les laboratoires à la clause de sauvegarde. Ces principes comportent deux corollaires : – les ristournes consenties dans le cadre conventionnel viennent s'imputer sur la contribution théoriquement due par les laboratoires au titre de la clause de sauvegarde ; – les baisses de prix négociées dans le cadre conventionnel restent possibles en raison de leur effet base mais les économies ainsi espérées – et jamais pleinement réalisées – ne s'imputent pas sur la somme due au titre de la clause de sauvegarde. Un tel dispositif, comparable à celui proposé pour les médecins, et non pas incohérent avec lui, permettra de responsabiliser effectivement les deux principaux acteurs de la dépense de santé socialisée en ville. A défaut des modifications suggérées, les médecins seront les seuls à devoir assumer les conséquences de dérapages implicitement programmés dès lors que le système conventionnel pharmaceutique est préservé sans clause de sauvegarde crédible. Mettre en oeuvre les objectifs économiques de la loi de financement de la sécurité sociale sera alors quasi impossible techniquement et politiquement très délicat. Il faudra alors choisir entre le déséquilibre et... un nouveau plan, une fois épuisé – en 2000 ou en 2001 –l'impact psychologique de celui-ci. 4.– Le secteur médico-social Les établissements sociaux et médico-sociaux regroupent un ensemble vaste et disparate d’organismes et d’activités de statuts variés, public ou privé. Il importe donc de définir le plus précisément possible le champ couvert par l’ONDAM. Malheureusement, il semble que les administrations sanitaires et sociales ne soient pas encore parvenues à identifier avec exactitude les différents composants de l’objectif médico-social issu de l’ONDAM. En effet, selon la Cour, des incertitudes existent encore quant à l’inclusion de certains établissements dans cet objectif. En outre, le montant des dépenses budgétaires autorisées ne coïncide pas avec le versement des caisses d’assurance maladie. Enfin, la Cour estime qu’il “ faudra probablement attendre la préparation de la loi de financement pour 2000 pour une mise en œuvre effective des nouvelles mesures ” prises par les administrations compétentes afin de produire des données cohérentes et fiables. Ceci étant, il a précédemment été observé que bien que comprises dans l’ONDAM, les dépenses des établissements médico-sociaux, qui en représentent pourtant une part de l’ordre de 7 %, ne sont pas réellement encadrées. L’article 27 du projet de loi de financement vise à corriger cette anomalie. a) L’objectif de dépenses du secteur médico-social Le secteur médico-social fait l’objet de l’un des quatre objectifs selon lesquels l’ONDAM fixé par le Parlement est décliné. Il faut rappeler que l’on distingue dans le secteur médico-social deux grands types de structures, selon les publics intéressés. D’un côté, les structures pour personnes handicapées : 3.300 structures pour enfants, d’une part, comprenant les établissements d’éducation spéciale - tels que les instituts médico-éducatifs (IME) ou les instituts médico-professionnels (IMPRO) -, les services de soins et d’éducation spécialisée à domicile (SESSAD), les centres médico-psycho-pédagogiques (CMPP) et les centres d’action médico-sociale précoce (CASMP) ; plus de 400 structures pour adultes, d’autre part, comprenant les maisons d’accueil spécialisé (MAS) ainsi que les foyers à double tarification (FDT). Il conviendra d’y ajouter, dès 1999, les CHAA, dont la charge sera transférée du budget de l’État vers celui de l’assurance maladie. De l’autre, les structures pour personnes âgées : 3.600 maisons de retraite médicalisées, 800 logements foyers médicalisés et 1.500 services de soins à domicile (SSAD). Si l’unité du secteur est assurée par un cadre législatif commun (loi n° 75-535 du 30 juin 1975), ces diverses structures ne sont pas financées pour autant selon un schéma unique, puisque coexistent des tarifications par prix de journée ou par forfait de soins. En outre, les structures pour personnes âgées et pour adultes handicapés sont financées pour partie par une contribution du département, à hauteur d’environ un tiers de leurs dépenses totales. L’État intervient également, par la voie du préfet qui notifie, en approuvant le budget des établissements, le prix de journée ou le forfait dont le remboursement peut être demandé à l’assurance maladie. L’exemple des FDT illustre cette imbrication des modalités de financement et des personnes publiques concernées, puisque ces établissements bénéficient à la fois d’un forfait de soins (assurance maladie) et d’un prix de journée d’hébergement (département). De ce fait, l’assurance maladie ne finance pas l’intégralité des dépenses de ces structures. Ainsi, en 1996, la dépense de l’ensemble des régimes d’assurance maladie était-elle évaluée, au titre des personnes handicapées, à 27 milliards de francs, et, au titre des personnes âgées, à 12,5 milliards de francs. L’intervention des départements pour l’ensemble des adultes handicapés et des personnes âgées, soit un champ plus large que celui couvert par l’assurance maladie, était, respectivement, de 10,8 milliards et 6,1 milliards de francs. Les dépenses des établissements médico-sociaux comprises dans l’ONDAM représentaient, pour la métropole, 40,2 milliards de francs en 1997. Les dépenses totales des atteignaient, la même année, 43,9 milliards de francs (France entière). L’objectif d’évolution pour 1998 a été fixé à 41,5 milliards de francs, en progression de 3,15 % par rapport à 1997. Cet accroissement de 1,3 milliard de francs devait permettre de financer 702 millions de francs de mesures nouvelles (250 millions de francs pour les établissements d’accueil des personnes handicapées, 354 millions pour la médicalisation des établissement d’accueil des personnes âgées, 102 millions de francs pour les services de soins infirmiers à domicile), autorisant la création de 500 places dans les MAS et FDT, pour un coût de 100 millions de francs. Votre Rapporteur rappellera enfin que la part réservée au secteur médico-social dans l’ONDAM pour 1999 devrait augmenter de 3,72 %, permettant notamment de financer la première tranche du programme pluriannuel de créations de 5.500 places supplémentaires en MAS et en FDT entre 1999 et 2003. b) L’encadrement des dépenses des établissements médico-sociaux On a vu que dans son dernier rapport sur la sécurité sociale, la Cour fait le point sur les dépenses de santé qui, incluses dans l’ONDAM, ne sont pas pour autant encadrées. Selon la Cour, l’ensemble du secteur médico-social se situe en dehors de tout mécanisme d’encadrement efficace, au point qu’il “ est en définitive impossible d’établir un compte fiable des dépenses supportées par l’assurance maladie pour le secteur médico-social ”. Dans les établissements pour personnes âgées, des forfaits annuels de soins existent déjà. Mais, selon la Cour, il ne suffisent pas à encadrer leurs dépenses, dans la mesure où les dépassements constatés sur la médicalisation sont pris en charge, en réalité, par les départements sur l’enveloppe consacrée à l’hébergement. Pour les établissements pour personnes handicapées, soumis au régime du prix de journée, aucune procédure d’encadrement n’est prévue, les déficits étant intégralement repris lors de l’exercice suivant. La Cour constate que cette absence d’encadrement s’est révélée inflationniste pour quatre des cinq derniers exercices connus (1993-1997). Il est vrai que la rédaction en vigueur de la loi du 30 juin 1975 et du code de la sécurité sociale confère au préfet une compétence trop limitée pour ajuster les dépenses. En outre, la Cour relève qu’en pratique, les services déconcentrés de l’État ne sont pas à même de procéder à un contrôle exhaustif et sérieux des budgets prévisionnels qui leur sont transmis pour approbation. Depuis l’instauration de l’ONDAM, une circulaire a mis en place un suivi régional des dépenses. Mais la définition de l’enveloppe limitative résultant de l’ONDAM n’a pas, pour le moment, de valeur autre que déclarative. L’article 27 du projet de loi de financement vise donc à transposer au secteur médico-social le dispositif de régulation existant pour les établissements de santé en l’introduisant par un article 27 quinquies nouveau, dans la loi du 30 juin 1975. Ainsi, en l’introduisant par un article 27 quinquies nouveau, dans la loi du 30 juin 1975, la notion même d’objectif de dépenses pour le financement des prestations des établissements des services sociaux et médico-sociaux publics et privés à la charge des organismes de sécurité sociale sera désormais inscrite dans la loi. Cet objectif sera fixé chaque année en fonction de l’ONDAM et en corrélation avec le montant total annuel des dépenses à ce titre. C’est ce montant total qui sera ensuite réparti en dotations régionales et départementales. Compte tenu de la base solide que constituera le futur article 27 quinquies de la loi du 30 juin 1975, le préfet pourra désormais se fonder sur les enveloppes régionales et départementales pour refuser aux établissements privés l’habilitation à recevoir des bénéficiaires de l’aide sociale ou l’autorisation de dispenser des soins remboursables aux assurés et pour modifier les prévisions de recettes et de dépenses des établissements médico-sociaux. L’article 27 du projet de loi aménage en ce sens la rédaction des articles 11-1 et 27-1 de loi de 1975. C.– L’ASSURANCE DÉCÈS : L’OUVERTURE DE NOUVEAUX DROITS On rappellera que l’assurance décès (article L. 361-1 et suivants du code de la sécurité sociale) garantit à certains ayants droit de l’assuré social qui décède un capital égal à 90 fois son gain journalier de base, exonéré de droits de mutation, incessible et insaisissable. Son montant doit être compris entre 1 % du plafond annuel de cotisations (soit 1.690 F.) et trois fois le plafond mensuel des cotisations (soit 42.270 F.). L’assurance décès obéit à des règles propres, distinctes des principes applicables aux successions. Dans ces conditions, le versement du capital est effectué et, le cas échéant, réparti par priorité aux personnes qui étaient à la charge effective, totale et permanente de l’assuré. Les prestations d’assurance décès, retracées au compte de l’assurance maladie, s’élevaient pour le régime général, en 1997, à 746 millions de francs. Leur diminution en volume depuis le début des années 1980 s’explique par l’évolution de la masse salariale plafonnée, plus particulièrement des bas salaires. L’article 28 du projet de loi de financement propose d’étendre la définition du de cujus : – aux bénéficiaires d’une allocation de conversion ou d’une allocation de chômage (article L. 311-5 du code de la sécurité sociale) ; – aux bénéficiaires d’une pension d’invalidité du régime général (article L. 341-1 du code de la sécurité sociale) ; – aux bénéficiaires d’une rente allouée en vertu de la législation sur les accidents du travail et maladies professionnelles (article L. 371-1 du code de la sécurité sociale) ; – aux bénéficiaires du maintien des droits à l’assurance au titre de l’article L. 161-8 du code de la sécurité sociale, cette prolongation des droits étant accordée pour une période de douze mois à compter de la date à laquelle ils ne remplissent plus les conditions requises pour relever du régime général. On observera toutefois que les conjoints des bénéficiaires de l’allocation unique dégressive peuvent déjà prétendre à un capital décès dans le cadre de la convention UNEDIC. Ce capital est égal à 120 fois le montant de l’allocation. L’extension aux allocataires dépendant de l’UNEDIC du bénéfice de l’assurance décès du régime général ne peut donc s’interpréter comme un transfert de charge de l’UNEDIC en direction du régime général, car le droit au capital-décès est d’ores et déjà ouvert aux ayants droit des chômeurs qui relevaient précédemment du régime général. Votre Rapporteur souligne que, contrairement à ce que précise l’exposé des motifs de l’article, selon lequel le bénéfice du capital décès est étendu “ aux ayants droit des ressortissants du régime général ”, la vocation de l’assurance décès, qui est de remédier aux conséquences d’un décès prématuré de l’assuré, justifiant par là même la condition d’activité requise, n’est nullement remise en cause. Au contraire, avec ce nouvel article L. 361-1, l’assurance décès gagne à la fois en solidarité et en cohérence, en ce sens qu’elle prend en compte des assurés qui, s’ils ne pouvaient juridiquement être considérés comme ayant une “ activité salariée ” telle que définie à l’article L. 313-1, n’en étaient pas moins soit en attente d’une activité salariée (conversion, chômage), soit empêchés d’exercer une activité (invalidité, accident du travail ou maladie professionnelle). En fin de compte, seuls les retraités demeurent logiquement exclus du bénéfice de l’assurance décès. Le coût de cette extension de l’assurance décès sera de 270 millions de francs à la charge de la branche maladie du régime général. II.– RETRAITES : PRÉPARER L’AVENIR Dès 1991, le livre blanc sur les retraites dressait un constat alarmant : le départ en retraite des générations nombreuses nées dans l’immédiat après guerre entraînerait, à partir de 2005, une dégradation du rapport actifs/retraités d’une ampleur telle qu’elle mettrait en péril, à législation constante, la pérennité des régimes par répartition, à laquelle tous les Français sont légitimement attachés. Ces hypothèses ont été confirmées en 1995 par le rapport sur les perspectives à long terme des retraites, rendu par le groupe de travail présidé par M. Raoul Briet, qui a montré que les réformes du régime général et des régimes alignés sur celui-ci, mises en oeuvre par la loi du 22 juillet 1993, seraient insuffisantes pour satisfaire les besoins de financement de l’assurance vieillesse à l’horizon 2015. C’est pourquoi, le 29 mai 1998, le Premier ministre a chargé M. Jean-Michel Charpin, Commissaire général du Plan, de dresser un diagnostic portant sur le régime général, les régimes spéciaux, les régimes des professions non salariées et les régimes complémentaires, ainsi que sur les transferts de compensation entre régimes, en concertation avec les partenaires sociaux et les gestionnaires de ces régimes. Les résultats de ces travaux sont attendus pour le 31 mars 1999. Dans l’intervalle, sauf à retirer beaucoup de portée à la mission confiée à M. Charpin, le projet de loi ne pouvait proposer, à propos des retraites, que des mesures de caractère limité et temporaire, telles que l’aménagement du mode de revalorisation des pensions. Il est, pour autant, significatif qu’il appelle le Parlement à exprimer son attachement au principe de la retraite par répartition, dont, au-delà de ses aspects techniques et financiers, la création du fonds de garantie des retraites est un jalon politique important. Puisque le moment est ainsi à la concertation et à l’évaluation, il a paru opportun à votre Rapporteur, la priorité à la consolidation de la répartition étant acquise, d’apporter sa contribution à la réflexion sur le développement d’une épargne salariale à long terme. A.– LA SITUATION ACTUELLE PERMET D’ASSURER LA GARANTIE Dans l’attente du diagnostic que le Premier ministre a demandé au Commissaire général du Plan d’établir sur l’ensemble des régimes de retraite, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, tirant les conséquences du répit temporaire fourni par la situation démographique du régime général et par la mise en œuvre des dispositions de la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale (1), propose une meilleure association des retraités à la répartition des fruits d’une croissance retrouvée. 1.– L’évolution de la branche vieillesse du régime général Le rapport de septembre 1998 de la commission des comptes de la sécurité sociale estime que le déficit de la branche vieillesse du régime général devrait, pour l’exercice en cours, se limiter à 5,6 milliards de francs. En effet, l’évolution des cotisations devrait profiter de l’amélioration du marché de l’emploi et de l’augmentation attendue de 4,27 % de la masse salariale. Les dépenses devraient atteindre 386 milliards de francs, soit une progression de 4 % par rapport à l’exercice 1997, la revalorisation des pensions ayant été fixée à 1,1 % au 1er janvier 1998. D’après le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale précité, les recettes de la branche vieillesse du régime général devraient augmenter de 3,2 %, compte tenu d’une progression de la masse salariale sous plafond évaluée à 4,3 %. En ce qui concerne les dépenses, les hypothèses du rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale reposent sur une législation constante, qui aurait conduit à une revalorisation des pensions de 0,7 %. En réalité, le dispositif de l’article 29 du présent projet, sur lequel votre Rapporteur reviendra ci-après, conduit à une revalorisation de 1,2 %, qui représente un surcoût de 1,71 milliard de francs pour la caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS). L’impact de cette mesure sur les prestations de minimum vieillesse (70 millions de francs) est supporté par le fonds de solidarité vieillesse (FSV). Dans ces conditions, les dépenses de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) atteindraient, toutes choses égales par ailleurs, non plus 399,1 milliards de francs mais 400,8 milliards de francs, marquant une progression de 3,7 % par rapport à 1998. Ainsi, l’exercice 1999 se clôturerait-il par un solde négatif de 7,68 milliards de francs (contre 5,98 milliards de francs inscrits dans les prévisions de la commission des comptes). Le constat doit toutefois être nuancé, compte tenu du transfert de 3,8 milliards de francs du FSV à la branche vieillesse (dont 70 millions de francs au titre de la prise en charge du relèvement du minimum vieillesse) ; cette mesure s’ajoutant à la rationalisation du dispositif d’exonération au titre de l’emploi d’un premier salarié, devrait ramener le solde négatif de la branche vieillesse à 3,83 milliards de francs. Par ailleurs, comme le relève le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale précité, il y a lieu de constater que le rythme d’évolution en volume des prestations financées par le régime général poursuit son fléchissement de 1996 à 1998, passant pour l’ensemble des droits directs de + 3,2 % en 1996, à + 3 % en 1997, à + 2,9 % en 1998 puis à + 2,7 % en 1999. Ce fléchissement tient d’abord à l’évolution naturelle de la démographie des bénéficiaires (les premiers effets de la génération dite du baby boom ne sont attendus qu’à l’horizon 2005), ainsi qu’aux effets de la réforme du 22 juillet 1993, dont l’impact financier a été d’environ 1,5 milliard de francs en 1997 et devrait être de 2 milliards de francs en 1998 et de 2,5 milliards de francs en 1999. D’après les documents annexés au présent projet de loi, les recettes de la branche vieillesse du régime général devraient croître de 3,1 % en 2000 et de 3,8 % en 2001, compte tenu d’une hypothèse de croissance de la masse salariale égale, pour chacune de ces deux années, à celle prévue en 1999 par le projet de loi de finances pour 1999, soit 4,3 %. Cette faiblesse de la progression des recettes par rapport à celle de la masse salariale résulte de la conjonction de deux facteurs : – Le premier facteur est conjoncturel. Il tient à l’effet minorant sur les recettes de l’an 2000, du transfert de 2,9 milliards de francs, mis à la charge du fonds de solidarité vieillesse, au profit de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, par l’article 3 du présent projet de loi. Sur ce point, votre Rapporteur se bornera à rappeler que le fonds de solidarité vieillesse (FSV), créé par la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale, qui s’est vu donner pour mission la prise en charge des avantages d’assurance vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale assume, à ce titre, le coût de la validation pour la retraite des périodes de chômage des personnes inscrites aux ASSEDIC. Jusqu’en 1997, les données utilisées sur les effectifs de chômeurs n’incluaient pas, pour une raison ou pour une autre, les effectifs de chômeurs des départements d’outre-mer. Par conséquent, le FSV n’a pas procédé aux versements qu’il aurait dû effectuer à ce titre, entre 1994 et 1997, au profit de la Caisse nationale d’assurance vieillesse. Depuis lors, les données fournies par l’UNEDIC intègrent les départements d’outre-mer, ce qui permet au FSV de régler les sommes dues. L’article 3 du présent projet a pour objet de régulariser la situation des exercices 1994, 1995 et 1996, en prévoyant un versement forfaitaire de 2,9 milliards de francs (2). Cette dépense sera financée grâce à une fraction des 5,6 milliards de francs d’excédent de contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés affecté au FSV par l’article 2 du présent projet. – Le second facteur d’affaiblissement de la progression des recettes de la branche vieillesse est plus durable. Il est lié au ralentissement de l’augmentation des transferts en provenance du FSV, tant au titre de la prise en charge des cotisations des chômeurs que du financement des avantages non contributifs. En ce qui concerne les dépenses, sur la base d’une revalorisation des pensions égales à l’évolution prévisionnelle des prix hors tabac, les estimations font ressortir une progression de 3,3 % en 2000 et de 3,2 % en 2001, compte tenu des évolutions démographiques prévues et de la consolidation progressive des effets financiers de la réforme de 1993. Au total, la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés devrait présenter un solde déficitaire de 4,8 milliards de francs en 2000 et de 2,34 milliards de francs en 2001. Votre Rapporteur observera cependant que si ces prévisions intègrent les conséquences de l’application de l’article 29 aux revalorisations de l’année 1999, elles sont toutefois fragilisées par l’incertitude qui pèse sur le mode d’indexation des pensions de vieillesse qui sera mis en place pour les exercices ultérieurs, au vu des recommandations du rapport du Commissariat général du Plan. 2.– La revalorisation des pensions Les articles L. 351-11 et L. 341-6 du code de la sécurité sociale, tels qu’ils résultent de la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale, ont fixé les modalités de revalorisation des pensions de vieillesse et d’invalidité, pour une période de cinq ans, à compter du 1er janvier 1994, en garantissant une indexation de l’évolution des pensions, et des salaires servant de base à leur calcul, sur l’évolution des prix à la consommation. Ces dispositions s’appliquent également aux rentes d’accident du travail (article L. 434-17 du code de la sécurité sociale). Le mécanisme de ce dispositif fait intervenir, au premier janvier de chaque année n, une revalorisation calculée de telle sorte que le taux d’évolution en moyenne annuelle des pensions corresponde au taux prévisionnel d’évolution en moyenne annuelle des prix à la consommation hors tabac prévu dans le rapport économique annexé au projet de loi de finances afférent à la même année. Si l’évolution en moyenne des pensions sur la période du 1er décembre de l’année n – 2 au 30 novembre de l’année n – 1 est différente de l’évolution en moyenne des prix constatée sur la même période, un ajustement est opéré. Cet ajustement peut être positif si l’évolution des prix constatée est supérieure aux prévisions, ou négatif dans le cas inverse. De fait, dans une période de ralentissement de l’inflation, les ajustements ont tendance à se faire systématiquement négatifs. Tel a été le cas en 1997, où les pensions ont été revalorisées de 1,2 %, la revalorisation provisionnelle de 1,3 % ayant supporté – il est vrai pour partie seulement – un rattrapage négatif au titre de l’année 1996. Pour 1998, le taux de revalorisation a été fixé à 1,1 %, la revalorisation provisionnelle de 1,3 % étant diminuée du rattrapage négatif de 0,2 % au titre de l’année 1997, compte tenu de l’évolution des prix constatée sur cette période. Pour 1999, l’application de ce système aurait conduit à une revalorisation de 0,7 %, solde de la revalorisation provisionnelle de 1,2 % correspondant à l’évolution des prix estimée fin 1998 pour 1998 et d’un rattrapage négatif de 0,5 % au titre de l’année 1998, compte tenu de l’évolution des prix attendue pendant cette période (0,8 % au lieu de 1,3 % anticipés fin 1997 pour 1998). Cela étant, le dispositif de revalorisation des pensions mis en place par la loi du 22 juillet 1993 précitée vient à échéance le 31 décembre 1998. L’article 29 du présent projet met en place, pour l’année 1999, un dispositif temporaire de revalorisation des pensions de vieillesse (et des pensions qui sont revalorisées de la même manière : pensions d’invalidité et rentes d’accident du travail). Le principe de l’indexation des pensions sur l’indice des prix hors tabac prévu par le projet de loi de finances relatif à l’année considérée est maintenu. En revanche, l’ajustement en fonction de la hausse des prix effectivement constatée au cours de l’année précédente est supprimé. Cette suppression a pour effet immédiat de permettre une revalorisation des pensions supérieure de 0,5 point à ce qu’elle aurait été dans le cas d’une simple reconduction pour un an du dispositif mis en place par la loi du 22 juillet 1993. Par conséquent, à prélèvements constants, le gain de pouvoir d’achat des pensionnés du régime général et des régimes alignés sur celui-ci sera consolidé, en 1999 à hauteur de 0,5 %.
Cette disposition entraînera pour le régime général, en 1999, un surcoût de 1,98 milliard de francs, dont 1,71 milliard de francs pour les pensions de vieillesse, 120 millions de francs pour les pensions d’invalidité et 150 millions de francs pour les rentes d’accident du travail. Plusieurs textes entraînent une répercussion de plein droit de la majoration sur les retraites d’autres régimes. Ainsi, l’article L. 634-5 du code de la sécurité sociale prévoit que les pensions servies par les régimes des travailleurs non salariés des professions artisanales, industrielles et commerciales sont revalorisées dans les mêmes conditions que celles du régime général. Il en va de même du régime des salariés agricoles, en application de l’article 1038 du code rural. Les dispositions de l’article 29 du présent projet auront, au-delà de la branche vieillesse, un impact mécanique sur les dépenses de ces différents régimes, ainsi que sur ceux des professions libérales, des ministres des cultes, des clercs de notaire et des mines qui sont, en vertu de mesures d’ajustements ponctuels systématiquement prises, alignées sur cette branche. D’après les informations fournies par le ministère de l’Emploi et de la Solidarité, le montant total du surcoût représenté pour l’ensemble de ces régimes par ce gain de pouvoir d’achat de 0,5 % s’élèverait à 285 millions de francs (70 millions de francs pour le régime géré par l’ORGANIC, 50 millions de francs pour celui géré par la CANCAVA, 100 millions de francs pour les salariés agricoles, 10 millions de francs pour les professions libérales, 10 millions de francs pour les clercs de notaire et 45 millions de francs pour le régime des mineurs). 3.– La nécessité d’un effort sur le minimum vieillesse La loi du 22 juillet 1993, qui a créé le fonds de solidarité vieillesse (FSV), a mis à la charge de celui-ci, le financement d’avantages vieillesse non contributifs relevant de la solidarité nationale. Le répit conjoncturel de la pression démographique pesant sur les régimes de retraite et, surtout, la situation excédentaire de ce fonds rendent possible un effort significatif au profit du minimum vieillesse. En effet, ainsi que l’indique le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 1998, le solde cumulé du FSV, qui se montait à 2,4 milliards de francs en 1997, atteindra 2,43 milliards de francs en 1998. Compte tenu des dispositions prévues par le présent projet (versement de 2,9 milliards de francs au titre de la prise en charge des chômeurs inscrits aux ASSEDIC dans les départements d’outre-mer, pour la période allant de 1994 à 1996, surcoût de 70 millions de francs représenté par la part incombant au FSV au titre de l’impact sur les minima vieillesse du mode de revalorisation des pensions mis en place par l’article 29), l’année 1999 devrait à nouveau présenter un solde positif de 2,164 milliards de francs. Même si l’on estime que cet excédent aurait vocation à alimenter le fonds de garantie des retraites mis en place par l’article 2 du présent projet, sur lequel votre Rapporteur reviendra ci-après, il subsiste une marge de manoeuvre significative pour améliorer la situation des plus démunis. Il y a lieu de rappeler brièvement que le minimum vieillesse est composé de deux niveaux de prestations, un avantage de base (AVTS, AVTNS, allocation aux mères de familles, secours viager ou allocation spéciale) et d’une allocation supplémentaire, dont les montants sont revalorisés périodiquement par décret. Ces prestations sont attribués sous conditions de ressources et ne peuvent avoir pour effet de porter les revenus des bénéficiaires à un montant annuel supérieur à 42.658 francs pour une personne seule et à 74.720 francs pour un ménage (plafonds applicables pour l’année 1998). Si la situation des régimes de retraite ne permet plus un retour à l’indexation des pensions sur les salaires, un effort significatif doit être entrepris dès à présent sur le montant du minimum vieillesse. Sans méconnaître les difficultés d’un tel exercice de revalorisation, ni ses répercussions sur le montant d’autres prestations comme l’allocation aux adultes handicapés ou le minimum de pension contributif garanti aux salariés ayant cotisé sur des rémunérations très modestes, il paraît indispensable d’opérer un effort de rattrapage sur un avantage dont le nombre de bénéficiaires est certes en constante régression (en 1983, le minimum vieillesse concernait 29 % des retraités, en 1990, 13 % et au 31 décembre 1994, 8,3 %) du fait des progrès importants des pensions contributives, mais qui concerne néanmoins des catégories particulièrement fragiles de la population. A cet effet, deux solutions seraient envisageables. La première consisterait à indexer le minimum vieillesse sur l’évolution des salaires. Cette solution présenterait toutefois l’inconvénient de privilégier les titulaires d’avantages non contributifs par rapport aux personnes bénéficiant du minimum contributif (3) qui est, pour sa part, revalorisé dans les mêmes conditions que les pensions et, donc indexé sur les prix. Une deuxième solution consisterait à revaloriser le plafond de cumul entre l’allocation supplémentaire et les revenus des bénéficiaires du minimum vieillesse. En outre, actuellement, seule l’inaptitude au travail, dûment constatée, permet de prétendre au bénéfice du minimum vieillesse dès l’âge de 60 ans. L’âge normal d’ouverture du droit à ces prestations reste, en règle générale, fixé à 65 ans. Il semblerait particulièrement opportun de le ramener à 60 ans. Parallèlement, il serait souhaitable de relever le montant à partir duquel il est procédé au recouvrement sur la succession de l’allocataire des arrérages versés au titre de l’allocation supplémentaire, qui est fixé à 250.000 francs par l’article D. 815-1 du code de la sécurité sociale, en le portant, par exemple à 300.000 francs, seuil fixé pour la prestation spécifique dépendance créée par la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997. Il s’agit de dispositions relevant toutefois du domaine réglementaire. C’est pourquoi, à titre de jalon, pour marquer l’effort qu’il souhaite voir accompli dans cette direction, votre Rapporteur propose un amendement tendant à porter de 50 % à 70 % le taux de l’abattement applicable au capital d’exploitation agricole visé à l’article L. 815-12 du code de la sécurité sociale, pour le calcul de l’actif net successoral au-delà duquel il peut être procédé à la récupération, sur la succession de l’exploitant agricole allocataire, des sommes versées au titre de l’allocation supplémentaire prise en charge par le FSV. B.– LES BASES DE LA SÉCURISATION DU FINANCEMENT Dans l’attente des conclusions de la mission Charpin, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 pose en quelque sorte des jalons, des principes de base, destinés à guider la philosophie d’une réforme des retraites. Tel est le sens de la création d’un fonds de réserve destiné à assurer la pérennité des régimes par répartition. Le présent projet contient par ailleurs une mesure conservatoire qui proroge pour une année le dispositif de cumul emploi retraite. 1.– La création d’un fonds de réserve destiné à garantir les retraites par répartition Le fonds de solidarité vieillesse (FSV) est un établissement public de l’État à caractère administratif, placé sous la tutelle du ministre chargé de la Sécurité sociale et du ministre chargé du Budget. Sa mission consiste à prendre en charge les avantages d’assurance vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale, tels qu’ils sont définis par l’article L 135-2 du code de la sécurité sociale. L’article 2 du présent projet prévoit, dans son paragraphe IV, de doter le FSV d’une mission supplémentaire qui consiste à gérer un fonds de réserve au profit des régimes d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (géré par la CNAVTS), des professions industrielles et commerciales (géré par l’ORGANIC) ou des professions artisanales (géré par la CANCAVA). Les opérations relatives à ce fonds de réserve, destiné à garantir les régimes par répartition, sont retracées dans une section distincte de la section destinée au financement des dépenses de solidarité. L’article 2 affecte à ce fonds de réserve, trois types de ressources : · Une fraction de l’excédent de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S) disponible après affectation, dans les conditions prévues par l’article L 651-2-1 du code de la sécurité sociale, au profit du régime d’assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles (géré par la CANAM) et de la CANCAVA et de l’ORGANIC, à proportion de leur déficit comptable. L’article 2 prévoit en effet que cet excédent, jusqu’alors versé au budget annexe des prestations sociales agricoles, sera désormais affecté au FSV. Il est à noter que c’est un arrêté conjoint des ministres chargés des Affaires sociales et du Budget qui opérera la répartition de l’excédent de C3S entre la première section (solidarité) et la seconde section (fonds de réserve) du FSV. D’après les documents annexés au présent projet, le montant prévisionnel de l’excédent de C3S versé au FSV pour 1999 devrait atteindre 5,634 milliards de francs, sur lesquels le Fonds de réserve devrait recevoir 2 milliards de francs. · Tout ou partie du résultat excédentaire de la première section (solidarité) du FSV, dans des conditions fixées par voie réglementaire. D’après les documents annexés au présent projet, le solde d’exercice du FSV, après imputation de l’ensemble des dépenses de la première section, devrait présenter, en 1999, un excédent de 2,164 milliards de francs. · Toute ressource affectée au fonds de réserve en vertu de dispositions législatives ou réglementaires. C’est dans cette rubrique que figurerait l’affectation du produit de la mutualisation des caisses d’épargne. Proposée par le ministre de l’Économie, cette éventualité a été confirmée par Mme Martine Aubry, ministre de l’Emploi et de la Solidarité, devant la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de notre assemblée, le 7 octobre 1998. Il convient cependant d’observer que le montant du capital des caisses d’épargne converti en parts de coopérateurs et que le rythme de la cession de ces parts ne sont pas définitivement arrêtés. La marge est assez large entre les trois tranches annuelles de 5 milliards de francs, suivies, éventuellement, en cas de succès, d’une quatrième tranche de 5 milliards de francs envisagée par notre collègue, M. Raymond Douyère, dans son rapport au Premier ministre (La modernisation des caisses d’épargne – Éditions de Bercy – mai 1998 – pp. 117 et suivantes) et les 23 milliards de francs placés en quatre ans, envisagés par le ministère de l’Économie. Quoi qu’il en soit, une chose est claire, l’affectation des sommes en cause au fonds de réserve ne pourra être que graduelle, en fonction du rythme de souscription des parts de coopérateurs. Par ailleurs, si le principe de l’emploi des sommes tirées de la mutualisation des caisses d’épargne, propriété de la Nation, au profit d’une utilisation d’intérêt collectif aussi incontestable que la consolidation des régimes de retraite par répartition apparaît parfaitement légitime, ce motif, pour louable qu’il soit, ne doit pas conduire la représentation nationale à sacrifier l’avenir des caisses d’épargne. Il ne s’agirait donc pas de les contraindre à une répartition de parts de sociétaires d’un montant tel que la rémunération qu’elles seraient amenées à servir absorberait une trop grande part de leur résultat. Cela risquerait, en effet, de mettre en danger leur capacité de développer de l’instrument indispensable de banque de proximité, au service d’une clientèle populaire et du financement de l’économie locale, dont la France a besoin. D’une manière générale, si la création du fonds de réserve destiné à garantir les retraites trouve son inspiration avouée dans le rapport du Conseil d’analyse économique sur les retraites et l’épargne, qui proposait le principe d’une répartition provisionnée, elle apparaît essentiellement à ce stade comme un geste symbolique, laissant en suspens un certain nombre de questions dans l’attente de la conclusion de la mission confiée par le Premier ministre au Commissaire général du plan. Le système de répartition provisionné consiste à mettre en place, à côté du système actuel, dans lequel les pensions sont payées, année après année, par un prélèvement sur les revenus des actifs, des réserves financières suffisamment importantes pour alléger le poids futur des cotisations retraite dues par les actifs au titre de la dette de retraite accordée aux générations actuelles. Un tel outil présente, selon ses concepteurs, l’avantage de maintenir des droits à retraite fixés selon les règles de la répartition et, de ce fait, largement découplés du rendement des marchés financiers, tout en garantissant la solvabilité et l’efficacité du système par la constitution de provisions financières importantes. Il n’y a pas lieu de s’arrêter longuement ici sur le constat désormais bien connu de l’accroissement du taux de dépendance lié à l’allongement de la durée de la vie qui alourdira le poids, dans la population, des personnes âgées de plus de 60 ans, tandis que la population active aurait tendance à diminuer à partir de 2005, ce qui confrontera les régimes de retraite à des difficultés considérables, à partir de 2015, date d’arrivée à l’âge de la retraite de la totalité de la génération du baby boom. Le tableau ci-après retrace les besoins de financement des différents régimes à cette échéance. A titre d’illustration, votre Rapporteur indiquera que sur la base de ces prévisions, à compter de l’apparition du choc démographique en 2005, il serait nécessaire, pour assurer l’équilibre du seul régime général, d’augmenter les cotisations de retraite de 0,4 point par an, ce qui, d’après les conclusions du rapport précité du Conseil d’analyse économique, reviendrait à passer d’un taux de prélèvement sur la masse salariale de 20 % actuellement, à 40 % à l’horizon 2040. Le mérite de ces données est de faire ressortir l’ampleur de la difficulté de passer d’une logique de répartition pure à une logique de répartition provisionnée.
Le rapport précité du Conseil d’analyse économique propose, pour faire face à un besoin de financement qui peut être évalué, sur la base des données du tableau ci-dessus, à une centaine de milliards de francs pour le seul régime général, à l’horizon 2015, une sur-cotisation à la charge des salariés. Il ajoute qu’une mise en place précoce de cette sur-cotisation (dès 1999) permettrait de mieux répartir l’effort demandé aux actifs que si l’on attendait 2005. Il observe cependant que l’introduction d’une telle sur-cotisation La complexité du débat rejoint donc le calendrier des travaux du Commissaire général du plan pour expliquer le caractère embryonnaire et schématique du dispositif mis en place à l’article 2, qui ne peut être compris autrement que comme une affirmation manifeste de l’attachement du Gouvernement au principe de la répartition, seul à même d’assurer la solidarité inter – et intra – générationnelle. Aussi bien, ce dispositif ne répond-il pas à un certain nombre de questions, qui pèsent sur sa viabilité. La première de ces questions, qui porte sur l’évaluation de l’ampleur des besoins à financer, est liée à la définition des affectations qui seront données aux sommes mises en réserves et à la date à partir de laquelle elles seront utilisées (2005 ? 2015 ?). Une deuxième interrogation porte sur le flux des recettes apportées au fonds de garantie, au-delà des 2 milliards de francs initiaux, et d’un éventuel versement du produit de la mutualisation des caisses d’épargne. Les quelque 20 milliards de francs en quatre ans qu’il est ainsi susceptible de recevoir sont sans commune mesure avec les besoins de financement du seul régime général à l’horizon 2015, évalués, rappelons le, à 107 milliards de francs par le rapport Briet. Une troisième interrogation concerne l’existence et la nature des règles qui permettraient de garantir le maintien de ces réserves au niveau nécessaire à la solvabilisation du système de retraite et d’interdire leur utilisation, au fil des échéances politiques ou économiques, comme une manne à la disposition des gouvernements. A cet égard, l’intégration du fonds de réserve au sein du FSV, simple établissement public administratif, même s’il dispose d’un comité de surveillance comprenant des membres du Parlement, n’offre pas les garanties qu’apporterait une gestion par les partenaires sociaux. La quatrième question concerne la manière dont seront gérées ces réserves qui devra concilier des impératifs de sécurité et de rendement. Le placement en actions sera-t-il autorisé ou bien faudra-t-il se limiter aux valeurs garanties par l’État ? Dans la première hypothèse, il semble clair que la gestion des fonds devrait être confiée à des professionnels de la gestion financière, dans le cadre d’orientations stratégiques (poids des actions, des obligations et de l’immobilier, degré de diversification internationale) définies par les administrateurs du fonds. En toute hypothèse, s’il est généralement admis que, sur le long terme, le rendement des actifs financiers dépasse l’évolution de la masse salariale, rien ne vient garantir la permanence de la validité de cet axiome pour l’avenir. Ainsi, en cas de reprise d’une tendance inflationniste, un placement de la totalité des réserves en obligations d’État à taux fixe entraînerait d’importantes pertes en ligne ; si l’on peut supposer qu’un placement en actions serait d’un rendement meilleur, seul le passé vient étayer cette théorie, et encore la démonstration ne peut-elle être faite dans le cas des États-Unis, pays ayant échappé aux crises dévastatrices qu’a traversées l’Europe au cours du vingtième siècle. 2.– La reconduction du dispositif de limitation du cumul emploi retraite L’article 30 du présent projet propose de reconduire, pour une durée d’un an, jusqu’au 31 décembre 1999, le dispositif de limitation du cumul emploi retraite, mis en place, à titre temporaire, par l’ordonnance n° 82–290 du 30 mars 1982. La limitation des possibilités de cumul entre un revenu d’activité et une pension de retraite a été concomitante à l’abaissement de 65 à 60 ans de l’âge requis pour bénéficier d’une retraite à taux plein (calculée sur la base de 50 % du salaire de base dans le régime général et les régimes alignés sur celui-ci). Les dispositions de l’ordonnance du 30 mars 1982 sont applicables aux régimes visées à l’article L 161-22 du code de la sécurité sociale (régime général, salariés agricoles et ressortissants des régimes spéciaux énumérés à l’article R 711-1 dudit code) et aux régimes visés à l’article L 634-6 du même code (régimes d’assurance vieillesse des travailleurs non salariés des professions non agricoles, à l’exclusion des professions libérales). Par ailleurs, la loi n° 86-19 du 6 janvier 1986 les a rendues applicables aux exploitants agricoles et la loi n° 87-567 du 17 juillet 1987 les a transposées pour Saint-Pierre-et-Miquelon. Ces dispositions soumettent la possibilité de cumuler le bénéfice d’une pension de retraite avec une activité rémunérée à une double condition : · l’abandon de l’emploi occupé lors de la demande de liquidation de la pension, le cumul n’étant possible qu’avec une activité exercée chez un nouvel employeur (ou, pour les non salariés, avec une activité nouvelle) ; · le versement d’une contribution de solidarité. Cette dernière condition a été supprimée par la loi du 27 janvier 1997. La loi n° 83-430 du 31 mai 1983 portant ratification de l'ordonnance précitée du 30 mars 1982 a toutefois admis quelques dérogations à cette règle, en faveur des activités accessoires littéraires ou artistiques ou des activités juridictionnelles, tandis que la loi du 5 janvier 1988 instituant la retraite progressive, a permis le cumul partiel en cas de poursuite d’une activité à temps réduit et que la loi du 4 février 1995 portant diverses dispositions d’ordre social, autorise les pluriactifs à poursuivre leurs activités non salariées au-delà de l’âge de liquidation de la pension afférente à leurs activités salariées. L’ensemble de ce dispositif de limitation de cumul emploi retraite a été justifié par le caractère choquant, en période de sous-emploi, d’une législation qui aurait permis de bénéficier de l’abaissement de l’âge de la retraite, sans libérer un emploi au profit d’une personne entrant sur le marché du travail. Limité dans le temps, ce dispositif a été régulièrement reconduit en dépit des critiques dont il a fait l’objet, fondées notamment sur la faiblesse de son rendement en termes d’embauches. Il a été prolongé, en dernier lieu par la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993, qui en avait reporté l’échéance un 31 décembre 1998. Le présent article propose donc une nouvelle prorogation, à l’identique, pour une durée d’un an, dans l’attente des résultats de l’étude confiée au Commissaire général du plan sur l’ensemble des régimes de retraite, à la lumière desquels il sera procédé, en concertation avec les partenaires sociaux, à une évaluation spécifique de l’impact de la limitation des cumuls emploi retraite. Pour votre Rapporteur, il est, par principe, difficilement admissible, dans une économie où le chômage des jeunes et le chômage de longue durée demeurent la première préoccupation nationale et où l’équilibre des régimes de retraite constitue une préoccupation majeure, que, notamment dans des régimes qui permettent une retraite précoce (dès 55 ans, voire avant pour certaines professions), des personnes jeunes bénéficier d’une pension de vieillesse alors même que par ailleurs elles occupent un emploi rémunéré. En marge de la réflexion ouverte par le Premier ministre sur l’avenir des régimes de retraite et sur la manière d’assurer la pérennité de la retraite par répartition qui est la seule à même de garantir la solidarité entre les générations et la sauvegarde des droits des retraités, votre Rapporteur estime qu’il est opportun de se pencher également sur la mise en place de systèmes permettant d’encourager l’épargne longue des salariés, tout en renforçant la capitalisation boursière de la place de Paris. 1.– Un besoin réel en termes sociaux et économiques Les événements récents ont en effet montré la fragilité et la sensibilité à des décisions, irrationnelles parfois, erratiques toujours, d’une économie dans laquelle des fonds de pensions étrangers, uniquement préoccupés d’une rentabilité financière à court terme, détiennent quelque 40 % de l’encours des actifs cotés en bourse. Le tableau ci-après, qui récapitule les parts de capital des plus grandes entreprises françaises détenues par des investisseurs étrangers, illustre l’ampleur du problème.
Il est donc essentiel que les grands fonds de pension, pour l’essentiel anglo-saxons, qui investissent en France, voient émerger face à eux des produits d’épargne à long terme qui soient la propriété des salariés français, afin que l’impératif de rentabilité financière qu’ils font peser sur nos entreprises soit contrebalancé par la prise en compte de préoccupations sociales et économiques propres à l’économie française. 2.– Un besoin non satisfait par les produits existants Sans doute, de nombreux produits d’épargne, notamment salariale, qui ont drainé quelque 200 milliards de francs paraissent-ils déjà répondre à cette préoccupation. Cependant, la durée de vie de ces produits et les règles de gestion qui les encadrent ne répondent exactement ni aux impératifs de durée, ni aux règles prudentielles qui s’imposent pour une épargne longue. En toute hypothèse, les objectifs de l’épargne salariale, telle qu’elle existe et telle qu’elle doit être maintenue, et ceux d’un produit d’épargne à long terme ne sont les mêmes ni en volume, ni en durée, ni en finalité d’investissement. Plus particulièrement, les plans d’épargne retraite créés par la loi n° 97–277 du 25 mars 1997, dite “ loi Thomas ”, s’ils répondent à un objectif de long terme, appellent deux critiques principales. Tout d’abord, le risque de “ siphonnage ” du régime général est réel, puisque les sommes abondées par l’entreprise viennent en déduction de l’assiette des cotisations sociales : en effet, plus les exonérations de cotisations sont importantes, plus grande est la probabilité que les salariés préfèrent, à des hausses de salaire, un abondement de leur plan d’épargne retraite, ce qui réduit d’autant l’assiette des cotisations aux régimes obligatoires. A cet égard, si l’exonération des versements patronaux a été plafonnée par la loi du 25 mars 1997, cette loi n’a pas, en revanche, institué un plafond spécifique de contribution de l’employeur. C’est le plafond fixé à l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, prévu pour l’ensemble des contributions des employeurs au financement des prestations complémentaires de retraite et de prévoyance, qui s’applique : égal à 85 % du plafond annuel de la sécurité sociale, il est de 143.718 francs au 1er janvier 1998. Par ailleurs, les versements aux plans d’épargne retraite sont facultatifs. Ils peuvent donc être suspendus par le salarié et repris sans pénalité. Ainsi, en cas de chute des valeurs des actifs détenus par le fonds de gestion, les jeunes adhérents pourraient cesser leurs versements en constatant qu’ils sont en train de souscrire dans un fonds chargé de moins values latentes, ce qui interdit la mise en place d’une quelconque solidarité entre les générations. D’autres critiques plus ponctuelles peuvent être adressées au dispositif de la loi du 25 mars 1997. Ainsi, l’exigence sociale du contrôle de la gestion des fonds par les cotisants eux-mêmes est ignorée, puisqu’aucun des adhérents ne peut exciper d’une quelconque légitimité à exercer cette fonction de contrôle dans un système où l’adhésion est facultative et individuelle. En outre, imposer aux gestionnaires des fonds un placement minimal en actions, de l’ordre de 30 % des versements reçus, place les cotisants dans une situation d’incertitude très lourde, puisqu’ils ne peuvent, en l’absence de sortie anticipée, percevoir la rente viagère, contrepartie de leur effort d’épargne, avant l’âge légal minimum de la retraite ; cette règle, de plus, fait fi de leurs légitimes exigences de rentabilité, dans un système qui exclut les prestations définies. 3.– La décision de pérenniser les régimes par répartition permet de relancer la réflexion sur l’épargne à long terme En définitive, aucun des produits d’épargne existants ne répond à la fois au souci de réorienter l’épargne vers le secteur productif, de renforcer la capitalisation boursière de la place de Paris et d’éviter la dégradation du ratio revenus de remplacement/revenus d’activité qui, s’il reste encore satisfaisant aujourd’hui pour les ouvriers et employés (respectivement 80 % et 72 %), en dépit d’une diminution préoccupante, est d’ores et déjà très bas pour les cadres moyens et supérieurs (respectivement 59 % et 51 %) et devrait le devenir bien davantage à l’horizon 2005. La mise en place d’un nouveau produit d’épargne répondant à cet objectif doit être ainsi conçue que ce produit se dénouerait au moment du départ en retraite des salariés, ce qui permettrait à ceux-ci de disposer des revenus complémentaires procurés par le capital accumulé, une fois la cessation d’activité intervenue, et mettrait ainsi un frein à la dégradation du taux de remplacement du revenu d’activité, sans se substituer aux régimes de retraite de base. La pérennité des régimes par répartition constitue une priorité. C’est l’engagement pris par le Gouvernement de mettre en œuvre de cet objectif, notamment au travers de la création du fonds de garantie des retraites, prévue par l’article 2 du présent projet, qui rend possible d’envisager, par ailleurs, la création d’un produit d’épargne à long terme, qui soit incitatif à l’entrée, rassurant pendant la durée de blocage des fonds et attractif à la sortie. Dans l’esprit de votre Rapporteur, un tel produit ne peut se concevoir que dans le cadre d’un accord de branche ou d’entreprise entre les partenaires sociaux qui seraient parties prenantes dans le contrôle des résultats, dans l’élaboration des cahiers des charges et le choix du gestionnaire des fonds, la gestion étant, en effet, confiée à des professionnels. La période de blocage de l’épargne doit être assez longue, par exemple 10 ans, renouvelables, de manière facultative, par période de 10 ans, jusqu’à la période complémentaire nécessaire pour couvrir les années manquantes pour obtenir la liquidation de la pension servie par les régimes obligatoires d’assurance vieillesse. Les sorties anticipées devraient être strictement limitées aux accidents graves de la vie, mais néanmoins possibles. Par ailleurs, l’abondement par l’entreprise concernerait l’ensemble des salariés, de façon dégressive en fonction du niveau de salaire. Si les contributions versées par l’entreprise demeureraient déductibles de l’impôt sur les sociétés et des cotisations maladie, invalidité, famille et accidents du travail, elles devraient, en revanche, rester inclues dans l’assiette des cotisations d’assurance vieillesse de base et complémentaire, afin d’éviter des effets de contraction d’assiette et les risques de substitutions évoqués supra. Le salarié, pour sa part, se verrait ouvrir un crédit d’impôt dans la limite d’un double plafond, calculé en fonction de la part du salaire affectée au produit d’épargne et d’un montant fixé en valeur absolue, afin de l’inciter à investir dans l’épargne longue. Ces plans d’épargne devraient être portables à 100 % au cas où le salarié quitte l’entreprise, ce qui suppose un régime à cotisations définies (4), offrant la possibilité d’opter pour une sortie en rente ou en capital. En définitive, l’économie française se verrait ainsi dotée de l’outil de mobilisation de l’épargne qui lui manque pour conserver la propriété de ses entreprises, tandis que les salariés pourraient améliorer le taux de remplacement de leur revenu d’activité en disposant d’un produit attractif et offrant les garanties d’une gestion contrôlée par les partenaires sociaux, qui se dénouerait, s’ils le souhaitent, au moment où ils feraient valoir leurs droits à retraite. III.– LA POLITIQUE FAMILIALE : UNIVERSALITÉ ET ÉQUITÉ L’examen des mesures du projet de loi de financement pour 1998 intéressant la branche famille a fait l’objet d’un vif débat, dont nos concitoyens auront retenu que la majorité entendait réorienter la politique familiale en faveur des familles les plus modestes, tout en rétablissant l’équilibre des comptes. C’est une logique identique qui a présidé aux choix effectués par le Gouvernement dans le projet de loi de financement pour 1999, aussi bien pour les allocations familiales que pour l’allocation de garde d’enfant à domicile (AGED). Outre le maintien de ces choix, le projet de loi comporte d’autres mesures favorables aux familles, concernant à la fois l’allocation de rentrée scolaire (ARS), les allocations de logement et l’action sociale de la CNAF. A.– LA POURSUITE DE LA VOIE TRACÉE PAR LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 1998 Entre 1993 et 1997, les gouvernements successifs ont donné une coloration très marquée à la politique familiale : absence de revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF, qui sert de référence pour le calcul de la plupart des prestations), extension de l’AGED, quadruplement de la réduction d’impôts pour les emplois à domicile et... creusement sans précédent du déficit de la branche. Depuis juin 1997, la politique familiale a été réorientée en direction des familles les plus modestes, tout en rétablissant l’équilibre de la branche de façon spectaculaire. La loi de financement pour 1998 a marqué une première étape en ce sens, avec la mise sous condition de ressources des allocations familiales et de l’AGED. Depuis lors, certains laissent entendre que la majorité, en proposant désormais de revenir sur la mise sous condition de ressources des allocations familiales, avouerait ainsi que les mesures adoptées à la fin de l’année dernière étaient malvenues et méritaient donc d’être corrigées. Un prétendu “ recul ” du Gouvernement ne peut pourtant être valablement allégué, ne serait-ce que parce qu’il avait lui-même annoncé un réexamen, dans le courant de l’année, de ces mesures. Que n’aurait-on entendu si le Gouvernement n’avait pas tenu cet engagement ! En réalité, il a préféré engager la réflexion et la concertation avec les partenaires sociaux et les associations familiales : dans un premier temps, par l’intermédiaire de notre collègue Dominique Gillot, d’une part, et de M. Claude Thélot, inspecteur général de l’INSEE, assisté de M. Michel Villac, chef du SESI, d’autre part, qui ont remis, chacun de leur côté, un rapport sur la politique familiale ; puis, de manière plus solennelle, dans le cadre de la conférence de la famille tenue le 12 juin dernier. Au vu des résultats de ces différentes concertations, le choix de la justice et de la solidarité a naturellement été confirmé, mais les modalités techniques en ont été quelque peu aménagées. Votre Rapporteur se félicite, en outre, que le suivi des questions intéressant la famille soit désormais assuré par la délégation interministérielle et le comité interministériel mis en place par un décret du 28 juillet 1998 et animés par M. Pierre-Louis Rémy, délégué interministériel à la famille. 1.– Allocations familiales : le retour à l’universalité dans un cadre d’équité fiscale Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 97-393 DC du 18 décembre 1997, a expressément affirmé que “ l’attribution d’allocations familiales à toutes les familles, quelle que soit leur situation, ne peut être regardée comme figurant au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ”. Il a rappelé, à cette occasion, que le Préambule de la Constitution de 1946 “ implique la mise en œuvre d’une politique de solidarité nationale en faveur de la famille ; qu’il est cependant loisible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités d’aide aux familles qui lui paraissent appropriées ; (...) que ces aides comprennent notamment le mécanisme fiscal du quotient familial ”. Dès lors, la mise sous condition de ressources des allocations familiales opérée à l’article 23 de la loi de financement pour 1998 était déclarée conforme à la Constitution. L’économie à ce titre pour la branche famille devrait atteindre 3,8 milliards de francs en 1998, au lieu des 4,8 milliards initialement prévus. En effet, si l’impact, en année pleine, de cette mise sous conditions de ressources est apparu plus important, soit 5,1 milliards de francs, il n’a toutefois porté, dans la pratique, que sur neuf mois, compte tenu des délais de mise en œuvre de cette disposition. Le Gouvernement n’était pas contraint de revenir sur cette mesure. Celle-ci avait d’ailleurs été adoptée, en quelque sorte, à titre conservatoire, car il valait mieux prendre le temps de la réflexion avant de proposer une réforme du quotient familial, dont l’importance apparaît clairement dans la récapitulation ci-après des prestations familiales et des mesures fiscales bénéficiant à la famille :
Quelles que soient les incertitudes d’ordre méthodologique ou statistique qui s’attachent inévitablement à de telles données, l’ordre de grandeur mérite d’être mis en lumière : les mesures fiscales représentent entre un quart et un tiers de l’ensemble de l’effort de la solidarité nationale en faveur des familles, soit environ la moitié des prestations familiales versées. La réforme proposée par le Gouvernement comporte trois opérations, dont deux effectuées dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999 : – le rétablissement des allocations familiales pour toutes les familles, soit une charge de 4,68 milliards de francs pour la branche famille en 1999 (sur onze mois) et de 5,1 milliards de francs en année pleine (article 13 du projet de loi de financement pour 1999) ; – la réduction de 16.380 francs à 11.000 francs par an de l’avantage maximum en impôt sur le revenu résultant d’une demi-part additionnelle de quotient familial, soit une recette de l’ordre de 3,9 milliards de francs pour le budget de l’État (article 2 du projet de loi de finances pour 1999) ; – enfin, la prise en charge du financement de l’allocation de parent isolé (API) par la solidarité nationale, soit un transfert de 4,2 milliards de francs de la branche famille vers le budget général (article 82 du projet de loi de finances pour 1999). Comme cette dernière mesure est totalement neutre pour les bénéficiaires, les caisses d’allocations familiales étant toujours chargées, au demeurant, de la gestion de cette prestation, il convient de se concentrer plus particulièrement sur les effets, nécessairement complexes, de la combinaison des deux premières mesures. Les familles bénéficient d’un transfert net positif de 780 millions de francs, soit 4,68 milliards (rétablissement des allocations familiales) diminués de 3,9 milliards (alourdissement de l’impôt sur le revenu). Sur ces 780 millions de francs, compte tenu du transfert de l’API, 480 millions de francs sont à la charge de la CNAF et 300 millions de francs à la charge de l’État. Pour une analyse plus fine des effets de cette réforme sur les familles, il suffit de se référer au rapport général (n° 1111) présenté par notre collègue Didier Migaud sur le projet de loi de finances pour 1999 (tome II, pages 15 et suivantes). Il en ressort que 225.000 ménages bénéficieront de la réforme – à raison de la faiblesse de leurs revenus ou du nombre important d’enfants qu’ils comportent – et que 425.000 ménages enregistreront, au contraire, une perte, à raison de l’importance de leurs revenus. Encore faut-il préciser que ces évaluations, si elles prennent en compte l’imposition des revenus de 1998 et le barème proposé par le projet de loi de finances pour 1999, se fondent sur le montant des allocations familiales pour 1998 et ne tiennent pas compte de la réévaluation de la BMAF qui devrait intervenir le 1er janvier 1999, conformément à l’article 36 de la loi du 25 juillet 1994, soit, selon la commission des comptes, + 0,71 %. Comme le plafond spécifique de 20.270 francs est maintenu pour le premier enfant, l’ensemble des ménages comprenant un parent isolé et au moins deux enfants est gagnant. Pour les ménages composés d’un couple (dont on considère qu’un seul des membres exerce une activité professionnelle salariée), le seuil en deçà duquel ils peuvent bénéficier de la réforme évolue comme suit :
Le supplément mensuel de revenu pour les couples est, par exemple, de 1,8 % s’ils ont deux enfants et un revenu mensuel de 38.500 francs, 3,6 % s’ils ont trois enfants et un revenu mensuel de 43.500 francs et 4,9 % s’ils ont quatre enfants et un revenu mensuel de 50.000 francs. Par ailleurs, en tout état de cause, la perte est limitée à 260 francs par mois (soit, au plus, 0,3 % du revenu mensuel) pour les couples ayant plusieurs enfants. Pour les couples n’ayant qu’un seul enfant, qui ne sont pas éligibles, par conséquent, aux allocations familiales, la perte maximale mensuelle est de 448 francs (soit, au plus, 0,7 % du revenu mensuel). Concernant les allocations familiales, deux mesures de nature, mais dont l’incidence sur l’équilibre du régime général est retracée dans le tableau susmentionné de l’annexe c, doivent encore être mentionnées. D’abord, l’extension des allocations familiales jusqu’à vingt ans, pour tous les enfants à la charge de leurs parents : le Gouvernement confirme ainsi l’effort entamé dans la loi de financement pour 1998, qui avait déjà étendu cette prestation aux enfants âgés de moins de dix-neuf ans. Le coût de cette mesure est évalué à 530 millions de francs. Corrélativement, les majorations pour âge seront reportées d’un an, afin de tenir compte des évolutions sociologiques et d’ajuster le montant des prestations à l’évolution des coûts effectifs de l’enfant selon son âge. Ces majorations, prévues à l’article L. 521-3 du code de la sécurité sociale, bénéficient à chacun des enfants à charge, à l’exception de l’aîné des familles de moins de trois enfants. On rappellera que les allocations familiales sont calculées en fonction d’une base mensuelle (BMAF, soit 2.131,68 francs au 1er janvier 1998), qui est affectée d’un coefficient qui croît avec le nombre d’enfants : 32 % pour deux enfants auxquels s’ajoutent ensuite 41 % par enfant. Les majorations sont également exprimées en fonction de la BMAF : 9 % (soit 192 francs) à compter de dix ans et 16 % (soit 341 francs) à compter de quinze ans. Les seuils seront reportés, à compter de 1999, respectivement à onze et seize ans, l’économie pour la branche famille étant évaluée à 870 millions de francs. Il faut enfin souligner qu’un décret devrait prochainement exclure ces majorations pour âge du plafond des ressources des allocataires du revenu minimum d’insertion. Cette mesure, prévue dans le cadre de la conférence de la famille, bénéficiera à 110.000 familles. Chacun est fondé, dans une société démocratique, à défendre sa conception de la politique familiale. Votre Rapporteur conçoit donc que la politique de justice et de solidarité poursuivie cette année par le Gouvernement ne recueille pas nécessairement l’unanimité. En revanche, nul ne pourra contester que la réforme du quotient familial et des allocations familiales traduit ces orientations, dans la mesure où elle bénéficie incontestablement aux familles les plus modestes ainsi qu’aux familles qui comptent le plus d’enfants et où elle ne touche les familles qu’au-delà d’un niveau de revenu très supérieur au revenu moyen. 2.– Allocation de garde d’enfants à domicile : un bilan satisfaisant En réduisant la prise en charge des cotisations sociales par l’AGED, l’article 24 de la loi de financement pour 1998 a mis fin aux abus consécutifs à l’extension et au doublement de cette allocation par la “ loi famille ” du 25 juillet 1994 conjugués avec le passage à 45.000 francs du montant annuel de la réduction d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile. La solidarité nationale prenait ainsi en charge jusqu’à 70 % du coût total de l’emploi, alors que l’AGED et la réduction d’impôt ne concernaient, dans la pratique, que les familles disposant de revenus élevés (71 % d’entre elles avaient des revenus supérieurs à 20.000 francs par mois, le revenu moyen des bénéficiaires étant de plus de 27.000 francs). En outre, une minorité de départements urbains de la région parisienne rassemblait une proportion considérable du nombre total des allocataires (46 % pour la seule région Île-de-France, dont 29 % dans deux départements seulement). Enfin le coût de l’extension de cette prestation pour le régime général avait été largement sous-évalué : au lieu des 264 millions de francs supplémentaires prévus pour 1997, le surcoût a atteint, en réalité, 842 millions de francs, la charge totale au titre de cette prestation étant de 1.890 millions de francs. Au total, pour la période 1994-1998, le surcoût avait été estimé à 1.138 millions de francs, alors qu’il a finalement été de 2.814 millions. Depuis le 1er janvier 1998, l’AGED ne prend plus en charge que 50 % (au lieu de 100 %) du montant des cotisations patronales et salariales, dans la limite d’un montant maximal trimestriel également réduit de moitié, soit désormais 6.418 francs par trimestre. Le taux et le plafond sont portés respectivement à 75 % et à 9.627 francs pour la garde d’un enfant de moins de trois ans lorsque la famille dispose d’un revenu annuel net inférieur à 218.376 francs pour 1997. Enfin, pour tous les enfants âgés de trois à six ans, le taux demeure de 50 % mais le plafond est limité à 3.209 francs par trimestre. Cette mesure a permis à la branche famille d’économiser 810 millions de francs dès 1998 (au lieu des 900 millions initialement prévus), les dépenses totales au titre de l’allocation ne s’élevant plus qu’à 1.467 millions de francs. L’économie en année pleine devrait atteindre, dès 1999, 1.080 millions de francs (au lieu des 1.200 millions initialement prévus), pour une dépense totale de 1.385 millions de francs. B.– LES AUTRES MESURES FAVORABLES AUX FAMILLES Le débat ne doit pas exclusivement se focaliser sur les allocations familiales et, corrélativement, sur le quotient familial. En effet, plus d’un milliard de francs de mesures favorables aux familles sont également prévues, en 1999, dans le cadre du présent projet de loi. 1.– Allocation de rentrée scolaire : l’extension du nombre des bénéficiaires L’allocation de rentrée scolaire est actuellement versée aux familles bénéficiaires d’une prestation familiale, de l’aide personnalisée au logement (APL), du revenu minimum d’insertion (RMI) ou de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), ayant des enfants scolarisés à charge âgés de six à dix-huit ans et dont le revenu net ne dépasse pas 101.440 francs pour un enfant (avec 23.409 francs par enfant supplémentaire). Son montant est égal à 20 % de la BMAF, soit 426 francs pour la rentrée scolaire 1998. Cependant, depuis 1993, des majorations exceptionnelles ont accru dans des proportions importantes le montant de l’ARS, qui a ainsi été portée à 1.500 francs de 1993 à 1995, à 1.000 francs en 1996, puis à 1.600 francs depuis 1997. Cette majoration a toujours été prise en charge par l’État, à l’exception d’une partie de celle de 1995, qui a été financée par la CNAF à hauteur de 1,46 milliard de francs. Cette prise en charge est effectuée, selon les années, suivant des modalités différentes : par décret d’avance, comme en 1997 (6,4 milliards de francs inscrits au chapitre 46-90 du budget des charges communes), dans une loi de finances rectificative ou même dans le cadre d’une opération de reprise de dette. Comme le relève la Cour des comptes dans son dernier rapport sur la sécurité sociale, “ le principe d’une reconduite systématique de cette aide d’année en année depuis 1993, confirmée pour 1998, appelle à un respect des procédures budgétaires par une inscription de crédits en loi de finances initiale ”. Quoi qu’il en soit, le coût pour l’État est évalué à 6,7 milliards de francs pour 1998. Ce montant sera sans doute inscrit en loi de finances rectificative pour 1998, c’est-à-dire après le versement de l’allocation par les caisses, qui intervient au plus tard le 31 octobre. En pratique, elle est même versée dès le 25 août, sauf pour les enfants âgés de plus de seize ans, pour lesquels une preuve de scolarisation est exigées. Dans ces conditions, la charge de trésorerie résultant, pour la CNAF, de ce décalage d’au moins deux mois entre la date limite de versement aux familles et le vote de la loi de finances rectificative risque d’être de l’ordre de 80 millions de francs. Le montant total versé par les caisses d’allocations familiales a évolué comme suit depuis 1993 :
L’article 14 du projet de loi de financement reprend une mesure convenue lors de la conférence de la famille, à savoir l’extension de l’ARS à compter de la rentrée scolaire de 1999 aux familles n’ayant qu’un seul enfant à charge qui, tout en satisfaisant à la condition de ressources, ne peuvent actuellement prétendre à cette allocation, car elles ne perçoivent aucune des prestations versées par les caisses d’allocations familiales. Il modifie donc en ce sens les articles L. 543-1 et 543-2 du code de la sécurité sociale. Le coût de cette mesure pour la branche famille est évalué à 180 millions de francs. Contrairement à ce que précise l’exposé des motifs, ce ne sont pas 350.000 familles mais peut-être 430.000 familles, selon les informations communiquées à votre Rapporteur, qui pourraient bénéficier de cette extension. 2.– Allocations de logement : l’alignement sur l’aide personnalisée au logement L’allocation de logement à caractère familial (ALF) est une prestation familiale, versée en métropole et dans les DOM, qui vise à couvrir une partie des dépenses relatives au logement qu’entraîne l’installation d’un jeune ménage ou que justifie la présence au foyer d’enfants ou de personnes à charge (articles L. 542-1 et suivants du code de la sécurité sociale). Le calcul de l’ALF obéit à des règles relativement complexes qu’il n’est pas nécessaire de présenter ici de façon détaillée. Il convient néanmoins de rappeler que, sous réserve de la majoration forfaitaire représentative des charges, le loyer réel retenu pour la détermination du montant de l’allocation n’est pris en considération que sous un plafond mensuel, différencié suivant la composition de la famille et selon trois zones géographiques. À titre d’exemple, pour un couple avec deux enfants résidant hors de l’Île-de-France, ce plafond est actuellement, majoration pour charges comprise, de 2.455 francs s’il est locataire et de 2.651 francs s’il accède à la propriété dans le cadre d’une opération postérieure au 1er juillet 1997. 15,4 milliards de francs ont été versés à ce titre par la CNAF en 1998. On rappellera que la CNAF assure le versement d’une grande partie de l’allocation de logement à caractère social (ALS) et participe au financement du fonds national de l’habitat (FNH) et du fonds national d’aide au logement (FNAL), c’est-à-dire, par conséquent, au financement de l’aide personnalisée au logement (APL), à hauteur de 20,6 milliards de francs, et de l’aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées (ALT), pour un montant de 111 millions de francs. Dans le cadre de la conférence de la famille, il a été convenu que les loyers plafonds fixés pour le calcul de l’ALF seront augmentés de 25 % sur trois ans, en plus de la revalorisation annuelle destinée à maintenir le pouvoir d’achat. L’objectif est d’aligner ces plafonds sur ceux applicables à l’APL, afin de ne pas défavoriser les personnes logées dans le secteur non conventionné. Le coût de cette mesure pour la branche famille sera de 220 millions de francs en 1999. On rappellera par ailleurs que l’ensemble des aides au logement, bloquées depuis trois ans, ont été revalorisées le 1er juillet dernier. 3.– Action sociale : des moyens nouveaux pour la CNAF Les dépenses d’action sociale des caisses d’allocations familiales se sont élevées à près de 13 milliards de francs en 1997, à rapprocher des 166 milliards de francs de prestations versées cette même année. Elles se répartissaient comme suit :
L’action sociale et familiale de la CNAF vise donc à compléter les prestations versées et se concentre sur les familles les moins favorisées. Elle est financée par trois fonds distincts : – le fonds national d’action sociale (FNAS), soit 11,7 milliards de francs en 1997, alimenté principalement par un prélèvement sur les cotisations familiales, mais également par le produit de l’écrêtement des fonds de roulement, par la contribution de la CNAM et de l’ENIM (régime des mines) pour les travailleuses familiales et les aides ménagères, et par les contributions de l’État, de La Poste et de France Télécom au titre des prestations de service ; – le fonds d’action sociale des travailleurs immigrés et de leurs familles (FASTIF), soit 965 millions de francs en 1997 ; – la prestation spécifique de restauration scolaire (PSRS) dans les DOM, à hauteur de 298 millions de francs en 1997. La convention d’objectifs et de gestion conclue en 1997 entre l’État et la CNAF ainsi que les orientations d’action sociale pour la période couverte par la convention (1997-2000) ont confirmé et approfondi les principes traditionnels de l’action sociale des caisses (décentralisation, partenariat, ouverture à toutes les familles avec une attention particulière aux familles les plus modestes et les plus fragiles) et ses domaines d’intervention (temps libre des six-seize ans, contribution accrue aux fonds de solidarité pour le logement, soutien à la fonction parentale). Cette année, l’accent a été mis sur l’accueil des jeunes enfants, le lancement du nouveau dispositif des “ contrats temps libres 6/16 ans ” et la poursuite du développement des centres sociaux et de loisirs. En 1999, l’augmentation tendancielle des dépenses du FNAS sera de 336 millions de francs. En outre, le tableau d’équilibre du régime général figurant à l’annexe c au projet de loi fait état d’un montant de 660 millions de francs supplémentaires destinés à renforcer l’action sociale de la CNAF. En réalité, compte tenu d’un moindre écrêtement des fonds de roulement des caisses, les moyens nouveaux s’élèveront à 848 millions de francs, soit 770,4 millions pour les prestations de service (+ 13,0 %) et 77,6 millions (+ 1,3 %) pour les dotations d’action sociale. Ils comprennent notamment 61 millions de francs au titre de la revalorisation de l’accueil permanent collectif à hauteur de 3,8 % par an pendant cinq ans, prévue par la “ loi famille ”, ainsi que 70 millions de francs au titre de la réforme de la prestation de service crèches (50 millions) et de la revalorisation de la prestation de service crèches parentales (20 millions), mesures décidées lors de la conférence de la famille. En outre, l’effort sera poursuivi en faveur des contrats temps libres (activités périscolaires des adolescents) et du développement d’un réseau d’appui, d’écoute et de conseil aux parents. Cette remarquable progression des prestations de service sera ainsi répartie :
C.– LA BRANCHE FAMILLE DEMEURE EXCÉDENTAIRE Selon les comptes tendanciels du régime général tels que présentés dans l’annexe c au projet de loi, la branche famille devrait demeurer excédentaire en 1999, ce qui tranche avec la pratique des précédents gouvernements, qui, pour tenir un discours favorable à une certaine conception de la famille, n’en avaient pas moins creusé le déficit de cette branche. Dans son dernier rapport, la commission des comptes fait à nouveau le point sur le “ dérapage ” du premier volet de la “ loi famille ” du 25 juillet 1994, texte ambitieux dont le financement n’a jamais été assuré, comme le montre le tableau ci-dessous :
L’écart s’élève donc à 14,4 milliards de francs pour l’ensemble de la période considérée. Les variations les plus significatives concernent le volet “ petite enfance ” : allocation parentale d’éducation (APE), AGED et aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée (AFEAMA). Ainsi, pour l’APE, le coût atteint-il le double de ce qui était initialement prévu. Par ailleurs, le Gouvernement a entamé en 1997 et poursuivi en 1998 la mise en œuvre du second volet de cette loi, avec l’extension des limites d’âge du paiement des prestations. Dans ces conditions, le maintien de l’excédent de la branche famille mérite d’être souligné. En 1998, le déficit a été ramené à 947 millions de francs, contre près de 14 milliards de francs en 1997. En 1999, l’excédent tendanciel devait s’élever à 4 milliards de francs, malgré un surcoût de près de 900 millions de francs provenant de la sous-évaluation de la “ loi famille ”. Compte tenu des mesures prises dans le cadre du présent projet de loi, l’excédent ne serait finalement que de 2,9 milliards de francs.
IV.– ACCIDENTS DU TRAVAIL : UNE SOLIDARITÉ ÉLARGIE La matière des accidents du travail fut marquée lors de la discussion de la dernière loi de financement par une controverse sur la fixation des taux des cotisations dues par les entreprises. Cette année, il est proposé au Parlement, d’une part, de prolonger les conclusions de la réflexion engagée lors de la discussion de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, sur la question du remboursement par la branche accidents du travail des charges indûment supportées par l’assurance maladie au titre de maladies en fait d’origine professionnelle, et d’autre part d’élargir les possibilités d’indemnisation de certains risques importants relevant de la législation sur les accidents du travail. Sur le premier point, l’article 30 de la loi de financement pour 1997 avait pris trois dispositions : - versement “ à titre provisionnel ”, pour 1997, d’une somme d’un milliard de francs par la branche accidents du travail à la branche assurance-maladie ; - évaluation, par une commission ad hoc, du montant réel pour 1997 de la charge correspondante (cette commission, présidée par M. Deniel, conseiller-maître à la cour des comptes, a abouti à un chiffrage de 900 millions de francs) ; - institution, à titre permanent, d’un versement compensateur annuel, dont les modalités de fixation étaient renvoyées au pouvoir réglementaire. Le décret n° 98-178 du 16 mars 1998 a prévu, par conséquent, que le montant de ce versement ferait l’objet d’une révision triennale “ en fonction de l’évolution des connaissances relatives à la sous-déclaration des maladies professionnelles, du coût réel des affections qui devraient être prises en charge au titre [des accidents du travail] et des dépenses d’incapacité temporaire liées aux maladies professionnelles de la branche accidents du travail et maladies professionnelles ” (article D. 176-1 nouveau du code de la sécurité sociale). La prochaine révision devrait donc intervenir, à droit constant, au titre de l’an 2000. Dans l’intervalle, le versement fait l’objet d’une actualisation par indexation sur l’évolution des rentes d’accidents du travail et de maladies professionnelles. Comme l’indique le rapport de la commission des comptes de septembre 1998, en application de cette indexation annuelle, “ en 1998, le montant a donc été fixé à 909,9 millions de francs. Toutefois, le versement forfaitaire de 1997 (1 milliard de francs) ayant été régularisé à 900 millions en 1998, le transfert de fonds entre la branche accidents du travail et la branche maladie en 1998 sera de 809,9 millions de francs. (...) Pour 1999, le montant du transfert serait de 921 millions de francs évoluant comme les prix ”. Il reste à s’interroger sur la pertinence de la base de la compensation retenue pour 1997 – les 900 millions de francs de la commission Deniel – comme y encouragent les constatations détaillées faites par la commission elle-même. En effet, au terme d’un travail d’expertise, de consultation et d’analyse comparative particulièrement rigoureux, cette instance était conduite à constater expressément une importante sous-évaluation des maladies d’origine professionnelle non reconnue, imputable à des facteurs nombreux et convergents : déclarations patronales insuffisantes, réticence des salariés due elle-même à des considérations diverses (crainte pour l’emploi, ignorance, arbitrage en faveur de l’assurance maladie dû, dans certains cas, à la perspective de recevoir de meilleures prestations, restrictions réglementaires, insuffisante formation des médecins de ville ou des médecins-conseils de la sécurité sociale, etc.). Toutefois, la lecture du rapport permet de vérifier l’exactitude de l’observation générale placée par la commission au terme de ses réflexions : “ La commission souligne avec force qu’elle a adopté systématiquement des évaluations modérées ”, complétée et éclairée un peu plus loin par l’affirmation que son analyse est “ fondée uniquement sur des données scientifiques ”. Il est permis d’en déduire que le chiffre de 904 millions de francs auquel la commission a finalement abouti est lui-même inférieur, et inférieur dans une proportion considérable, à la réalité. Sur ce point, la réponse du Gouvernement au questionnaire de votre Rapporteur est d’ailleurs explicite. Après avoir rappelé l’évaluation précitée, elle porte : “ Pour autant, le Gouvernement a pris acte de ce que cette évaluation était minimum ”. On peut s’interroger, dans ces conditions, sur la pertinence de la “ régularisation ” purement comptable de 100 millions de francs au titre de 1997 opérée, en 1998, au nom de l’écart entre le montant versé par provision en vertu de la loi de financement pour 1997 et l’évaluation de la commission, d’ailleurs arrondie par défaut ! La situation financière de la branche ne semble pas pouvoir être invoquée à titre d’explication, puisqu’elle se caractérise actuellement par des excédents comptables importants : 1.754 millions de francs en 1997 et 1.955 millions de francs en 1998, selon la commission des comptes de la sécurité sociale. La portée de cette interrogation est cependant limitée par l’élargissement, résultant de l’article 31 du projet de loi de financement, des possibilités d’indemnisation des accidents du travail et des maladies professionnelles, par lequel le Gouvernement semble notamment avoir tiré les conclusions des constats faits par la commission Deniel dans le cours de son travail d’évaluation comptable. Cet élargissement est opéré de deux manières. Tout d’abord, le point de départ de la prescription biennale des droits à réparation au titre de la maladie professionnelle est désormais fixé, non à la date de la première constatation médicale de la maladie, mais à la date du certificat médical informant la victime du caractère éventuellement professionnel de cette pathologie. En réponse à une demande de votre Rapporteur, le Gouvernement a explicité l’évaluation à 8 millions de francs du coût annuel de cette première mesure, en précisant qu’elle combinait une estimation du “ coût moyen annuel d’une maladie professionnelle, tous tableaux confondus ”, soit 20 000 francs, et une hypothèse qui, “ en l’absence de statistiques ”, évalue à 10 % , soit 400 dossiers, du nombre total de rejets de dossiers, les refus motivés par la forclusion. En outre, la prescription des demandes à fin d’indemnisation des victimes de maladies professionnelles liées à l’amiante est levée, à condition que l’affection ait déjà fait l’objet d’une première constatation médicale depuis le 1er janvier 1947 et que la demande d’indemnisation soit présentée dans les deux ans suivant la publication de la loi de financement pour 1999. L’évaluation du coût annuel de la mesure est malaisée : elle pourrait varier, selon la fourchette communiquée par le Gouvernement à la demande de votre Rapporteur, de 35 à 150 millions de francs. Pour parvenir à ce chiffrage, les services se sont fondés, d’une part, sur une fourchette de coût annuel moyen, pour la branche accidents du travail, allant de 70.000 à 100.000 F (rentes et soins additionnés), et d’autre part sur un nombre de dossiers ouverts après levée de la prescription pouvant aller de 500 à 1.500, “ compte tenu des 3.800 reconnaissances intervenues au titre des tableaux n° 30 et n°30 bis au cours des cinq dernières années connues et de la croissance très rapide des effectifs de ces tableaux ”. Compte tenu des aléas expressément invoqués par cette réponse, et des incertitudes dans la connaissance des maladies professionnelles relevées de manière générale par la commission Deniel, rien ne permet d’exclure que l’évaluation, même à son maximum, ne soit dépassée dans les faits. EXAMEN EN COMMISSION Au cours de sa séance du 22 octobre 1998, la commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan a procédé à l’audition de Mme Martine Aubry, ministre de l’Emploi et de la Solidarité, et de M. Bernard Kouchner, secrétaire d’État à la Santé, sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999. Mme Martine Aubry a confirmé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoyait un retour à l’équilibre du régime général en 1999, après des déficits de 33 milliards de francs en 1997 et de 13 milliards de francs en 1998, sans prélèvement nouveau ni diminution de remboursement. Elle a évalué la part de la croissance dans la réduction du déficit de 1998 à environ 6 milliards de francs. Elle a rappelé ensuite que l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) pour 1999 devait croître de 2,6 % par rapport à 1998 : ce taux de croissance, bien que supérieur aux 2,27 % prévus de 1997 à 1998, restait rigoureux, comparé au taux prévisionnel de croissance économique en valeur, soit 3,9 %. Qualifiant la modération dans l’évolution des dépenses de santé de possible et nécessaire, elle a fait valoir que le projet de loi de financement de la sécurité sociale traduisait l’attachement au principe de solidarité, fondateur de l’institution, que traduit également la création de la couverture maladie universelle, comme garantie pour tous de l’affiliation à un régime de base. Elle a annoncé son intention d’organiser des états généraux de la sécurité sociale permettant de faire participer les usagers à la définition de la politique de santé. Elle a ensuite mis en valeur l’objectif de meilleure utilisation des ressources, qui serait rempli grâce au bon fonctionnement de la politique conventionnelle et par l’engagement de réformes structurelles. A titre d’illustration, elle a cité l’aide à l’informatisation des cabinets de médecins, la lutte contre la surconsommation de médicaments et une politique hospitalière plus adaptée à l’apparition de nouvelles pathologies et plus soucieuse de l’attente des malades. A ce sujet, elle a précisé que le Gouvernement voulait, dans chaque région, associer un plateau technique sophistiqué avec un réseau de proximité efficace, qui prendrait notamment en charge les affections chroniques ou les problèmes de dépendance. Elle a ajouté que dans le cadre de la recomposition hospitalière, 2.900 suppressions effectives de lits auraient lieu cette année et que 330 établissements étaient impliqués. La Ministre a indiqué que, dans la logique de cette action, elle avait décidé de créer une commission pour la transparence de l’information médicale, associant parlementaires, État, caisses, responsables, professionnels, pour construire les bases d’une information crédible et non contestée. Elle a fait part de son désir de s’appuyer sur les unions régionales de médecins libéraux afin d’évaluer au sein de la profession les pratiques de chacun. Elle a expliqué que le projet de loi donnait un fondement légal au système du médecin référent, choisi par le patient, qui serait chargé d’organiser filières et réseaux de soins et mettre en valeur les manques de médecins spécialistes dans des disciplines telles que l’anesthésie-réanimation. Elle a cité, parmi les moyens de maîtriser la démographie médicale, la définition, par négociation avec les internes, de quotas d’internes en fonction des besoins. Elle a également cité au même titre la réforme du mécanisme d’incitation à la cessation d’activité des médecins (MICA) qui sera davantage ciblé sur les spécialités ou les régions excédentaires. Abordant les mesures relatives au médicament, elle a tout d’abord évoqué la rationalisation de la prescription et de la prise en charge à partir de l’effet médical, puis le nouveau développement des médicaments génériques par le biais du droit de substitution accordé aux pharmaciens. Mme Martine Aubry a ensuite présenté les mesures du projet de loi destinées à préserver le système d’assurance-maladie. Elle a, en premier lieu, exprimé sa volonté de ne pas laisser déraper les dépenses de ce régime, et précisé que le Gouvernement avait choisi, pour atteindre cet objectif, de modifier le système de reversement en vigueur dans le sens d’une régulation globale des dépenses de santé, conformément aux orientations du rapport Stasse, faisant appel à la responsabilité collective, et non plus individuelle, des médecins. Elle a ajouté que ce mécanisme se déclencherait en cas de dépassement de plus de 10 % de l’ONDAM, et comporterait une exonération en faveur des médecins récemment installés. Elle a évoqué la mise en place, pour la première fois, d’une clause de sauvegarde de l’industrie pharmaceutique, et le renforcement de l’encadrement de la dépense dans les établissements médico-sociaux. Elle a ajouté que le texte prévoyait un dispositif de fixation des prix des spécialités pharmaceutiques par voie conventionnelle, dans le cadre du comité économique du médicament, et que l’intervention de la caisse nationale d’assurance-maladie, et en dernier ressort, de l’État, ne serait envisagée qu’en cas d’échec de la procédure conventionnelle. A propos des accidents du travail, elle a manifesté l’intention du Gouvernement d’améliorer la sécurité des conditions de travail et la prise en charge des maladies professionnelles. Parmi les mesures correspondant à cette orientation, elle a cité l’enveloppe d’un milliard de francs destinée à financer des actions de prévention des accidents et le dispositif destiné à compléter les modalités de réparation des maladies professionnelles, tout en garantissant mieux les droits des victimes. Parlant de la politique de la famille, elle a rappelé qu’en application des décisions de la conférence sur la famille du 12 juin dernier, la réforme du quotient familial avait été substituée à la mise sous condition de ressources des allocations familiales et évalué à 350.000 le nombre de familles bénéficiant de l’extension de l’allocation de rentrée scolaire à l’ensemble des familles ayant un enfant. Elle a en outre mentionné l’extension des allocations familiales jusqu’à 20 ans et les majorations spéciales bénéficiant aux allocataires du revenu minimum d’insertion. Pour conforter les jeunes dans leur relation éducative, elle a annoncé qu’un milliard de francs serait consacré par le fonds d’action sociale de la caisse nationale d’allocations familiales, à la mise en place de lieux de rencontre pour familles en difficulté. Mme Martine Aubry a par ailleurs proclamé la volonté du Gouvernement de consolider les régimes de retraite par répartition. Elle a rappelé qu’une mission d’évaluation, dont les conclusions étaient attendues courant 1999, avait été confiée au Commissaire général du Plan. Elle a ensuite fait état de la revalorisation d’1,2 %, au lieu de 0,7 % qui correspondait à l’application de la loi. Elle a indiqué que la création du fonds de réserve vieillesse avait une valeur symbolique, à la fois par sa signification au fond (consacrer au régime vieillesse les excédents futurs) et par la faiblesse de son montant. Elle a précisé que ce fonds serait accru dans les trois ans qui viennent par certains autres concours tels que les apports sociaux des caisses d’épargne annoncés par le ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie. Elle a enfin évoqué la poursuite de la réforme du financement de la protection sociale, qu’il faut rendre plus juste et plus favorable à l’emploi, sans provoquer de prélèvement supplémentaire sur les ménages ni augmenter le prélèvement global sur les entreprises. Elle a déclaré, à cet égard, que la politique du Gouvernement s’attacherait à renforcer et à consolider le système français de protection sociale, en protégeant son domaine de compétence, de sorte, en particulier, que les fonds de pension ne se substituent pas à la sécurité sociale. M. Bernard Kouchner, secrétaire d’État à la Santé, a déclaré que l’action du Gouvernement en matière de politique de santé reposerait sur quatre orientations principales. En premier lieu, il a indiqué que nos concitoyens seraient pleinement associés à la définition de la politique de santé, par le biais de la tenue d’états généraux chargés d’identifier les objectifs majeurs des prochaines années en matière de santé publique, d’accorder une place plus grande aux usagers, d’accroître les droits des malades et d’améliorer la prise en charge par l’assurance maladie. Il a souligné qu’il conviendrait de renforcer l’échelon régional pour assurer une meilleure adéquation entre les besoins de santé et l’offre de soins. Il a précisé, par ailleurs, qu’un document d’orientation serait largement diffusé à l’appui d’un questionnaire qui serait adressé à chacun et que des débats auraient lieu, dans chaque ville, autour de thèmes retenus par un comité de pilotage régional, les citoyens étant appelés à participer à ces forums par l’intermédiaire d’appels à candidature diffusés par voie de presse et de télévision régionales. Le Ministre a indiqué, en deuxième lieu, que la politique de santé serait renforcée dans le domaine de lutte contre les morts évitables, ce qui passerait par la mise en place des institutions de veille sanitaire, par la promotion de normes et de bonnes pratiques cliniques, les décrets sur la périnatalité étant déjà sortis, ceux sur les urgences, les greffes, les anesthésies et la procréation médicalement assistée devant suivre. Il a noté que l’amélioration de la qualité des soins concernait également la médecine de ville ce qui ne signifiait pas seulement la mise en place de références médicales négatives, mais aussi des recommandations de bonne pratique et un contrôle par les pairs, ainsi qu’une réforme de la formation médicale continue avec l’institution d’un bilan formation tous les cinq ans pour les médecins et la mise en place d’un mécanisme d’assurance-qualité, en particulier dans les dépistages. Il a rappelé que les crédits destinés à financer la lutte contre le tabagisme et la grande campagne de sensibilisation au sevrage qui serait menée en 1999 passeraient de 20 à 50 millions de francs, tandis que le transfert dans le secteur médico-social des centres d’hygiène alimentaire et d’alcoologie (CHAA), prévu par la loi contre les exclusions, serait financé selon des modalités inscrites dans le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale et qu’il s’accompagnerait de programmes régionaux mis en oeuvre par des comités départementaux. En outre, il a précisé que la lutte contre l’hépatite C serait fondée sur une large campagne de prévention auprès des usagers de drogue et sur un dépistage destiné au grand public, accompagné d’une sensibilisation des professionnels et d’une augmentation de personnels pour les trente pôles de lutte contre cette maladie, l’ensemble étant financé par des crédits inscrits à l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) et apportés par la CNAM pour les réseaux d’hôpitaux et de ville, avec la possibilité d’un paiement au forfait et l’institution d’un dossier médical unique détenu par le patient. Il a poursuivi son propos en déclarant qu’une autre priorité de la prévention devait porter sur le dépistage des cancers, qui n’est pas satisfaisant. Il a annoncé une action prioritaire en direction des cancers de l’utérus, du sein et du côlon, qui touchera l’ensemble du territoire, pourrait impliquer tous les médecins généralistes à condition qu’ils aient souscrit à un cahier des charges précis, l’assurance maladie assurant la prise en charge à 100 % de ce dépistage. En matière de promotion de la santé des jeunes, le Ministre a fait part des efforts qui seront menés pour lutter contre la consommation de tabac et d’alcool et pour réduire le nombre de suicides et d’accidents de la route, ce qui impliquera une augmentation des capacités des services de pédopsychiatrie et la prise en charge de la formation des intervenants sociaux par le secteur psychiatrique. En troisième lieu, M. Bernard Kouchner a souligné que la lutte contre la douleur constituerait une priorité, de la même façon que les soins palliatifs, en déclarant que les effectifs médicaux et le nombre de lits doubleraient, tandis qu’un carnet douleur sera donné à chaque patient dans les hôpitaux et qu’une fiche d’évaluation leur sera remise à leur sortie. Il a indiqué que 50 millions de francs seront consacrés, dans le cadre de l’ONDAM, à la formation initiale des médecins dans ces spécialités. Enfin, il a rappelé qu’un fonds d’aide à la qualité des soins de ville, chargé de financer l’élaboration de références de bonnes pratiques par les professionnels, la mise au point de normes ou de protocoles ou, enfin, de financer le réseau de santé qui ne relèverait pas du cadre conventionnel et les applications relatives à la qualité des soins sur le réseau de santé social serait créé pour cinq ans et doté de 500 millions de francs en 1999, tout en précisant que les actes non prescriptifs pourraient être remboursés dans un cadre conventionnel dans des domaines tels que la prévention, la formation, les études de santé, ou la veille sanitaire et que le fonds ainsi créé pourrait financer un forfait par malade, par pathologie ou par famille. Il a enfin indiqué que d’autres modes d’exercice de la médecine que libéraux pourraient être expérimentés dans ce cadre et qu’il convenait de renforcer les liens entre hôpitaux et médecine de ville. Après avoir approuvé l’organisation d’états généraux de la santé et s’être félicité de l’effort de transparence et d’association des médecins à l’évaluation de leurs pratiques professionnelles dans le cadre de la réforme de l’assurance-maladie, M. Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis, s’est interrogé sur les modalités du passage d’un excédent de 10,5 milliards de francs apparaissant à la lecture des articles de recettes et de dépenses du projet de loi de financement de la sécurité sociale à l’équilibre des comptes sociaux annoncé par la Ministre. Il s’est demandé s’il ne convenait pas de confier la charge de l’évaluation des pratiques médicales, non pas aux unions de praticiens, mais aux sections. Évoquant les deux dispositifs de régulation des dépenses en matière d’assurance-maladie par des clauses de sauvegarde, il a considéré que si la clause de sauvegarde collective était utile pour les médecins, il y avait lieu de s’interroger sur les moyens de garantir le respect par le seul secteur pharmaceutique d’un objectif de dépenses en fait commun à l’ensemble des acteurs de la santé. Il a demandé, à la suite de l’adoption par l’Assemblée nationale en première lecture de l’abaissement du plafond du quotient familial quels étaient les seuils de revenus à partir desquels les familles seraient touchées par la mesure. M. Jérôme Cahuzac a ensuite plaidé pour une revalorisation du minimum vieillesse. Il a suggéré, en raison des importantes difficultés financières rencontrées par les associations d’aide à domicile l’exonération à 100 % des charges de cotisations patronales pesant sur ces associations. Il s’est enfin interrogé sur la solidité juridique de l’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui validait, en quelque sorte à titre de prévention, les dispositions de la contribution de l’industrie pharmaceutique instituée en 1996 et actuellement contesté devant le juge administratif. M. Gilbert Mitterrand, rapporteur spécial des crédits de la Santé, a tout d’abord salué la progression de 4,5 % du budget de la Santé, qui permettra de financer les priorités du Gouvernement et les mesures votées en 1998, notamment en matière de lutte contre les exclusions et de veille sanitaire. Il a demandé des précisions sur les dispositions législatives prévues pour améliorer les outils d’évaluation, renforcer la formation continue des médecins et réorienter la politique du médicament, notamment vers la promotion des médicaments génériques Il a, par ailleurs, interrogé Mme Martine Aubry sur les mesures prévues en faveur d’une plus grande transparence dans la répartition des crédits destinés aux agences régionales, notamment en Ile-de-France. M. Jacques Barrot a souhaité avoir des informations sur les intentions du Gouvernement en matière de maîtrise médicalisée des dépenses de santé et a fait part de son opposition à tout dispositif qui instaurerait une surveillance individuelle des médecins. Il s’est déclaré favorable à une restructuration hospitalière qui intégrerait à la fois les lits et le personnel, et a demandé si le Gouvernement était prêt à faire des efforts sur ce dossier. Il s’est par ailleurs interrogé sur la compatibilité entre le monopole de l’assurance maladie et les dispositifs de conventionnement sélectif annoncés par le Gouvernement. Il a fait part de sa crainte que le projet de loi de financement instaure une régulation administrative de la politique du médicament, et a estimé que, dans ce domaine, une harmonisation européenne des prix était inévitable. Il a, d’autre part, considéré que le Gouvernement, en retenant une progression des retraites supérieure à celle prévue pour les allocations familiales, transmettait aux jeunes un message négatif. Faisant état des mesures qu’il avait prises pour augmenter la médicalisation des lits des maisons de retraite, il a demandé si cet effort serait poursuivi. M. Jean-Pierre Kucheida a attiré l’attention sur la faiblesse du taux de réversion des pensions du régime minier, et a souhaité connaître le calendrier de rattrapage envisagé sur ce point par le Gouvernement. Il a également interrogé Mme Martine Aubry sur les mesures qui pourraient corriger l’assujettissement à la CSG des avantages en nature perçus par le personnel minier qu’il a considéré comme responsable d’une baisse de 1 à 1,5 % de pouvoir d’achat. Il a enfin estimé que l’importance de l’alcoolisme constatée dans le Nord-Pas-de-Calais justifiait l’implantation ou le renforcement de plusieurs centres d’hygiène alimentaire et d’alcoologie, notamment à Liévin, et a souhaité connaître les crédits prévus à cet effet. M. Christian Cabal a tout d’abord estimé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale s’inscrivait dans la continuité des principes posés en 1996. Il a par ailleurs souhaité que les régimes de sécurité sociale prennent en charge les soins de chirurgie esthétique, et que le nombre des médecins du travail, ainsi que la formation qui leur est dispensée, soient renforcés afin de répondre à l’évolution démographique. Mme Nicole Bricq a interrogé la Ministre sur le calendrier et la méthode retenus pour la prestation spécifique dépendance. M. Jean-Marie Le Guen a souhaité savoir si le projet de loi de financement intégrait le coût de la couverture maladie universelle annoncée par le Gouvernement. Il a également demandé des précisions sur les dispositions prévues par les articles 21 et 22 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, en cas de dépassement de l’ONDAM, et sur la manière dont elles seraient répercutées sur le corps médical. M. Raymond Douyère s’est préoccupé des conclusions du rapport de la Cour des comptes sur le supplément de cotisations que le Gouvernement s’était engagé à verser aux caisses complémentaires de retraites, au moment l’abaissement de l’âge de la retraite à 60 ans, au titre de la validation, par ces régimes, des périodes au cours desquelles leurs adhérents avaient bénéficié d’allocations de chômage ou de pré-retraites. Le Président Augustin Bonrepaux a demandé des précisions sur l’état d’avancement des négociations destinées à améliorer le dispositif de l’allocation de remplacement pour l’emploi (ARPE). Répondant aux différents intervenants, Mme Martine Aubry a précisé que l’excédent de 10,5 milliards de francs cité par M. Jérôme Cahuzac, à la lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, provenait d’une différence de champ entre l’évaluation des dépenses et l’évaluation des recettes, la première se limitant aux régimes de plus de 20.000 cotisants, la seconde intégrant tous les régimes, ainsi que le Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Elle a précisé que l’excédent réel atteignait 4,8 milliards de francs, dont 300 millions de francs pour le régime général, 2,5 milliards de francs pour le FSV et 2 milliards de francs réservés au fonds créé en faveur des régimes de retraite. S’agissant des clauses de régulation économique, elle a souhaité que la CNAM instaure un suivi des dépenses par région et par spécialité afin de détecter avec précision les dérapages. Elle s’est en outre déclaré prête à examiner la proposition du Rapporteur visant à mettre en place des réseaux communs entre médecins spécialistes et médecins généralistes. Elle a également donné son accord à un renforcement de la politique conventionnelle menée en direction des pharmaciens en insistant sur le fait que le Gouvernement ne pouvait être accusé d’avoir recouru à la régulation administrative crainte par M. Jacques Barrot. Elle a souligné la nécessité d’aboutir à une plus grande homogénéité des prix et des taux de remboursement des médicaments, afin d’aider les médicaments les plus innovants, en réduisant les prix des spécialités dont les effets médicaux étaient plus faibles, et s’est déclarée favorable à un renforcement du Comité économique du médicament. Elle a par ailleurs précisé que la réforme du quotient familial toucherait les familles à revenu élevé et aboutirait pour l’État, compte tenu du rétablissement du versement des prestations familiales, à une dépense nette supplémentaire de 1,5 milliard de francs destinée aux ménages les plus modestes. Elle s’est, en outre, déclarée déterminée à examiner la possibilité d’améliorer le minimum vieillesse et les pensions de réversion. La Ministre a également indiqué que les conditions d’octroi de l’aide à domicile avaient fait l’objet d’une mission d’inspection commune à l’Inspection générale des affaires sociales et à l’Inspection générale des Finances et que le Gouvernement estimait qu’il y avait lieu de prendre en considération le niveau des revenus dans la fixation des aides destinées à compenser la dépendance des personnes âgées. Elle a notamment déclaré que l’exonération totale de charges sociales pour l’emploi d’une aide, accordée aux personnes âgées de plus de 70 ans, empêchait la professionnalisation de l’aide à domicile, dans la mesure où ces personnes se trouvaient ainsi dissuadées de passer par l’intermédiaire d’une structure associative de prestations de services. Elle a ajouté que le Gouvernement comptait créer de véritables métiers de la dépendance, notamment au sein des établissements d’accueil médicalisés. Elle a enfin précisé qu’une aide d’urgence de 30 milliards de francs était inscrite au budget des Affaires sociales en faveur des associations d’aide à domicile, et a regretté que la CNAM n’ait pas accompagné l’effort consenti par l’État sur ce point. Elle a indiqué qu’une concertation était actuellement en cours avec la Fédération nationale d’aide à domicile afin de trouver des solutions aux difficultés structurelles rencontrées par les associations. Mme Martine Aubry a indiqué en outre que certaines dispositions de la contribution exceptionnelle sur les produits pharmaceutiques faisaient l’objet d’un recours auprès de la Cour de justice des Communautés européennes et que le Gouvernement envisageait une refonte du système pour le mettre en conformité avec le droit communautaire. Évoquant la répartition des équipements hospitaliers par région, elle a souligné que seule l’Ile-de-France se situait au-dessus de la moyenne nationale, mais que cette région recelait elle-même des inégalités en son sein. Elle a jugé que si, compte tenu des délais d’attente relevés dans certaines régions pour obtenir une consultation ou une intervention, un effort de rattrapage devait impérativement être entrepris, ce rattrapage devait prendre en compte, non pas la moyenne nationale, mais le rapport entre le nombre de lits existants et le nombre de malades potentiels. Elle a ensuite précisé les points suivants : – 7.000 places de cures médicalisées seront créées pour les personnes âgées, dans le cadre de l’ONDAM en 1999 ; – seuls les retraités du régime des mines assujettis à l’impôt sur le revenu ont perdu du pouvoir d’achat en raison du transfert de la cotisation maladie sur la CSG, ce qui représente une minorité d’entre eux ; – il manque à la médecine du travail de 500 à 600 médecins par rapport aux besoins. Le Gouvernement se préoccupe d’améliorer le statut des intéressés, qui passent aujourd’hui l’essentiel de leur temps à effectuer des examens cliniques à leur cabinet, plutôt que de se rendre dans les ateliers et les bureaux, tout en réglant le problème de leur trop grande dépendance vis-à-vis des employeurs et en améliorant leur rémunération ; – il n’est pas possible d’envisager d’accorder le bénéfice de la prestation spécifique dépendance (PSD) à toute personne âgée, quel que soit son degré de dépendance et quelles que soient ses ressources. En effet, aujourd’hui, 85.000 personnes âgées sont prises en charge et le nombre de 100.000 sera vraisemblablement atteint fin 1998. Cela représente un coût élevé pour la collectivité. Il est certes souhaitable d’améliorer la loi actuelle tout en conservant deux points positifs essentiels : l’existence d’une grille d’analyse de mesure de la dépendance et le dispositif conventionnel, qui permet de définir les services offerts par les établissements et le taux de prise en charge. Le niveau de la PSD fera l’objet d’un bilan au 15 janvier prochain, et, si le taux de prise en charge des personnes âgées hébergées en établissement s’avère insuffisant, le Gouvernement proposera les mesures adéquates. Par ailleurs, si le principe de la récupération sur la succession de l’allocataire des sommes versées au titre de la PSD doit être maintenu, le seuil de récupération (300.000 francs) est aujourd’hui trop bas et présente, de ce fait, un caractère dissuasif ; – le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 ne contient pas de provisionnement pour la couverture sociale universelle dont le coût annuel est estimé à 2 milliards de francs. Le financement de cette mesure, qui devrait prendre effet en septembre 1999, sera intégré au projet de loi de financement pour l’an 2000 ; – la Caisse nationale d’assurance maladie réfléchit aux modalités du contrôle sur les médecins. Si le Gouvernement souhaite être particulièrement attentif aux déviations de certains médecins, il n’envisage pas d’établir un montant de dépense par profil-type de patient ; – l’État n’ayant pas honoré ses engagements quant au paiement à l’AGIRC et à l’ARRCO du coût de la validation des périodes de chômage indemnisé ou de pré-retraite, ces organismes ont suspendu la validation des périodes en cause depuis 1996 ; cette question fait actuellement l’objet d’une étude attentive de la part du ministère, pour déterminer, en accord avec ces organismes, le montant de la dette de l’État ; – le coût de l’allocation de remplacement pour l’emploi (ARPE), qui est versée, à compter de l’âge de 57 ans aux salariés justifiant de 40 annuités de cotisations, s’élève à 26 milliards de francs. Une négociation a repris quant à la possibilité d’améliorer les conditions d’attribution de l’ARPE pour les personnes ayant commencé à travailler avant l’âge de 16 ans. M. Bernard Kouchner, secrétaire d’État à la Santé, a fait part de son souhait de décloisonner la médecine, d’autant que la spécialisation croissante liée aux recherches et aux nouvelles thérapies (carte génomique, par exemple) rend nécessaire une meilleure coordination entre praticiens. Il a considéré qu’il serait difficile de lutter contre la tendance conduisant les patients à vouloir des médicaments de confort, ce qui aurait un coût pour l’assurance maladie. Il a ensuite souligné que les outils d’évaluation des dépenses de santé s’amélioraient, et que 54 % des médecins français avaient reçu l’aide à l’informatisation versée par la CNAM, dans le cadre de la mise en œuvre de la première partie du plan SESAM-VITALE portant sur les feuilles maladie. Il a estimé qu’il restait à définir la manière dont ce réseau serait géré, dès lors qu’il aurait vocation à intégrer l’ensemble du dossier médical du patient. Le Ministre a ensuite évoqué la formation médicale continue, qui se heurte aux associations de formation gérées par les syndicats eux-mêmes, et a indiqué que le Gouvernement proposerait des choix d’évaluation, soit en gestion individuelle, par un système de points comparable à l’ancien système, soit par un contrôle périodique de connaissance sur des grands sujets de santé publique déterminés par le ministère. Il a rappelé à cet égard que le financement de la formation continue était actuellement déséquilibré, à raison de 2,5 milliards de francs apportés par les laboratoires pharmaceutiques et 300 millions de francs versés par l’État. Il a par ailleurs déclaré que les médicaments génériques trouvaient graduellement leur place dans les thérapies. En ce qui concerne l’automédication, il a estimé nécessaire de prendre garde à ce qu’elle n’entraîne aucun risque pour la santé publique, tout en ajoutant qu’il fallait, en outre, en examiner les aspects juridiques, notamment en matière de publicité et de droit de la concurrence. M. Bernard Kouchner a souligné que la pharmacopée française disposait de l’ensemble des médicaments disponibles, et que le nombre de produits présentés sur le marché français excédait largement le nombre des médicaments considérés comme essentiels par l’Organisation mondiale de la santé. Il a confirmé que l’ONDAM englobait les actions des comités d’hygiène alimentaire et d’alcoologie. Il a enfin indiqué que les chirurgiens esthétiques faisaient l’objet de contrôles étroits, certains ayant révélé de graves manquements à l’hygiène la plus élémentaire. Au cours de sa séance du 22 octobre 1998, la Commission a examiné, sur le rapport pour avis de M. Jérôme Cahuzac, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 1106). Elle a procédé à l’examen des articles du projet de loi. Article premier : Approbation du rapport annexé Le Rapporteur a proposé de réserver la discussion et le vote sur l’article premier et les amendements le modifiant jusqu’à la fin du projet de loi. Article 2 : Affectation des excédents de la contribution sociale de solidarité des sociétés au FSV et création au sein de cet organisme d’un fonds de réserve pour les régimes d’assurance vieillesse La Commission a examiné deux amendements de M. Charles de Courson visant, d’une part, à supprimer l’affectation au fonds de solidarité vieillesse des excédents de la contribution sociale de solidarité des sociétés, d’autre part, à supprimer le fonds de réserve des retraites créé par cet article. Après que le Rapporteur eut indiqué que ces amendements vidaient de toute portée le dispositif proposé, la Commission les a rejetés. Puis la Commission a émis un avis favorable à l’adoption de cet article. Article additionnel après l’article 2 Après que le Rapporteur eut observé que le régime des non salariés agricoles bénéficiait d’une attribution de contribution sociale de solidarité (C3S) à hauteur d’un milliard de francs en 1999 et, pour les exercices ultérieurs, d’une garantie de financement grâce à la subvention d’équilibre de l’État, la Commission a rejeté un amendement de M. Charles de Courson visant à pérenniser l’affectation d’une partie de la C3S au régime agricole. Article 3 : Versement forfaitaire du FSV à la CNAVTS au titre des chômeurs des départements d’outre-mer non pris en compte pour les exercices 1994, 1995 et 1996 La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de cet article. Article 4 : Prorogation pendant trois ans et plafonnement du dispositif d’exonération de cotisations patronales de sécurité sociale pour l’embauche du “ premier salarié ” La Commission a examiné un amendement de M. Gérard Bapt remettant en cause le plafonnement de l’exonération de cotisations sociales patronales pour l’embauche d’un premier salarié à la fraction de la rémunération égale au SMIC. L’auteur a considéré qu’il était contradictoire de repousser le basculement des cotisations patronales sur l’assiette valeur ajoutée au motif de l’incidence négative que cela aurait sur les activités innovantes, tout en limitant, dans le même temps, l’aide à la création d’emplois hautement qualifiés par des entreprises naissantes dans le secteur des hautes technologies. Après l’avis favorable du Rapporteur, la Commission a adopté cet amendement. Puis la Commission a émis un avis favorable à l’adoption de l’article ainsi modifié. Article additionnel après l’article 4 Le Rapporteur a présenté un amendement tendant à porter de 30 à 100 % l’exonération de cotisations sociales pour les associations fournissant des prestations d’aide à domicile. Après avoir fait état des difficultés financières rencontrées par les associations d’aide à domicile du fait du non respect de certains engagements pris à leur égard, il a estimé qu’il convenait de ne plus favoriser à l’excès l’emploi direct au détriment de la prestation de services et, se référant aux propos de Mme la Ministre de l’Emploi et de la Solidarité devant la Commission, a indiqué que le “ gage ” de cette mesure pourrait être trouvé dans un “ reprofilage ” des aides à l’emploi à domicile pour les personnes âgées. La Commission a adopté cet amendement, un amendement de M. Pierre Méhaignerie ayant le même objet étant dès lors satisfait. Article 5 : Possibilité de requalification en revenus professionnels des revenus tirés de la location-gérance d’un fonds de commerce par un travailleur indépendant et basculement dans le champ fiscal du recouvrement de contributions sociales sur certains types de revenus Après avoir approuvé l’esprit de cet article, le Rapporteur a présenté un amendement de précision tendant à éviter tout risque de double imposition à la CSG. La Commission a adopté cet amendement. La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de l’article ainsi modifié. Puis elle a également émis un avis favorable à l’adoption des articles 6 à 20. Article 21 : Clause de sauvegarde applicable aux dépenses médicales Le Rapporteur a présenté un amendement tendant à préciser qu’en cas de respect de l’objectif de dépenses, l’écart à cet objectif soit versé au fonds de régulation. La Commission a adopté cet amendement. La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de l’article ainsi modifié. Article 22 : Dispositif transitoire relatif au respect de l’objectif des dépenses médicales pour 1998 Le Rapporteur a présenté un amendement visant à supprimer le recours prévu à un décret en Conseil d’État pour fixer les modalités d’application de cet article, ce qui permettrait d’appliquer dès 1998 les modalités qui seront celles de la clause de sauvegarde permanente prévue à l’article 21. La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de l’article ainsi modifié. Article 23 : Création d’un droit de substitution au profit du pharmacien Le Rapporteur a présenté un amendement précisant que la substitution fait l’objet d’une mention expresse, par le pharmacien, sur l’ordonnance, afin d’éviter tout risque de confusion et de clarifier les responsabilités. La Commission a adopté cet amendement. La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de l’article ainsi modifié. Article 24 : Contenu des conventions passées entre le comité économique du médicament et les entreprises pharmaceutiques Le Rapporteur a présenté un premier amendement instituant une révision du prix des médicaments qui ont fait l’objet d’une interdiction de publicité par l’agence du médicament, afin que cette mesure soit accompagnée d’une sanction effective. Il a ensuite proposé un second amendement étendant aux pharmaciens les règles applicables en matière d’avantages en nature aux médecins, en observant que la participation des pharmaciens à la régulation des dépenses de santé, grâce au droit de substitution, impliquait le même contrôle de leurs relations avec les laboratoires. La Commission a adopté ces deux amendements. La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de l’article ainsi modifié. Article 25 : Clause de sauvegarde applicable à la progression du chiffre d’affaires de l’industrie pharmaceutique Le Rapporteur a présenté cinq amendements ayant pour objet de rendre plus efficace le dispositif proposé : – en élargissant l’assiette de la contribution instituée par le texte aux spécialités pharmaceutiques agréées pour l’usage des collectivités publiques ; – en supprimant la référence au conventionnement éventuel des laboratoires dans la définition de l’assiette de cette contribution, cette référence pouvant viser soit les conventions en vigueur, ce qui priverait le dispositif de toute portée, soit un cadre conventionnel futur incertain ; – en tirant les conséquences rédactionnelles des amendements précédents ; – en permettant la déduction de la contribution des remises conventionnelles, afin que les entreprises pharmaceutiques bénéficient de leurs efforts de modération conventionnelle ; – en portant à 10 % le taux maximal de la remise consentie aux pharmaciens par les laboratoires sur les médicaments génériques. Après que le Rapporteur eut indiqué que ce dernier amendement serait l’occasion d’interroger le Gouvernement sur l’établissement d’un dispositif effectif de contrôle du plafonnement des remises aux pharmaciens, contrôle qui, à ses yeux, pourrait être confié aux agents de la Direction de la concurrence, la Commission a adopté ces amendements. La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de l’article ainsi modifié. Article 26 : Création d’une contribution perçue sur l’industrie pharmaceutique au titre de l’année 1998 La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de cet article. Article 27 : Régulation des dépenses des établissements et services sociaux et médico-sociaux financés par l’assurance maladie La Commission a adopté un amendement rédactionnel du Rapporteur, puis a émis un avis favorable à l’adoption de l’article ainsi modifié. Article 28 : Extension des catégories de bénéficiaires de l’assurance décès La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de cet article. Article 29 : Revalorisation des retraites du régime général et des avantages alignés sur l’évolution prévisionnelle des prix La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de cet article. Article additionnel après l’article 29 La Commission a adopté un amendement du Rapporteur tendant à porter de 30 à 50 % l’abattement applicable au capital d’exploitation agricole pour le calcul de la fraction du patrimoine qui n’est pas soumise à la récupération sur succession après versement du minimum vieillesse. Puis la Commission a émis un avis favorable à l’adoption des articles 30 à 35. Article additionnel après l’article 35 Le Rapporteur a présenté un amendement supprimant la possibilité, pour les branches du régime général, de placer librement leurs éventuels excédents durables de trésorerie. Il a estimé qu’il valait mieux que la trésorerie excédentaire de certaines branches soit prioritairement affectée, sous réserve du versement d’intérêts créditeurs, à la couverture des besoins des branches dont la trésorerie est négative, afin de limiter les frais financiers pour l’ensemble du régime général ; il a cependant reconnu qu’une telle mesure pourrait être mal acceptée par certaines organisations syndicales très attachées à l’autonomie des branches du régime général. Après que M. Gérard Bapt eut considéré qu’il s’agissait d’une mesure de bon sens, M. Jean-Jacques Jegou a demandé des précisions sur la situation de trésorerie et les frais financiers du régime général et a souhaité que l’excédent de la branche accidents du travail conduise à une diminution des cotisations. Après les réponses du Rapporteur, la Commission a adopté cet amendement. Article 36 : Plafonnement des ressources non permanentes Le Rapporteur a présenté un amendement visant à instituer une ligne de découvert de trésorerie autorisé pour le fonds gérant l’allocation temporaire d’invalidité des agents des collectivités locales, à hauteur de 400 millions de francs. Il a rappelé que ce fonds avait subi et subissait des prélèvements considérables, d’une part, au profit de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), d’autre part, pour financer les congés de fin d’activité des fonctionnaires territoriaux, et a indiqué que cela conduirait en 1999 à un besoin de financement dont il fallait prévoir la couverture. La Commission a adopté cet amendement. La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de l’article ainsi modifié. La Commission a examiné ensuite l’article premier (Approbation du rapport annexé) précédemment réservé. M. Jean-Jacques Jegou a présenté deux amendements portant sur le rapport annexé, le premier tendant à supprimer la mention selon laquelle des mécanismes d’épargne privés ne sauraient se substituer aux régimes de retraite par répartition, le second tendant à remplacer cette mention par la mention selon laquelle ces mécanismes pourraient intervenir en complément des régimes de retraite par répartition. Il a considéré qu’il était peut-être inopportun, même pour la majorité actuelle, de “ graver dans le marbre ” l’abandon des fonds de pension, d’autant que des régimes complémentaires facultatifs existaient déjà pour certaines catégories comme les fonctionnaires. Le Rapporteur a condamné les “ fonds de pension ” tels qu’ils étaient aujourd’hui conçus par certains, observant que leurs interventions spéculatives pouvaient même conduire à la faillite d’entreprises dont les salariés cotisaient à ces fonds. Il a également souligné la nécessité de pérenniser les régimes par répartition et l’importance, à cet égard, de la création par la loi de financement d’un fonds de cantonnement. Il a cependant déclaré qu’on pourrait envisager la création d’un “ troisième étage ” complémentaire qui s’inscrirait dans un cadre collectif. Mme Béatrice Marre a observé que la rédaction actuelle du texte du rapport annexé n’excluait nullement la possibilité d’un “ troisième étage ”, reposant sur l’épargne, ce qui rendait inutiles les amendements proposés. M. Gérard Bapt a approuvé ces propos et a considéré que la Commission, unanime pour que soit poursuivie la réflexion sur cette question, pouvait mandater le Rapporteur afin qu’il informe le Gouvernement de cette position. Après que le Rapporteur eut déclaré que la “ loi Thomas ”, aujourd’hui en “ coma clinique dépassé ”, avait vocation à être “ donneuse d’organes ”, la Commission a rejeté les deux amendements. Puis le Rapporteur a présenté un amendement demandant le dépôt d’un rapport sur les moyens d’évaluer l’externalisation en ville des financements hospitaliers, notamment pharmaceutiques. Il a indiqué que devait être évalués, dès lors que l’objectif national de dépenses d’assurance maladie était décliné en sous-objectifs, les transferts que pouvait représenter, par exemple, la prescription dans le cadre hospitalier de spécialités pharmaceutiques à acheter en ville. Après que Mme Béatrice Marre se fut interrogée sur la brièveté du délai laissée au Gouvernement pour établir ce rapport (le 30 avril 1999), la Commission a adopté cet amendement. M. Gérard Bapt, se référant aux quatre derniers alinéas du rapport annexé, relatifs à l’éventualité d’une réforme des cotisations patronales, a rappelé qu’il était chargé par l’Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques d’un rapport sur l’évaluation des aides publiques à l’emploi versées aux entreprises et a déclaré que le débat sur ces alinéas serait l’occasion, en se départissant de toute approche idéologique, d’évoquer l’exigence ou non d’une contrepartie des entreprises aidées en termes d’emploi et les incidences qu’aurait un basculement d’assiette sur la valeur ajoutée. La Commission a ensuite émis un avis favorable à l’adoption de l’article premier approuvant le rapport annexé ainsi modifié. Puis elle a émis un avis favorable à l’adoption de l’ensemble du projet de loi ainsi modifié. laisser cette page blanche sans numerotatio AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION Article premier Amendement n° 11 présenté par M. Cahuzac, Page 67, après le quatrième alinéa, insérer l’alinéa suivant : “ Enfin, le Gouvernement déposera, avant le 30 avril 1999, un rapport présentant les moyens permettant d’évaluer, dès le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, l’externalisation en ville des financements hospitaliers, notamment pharmaceutiques ”. * * * Article 4 Amendement n° 12 présenté par M. Cahuzac, I.– Supprimer le I de cet article. II.– En conséquence, supprimer le III de cet article. III.– Compléter cet article par le paragraphe suivant : “ Par dérogation aux dispositions de l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, la perte de recettes pour les régimes d’assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales est compensée, à due concurrence, par l’institution d’une taxe additionnelle aux droits mentionnés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. ” * * * Article additionnel, après l’article 4 Amendement n° 13 présenté par M. Cahuzac, Après l’article 4, insérer l’article suivant : “ I.– Dans le dernier alinéa de l’article L. 241-10 du code de la sécurité sociale, le taux : “ 30 % ” est remplacé par le taux : “ 100 % ”. II.– Les pertes de recettes pour les régimes de sécurité sociale sont compensées, à due concurrence, par l’instauration d’une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. ” * * * Article 5 Amendement n° 14 présenté par M. Cahuzac, Rédiger ainsi l’avant-dernier alinéa de cet article : “ f) De tous revenus qui entrent dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux, des bénéfices non commerciaux ou des bénéfices agricoles au sens du code général des impôts, à l’exception de ceux qui sont assujettis à la contribution sur les revenus d’activité et de remplacement définie aux articles L.136-1 à L.136-5. ” * * * Article 21 Amendement n° 15 présenté par M. Cahuzac, Dans le sixième alinéa du II de cet article, supprimer les mots : “ des IV et V du présent article ou ”. * * * Article 22 Amendement n° 16 présenté par M. Cahuzac, À la fin du III de cet article, supprimer les mots : “ , selon des modalités fixées par décret en Conseil d’État ”. * * * Article 23 Amendement n° 28 présenté par M. Cahuzac, Après le troisième alinéa du I de cet article, insérer l’alinéa suivant : “ La substitution doit faire l’objet, lors de la délivrance de la spécialité, d’une mention expresse, par le pharmacien, sur l’ordonnance ”. * * * Article 24 · Amendement n° 17 présenté par M. Cahuzac, Avant le dernier alinéa du II de cet article, insérer l’alinéa suivant : “ Lorsqu’une mesure d’interdiction de publicité a été prononcée par l’agence du médicament dans les conditions prévues par l’article L.551-6 du code de la santé publique et les textes pris pour son application, le Comité économique du médicament peut demander, par avenant, la modification des prix des spécialités faisant l’objet de la publicité interdite. Si, pour quelque cause que ce soit, un tel avenant n’a pas été conclu dans le délai d’un mois suivant la publication de l’interdiction au Journal officiel, ces prix sont fixés par arrêté du ministre chargé de la santé et du ministre chargé de l’économie et des finances. La modification des prix ainsi décidée ne peut entraîner une dépense supplémentaire pour l’assurance-maladie ” · Amendement n° 18 présenté par M. Cahuzac, Compléter cet article par le paragraphe suivant : III.– 1. Après l’article L. 550 du code de la santé publique, il est inséré un article L. 550-1 ainsi rédigé : “ Article L. 550-1. Les dispositions de l’article L.365-1 du présent code, à l’exception de la deuxième phrase de son quatrième alinéa, sont applicables aux membres des professions pharmaceutiques visées au livre V. “ Les compétences conférées par les deuxième et troisième alinéas de l’article L.365-1 aux conseils départementaux des ordres des professions médicales et para-médicales sont exercées par le conseil régional de l’ordre des pharmaciens. “ Lorsque le champ d’application des conventions visées audit article excède la compétence du conseil régional, elles sont soumises pour avis au conseil national de l’ordre des pharmaciens ”. 2. Dans l’article L.376-2 du code de la santé publique, les références “ L.365-1 et L.549 ” sont remplacées par les références “ L.365-l, L.549 et L.550-1 ”. * * * Article 25 · Amendement n° 19 présenté par M. Cahuzac, (Article L. 138-10 du code de la sécurité sociale) I.– Dans le premier alinéa de cet article, supprimer les mots : “ et n’ayant pas passé convention avec le comité économique du médicament, dans les conditions mentionnées au troisième alinéa ci-après ”. II.– En conséquence, à la fin de la 1ère ligne et de la 1ère et de la 2ème colonne du tableau de cet article, supprimer le mot : “ redevables ”. III.– En conséquence, supprimer l’avant-dernier et le dernier alinéa de cet article. · Amendement n° 20 présenté par M. Cahuzac, Après le II de cet article, insérer le paragraphe suivant : “ IIbis - Le premier alinéa de l’article L 138-9 du code de la sécurité sociale est complété par les mots : ", ce taux étant porté à 10 % pour les spécialités génériques visées par l’article L 601-6 du code de la santé publique". ” · Amendement n° 21 présenté par M. Cahuzac, (Article L. 138-10 du code de la sécurité sociale) Dans le premier alinéa de cet article, substituer aux mots : “ ladite liste ” les mots “ lesdites listes ” · Amendement n° 22 présenté par M. Cahuzac, (Article L. 138-12 du code de la sécurité sociale) Compléter cet article par l’alinéa suivant : “ Le montant des remises conventionnelles consenties, au cours d’une année donnée, en application de l’article L. 162-18, par une entreprise assujettie à la contribution instituée par l’article L 162-10, vient en déduction de la contribution dont cette entreprise est redevable au titre de la même année ”. · Amendement n° 23 présenté par M. Cahuzac, (Article L. 138-10 du code de la sécurité sociale) Dans le premier alinéa de cet article, substituer aux mots : “ sur la liste mentionnée à l’article L. 162-17 ” les mots : “ sur les listes mentionnées à l’article L. 162-17 du présent code et à l’article L. 618 du code de la santé publique ” * * * Article 27 Amendement n° 24 présenté par M. Cahuzac, Dans le deuxième alinéa du I de cet article, substituer aux mots : “ les motifs ”, les mots : “ l’un des motifs ”. * * * Article additionnel, après l’article 29 Amendement n° 25 présenté par M. Cahuzac, Après l’article 29, insérer l’article suivant : I.– 1.– Dans le deuxième alinéa de l’article L. 815-12 du code de la sécurité sociale, le taux 50 % est remplacé par le taux 30 %. 2.– Ces dispositions sont applicables aux successions s’ouvrant à compter du 1er janvier 2000. II.– Les pertes de recettes sont compensées à due concurrence par une taxe additionnelle aux droits de consommation visés aux articles 575 et 575A du code général des impôts, perçue au profit du Fonds de solidarité vieillesse. * * * Article additionnel, après l’article 35 Amendement n° 26 présenté par M. Cahuzac, Après l’article 35, insérer l’article suivant : I.– L’avant-dernier et le dernier alinéa de l’article L. 225-1 du code de la sécurité sociale sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé : “ Un décret détermine les modalités d’application du présent article, ainsi que les conditions de placement des excédents de trésorerie globalement constatés pour l’ensemble des branches mentionnées au premier alinéa ”. II.– Dans la première phrase de l’article L.255-1 du même code, après la référence “ L.225-1 ”, sont insérés les mots “et les produits résultant de celle prévue au dernier alinéa de cet article ”. III.– Les pertes de recettes éventuelles pour des branches du régime général sont compensées à due concurrence par des taxes additionnelles aux droits visés aux articles 575 et 575A du code général des impôts . * * * Article 36 Amendement n° 27 présenté par M. Cahuzac, Avant le dernier alinéa de cet article, insérer l’alinéa suivant : “ Fonds gérant l’allocation temporaire d’invalidité des agents des collectivités locales......................................... 0,4 ”. __________ N° 1147.– Avis de M. Jérôme Cahuzac (au nom de la commission des finances) sur le projet de loi (n° 1106) de financement de la sécurité sociale pour 1999. 1 ) Indexation des pensions sur les prix et non plus sur les salaires, calcul de la pension sur les 25 meilleures années et non plus sur les 10 meilleures années, d’ici au 31 décembre 2007, et durée d’assurance requise pour obtenir le taux plein portée progressivement de 150 trimestres à 168 trimestres, d’ici au 31 décembre 2002. 2 ) Selon les données fournies par le ministère de l’Emploi et de la Solidarité, le montant de ce forfait a été calculé sur les bases suivantes :
Le montant annuel pris en charge par le FSV s’établit selon la formule ci-après : nombre de chômeurs x % de l’assiette x revenus du SMIC sur l’année à temps plein x taux des cotisations vieillesse = montant FSV. Le pourcentage de l’assiette pris en compte passe de 60 % à 90 % à partir de 1996. Le taux des cotisations vieillesse s’élève à 16,35 % sur toute la période. Le tableau ci-après récapitule les résultats de l’application de la formule ci-dessus au nombre de chômeurs pour chacune des trois années en cause.
Il en résulte, à la charge du FSV, un montant total de 2.877,468 millions de francs, arrondi à 2,9 milliards de francs compte tenu du caractère estimatif des données UNEDIC. 3 ) Prévu aux articles L.351-10 et R.351-25 du code de la sécurité sociale, il s’agit du minimum de pensions versé aux salariés répondant aux conditions requises pour bénéficier du taux plein (150 trimestres d’assurance ou 65 ans), mais ayant toujours cotisé sur des rémunérations très modestes. 4 ) Dans ce type de régime, à l’inverse de ce qui se passe dans un régime à prestations définies, aucun engagement n’est pris sur les prestations. Seul le niveau des cotisations est fixé à l’avance. Le principe consiste à accumuler un stock d’épargne qui, lors de la liquidation du compte, peut être perçu sous forme de capital ou sous forme de rente. Les cotisations payées sont placées sur les marchés de capitaux et les prestations versées sont strictement fonction du rendement des placements. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
