Document
mis en distribution
le 30 novembre 1998
N° 1216
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 25 novembre 1998.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES (1) SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, relatif à lorganisation de certains services au transport aérien,
PAR M. JEAN-JACQUES FILLEUL,
Député.
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
Voir les numéros :
Sénat : 7, 44, 53 T.A. 13 (1998-1999).
Assemblée nationale : 1186.
Transports aériens.
La commission de la production et des échanges est composée de : M. André Lajoinie, président ; MM. Jean-Paul Charié, Jean-Pierre Defontaine, Pierre Ducout, Jean Proriol, vice-présidents ; MM. Léonce Deprez, Christian Jacob, Daniel Paul, Patrick Rimbert, secrétaires ; MM. Jean-Pierre Abelin, Jean-Claude Abrioux, Stéphane Alaize, Damien Alary, André Angot, François Asensi, Jean-Marie Aubron, Pierre Aubry, Jean Auclair, Jean-Pierre Balduyck, Jacques Bascou, Mme Sylvia Bassot, MM. Christian Bataille, Jean Besson, Gilbert Biessy, Claude Billard, Claude Birraux, Jean-Pierre Blazy, Serge Blisko, Jean-Claude Bois, Daniel Boisserie, Franck Borotra, Christian Bourquin, Mme Danièle Bousquet, MM. François Brottes, Marcel Cabiddu, Alain Cacheux, Dominique Caillaud, André Capet, Laurent Cathala, Jean-Paul Chanteguet, Jean Charroppin, Philippe Chaulet, Jean-Claude Chazal, Daniel Chevallier, Pierre Cohen, Alain Cousin, Yves Coussain, Jean-Michel Couve, Jean-Claude Daniel, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Decaudin, Mme Monique Denise, MM. Eric Doligé, François Dosé, Jean-Pierre Dufau, Marc Dumoulin, Dominique Dupilet, Philippe Duron, Jean-Claude Etienne, Laurent Fabius, Alain Fabre-Pujol, Albert Facon, Alain Ferry, Jean-Jacques Filleul, Jacques Fleury, Nicolas Forissier, Roland Francisci, Claude Gaillard, Robert Galley, Claude Gatignol, André Godin, Alain Gouriou, Joël Goyheneix, Michel Grégoire, Gérard Grignon, Hubert Grimault, Lucien Guichon, Gérard Hamel, Patrick Herr, Claude Hoarau, Robert Honde, Claude Jacquot, Mme Janine Jambu, MM. Aimé Kergueris, Jean Launay, Thierry Lazaro, Patrick Lemasle, Jean-Claude Lemoine, Jacques Le Nay, Jean-Claude Lenoir, Arnaud Lepercq, René Leroux, Roger Lestas, Alain Le Vern, Félix Leyzour, Michel Liebgott, Lionnel Luca, Jean-Michel Marchand, Daniel Marcovitch, Alfred Marie-Jeanne, Alain Marleix, Daniel Marsin, Philippe Martin, Jacques Masdeu-Arus, Marius Masse, Roger Meï, Roland Metzinger, Pierre Micaux, Yvon Montané, Gabriel Montcharmont, Jean-Marie Morisset, Bernard Nayral, Jean-Paul Nunzi, Patrick Ollier, Joseph Parrenin, Paul Patriarche, François Patriat, Germinal Peiro, Jacques Pélissard, Mmes Marie-Françoise Pérol-Dumont, Annette Peulvast-Bergeal, MM. Serge Poignant, Bernard Pons, Jacques Rebillard, Jean-Luc Reitzer, Gérard Revol, Mme Marie-Line Reynaud, M. Jean Rigaud, Mme Michèle Rivasi, MM. Jean Roatta, André Santini, Joël Sarlot, Georges Sarre, Mme Odile Saugues, MM. François Sauvadet, Bernard Schreiner, Jean-Claude Thomas, Léon Vachet, Daniel Vachez, François Vannson, Michel Vaxès, Michel Vergnier, Gérard Voisin, Roland Vuillaume.
SOMMAIRE
Pages
INTRODUCTION 5
EXAMEN EN COMMISSION 13
Article premier (articles L. 213-3 et L. 251-2 du code de laviation civile) : Clarification des missions confiées aux exploitants daérodromes 14
Article 2 : Validation 17
TABLEAU COMPARATIF 21
MESDAMES, MESSIEURS,
Le projet de loi soumis à notre examen vise à clarifier les conditions juridiques et financières de lexécution des services aéroportuaires. Il constitue lune des étapes de la réforme du financement et de lorganisation des services rendus par lEtat aux compagnies aériennes, réforme que le Gouvernement a décidé dengager à la suite dun arrêt du Conseil dEtat du 20 mai 1998. Cette décision remet, en effet, partiellement en cause le système des redevances sur lequel repose le financement de ces services.
Avant den examiner la portée, il convient de rappeler brièvement les caractéristiques du financement du service public de laviation civile. Celui-ci est, en effet, assuré selon des modalités particulières liées à la spécificité des activités de transport aérien. Contrairement aux autres modes de transport, le transport aérien est en quelque sorte autofinancé par ses principaux usagers, cest-à-dire les compagnies aériennes, et géré par une administration de lEtat, en loccurrence la direction générale de laviation civile, qui assure à la fois des missions régaliennes (réglementation, répartition des droits de trafic...) et des prestations de services puisquelle assure le guidage et le contrôle technique des appareils.
Cest en raison de ces particularités que les opérations financières de ce service public sont regroupées dans un budget annexe du budget général. Dans un premier temps, la loi de finances pour 1985 sest bornée à créer un budget annexe de la navigation aérienne, en vue disoler les dépenses que lEtat supporte dans ce domaine et dy affecter le produit des redevances perçues à ce titre. Ce budget annexe a ensuite été élargi à lensemble des services de laviation civile par la loi de finances pour 1991. Cest à partir de ce moment que sont nées certaines difficultés, critiques et interrogations quant à limputation de dépenses régaliennes sur les redevances versées par les compagnies aériennes. En effet, les services rendus aux activités de transport aérien sont financés presquen totalité par les compagnies au moyen de taxes et redevances perçues soit par lEtat, via le budget annexe de laviation civile (BAAC), soit par les gestionnaires daéroports.
Pour la clarté de lexposé, il paraît préférable de bien distinguer les recettes du BAAC et les redevances aéroportuaires.
Rappelons tout dabord que, selon les dispositions des articles 20 et 21 de lordonnance organique du 2 janvier 1959 les recettes des budgets annexes doivent, pour lessentiel, être constituées de rémunérations pour services rendus et que la part des ressources fiscales qui leur sont affectées doit demeurer réduite. Cest dire quun budget annexe ne peut servir, sauf de manière marginale, à financer des dépenses régaliennes. Or, on la vu, la direction générale de laviation civile en assume incontestablement. Il faut donc veiller à ce que les compagnies aériennes ne financent pas une partie des missions dintérêt général de lEtat.
Le BAAC est alimenté, pour lessentiel par deux redevances :
la redevance de route qui est gérée par lorganisation internationale Eurocontrol et dont le produit est estimé à 4,98 milliards de francs pour 1999 ;
et la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne qui est perçue comme contrepartie au service rendu en matière de sécurité de la circulation aérienne à larrivée et au départ des aérodromes jusquà une distance de 20 kilomètres, dont le produit devrait sélever à 1,12 milliard de francs en 1999.
Il faut encore y ajouter le produit de la taxe sécurité et de sûreté (1,27 milliard de francs pour 1999) également acquittée par les compagnies aériennes. Si lon additionne ces trois ressources, elles sélèvent à 7,39 milliards de francs, représentant 84 % des recettes totales du BAAC, alors que la subvention de lEtat, dun montant de 215 millions de francs, nen représente que 2,4 %.
Cest lune de ces recettes, la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) qui a fait lobjet du contentieux déjà évoqué. Par son arrêt du 20 mai dernier, le Conseil dEtat a annulé deux arrêtés fixant les taux de la RSTCA : un arrêté du 21 février 1996 fixant ses tarifs rétroactivement pour les années 1991 à 1995 et un arrêté du 16 avril 1996 procédant au même exercice pour lannée 1996.
Rappelons que cette redevance est perçue comme contrepartie aux services fournis aux compagnies aériennes lors de lapproche ainsi que des manuvres datterrissage et de décollage. Larticle R. 134-4 du code de laviation civile prévoit, en effet, que les services rendus par lEtat pour la sécurité de la circulation aérienne et pour la rapidité de ses mouvements à larrivée et au départ des aérodromes dont lactivité dépasse un certain seuil donnent lieu à une rémunération sous forme dune redevance pour services rendus, dite redevance pour services terminaux de la circulation aérienne.
Le Conseil dEtat a considéré que certains services, en particulier les services de sécurité dincendie et de sauvetage sur les aérodromes et les dépenses des installations de la gendarmerie, correspondent à des missions dintérêt général dont les coûts ne peuvent être mis à la charge des usagers au moyen de redevances ; en dautres termes, les missions qui incombent, par nature, à lEtat doivent être financées par limpôt.
Sans doute faut-il signaler que les conditions détablissement et de perception de la RSTCA avaient déjà fait lobjet dune annulation contentieuse le 10 février 1995, de même que le financement du contrôle technique dexploitation. Ainsi, cest à plusieurs reprises que le Conseil dEtat a eu loccasion de juger que certaines dépenses du BAAC ne correspondaient pas à des prestations directement rendues aux compagnies et ne pouvaient, de ce fait, être légalement incluses dans les bases de calcul des redevances. Du reste, la RSTCA avait fait lobjet dune validation par larticle 97 de la loi de finances pour 1996, qui habilitait le Gouvernement à fixer rétroactivement ses tarifs pour les années 1991 à 1995.
En annulant larrêté du 21 février 1996, pris sur ce fondement, ainsi que larrêté fixant les taux pour 1996, la décision du Conseil dEtat fait disparaître la base juridique de tous les titres de perception de la RSTCA au titre des années 1991 à 1996. LEtat se trouve donc confronté au risque davoir à rembourser aux compagnies aériennes la totalité des sommes perçues alors que les services indûment financés par la redevance ne représentent quune faible part de son produit total et que les autres prestations de services ont bel et bien été fournies. Les dépenses des services de sécurité-incendie ne seraient, en effet, que de 5 % environ du total couvert par la RSTCA et la portée de lannulation va bien au-delà de lillégalité constatée par le juge administratif.
Sagissant à présent des redevances perçues par les exploitants des aéroports, elles ne sont pas directement concernées par larrêt du Conseil dEtat qui ne porte que sur la RSTCA. Cependant, diverses actions sont engagées et le tribunal administratif de Nice a retenu des critiques semblables dans un jugement rendu le 4 novembre 1997. Il a ainsi considéré que les travaux de remise en état de laéroport de Nice-Côte dAzur à la suite dune inondation ainsi que les dépenses en personnel et matériel du service de sécurité-incendie-sauvetage étaient réalisés dans un but dintérêt général et ne pouvaient légalement être compris dans la base de calcul des redevances aéroportuaires.
Les plates-formes aéroportuaires sont en général gérées par les chambres de commerce et dindustrie, à lexception dAéroports de Paris, et leurs ressources sont essentiellement constituées, comme pour le BAAC, de redevances qui incluent les frais de fonctionnement du service de secours-incendie-sauvetage (SSIS). Les motifs retenus par le Conseil dEtat pour la RSTCA risquent donc de lêtre dans des contentieux portant sur les redevances aéroportuaires.
En outre, il apparaît que dautres dépenses, actuellement financées à partir des redevances, pourraient être contestées au motif quelles correspondent davantage à des missions dintérêt général quà des prestations directement rendues aux compagnies aériennes. Tel pourrait être le cas des visites de sûreté destinées à prévenir les actes de terrorisme ou des mesures de protection de lenvironnement.
Pour toutes ces raisons, il était nécessaire de clarifier les missions qui incombent aux gestionnaires daéroports et de conforter leur situation juridique et financière. Tel est le double objectif du projet de loi soumis à lAssemblée nationale.
· Son article premier précise les missions dont lexercice est confié aux gestionnaires daéroports qui ne sont, à lheure actuelle, explicitement prévues ni dans les cahiers des charges des concessions en vigueur, ni dans la loi ; il sagit :
des services de sauvetage et de lutte contre les incendies daéronefs ;
de la prévention du péril aviaire, cest-à-dire des techniques deffarouchement des oiseaux pour éviter leur ingestion dans les réacteurs davions ;
de lorganisation des visites de sûreté destinées à prévenir les actes de terrorisme.
· Larticle 2 propose, quant à lui, de valider dans certaines limites et en veillant au respect de lautorité de la chose jugée les décisions des exploitants daérodromes relatives aux redevances aéroportuaires ainsi que les titres de perception individuels émis au titre de la RSTCA.
Il convient de rappeler quun dispositif analogue de validation a été adopté par lAssemblée nationale dans le cadre du projet de loi portant diverses dispositions dordre économique et financier. Cependant, le texte, issu dun amendement adopté après léchec de la commission mixte paritaire, a été déclaré contraire à la Constitution comme ayant été adopté au terme dune procédure irrégulière selon les termes employés par le Conseil constitutionnel qui ne sest pas prononcé sur le fond dans sa décision (Décision n°98-402 DC du 25 juin 1998).
Le Sénat a examiné le projet de loi le 10 novembre 1998. Suivant les propositions de sa commission des affaires économiques, il a accepté le dispositif du Gouvernement, sous réserve de trois amendements de précision complétant larticle de validation.
Ladoption en termes identiques de ce texte par lAssemblée nationale devrait permettre dapurer le passé dans des conditions satisfaisantes. Si lexercice de validation ne soulève guère denthousiasme, il apparaît quil sagit en loccurrence de la moins mauvaise solution pour assurer la sécurité juridique et financière des services rendus par lEtat et les gestionnaires daéroports aux activités de transport aérien.
Au-delà des dispositions du présent projet de loi, il importe de réussir la réforme densemble du mode de financement des services rendus au transport aérien, proposée par voie damendements du Gouvernement au projet de loi de finances pour 1999.
Celle-ci repose sur trois piliers :
la création dune taxe de laviation civile qui se substitue à deux taxes existantes : la taxe de sécurité et de sûreté, dune part, et la taxe de péréquation des transports aériens, dautre part. Les tarifs de la taxe seraient de 23 francs par passager pour la France ou un autre pays membre de lUnion européenne et de 39 francs par passager embarqué vers dautres destinations ; son produit serait affecté à hauteur de 90 % au BAAC et de 10 % au nouveau Fonds dintervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA), créé à partir du Fonds de péréquation des transports aériens ;
la transformation du Fonds de péréquation des transports aériens : ce compte daffectation spéciale, destiné à soutenir les dessertes aériennes réalisées dans lintérêt de laménagement du territoire, verrait ses fonctions élargies ; il prendrait également en charge la contribution de lEtat aux missions dintérêt général sur les aérodromes, telles que le service-sécurité-incendie-sauvetage (SSIS), la prévention du péril aviaire et les contrôles environnementaux, imputées à tort sur la RSTCA selon le Conseil dEtat, ainsi que les mesures de sûreté ;
la création dune taxe daéroport au profit des exploitants daérodromes dont le trafic annuel est supérieur à 1 000 passagers.
Il ne nous appartient pas de nous prononcer sur ce dispositif global. Cependant, la création de la taxe daéroport doit être examinée avec attention car celle-ci se substituera, à lavenir, à la partie des redevances aéroportuaires qui permettait, jusquà présent, dassurer le financement de services dintérêt général.
Lamendement voté par lAssemblée nationale en première lecture tire les conséquences de larrêt du Conseil dEtat du 20 mai 1998 en proposant que les dépenses liées aux services de sécurité incendiesauvetage, de lutte contre le péril aviaire, de sûreté et de contrôles environnementaux soient désormais financées par le produit de la nouvelle taxe. Pour assurer ladéquation entre le produit de cette taxe et les services à financer, le texte prévoit de répartir les aéroports en cinq classes en fonction du trafic total de passagers embarqués ou débarqués ; la loi fixe un taux minimum et un taux maximum pour chacune de ces classes, le tarif de la taxe étant ensuite fixé par les ministres compétents à lintérieur de ces limites.
Le tableau figurant ci-après indique les classes daérodromes ainsi que les limites supérieures et inférieures des tarifs de la taxe.
TARIFS DE LA NOUVELLE TAXE DAÉROPORT PROPOSÉS PAR LE GOUVERNEMENT
Classe
|
1
|
2
|
3
|
4
|
5
|
Trafic de laérodrome ou du système aéroportuaire en total des passagers, embarqués ou débarqués
|
à partir de 10 000 001
|
de
4 000 001
à
10 000 000
|
de
400 001
à
4 000 000
|
de
50 001
à
400 000
|
de
1 001
à
50 000
|
Tarifs par passager
|
de
16 F à 20 F
|
de
8 F à 17 F
|
de
17 F à 32 F
|
de
32 F à 65 F
|
de
65 F à 99 F
|
A la lecture de ce tableau, il apparaît clairement que les tarifs de la taxe seraient très élevés pour les aéroports accueillant moins de 50 000 passagers par an, même si le coût par passager nest pas entièrement répercuté dans le taux maximum de la dernière classe.
Au moment où la commission sapprête à examiner le projet de loi dorientation pour laménagement et le développement durable du territoire (n° 1071), il serait pour le moins paradoxal de ne pas tenir compte de lintérêt des petites et moyennes plates-formes en termes de services collectifs de transport. En outre, la taxe ne serait acquittée que pour le transport aérien public de passagers alors que les entreprises de fret bénéficient, elles aussi, des dépenses de lutte contre lincendie ou des mesures de contrôle des nuisances environnementales.
Le texte voté par lAssemblée nationale en première lecture mériterait donc quelques correctifs. Lors de lexamen du projet de loi par le Sénat le 10 novembre dernier, le ministre de léquipement, des transports et du logement sest montré ouvert à la discussion. Il est souhaitable que celle-ci permette de renforcer la péréquation nationale des tarifs de la taxe et de mieux assurer légalité entre les assujettis.
EXAMEN EN COMMISSION
La commission a examiné au cours de sa réunion du 25 novembre 1998 le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à lorganisation de certains services au transport aérien.
Après que le rapporteur eut exposé les grandes lignes du présent rapport, M. Alain Gouriou, soulignant que le projet de loi nappelait pas dobservations particulières, a estimé que les amendements du Gouvernement au projet de loi de finances pour 1999 méritaient un examen attentif. Le dispositif proposé pour la nouvelle taxe daéroport répartissant les aérodromes en cinq classes et fixant des tarifs différents selon le nombre de passagers apparaît, en effet, comme contraire au principe dégalité et va à lencontre des objectifs de desserte équilibrée dans lintérêt de laménagement du territoire. Le tarif de la taxe pourrait ainsi varier de 16 francs à 99 francs par passager, ce qui se traduirait par un enchérissement considérable du billet davion pour les petits aéroports.
M. Serge Poignant, après avoir indiqué que le projet de loi ne faisait que tirer les conséquences de la décision du Conseil dEtat, a estimé que le vote conforme du texte issu des travaux du Sénat permettrait de trouver une solution rapide pour conforter la situation des gestionnaires daéroports.
Relevant que les deux intervenants ne remettaient pas en cause les dispositions du projet de loi voté par le Sénat, le rapporteur a souligné que les modalités de la future taxe daéroport pouvaient encore évoluer et que le ministre de léquipement, des transports et du logement restait ouvert à la discussion. Il a estimé à son tour que la répartition des aérodromes en cinq classes posait problème, les écarts de tarifs étant très importants, et souhaité que lon soriente vers une plus forte péréquation en ce domaine. Il a conclu en soulignant quau moment où la commission sapprêtait à examiner le projet de loi dorientation pour laménagement et le développement durable du territoire, il serait pour le moins paradoxal de ne pas tenir compte de lintérêt des petites et moyennes plates-formes en termes de services collectifs de transport.
La commission est ensuite passée à lexamen des articles du projet de loi.
Article Ier
(articles L. 213-3 et L. 251-2 du code de laviation civile)
Clarification des missions confiées aux exploitants daérodromes
Cet article vise à préciser les missions confiées aux exploitants daérodromes dans trois domaines pour lesquels leur compétence nest pas clairement identifiée : la lutte contre les incendies daéronefs et les opérations de sauvetage ; la prévention du péril aviaire ; lorganisation des visites de sûreté, cest-à-dire le contrôle des personnes et des bagages afin de prévenir les actes de terrorisme.
A cette fin, il crée un nouvel article L. 213-3 dans le code de laviation civile (I) et complète larticle L. 251-2 du même code qui définit les missions de létablissement public Aéroports de Paris .
l Le paragraphe I de larticle premier insère le nouveau dispositif dans les dispositions générales relatives aux aérodromes, au sein du chapitre concernant la police des aérodromes et des installations à usage aéronautique.
Le nouvel article L. 213-3 du code de laviation civile a donc une portée générale : il sapplique à tous les aérodromes ouverts à la circulation aérienne publique, quel que soit le statut de leur exploitant. La très grande majorité des exploitants aéroportuaires sont des personnes publiques, plus précisément des établissements publics, quil sagisse dAéroports de Paris (ADP) ou des chambres de commerce et dindustrie qui gèrent la plupart des aéroports de province. Il peut également sagir détablissements publics de coopération intercommunale, de sociétés déconomie mixte, voire dentreprises privées.
Son objet est de donner une base légale à certains services qui en sont actuellement dépourvus, bien quils soient assurés concrètement par les gestionnaires daéroports ; les services de sécurité et de sauvetage en cas dincendie, la lutte contre le péril aviaire et la participation à lorganisation des visites de sûreté ne sont, en effet, explicitement prévus :
ni dans les cahiers des charges des concessions accordées par lEtat pour la construction, lentretien et lexploitation des aérodromes qui lui appartiennent , aux termes de larticle R. 223-2 du code de laviation civile, ou des concessions octroyées par dautres collectivités publiques, en vertu de larticle R. 223-4 du même code ;
ni dans la loi n° 96-369 du 5 mai 1996 relative aux services dincendie et de secours ;
ni dans la loi n° 96-151 du 26 février 1996 relative aux transports, qui a modifié larticle L. 282-8 du code de laviation civile en vue dautoriser dans certaines conditions le contrôle des passagers par des employés de sociétés privées agréées.
Le premier alinéa du texte proposé pour larticle L. 213-3 se borne à prévoir expressément que les aérodromes assurent désormais ces missions et précise que lexécution des services concernés doit respecter des normes techniques définies par lautorité administrative . Celles-ci résultent de divers textes de nature réglementaire.
a) Pour le sauvetage et la lutte contre lincendie des aéronefs, les règles dorganisation et de fonctionnement du service, désigné par lexpression service sécurité incendie sauvetage (SSIS) , sont fixées par une instruction du 11 septembre 1979 prise en application dun arrêté du 5 septembre 1979. Ce texte précise notamment les conditions demploi des personnels et des matériels ainsi que les règles relatives à lemplacement et à laménagement des infrastructures nécessaires à lexécution du service.
Linstruction précitée indique clairement que lobjectif principal du SSIS est de sauver des vies humaines en cas daccident ou dincident daéronef survenant sur laérodrome ou à son voisinage , son objectif secondaire étant dintervenir sur les aéronefs en cas de situations présentant un danger potentiel dincendie.
Lintervention des secours en cas daccident à latterrissage ou au décollage a donc pour but fondamental la protection des passagers et, le cas échéant, des autres victimes. Cest du reste pour ce motif que le Conseil dEtat a jugé quelle ne pouvait être financée par les redevances versées par les compagnies aériennes, le caractère direct de la contrepartie au service rendu faisant défaut. Telle est dailleurs la solution retenue pour dautres services de lutte contre lincendie, par exemple à propos des sapeurs-pompiers-forestiers dont lactivité sexerce non dans le seul intérêt des propriétaires sylviculteurs... mais dans lintérêt général des populations , cas cité par le commissaire du Gouvernement, M. Arrighi de Casanova, dans ses conclusions relatives à larrêt du 20 mai 1998.
b) La prévention du péril aviaire est régie par un arrêté du 24 juillet 1989. Ce texte précise quil sagit dun service rendu sous la responsabilité de lEtat en vue de concourir à la sécurité des vols par la mise en oeuvre de moyens visant à léviction des risques de collision entre oiseaux et aéronefs sur et à proximité immédiate des aérodromes . Il détermine également les moyens dont les aérodromes doivent être dotés, en personnel et en matériel : véhicules spécialisés, générateurs de cris de détresse, pistolets, fusées crépitantes, fusils et bruiteurs destinés à effaroucher les oiseaux.
c) Les modalités techniques des visites de sûreté des personnes et des bagages à main sont fixées par un arrêté du 29 décembre 1997 pris en application des articles L. 282-8 et R. 282-8 du code de laviation civile.
Larticle L. 282-8, dans sa rédaction issue de la loi n° 96-151 du 26 février 1996 relative aux transports, permet aux officiers de police judiciaire et, sous leur responsabilité, aux agents de police judiciaire de faire procéder aux visites de sûreté par des policiers ou des gendarmes auxiliaires mais aussi par des agents agréés dentreprises privées désignés par les compagnies aériennes ou les gestionnaires daérodromes. Il encadre cette délégation de service de police en précisant que lintervention de ces agents sera limitée, en ce qui concerne la visite des personnes, à la mise en oeuvre des dispositifs automatiques de contrôle, à lexclusion des fouilles à corps et de la visite manuelle des bagages à main .
Les conditions dagrément des agents et lorganisation des visites de sûreté sont précisées dans les articles R. 282-5 à R. 282-9 du code de laviation civile, issus du décret n° 97-574 du 30 mai 1997 qui renvoie à un arrêté le soin de fixer les modalités techniques de linspection-filtrage . Lobjectif est de détecter la présence dune arme, dun engin explosif ou de tout objet pouvant porter atteinte à la sûreté ou à la sécurité des vols... selon larticle 2 de larrêté du 29 décembre 1997.
Cependant la loi et ses textes dapplication restent muets sur lorganisation concrète des visites de sûreté, tout comme pour le SSIS et la lutte contre le péril aviaire. Le premier alinéa de larticle L. 213-3 vise donc à combler une lacune juridique en confiant clairement lexécution de ces missions aux gestionnaires daéroports.
Le second alinéa comprend des précisions de deux types. Il dispose, dune part, que lexécution des services en cause est assurée sous lautorité des titulaires du pouvoir de police mentionnés à larticle L. 213-2, cest-à-dire du préfet (ou de lautorité militaire pour les aérodromes dépendant de la défense nationale). Il prévoit, dautre part, la faculté de déléguer lexécution de ces services par convention en faisant appel à des personnes publiques ou privées limitativement énumérées, soit le service départemental dincendie et de secours, lautorité militaire ou un organisme agréé par décret. Cette précision confirme la possibilité pour les gestionnaires daéroports de sous-traiter le SSIS à une société de services, comme cela est déjà le cas sur certaines plates-formes.
· Le paragraphe II actualise en conséquence les dispositions applicables à létablissement public Aéroports de Paris . A la différence des autres exploitants daérodromes, le régime juridique et les missions dADP sont expressément définis dans la partie législative du code de laviation civile (articles L. 251-1 à L. 252-1).
Lexécution des services confiés à lensemble des aérodromes ouverts à la circulation aérienne publique par le paragraphe I devait donc être introduite dans larticle L. 251-2 du code qui définit les missions dADP.
Comme le Sénat, la commission a adopté larticle premier sans modification.
Article 2
Validation législative
Tirant les conséquences de larrêt du Conseil dEtat rendu le 20 mai 1998, cet article propose de valider, sous réserve du respect de lautorité de la chose jugée :
les décisions des exploitants daérodromes fixant les taux des redevances aéroportuaires (I) ;
les titres de perception émis au titre de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne pour la période du 1er janvier 1991 au 1er août 1998 (II).
· Le paragraphe I concerne les redevances perçues par les gestionnaires daéroports. Il convient de rappeler que celles-ci nont pas été mises en cause par larrêt précité du Conseil dEtat. Seul un jugement de première instance rendu par le tribunal administratif de Nice le 4 novembre 1997 a déclaré illégale linclusion dans la base de calcul des redevances des dépenses de sécurité-incendie et de remise en état des installations aéroportuaires à la suite dune inondation.
Cest donc à titre préventif que le dispositif est proposé, les compagnies aériennes pouvant sappuyer sur la jurisprudence administrative pour contester les décisions tarifaires prises au cours des dernières années.
Lenjeu financier dune série de recours serait considérable, de lordre de 1 à 3 milliards de francs pour lensemble des plates-formes aéroportuaires. En outre, le mécanisme de remboursement du trop perçu serait extrêmement délicat à mettre en oeuvre en raison de compétences partagées entres lEtat, les chambres de commerce et les départements. Ainsi, le service de lutte contre le péril aviaire est placé sous la responsabilité de lEtat, de sorte que les gestionnaires daérodromes pourraient se retourner contre lui. De même, le service dincendie est, selon les cas, directement géré par lexploitant ou confié au service départemental dincendie et de secours ou encore délégué à un prestataire de services privé ; le gestionnaire de laérodrome pourrait ainsi être amené à rembourser des sommes quil a perçues alors que le service était pris en charge par dautres opérateurs. En outre, les chambres de commerce et dindustrie pourraient être dans lincapacité de faire face aux charges de remboursement. Les dépenses susceptibles dêtre remboursées (environ 250 millions de francs par an pour les services dincendie et de secours et 230 millions de francs par an pour les dépenses de sûreté) peuvent, en effet, pour certains aéroports, représenter près de 30 % du total des redevances.
La validation proposée vise, au-delà de ses aspects financiers, à assurer la continuité des services de sécurité, condition indispensable du fonctionnement du service public aéroportuaire.
Conscient de cette nécessité, le Sénat a renforcé le dispositif du projet de loi en adoptant trois amendements proposés par sa commission des affaires économiques et acceptés par le Gouvernement :
le premier vise à repousser la date deffet de la validation des redevances aéroportuaires du 1er avril au 1er juillet 1999 afin de tenir compte des délais nécessaires pour la mise en place de la nouvelle taxe daéroport dont linstitution est prévue par le projet de loi de finances, notamment du respect des procédures prévues à larticle R. 224-2 du code de laviation civile ;
le deuxième inclut les dépenses de fonctionnement dans le dispositif de validation au même titre que les dépenses de personnel, déquipement, daménagement et dentretien des services concernés (sécurité-incendie-sauvetage, lutte contre le péril aviaire, visites de sûreté) ;
le troisième étend la validation aux dépenses engagées par les gestionnaires daérodromes en matière de protection de lenvironnement et de contrôle transfrontières, ce qui permet dy inclure les mesures de nuisances sonores ou les frais de mise à disposition de locaux au service des douanes.
· Le paragraphe II valide les titres de perception de la RSTCA émis par lEtat au profit du budget annexe de laviation civile jusquau 1er août 1998, date à laquelle le taux a été réduit pour tenir compte de larrêt du Conseil dEtat du 20 mai 1998.
La haute juridiction a prononcé lannulation totale des arrêtés des ministres chargés du budget et des transports fixant les tarifs de la redevance, ce qui sur la période concernée représente 5,15 milliards de francs, alors que les sommes indûment perçues au titre du service incendie-sauvetage nen représentent quune partie. La situation a été régularisée depuis, mais les compagnies aériennes pourraient se prévaloir de la jurisprudence du Conseil dEtat pour contester la validité des titres de perception individuels quelles ont reçus depuis le 1er janvier 1991.
La validation proposée na ni pour objet, ni pour effet de remettre en vigueur les arrêtés annulés. Du reste, elle porte sur une période plus longue puisque son effet court jusquau 1er août 1998 ; la somme globale de la mesure sélèverait ainsi à 450 millions de francs. La validation vise donc clairement à prévenir les risques de contentieux qui pourraient se développer. Son adoption permet dapurer le passé avant lentrée en vigueur du nouveau mode de financement du budget annexe de laviation civile proposé par le Gouvernement sous forme damendements au projet de loi de finances pour 1999.
La commission a adopté larticle 2 sans modification.
Puis, la commission a adopté sans modification lensemble du projet de loi.
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En conséquence, la commission de la production et des échanges vous demande dadopter sans modification le projet de loi relatif à lorganisation de certains services au transport aérien (n° 1186), adopté par le Sénat et figurant au tableau comparatif ci-après.
TABLEAU COMPARATIF
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Texte en vigueur
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Texte du projet de loi
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Texte adopté
par le Sénat
en première lecture
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Propositions
de la Commission
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Projet de loi
relatif à lorganisation de certains services au transport aérien
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Projet de loi
relatif à lorganisation de certains services au transport aérien
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PROJET DE LOI
relatif à lorganisation de certains services au transport aérien
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Article 1er
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Article 1er
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Article 1er
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Le livre II du code de laviation civile (première partie : législative) est modi-fié ainsi quil suit :
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Le livre...
...est ainsi
modifié :
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(Sans modification)
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I. - Il est ajouté, au chapitre III du titre Ier, un article L. 213-3 ainsi rédigé :
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I. - (Alinéa sans modification)
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Art. L. 213-3. - Les aérodromes assurent, suivant des normes techniques définies par lautorité administrative, le sauvetage et la lutte contre les incendies daéronefs, ainsi que la prévention du péril aviaire. Ils participent à lorgani-sation des visites de sûreté dans les conditions prévues à larticle L. 282-8 b.
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Art. L. 213-3. - ...
...prévues au
b de larticle L. 282-8.
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Sous lautorité des titulaires du pouvoir de police mentionnés à larticle L. 213-2, lexploitant daéro-drome assure lexécution des services en cause. Il peut faire assurer celle-ci, en vertu dune convention, par le service départemental din-cendie et de secours, par lautorité militaire ou par un organisme agréé dans les conditions fixées par dé-cret.
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(Alinéa sans modi-fication)
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Code de laviation civile
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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II. - Le premier alinéa de larticle L. 251-2 du code de laviation civile est remplacé par les dispositions suivantes :
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II. - Le premier...
... est
ainsi rédigé :
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Art. L. 251-2 - Il est chargé d'aménager, d'ex-ploiter et de développer l'ensemble des installations de transport civil aérien ayant leur centre dans la région parisienne et qui ont pour objet de faciliter l'arrivée et le départ des aéronefs, de guider la navigation, d'assurer l'embar-quement, le débarquement et l'acheminement à terre des voyageurs, des marchandises et du courrier transportés par air, ainsi que toutes instal-lations annexes.
Il se tient en liaison permanente avec les autres aérodromes français et étrangers, auxquels il doit éventuellement demander ou prêter le concours qu'im-posent les nécessités du trafic aérien.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Il est chargé damé-nager, dexploiter et de développer lensemble des installations de transport civil aérien ayant leur centre dans la région Ile de-France, ainsi que toutes installations annexes, qui ont pour objet de faciliter larrivée et le départ des aéronefs, d'assurer un service de sauvetage et de lutte contre l'incendie des aéronefs et de prévention du péril aviaire, de guider la navigation, de participer à lorganisation des visites de sûreté dans les conditions prévues par larticle L. 282-8 b, dassurer lembar-quement, le débarquement et lacheminement à terre des voyageurs, des marchandises et du courrier transportés par air.
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Il est...
...
prévues par le b de larticle L. 282-8, dassurer...
...
air.
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Article 2
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Article 2
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Article 2
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I. - Sont validées, sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, et pour une période qui prendra fin, au plus tard, le 1er avril 1999, les décisions des exploitants daérodromes antérieures à la présente loi et fixant les taux des redevances aéroportuaires en application des dispositions des articles R. 224-1, R. 224-2, R. 224-3 du code de laviation civile, en tant que leur légalité serait contestée au motif que la base de calcul comprend des dépenses en matière de personnel, déquipement, daménagement et dentre-tien relatives aux missions de sécurité incendie-sauvetage des aéronefs, de lutte contre le péril aviaire ainsi quaux visites de sûreté prévues à larticle L. 282-8 b du code de laviation civile.
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I. - Sont validées...
... tard, le 1er juillet 1999...
... matière de
personnel, de fonction-nement, déquipement...
... péril aviaire, de protection de lenvironnement, de contrôles transfrontières ainsi quaux visites de sûreté prévues au b de larticle L. 282-8 du code de laviation civile.
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(Sans modification)
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II. - Sont validés, sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, les titres de perception émis au titre de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne prévue à larticle R. 134-4 du code de laviation civile, en tant que leur régularité serait contestée par le motif que les arrêtés du ministre chargé des transports et du ministre chargé du budget du 21 février 1996, du 16 avril 1996, du 16 décembre 1996 modifié le 14 jan-vier 1997 et du 16 décembre 1997, sur le fondement des-quels ils ont été pris, intègrent dans leur base de calcul des dépenses qui ne peuvent être financées par redevances.
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II. - (Sans modification)
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N° 1216. Rapport de M. Jean-Jacques Filleul (au nom de la commission de la production), sur le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à lorganisation de certains services au transport aérien.
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