Document mis en distribution le 8 mars 1999  N° 1420 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 3 mars 1999 RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1)
DU RENFORCEMENT DE LA SÉCURITÉ FINANCIÈRE PAR M. Dominique BAERT, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila. INTRODUCTION 7 I.- UN DISPOSITIF AXÉ SUR LA PRÉVENTION 11 II.- LE RENFORCEMENT DE LA GARANTIE OFFERTE AUX DÉPOSANTS, AUX ASSURÉS ET AUX INVESTISSEURS 14 A.- LA GARANTIE DES DÉPOSANTS : L'ABOUTISSEMENT D'UN LONG PROCESSUS 14 B.- LA GARANTIE DES ASSURÉS : LA FRANCE À LA POINTE DE L'INITIATIVE 19 C.- LA GARANTIE DES INVESTISSEURS : UNE CRÉATION PROGRAMMÉE 22 III.- LE RENFORCEMENT DU RÔLE DES AUTORITÉS DE CONTRÔLE DANS LES PROCÉDURES COLLECTIVES 25 IV.- LA RÉFORME DU STATUT DES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER 26 TRAVAUX DE LA COMMISSION 32 A.- DISCUSSION GÉNÉRALE 32 B.- EXAMEN DES ARTICLES 38 Article 31 : Limitation de l'agrément à certaines activités 39 Article 32 : Renforcement des pouvoirs des organes centraux 40 Article 33: Mesures diverses 42 Article 34 : Renforcement des procédures de prévention 44 Article 35 : Nomination des commissaires du Gouvernement 46 Article 36 : Exigence d'un système de contrôle interne au sein des établissements de crédit 47 Article 37 : Mise en réserve des résultats des banques mutualistes et coopératives 49 Article 38 : Assujettissement des entreprises de réassurance aux frais de contrôle de l'État 55 Article 39 : Présentation des opérations d'assurance 57 Article 40 : Reprise des rémunérations et commissions des courtiers 60 Article 41 : Établissement d'une liste des courtiers d'assurance 61 Article 42 : Échange d'informations entre institutions et autorités de contrôle 62 Article 43 : Création d'un collège des autorités de contrôle des entreprises du secteur financier 63 Article 44 : Relations de la Commission bancaire avec les autorités de contrôle d'États étrangers 65 Article 45: Intervention de la Commission bancaire en cas d'atteinte à la concurrence 69 Article 46 : Relations de la Commission de contrôle des assurances avec les autorités de contrôle des États non membres de l'Espace économique européen 70 Article 47 : Fonds de garantie des dépôts 71 Article 48 : Consultation par la Commission bancaire 89 Article 49 : Fonds de garantie des assurés 90 Article 50 : Mécanisme de garantie des titres 103 Article 51 : Coordination 107 Article additionnel avant l'article 52 : Statut fiscal des fonds de garantie 108 Article 52 : Crédit d'impôt 108 Article additionnel après l'article 52 110 Article 53 : Mesures transitoires 111 Article 54 : Régime des cessions de créances 113 Article 55 : Sanctions 114 Article 56: Interventions de la Commission bancaire en cas de difficultés d'établissements de crédit ou d'entreprises d'investissement 115 Article 57 : Procédure de garantie de la liquidité et de la solvabilité des établissements de crédit 119 Article 58 : Procédure à l'encontre d'un établissement teneur de comptes 120 Article 59 : Mesures diverses relatives aux entreprises d'assurance 122 Article 60 : Mesures transitoires 123 Article 61 : Statut et objet des sociétés de crédit foncier 124 Article 62 : Actif des sociétés de crédit foncier 128 Article 63 : Conditions d'extension du privilège aux instruments financiers à terme utilisés par les sociétés de crédit foncier 136 Article 64 : Règles prudentielles applicables aux sociétés de crédit foncier 137 Article 65 : Privilège reconnu à certains créanciers des sociétés de crédit foncier 139 Article additionnel après l'article 65 : Modalités de gestion des prêts et obligations foncières 142 Article 66 : Validité des contrats et des actes relatifs à l'objet des sociétés de crédit foncier 142 Article 67 : Pouvoirs de l'administrateur provisoire ou du liquidateur nommé auprès d'une société de crédit foncier 143 Article 68 : Non extension d'une procédure collective à une société de crédit foncier 144 Article 69 : Possibilité de résilier les contrats conclus pour la gestion et le recouvrement des prêts et ressources d'une société de crédit foncier 145 Article 70 : Modalités des cessions de créances aux sociétés de crédit foncier 146 Article 71 : Information des débiteurs 147 Article 72 : Surveillance des sociétés de crédit foncier 148 Article 73 : Exonération de la taxe à la valeur ajoutée 153 Article additionnel après l'article 73 : Émission d'obligations par une société de crédit foncier 154 Article 74 : Renvoi au décret en Conseil d'État 154 Article 75: Obligation pour les actuelles sociétés de crédit foncier de transférer à une filiale leurs prêts et leurs ressources destinées au financement de ces prêts 155 Article 76 : Abrogations 157 Article 77 : Délai pour la mise en conformité des statuts des actuelles sociétés de crédit foncier 159 Article 78 : Adaptation du fonctionnement du marché hypothécaire 160 Article additionnel après l'article 78 : Modifications des conditions de prêt 164 TABLEAU COMPARATIF 183 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS 269 ANNEXE : Textes abrogés par l'article 76 du projet de loi 275 Le projet de loi prévoit, dans sa seconde partie, les dispositions permettant le renforcement de la sécurité financière. La grande majorité des systèmes bancaires des pays développés a connu des crises depuis la fin des années 1980. Comme l'explique le rapport présenté au nom du Conseil économique et social par M. Jean-Pierre Moussy en décembre 1997 (intitulé « L'avenir du système bancaire en France dans le contexte de la monnaie unique »), ces crises sont dans une large mesure nées de la déréglementation des activités financières intervenue au cours de la précédente décennie : « Cette déréglementation a eu pour effet d'intensifier la concurrence selon deux mécanismes qui se sont cumulés : d'une part, en ouvrant le secteur à de nouveaux entrants (banques étrangères et non banques), en décloisonnant les métiers bancaires (banque de détail, banque d'affaires), d'autre part, en créant des produits de substitution (OPCVM, assurance-vie, billets de trésorerie, ...) aux financements ou aux produits d'épargne gérés dans les bilans bancaires. « De ces évolutions, il en est résulté l'apparition de comportements conduisant les banques à vendre au coût marginal ou à perte, entraînant une baisse de leur rentabilité. « L'accroissement des risques reflète dès lors les tentatives des acteurs de rattraper par les volumes ce qui était perdu du fait de la baisse des marges, ce qui les a amenés à faire preuve d'un discernement plus limité que par le passé dans leur approche de la solvabilité des emprunteurs. Dans de nombreux pays, c'est dans cette phase qu'est intervenue la frénésie immobilière. L'éclatement de cette bulle spéculative a considérablement alourdi la charge à supporter en matière de risques ». Au-delà du traitement particulier des sinistres intervenus dans les différents pays, les crises bancaires sont à l'origine d'un processus, qui s'est accéléré au cours des dix dernières années, visant à accroître la crédibilité et la solidité des places financières. Ce processus a été mené parallèlement dans trois directions. D'une part, les règles prudentielles ont été considérablement renforcées grâce, notamment en ce qui concerne l'Union européenne, à une étroite articulation entre les recommandations du comité de Bâle et les dispositions des directives communautaires. D'autre part, la plupart des États ont imposé aux banques des mécanismes de contrôle externe, s'ajoutant aux procédures classiques de vérification de la sincérité et de l'objectivité des comptes assurées par les commissaires aux comptes : si les différences dans l'organisation des systèmes bancaires se reflètent dans l'organisation de cette surveillance, on assiste néanmoins à un effort sensible d'harmonisation. Enfin, les banques se sont vu imposer l'obligation de renforcer leurs propres systèmes de contrôle interne. Parallèlement, des mécanismes de garantie des déposants ont été progressivement mis en place, notamment au sein de l'Union européenne sur la base d'une directive du 30 mai 1994. La deuxième partie du projet répond à deux préoccupations. La première vise à améliorer le dispositif de protection des consommateurs, qu'il s'agisse des déposants auprès des banques, des clients des entreprises d'investissement ou des souscripteurs d'assurance. Différentes défaillances (Groupe Finindus, Banque Majorel, Europavie ...) ont prouvé que les mécanismes de prévention n'étaient pas complètement efficaces, notamment en cas de malversation. Compte tenu de l'importance du secteur des banques et des assurances pour l'économie, l'État a été contraint d'intervenir, pour se substituer en de nombreux cas à des actionnaires privés incapables de jouer leur rôle. En outre, des raisons d'ordre public sont à l'origine des mécanismes de protection des déposants et des assurés, qui doivent pouvoir, sous certaines conditions, obtenir le remboursement de leurs dépôts ou la continuité de leurs contrats en cas de difficulté financière des établissements de crédit ou des entreprises d'assurance. La deuxième impératif consiste à assurer une sécurité financière maximale pour les opérateurs sur le territoire français. Cette sécurité n'a pas pour seul objet de conforter les déposants ou les épargnants, mais participe du renom de l'ensemble de la place financière, notamment celle de Paris. L'entrée en vigueur de la monnaie unique, le 4 janvier dernier sur l'ensemble des places boursières de la Communauté européenne, a en effet marqué le point de départ d'un mouvement mêlant à la fois la coopération (système de paiement) et la compétition (attirer les capitaux). Elle a achevé la construction d'un marché unique des services bancaires, boursiers et d'assurances, mis en place au niveau européen, depuis 1989, par différentes directives. Dans un marché unique doté d'une monnaie unique, la concurrence n'est plus altérée par des effets de change, et se trouve stimulée par les capacités de chaque opérateur à proposer des biens et des services au meilleur prix : il en va ainsi, également, en matière financière. Le système financier est, lui aussi, en compétition. Compte tenu des habitudes des consommateurs et des facteurs linguistiques, les marchés bancaire et d'assurance demeurent largement cloisonnés, bien que le droit communautaire permette aux entreprises de ces secteurs d'intervenir en libre établissement et en libre prestation de service dans les pays voisins. Les rachats et fusions intervenus ces derniers mois en Suisse, en Allemagne et en France montrent cependant que les entreprises de ces secteurs se préoccupent d'atteindre une taille critique, soit par croissance externe (acquisition), soit par fusion. La conquête de parts de marché dans l'espace économique unifié qu'est devenue la Communauté européenne est bien au c_ur de la stratégie des opérateurs. La réorganisation du secteur financier peut avoir pour conséquence une relocalisation des acteurs, en fonction d'un environnement favorable à leur métier. Il ne fait nul doute qu'une longue compétition s'est ouverte entre Londres, Francfort et Paris, chaque place valorisant ses atouts. Dans un tel contexte, il ne faut négliger aucun facteur qui rende la place de Paris attractive. La sécurité financière constitue à cet égard un atout concurrentiel. A travers elle, l'enjeu est de maintenir un volume d'épargne au profit de l'économie française, et de développer l'emploi dans le secteur financier. Il s'agit le plus souvent d'emplois qualifiés, allant de la gestion de compte à l'expertise la plus sophistiquée. Laisser cette page blanche sans numérotation I.- UN DISPOSITIF AXÉ SUR LA PRÉVENTION La seconde partie du projet de loi comprend quatre volets distincts. Le titre I renforce la surveillance des établissements de crédit, des entreprises d'investissement et des entreprises d'assurance dans un souci préventif. Le titre II crée trois mécanismes de garantie régis par les mêmes principes, afin de protéger les consommateurs. Le titre III accroît le rôle de la puissance publique dans les procédures collectives (redressement judiciaire et liquidation). Le titre IV, enfin, modernise le régime des sociétés de crédit foncier, afin de développer, entre autres objectifs, un marché hypothécaire moderne. Ces quatre titres manifestent la volonté politique du Gouvernement de doter notre pays d'un système financier modernisé. Votre Rapporteur a eu en outre la satisfaction de constater, au cours des auditions qu'il a conduites, que le projet emportait une large adhésion des professionnels, quel que soit leur segment d'activité. Cet accord montre que ce projet de loi était attendu, et qu'il correspondait aux besoins de nombreux investisseurs et épargnants. Le premier volet de la deuxième partie s'attache à perfectionner les modes d'intervention préventifs des autorités du secteur financier. On soulignera d'emblée qu'il ne s'agit pas d'un bouleversement des règles prudentielles ou des procédures, mais d'adaptations, voire de consécrations législatives conférées à certaines pratiques. Ainsi en est-il de la modification du régime de l'injonction à l'égard des établissements de crédit dont la situation financière se dégrade. De la même manière, et votre Rapporteur n'a pas manqué de partager sur ce point les préoccupations du projet de loi, l'article 35 pose la question du rôle des commissaires du Gouvernement au sein des établissements ayant des prérogatives de puissance publique. Un leitmotiv est commun à toutes les dispositions du titre I : mieux prévenir. L'État renforce très significativement les mesures pour détecter en amont les dérives comptables et les gestions hasardeuses. Aussi l'article 31 établit-il la segmentation des activités pour la délivrance des agréments ; l'article 32 interdit pour sa part des distributions de dividendes mettant en péril la santé financière des établissements affiliés à un organe central. L'article 43, particulièrement fondamental, institue un collège des autorités de contrôle, afin de formaliser les échanges d'informations au sein d'une instance où tous les pans d'activité du système financier siégeront. Les conglomérats financiers pourront ainsi mieux être contrôlés. La connaissance de la situation financière des entreprises de banque, d'assurance ou d'investissement, constitue le socle même du titre I du projet. A cette fin, il vise à associer les entreprises au contrôle préventif. Il modifie en conséquence une série de dispositions, plus particulièrement celles où la personnalité morale d'une filiale pouvait être invoquée comme moyen de s'opposer au contrôle d'une maison-mère. C'est ainsi que l'article 32 renforce les pouvoirs des organes centraux des banques coopératives et mutualistes sur les établissements de leur réseau. L'article 36, pour sa part, exige la mise en place d'un système de contrôle permettant d'apprécier une situation financière sur une base consolidée. La plupart des grands établissements disposent déjà, il est vrai, d'un tel système. Le nouveau dispositif concerne surtout les petits établissements, qui pourront désormais être sanctionnés s'ils ne respectent pas cette obligation. Le secteur financier y gagnera en homogénéité de ses règles de fonctionnement. L'objectif est d'éviter un incident du type de celui qu'a connu la Banque Barings, défaillante globalement par suite d'insuffisants contrôles internes. Le tableau ci-après est néanmoins révélateur des limites de ce dispositif :
Quelle que soit l'efficience d'un contrôle de gestion, celui-ci ne peut être exhaustif. Il ne peut bien souvent révéler qu'avec retard les conséquences de malversations. Une faillite bancaire est toujours possible, dès lors qu'elle a pour origine une intention frauduleuse. Pour autant, plus de protections ex-ante créent des conditions favorables à moins de risques de sinistres ex-post. Une série de dispositions (articles 38 à 42) renforce également la protection des assurés. On relève principalement les modifications aux règles de présentation des contrats, et les contrôles plus stricts sur l'activité des courtiers ainsi que sur celle des associations souscriptrices d'assurances. Les courtiers auront l'obligation de connaître la solvabilité de l'entreprise auprès de laquelle ils feront souscrire des contrats pour ne pas lui faire courir de risques en aggravant ses engagements. Compte tenu de l'internationalisation des marchés, l'ensemble de ces dispositions n'aurait pas de sens si le contrôle ne pouvait être étendu au-delà du territoire national. La transposition des directives communautaires en 1994 a déjà établi le principe d'une coopération entre autorités de contrôle, mais l'article 44 du présent projet aménage utilement le régime d'échange d'informations, tant au sein qu'en dehors de l'Espace économique européen. Dans sa rédaction initiale, le titre I réforme enfin le droit applicable aux banques coopératives, en rapprochant le mode de rémunération des sociétaires de celui des actionnaires et en les obligeant à constituer un dépôt minimal en réserve. Cette disposition est censée rendre les parts sociales plus attractives, et égaliser les conditions de concurrence avec les banques commerciales, mais sa pertinence reste à démontrer. L'émotion qu'elle suscite au sein du monde coopératif témoigne de la sensibilité forte des acteurs de l'économie sociale, très attachés aux fondements de leur activité (solidarité entre personnes et entre réseaux) et à leur autonomie de gestion. La question ne concerne pas uniquement le déplafonnement de la rémunération des parts sociales mais, de manière indirecte, pose la question de la place respective des banques commerciales et des banques mutualistes au sein du système financier français. Pour récurrent que soit ce débat, votre Rapporteur n'est pas convaincu qu'il ait à s'inscrire dans la logique de ce texte. Bien au contraire, il importe qu'on légifère dans la clarté. II.- LE RENFORCEMENT DE LA GARANTIE OFFERTE Le titre II du présent projet de loi met en place un triple mécanisme de garantie afin de protéger les intérêts des clients des établissements de crédit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement. Si en matière de garantie des dépôts, le projet de loi ne fait que parachever un processus entamé depuis plusieurs années, il apparaît beaucoup plus novateur en ce qui concerne la garantie offerte aux investisseurs - en transposant cependant les termes de la directive du 3 mars 1997 relative aux systèmes d'indemnisation des investisseurs - et, en ce qui concerne celle offerte aux assurés, en plaçant la France en pointe parmi les autres grands États de l'Union européenne. A.- LA GARANTIE DES DÉPOSANTS : L'ABOUTISSEMENT D'UN LONG PROCESSUS Jusqu'à l'intervention de la directive de 1994, la garantie des dépôts présentait, dans notre pays, de graves insuffisances. La protection des déposants et du système financier dans son ensemble ne reposait que sur l'article 52 de la loi du 24 janvier 1984 qui : · autorise le Gouverneur de la Banque de France, dans son premier alinéa, à inviter les actionnaires de l'établissement en difficulté à lui apporter le soutien dont il a besoin ; · permet au Gouverneur de la Banque de France, en vertu du second alinéa, de mettre en oeuvre la solidarité de place et d'organiser « le concours de l'ensemble des établissements de crédit en vue de prendre les mesures nécessaires à la protection des intérêts des déposants et des tiers, au bon fonctionnement du système bancaire ainsi qu'à la préservation du renom de la place ». Par ailleurs, l'indemnisation des déposants variait selon le statut des banques. La loi bancaire ne prévoyait, en effet, d'obligation légale en matière de garantie des dépôts que pour les seuls établissements de crédit affiliés à un organe central, c'est-à-dire les banques mutualistes ou coopératives. Les organes centraux sont chargés de prendre toutes les mesures nécessaires pour « garantir la liquidité et la solvabilité » de chacun des établissements qui leur sont affiliés. En revanche, dans les autres établissements, le mécanisme de garantie ne reposait que sur un dispositif organisé et géré par l'Association française des banques, dont la mise en oeuvre n'était pas automatique, mais soumise au choix discrétionnaire des instances de l'Association française des banques (AFB). De plus, certains établissements n'y adhéraient pas. L'effort d'harmonisation communautaire a abouti à l'adoption de la directive du 30 mai 1994 qui, même si elle se bornait à poser des règles minimales, a conduit notre pays à renforcer considérablement son dispositif. En effet, la directive enjoignait aux États membres de veiller à l'instauration et à la reconnaissance sur leur territoire d'un ou plusieurs systèmes de garantie des dépôts auxquels les établissements de crédit devaient obligatoirement adhérer pour obtenir leur agrément. Tous les établissements de crédit devaient donc être couverts. En fixant un seuil minimum d'indemnisation des déposants, la directive rendait également automatique la mise en oeuvre du ou des systèmes de garantie. Notre pays a dû alors modifier son dispositif. La loi du 8 août 1994 a inséré dans la loi bancaire un article 52-1 prévoyant l'obligation pour tous les établissements de crédit agréés en France d'adhérer à un système de garantie des dépôts ou de participer à un mécanisme équivalent. La détermination des règles relatives à ces systèmes de garantie était confiée au comité de réglementation bancaire et financière. Dans le domaine du droit à l'indemnisation, les règles adoptées allaient au-delà des dispositions de la directive : le plafond d'indemnisation par déposant est fixé à 400.000 francs, alors que le seuil minimum fixé par la directive n'était que de 20.000 euros.
Aboutissement du renforcement du mécanisme de garantie offert aux déposants français, le projet de loi propose d'unifier les systèmes existants et ceux reconnus équivalents dans une « maison commune », pour reprendre les propos du ministre, auxquels souscrit volontiers votre Rapporteur, « maison commune » à laquelle devront adhérer tous les établissements de crédit, quels que soient leur statut ou leur forme juridiques. Ce choix fondamental du projet de loi a été critiqué, reconnaissons-le, par les réseaux mutualistes et coopératifs. Arguant de l'obligation légale pesant sur les organes centraux, ils ont contesté l'obligation qui leur était faite d'adhérer à un fonds de garantie qui, par nature, ne serait guère amené à intervenir à leur profit ou à celui de leurs clients. Pourtant, ce choix est celui de la simplicité, de la clarté et de la lisibilité, tant à l'égard de nos concitoyens qu'en direction des marchés financiers internationaux. Il est aussi gage d'efficacité puisqu'il permettra de disposer de moyens financiers suffisants et de donner à la Commission bancaire, en matière de solidarité de place, un pouvoir plus opérationnel. Il prend acte de surcroît de l'existence d'un même métier bancaire. Au-delà du traitement d'un sinistre, le projet de loi prévoit la possibilité pour le nouveau fonds de garantie des dépôts d'intervenir à titre préventif auprès d'un établissement de crédit dont la situation laisse craindre à terme une indisponibilité des dépôts qui lui sont confiés. Dans le même esprit, le fonds pourra appuyer l'action d'un organe central destinée à garantir la solvabilité d'un établissement qui lui est affilié. B.- LA GARANTIE DES ASSURÉS : LA FRANCE À LA POINTE DE L'INITIATIVE Le code des assurances impose aux sociétés d'assurance un certain nombre de règles prudentielles et d'obligations de provisionnement destinées à garantir le respect des engagements qu'elles prennent à l'égard de leurs assurés. De même, ce code détaille la réglementation applicable en cas d'insolvabilité d'une société d'assurance, procédure qui n'avait jamais été mise en _uvre jusqu'à ces derniers mois. En effet, la Commission de contrôle des assurances était jusqu'à présent parvenue à faire reprendre les engagements des assureurs en difficultés par d'autres entreprises d'assurance. La tâche était facilitée par le souci de la profession de ne pas ternir la réputation du secteur en laissant une entreprise être liquidée. Il faut dire que les difficultés en matière d'assurance-vie sont restées rarissimes. Depuis qu'un contrôle spécifique des assurances a été mis en place dans les années 1930, on ne relève que deux cas : Prévoyance Sociale Vie, dont le portefeuille a été repris en 1996 sans perte pour les assurés et, tout récemment, Europavie. Ce dossier est le premier qui a vu la mise en _uvre effective de la procédure de liquidation.
Le dossier Europavie est, d'évidence, directement à l'origine des dispositions du projet de loi relatives à la garantie des assurés. A l'exception du fonds de garantie contre les accidents de circulation et de chasse et du fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme, il n'existe en effet aucun mécanisme de garantie des assurés, notamment en matière d'assurance de personnes. Cette situation se retrouve pour l'essentiel à l'étranger, où, seule parmi les grands pays, la Grande-Bretagne a mis en place un mécanisme de garantie couvrant indifféremment les assurances de personnes et les assurances de biens et de responsabilité. Ce mécanisme a été institué par une loi de 1975 (le policyholders protector act), qui a mis en place un fonds alimenté par une cotisation d'un maximum de 0,8 % des primes, cotisation prélevée auprès de l'ensemble des assureurs agréés. Il permet de garantir les créances des assurés à concurrence de 100 % pour les assurances obligatoires et de 90 % pour les autres branches. Le fonds a des attributions très larges, puisqu'il peut procéder à un transfert de portefeuille, orienter les investissements, redistribuer les fonds et aider les sociétés à poursuivre leur activité. Il peut également intervenir à titre préventif. Le fonds est surtout intervenu en matière d'assurance non-vie à 23 reprises. Par contre, en matière d'assurance-vie, il n'est utilisé qu'en dernier recours dans la mesure où le transfert des contrats est recherché en priorité. Dans ce cadre, les assurés de seulement 5 sociétés ont été assistés depuis 1975. Le projet de loi instaure donc un fonds de garantie des assurés, dont le champ d'application s'étend au secteur de l'assurance de personnes. Ce champ couvre un chiffre d'affaires total de 579 milliards de francs en 1997, à comparer avec un chiffre d'affaires global de la profession de 810,5 milliards de francs (soit 71,5 %). L'organisation et le fonctionnement interne sont étroitement inspirés de ceux du fonds de garantie des dépôts. Cependant, à la différence de ce dernier, le fonds de garantie des assurés ne peut intervenir à titre préventif. Par ailleurs, son intervention en cas de défaillance est étroitement liée aux procédures dont dispose la Commission de contrôle des assurances et entraîne automatiquement la liquidation de l'entreprise d'assurance concernée. Le projet de loi n'épuise pas, à l'évidence, le problème de la protection indispensable des assurés. En effet, il ne couvre que les entreprises d'assurance soumises au code des assurances, qu'elles aient la forme de société anonyme ou celle de société mutuelle d'assurance. En sont donc explicitement exclues les mutuelles régies par le code de la mutualité et les institutions de prévoyance. Cette exclusion n'est que temporaire puisque l'intention du Gouvernement est clairement de mettre en place un mécanisme analogue pour chacune de ces catégories d'institutions. Celles-ci n'y sont d'ailleurs pas hostiles. Au-delà de l'argument technique selon lequel ces entités relèvent de deux codes distincts de celui des assurances, leur situation présente des particularités qui justifient un traitement différencié. S'agissant des institutions de prévoyance, ces spécificités sont essentiellement au nombre de deux : d'une part, elles fonctionnent sur la base d'une gestion paritaire - employeurs, salariés -, d'autre part, les contrats qu'elles gèrent sont principalement collectifs. En ce qui concerne les mutuelles régies par le code de la mutualité, il est clair que la mise en place d'un tel mécanisme de garantie ne peut être dissociée du dossier plus général de la transposition des troisièmes directives européennes sur l'assurance-vie, transposition qui fait l'objet d'une mission de réflexion confiée à M. Michel Rocard. De plus, la Fédération nationale de la mutualité française a mis en place, en 1976, un système de garantie fondé sur la solidarité financière des mutuelles adhérentes. Celles-ci sont ainsi tenues, d'une part, de constituer, au sein de leurs capitaux propres, une réserve de sécurité, dont le montant est plafonné à 6 % des prestations statutaires et d'autre part, d'abonder, au moyen de dépôts constitués auprès de la Fédération, un fonds d'intervention, dont le montant est de 10 % de la réserve de sécurité. Le fonds d'intervention s'élève actuellement à environ 250 millions de francs ; la Fédération peut donc mobiliser près de 2,5 milliards de francs. Enfin, il est probable que l'extension du mécanisme de garantie à tout ou partie de l'assurance de biens et de responsabilité devra faire l'objet d'une réflexion complémentaire. Son actualité est cependant moins pressante, non plus que son étendue : en raison du caractère annuel (ou à tout le moins limité dans le temps) de la couverture que confère la prime, le risque de l'assuré (en cas de défaillance de l'entreprise d'assurance) n'a, d'évidence, pas la même ampleur que pour des engagements contractuels pluriannuels comme le sont ceux de l'assurance-vie. C.- LA GARANTIE DES INVESTISSEURS : UNE CRÉATION PROGRAMMÉE Enfin, troisième volet du dispositif de renforcement des garanties, le projet de loi crée un mécanisme de garantie des titres. Une telle création était déjà annoncée par l'article 62 de la loi du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières. En effet, celui-ci imposait à tous les prestataires de services d'investissement agréés en France d'adhérer, au plus tard le 1er janvier 1998, à un régime d'indemnisation, ou à un système de protection équivalente, destiné à indemniser les investisseurs en cas d'indisponibilité de leurs instruments financiers. En effet, il n'existe en ce domaine que le fonds de garantie prévu par la loi du 22 janvier 1988, modifiée par la loi du 2 août 1989. Celui-ci, qui a le statut d'association, est aujourd'hui régi par le règlement du Conseil des bourses de valeur homologué par l'arrêté du 9 janvier 1990. Le mécanisme de garantie bénéficie aux titulaires d'un compte ouvert auprès d'une société de bourse et porte sur la restitution des titres, valeurs, parts et espèces déposés auprès des sociétés de bourse. Le plafond d'indemnisation est fixé à 2,5 millions de francs pour les titres et 500.000 francs pour les dépôts constitués en vue d'effectuer des opérations boursières. Le total des interventions du fonds ne peut dépasser 200 millions de francs par défaillance de société de bourse. Si les disponibilités du fonds se révèlent insuffisantes, la Société des bourses françaises peut être mise à contribution pour un montant ne pouvant excéder 100 millions de francs. Le montant de la cotisation au fonds de chacune des sociétés de bourses est déterminé en application d'une décision du Conseil des bourses de valeur. Alors que la création de ce fonds avait été motivée par les difficultés rencontrées à la fin des années 1980 par certaines sociétés de bourse, notamment la société Tuffier, ce fonds de garantie n'a pas eu à intervenir depuis sa création. La situation en matière de garantie des titres se devait d'évoluer puisqu'une directive européenne du 3 mars 1997 enjoint à chaque État membre de veiller à « l'instauration et à la reconnaissance officielle, sur son territoire, d'un ou plusieurs systèmes d'indemnisation des investisseurs », au plus tard avant le 26 septembre 1998. En application de la loi du 2 juillet 1996, le Conseil des marchés financiers avait élaboré un projet de règlement, qu'il avait transmis au ministre chargé de l'Économie pour homologation en décembre 1997. Le projet n'a pas été homologué car le Conseil avait admis l'existence de plusieurs fonds, s'estimant dans l'incapacité d'imposer la constitution d'un fonds unique. Or, ce choix ne correspondait pas à l'objectif du présent projet, qui était alors en cours d'élaboration. En effet, le projet de loi a fait le choix d'un mécanisme unique auquel doivent adhérer les établissements de crédit, les entreprises d'investissement, les intermédiaires habilités au titre de la conservation et de l'administration des instruments financiers et les adhérents des chambres de compensation. Afin de limiter le nombre des autorités de place et parce que les acteurs concernés présentent une grande similitude, ce mécanisme n'est pas érigé en personne morale autonome mais sera géré par le fonds de garantie des dépôts. L'organisation et les modalités de fonctionnement et d'intervention de ce dernier seront applicables, pour l'essentiel, au nouveau mécanisme de garantie des titres. Le tableau ci-après récapitule les principales caractéristiques des mécanismes de garantie constitués par le présent projet de loi.
III.- LE RENFORCEMENT DU RÔLE DES AUTORITÉS DE CONTRÔLE DANS LES PROCÉDURES COLLECTIVES Le titre III est relatif aux sanctions des différentes infractions à la loi du 24 janvier 1984 précitée et au code des assurances. Il modifie par ailleurs les procédures de redressement et de liquidation judiciaires applicables aux établissements de crédit, aux entreprises d'investissement et aux entreprises d'assurance. Le dispositif vise principalement à accroître le rôle des autorités administratives de contrôle. En premier lieu le dispositif vise à éviter que des dirigeants de droit ou de fait puissent faire obstacle à des procédures de redressement judiciaire, en instaurant une procédure de cession d'autorité des actions détenues par lesdits dirigeants. Cette procédure s'apparente à une expropriation. Aussi s'accompagne-t-elle d'une évaluation du montant de la cession. On relèvera que la Commission bancaire en a l'initiative, même si la décision sera prise par le tribunal de grande instance, qui est traditionnellement le juge compétent en matière de droit de la propriété. De même, le tribunal de grande instance pourra, sur saisine de la Commission bancaire, ordonner la cession du reste des actions afin de ne pas ralentir la mise en _uvre des procédures collectives. Le projet de loi prévoit en outre une définition de la cessation de paiement propre aux établissements de crédit, par dérogation aux dispositions de la loi du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises. En effet, les établissements de crédit reçoivent des fonds à vue des déposants pour les transformer en financement pour une durée plus longue. En conséquence, l'article 56 du projet de loi prévoit que la cessation des paiements s'analysera pour les établissements de crédit comme l'incapacité d'assurer leurs paiements à vue ou à terme rapproché. Au cas néanmoins où une procédure de redressement ou de liquidation se révélerait nécessaire, l'ouverture de cette procédure ne pourrait être effectuée qu'après avis de la Commission bancaire. Ce dispositif marque ainsi l'emprise de la Commission bancaire sur les procédures collectives applicables aux établissements de crédit. Diverses dispositions visent, dans un souci préventif, à garantir la solvabilité et la liquidité des établissements de crédit. L'obligation pour les actionnaires d'apporter leur soutien à un établissement de crédit en difficulté est maintenue, mais la procédure est, là encore, soumise à l'avis de la Commission bancaire. La Commission de contrôle des assurances voit son rôle renforcé de manière analogue, en intervenant notamment sur la dévolution et le régime d'exécution des contrats en cas de transfert de portefeuille. Le dispositif est de même nature que pour la Commission bancaire afin que la Commission de contrôle des assurances ait la maîtrise des procédures collectives applicables aux entreprises de ce secteur. IV.- LA RÉFORME DU STATUT DES SOCIÉTÉS Enfin, le projet de loi propose une profonde réforme des sociétés de crédit foncier. Celle-ci ne s'explique pas par la crise que traverse actuellement le Crédit foncier de France, mais est le résultat d'une réflexion engagée depuis de nombreuses années, par un certain nombre d'opérateurs de la place, sur la nécessité de dynamiser et de développer les mécanismes de refinancement des prêts à l'immobilier. Les établissements de crédit présents sur ce marché n'ont à leur disposition que trois mécanismes : le recours au marché hypothécaire, la titrisation et le régime des obligations foncières. Or, ces trois mécanismes apparaissent particulièrement limités en France. C'est d'abord le cas du marché hypothécaire qui n'a pas connu le développement qu'en attendaient ses promoteurs et qui est, aujourd'hui, pratiquement absorbé par la Caisse de refinancement hypothécaire. De même, le marché de la titrisation rencontre des difficultés à s'acclimater en France alors qu'il joue dans certains pays, les États-Unis avec les « mortgage back securities » notamment, un rôle essentiel de refinancement. Enfin, le régime des obligations foncières se trouve limité de droit puisque seuls deux établissements, le Crédit foncier de France et le Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine ont le droit d'émettre ce type d'obligations. En réformant le statut des sociétés de crédit foncier, le projet de loi entend s'inspirer du régime allemand des Pfandbriefe qui connaît un développement considérable. Ce développement est tel que, à l'heure de la mise en place de l'Union économique et monétaire, les banques hypothécaires allemandes bénéficieraient d'un atout précieux dans la concurrence entre établissements de crédit.
Si le projet de loi adapte le fonctionnement du marché hypothécaire et de la Caisse de refinancement hypothécaire à la réforme des sociétés de crédit foncier, il reste muet sur la titrisation elle-même. Tel n'est pas en effet son objet. Le choix fait est celui d'un refinancement « à l'allemande » ; le volet de la titrisation, plutôt de tradition anglo-saxonne, n'est pas à ce jour traité. Nul doute pourtant qu'au cours des prochaines années une réflexion devra être menée au sein de la place financière sur les raisons du faible développement de la titrisation et sur les moyens d'y remédier. Ce devra être, très vraisemblablement, une prochaine étape dans la modernisation de ce marché financier spécifique. La réforme des sociétés de crédit foncier, et à travers elles, des obligations foncières représente un autre enjeu majeur. La création d'un gisement supplémentaire de garanties mobilisables auprès de la Banque centrale européenne présenterait pour le secteur bancaire français un intérêt considérable. Depuis la mise en place de l'euro, le volume des paiements traités par les banques françaises a crû de façon très sensible, s'agissant en particulier de transactions transfrontières de gros montant, représentatives d'opérations de marché conclues entre les banques commerciales sur les différentes places financières de la zone. Le développement de ces échanges a, en conséquence, entraîné un accroissement du besoin de garanties mobilisées par les banques françaises auprès de la Banque de France pour assurer la sécurisation des paiements, qui vient s'ajouter aux garanties mobilisées au titre des opérations de politique monétaire. Compte tenu de la poursuite prévisible de cette tendance, le système bancaire français va devoir mobiliser une masse de garanties accrue. Même s'il n'en est pas démuni aujourd'hui, il se trouve de ce point de vue dans une situation moins confortable que le système bancaire allemand qui dispose, avec le marché des Pfandbriefe, d'un gisement de garanties très important, aisément mobilisable auprès de la Banque centrale. A titre d'information, le total des titres éligibles recensé par la Banque centrale européenne, sans prise en compte de leurs détenteurs, représente plus de 5.000 milliards d'euros pour les onze pays de la zone. Les titres allemands en représentent plus de 40 % et les titres français 15 %. La création des obligations foncières contribuerait donc à rééquilibrer la répartition des garanties entre les systèmes bancaires des deux pays. Pour assurer le développement des obligations foncières, le projet de loi prévoit que celles-ci ne pourront être émises que par des établissements de crédit spécialisés, les sociétés de crédit foncier. Un tel choix obligera les établissements ayant une activité dans le domaine des prêts immobiliers à créer une filiale spécialisée dont l'objet est limitativement défini par la loi. Les obligations foncières seront assorties de garanties juridiques dérogatoires à la législation sur les procédures collectives, conférant à leurs porteurs un privilège de premier rang sur l'ensemble des actifs de la société de crédit foncier. Soumises à des normes de gestion spécifiques, notamment sur le « surdimensionnement » de l'actif par rapport au montant des obligations foncières émises, les sociétés de crédit foncier seront soumises au contrôle de la Commission bancaire et feront l'objet d'un dispositif de contrôle particulier, dévolu à un contrôleur spécifique dont le rôle sera distinct de celui des commissaires aux comptes. Cette réforme générale des sociétés de crédit foncier, qui pourront désormais être créées dans les conditions de droit commun, constitue en outre un contexte favorable à la résolution de la crise traversée par le Crédit foncier de France depuis 1995. En filialisant l'activité foncière au sens strict du Crédit foncier de France, le projet de loi rend possible la création d'une entité financière parfaitement sécurisée dont la notation, qui devrait retrouver à brève échéance ses meilleurs niveaux, permettra ainsi un refinancement de l'établissement à des taux compétitifs. Ces meilleures conditions de ressources se traduiront immédiatement par des meilleures conditions de prêts pour les clients et donc par une meilleure compétitivité de la société-mère. Le projet de loi ouvre également la possibilité de développer la gestion pour compte de tiers, pour laquelle les équipes du Crédit foncier de France disposent d'un savoir-faire reconnu. De plus, l'existence préalable d'un stock important de créances donnera d'emblée à sa filiale société de crédit foncier la taille critique nécessaire à l'obtention des conditions optimales pour la clientèle. Ces éléments donnent au Crédit foncier de France tous les atouts pour réussir la procédure actuelle d'adossement, permettant de préserver sa cohérence, son intégrité et les synergies de ses métiers. La concomitance de la réforme des sociétés de crédit foncier et de la procédure d'adossement a suscité des inquiétudes compréhensibles au sein du personnel du Crédit foncier de France. Celles-ci portent plus particulièrement sur la pérennité des liens entre le Crédit foncier de France, qui conservera l'ensemble du personnel, et sa filiale au statut de société de crédit foncier, qui recevra les meilleurs actifs. Votre Rapporteur s'affirme attaché à la pérennité de ce lien. D'après les informations en sa possession, tel est bien le souhait du Gouvernement : le cahier des charges à venir de cette procédure devrait, en effet, s'inscrire dans cette perspective.
Au cours de ses réunions du 3 mars 1999, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a procédé à l'examen, sur les rapports de MM. Raymond Douyère (première partie : de la réforme des caisses d'épargne) et Dominique Baert (seconde partie : du renforcement de la sécurité financière), du projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière (n° 1244). M. Raymond Douyère, rapporteur pour la première partie du projet de loi, a tout d'abord rappelé que le présent projet de loi, qui faisait suite aux deux importantes réformes de 1983 et de 1991, avait pour principal objet de transformer les caisses d'épargne en sociétés coopératives, tout en réaffirmant leurs missions d'intérêt général, conformément à leur culture, fondée sur l'éducation de la population à l'épargne et le but non lucratif de leurs activités. Il a ajouté que la clarification des missions et du statut des caisses d'épargne opérée par le projet de loi permettrait de renforcer leur insertion dans l'économie sociale, notamment par le bais de l'affectation d'une partie de leurs résultats à des projets d'économie locale et sociale. Puis il a indiqué que le futur réseau serait constitué, à la base, de groupements locaux d'épargne (GLE), destinés à porter les parts sociales des caisses régionales et à assurer l'animation démocratique du sociétariat, la cohérence et l'homogénéité de l'ensemble étant assurées par une Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance, qui jouera le rôle d'organe central, et une Fédération nationale des caisses d'épargne et de prévoyance, garante de la diversité et de la richesse des caisses régionales. Il a rappelé que, pour la négociaiton des accords collectifs nationaux, les nouvelles règles de vote au sein de la Commission paritaire nationale, en se rapprochant du droit commun, sans toutefois s'y confondre, constituaient l'aboutissement d'un processus, initié en 1991, avec le passage d'une règle de l'unanimité à la règle de la majorité des trois quarts, et permettraient de débloquer le dialogue social au sein du réseau des caisses d'épargne. Par ailleurs, il a souligné que les bouleversements apportés par le projet de loi favoriseraient le développement européen et financier des caisses d'épargne et garantiraient, ainsi, la pérennité de ces organismes en améliorant leur rentabilité et en leur accordant un statut juridique bien identifié. Il a observé que la privatisation aurait été une solution qui aurait trahi l'histoire et la culture des caisses d'épargne en allant, au surplus, à l'encontre de la volonté gouvernementale, alors que le statut coopératif offrait, en revanche, un cadre particulièrement bien adapté à des organismes bancaires soucieux de se développer de manière équilibrée, respectueux de leur environnement local et social, contribuant par l'intermédiaire des fonds du livret A à l'action en faveur du logement social, et attachés à la lutte contre les exclusions. Présentant la seconde partie du projet de loi, M. Dominique Baert, rapporteur, a tout d'abord indiqué que les dispositions du projet de loi relatives au renforcement de la sécurité financière trouvaient leur fondement dans les difficultés que les systèmes bancaires de certains pays développés avaient pu connaître depuis la fin des années 80. Il a rappelé que celles-ci étaient dans une large mesure nées de la déréglementation des activités financières, qui avaient conduit les banques, devant l'intensification de la concurrence, à vendre leurs produits au coût marginal ou à perte, diminuant ainsi leur rentabilité. Il a mis l'accent sur la nécessité qui fut celle de la puissance publique d'intervenir dans le traitement de sinistres bancaires face à l'incapacité des actionnaires à remplir leurs obligations. Le Rapporteur a noté également que le projet de loi renforçait un dispositif législatif et réglementaire mis en place depuis une dizaine d'années par notre pays et la Communauté européenne. Il a indiqué que le projet répondait à deux préoccupations : protéger les consommateurs et assurer une sécurité financière maximale pour les opérateurs sur le territoire français. S'agissant du premier objectif, il a estimé que la plupart des défaillances avait pour origine des cas de malversation, mais qu'il convenait cependant de définir les règles générales d'une meilleure protection des déposants et des assurés. Quant à la sécurité financière, il a considéré qu'elle constituait un argument de compétitivité dans la concurrence que se livrent les grandes places financières européennes. M. Dominique Baert a ensuite présenté les grandes lignes du projet de loi. Il a indiqué que le titre premier du projet renforçait la surveillance des établissements de crédit, des entreprises d'investissement et des entreprises d'assurance, dans un souci préventif, afin de détecter en amont les dérives comptables ou les gestions hasardeuses. Il a, à cet égard, décrit les dispositions réformant la délivrance des agréments, l'institution d'un collège des autorités de contrôle et le renforcement de la connaissance de la situation financière des entreprises et des conglomérats financiers. Il a également relevé les modifications aux règles de présentation des contrats et les contrôles plus stricts sur les activités des courtiers et des associations souscriptrices d'assurance. En revanche, il a estimé que la réforme du mode de rémunération des sociétaires des banques coopératives n'avait pas de fondement et a indiqué qu'il en proposerait la suppression. Abordant le titre II du projet, relatif aux mécanismes de garantie, le Rapporteur a indiqué que le dispositif parachevait un processus initié il y a plusieurs années. Il a rappelé les différentes étapes conduisant à l'établissement d'un système de garantie des déposants avant d'indiquer que le projet de loi instituait une sorte de « maison commune », à laquelle devaient adhérer tous les établissements de crédit quel que soit leur statut ou leur forme juridique. Il a relevé que ce choix fondamental n'était pas accepté spontanément par les réseaux mutualistes et coopératifs, mais qu'il présentait l'avantage de la simplicité et de l'efficacité. Il a estimé que la Commission bancaire disposerait de davantage de pouvoirs pour garantir la solidarité de place. Après avoir décrit le fonctionnement du fonds de garantie, M. Dominique Baert a mis l'accent sur la possibilité pour ce fonds d'intervenir à titre préventif, mais a annoncé qu'il proposerait un aménagement du dispositif afin de permettre au président du directoire de ce fonds d'être entendu par la Commission bancaire. Il a ensuite analysé le système de garantie des assurés, en soulignant que son organisation et son fonctionnement étaient étroitement inspirés par le fonds de garantie des dépôts, son intervention étant liée aux prérogatives de la Commission de contrôle des assurances, et entraînant automatiquement la liquidation de l'entreprise d'assurance concernée. Il a enfin annoncé que le projet de loi instaurait un mécanisme de garantie des titres, ce qui permettait à la France de mettre en oeuvre une directive européenne du 3 mars 1997. Le Rapporteur a indiqué que le titre III du projet de loi modifiait les procédures de règlement judiciaire et de liquidation applicables aux établissements de crédit, aux entreprises d'investissement et aux entreprises d'assurance, en accroissant le rôle des autorités administratives de contrôle. Abordant le titre IV du projet, il a ensuite présenté la réforme des sociétés de crédit foncier, considérant qu'il convenait de dynamiser et de développer les mécanismes de refinancement des prêts à l'immobilier. Il a relevé que le projet s'inspirait du régime allemand des « Pfandbriefe », qui connaissait un développement important. Il a indiqué que les obligations foncières ne pourraient être émises que par des établissements de crédit spécialisés, à savoir les sociétés de crédit foncier, ce qui obligerait les établissements financiers à créer une filiale spécialisée. Il a souligné que les obligations foncières seraient soumises à des normes de gestion spécifiques, notamment sur le ratio de l'actif par rapport aux obligations foncières émises. Il a, enfin, présenté la réforme du Crédit foncier de France (CFF), qui conduira à la création d'une entité financière dont la notation serait vraisemblablement élevée. Il a estimé que la filialisation de l'activité foncière du CFF lui permettrait de trouver de meilleures conditions de ressources, et lui donnerait tous les atouts pour réussir la procédure d'adossement. Un débat a suivi l'exposé des Rapporteurs. M. Christian Cabal a regretté que le Gouvernement ait décidé de regrouper des dispositions de nature très différente dans un projet « fourre-tout », alors qu'une séparation entre plusieurs textes aurait permis une discussion plus sérieuse. Il a estimé que la Commission des finances n'avait pas rempli son rôle pour l'examen de ce projet, le débat ayant été esquivé et réduit aux auditions que le Rapporteur a pu organiser à titre individuel. Sur le fond, il a exprimé un sentiment d'insatisfaction, tenant au fait que la réforme se limitait aux aspects formels du statut et à la clarification de l'appartenance des fonds propres. Il a notamment estimé que les groupements locaux d'épargne étaient des structures trop complexes, véritables usines à gaz, dont le fonctionnement risquait d'être très peu lisible pour les sociétaires. Il a considéré que les dispositions juridiques contraignantes prévues pour la structure spécifique d'intérêt général, où l'on retrouverait nombre des actions antérieurement menées par les caisses, ne permettraient pas d'appréhender clairement le degré d'autonomie et les limites de compétence de cet organisme. Il a particulièrement dit craindre que la règle comptable applicable aux résultats ne rende illusoire la mise en _uvre d'un dispositif qui, par conséquent, risquait de rester lettre morte. Il s'est, d'autre part, demandé s'il était légitime de laisser les seules caisses d'épargne abonder le Fonds de réserve des retraites alors que la dernière loi de finances a déjà effectué à son profit un prélèvement important sur leurs ressources ; il a déploré que l'on n'ait pas commencé par régler les problèmes graves posés par le financement de leur propre régime de retraite. Il a enfin regretté que le projet de loi ne contienne aucune disposition sur les relations entre le réseau des caisses d'épargne et la Caisse des dépôts et consignations, dont on sait pourtant qu'elles font actuellement l'objet, en privé, d'actives discussions. Le Président Augustin Bonrepaux a rappelé que le récent examen du projet de loi prévoyant la prolongation du mandat des dirigeants des caisses d'épargne, puis le débat, il y a quelques jours à l'Assemblée nationale, sur l'avenir du secteur bancaire avaient donné l'occasion aux parlementaires et aux groupes politiques qui le souhaitaient d'organiser, dans le cadre de la préparation de leurs interventions, des auditions des syndicats. Il a relevé que le Rapporteur avait lui-même pris l'initiative de telles auditions auxquelles il n'est pas d'usage que la Commission serve de cadre. M. Alain Rodet a rappelé que le projet de loi touchait un sujet sensible qui concernait 30 millions de livrets et 15 millions de clients. Il a considéré qu'il se situait dans la continuité des textes adoptés en 1983 et en 1991 dont il a souligné l'importance, la loi de 1983 ayant notamment permis d'enrayer la déliquescence des caisses d'épargne. Il a rappelé que les problèmes posés par le régime de retraite des caisses d'épargne étaient connus depuis longtemps. Il a estimé que la configuration actuelle du réseau des caisses d'épargne était très différente de celle à laquelle le législateur était confronté en 1986, lors de la privatisation de la Caisse nationale de crédit agricole. Il s'est félicité de voir, à l'occasion de l'examen du projet de loi, établir les bases d'un partenariat avec la Caisse des dépôts et consignations, et réaffirmer l'attachement au livret A. Il a approuvé la réforme de la structure dirigeante du réseau des caisses d'épargne, constatant que la dualité actuelle de ses organes centraux était à l'origine de sa faible présence sur le marché des crédits à la clientèle. Il s'est enfin prononcé pour la constitution d'un puissant groupe coopératif, adossé à la Caisse des dépôts et consignations et dans lequel le Crédit foncier de France pourrait être appelé à s'intégrer. Il a considéré que l'existence de ce groupe, qui jouerait un rôle très important dans l'économie nationale, correspondrait à la fois aux attentes du monde coopératif et aux idéaux défendus par le mouvement des caisses d'épargne depuis le député libéral Benjamin Delessert. M. Jean-Jacques Jegou a estimé que le projet de loi regroupait trois textes d'importance inégale. Il a en effet considéré que, si les dispositions relatives au renforcement de la sécurité financière constituaient un enjeu capital pour l'avenir de la place de Paris, la réforme des caisses d'épargne correspondait à un projet ancien et répondait à un engagement pris à la fois par le précédent et l'actuel Gouvernements. Evoquant les points de consensus tels que le statut coopératif du réseau des caisses d'épargne, il a émis l'espoir que l'examen du projet permette de parvenir à une simplification bienvenue du dispositif, que les amendements présentés par le groupe UDF-Alliance recherchaient pour leur part, en remplaçant notamment les groupements locaux d'épargne par des groupements régionaux d'épargne et de prévoyance. Il a relevé dans les propos tenus par M. Raymond Douyère une contradiction entre l'affirmation du but non lucratif des caisses d'épargne et la mission qui leur était donnée, conformément d'ailleurs aux principes de la coopération, de rechercher des bénéfices afin d'assurer leur mission d'intérêt général. M. Philippe Auberger s'est étonné qu'un projet de loi préparé de longue date et dont il existait douze versions successives, ait été déclaré d'urgence, et a jugé que le Gouvernement abusait ainsi des facilités constitutionnelles de procédure mises à sa disposition. Estimant que, sur le fond, le projet de loi laissait un goût d'inachevé, il a déploré, en premier lieu, que la réforme des caisses d'épargne ne donne pas aux caisses les moyens de s'ouvrir sur l'extérieur par la signature d'accords avec des organismes étrangers similaires, et que, d'autre part, aucune disposition ne se rapporte à la réforme de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) qui fait pourtant l'objet, de notoriété publique, d'un projet de réforme préparé par le Directeur général de la Caisse. Il a estimé que le ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie ne pouvait prétendre sérieusement ne pas être au courant, compte tenu de son ampleur, d'un tel projet, qui prévoit de filialiser certaines activités de la CDC, comme la gestion des SICAV et des fonds communs de placement. Il a ajouté qu'en l'état nul ne pouvait dire si les caisses d'épargne devraient confier la gestion de leurs fonds à ces filiales ou conserver des liens financiers directs avec la Caisse des dépôts et consignations. Abordant en second lieu la partie du projet relative à la sécurité financière, il a salué l'avancée incontestable qu'elle réalisait et a rappelé que la précédente réforme de même nature avait été obtenue, en 1996, contre l'avis du ministère de l'Économie et des Finances. Il a évoqué ses propres suggestions traduites par son rapport d'information de 1996 et sa proposition de loi de 1997, en vue d'une évolution du statut de la Commission bancaire. Il a estimé que l'absence de toute disposition relative à cette commission dans le projet de loi apparaissait particulièrement surprenante à la lumière des évolutions observées à l'étranger, que ce soit la récente décision du gouvernement britannique de créer un organisme indépendant chargé de contrôler l'ensemble de la place financière de Londres, ou, à l'opposé, les dérives constatées au sein du système financier japonais dont le contrôle est toujours confié au ministre des Finances. Il a considéré qu'il s'agissait là d'une occasion manquée. Se félicitant que la réforme des caisses d'épargne se fonde sur le caractère à la fois moderne et démocratique du statut des coopératives alors même que l'économie sociale est actuellement confrontée au mauvais vent des attaques dans un contexte de libéralisation, M. Jean-Louis Dumont a demandé que l'on veille à la pleine compatibilité du texte avec la loi de 1947 telle que révisée par la loi de 1992. Il a observé que les banques mutualistes et coopératives n'avaient pas attendu le présent projet de loi pour mettre en place une garantie primaire des dépôts et souhaité que cette architecture satisfaisante ne soit pas remise en cause par le système de fonds unique prévu par le projet de loi. Rappelant que ce texte faisait suite à l'excellent travail préparatoire accompli par M. Raymond Douyère à la demande du Gouvernement, M. Jean-Pierre Balligand a considéré que le projet de loi constituait une vraie avancée, permettant à la fois de revigorer le réseau des caisses d'épargne par l'adoption du statut coopératif et de donner un véritable exécutif à la caisse centrale dont l'hétérogénéité des résultats des caisses régionales révèle le caractère indispensable. Abordant la sécurité financière, il a souligné que la solidarité de place ne pouvait être assurée par les seuls établissements privés, mais incombait à l'ensemble de la profession, en tenant compte des efforts déjà accomplis par les banques mutualistes et coopératives. Convenant que le texte ne modifiait ni l'organisation ni les compétences de la Commission bancaire, il a toutefois estimé que la création d'un fonds de garantie unique était fondamentale. Évoquant le rôle de la Caisse des dépôts et consignations, il a indiqué que le projet de loi se bornait à réduire les positions qu'elle détient aujourd'hui tant au niveau du CENCEP qu'au niveau de la caisse centrale. Reconnaissant que les débats en cours à la Caisse des dépôts avaient donné lieu à la rédaction d'un certain nombre d'avant-projets de réforme, il a cependant relativisé leur portée en indiquant qu'ils n'avaient pas été soumis à la commission de surveillance. Soulignant que, dans le contexte concurrentiel actuel, la conduite d'activités telles que la conservation de titres et la gestion de dépôts supposait pour les établissements intéressés une certaine taille financière, il a estimé, à titre personnel, que ce constat encourageait à essayer de monter, pour ces activités, des structures communes. Relevant que le Gouvernement, en donnant son agrément au président du directoire de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance, et en maintenant le taux de rémunération du livret A, continuerait à jouer un rôle déterminant dans l'avenir des caisses d'épargne, M. Jean-Pierre Delalande a estimé que le projet de loi traduisait une volonté d'évolution à pas comptés. Il a cependant admis que le texte avait pour traits positifs d'écarter le risque d'une OPA grâce au statut mutualiste et de commencer à identifier les fonds propres des caisses. Il a ajouté que demeurait posé le problème du niveau de ces fonds. Constatant que les seuls fonds propres clairement identifiables consistaient dans les dotations statutaires des caisses d'épargne, globalement évaluées à 18,8 milliards de francs, il s'est inquiété de leurs conditions de rentabilité, compte tenu du fait qu'il paraît impossible de diminuer le taux de commissionnement et qu'il faudra à la fois distribuer un dividende et identifier un dividende social, tout en s'efforçant de constituer les réserves nécessaires au développement de l'activité des caisses. Il s'est donc déclaré très prudent quant à l'avenir des caisses d'épargne, d'autant que le projet de loi n'aborde pas la question du statut du personnel, que la mise en concurrence ne manquera pas de mettre en lumière. Observant que les caisses d'épargne ne pourraient effectuer les opérations de marché autorisées aux banques, il a rappelé que, placé dans une situation analogue, le Crédit agricole avait été amené à créer une filiale et il s'est demandé si les caisses d'épargne ne se verraient pas obligées de recourir aux filiales spécialisées de la Caisse des dépôts. Abordant le volet « sécurité financière » du projet de loi, il a évoqué les difficultés récemment apparues dans l'application de la loi du 19 décembre 1990 qui fait obligation aux particuliers et aux constructeurs de souscrire une garantie pour la conduite à bonne fin des contrats de construction de maison individuelle, en indiquant que la faillite de l'un des organismes chargés de gérer cette garantie mettait actuellement 1.200 familles dans une situation particulièrement difficile. Il a donc suggéré que soit créé un fonds de garantie des maîtres d'ouvrage non seulement pour l'avenir mais aussi pour dédommager les victimes des insuffisances de la loi de 1990. M. Jean-Pierre Brard a salué l'apparition, à la faveur de la discussion en cours, d'un axe Philippe Auberger - Tony Blair, qui est un hommage involontaire à la majorité de gauche actuelle. Rappelant que l'objet du projet de loi n'est pas de réformer la Caisse des dépôts et consignations, il a regretté que la discussion soit jusqu'alors restée floue sur la détermination exacte de la frontière entre secteur concurrentiel et intérêt général, alors même qu'un tel flou, comme le montre l'attitude du président de la SCIC, est de nature à favoriser la disparition du logement social. Il s'est félicité que le projet de loi soit le résultat d'une élaboration collective ayant étroitement associé le Parlement depuis le rapport de M. Raymond Douyère. Enfin, voyant dans les propos tenus par M. Jean-Jacques Jegou la volonté d'avancer à pas menus vers la privatisation, il a constaté que le projet de loi précisait de façon opportune les finalités des caisses d'épargne et les rendait inaliénables, les protégeant ainsi contre tout risque de privatisation. Faisant observer qu'en matière de garantie des dépôts le projet de loi arrivait à la dernière heure, compte tenu du fait que dès le 1er janvier prochain, les succursales des banques étrangères pourront offrir des garanties très supérieures au système français en vigueur, M. Michel Inchauspé a salué un texte qui met fin à une spécificité française, notre pays étant le seul à ne pas disposer d'un fonds de garantie. Il a toutefois appelé l'attention sur les charges pesant sur les établissements financiers, résultant à la fois de la contribution sur les institutions financières, que celles-ci ont aujourd'hui plus de mal à acquitter que lors de son instauration, en 1979, et de la taxe sur les salaires. M. Francis Delattre a indiqué que le groupe Démocratie libérale ne votera pas un texte qui constitue un nouvel hymne à l'économie administrée. Il a regretté que la réforme des caisses d'épargne prévoie même de revenir sur certains des atouts dont elles bénéficiaient, notamment leur caractère décentralisé, et de renforcer la tutelle du ministère de l'Économie et des Finances sur leur réseau. Même s'il peut comprendre la concupiscence que suscite l'importance de leurs fonds de réserves, il s'est déclaré peu convaincu de la nécessité de discuter le projet de loi selon la procédure d'urgence. Estimant que les caisses d'épargne avaient bénéficié, pendant de longues années, de la spoliation des petits épargnants, il a jugé que cette période était achevée puisque les épargnants se voient offrir, aujourd'hui, de nombreux autres produits d'épargne. Évoquant le poids des charges pesant sur les caisses d'épargne, notamment en matière de personnel, il a considéré que leur avenir était donc loin d'être assuré. A propos de la sécurité de place, il a indiqué que le collège des autorités de contrôle institué par le projet de loi, ne correspondait pas à son attente. Il a regretté qu'il s'agisse davantage d'une amicale d'anciens fonctionnaires du Trésor que d'une véritable autorité indépendante. Enfin, se fondant sur les réticences passées de grands établissements bancaires à remplir leur devoir d'actionnaire, il a douté que le nouveau fonds de garantie suffise à assurer une véritable solidarité de place. En réponse aux différents intervenants, M. Raymond Douyère, rapporteur pour la première partie du projet de loi, a notamment indiqué : - s'agissant de l'organisation des travaux de la Commission, il a rappelé qu'il n'était pas dans les usages de celle-ci d'entendre les représentants des organisations syndicales à l'occasion de la discussion d'un projet de loi ; - le nouveau statut donné aux caisses d'épargne respecte totalement les principes de la coopération ; considérer qu'il ne s'agit que d'une étape revient à se déclarer favorable à une démutualisation, voire à une privatisation, à laquelle le Gouvernement est légitimement hostile ; - l'exigence de rentabilité est nécessaire pour renforcer l'efficacité des caisses d'épargne, renforcement qui profitera, bien évidemment, à leurs sociétaires ou à leurs clients ; elle n'est absolument pas contradictoire avec le caractère non lucratif de leurs missions, celui-ci signifiant que les sociétaires ne sont pas mus par le seul souci d'une meilleure rémunération de leur apport ; en ce qui concerne la distribution d'un « dividende social » prévue pour les caisses d'épargne, cette possibilité existe déjà pour les réseaux mutualistes, en vertu de l'article 16 de la loi de 1947, dont on peut regretter qu'il ne soit appliqué que par le Crédit mutuel ; - le statut du personnel ne peut évidemment être traité dans un projet de loi ; cependant, en modifiant la composition de la Commission paritaire nationale, le projet est de nature à lever une partie des difficultés qui avaient entravé son fonctionnement et devrait donc permettre de faciliter la recherche d'une solution au problème de la caisse générale des retraites du personnel des caisses d'épargne ; - aujourd'hui, la Caisse des dépôts et consignations dispose d'une minorité de blocage, à la fois au sein de la Caisse nationale et du CENCEP ; le projet de loi procède, comme le Rapporteur le suggérait depuis longtemps, à la fusion de ces deux organes, les caisses régionales devant détenir au moins 60 % du capital de la nouvelle structure ; pour le solde, il leur sera possible de choisir librement leurs autres partenaires ; - le projet de loi ne bride pas l'ouverture internationale des caisses d'épargne qui pourront, par ailleurs, parfaitement effectuer toutes les opérations de marché ; sans doute, le feront-elles au début en association avec la Caisse des dépôts et consignations mais elles gardent toute liberté pour choisir leurs partenaires en ce domaine. Répondant à son tour, M. Dominique Baert, rapporteur pour la seconde partie du projet de loi, a également apporté les précisions suivantes : - si le projet de loi ne modifie pas le statut de la Commission bancaire, il ne convient pas de minimiser l'importance du collège des autorités de contrôle qui facilitera l'échange d'informations en ce qui concerne l'ensemble de l'activité financière ; - la création d'un fonds unique de garantie répond à un besoin de lisibilité et de clarté dans l'affirmation de la solidarité de place, auquel les réseaux mutualistes ont semble-t-il, fini par se ranger ; mais pour tenir compte de la situation particulière des réseaux mutualistes, il proposera un amendement précisant que les cotisations devront refléter les risques objectifs de chaque établissement, ce qui permettra de tenir compte des mécanismes de garantie mis en place par leur organe central ; - les problèmes de la garantie financière d'achèvement, évoqués par M. Jean-Pierre Delalande, ne sont pas abordés par le projet de loi car celui-ci ne vise pas les assurances-dommages ; ce dossier devra sans doute être traité ultérieurement ; mais, la constitution d'un fonds de garantie pose tant d'importants problèmes, notamment de définition des risques couverts et des modalités de calcul des cotisations, qu'il est nécessaire d'engager la concertation la plus large ; - il ne faut pas confondre la solidité de la place financière de Paris et l'exercice de la solidarité de place ; en effet, le fonds de garantie ne pourra pas, à l'évidence, faire face seul à des sinistres de grande ampleur. DISPOSITIONS RELATIVES À LA SURVEILLANCE DES ÉTABLISSEMENTS Surveillance des établissements de crédit, des entreprises d'investissement et des entreprises d'assurance Limitation de l'agrément à certaines activités Le présent article modifie l'article 15 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, en complétant le dispositif relatif à l'agrément. La loi du 24 janvier 1984 précitée prévoit une série de dispositions qui permettent l'exercice des métiers de banque dans des conditions assurant un minimum de garanties pour les déposants. Le chapitre premier détermine ainsi avec précision les personnes morales habilitées à effectuer des opérations de banque, tandis que le chapitre 2 énumère une série d'interdictions quant à l'exercice de ces opérations, afin d'assurer l'honorabilité de la profession. Le chapitre 3 décrit enfin les conditions dans lesquelles un établissement de crédit peut exercer son activité. L'article 15 institue à ce titre une procédure d'agrément. L'agrément est délivré par le comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissements (CECEI). Il prend en compte une série de critères, prévus par le deuxième alinéa de l'article 15 précité. Il s'agit : - de l'existence d'un capital libéré ou d'une dotation égale à une somme fixée par le comité de la réglementation bancaire et financière ; - de la détermination de l'activité d'un établissement de crédit par un minimum de deux personnes ; - de l'adéquation de la forme juridique de l'entreprise à l'activité d'établissement de crédit ; - du programme d'activité de l'entreprise ; - des moyens techniques et financiers qu'elle prévoit de mettre en _uvre ; - de la qualité des apporteurs de capitaux ; - de l'honorabilité et de l'expérience professionnelle de ses dirigeants. Enfin, le CECEI apprécie l'aptitude de l'entreprise à se développer dans des conditions compatibles avec le bon fonctionnement du système bancaire, et qui assurent à la clientèle une sécurité satisfaisante. Le présent article ajoute une condition supplémentaire, en permettant au CECEI de délivrer des agréments limités à certaines activités. Cette disposition modifie l'approche du contrôle prudentiel, en liant l'agrément accordé à une personne morale, à sa capacité d'assurer l'ensemble des métiers de banque qu'elle déclare vouloir exercer. Le CECEI aura ainsi la possibilité de segmenter les activités exercées par une entreprise, en n'autorisant que celles qui lui paraissent remplir des conditions de bonne gestion et de sécurité financière. Son contrôle change de portée et devient un contrôle en opportunité, même si sa décision sera nécessairement fondée, au moins en partie, sur des éléments comptables objectifs. * * * Votre Commission a adopté l'article 31 sans modification. * * * Renforcement des pouvoirs des organes centraux On rappellera préalablement que l'article 20 de la loi du 24 janvier 1984 précitée considère comme organes centraux la Caisse nationale de crédit agricole, la Chambre syndicale des banques populaires, la Confédération nationale du crédit mutuel, la Caisse centrale de crédit coopératif, la Fédération centrale du crédit mutuel agricole et rural, le Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance et la Chambre syndicale des sociétés anonymes de crédit immobilier. Ces organes contrôlent le secteur des banques coopératives et mutualistes. En application de l'article 21 de cette même loi, les organes centraux assurent trois fonctions essentielles : représenter les établissements de crédit qui leur sont affiliés auprès de la Banque de France, du Comité des établissements de crédit et de la Commission bancaire ; veiller à la cohérence de leur réseau et au bon fonctionnement des établissements affiliés ; veiller enfin à l'application des dispositions législatives et réglementaires propres à ces établissements et exercer sur eux un contrôle administratif, technique et financier. Outre un rôle de représentation, les organes centraux doivent donc essentiellement prendre les mesures nécessaires pour garantir la liquidité et la solvabilité des établissements qui leur sont affiliés, et contrôlent à la fois leur organisation et leur gestion. Le présent article renforce les pouvoirs de contrôle des organes centraux, en en étendant le champ, en évitant que les dividendes et rémunérations distribués excèdent les capacités financières des établissements affiliés et en permettant la cession ou la liquidation d'un établissement en difficulté. Le paragraphe I complète l'article 21 de la loi du 24 janvier 1984 précitée, qui établit un principe général de contrôle des organes centraux sur les établissements qui leur sont affiliés. Il étend expressément ce contrôle à leurs filiales, directes et indirectes, ainsi qu'à celles des établissements qui leur sont affiliés. L'intervention d'une disposition législative apparaît nécessaire dans la mesure où l'on a constaté que des filiales directes ou des filiales d'établissements affiliés, dotées de la personnalité morale, se sont opposées au contrôle de leur organe central, malgré la rédaction de l'article 21 précité. Ainsi, les sociétés de développement régional ont refusé le contrôle des inspecteurs des caisses d'épargne, et la Banque Indosuez a adopté une attitude similaire à l'égard des inspecteurs de la Caisse nationale de crédit agricole. De ce fait, les actionnaires majoritaires d'un organe central ont été, en certaines circonstances, confrontés à l'impossibilité de vérifier l'activité opérationnelle de leurs filiales. La modification apportée par le présent article lève l'obstacle représenté par la qualité de personne morale des filiales ou des filiales d'établissements affiliés et renforce ainsi la portée du contrôle prudentiel des organes centraux, qui auront accès à l'ensemble des dossiers de crédit et d'engagements. Le paragraphe II confère aux organes centraux le pouvoir d'interdire ou de limiter la distribution d'un dividende aux actionnaires ou d'une rémunération des parts sociales aux sociétaires des établissements de crédit ou des entreprises d'investissement qui leur sont affiliés. Il vise à empêcher que les dividendes et rémunérations excèdent les capacités financières des établissements affiliés. Le paragraphe III instaure une procédure de réorganisation de leur réseau par les organes centraux. Il autorise ces derniers à procéder, pour des personnes morales qui leur sont affiliées, à des fusions, des cessions totales ou partielles de leurs fonds ou des dissolutions. Les organes centraux doivent au préalable en informer la Commission bancaire, et tenir compte des compétences du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI). La Commission bancaire est en effet l'autorité responsable de la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d'investissement. Le CECEI, pour sa part, accorde les autorisations d'exercice d'activité en cas de modification apportée aux conditions de l'agrément initial, comme un changement de forme juridique, un changement de contrôle ou une réduction de capital. Il peut également, en application de l'article 19 de la loi du 24 janvier 1984 précitée, retirer l'agrément des établissements de crédit qui en font la demande ou qui cessent de remplir les conditions de leur agrément. La modification de l'organisation de son réseau par un organe central est donc initialement soumise à l'exercice de ces compétences du CECEI. Le présent article confère un pouvoir assez large aux organes centraux, qui peuvent intervenir au sein de leur réseau « lorsque la situation financière le justifie ». La généralité des termes les autorise à agir lorsqu'ils estiment qu'un établissement affilié ne respecte plus les règles de prudentialité. En ce cas, ils peuvent prononcer : - la fusion avec une ou plusieurs personnes morales qui leur sont affiliées, que votre Rapporteur analyse comme la confirmation d'une solidarité financière au sein des réseaux ; - la cession totale ou partielle de leur fonds de commerce. Dans le domaine bancaire, le fonds de commerce est considéré comme la contrepartie financière de l'activité, et est principalement constitué par les dépôts ; - la dissolution de l'établissement affilié. La procédure de fusion, cession ou dissolution est soumise à la consultation préalable des organes dirigeants des établissements concernés. Cette consultation ne s'accompagne d'aucune autre formalité (telle que l'avis conforme, par exemple), ce qui renforce la latitude d'action des organes centraux. Il revient à ces derniers de mettre en _uvre la liquidation des établissements de crédit qui leur sont affiliés ou la cession de leurs fonds de commerce. * * * Votre Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre Rapporteur, puis l'article 32 ainsi modifié (amendement n° 36). * * * Le présent article prévoit diverses mesures relatives au comité de la réglementation bancaire et financière (CRBF) et au comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI). On rappellera que le CRBF fixe les prescriptions d'ordre général applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement, tandis que le CECEI prend les décisions ou accorde les autorisations et dérogations individuelles prévues par les lois et règlements applicables aux établissements de crédit. Le paragraphe I modifie l'article 30 de la loi du 24 janvier 1984, afin de permettre au président de la commission des opérations de bourse et au président du conseil des marchés financiers de désigner un représentant s'ils ne peuvent eux-mêmes assister aux réunions du CRBF, lorsqu'il examine des prescriptions d'ordre général touchant à l'activité des prestataires de services d'investissement. Le paragraphe II contient une disposition similaire en faveur des présidents des autorités qui siègent au sein du CECEI. Les paragraphes III et IV portent sur l'article 31 de la loi du 24 janvier 1984, relatif à la composition du CECEI. Ils tirent la conséquence de l'institution du président du directoire du fonds de garantie par l'article 47 du présent projet de loi. Le président du directoire devient membre du CECEI, ce qui rend inutile la présence d'un représentant de l'organe professionnel ou de l'organe central auquel est affiliée (ou est susceptible d'être affiliée) l'entreprise requérante dont le CECEI analyse la situation. Avec la mise en place d'un fonds unique de garantie des dépôts et la disparition des systèmes professionnels, cette représentation au CECEI perd sa pertinence. Pour autant, la profession demeure représentée au sein du CECEI par un dirigeant d'établissement de crédit ou d'entreprise d'investissement désigné par l'AFECEI. Votre Rapporteur note toutefois que le président du directoire du fonds de garantie des dépôts est membre du CECEI au titre des membres nommés pour trois ans par arrêté du ministre de l'Économie, alors qu'il devrait être considéré comme un membre de droit. Tel est le sens d'un amendement qu'il présentera. Le paragraphe V du présent article complète l'article 31 de la loi du 24 janvier 1984 précitée en instaurant une procédure d'urgence à l'initiative du président du CECEI, qui est le Gouverneur de la Banque de France. Cette procédure se justifie par la difficulté de pouvoir réunir à date voulue les membres du CECEI. Elle renforce le contrôle et les capacités d'action du CECEI, dans la mesure où elle se déroule selon des modalités écrites, qu'il s'agisse de la consultation initiale du président ou de la réponse des membres du comité. La présence physique des membres n'est donc pas nécessaire, mais le décret en Conseil d'État devra prévoir des délais de réponse courts, sauf à rendre la procédure inopérante. Le CECEI peut en outre déléguer à son président le pouvoir de statuer sur des cas individuels, à l'exception des attributions fondamentales dévolues au comité, et relatives à l'accès à la profession bancaire : agrément, retrait d'agrément, changement de contrôle. A contrario, le président acquiert une compétence déléguée pour le changement de forme juridique ou de dénomination, le franchissement de seuils significatifs ainsi que pour la transmission aux autorités compétentes des modifications qui lui sont adressées par les établissements de crédit qui envisagent d'exercer dans des États de la Communauté européenne ou de l'Espace économique européen. La délégation ne s'étend toutefois pas à l'agrément accordé par le CECEI à un établissement qui aurait perdu la qualité d'établissement affilié (article 21 de la loi du 24 janvier 1984) car ce type d'agrément s'apparente à un agrément initial. De même, les dispositions de l'article 56 du présent projet de loi, qui créent, dans la loi du 24 janvier 1984, un article 46-1 relatif au redressement judiciaire des établissements de crédit, échappent à la compétence du CECEI, qu'il s'agisse des droits de vote ou de la réduction du capital. Le paragraphe VI supprime le dernier alinéa de l'article 31-1 de la loi du 24 janvier 1984 devenu inutile dès lors que le président du fonds de garantie siège au CECEI. * * * Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur précisant que le président du directoire du fonds de garantie des dépôts est membre de droit du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) (amendement n° 37), puis l'article 33 ainsi modifié. * * * Renforcement des procédures de prévention Le présent article modifie sensiblement la procédure d'injonction prévue par l'article 43 de la loi du 24 janvier 1984. Cet article dispose que si la situation d'un établissement de crédit le justifie, la Commission bancaire peut lui adresser une injonction à l'effet notamment de prendre dans un délai déterminé toute mesure destinée à rétablir ou renforcer son équilibre financier ou à corriger ses méthodes de gestion. Ce pouvoir d'injonction ne comporte aucune limitation quant à la nature des mesures recommandées, et l'on constate ainsi que l'objectif auquel elles doivent concourir est si large que la Commission bancaire dispose, en la matière, d'une large compétence. Le dispositif proposé tend à clarifier et surtout à renforcer le régime de prévention des sinistres bancaires, en instaurant un régime de recommandation à l'égard des établissements de crédit, et en étendant le champ de l'injonction aux prestataires de services d'investissement et aux membres des marchés réglementés. Il donne ainsi une consécration législative à une pratique de la Commission bancaire. La recommandation relève de l'initiative de la Commission bancaire, au regard de critères dont le caractère est suffisamment général pour lui laisser une marge d'appréciation. Il s'agit de : - la restauration ou le renforcement de la situation financière ; - l'amélioration des méthodes de gestion ; - l'adéquation de l'organisation de l'établissement de crédit à ses activités ou à ses objectifs de développement. Le projet de loi oblige l'établissement de crédit concerné à répondre à la Commission bancaire dans un délai de deux mois, en décrivant les mesures prises à la suite de la recommandation. Cette obligation apparente le régime de la recommandation au régime de l'injonction et laisse considérer qu'il s'agit de la première étape d'une procédure, même si le deuxième alinéa du présent article précise que la Commission bancaire peut recourir à l'injonction, indépendamment de la recommandation. Ce caractère contraignant est renforcé par l'existence de sanctions prévues par l'article 55 du présent projet de loi, en cas d'absence de réponse. Le régime de l'injonction se voit, pour sa part, modifié quant à la détermination des objectifs qui sous-tendent l'action de la Commission bancaire. Par analogie avec la recommandation, il s'agit en premier lieu de la restauration ou du renforcement de la situation financière, des méthodes de gestion et de l'organisation de l'établissement. La modification concerne en second lieu les personnes morales qui sont visées, à savoir : - les établissements de crédit : ceux-ci peuvent faire l'objet d'une recommandation suivie d'une injonction, ou être directement soumis à une injonction ; - les prestataires de services d'investissement et les membres des marchés réglementés, qui font l'objet d'un contrôle de la commission bancaire en application de l'article 37-1 de la loi du 24 janvier 1984. Le présent article comble un vide législatif, dans la mesure où le contrôle de la Commission bancaire sur ces personnes n'était assorti d'aucun pouvoir d'injonction. L'injonction conserve un caractère obligatoire, dont le non-respect entraîne les sanctions prévues par l'article 45 de la loi du 24 janvier 1984. * * * Votre Commission a adopté l'article 34 sans modification. * * * Nomination des commissaires du Gouvernement Le présent article modifie l'article 50 de la loi du 24 janvier 1984, en supprimant l'obligation générale de présence des commissaires du Gouvernement auprès des organes centraux des établissements mutualistes et coopératifs et des établissements de crédit. Dans son état actuel, le premier alinéa de l'article 50 donne un caractère systématique à la nomination par le ministre chargé de l'économie et des finances de commissaires du Gouvernement auprès de chacun des organes centraux prévus par l'article 19 de la même loi. Les commissaires du Gouvernement veillent à ce que les organes centraux et les établissements qui leur sont affiliés exercent leur activité conformément aux lois et règlements en vigueur, ainsi qu'aux missions qui leur sont confiées. Il s'agit à la fois d'un contrôle de légalité et d'un contrôle en opportunité. Le troisième alinéa de l'article 50 prévoit en outre la possibilité de nommer un commissaire du Gouvernement auprès des établissements de crédit auxquels l'État a confié une mission d'intérêt public. Les différentes formes de contrôle sont aujourd'hui largement mises en _uvre par la Commission bancaire. Ainsi en est-il de la surveillance de l'octroi des prêts bonifiés. Aussi la présence d'un commissaire du Gouvernement semble pouvoir être limitée à des cas déterminés par la loi. Le présent article propose en conséquence que la nomination d'un commissaire du Gouvernement auprès d'un organe central ou d'un établissement de crédit intervienne seulement lorsque l'État leur a confié des prérogatives de puissance publique ou une mission d'intérêt public. La portée de cette disposition apparaît cependant incertaine. Le Gouvernement considère en effet comme prérogative de puissance publique toute procédure exercée pour le compte de l'État, ou ayant un objet économique et social sur incitation du Gouvernement. Doit-on, par exemple, considérer que les prêts immobiliers à taux zéro, distribués par toutes les banques, entrent dans cette catégorie, ce qui, juridiquement, exigerait la présence d'un commissaire du Gouvernement dans chaque conseil d'administration d'établissement bancaire ? Dans la mesure où les missions d'intérêt public ne sont pas clairement définies, la mise en _uvre de cet article risque de s'avérer délicate, même si le Gouvernement a indiqué à votre Rapporteur qu'il mettrait fin aux fonctions des commissaires de Gouvernement placés auprès de la Caisse nationale de crédit agricole, de la Chambre syndicale des banques populaires et de la Caisse centrale de crédit coopératif. En revanche, eu égard aux caractéristiques des produits qu'ils distribuent, trois organes centraux conserveraient un commissaire du Gouvernement : la future Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance, la Confédération nationale du crédit mutuel, la Chambre syndicale des sociétés anonymes de crédit immobilier. * * * Votre Commission a adopté l'article 35 sans modification. * * * Exigence d'un système de contrôle interne L'article 51 de la loi du 24 janvier 1984 précitée a prévu une série de dispositions garantissant la liquidité et la solvabilité des établissements de crédit, afin d'assurer la sécurité des déposants. Ces normes de gestion se traduisent par la fixation de ratios entre les différents éléments de leurs actifs et de leurs engagements, établis dans des conditions définies par la Commission bancaire. En fixant des normes de gestion aux établissements de crédit, l'article 51 a repris des dispositions réglementaires en vigueur depuis 1946. En effet, en application du décret n° 46-1247 du 28 mai 1946, la Commission de contrôle des banques avait institué, pour ces établissements, un coefficient dit de liquidité. Un décret n° 79-561 du 5 juillet 1979 a ensuite créé des ratios de couverture des risques et de division des risques dont les modalités d'application ont été fixées par le Conseil national du crédit. Le présent article complète ce dispositif, en prévoyant, dans son paragraphe I, que les établissements de crédit doivent également disposer d'un système adéquat de contrôle interne. Il ne s'agit plus du seul contrôle de solvabilité, mais de la mise en place, par les établissements de crédit eux-mêmes, de procédures leur permettant d'apprécier les risques et la rentabilité de leurs activités. La loi introduira donc, à côté d'un coefficient arithmétique, un contrôle de type qualitatif s'apparentant à un mécanisme d'alerte, dont les modalités seront définies par un règlement du Comité de la réglementation bancaire et financière. Le contrôle interne s'effectuera au sein de l'établissement de crédit. Les holdings financières ont toutefois la possibilité d'exercer ce contrôle à l'échelle de leur groupe, sur la base des comptes consolidés. En application du dernier alinéa de l'article 51 précité, le non respect des dispositions prévues par le paragraphe I du présent article sera passible de peines prévues à l'article 45 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984. Le paragraphe II prévoit une procédure obligatoire d'échange d'informations au sein des entreprises d'investissements ou des établissements de crédit ayant leur siège social dans un pays membre de l'Espace économique européen (EEE). Il transpose ainsi en droit français l'article 7 de la directive n° 92-30 du 6 avril 1992, relative à la surveillance des établissements de crédit sur une base consolidée. Le paragraphe 1 de cette directive précise que « les États membres prennent les mesures nécessaires pour qu'aucun obstacle de nature juridique n'empêche les entreprises comprises dans le champ de la surveillance sur une base consolidée, ni les compagnies mixtes et leurs filiales, ou les filiales prévues à l'article 3, paragraphe 10, d'échanger entre elles les informations utiles pour l'exercice de la surveillance, conformément à la présente directive ». On définit par les termes « compagnies mixtes » les groupes qui se livrent à des activités financières et autres que financières (industrie, commerce, immobilier, etc.). L'objectif est de renforcer le contrôle sur la base des comptes consolidés. A cette fin, tout obstacle à la circulation des informations au sein des groupes financiers doit disparaître. La directive met bien évidemment l'accent sur l'apparition et le développement croissant de groupes financiers s'adonnant à d'autres activités. La surveillance sur une base consolidée doit permettre de constater si la défaillance éventuelle d'une entreprise industrielle a des répercussions sur la solvabilité d'un établissement de crédit au sein du même groupe. La nécessité d'un contrôle préventif, y compris sur une entreprise industrielle, est d'autant plus importante que sa création ou implantation ne s'accompagne d'aucune procédure d'agrément comparable à celle que connaissent les établissements de crédit. Le paragraphe II du présent article insère en conséquence un article 57-1 dans la loi du 24 janvier 1984 précitée, afin que toute entreprise, faisant partie soit d'un groupe financier, soit d'un groupe se livrant à des activités financières et à d'autres activités, transmette les informations nécessaires à des entreprises du même groupe, dès lors que le siège social de ces entreprises se situe dans un pays de l'EEE. Le deuxième alinéa du paragraphe II précité soumet au secret professionnel les personnels des entreprises établies en France recevant des informations dans le cadre de la procédure prévue par le premier alinéa. * * * Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur précisant que les obligations résultant du contrôle consolidé des établissements de crédit ne sont applicables qu'aux entreprises établies en France (amendement n° 38), puis l'article 36 ainsi modifié. * * * Mise en réserve des résultats Le présent article modifie l'article 14 de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération. Cet article est actuellement ainsi rédigé : « Les coopératives ne peuvent servir à leur capital qu'un intérêt dont le taux, déterminé par leurs statuts, est au plus égal au taux moyen de rendement des obligations des sociétés privées publié par le ministre chargé de l'économie. » Dès l'origine, le législateur a fait le choix d'une rémunération fixe du capital. M. Ciclier, rapporteur de la loi de 1947, qualifiait le principe de l'intérêt fixe de juste rémunération du capital investi, permettant également de se défendre contre les pratiques spéculatives (rapport n° 1204, 29 avril 1947). L'article 10 de la loi n° 92-643 du 13 juillet 1992 a indexé la rémunération sur le taux moyen de rendement des obligations des sociétés privées, tel que publié par le ministre chargé de l'économie et des finances. En outre, l'article 16 de cette même loi dispose que les prélèvements constituant les réserves doivent être au minimum de trois vingtièmes des excédents d'exploitation, afin d'assurer la sécurité financière des coopératives et de favoriser leur développement sur fonds propres. Le présent article aménage les modalités de fixation de l'intérêt servi aux parts sociales des coopératives, lorsqu'elles ont été agréées en qualité de banque mutualiste ou coopérative. Il dissocie en conséquence le régime applicable à la rémunération des parts sociales versée par les banques coopératives et mutualistes du régime applicable aux autres coopératives. Le Gouvernement avance deux arguments à l'appui de ce dispositif : · les banques coopératives et mutualistes opèrent dans le secteur concurrentiel et certaines ont racheté des banques commerciales ; · leur régime doit être aligné sur celui prévu par le présent projet de loi pour les caisses d'épargne. La pénétration croissante du secteur bancaire coopératif vers d'autres clients que leurs sociétaires est indéniable, comme le confirme le rachat de la Banque Indosuez par le Crédit agricole, mais elle s'inscrit aussi dans la contrepartie logique des banalisations progressives qui ont été conduites au cours des dernières décennies. Les réseaux coopératifs souhaitent, maintenant d'évidence, par des stratégies d'acquisition, diversifier leurs sources de marges auprès des entreprises ou des particuliers ayant d'importantes capacités d'épargne.
L'alignement du régime des banques coopératives sur le régime des caisses d'épargne trouve a priori son origine dans le passage desdites caisses, prévu par le présent projet de loi, à un statut coopératif. Le Gouvernement souhaite d'une part, déplafonner la rémunération des parts sociales pour rendre, semble-t-il, leur acquisition attractive, d'autre part, inciter à rapprocher la rémunération des parts sociales de celles des parts de capital détenues par les actionnaires des banques commerciales. Le dispositif prévu par l'article 37 du projet de loi consiste, en son paragraphe I, à soustraire les banques coopératives et mutualistes au régime de rémunération des autres coopératives, et à prévoir, dans le paragraphe II, un régime spécifique pour les banques précitées, avec une mise en réserve des sommes disponibles après répartition. La répartition s'effectue à partir du résultat net comptable (après impôt), et après versements aux réserves légales, prévues par la loi du 24 juillet 1966, et statutaires (dont le montant est fixé par chaque coopérative). L'objectif de ces réserves est de permettre aux coopératives de se développer en toute sécurité, sans recours excessif à l'emprunt. Les sommes à imputer sur le résultat net comptable comprennent notamment l'intérêt servi aux sociétaires, l'émission de parts à intérêt prioritaire sans droit de vote et le remboursement des parts des sociétaires qui se retirent. Elles concernent enfin les subventions à d'autres coopératives du groupe. La différence essentielle avec le régime prévu par l'article 16 de la loi du 10 septembre 1947 relatif à la répartition des sommes disponibles des coopératives, réside dans l'obligation, pour les banques coopératives et mutualistes, de mettre au minimum un tiers des sommes disponibles en réserve, ce pourcentage pouvant être augmenté sur décision de l'organe central. Cette mesure est liée à l'absence de référence à tout plafonnement des rémunérations des parts sociales. Ce dispositif est parallèle à celui prévu pour les caisses d'épargne par l'article 6 du présent projet de loi. Il constituerait une innovation notable dans le droit des banques coopératives et mutualistes. En prévoyant le déplafonnement de la rémunération des parts sociales, le Gouvernement inciterait peu ou prou les régimes des sociétaires et des actionnaires à se rapprocher. Sans doute cette démarche répond-t-elle au souci d'égaliser les conditions d'exercice des métiers bancaires entre banques commerciales et banques coopératives. Est-elle pour autant pertinente ? En effet, l'article 37 apparaît exorbitant du droit commun. Il est loisible de demander au législateur d'instituer des règles prudentielles ou de gestion à l'égard des établissements de crédit, de telles mesures étant quasiment d'ordre public compte tenu des spécificités du métier bancaire. En revanche, comment justifier qu'une disposition, à l'exception des mises en réserve pour garantie de solvabilité, limite la libre utilisation des sommes disponibles ? Elle s'insère dans la stratégie et la gestion des entreprises. Aucune société anonyme ou société anonyme à responsabilité limitée ne se voit appliquer un tel dispositif. En régime de liberté économique, il appartient à chaque entreprise de déterminer les parts qu'elle assigne respectivement à ses actionnaires et à l'investissement. La mise en réserve obligatoire d'un tiers des sommes disponibles s'opérerait donc au détriment des entreprises coopératives ou mutualistes. Par ailleurs, elle méconnaît le principe de la coopération. Si la finalité d'une entreprise sous forme de société est de dégager des bénéfices, l'article 1er de la loi du 10 septembre 1947 dispose que les coopératives ont pour objet de « contribuer à la satisfaction des besoins et à la promotion des activités économiques et sociales de leurs membres ainsi qu'à leur formation ». A la différence des sociétés commerciales, les sociétaires ne recherchent pas obligatoirement un profit financier, mais un avantage qui peut être d'ordre social (assurance, santé) ou économique (prêt à taux avantageux). Les coopératives tirent leurs racines du monde rural et du monde ouvrier, et leur développement au XIXème siècle provient de leur capacité à faire face à des besoins que le marché ne prenait pas en compte. Une coopérative est avant tout une entreprise dans laquelle les associés mettent en commun leur activité pour en retirer un avantage qui n'est pas obligatoirement (ni même au premier chef) financier. Dans cette optique, le capital est une avance faite à la coopérative qui, comme chaque avance, doit être rémunérée. La rémunération du capital dans une entreprise coopérative n'est pas une part du bénéfice, mais la rémunération de la privation d'un droit de jouissance. De ce fait, il est logique de verser cette rémunération même en l'absence de bénéfices (sauf à mettre en cause la survie de la coopérative, d'où la possibilité d'imputer cette rémunération sur les résultats futurs) et à l'inverse, le constat d'un résultat important ne modifie pas le principe de limitation de cette rémunération. Le fait qu'elle soit comptablement et fiscalement imputée sur le résultat ne signifie pas que cette rémunération soit une distribution de bénéfices. Il n'y a, dans la rémunération du capital des entreprises coopératives, nulle idée de profit. Dans sa motivation, on peut penser que le dispositif de l'article 37 part en réalité du constat que les banques coopératives et mutualistes jouiraient d'un avantage concurrentiel quelque peu anormal en distribuant à leurs sociétaires une rémunération moindre que les banques commerciales à l'égard de leurs actionnaires. Elles seraient en mesure, de ce fait, de disposer d'une trésorerie leur permettant d'opérer, plus aisément que d'autres, des acquisitions. Votre Rapporteur ne peut croire que cette motivation soit avérée mais il ne peut que constater que tout un secteur économique et social du pays l'attribue au Gouvernement. Sur le fond, votre Rapporteur n'est pas convaincu de l'utilité d'un tel dispositif. En effet, la mise en réserve au taux minimal d'un tiers des sommes disponibles des banques coopératives, exigée par le projet de loi, est d'un degré moindre que les sommes effectivement placées en réserve par lesdites banques. Telle est la pratique courante du secteur. Dès lors, même si leur affectation est libre, les mises en réserve sont plus importantes que ce que souhaiterait le projet de loi lequel a pour finalité fondamentale la sécurité financière et, donc a priori, la consolidation souhaitable de la structure financière des établissements de crédit concernés. L'article 37 n'apporte rien à l'objectif du projet de loi. Comme le Rapporteur général de la commission des Finances du Sénat, qui le disait lui-même le 30 octobre 1996 lors d'une réunion de commission, votre Rapporteur pense que « c'est une grande force pour la France de disposer d'un secteur mutualiste en bonne santé ». A l'aune de ce constat la logique de la rédaction de cet article 37 n'est pas évidente : ou l'État considère que les banques coopératives ne peuvent se développer au-delà d'un certain seuil de pénétration du marché, auquel cas il lui faudrait déterminer un taux supérieur de mise en réserve, ou il leur conserve leur liberté d'action, en n'exigeant que les seules mises en réserve pour garantie de solvabilité. En aucune manière, la sous-capitalisation des banques commerciales françaises, leur vulnérabilité face à des offres d'achat de banques anglaises, allemandes ou néerlandaises n'ont à interférer dans ce débat. Celui-là est tout autre. Dès lors que l'on maintient, et salue pour leur efficacité, leur développement et leur assise, l'existence de banques coopératives ou mutualistes, on ne peut leur imposer de règles exorbitantes de droit commun. Pour cette raison, et pour celles déjà évoquées, votre Rapporteur propose, en l'état actuel de sa rédaction, la suppression du présent article. * * * Votre Commission a examiné trois amendements de suppression de cet article respectivement présentés par le Rapporteur, M. Jean-Louis Dumont et M. Pierre Hériaud. Estimant que l'article 37 ne réalisait pas une démutualisation, M. Michel Inchauspé a observé que la première partie du projet de loi permettait aux caisses d'épargne de distribuer un dividende social. Refusant de laisser ce soin aux technostructures, qui n'offriront que des rémunérations dérisoires, il a souhaité que les sociétaires ne soient pas ainsi réduits à l'état de « croupions ». Contestant que les sociétaires mutualistes et coopératifs puissent être assimilés à des croupions et qu'ils puissent être intéressés par la rémunération des parts sociales, M. Jean-Louis Dumont s'est élevé contre l'article 37, qui revient à remettre en cause l'impartageabilité des réserves, principe fondamental de l'économie sociale. Votre Commission a adopté l'amendement de suppression de l'article 37 (amendement n° 39). * * * Assujettissement des entreprises de réassurance La loi n° 94-679 du 8 août 1994 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a prévu, dans l'article L. 310-1-1 du code des assurances, que les entreprises se livrant exclusivement à la réassurance étaient soumises au contrôle de l'État. L'objet de ce dispositif était double : améliorer l'analyse de la situation des assureurs au travers du contrôle de la position des réassureurs, et conforter la crédibilité de ces derniers sur les marchés internationaux, en leur permettant de se prévaloir d'une attestation de solvabilité. Dans la pratique, le contrôle sur la réassurance consiste principalement en une obligation déclarative. Votre Rapporteur rappellera que la réassurance est l'activité par laquelle un réassureur (société spécialisée ou assureur direct) prend en charge, moyennant rémunération, tout ou partie des risques souscrits par un autre assureur (appelé société cédante). L'assureur initial répond seul et intégralement des engagements qu'il a pris vis-à-vis de ses propres assurés, mais le réassureur s'engage à lui rembourser tout ou partie des sommes dues ou versées aux assurés pour les sinistres survenus. Les fonctions essentielles de la réassurance visent à permettre de développer les possibilités de souscription des entreprises d'assurances. La réassurance constitue un important élément de stabilité pour les compagnies d'assurance ainsi que pour les sociétés de réassurance elles-mêmes. Celles-ci, dans l'exercice de leur activité, répartissent entre elles au plan mondial les risques qu'elles garantissent. La caractéristique de la réassurance est donc son caractère international. Le contrôle des entreprises d'assurance et de réassurance est, en application de l'article L.310-13 du code des assurances, exercé par la Commission de contrôle des assurances. Les commissaires-contrôleurs effectuent sur pièce et sur place un contrôle de type prudentiel. L'ensemble des frais qui en résultent est couvert par des contributions assises sur les primes émises par les compagnies d'assurance, en application de l'article L. 310-9 du code des assurances. Or, l'article L. 310-9 précité n'assujettit au contrôle de l'État que l'activité d'assurance et non la réassurance, ce qui soustrait les entreprises pratiquant exclusivement cette dernière à l'obligation d'une contribution. Aussi le présent article met-il fin à cette anomalie, en soumettant la réassurance à l'obligation de couvrir les frais de contrôle. Par voie de conséquence, le présent article modifie la base de calcul de la contribution, dans la mesure où le montant des primes et cotisations acceptées en réassurance ne peut plus intervenir que pour moitié dans ce calcul. Les éléments suivants seront désormais pris en compte : - l'assiette est constituée des primes émises et acceptées : il s'agit des primes d'assurances et des primes acceptées en réassurance ; - l'assiette inclut également les primes acquises au cours d'un exercice et non encore émises : certaines primes font en effet l'objet d'une émission différée après le versement de l'assuré. Il en est ainsi des primes collectives assises sur la masse salariale, régularisées en fin d'année ; - les primes et cotisations s'entendent comme comprenant « les accessoires de primes et coûts de police », c'est-à-dire les frais commerciaux. Les primes et cotisations sont « nettes d'impôts », la base de calcul étant appréciée par rapport au chiffre d'affaires hors taxe. Elles sont enfin « nettes de cession » car le montant des cessions en réassurance n'est pas déduit de la base de calcul. Au total, l'inclusion de la réassurance dans le dispositif de financement du contrôle en élargit logiquement l'assiette. Le Gouvernement souhaite en outre conférer au présent article un caractère quasi rétroactif en le rendant applicable aux contributions recouvrées en 1999 ; il paraît plus réaliste de prévoir son application à partir du 1er janvier 2000. * * * Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur, précisant l'application du dispositif à compter du 1er janvier 2000 (amendement n° 40) puis l'article 38 ainsi modifié. * * * Présentation des opérations d'assurance Le présent article vise essentiellement à protéger les souscripteurs potentiels de produits d'assurance en étendant les pouvoirs de la Commission de contrôle des assurances (CCA) à la présentation des opérations. Créée par l'article 31 de la loi n° 89-1014 du 31 décembre 1989, la CCA est une autorité administrative indépendante qui assure le contrôle financier des entreprises d'assurance et de réassurance, afin que ces entreprises puissent en permanence faire face à leurs engagements. C'est ainsi qu'elle surveille leur marge de solvabilité, leur fonds de garantie ou leurs provisions techniques. La CCA dispose de pouvoirs de contrôle et de sanctions, prévus par les article L.310-12 et suivants du code des assurances. Elle peut contrôler les entreprises sur pièces et sur place, et se faire communiquer tous documents nécessaires à ce contrôle. Elle peut également ordonner la publication de publications rectificatives. En cas d'irrégularités, la CCA peut mettre en garde l'entreprise et lui adresser des injonctions. Son pouvoir de sanctions disciplinaires va de l'avertissement au retrait d'agrément (total ou partiel) et au transfert d'office de tout ou partie du portefeuille de contrats. Si elle estime que des poursuites pénales sont justifiées, elle peut saisir le procureur de la République. Outre les entreprises d'assurance, les personnes physiques ou morales ayant reçu un mandat de souscription ou de gestion, ou exerçant le courtage d'assurance, sont soumises au contrôle de la CCA. Cette disposition, prévue par le cinquième alinéa de l'article L.310-12 du code des assurances, permet à la CCA de surveiller les intermédiaires (courtiers d'assurance, par exemple), afin d'une part de protéger les souscripteurs, d'autre part de mieux contrôler les activités d'assurance d'entreprises agissant en libre prestation de services en France. Pour renforcer la protection d'éventuels souscripteurs, le paragraphe I du présent article étend le champ de contrôle de la CCA à la présentation d'opérations d'assurance. L'article R.511-1 du code des assurances définit la présentation comme le fait, pour toute personne physique ou morale, de solliciter ou de recueillir la souscription d'un contrat d'assurance ou de capitalisation ou l'adhésion à un tel contrat ou d'exposer oralement ou par écrit à un souscripteur ou adhérent éventuel, en vue de cette souscription ou adhésion, les conditions de garantie d'un tel contrat. On relèvera qu'en se référant explicitement à cette définition, le projet de loi vise exclusivement l'acte de présentation, indépendamment d'un acte ultérieur de souscription. La CCA peut ainsi exercer un contrôle de type préventif. Le paragraphe II du présent article participe également de la volonté de protéger les souscripteurs d'assurance en contraignant les associations souscriptrices à déclarer à la CCA leur activité et le type de produits qu'elles présentent. Il crée à cette fin un article L.514 dans le code des assurances. Les associations souscriptrices se définissent comme des associations se livrant à des activités d'assurances pour le compte de leurs adhérents. Elles représentent une part de marché estimée à 3,5 % du chiffre d'affaires (15 milliards de francs, sur un total de 435 milliards pour l'ensemble du secteur) et 5 % environ des encours. La part de l'AFER atteint 50 % au sein des activités souscriptrices. Le régime de présentation des opérations diffère pour les entreprises d'assurances, soumises aux articles R.511-1 et suivants du code des assurances, et pour les autres personnes physiques et morales (parmi lesquelles les associations précitées), qui relèvent des articles R.512-1 et suivants du code des assurances. Les associations souscriptrices bénéficient en particulier de dérogations permanentes, leur permettant notamment de présenter des opérations sous la forme aussi bien d'assurances individuelles que d'adhésions à des assurances collectives. Mais la présentation de ces dernières ne doit donner lieu à aucune attribution directe ou indirecte de commission en faveur de la personne qui agit au nom de l'association. La différence essentielle entre les entreprises d'assurances et les associations souscriptrices réside en ce que les premières font l'objet d'un contrôle portant sur leur immatriculation et conditions de capacité professionnelle, etc. tandis que les secondes y échappent. Il apparaît en conséquence logique, et de nature à renforcer la sécurité financière du secteur des assurances, que la CCA, à défaut d'exercer un contrôle sur les associations, puisse se pencher sur leur activité. Ce dispositif s'accompagne par ailleurs de l'obligation pour les associations de déclarer à la CCA toute modification de la nature de leur activité ou toute cessation d'activité. La CCA disposera ainsi des moyens d'apprécier le type de produits présentés, et de manière plus générale, l'activité des associations souscriptrices. * * * Votre Commission a adopté l'article 39 sans modification. * * * Reprise des rémunérations et commissions des courtiers Le présent article insère dans le code des assurances un article L.324-5, sanctionnant les courtiers qui ont fait souscrire des contrats auprès d'entreprises d'assurance non solvables. Il constitue ainsi une sanction à l'égard de comportements économiques qui ne sont pas rationnels. Un tel mécanisme existe déjà pour les assurances obligatoires en matière de circulation de véhicules terrestres. Lorsqu'une entreprise perd son agrément administratif, l'article L.326-18 du code des assurances prévoit que les courtiers, par l'intermédiaire desquels les contrats ont été souscrits, doivent reverser à la liquidation le quart du montant des commissions encaissées. Le présent article reprend ce dispositif et l'étend à l'ensemble des assurances de personnes (assurance-vie, capitalisation, dommages corporels) et de retraite (prévoyance collective), dans le cas où une entreprise fait l'objet d'une procédure de transfert d'office du portefeuille, en application des sanctions prévues à l'article L.310-18 du code des assurances. La procédure relève de l'initiative de la Commission de contrôle des assurances (CCA). Son champ d'application exclut les mandataires et salariés d'entreprises d'assurance, dans la mesure où ils sont censés avoir agi pour le compte et sur instruction desdites entreprises. Il vise en revanche les courtiers et entreprises de courtage (« personnes physiques et morales par l'intermédiaire desquelles des contrats ont été présentés ou souscrits »). La procédure est déclenchée lorsque la CCA estime que le comportement du courtier - c'est-à-dire l'ensemble des actes liés à la présentation et à la souscription des contrats - a contribué aux difficultés d'une entreprise d'assurance, à un point tel que celle-ci voit son portefeuille transféré d'office. Le courtier doit donc connaître la solvabilité des entreprises d'assurances dont il assure l'intermédiation. A défaut, et en cas de difficulté de l'entreprise d'assurance, la CCA appliquera un régime de sanction. Cette sanction consiste en la restitution, par le courtier, de tout ou partie des rémunérations ou commissions qu'il a perçues à l'occasion de la présentation ou de la souscription des contrats. La CCA peut donc moduler le montant de la restitution. Les sommes sont versées soit au cessionnaire (entreprise d'assurance recevant le portefeuille), soit, en l'absence de cessionnaire, au fonds de garantie institué par l'article 49 du présent projet de loi. Les commissions et rémunérations sont celles qui ont été encaissées l'année précédant celle au cours de laquelle la procédure et mise en _uvre. Le présent article étend en outre les mêmes dispositions aux personnes morales ayant souscrit au bénéfice de leurs adhérents un contrat d'assurance de groupe. Les associations souscriptrices, déterminées par les articles R.512-3 et R.512-4 du code des assurances, doivent en effet faire preuve de la même obligation de prudence à l'égard des entreprises d'assurances que les courtiers, car elles remplissent également un rôle d'intermédiation. Enfin, le dernier alinéa du présent article renvoie au décret en Conseil d'État les modalités de son application. Parmi celles-ci figureront les critères à partir desquels la CCA estimera que les courtiers et associations souscriptrices auront eu un comportement de nature à engendrer des difficultés pour une entreprise d'assurance. * * * Votre Commission a adopté un amendement de précision de votre Rapporteur (amendement n° 41), puis l'article 40 ainsi modifié. * * * Établissement d'une liste des courtiers d'assurance Le présent article modifie le premier alinéa de l'article L.530-2-2 du code des assurances. Cet article prévoit, dans sa rédaction antérieure au projet de loi, que le ministre de la justice établit la liste des courtiers et des sociétés de courtage d'assurance, en veillant à ce qu'ils respectent quatre conditions : habilitation à présenter une opération d'assurance, honorabilité, exigence d'une garantie financière et souscription à un contrat d'assurance les couvrant contre les conséquences pécuniaires de leur responsabilité civile professionnelle. Le présent article maintient ces conditions, mais en transfère le contrôle au ministre chargé de l'économie : le ministère de la justice ne dispose en effet pas des moyens humains lui permettant d'assurer une telle mission. Il confie, pour la même raison, aux professions de l'assurance la mission d'établir la liste des courtiers et des sociétés de courtage, ce qui permettra à l'article L.350-2-2 du code des assurances, issu de la loi n° 89-1014 du 31 décembre 1989, de connaître enfin une application réelle. * * * Votre Commission a adopté l'article 41 sans modification. * * * Coopération entre autorités de contrôle Échange d'informations entre institutions et autorités de contrôle Le présent article modifie l'article 45 de la loi n° 92-665 du 16 juillet 1992 portant adaptation au marché unique européen de la législation applicable en matière d'assurance et de crédit, en complétant la liste des institutions et autorités de contrôle appelées à échanger des informations. Votre Rapporteur rappellera que la dévolution par la loi de diverses attributions générales de surveillance et de contrôle participe d'un principe de tutelle sectorielle qui n'a cessé de se développer depuis la création de la Commission des opérations de bourses (COB) par une ordonnance du 28 septembre 1967. Le degré d'imbrication qui est à présent atteint entre les différentes composantes du secteur financier, dans son acception la plus large, justifie qu'une certaine coordination s'établisse entre les diverses institutions et autorités de contrôle. La loi du 16 juillet 1992 précitée a donc instauré une procédure d'échange d'informations entre les principaux organes de surveillance. Cette procédure peut être mise en _uvre de manière bilatérale ou multilatérale. La loi du 16 juillet 1992 a été complétée par la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières. Les organes visés par l'article 45 sont la Banque de France, le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, la Commission bancaire, la Commission de contrôle des assurances, la Commission des opérations de bourse, le Conseil des bourses de valeurs, le Conseil des marchés à terme et le Conseil de discipline des organismes de placement collectif en valeurs mobilières. Certains des organes visés relèvent de la catégorie des autorités administratives indépendantes alors que d'autres sont des entités para-administratives spécialisées. La situation de la Banque de France est certes différente, mais sa présence est des plus naturelles au regard de sa vocation : en plus de ses attributions dans la mise en oeuvre de la politique monétaire, la banque centrale est, en France, le suprême garant de la place financière. L'article 45 précité précise enfin que les informations que peuvent se communiquer les différents organes sont celles qui sont nécessaires à l'accomplissement de leurs missions respectives. Cette restriction confirme un impératif de sauvegarde de l'autonomie particulière de chacune d'entre elles et vise à protéger le secret bancaire, voire plus largement le secret des affaires. Elle évite par ailleurs tout empiétement de compétence, dès lors qu'elle n'autorise que de simples transferts de données. Le présent article maintient l'économie générale du dispositif mais étend (paragraphe I) les possibilités d'échange d'informations entre les autorités de surveillance en ajoutant à la liste évoquée ci-dessus le Conseil des marchés financiers, la Commission de contrôle instituée par l'article L.951 du code de la sécurité sociale, le fonds de garantie des dépôts et le fonds de garantie des assurés, ces deux derniers organes étant prévus par le présent projet de loi. Il procède également à une adaptation terminologique pour tenir compte du changement d'appellation du « conseil de discipline des organismes de placement collectif en valeurs mobilières », devenu le « conseil de discipline de la gestion financière ». L'inclusion des fonds de garantie prévus par le présent projet de loi renforcera le contrôle prudentiel exercé par chacune des autorités de contrôle. Il en est de même avec la commission de contrôle des organismes de sécurité sociale. L'ensemble du dispositif demeure soumis à la règle du secret professionnel. Le paragraphe II abroge, pour coordination, une disposition de la loi du 24 janvier 1984 précitée. * * * Votre Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre Rapporteur (amendement n° 42), puis l'article 42 ainsi modifié. * * * Création d'un collège des autorités de contrôle Le présent article insère un article 45-1 dans la loi n° 92-665 du 16 juillet 1992 portant adaptation au marché unique européen de la législation applicable en matière d'assurance et de crédit. Il prévoit l'institution d'un collège des autorités de contrôle du secteur financier. La mise en place d'un tel collège en France est issue des réflexions des principaux responsables économiques, qui, à la lumière d'événements internationaux, ont ressenti le besoin d'intensifier les échanges d'informations. L'économie des pays développés se caractérise par l'émergence croissante de holdings financiers présents dans la banque, l'assurance ou l'industrie, avec une multiplicité de participations croisées. Diverses faillites bancaires aux États-Unis et au Japon ont montré que les difficultés de certains conglomérats comportaient des risques systémiques, obligeant la puissance publique à intervenir en aval. La création d'un collège des autorités de contrôle des entreprises du secteur financier indique clairement le choix du Gouvernement en faveur d'une instance à caractère officiel, ce qui constitue un renforcement de la sécurité du marché financier français. La composition du collège est volontairement réduite et se limite aux autorités qui contrôlent les entreprises opérant dans le secteur financier. Le collège comprend en conséquence : - le gouverneur de la Banque de France, en tant que président de la Commission bancaire : celle-ci veille au respect des dispositions législatives et réglementaires par les établissements de crédit, examine les conditions de leur exploitation et veille à la qualité de leur situation financière ; - le président de la Commission de contrôle des assurances : elle remplit le même rôle que la Commission bancaire pour assurer le respect des lois et règlements, et doit constater que les entreprises d'assurance sont toujours en mesure de tenir les engagements qu'elles ont contractés à l'égard des assurés ; - le président de la Commission des opérations de bourse : celle-ci veille à la protection de l'épargne investie dans les instruments financiers et tous autres placements donnant lieu à appel public à l'épargne, à l'information des investisseurs et au bon fonctionnement des marchés d'instruments financiers ; - le président du Conseil des marchés financiers, dont le règlement général détermine les règles de bonne conduite et les conditions d'exercice de leur profession par les prestataires de services d'investissement, les entreprises de marché et les chambres de compensation. Sans être stricto sensu membre du collège, le directeur du Trésor assiste à ses séances, afin que les échanges d'informations ne se limitent pas aux quatre autorités administratives précitées. La compétence du collège financier est déterminée par le deuxième alinéa du présent article : il s'agit d'un dialogue et d'une réflexion entre autorités de contrôle, sur les groupes financiers ayant à la fois des activités de crédit, d'investissement ou d'assurance. L'objectif du collège n'est donc pas de se substituer aux différentes autorités de contrôle dans leur domaine respectif, mais d'appréhender des réalités transsectorielles, afin d'éviter des risques systématiques. L'échange d'informations vise à confronter les différentes analyses (engagements, stratégies, respect des règles prudentielles...) sur les groupes financiers. Le collège peut également évoquer toute question permettant de coordonner les contrôles des autorités administratives sur les groupes financiers. Dans la mesure où le collège est une instance de réflexion et de coordination, il ne dispose pas d'un pouvoir réglementaire. Les décisions qui viendraient en conclusion de ses délibérations ne peuvent être mises en _uvre que par les autorités qui le composent, en l'absence de disposition expresse donnant au collège soit une compétence d'autorité, soit un pouvoir d'injonction. Le collège peut également être consulté pour avis à l'initiative de chacun de ses membres ainsi que par le ministre chargé de l'économie. Cette faculté renforce le dispositif de prévention des risques. Votre Rapporteur proposera de préciser que ces consultations pourront s'ajouter au minimum de trois réunions annuelles que prévoit le début du troisième alinéa du présent article, afin de ne pas retarder la transmission d'informations. Le présent article ne contient pas de disposition explicite (en dehors d'une présidence tournante) relative au fonctionnement du collège. Votre Rapporteur approuve cette démarche, qui permettra au collège de travailler avec souplesse. * * * Votre Commission a adopté un amendement de précision de votre Rapporteur (amendement n° 43). Elle a examiné un amendement de M. Marc Laffineur tendant à soumettre au secret professionnel les membres du collège des autorités de contrôle des entreprises du secteur financier. Après que votre Rapporteur, eut indiqué que chaque membre du collège était, par définition, déjà tenu au secret professionnel, votre Commission a rejeté cet amendement, puis a adopté l'article 43 ainsi modifié. * * * Relations de la Commission bancaire La loi n° 93-1444 du 31 décembre 1993 a inséré dans la loi du 24 janvier 1984 précitée un article 41-1, ouvrant la possibilité pour la Commission bancaire, sous réserve de réciprocité, d'autoriser les autorités de surveillance d'un établissement de crédit d'un autre État membre de la Communauté européenne à exercer le contrôle sur ses filiales en France, sans pour autant leur reconnaître de pouvoir de sanction à l'égard de l'établissement contrôlé. Ce principe constituait l'application de l'article 3 de la directive n° 92/30/CEE du 6 avril 1992. Le paragraphe 8 de l'article 3 de la directive précitée dispose en effet que les autorités ayant accordé l'agrément à une filiale d'un établissement de crédit d'un autre État membre appliquent à cette filiale les règles prudentielles sur une base individuelle. Mais par exception, le paragraphe 9 prévoit que les autorités responsables de l'agrément d'une filiale peuvent déléguer leur responsabilité de surveillance, par voie d'accord bilatéral, aux autorités compétentes qui ont agréé et surveillent l'entreprise-mère. Ces accords sont communiqués à la Commission des Communautés européennes, qui assure l'information des États membres. Avant d'analyser la portée du présent article, votre Rapporteur soulignera qu'il constitue l'un des éléments d'un dispositif global, dont le premier volet est constitué par l'article 41 de la loi du 24 janvier 1984 précitée. Cet article permet à la Commission bancaire d'étendre son contrôle aux succursales ou filiales implantées à l'étranger d'établissements de crédit ou d'entreprises d'investissement de droit français, dans le cadre de conventions internationales. Le présent article substitue à l'article 41-1 de la loi du 24 janvier 1984 un triple dispositif : - Article 41-1 (nouvelle rédaction) : transmissions d'informations entre autorités de contrôle sur des filiales et succursales domiciliées dans l'Espace économique européen (EEE) ; - Article 41-2 : transmissions d'informations similaires avec des autorités de pays non membres de l'EEE ; - Article 41-3 : conditions et restrictions d'application des articles 41-1 et 41-2. L'article 41-1 (nouvelle rédaction) organise les relations entre la Commission bancaire et les autorités de contrôle des États membres de l'EEE. Le premier alinéa est relatif aux interventions en France des autorités de contrôle des pays membres de l'EEE. Celles-ci sont soumises aux conditions suivantes : - la demande doit émaner d'une autorité de contrôle ayant compétence pour surveiller un établissement de crédit ou une entreprise d'investissement ; - le champ d'intervention consiste en la vérification d'informations. Ce terme est suffisamment général pour permettre aux homologues de la Commission bancaire d'interroger cette dernière tant sur le respect des règles prudentielles que sur la conduite des affaires de l'établissement visé ; - les personnes morales visées sont les filiales d'un établissement de crédit ou d'une entreprise d'investissement, ou les personnes morales qui les contrôlent directement ou indirectement (ainsi que leurs filiales), en application de l'article 355-1 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales ; - le siège social des personnes morales concernées doit être situé en France ; - la vérification est effectuée soit par la Commission bancaire elle-même, pour le compte de l'autorité de contrôle, soit par cette dernière, après autorisation préalable de la Commission bancaire ; - la loi n° 68-678 du 26 juillet 1968 relative à la communication de documents et renseignements d'ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique à des personnes physiques ou morales, ne peut être opposée à cette procédure. On rappellera notamment que l'article premier de cette loi interdit à toute personne physique de nationalité française, et à tout dirigeant ou représentant d'une personne morale ayant son siège en France de communiquer à des autorités publiques étrangères des renseignements d'ordre économique et financier. Le deuxième alinéa de l'article 41-1 étend les contrôles sur place de la Commission bancaire aux personnes morales (telles que définies par le premier alinéa) dont le siège est situé dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen. La procédure est symétrique, la Commission bancaire demandant aux autorités de l'État concerné d'opérer ces vérifications, ou les effectuant elle-même, après autorisation desdites autorités. La troisième alinéa permet à la Commission bancaire, dans le cadre de la surveillance d'un établissement soumis à son contrôle, de contrôler des succursales établies dans un État de l'EEE. Les établissements visés sont les établissements de crédit et les entreprises d'investissement dont le siège est en France, ou qui sont les filiales d'entreprises dont le siège social est à l'étranger. La procédure est logiquement allégée, la Commission bancaire informant l'autorité de l'État concerné afin qu'il fasse procéder à la vérification. Le dernier alinéa autorise enfin la Commission bancaire, nonobstant la loi du 26 juillet 1968 susvisée, à échanger toute information avec les autres autorités de contrôle des pays partie à l'EEE. L'article 41-2 est relatif aux conventions bilatérales que la Commission bancaire peut conclure avec les autorités de contrôle d'un État non membre de l'EEE. Ces conventions consistent en des agréments administratifs et n'ont pas le caractère de convention internationale. Les conventions devront prévoir un dispositif presque analogue à l'échange d'informations tel qu'établi dans le cadre de l'EEE, à savoir : - le contrôle, dans le pays signataire de la convention, de filiales ou succursales d'un établissement de crédit, d'une entreprise d'investissement ou d'une compagnie financière de droit français ; - le contrôle par la Commission bancaire, à la demande d'une autorité étrangère, d'établissements filiales ou succursales soumis au contrôle de cette dernière. La Commission bancaire peut toutefois accepter d'effectuer ce contrôle conjointement avec ces autorités étrangères ; - les modalités d'échanges d'informations utiles à l'exercice de ses compétences et de celles des autorités étrangères. L'article 41-3 délimite enfin les conditions générales d'exercice des contrôles prévus aux articles 41-1 (nouvelle rédaction) et 41-2. Il reprend à cet égard une partie des dispositions prévues par l'article 41-1 dans sa rédaction actuelle, notamment le prononcé des sanctions. Le premier alinéa circonscrit le champ de l'ensemble des contrôles à l'examen du respect des normes prudentielles de gestion. La coopération internationale doit en effet se fonder sur des éléments objectifs, prévus soit par les règlements communautaires, soit par les normes législatives ou réglementaires des États membres. Ce contrôle des ratios prudentiels comporte bien souvent une analyse de la stratégie économique d'une entreprise ou d'un groupe, mais des autorités nationales ne peuvent soulever explicitement de telles questions sans risquer d'être accusées de vouloir fausser la concurrence. La Commission bancaire reçoit le résultat des contrôles. En vertu du principe de souveraineté nationale, elle a seule compétence pour prononcer des sanctions. Dans la mesure où les articles 41-1 et 41-2 établissent un mécanisme juridique de réciprocité (obligations d'assistance mutuelle pour les contrôles), les personnes qui travaillent dans les établissements bancaires ne peuvent opposer le secret professionnel aux demandes des autorités de contrôle bancaire. Enfin, le dernier alinéa de l'article 41-3 applique aux entreprises d'investissement et aux activités de services d'investissement des établissements de crédit les dispositions des articles 41-1, 41-2 et 41-3, en tenant compte des propres attributions de contrôle du Conseil des marchés financiers et de la Commission des opérations de bourse. * * * Votre Commission a adopté l'article 44 sans modification. * * * Intervention de la Commission bancaire Le présent article adapte l'article 89 de l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence. Il maintient l'interdiction faite aux banques de recourir à des pratiques anticoncurrentielles, en l'étendant à leurs activités annexes, et il introduit la Commission bancaire dans la procédure de notification des griefs prévue par l'article 21 de l'ordonnance susvisée. Celle-ci doit rendre un avis dans un délai de deux mois. Lorsqu'il prononce une sanction, le Conseil de la concurrence peut suivre l'avis de la Commission bancaire ou s'en écarter, auquel cas il doit indiquer les raisons pour lesquelles il ne respecte pas cet avis. Le dispositif du présent article maintient donc les compétences décisionnaires du Conseil de la concurrence, mais tient compte des spécificités des métiers bancaires en conférant à la Commission bancaire un rôle consultatif. * * * M. Michel Inchauspé a présenté un amendement visant à étendre l'intervention du Conseil de la concurrence, afin d'éviter que ne se développent des opérations de braderie de taux sur lesquelles le Gouverneur de la Banque de France a souvent été amené à attirer l'attention. Il a précisé qu'un simple particulier pouvait aujourd'hui obtenir un crédit à 4,2 % sur trente ans, ce qui illustrait les problèmes de compétitivité des caisses d'épargne dans ce domaine. Votre Rapporteur, s'est déclaré favorable à cet amendement, se demandant toutefois si ses dispositions étaient réellement d'ordre législatif. M. Raymond Douyère a estimé que la marge minimale de 0,90 % prévue par l'amendement paraissait trop élevée, proposant en conséquence une marge de 0,50 %. M. Michel Inchauspé a précisé que ce taux s'appliquait à l'ensemble des opérations et qu'il convenait donc de retenir un taux suffisamment élevé. Votre Commission a adopté cet amendement (amendement n° 44), puis l'article 45 ainsi modifié. * * * Relations de la Commission de contrôle des assurances Par parallélisme avec l'article 44 du présent projet de loi, l'article 46 organise les relations entre la Commission de contrôle des assurances (CCA) et les autorités de contrôle des pays non membres de l'Espace économique européen (EEE). En effet, le code des assurances prévoit déjà les relations entre la CCA et les autorités de contrôle des pays appartenant à l'EEE. Comme la Commission bancaire, la CCA pourra conclure des conventions bilatérales avec les autorités de contrôle des assurances des pays non membres de l'EEE, sans que la loi n° 68-678 du 26 juillet 1968 soit opposable, et à la condition que ces autorités soient soumises au secret professionnel. Les conventions auront pour objet : - les échanges d'information entre autorités de contrôle ; - la possibilité, pour la CCA, d'étendre son contrôle aux succursales et filiales situées sur le territoire de l'autorité étrangère ; - l'autorisation donnée à une autorité étrangère de contrôler des succursales ou filiales françaises d'entreprises soumises à son contrôle ; le contrôle effectif sera mis en _uvre par la CCA, le cas échéant conjointement avec l'autorité étrangère. Les éventuelles sanctions ne pourront être prononcées que par la CCA, seule compétente en ce domaine. La CCA, comme la Commission bancaire, pourra refuser son assistance lorsque la demande d'assistance de l'autorité étrangère sera de nature à porter atteinte aux intérêts économiques fondamentaux ou à l'ordre public de notre pays, ainsi qu'en cas d'engagement d'une procédure pénale ou après une décision définitive sur les faits faisant l'objet de contrôle. * * * Votre Commission a adopté l'article 46 sans modification. * * * DISPOSITIONS RELATIVES À LA GARANTIE DES DÉPOSANTS, Ce titre II est composé de quatre chapitres. Les trois premiers concernent respectivement la garantie des déposants (chapitre premier), la garantie des assurés (chapitre II) et la garantie des investisseurs (chapitre III). Le chapitre IV comporte une disposition d'ordre fiscal et des mesures transitoires décrivant les modalités de mise en _uvre du présent titre et des articles 32 et 37 du titre Ier. Ce chapitre comporte deux articles qui viennent modifier et compléter la loi du 24 janvier 1984 précitée, afin de décrire le fonctionnement et les modalités d'intervention du fonds de garantie des dépôts (article 47) et d'organiser des liens institutionnels entre la Commission bancaire et ce fonds (article 48). Cet article constitue l'un des éléments essentiels du projet de loi puisqu'il modifie un article de la loi de 1984 (article 52-1) et y insère treize nouveaux articles (articles 52-2 à 52-14) afin de décrire le statut, les modalités de fonctionnement, de financement et d'intervention du nouveau fonds de garantie des dépôts créé par le projet de loi. Article 52-1 de la loi du 24 janvier 1984 Adhérents au fonds et dépôts couverts par la garantie Le projet de loi propose une rédaction nouvelle de l'article 52-1 de la loi de 1984, qui y avait été introduit par la loi du 8 août 1994 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier qui, sur ce point, tirait les conséquences de la directive européenne 94/19/CE du 30 mai 1994 relative aux systèmes de garantie de dépôts. Le premier alinéa du nouvel article 52-1 pose le principe de l'unicité du fonds de garantie des dépôts, définit son objet et sa nature juridique. Tous les établissements de crédit agréés en France doivent adhérer au fonds de garantie des dépôts mis en place par le projet de loi. Cette obligation est générale et s'applique désormais aussi aux établissements affiliés à l'un des organes centraux mentionnés à l'article 20 de la loi de 1984, alors que jusqu'à maintenant ils étaient dispensés de l'obligation d'adhérer à un système de garantie en raison de la responsabilité financière confiée à l'organe central. Par contre, le présent article ne modifie en rien la situation des succursales d'établissements ayant leur siège dans un autre État de l'Espace économique européen. Aux termes de la directive européenne de 1994, celles-ci sont dispensées d'une obligation d'adhésion en France puisqu'elles sont couvertes par le mécanisme de garantie existant dans l'État d'installation du siège social. Cependant, jusqu'au 31 décembre 1999, celui-ci ne peut offrir à leurs déposants des garanties supérieures à celles qui seront apportées par le fonds de garantie des dépôts mis en place par le projet de loi. Par contre, elles conserveront la possibilité d'adhérer au mécanisme français si les garanties apportées dans leur pays d'origine sont inférieures à celui-ci. Le fonds de garantie des dépôts a pour objet « d'indemniser les déposants en cas d'indisponibilité de leurs dépôts ou autres fonds remboursables ». Il s'agit de la reprise de la rédaction actuelle de l'article 52-1. La signification de l'expression « dépôts et autres fonds remboursables » est donnée actuellement à l'article 5 du règlement n° 95-01 du 21 juillet 1995 du Comité de réglementation bancaire et financière. Ceux-ci s'entendent comme « tout solde créditeur résultant de fonds laissés en compte ou de situations transitoires provenant d'opérations bancaires normales, que l'établissement de crédit doit restituer conformément aux conditions légales et contractuelles applicables, notamment en matière de compensation ». Il s'agit notamment des dépôts de garantie lorsqu'ils deviennent exigibles, des dépôts d'espèces liés à des opérations sur titres et des sommes dues en représentation de bons de caisse et de moyens de paiement émis par l'établissement. Le premier alinéa précise que le fonds de garantie des dépôts est une « personne morale de droit privé ». Le fonds n'entre pas dans les catégories habituelles de personnes morales et constitue donc une personne sui generis. La précision de sa soumission au droit privé est apparue nécessaire : celle-ci ne fait pourtant guère de doute en l'absence de toute prérogative de puissance publique, même si l'objet du fonds pourrait être considéré comme relevant d'une activité d'intérêt général. Le second alinéa du nouvel article 52-1 précise le champ d'application de la garantie apportée par le fonds. Il distingue des exclusions obligatoires prévues par le présent article et des exclusions facultatives relevant d'un règlement du Comité de réglementation bancaire et financière. Ces exclusions diffèrent peu de celles prévues à l'article 6 de l'actuel règlement du 21 juillet 1995 précité. Rappelons que toutes ces exclusions sont autorisées, voire pour certaines d'entre elles, imposées par la directive européenne de 1994. Les exclusions obligatoires sont liées à l'identité du propriétaire des dépôts ou des autres fonds remboursables. Sont donc exclus de l'indemnisation ceux appartenant aux établissements de crédit, aux entreprises d'assurance, aux organismes de placement collectif (c'est-à-dire sociétés d'investissement à capital variable, fonds communs de placement, fonds communs de créances et sociétés civiles de placement immobilier), aux organismes de retraite, aux entreprises d'investissement. S'ajoutent à cette liste les personnes mentionnées à l'article 8 de la loi de 1984 (c'est-à-dire : Trésor public, Banque de France, services financiers de la Poste, Institut d'émission des départements d'outre-mer, Institut d'émission des territoires d'outre-mer et Caisse des dépôts et consignations) et celles mentionnées au 1° de l'article 2 de cette même loi (c'est-à-dire les associés en nom ou les commanditaires d'une société de personnes, les associés ou actionnaires détenant au moins 5 % du capital social, les administrateurs, les membres du directoire et du conseil de surveillance ou les gérants de l'établissement concerné). Seules les entreprises d'investissement ne figurent pas dans la liste actuelle puisque cette notion n'a fait son entrée dans la législation, par la loi du 2 juillet 1996, que postérieurement à la publication du règlement précité. Ces exclusions sont traditionnelles. Elles s'expliquent d'une part, par le caractère « averti » de ces personnes et d'autre part, par le fait qu'une indemnisation n'aurait guère de sens pour elles en raison du plafonnement de la garantie. Le règlement du Comité de réglementation bancaire et financière pourra prévoir d'autres exclusions fondées sur quatre justifications : · soit des « informations sur la situation de l'entreprise » dont a pu bénéficier le déposant ; cela vise les personnes qui peuvent disposer d'informations privilégiées sur la situation de l'établissement ; à titre d'exemple, le règlement actuel du Comité exclut l'indemnisation des dépôts effectués par des « sociétés ayant avec l'établissement de crédit, directement ou indirectement, des liens de capital conférant à l'une des entreprises liées un pouvoir de contrôle effectif sur les autres » ; · soit des « avantages particuliers dont le déposant a pu bénéficier » ; le règlement actuel du Comité vise ainsi les « dépôts pour lesquels le déposant a obtenu de l'établissement de crédit, à titre individuel, des taux et avantages financiers qui ont contribué à aggraver la situation financière de cet établissement » ; · soit la « nature spécifique de certains fonds ou dépôts » ; sur ce fondement, le règlement pourra maintenir l'exclusion actuelle des éléments de passif entrant dans la définition des fonds propres, les titres de créances négociables, les dépôts non nominatifs et les dépôts en devises autres que celles des États membres de l'Espace économique européen ; · soit l'« origine illicite des fonds concernés » ; le règlement précité exclut ainsi les dépôts découlant d'opérations pour lesquelles une condamnation pénale définitive a été prononcée à l'encontre du déposant pour un délit de blanchiment de capitaux ; cette exclusion est l'une des rares à être rendue obligatoire par la directive européenne de 1994. Votre Commission a rejeté un amendement de M. Pierre Hériaud maintenant les systèmes de garantie existants en les plaçant sous un fonds de garantie de deuxième niveau. Article 52-2 de la loi du 24 janvier 1984 Modalités d'intervention du fonds de garantie des dépôts Le nouvel article 52-2 confirme le schéma actuel de mise en _uvre de la garantie des dépôts en cas de sinistre, hormis bien sûr l'existence d'un seul fonds se substituant aux trois systèmes de garantie existants et des six systèmes reconnus équivalents. Par contre, il innove en prévoyant une possibilité d'intervention du fonds de garantie à titre préventif et en permettant également une intervention de celui-ci en soutien de celle d'un organe central. - L'intervention obligatoire du fonds en cas de sinistre Le premier alinéa confirme que la mise en _uvre du fonds de garantie des dépôts n'intervient qu'à la « demande » de la Commission bancaire, dès que celle-ci constate qu'un établissement de crédit « n'est plus en mesure de restituer, immédiatement ou à terme rapproché, les fonds qu'il a reçus du public dans les conditions législatives, réglementaires ou contractuelles applicables à leur restitution ». Cette rédaction est identique à celle qui figure actuellement au deuxième alinéa de l'article 52-1 de la loi de 1984. L'expression « à terme rapproché » est explicitée à l'article 9 du règlement précité du Comité de réglementation bancaire et financière : la Commission bancaire décide s'il y a lieu de constater l'indisponibilité des dépôts « au plus tard vingt et un jours » après avoir établi pour la première fois qu'un dépôt échu et exigible n'a pas été restitué par un établissement de crédit pour des raisons qui pourraient être liées à sa situation financière. Ce délai résulte directement de la directive européenne de 1994. Dans le contexte d'une intervention à titre « curatif », lorsque le sinistre est avéré, le fonds de garantie des dépôts ne peut refuser son intervention à partir du moment où il a été saisi par la Commission bancaire. Il doit donc mettre en _uvre le dispositif d'indemnisation des déposants, tel qu'il sera déterminé par le règlement du Comité de réglementation bancaire et financière et par le règlement intérieur du fonds. L'actuel règlement du Comité impose aux systèmes de garantie des dépôts un délai maximum de deux mois pour payer les créances dûment vérifiées des déposants, ce délai pouvant faire l'objet de trois prolongations accordées par la Commission bancaire, prolongations qui ne peuvent chacune dépasser deux mois. Notons que la directive européenne impose un délai maximal de trois mois, pouvant être prolongé trois fois. - L'intervention facultative du fonds à titre préventif Au contraire, le fonds de garantie des dépôts n'est pas dans l'obligation d'intervenir quand il est saisi à titre préventif, comme le prévoit le projet de loi. Ce dernier reste relativement succinct sur les conditions dans lesquelles une telle intervention pourrait être réalisée et sur ses modalités. Deux principes sont néanmoins clairement affirmés par le nouvel article 52-2. D'une part, la procédure est engagée à l'initiative de la Commission bancaire. C'est celle-ci qui propose au fonds d'intervenir auprès d'un établissement « dont la situation laisse craindre à terme une indisponibilité des dépôts ou autres fonds remboursables ». C'est évidemment au vu des informations qu'elle recueille dans le cadre de sa mission générale de contrôle des établissements de crédit, que la Commission peut être amenée à craindre pour la solvabilité d'un établissement. D'autre part, le nouvel article 52-2 entend laisser au fonds de garantie des dépôts une large marge d'appréciation, tant sur le principe de son intervention que sur les modalités de celle-ci : · l'article 52-2 indique clairement que la saisine du fonds par la Commission bancaire n'est qu'une proposition : le fonds se prononce librement sur le principe de son intervention ; l'article 52-2 avance même une raison qui pourrait justifier un refus d'intervention de sa part, à savoir la prise en compte « du soutien dont (l'établissement concerné) peut par ailleurs bénéficier » ; l'appel aux actionnaires constitue bien évidemment le premier élément qui vient à l'esprit, mais d'autres types de soutiens pourraient être pris en considération, comme par exemple l'existence de lignes de crédit dont pourrait disposer l'établissement concerné ; · l'article 52-2 reconnaît au fonds de garantie des dépôts la possibilité de déterminer lui-même les « conditions de (son) intervention » ; en effet, si l'avis de la Commission bancaire est requis, celui-ci n'est pas un avis conforme ; cependant, il est clair que les modalités d'intervention préventive du fonds feront l'objet d'une négociation avec la Commission bancaire ; on imagine mal que cette intervention du fonds ne soit pas accompagnée de l'utilisation par la Commission bancaire des prérogatives qu'elle tient de la loi de 1984, notamment son pouvoir d'injonction, de sanction (dont la suspension temporaire ou la démission d'office de l'un ou l'autre des dirigeants de l'établissement, la radiation de la liste des établissements de crédit) ou la nomination d'un administrateur provisoire, etc. ; l'article énumère quelques unes des conditions que le fonds de garantie des dépôts peut mettre à son intervention : il peut ainsi la subordonner « à la cession totale ou partielle de l'établissement de crédit ou à l'extinction de son activité, notamment par la cession de son fonds de commerce » ; il s'agit naturellement d'éviter qu'un établissement de crédit puisse continuer à exercer son activité et à concurrencer les autres établissements alors qu'il aura été « renfloué » grâce à la solidarité de place ; l'article 52-2 autorise également le fonds de garantie des dépôts à acquérir des actions de l'établissement dans lequel il intervient. Les dispositions relatives à l'intervention préventive du fonds de garantie des dépôts ont suscité de nombreuses remarques et réserves de la part des différents interlocuteurs de votre Rapporteur. L'opportunité d'une intervention préventive n'est guère contestée en elle-même : une intervention préventive a toutes les chances de se révéler moins onéreuse qu'une intervention a posteriori une fois le sinistre réalisé et constitue un moyen utile de limiter les risques pesant sur l'ensemble du système bancaire. Par contre, l'initiative laissée exclusivement à la Commission bancaire et l'encadrement jugé insuffisant des conditions d'intervention du fonds de garantie des dépôts ont été contestés. La reconnaissance d'un « droit d'alerte » de la Commission bancaire par le fonds de garantie des dépôts est sans doute l'une des principales pistes à explorer. On l'a vu, l'intervention préventive ne peut être initiée que par la Commission bancaire. Le droit d'alerte autoriserait alors les organes dirigeants du fonds à attirer l'attention de la Commission sur la situation d'un établissement, à charge pour elle, après vérification et si nécessaire, d'initier la procédure d'intervention préventive en saisissant le fonds d'une telle proposition. Est-il utile et opportun de graver dans le marbre de la loi l'existence d'un tel droit d'alerte ? La question mérite d'être posée. S'agissant de l'utilité, il est évident que les membres de la Commission bancaire, les membres du conseil de surveillance - qui sont l'émanation de la profession bancaire - et du directoire du fonds de garantie des dépôts se rencontrent - au-delà même des relations institutionnalisées - et que rien ne leur interdit de se parler pour évoquer la situation de tel ou tel établissement. D'ailleurs, l'article 42 du projet de loi modifie l'article 45 de la loi de la loi du 16 juillet 1992 portant adaptation au marché unique européen de la législation applicable en matière d'assurance et de crédit afin d'ajouter le fonds de garantie des dépôts à la liste des organes autorisés « à se communiquer les renseignements nécessaires à l'accomplissement de leurs missions respectives ». D'autre part, le règlement du Comité de réglementation bancaire et financière, prévu à l'article 52-14 (cf ci-dessous), précisera que la répartition des cotisations annuelles des adhérents sera notamment calculée sur la base « d'indicateurs de la situation financière de chacun des établissements ». Ces indicateurs constitueront donc une sorte de « notation interne » qui aura des conséquences directes sur le montant de la cotisation de chaque adhérent : toute évolution négative de ces indicateurs ne manquera pas d'attirer l'attention sur le ou les établissements concernés. En ce qui concerne l'opportunité, il convient de ne pas négliger le risque de voir la reconnaissance d'un droit d'alerte déboucher à terme sur une mise en cause de la responsabilité du fonds de garantie des dépôts. Une telle évolution de la jurisprudence est, certes, peu probable mais elle ne peut être totalement écartée. De plus, l'exercice du droit d'alerte priverait vraisemblablement par la suite le fonds d'une partie de sa marge de man_uvre. On voit mal , en effet, ce dernier refuser d'intervenir après avoir alerté la Commission bancaire. Cependant, le fait pour le président du directoire du fonds d'être entendu par la Commission bancaire lorsqu'il en fait la demande constitue une solution de nature à faciliter l'échange réciproque d'informations entre le fonds et la Commission. C'est pourquoi votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur en ce sens à l'article 48 ci-après (amendement n° 55). Les conditions d'une intervention préventive du fonds de garantie des dépôts ont été parfois jugées insuffisamment encadrées et précisées. Certains interlocuteurs de votre Rapporteur ont, par exemple, estimé que la cession totale ou partielle de l'établissement concerné devrait être systématique. Il n'est pas sûr qu'il soit souhaitable de soumettre le fonds à des contraintes trop rigides et de le priver du choix d'une partie de ses moyens d'intervention. Rappelons qu'en vertu des termes de la loi, le fonds a en effet le dernier mot quant aux choix de ces moyens : ce choix doit rester au maximum dicté par les particularités du dossier examiné. De plus, il serait dommageable d'imposer des conditions qui se révéleraient inopérantes : la cession obligatoire de tout ou partie de l'établissement pourrait ainsi se heurter à l'absence d'un repreneur. Le troisième alinéa de l'article 52-2 prévoit un autre cas d'intervention facultative du fonds de garantie des dépôts. Il précise que celui-ci « peut participer, sur demande d'un organe central (...), à l'action de ce dernier en prenant en charge une partie du coût des mesures destinées à garantir la solvabilité d'un établissement de crédit affilié à cet organe central ». Cette possibilité évite une différence de traitement injustifiée entre les organes centraux des réseaux mutualistes et les actionnaires des banques commerciales. Alors que l'intervention préventive du fonds pourrait le conduire à accompagner l'action des actionnaires de l'établissement concerné, il est normal qu'une faculté analogue lui soit donnée en cas de difficultés à l'intérieur d'un réseau mutualiste. L'affirmation expresse d'une telle possibilité est nécessaire en raison de la rédaction de l'article 21 de la loi de 1984 qui donne à l'organe central une responsabilité exclusive, puisqu'ils « sont chargés de veiller à la cohésion de leur réseau et de s'assurer du bon fonctionnement des établissements qui leur sont affiliés » et « prennent toutes mesures nécessaires, notamment pour garantir la liquidité et la solvabilité de chacun de ces établissements comme de l'ensemble du réseau ». Comme précédemment, les modalités concrètes d'intervention du fonds seront naturellement négociées entre les organes dirigeants du fonds et l'organe central à l'origine de la demande d'intervention. De même que le fonds est autorisé à acquérir des actions d'un établissement de crédit, le nouvel article 52-2 l'autorise, après accord de l'organe central, à acquérir des parts sociales de l'établissement affilié. Le dernier alinéa de l'article 52-2 précise que « les recours de pleine juridiction contre les décisions du fonds de garantie prononcées au titre du présent article relèvent de la juridiction administrative ». Le fonds étant une personne morale de droit privé, son juge naturel est évidemment le juge civil. Le projet de loi entend faire exception à cette compétence du juge judiciaire pour les recours de pleine juridiction contre les décisions du fonds. En effet, l'intervention du fonds se fait dans ce cas en étroite collaboration avec la Commission bancaire, qui peut être amenée à prendre, de son côté, un certain nombre de décisions qui sont, elles, susceptibles de recours devant le juge administratif. Il s'agit donc d'éviter que, sur un même dossier, des décisions prises en étroite concertation soient déférées devant deux juges différents. Par contre, quand le fonds intervient à titre curatif, ces décisions, notamment celles portant sur l'indemnisation individuelle des déposants, restent de la compétence du juge civil. Votre Commission a rejeté un amendement de M. Marc Laffineur, tendant à soumettre l'intervention préventive du fonds commun de garantie à une série de conditions restrictives. Puis votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur, ouvrant au fonds de garantie la possibilité d'acquérir des titres d'un établissement de crédit dans le cadre de son intervention préventive (amendement n° 45). Article 52--3 de la loi du 24 janvier 1984 Subrogation du fonds de garantie Cet article prévoit que « le fonds de garantie des dépôts est subrogé dans les droits des bénéficiaires de son intervention à concurrence des sommes qu'il a versé. » Une telle disposition est naturelle : le fonds doit pouvoir, dans le cadre d'une procédure de redressement ou de liquidation judiciaires, être en mesure de récupérer tout ou partie des sommes qu'il a engagées. Cette disposition figure aujourd'hui à l'article 12 du règlement du Comité de réglementation bancaire et financière du 21 juillet 1995. Article 52-4 de la loi du 24 janvier 1984 Possibilité de recours offerte au fonds de garantie des dépôts Cet article reconnaît au fonds de garantie des dépôts la possibilité « d'engager toute action en responsabilité à l'encontre des dirigeants de droit ou de fait des établissements pour lesquels il intervient aux fins d'obtenir le remboursement de tout ou partie des sommes versées par lui ». Le principe de la responsabilité civile des dirigeants, à l'égard des tiers et de la société, est posé à l'article 1850 du code civil en ce qui concerne les gérants d'une société civile, à l'article 52 de la loi du 24 juillet 1966 en ce qui concerne les gérants d'une société à responsabilité limitée et à l'article 244 pour les administrateurs d'une société par action. Cette responsabilité couvre les infractions aux dispositions législatives ou réglementaires, les violations des statuts ou les fautes commises dans la gestion. De même, la loi du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises prévoit, à son article 180, l'existence d'une action en comblement de passif lorsque le redressement ou la liquidation judiciaires font apparaître une insuffisance d'actif due à des fautes de gestion des dirigeants de droit ou de fait. En vertu de l'article 183, cette faculté n'est ouverte qu'à l'administrateur, au représentant des créanciers, au commissaire à l'exécution du plan, au liquidateur ou au procureur de la République, le tribunal pouvant en outre se saisir d'office. Le nouvel article 52-4 ajoute le fonds de garantie des dépôts à la liste des requérants pouvant saisir le tribunal de commerce en cas d'insuffisance d'actif. Surtout, il l'autorise à engager une telle action même en l'absence de procédure collective. Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur précisant que le fonds de garantie informe la Commission bancaire lorsqu'il engage une telle action (amendement n° 46). Article 52-5 de la loi du 24 janvier 1984 Ressources du fonds de garantie des dépôts Cet article crée pour les établissements de crédit adhérant au fonds de garantie des dépôts l'obligation de lui procurer « les ressources financières nécessaires à l'accomplissement de ses missions ». Les contributions au fonds de garantie des dépôts prendront deux formes distinctes : · des cotisations annuelles ; · des « certificats d'association ». S'agissant des caractéristiques des cotisations annuelles et des modalités de leur calcul, le projet de loi renvoie, pour l'essentiel, au règlement du Comité de réglementation bancaire et financière prévu à l'article 52-14 ci-dessous. L'article 52-5 se borne à préciser que les cotisations des établissements de crédit affiliés à un organe central sont versées au fonds directement par cet organe central, à charge pour lui d'appeler les sommes nécessaires auprès de ses affiliés. D'une part, ce règlement déterminera dans quelles conditions une partie des cotisations annuelles pourra ne pas être versée en numéraire. Cette partie prendra la forme d'un dépôt de garantie qui figurera dans les livres du fonds, sur le modèle des dépôts de garantie des sociétés de caution mutuelle. Ce dépôt de garantie demeurerait, tant qu'il n'est pas appelé, la propriété de l'établissement de crédit : il figurerait à son bilan, au titre de créances sur le fonds de garantie. Ses fonds propres ne seraient donc pas affectés par la constitution de ce dépôt et, dans l'hypothèse où il est rémunéré au taux du marché, le compte de résultat ne serait pas non plus affecté. D'autre part, le règlement déterminera la formule de répartition des cotisations annuelles. L'article 52-5 est plus précis à propos des « certificats d'association », qui constituent des titres de participation particuliers. Ces certificats seraient émis par le fonds de garantie des dépôts lors de sa création et en constitueront la dotation initiale. Celle-ci permettra au fonds de faire face à un éventuel sinistre pendant ses premières années de fonctionnement et la période de montée en puissance des cotisations annuelles. Ultérieurement, ces certificats constitueraient une « deuxième ligne » de financement, qui serait utilisée en cas d'épuisement des ressources issues des cotisations annuelles. Tant que le produit de la souscription de ces certificats n'est pas utilisé par le fonds, cette souscription n'a également aucune conséquence en termes de fonds propres ou de compte de résultat pour l'établissement adhérent. En revanche, dans l'hypothèse où le fonds utiliserait tout ou partie de ce produit, l'article 52-5 prévoit : · que les certificats d'association cessent d'être rémunérés, se transformant ainsi en simples cotisations ; · que leur valeur nominale est réduite à due proportion dans les bilans des établissements souscripteurs ; dans ce cas, les provisions alors nécessaires seraient fiscalement déductibles dans les conditions de droit commun. L'article 52-5 précise, en outre, les conditions dans lesquelles ces certificats peuvent être remboursés. Ce remboursement n'est possible qu'en cas de retrait de l'agrément. Au contraire, en cas de radiation du souscripteur de la liste des établissements de crédit, ses certificats sont annulés et les sommes versées restent acquises au fonds. Cette différence de traitement est naturelle puisque le retrait de l'agrément n'est pas une sanction, à l'inverse de la radiation. Selon l'article 19 de la loi du 24 janvier 1984, le retrait de l'agrément est prononcé par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, soit à la demande de l'établissement de crédit lui-même, soit d'office lorsque ce dernier ne remplit plus les conditions auxquelles l'agrément a été subordonné, lorsqu'il n'en a pas fait usage dans un délai de douze mois ou lorsqu'il n'exerce plus son exercice depuis au moins six mois. Par contre, la radiation de la liste des établissements ou des entreprises d'investissement agréés est l'une des sanctions disciplinaires que l'article 45 de la loi de 1984 met à la disposition de la Commission bancaire ; cette sanction peut être prononcée lorsque l'établissement a enfreint une disposition législative ou réglementaire, n'a pas déféré à une injonction ou n'a pas tenu compte d'une mise en garde. Les modalités d'application des dispositions relatives aux certificats d'association seront précisées dans le règlement du Comité de réglementation bancaire et financière prévu à l'article 52-14. La part que ces certificats pourront occuper dans les ressources du fonds sera précisée par ce règlement. D'après les informations recueillies par votre Rapporteur, cette part devrait être d'environ 30 %, suffisamment substantielle pour permettre un étalement effectif dans le temps de la charge financière pesant sur les établissements de crédit, et néanmoins limitée afin de ne pas aboutir à un système de garantie financée principalement ex post. En plus des contributions de ses adhérents, l'article 52-14 ouvre au fonds de garantie des dépôts la possibilité d'emprunter auprès de ses adhérents. Dans ce cas, il peut constituer des garanties au profit du prêteur ou demander à ses adhérents de les constituer pour son compte. Article 52-6 de la loi du 24 janvier 1984 Sanctions en cas de non paiement des cotisations L'article 52-6 prévoit que l'établissement qui ne verse pas au fonds de garantie des dépôts sa cotisation appelée est passible des sanctions prévues à l'article 45 de la loi de 1984 et de pénalités de retard qui sont versées directement au fonds. Les modalités d'application de cet article, et notamment les modalités de saisine de la Commission bancaire, seront précisées par le règlement intérieur du fonds. Rappelons que les sanctions disciplinaires que peut prononcer la Commission bancaire sont : l'avertissement, le blâme, l'interdiction d'effectuer certaines opérations, la suspension temporaire des dirigeants, la démission d'office de ceux-ci avec ou sans nomination d'un administrateur provisoire et la radiation. Elle peut également infliger une sanction pécuniaire, qui ne peut dépasser le capital minimum auquel est astreint l'établissement sanctionné. L'adhésion au fonds de garantie des dépôts constituant une obligation légale imposée aux établissements de crédit, le défaut de celle-ci est également passible des mêmes sanctions en vertu de l'article 45 de la loi de 1984. Article 52-7 de la loi du 24 janvier 1984 Organes de gestion du fonds de garantie des dépôts L'article 52-7 retient, pour le fonds de garantie des dépôts, une structure de direction composée d'un directoire et d'un conseil de surveillance. Le rôle et la composition du conseil de surveillance sont précisés à l'article 52-8, tandis que les modalités de prise de décision en son sein figurent à l'article 52-9. La composition du directoire est définie à l'article 52-10. Le présent article précise, en outre, que les membres du directoire et ceux du conseil de surveillance du fonds sont soumis aux mêmes interdictions que les dirigeants d'un établissement de crédit. Celles-ci sont énumérées à l'article 13 de la loi de 1984 : · condamnations pénales, notamment pour crime, faux en écriture privée ou de commerce, corruption, vol, escroquerie, abus de confiance, infractions prévues par la législation sur les sociétés, blanchiment ... ; · condamnation pour émission de chèque sans provision ; · mesure de faillite personnelle prononcée à son égard ; · mesure de destitution de fonction d'officier ministériel prononcée par un juge. Article 52-8 de la loi du 24 janvier 1984 Rôle et composition du conseil de surveillance L'article 52-8 règle le rôle et la composition du conseil de surveillance du fonds de garantie des dépôts. Son rôle et ses prérogatives s'apparentent à ceux d'un conseil de surveillance d'une société ordinaire : il exerce le « contrôle permanent de la gestion du fonds de garantie des dépôts », formule qui ne constitue qu'un rappel des dispositions de l'article 128 de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales. Étant donnée la nature particulière du fonds, structure sans capital et donc sans actionnaire, le conseil de surveillance exerce également des prérogatives qui sont normalement dévolues à l'assemblée générale des actionnaires d'une société : · élaboration du règlement intérieur du fonds, qui fera office de statuts, et des règles d'emploi de ses ressources ; · approbation des comptes, dont un exemplaire est remis au ministre chargé de l'économie ; · désignation des commissaires aux comptes. L'article 52-8 décrit la composition du conseil de surveillance. Celui-ci comptera douze membres et élira en son sein son président. Chacun des membres du conseil représentera un ou plusieurs adhérents du fonds. Quatre des douze membres sont membres de droit et représentent les quatre établissements de crédit ou réseaux affiliés à un même organe central qui sont les principaux contributeurs au fonds. L'identité de ces quatre membres de droit dépend évidemment des modalités de calcul des contributions, modalités qui ne sont pas encore fixées. Cependant, selon les informations recueillies par votre Rapporteur, la présence de trois de ces membres de droit ne fait aucun doute : la Caisse nationale de crédit agricole, SG-Paribas et la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance. Les huit autres membres du conseil de surveillance se répartissent comme suit : · deux représentent les autres réseaux affiliés à un même organe central ; · six représentent les autres établissements de crédit. Le règlement du Comité de réglementation bancaire et financière, prévu par l'article 52-14, déterminera « les conditions et les modalités de nomination des membres du conseil de surveillance, ainsi que la durée de leur mandat ». L'article 52-8 précise en outre que le fonds de garantie est soumis au contrôle de l'inspection des finances afin que celle-ci puisse, par exemple, s'assurer que les cotisations sont correctement recouvrées et les règles de placement de celles-ci sont respectées. Cette précision apparaît nécessaire puisque ce contrôle ne va pas de soi dans le cas d'une personne morale de droit privé ne maniant aucun fonds public. Votre Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Jacques Jegou, visant à créer un droit d'alerte en faveur du conseil de surveillance du fonds de garantie. Votre Rapporteur a estimé que les garanties de sécurité et d'échange d'informations nécessaires pour éviter les sinistres étaient apportées par son propre amendement à l'article 48 et qu'il convenait d'éviter que les responsabilités entre fonds de garantie et organes de contrôle des secteurs concernés fussent confondues. M. Michel Inchauspé s'est déclaré convaincu par la nécessité de laisser clairement la responsabilité du droit d'alerte aux organes de contrôle, sous peine de déresponsabiliser les établissements concernés et le fonds de garantie. Votre Commission a rejeté l'amendement de M. Jean-Jacques Jegou, ainsi que deux amendements ayant le même objet, présentés respectivement par M. Pierre Hériaud et par MM. Marc Laffineur et Francis Delattre. Article 52-9 de la loi du 24 janvier 1984 Délibérations du conseil de surveillance Cet article précise les règles de majorité requises pour les décisions du conseil de surveillance. Celles-ci sont, conformément aux principes de la législation sur les sociétés, prises à la majorité simple, la voix du président étant prépondérante en cas d'égal partage des voix. Chacun des membres du conseil ne dispose toutefois pas d'une seule voix. Au contraire, le nombre de celles-ci est fonction du montant de la contribution de l'ensemble des établissements qu'il représente. Il est précisé qu'en ce qui concerne les organes centraux, ce nombre dépend du montant du versement effectué par l'organe central pour le compte de tous les établissements qui lui sont affiliés. Cette règle vaut évidemment également pour la désignation des membres de droit du conseil. Article 52-10 de la loi du 24 janvier 1984 Cet article précise la composition du directoire du fonds de garantie des dépôts et les incompatibilités pesant sur ses membres. Comme le prévoit l'article 120 de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, les trois membres du directoire sont nommés par le conseil de surveillance, qui confère à l'un d'eux la qualité de président. L'article 52-10 s'attache à donner des gages sur l'indépendance des membres du directoire par rapport à la profession bancaire. En effet, ceux-ci « ne peuvent exercer en même temps des fonctions au sein des établissements ou sociétés membres du fonds de garantie, ni recevoir de rétribution de l'un d'eux ». De plus, le président du directoire ne peut exercer ses fonctions qu'après agrément du ministre chargé de l'économie. Votre Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre Rapporteur (amendement n° 47). Article 52-11 de la loi du 24 janvier 1984 Ouverture des réunions des organes dirigeants Cet article permet au ministre chargé de l'économie, au gouverneur de la Banque de France, en sa qualité de président de la Commission bancaire, et au président du Conseil des marchés financiers, ou à leur représentant, d'être entendus à leur demande par le conseil de surveillance ou le directoire du fonds de garantie des dépôts. Cette possibilité vise à faciliter l'échange d'informations entre le fonds de garantie des dépôts, le ministère et les autorités de contrôle afin de leur permettre d'évoquer toute question utile relative à la sécurité de la place financière. Article 52-12 de la loi du 24 janvier 1984 Comme ceux de la Commission bancaire ou du Conseil des marchés financiers, les membres du directoire et du conseil de surveillance du fonds de garantie des dépôts sont tenus au secret professionnel dans les conditions et sous les peines prévues à l'article 226-13 du code pénal. Rappelons que celui-ci punit « la révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état soit par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire ». Les peines encourues sont d'un an d'emprisonnement ou de 100.000 francs d'amende. Ces dispositions s'appliquent également à « toute personne qui par ses fonctions a accès aux documents et informations détenus par le fonds de garantie des dépôts ». Cependant, le secret professionnel n'est opposable ni à l'autorité judiciaire, dans le cadre d'une procédure pénale ou d'un recours devant le juge administratif ou civil contre une décision du fonds, ni à la Commission bancaire. Article 52-13 de la loi du 24 janvier 1984 Droit d'accès aux documents comptables et financiers Cet article reconnaît aux membres du directoire l'accès à « l'ensemble des documents comptables et financiers et aux rapports des commissaires aux comptes » de l'établissement dans lequel il est amené à intervenir. Cet accès est évidemment indispensable pour calculer les cotisations des adhérents ou pour déterminer les modalités de l'intervention préventive du fonds ou, dans le cadre d'une intervention « curative », pour établir les droits à indemnisation des déposants. L'affirmation expresse de ce droit d'accès dans le présent article est nécessaire, puisque ces documents sont normalement couverts par le secret professionnel défini à l'article 57 de la loi de 1984. Article 52-14 de la loi du 24 janvier 1984 Renvoi à un règlement du Comité L'article 52-14 renvoie à un règlement du Comité de réglementation bancaire et financière le soin de déterminer les modalités d'application de la présente loi. Rappelons en effet, qu'en vertu de l'article 30 de la loi de 1984, le Comité de réglementation bancaire et financière « fixe les prescriptions d'ordre général applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement ». Il est présidé par le ministre chargé de l'économie, ou son représentant, et comprend, en outre, le Gouverneur de la Banque de France et cinq membres nommés par le ministre chargé de l'économie (un conseiller d'État, un représentant de l'Association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, un représentant des organisations syndicales représentatives du personnel des établissements de crédit et deux personnes choisies en raison de leur compétence). Ce règlement devra préciser le plafond d'indemnisation par déposant, les modalités et délais d'indemnisation ainsi que les règles relatives à l'information de la clientèle. D'après les informations recueillies par votre Rapporteur, les dispositions figurant dans l'actuel règlement du Comité de réglementation bancaire et financière du 21 juillet 1995 ne seraient pas modifiées sur ces points : · le plafond d'indemnisation par déposant resterait fixé à 400.000 francs ; rappelons que la directive européenne de 1994 n'a fixé qu'un seuil minimal, soit 20.000 euros (soit environ 131.200 francs) ; · le délai d'indemnisation serait de deux mois, reconductible trois fois sur décision de la Commission bancaire sur demande du fonds, sans que la durée totale puisse dépasser 8 mois ; · en ce qui concerne les règles d'information, les établissements devraient continuer à fournir aux déposants, et à toute personne qui en fait la demande, toutes informations utiles sur le système de garantie, en particulier le montant et l'étendue de la couverture offerte, les conditions ou délais d'indemnisation et les formalités à accomplir pour être indemnisé ; rappelons qu'en vertu de la directive européenne, l'usage de ces informations à des fins publicitaires est cependant interdit. Le règlement du Comité de réglementation bancaire et financière déterminera également les caractéristiques des contributions des établissements adhérents au fonds, qu'il s'agisse des certificats d'association (les conditions de leur rémunération et de leur remboursement en cas de retrait de l'agrément de leur souscripteur, après imputation le cas échéant des pertes subies par le fonds de garantie des dépôts) ou des cotisations annuelles. Concernant celles-ci, le règlement devra notamment préciser le montant global des cotisations dues par les membres du fonds : celui-ci devrait être d'environ 10 milliards de francs, soit 0,2 % de l'ensemble des dépôts, ce qui représente un coefficient communément admis dans les autres systèmes de garantie mis en place à l'étranger. L'article 52-14 précise que ce montant global devra être déterminé en « veillant à ce que le niveau de ces cotisations ne puisse mettre en péril la stabilité du système bancaire ». On peut s'interroger sur la portée et la signification intrinsèque d'une telle formulation, d'ailleurs reprise de l'un des considérants de la directive européenne de 1994. On voit bien l'objectif pédagogique de ce membre de phrase dont l'idée sous-jacente est d'indiquer qu'un sinistre de grande ampleur ne serait pas à l'échelle du seul fonds de garantie des dépôts et nécessiterait d'autres interventions d'une autre nature. Mais force est de constater que sa place serait davantage dans l'exposé des motifs que dans le dispositif même de la loi de 1984. Le règlement précisera les conditions dans lesquelles une partie des cotisations annuelles pourra ne pas être appelée, mais faire l'objet, comme on l'a vu précédemment sous l'article 52-5, d'un dépôt de garantie. Il devra également établir la « formule de répartition » des cotisations. L'article 52-14 énumère déjà un certain nombre de critères pouvant être retenus, cette liste n'ayant aucun caractère limitatif. Il s'agit d'abord d'« indicateurs de la situation financière de chacun des établissements ». D'après les informations recueillies par votre Rapporteur, pourraient être utilisés un certain nombre de ratios simples calculés régulièrement par les établissements de crédit : ratio de solvabilité, ratio de liquidité, ratio de rentabilité, indicateur de la qualité des encours de crédits, etc. Il s'agit ensuite du « montant des dépôts » et du montant des fonds propres des établissements concernés. L'allusion aux « cotisations déjà versées » vise les nouveaux établissements qui viendraient adhérer au fonds après que celui-ci ait été mis en place. : il semble en effet légitime de demander à ces établissements de cotiser, au moins les premières années de leur adhésion, au-delà de ce qui résulterait du seul jeu de la formule de calcul, ne serait-ce que parce que leurs clients bénéficieront immédiatement de la garantie dans les mêmes conditions que ceux des autres établissements de crédit. Enfin, le règlement du Comité de réglementation bancaire et financière devra déterminer les conditions et les modalités de nomination des membres du conseil de surveillance, ainsi que la durée de leur mandat. Il s'agira notamment de fixer les conditions dans lesquelles les différentes catégories d'établissements de crédit ou les différents établissements au sein de celles-ci seront représentés par une seule personne. Votre Commission a adopté six amendements de votre Rapporteur : · les trois premiers de portée rédactionnelle (amendements n°s 48, 49, et 50) ; · le quatrième supprimant la phrase évoquée ci-dessus sur la mise en péril du système bancaire (amendement n° 51) ; · le cinquième de précision en ce qui concerne les modalités de versement des cotisations (amendement n° 52) ; · le sixième visant à poser un principe général devant guider le comité de réglementation, à savoir que le montant des cotisations doit refléter les risques objectifs que chaque adhérent fait courir au fonds ; ainsi, le montant des fonds propres, facteur réducteur du risque, doit être considéré comme un élément réducteur de la cotisation et non pas constituer un gage de capacité contributive ; de même, le montant et la qualité des engagements pris par une banque constituent un facteur de risque non négligeable ; enfin, un tel principe doit guider la fixation des cotisations dues par les établissements affiliés à un organe central, afin de tenir compte du rôle particulier dévolu à celui-ci par la loi de 1984 et de l'existence de leur propre système de garantie interne (amendement n° 53). En conséquence, elle a rejeté deux amendements identiques de MM. Jean-Louis Dumont et Pierre Hériaud visant à ce que les cotisations qui seront demandées aux réseaux mutualistes tiennent compte de l'existence de leur système de garantie interne, ainsi qu'un amendement de M. Jean-Jacques Jegou visant à ce que le calcul des cotisations tiennent compte des crédits consentis par chaque adhérent. * * * Votre Commission a adopté l'article 47 ainsi modifié. * * * Consultation par la Commission bancaire Cet article insère un nouvel article 38-1, dans la loi du 24 janvier 1984, au sein du chapitre premier, consacré à la Commission bancaire, du titre III (Contrôle des établissements de crédit). Ce nouvel article prévoit l'obligation pour la Commission bancaire d'entendre le président du directoire du fonds de garantie des dépôts pour « toute question concernant un établissement » pour lequel elle envisage une intervention du fonds à titre préventif ou pour lequel elle entend provoquer son intervention à titre curatif. Il organise donc une concertation entre la Commission bancaire et le fonds de garantie, particulièrement souhaitable en ce qui concerne l'action préventive du fonds. On note cependant que cette concertation intervient, là encore, uniquement à l'initiative de la Commission. * * * Votre Commission a adopté deux amendements de votre Rapporteur, l'un rédactionnel (amendement n° 54), et l'autre prévoyant que le président du directoire du fonds est entendu, à sa demande, par la Commission bancaire (amendement n° 55). * * * Votre Commission a adopté l'article 48 ainsi modifié * * * Ce chapitre, composé d'un article unique, crée un fonds de garantie en matière d'assurance des personnes, dont l'organisation et les modalités d'intervention présentent une grande analogie avec le fonds de garantie des déposants institué à l'article 47. Cet article insère un nouveau chapitre III, intitulé « Mesures relatives à la garantie des assurés » au sein du titre II (Le fonds de garantie) du Livre IV (Organisation et régimes particuliers d'assurance) du code des assurances. Ce nouveau chapitre est composé de huit articles, numérotés L. 423-1 à L. 423-8. Article L. 423-1 du code des assurances Champ d'application de la garantie des assurés L'article L. 423-1 détermine le champ d'application du fonds de garantie, tant en ce qui concerne les entreprises d'assurance qui doivent y adhérer, que des catégories de contrats couverts par la garantie. - Les entreprises soumises à l'obligation d'adhésion Les entreprises d'assurance devant adhérer au fonds sont désignées par référence à l'article L. 310-1 du code des assurances. Votre Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre Rapporteur précisant que l'adhésion s'impose, non pas aux entreprises mentionnées dans cet article L 310-1, mais aux entreprises agréées soumises au contrôle de l'Etat dans le cadre du code des assurances (amendement n° 56). A cet égard la notion d'« entreprises agréées en France » est essentielle. Devront donc adhérer au fonds de garantie : - les entreprises d'assurances ayant leur siège social en France, quelle que soit la nationalité de leurs actionnaires principaux, - les succursales d'entreprises dont le siège social n'est pas situé dans un État membre de l'Espace économique européen. Par contre, les succursales d'entreprises d'assurance dont le siège social est situé dans un État membre de l'Espace économique n'y seront pas tenues puisqu'elles relèvent de l'éventuel système existant dans l'Etat où est situé le siège social. En revanche, la garantie s'étendra aux assurés résidents d'un État membre de l'Espace économique européen, qu'ils aient souscrit un contrat auprès d'une succursale d'une entreprise d'assurance ayant son siège social en France ou par prestation directe auprès de celle-ci. L'article L 423-1 exclut explicitement de son champ d'application les entreprises non soumises au contrôle de l'État : les entreprises de réassurance, les mutuelles régies par le code de la mutualité et les institutions régies par le livre IX du code de la sécurité sociale (institutions de retraite et de prévoyance). Ces deux dernières catégories ne sont pas soumises au code des assurances, bien qu'elles effectuent des opérations qui entrent dans le champ des directives européennes. Elles sont soumises au contrôle d'une autorité spécifique instituée par la loi du 31 décembre 1989, la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance. Rappelons que les mutuelles, au nombre d'environ 6.000, relevant du code de la mutualité sont des groupements à but non lucratif qui se proposent de mener une action de prévoyance, de solidarité et d'entraide. Les mutuelles les plus importantes sont celles qui regroupent, à l'échelon national, des fonctionnaires d'un même secteur (à l'exemple de la mutuelle générale de l'éducation nationale). D'autres sont constituées à l'échelon local et peuvent se regrouper dans des unions départementales. Enfin, il existe dans le secteur privé des mutuelles d'entreprises ou des mutuelles constituées sur une base professionnelle ou interprofessionnelle. Le remboursement complémentaire à celui du régime d'assurance maladie obligatoire constitue leur activité principale (environ 70 % du chiffre d'affaire des mutuelles), certaines des plus importantes d'entre elles se voyant en outre confier la gestion des régimes obligatoires d'assurance maladie. Les mutuelles régies par le code de la mutualité ne doivent pas être confondues avec les sociétés mutuelles d'assurance qui, elles, sont soumises au code des assurances et, à l'instar des entreprises d'assurances constituées sous forme de société anonyme, au contrôle de la Commission de contrôle des assurances. Celles-ci se répartissent entre celles qui fonctionnent sans intermédiaire (telles que la mutuelle assurance des commerçants et industriels de France - MACIF - ou la mutuelle assurance des instituteurs de France - MAIF -) ou avec intermédiaires (telles que les Mutuelles du Mans) ou sont constituées sur une base locale ou professionnelle (telles que Groupama). Les institutions de prévoyance sont des personnes morales de droit privé ayant un but non lucratif, administrées paritairement par des membres adhérents - des entreprises - et des membres participants - les salariés de ces entreprises. Elles sont constituées sur la base d'une convention collective, d'un accord d'entreprise ou d'un accord entre les membres adhérents et des membres participants. Elles doivent avoir obtenu un agrément délivré par le ministre chargé de la sécurité sociale. Ces institutions se répartissent en trois grandes catégories : - les institutions de retraite complémentaire, qui gèrent des régimes de retraite complémentaire obligatoire par répartition, dont la plupart font l'objet d'une compensation interprofessionnelle au sein de l'AGIRC ou de l'ARRCO, - les institutions de retraite supplémentaire - anciennement appelés « régimes surcomplémentaires » -, qui gèrent des régimes collectifs de retraite par capitalisation, notamment dans les entreprises publiques et dans le secteur pétrolier, - les institutions de prévoyance, qui effectuent essentiellement des opérations de prévoyance collective (couverture complémentaire maladie, risques maternité, invalidité, décès), mais qui peuvent intervenir aussi dans le domaine de l'assurance-vie. - Les catégories de contrats couvertes par la garantie En termes de types de prestations couvertes par le nouveau fonds de garantie, le champ d'application est, dans une large mesure, ce que les directives européennes appelle la « branche vie » ou, dans la terminologie habituelle de la profession, ce qui relève des « assurances de personnes », par opposition aux « assurances de dommages ». Par référence à l'article L 310-1 du code des assurances, sont donc couverts les « engagements dont l'exécution dépend de la durée de la vie humaine, [qui prévoient le versement d'] un capital en cas de mariage ou de naissance d'enfants, ou [qui relèvent] de la capitalisation » (deuxième alinéa (1°) de l'article L. 310-1) et les contrats qui « couvrent les risques de dommages corporels liés aux accidents et à la maladie » (troisième alinéa (2°) de l'article L. 310-1). Par contre, sont explicitement exclus de la garantie les contrats qui « couvrent d'autres risques y compris ceux liés à une activité d'assistance » (quatrième alinéa (3°) de l'article L 310-1). Sont donc couvertes par la garantie quatre catégories de contrats d'assurance : - les contrats d'assurance-vie, c'est-à-dire ceux permettant la constitution d'une épargne et le versement de celle-ci sous forme de capital ou de rente si l'assuré est en vie au terme du contrat ; - les contrats d'assurance en cas de décès, garantissant le versement d'un capital en cas de décès avant le terme du contrat quelle qu'en soit la cause ; - les assurances mixtes, offrant à la fois et de façon alternative une garantie en cas de vie et une garantie en cas de décès ; - les contrats de capitalisation, opération d'épargne-assurance garantissant le versement d'un capital déterminé à l'échéance du contrat ; - les contrats couvrant des dommages corporels, qui regroupent plusieurs types de garanties (remboursement des frais de soins en complément des régimes obligatoires d'assurance maladie, versement d'un capital en cas de décès par accident, d'indemnités en cas d'incapacité de travail ou d'invalidité) ; - les contrats visés à l'article L. 441-1 du code des assurances, c'est-à-dire un certain nombre de régimes collectifs de retraite que peuvent gérer les entreprises d'assurances. Cependant, les contrats entrant dans ces catégories sont exclus de la garantie lorsqu'ils sont souscrits par certaines personnes. La liste de ces dernières s'inspire étroitement des exclusions qui existent en matière de garantie des dépôts (cf. article 47 ci-dessus). Il s'agit des contrats souscrits par : · les administrateurs, dirigeants, associés personnellement responsables, détenteurs d'au moins 5 % du capital de l'entreprise, commissaires aux comptes et assurés ayant ces mêmes qualités dans d'autres sociétés du groupe, ainsi que les tiers qui agissent pour leur compte ; · les entreprises d'assurance, les institutions de prévoyance et les mutuelles, sauf si ces contrats ont été souscrits au profit de leurs salariés ; votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur précisant que ne sont pas non plus exclus de la garantie les contrats que ces entreprises souscrivent pour le compte de leurs clients (amendement n° 58) ; · « les sociétés ayant avec l'entreprise d'assurance, directement ou indirectement, des liens de capital conférant à l'une des entreprises liées un pouvoir de contrôle effectif sur les autres » ; derrière une telle définition passablement alambiquée, d'ailleurs inspirée du règlement du 21 juillet 1995 du comité de réglementation bancaire et financière relatif à la garantie des dépôts, sont visées les sociétés appartenant au même groupe que l'entreprise d'assurance auprès duquel a été souscrit le contrat ; votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur, d'une part, définissant cette exclusion de la garantie par référence à la définition du périmètre de consolidation figurant dans la législation sur les sociétés et, d'autre part, précisant que cette exclusion ne concerne pas les contrats que ces sociétés ont souscrits pour le compte de leurs salariés ou de leurs clients (amendement n° 59) ; · les établissements de crédit, le Trésor public, la Banque de France, les services financiers de la Poste, l'Institut d'émission des départements d'outre-mer, la Caisse des dépôts et consignations (c'est-à-dire les personnes non soumises à la loi de 1984, en vertu de son article 8) sauf si les contrats sont souscrits pour le compte de leurs emprunteurs ou de leur personnel. Sur ce point, votre Commission a adopté deux amendements de votre Rapporteur : le premier ajoutant à cette liste l'Institut d'émission d'outre-mer, également visé par l'article 8 de la loi de 1984 (amendement n° 60), le second précisant que les contrats souscrits par ces établissements pour le compte de leurs clients restent couverts par la garantie (amendement n° 61) ; · les organismes de placement collectifs ; · les organismes de retraite. L'article L. 423-1 précise, dans son deuxième alinéa, que, à l'instar du fonds de garantie des dépôts, le fonds de garantie des assurés est une « personne morale de droit privé ». De même, il est indiqué que le fonds intervient à l'initiative de la Commission de contrôle des assurances, lorsque celle-ci reconnaît qu'une entreprise d'assurance est « dans l'incapacité de faire face à ses engagements » envers ses assurés ou les souscripteurs, adhérents et bénéficiaires de ses contrats. Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur supprimant cet alinéa afin que l'article L 423-1 reste consacré exclusivement au champ d'application de la garantie des assurés. La précision sur la nature juridique du fonds sera réinsérée à l'article L 423-4 ci-après (amendement n° 57). En revanche, la seconde phrase, relative à la mise en _uvre du fonds, est supprimée puisqu'elle figure déjà, dans une rédaction plus précise, dans l'article L 423-2. Article L. 423-2 du code des assurances Procédure de transfert du portefeuille de l'entreprise L'article L. 423-2 organise la procédure de déclenchement de l'intervention du fonds de garantie des assurés. Contrairement au fonds de garantie des dépôts qui peut, comme on l'a vu, intervenir à titre préventif, le fonds de garantie des assurés ne peut le faire qu'à titre « curatif ». Il constitue en effet, dans l'esprit des auteurs du projet de loi, l'ultime recours en matière de protection des intérêts des assurés. Son intervention ne saurait être provoquée qu'après que la Commission de contrôle a fait usage de l'ensemble des prérogatives que lui reconnaît le code des assurances (possibilité de prendre des mesures d'urgence et de sauvegarde, placement de l'entreprise sous surveillance spéciale, désignation d'un administrateur provisoire, pouvoir d'injonction, sanctions disciplinaires). C'est pourquoi la saisine du fonds de garantie est obligatoirement concomitante de la mise en _uvre de la procédure disciplinaire décrite à l'article L. 310-18 du code des assurances. Ainsi donc, lorsqu'une entreprise d'assurance est reconnue n'être plus en mesure de faire face à ses engagements, la Commission de contrôle déclenche simultanément la procédure disciplinaire et notifie à l'entreprise d'assurance concernée sa décision de recourir au fonds de garantie. Rappelons que la procédure disciplinaire est engagée à l'initiative de la Commission de contrôle dans deux hypothèses, d'une part, en cas de non respect d'une disposition législative et réglementaire et, d'autre part, ce qui est particulièrement important en ce qui concerne la garantie des assurés, lorsque l'entreprise n'a pas déféré à une injonction. Celle-ci lui est adressée par la Commission de contrôle pour « prendre, dans un délai déterminé, toutes mesures destinées à rétablir ou à renforcer son équilibre financier ou à corriger ses pratiques » (article L. 310-17 du code des assurances). Une fois saisi par la Commission de contrôle, le fonds ne peut refuser son intervention. Le projet de loi ne prévoit qu'un consultation du président du directoire du fonds, consultation solennisée par son caractère obligatoirement écrit. Comme l'indique le paragraphe II, cette notification constitue le point de départ de la procédure de transfert du portefeuille de l'entreprise concernée. En effet, en matière d'assurance, le transfert des contrats constitue traditionnellement la méthode privilégiée de traitement des difficultés rencontrées par une entreprise. D'ailleurs, le code des assurances en organise d'ores et déjà les modalités. Dès la notification, la Commission de contrôle lance un appel d'offres, communiqué au fonds de garantie, selon la procédure décrite par ailleurs par le code des assurances. Comme le prévoit l'article R. 310-21 de celui-ci, la décision de la Commission de contrôle est portée à la connaissance de l'ensemble des entreprises d'assurance par un avis publié au Journal officiel, avis qui fait courir un délai de 15 jours pendant lesquels les entreprises qui accepteraient de prendre en charge le portefeuille doivent se faire connaître à la Commission. En vertu du paragraphe III, la Commission de contrôle retient la ou les offres qui lui paraissent le mieux préserver l'intérêt des assurés. Pour ce faire, l'article L. 423-2 précise les critères de choix, sans que cette liste soit limitative : la solvabilité des entreprises candidates et le taux de réduction des engagements qu'elles proposent. Ce choix est soumis à un certain formalisme. La décision de la Commission de contrôle est publiée au Journal officiel, cet avis mentionne les entreprises choisies et les taux de réduction retenus pour chaque type de contrats transférés. Naturellement, ce transfert de portefeuille libère l'entreprise cédante de tout engagement envers les assurés dont les contrats ont fait l'objet du transfert. En effet, ces engagements relèvent désormais de la ou des entreprises cessionnaires. Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur précisant dans ce paragraphe que la Commission de contrôle informe le fonds de garantie en cas d'échec de la procédure de transfert du portefeuille, précision qui figure à l'article L 423-3 ci-après (amendement n° 62). Le paragraphe IV reprend une disposition figurant déjà à l'article L. 324-7 : les engagements et les actifs transférés font l'objet d'une comptabilité distincte au sein de la ou des entreprises cessionnaires. Cette disposition permet de faire bénéficier les assurés d'un éventuel retour à meilleure fortune. Celui-ci peut notamment s'expliquer par « une sous-estimation des actifs ou une surestimation des engagements ». Aux termes du paragraphe V, le fonds de garantie des assurés accomplit, jusqu'à la nomination du liquidateur, les « actes nécessaires à la gestion de la partie du portefeuille de contrats qui n'a pas été transférée ». En effet, comme le précise l'article L. 423-3 ci-dessous, l'intervention du fonds de garantie, qu'il y ait transfert total ou partiel du portefeuille ou échec de l'appel d'offres, emporte retrait, par la Commission de contrôle, de tous les agréments administratifs de l'entreprise défaillante. Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur insérant cette précision dans le présent article (amendement n° 63). Or, conformément à l'article L. 326-2, le retrait des agréments administratifs emporte « de plein droit » la dissolution de l'entreprise ou s'il s'agit d'une entreprise étrangère, la liquidation de l'actif et du passif du bilan spécial de ses opérations en France. Dans les deux cas, la liquidation est effectuée par un mandataire de justice désigné par le tribunal sur requête de la Commission de contrôle. Rappelons que le liquidateur a, en vertu de l'article L. 326-3, les pouvoirs les plus étendus pour administrer, liquider, réaliser l'actif et pour arrêter le passif. Le fonds de garantie pourra, s'il le souhaite, confier ces actes de gestion du portefeuille non transféré à l'administrateur provisoire, si la Commission de contrôle en a désigné un. La Commission détient cette possibilité, en vertu de l'article L 323-1-1, « lorsque la situation financière d'une entreprise (...) est telle que les intérêts des assurés et bénéficiaires des contrats sont compromis ou susceptibles de l'être ». Cet administrateur se voit transférer les pouvoirs nécessaires à l'administration et à la direction de l'entreprise. S'il se voit chargé de la gestion de l'actif non transféré, l'administrateur provisoire agit pour le compte du fonds de garantie. Article L. 423-3 du code des assurances Les limites de l'indemnisation versée par le fonds de garantie seront fixées par décret en Conseil d'État. Elles s'appliqueront qu'il y ait eu ou non transfert du portefeuille. Leur montant n'est pas encore définitivement arrêté. D'après les informations recueillies par votre Rapporteur, ces limites seront d'abord vraisemblablement différentes selon que l'indemnisation portera sur des prestations échues, c'est-à-dire liées à un événement antérieur à l'intervention du fonds, ou seulement dues. Dans le premier cas, les prestations seraient garanties intégralement. Par contre, les autres seraient soumises à un plafond d'indemnisation. Dans la mesure où le montant des provisions mathématiques des entreprises d'assurance est sensiblement inférieur au montant des dépôts, ce plafond pourrait être différent de celui retenu pour le fonds de garantie des dépôts et compris entre 200.000 et 250.000 francs. D'après des estimations réalisées par la direction du Trésor, un tel plafond permettrait de garantir environ 90 % des contrats en cours ou 80 % de leur montant. En cas de transfert du portefeuille, le versement du fonds de garantie vient s'ajouter à la couverture offerte par la ou les entreprises cessionnaires, de telle sorte que le cumul de cette couverture et de la garantie ne dépasse pas les limites réglementaires d'indemnisation. Dans ce cas, la contribution du fonds est versée à la ou aux entreprises d'assurance qui ont repris tout ou partie des contrats. En revanche, en cas d'échec de l'appel d'offres en vue du transfert, le fonds de garantie verse aux assurés l'intégralité de leur droit à indemnisation. Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur supprimant la phrase prévoyant que la Commission de contrôle informe le fonds de l'échec du transfert, puisque cette précision a été insérée à l'article L 423-2 précédent (amendement n° 64). Pour que le fonds de garantie puisse vérifier les droits des assurés, l'article L. 423-3 précise qu'il dispose d'un droit d'accès aux documents permettant de calculer sa contribution. Le montant de celle-ci est cependant arrêté par la Commission de contrôle, car c'est elle qui dispose de tous les moyens pour déterminer le montant des droits à indemnisation des assurés, calcul qui en matière d'assurance de personnes présente une complexité particulière. Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur supprimant la phrase précisant que le transfert total ou partiel du portefeuille, ou l'échec de celui-ci, emporte retrait de tous les agréments administratifs de l'entreprise défaillante, puisque celle-ci a été insérée également à l'article L 423-2 ci-dessus (amendement n° 65). Article L. 423-4 du code des assurances Organes de gestion du fonds de garantie L'article L. 423-4 décrit l'organisation du fonds de garantie et le fonctionnement de ses organes dirigeants. Les dispositions prévues sont identiques à celles retenues pour le fonds de garantie des dépôts, qu'il s'agisse : · de l'existence d'un directoire et d'un conseil de surveillance ; · du rôle confié au conseil de surveillance ; · de la soumission du fonds de garantie au contrôle de l'inspection des Finances ; · de la composition du conseil de surveillance ; les modalités précises de représentation des différentes catégories d'entreprise d'assurance sont renvoyées aux statuts du fonds ; · les règles de majorité au sein du conseil de surveillance et les modalités de répartition des droits de vote ; · la composition du directoire et les incompatibilités pesant sur ses membres ; · la possibilité pour le directeur du Trésor et le président de la Commission de contrôle, ou leur représentant, d'être entendu, à leur demande, par le directoire ou le conseil de surveillance du fonds de garantie ; votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur substituant le ministre chargé de l'économie au directeur du Trésor (amendement n° 68) ; · la participation avec voix consultative du président du directoire aux séances de la Commission de contrôle, lorsque celle-ci examine la réponse apportée par une entreprise entrant dans le champ de la garantie à une injonction ou lorsqu'elle prononce à son encontre l'une des sanctions prévues à l'article L 310-18 ; outre un amendement rédactionnel (amendement n° 69), votre Commission a adopté, comme en ce qui concerne le fonds de garantie des dépôts, un amendement de votre Rapporteur précisant que le président du directoire du fonds est entendu, à sa demande, par la Commission de contrôle (amendement n° 70). Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur insérant en tête du présent article la précision relative à la nature juridique du fonds de garantie, qui figurait initialement à l'article L 423-1 ci-dessus (amendement n° 66). Elle a, en outre, adopté un amendement de votre Rapporteur précisant que les membres des organes dirigeants du fonds doivent remplir les conditions requises pour diriger une entreprise d'assurance, conditions figurant à l'article L 322-2 du code des assurances (amendement n° 67). Article L. 423-5 du code des assurances Subrogation et voies de recours ouvertes au fonds de garantie Dans les mêmes conditions que le fonds de garantie des dépôts, le fonds de garantie est subrogé dans les droits des assurés dans les limites des sommes qu'il leur a versées et peut engager toute action en responsabilité à l'encontre des dirigeants, de droit ou de fait, de l'entreprise d'assurance dont la défaillance a entraîné son intervention, aux fins d'obtenir le remboursement de tout ou partie des sommes qu'il a versées. Outre un amendement rédactionnel (amendement n° 71), votre Commission a adopté deux amendements de votre Rapporteur, le premier supprimant l'obligation pour le fonds de recueillir l'avis de la Commission de contrôle avant d'engager une action contre les dirigeants, dans la mesure où la fonds de garantie des dépôts, lui, n'a pas cette obligation vis-à-vis de la Commission bancaire (amendement n° 72) et le second prévoyant que la Commission de contrôle des assurances est néanmoins informée d'une telle action (amendement n° 73). En outre, disposition propre au secteur de l'assurance, le fonds de garantie est subrogé dans les droits de l'entreprise défaillante à concurrence des sommes exigibles en vertu de l'exécution des traités de réassurance en cours. Comme l'explique l'exposé des motifs du projet de loi, le remboursement des assurés par le fonds puis la possibilité pour celui-ci d'engager une action envers le réassureur, qui nécessite des délais beaucoup plus longs, constituent la solution la plus simple pour garantir une indemnisation des assurés dans les plus brefs délais. Article L. 423-6 du code des assurances Comme pour les membres des organes dirigeants du fonds de garantie des dépôts (cf. commentaire sous l'article 47 - article 52-12 de la loi de 1984), cet article soumet les membres du directoire et du conseil d'administration, ainsi que « toute personne qui par ses fonctions a accès aux documents et informations détenus par le fonds de garantie » au secret professionnel dans les conditions et sous les peines prévues à l'article 226-13 du code pénal. Cependant, ce secret n'est opposable ni à l'autorité judiciaire agissant dans le cadre d'une procédure pénale, ni à la Commission de contrôle des assurances. Contrairement à ce que prévoit l'article 47 du projet de loi dans le cas du fonds de garantie des dépôts, le secret professionnel serait opposable au juge civil lorsque celui-ci est saisi d'un recours contre une décision du fonds de garantie. Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur prévoyant la non opposabilité du secret professionnel dans ce cas également (amendement n° 74). Article L. 423-7 du code des assurances Ressources du fonds de garantie Cet article énumère les ressources mises à la disposition du fonds de garantie. Celles-ci présenteraient une grande analogie avec celles du fonds de garantie des dépôts (cf. commentaires sous l'article 47 - article 52-5 de la loi de 1984). Celles-ci pourraient comprendre des certificats d'association, qui auraient les mêmes caractéristiques que ceux concernant le fonds de garantie des dépôts. Cependant, ils ne sont en aucun cas remboursables. En effet, au contraire de la loi de 1984, le code des assurances ne connaît pas la distinction retrait/radiation et le retrait de l'agrément revêt toujours un caractère disciplinaire. Les cotisations annuelles appelées auprès des entreprises adhérentes prendraient deux formes. Si la première forme, versement en numéraire, est identique à ce qui est prévu pour le fonds de garantie des dépôts, l'autre partie des cotisations annuelles ne ferait pas l'objet d'un dépôt de garantie, mais prendrait la forme d'une nouvelle catégorie de réserve réglementaire. A l'instar des autres réserves réglementaires, celle-ci serait prise en compte dans le calcul de la marge de solvabilité qui pèse sur les entreprises d'assurance en vertu de l'article R 334-1 du code des assurances. D'après les informations recueillies par votre Rapporteur, la détermination de la part respective de chacune de ces catégories de ressources n'est pas encore définitivement tranchée. Cependant, il semble que le recours au certificat d'association restera limitée. L'article L. 423-7 autorise également le fonds de garantie à contracter un emprunt si ses ressources s'avèrent insuffisantes. Cette capacité d'emprunt n'est admise qu'auprès de ses adhérents. En cas de recours à l'emprunt, le fonds peut constituer ou demander à ses adhérents de constituer pour son compte les garanties requises conventionnellement ou « exigées par les dispositions applicables ». Votre Rapporteur a présenté un amendement supprimant ce dernier membre de phrase inutile et obscur. Enfin, le défaut d'adhésion ou l'absence de versement au fonds de la cotisation appelée sont passibles des sanctions prévues par l'article L. 310-18 (avertissement, blâme, interdiction d'effectuer certaines opérations, suspension temporaire d'un ou plusieurs dirigeants, retrait total ou partiel de l'agrément, transfert d'office de tout ou partie du portefeuille, sanction pécuniaire) et de pénalités de retard versées directement au fonds de garantie. Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur supprimant le renvoi à un décret en Conseil d'État pour déterminer les règles relatives à ces ressources, cette précision étant renvoyée à l'article suivant (amendement n° 75) et un amendement à portée rédactionnelle (amendement n° 76). Article L. 423-8 du code des assurances Renvoi à un décret en Conseil d'État L'article L. 423-8 renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les conditions d'application des dispositions relatives au fonds de garantie. Le renvoi est fait au pouvoir réglementaire lui-même puisque le code des assurances ne connaît pas de structure analogue au comité de réglementation bancaire et financière. Ce décret devra préciser : · les modalités de définition des taux de réduction ; · les conditions et les plafonds d'indemnisation ; · les modalités et les délais d'indemnisation ; · les règles relatives à l'information des assurés ; · l'organisation des fonds de garantie, les « limites de son intervention » et son régime financier. La formule « limites de son intervention » a été introduite à la demande de la profession de l'assurance. Il s'agit d'empêcher que les interventions du fonds, en cas de sinistre majeur ou de plusieurs sinistres rapprochés, n'atteignent un montant qui, par son ampleur, fragiliserait l'ensemble des entreprises cotisantes. Cette préoccupation rejoint celle manifestée par la profession bancaire, préoccupation qui s'est traduite, comme cela a déjà été dit précédemment, par l'adjonction, dans le nouvel article 52-14 de la loi de 1984 (cf commentaires sous l'article 47), d'une phrase précisant que le montant global des cotisations « ne puisse mettre en péril la stabilité du système bancaire ». En matière de garantie des dépôts, la directive européenne interdit la fixation d'un plafond d'intervention du fonds par sinistre. En matière d'assurance, l'absence de texte communautaire donne au législateur une plus grande latitude. Il n'en demeure pas moins que la fixation d'un tel plafond, ou de limites globales d'intervention, pourrait aboutir à rendre impossible le respect du principe posé par le projet de loi d'une indemnisation des assurés, certes plafonnée, mais égale pour tous. Or, on pourrait aboutir, dans cette hypothèse, à un traitement différent des assurés selon l'ampleur du sinistre dont ils sont victimes ou parce que d'autres sinistres sont survenus antérieurement. Enfin, ce décret prévoira la répartition des contributions au fonds de garantie. Sans que la liste soit exhaustive les critères retenus seront plusieurs indicateurs de la situation financière des entreprises d'assurance adhérentes, notamment le montant des provisions mathématiques. Ce dernier critère jouera un rôle essentiel car les provisions mathématiques constituent un indicateur pertinent, permettant de suivre l'évolution du secteur de l'assurance de personnes et l'évolution des engagements des entreprises d'assurance. Rappelons, en effet, que ces provisions sont, aux termes de l'article R. 331-3 du code des assurances, égales à « la différence entre les valeurs actuelles des engagements respectivement pris par l'assureur et par les assurés ». Comme pour le fonds de garantie des dépôts, les cotisations des nouveaux membres prendront en compte les cotisations versées au fonds de garantie antérieurement à leur adhésion. Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur proposant une nouvelle rédaction globale de cet article en calquant celle-ci sur l'article analogue concernant le fonds de garantie des dépôts (amendement n° 77). Cette nouvelle rédaction permet d'une part, de préciser que les cotisations devront également refléter le risque que les entreprises adhérentes font courir aux fonds et d'autre part, de supprimer la référence aux « limites d'intervention du fonds ». * * * Votre Commission a adopté l'article 49 ainsi modifié * * * Ce chapitre, composé des articles 50 et 51, met en place un mécanisme de garantie des titres, qui sera géré par le fonds de garantie des dépôts. Mécanisme de garantie des titres Cet article prévoit une nouvelle rédaction de l'article 62 de la loi du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières et insère, à sa suite, trois articles additionnels, numérotés 62-1 à 62-3. Article 62 de la loi du 2 juillet 1996 Champ d'application du mécanisme de garantie La nouvelle rédaction de l'article 62 définit le champ d'application du nouveau mécanisme de garantie des titres mis en place. Quatre catégories d'établissements sont dans l'obligation d'adhérer à ce mécanisme, lorsqu'ils sont les " dépositaires d'instruments financiers confiés par des tiers " : · les établissements de crédit agréés ; · les entreprises d'investissement agréées ; ce sont des personnes morales, autres que les établissements de crédit, qui ont pour profession habituelle et principale de fournir des services d'investissement (réception et transmission d'ordres pour le compte de tiers, exécution d'ordres pour le compte de tiers, négociation pour compte propre, gestion de portefeuille pour le compte de tiers, prise ferme, placement) (cf. articles 4 et 7 de la loi de 1996) ; · les intermédiaires habilités par le Conseil des marchés financiers au titre de la conservation et de l'administration ; cette activité constitue en effet un « service connexe » aux services d'investissement au sens de l'article 5 de la loi de 1996 ; · les adhérents des chambres de compensation ; ces dernières assurent la surveillance des positions, l'appel des marges et la liquidation d'office des positions ; seuls peuvent y adhérer les établissements de crédit, les personnes autorisées à devenir membres d'un marché réglementé et les personnes morales ayant pour objet principal ou unique l'activité de compensation d'instruments financiers (cf. article 7 de la loi de 1996). L'objet du mécanisme de garantie est d'indemniser les investisseurs en cas d'indisponibilité de leurs « instruments financiers » et de leurs « dépôts en espèces qui n'entrent pas dans le champ d'application du fonds de garantie ». Les dépôts ainsi définis sont ceux qui sont détenus par les adhérents au mécanisme de garantie des titres, qui ne sont pas des établissements de crédit, puisque les dépôts auprès de ces derniers sont couverts par le fonds de garantie des dépôts. Ces dépôts sont d'un montant forcément limité puisque, en vertu de l'article 10 de la loi de 1984, les entreprises d'investissement n'ont pas le droit de recevoir du public des fonds à vue ou à moins de deux ans. Les personnes ou fonds exclus du champ d'application du fonds de garantie des dépôts (cf. commentaire de l'article 47 - article 52-1 de la loi de 1984) sont également exclus du champ d'application du mécanisme de garantie des titres. Il s'agit de l'application du principe selon lequel la garantie a pour but premier de protéger l'épargnant individuel et non pas les investisseurs qui agissent à titre professionnel et sont suffisamment « avertis » pour assumer leurs propres risques. Outre un amendement de précision (amendement n° 78), votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur précisant que les dépôts indemnisables sont les dépôts d'espèces qui sont liés à un service d'investissement, à la compensation ou à la conservation d'instruments financiers (amendement n° 79). Article 62-1 de la loi du 2 juillet 1996 Mise en _uvre de la garantie des titres Cet article prévoit que le mécanisme de garantie des titres est géré par le fonds de garantie des dépôts. Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, ce choix s'explique par la volonté de limiter le nombre d'instances de place et surtout par le fait que les acteurs concernés par les deux mécanismes sont bien souvent les mêmes. Les dispositions relatives à la mise en _uvre de la garantie des dépôts, prévues aux articles 52-1 à 52-13 de la loi de 1984, sont applicables à la garantie des titres. Le mécanisme de garantie des titres peut donc intervenir à la fois à titre curatif et à titre préventif. La seule adaptation s'applique à la procédure de mise en _uvre du mécanisme. Dans ce cas, même si la Commission bancaire en garde la maîtrise, elle doit consulter le Conseil des marchés financiers. De manière analogue à la garantie des dépôts, la garantie des titres est mise en _uvre quand la Commission bancaire constate que l'un des établissements adhérents « ne lui paraît plus en mesure de restituer, immédiatement ou à terme rapproché, les instruments financiers ou les dépôts qu'il a reçus du public dans les conditions législatives, réglementaires ou contractuelles applicables à leur restitution ». En ce qui concerne les opérations d'investissement, le risque d'indisponibilité des titres ou des espèces n'est pas de même nature que le risque d'indisponibilité des dépôts auprès d'un établissement de crédit. En effet, en vertu de l'article 63 de la loi de 1996, le dépôt d'instruments financiers ou d'espèces auprès d'un dépositaire, quelle que soit sa qualité, n'emporte pas, sauf convention contraire, transfert de propriété du déposant au dépositaire ; le dépositaire n'est pas propriétaire des titres ou espèces (ils n'entrent pas d'ailleurs dans le passif de liquidation) et ne peut les utiliser pour son propre compte qu'avec le consentement explicite du déposant. Dès lors, leur indisponibilité ne peut que résulter d'une gestion frauduleuse ou de ce que l'on appelle dans le jargon financier le « tirage sur la masse » (le dépositaire a prélevé des titres sans prévenir le déposant pour réaliser des opérations sur les marchés, par exemple à titre de garantie pour l'obtention d'un prêt). Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur, qui insère un alinéa précisant les modalités de l'intervention préventive du mécanisme de garantie des titres, en s'inspirant étroitement de la rédaction de l'article 52-2 précité (amendement n° 80). En outre, il prévoit la consultation du Conseil des marchés financiers lorsque la Commission bancaire demande au fonds de garantie d'intervenir à titre préventif. Article 62-2 de la loi du 2 juillet 1996 Renvoi à un règlement du Comité de la réglementation bancaire Cet article renvoie à un autre règlement du Comité de réglementation bancaire et financière le soin de fixer les conditions de mise en _uvre du mécanisme de garantie des titres. Du fait des activités concernées, ce règlement doit être pris sur avis conforme du Conseil des marchés financiers. Son contenu est analogue à celui du règlement que prendra le Comité en ce qui concerne la garantie des dépôts, à savoir : · le plafond d'indemnisation par bénéficiaire, les règles relatives à l'information de la clientèle et les modalités et délais d'indemnisation ; · les caractéristiques des certificats d'association, ainsi que les conditions de leur rémunération et de leur remboursement en cas de retrait de l'agrément, après imputation, le cas échéant, des pertes subies par le mécanisme ; · le montant global et la formule de répartition des cotisations annuelles dues par les entreprises adhérentes, en tenant compte notamment d'indicateurs de leur situation financière et de la valeur des dépôts et instruments financiers détenus ; · les conditions dans lesquelles une partie de ces contributions peut ne pas être versée en numéraire. La disposition selon laquelle les cotisations des établissements affiliés à un même organe central sont directement versées par ce dernier est également applicable. Outre trois amendements rédactionnels ou de précision (amendements n°s 81, 82 et 85), votre Commission a adopté deux amendements de votre Rapporteur : - le premier précisant que les cotisations des adhérents devront refléter les risques objectifs qu'ils font courir au mécanisme de garantie des titres (amendement n° 83) ; - le second précisant que les dépôts et les instruments détenus dont la valeur sert d'assiette au calcul des cotisations sont uniquement les dépôts et instruments financiers couverts par la garantie en vertu de l'article 62 ci-dessus (amendement n° 84). Article 62-3 de la loi du 2 juillet 1992 Représentation des entreprises d'investissement au sein du conseil Cet article prévoit que deux membres représentant les entreprises d'investissement adhérentes du mécanisme de garantie des titres participent, avec voix délibérative, au conseil de surveillance du fonds de garantie des dépôts. Cependant, leur participation est limitée aux cas où le conseil de surveillance prend des décisions concernant la garantie des titres. On peut s'interroger sur le fait que la participation des représentants des entreprises d'investissement soit limitée à ces seules réunions du conseil de surveillance. En effet, dans la mesure où le mécanisme de garantie des titres est géré par le fonds de garantie des dépôts, il serait naturel qu'ils aient également la possibilité de participer aux réunions au cours duquel sont examinées les questions relatives à l'organisation générale et au fonctionnement du fonds, telles que l'adoption ou la modification du règlement intérieur, la désignation des membres du directoire ou l'adoption des comptes annuels. Le règlement susmentionné du Comité de réglementation bancaire et financière déterminera « les conditions et les modalités de nomination de ces deux représentants ainsi que la durée de leur mandat ». Enfin, l'article précise que lorsque le conseil de surveillance délibère de questions relatives à la garantie des titres, le décompte des voix est fait en fonction du montant des contributions spécifiques au mécanisme de garantie des titres. * * * Votre Commission a adopté trois amendements de votre Rapporteur : - le premier précise que ces deux représentants au conseil de surveillance du fonds de garantie des dépôts doivent représenter, non seulement les entreprises d'investissement, mais tous les autres adhérents au mécanisme de garantie des titres qui ne sont pas établissements de crédit, ceux-ci étant déjà représentés en tant que tels en vertu des dispositions relatives à la garantie des dépôts (amendement n° 86) ; - le deuxième n'exclut la participation de ces deux représentants que lorsque le conseil de surveillance prend des décisions relatives à la garantie des dépôts (amendement n° 87) ; - le troisième précise que ces deux représentants doivent remplir les conditions prévues pour pouvoir diriger une entreprise d'investissement, conditions mentionnées à l'article 22 de la loi du 2 juillet 1996 (amendement n° 88) . * * * Votre Commission a adopté l'article 50 ainsi modifié. * * * Cet article apporte plusieurs modifications à la loi du 2 juillet 1996 par coordination avec la mise en _uvre du mécanisme de garantie des titres. Ainsi, l'article 61 prévoit l'obligation pour les entreprises d'investissement d'informer les investisseurs du régime de garantie existant ; les hypothèses de l'« absence d'une telle garantie ou de l'existence d'un régime de «protection équivalente » n'ont plus lieu d'être. Par ailleurs, le projet de loi en profite pour corriger une erreur matérielle figurant dans cet article. Aux termes du 7° de l'article 32 de la loi de 1996, le règlement général du Conseil des marchés financiers devait déterminer «les conditions dans lesquelles sont constitués un ou plusieurs fonds de garantie destinés à intervenir au bénéfice de la clientèle des prestataires de services d'investissement ». La création, par la loi, d'un mécanisme de garantie et le renvoi, comme on l'a vu, des mesures d'exécution à un règlement du comité de réglementation bancaire et financière font que cet alinéa n'a plus de raison d'être. C'est pourquoi le présent article le supprime. Les références à ce règlement général dans les deuxième et troisième alinéas de l'article 61 de la loi de 1996 sont également supprimées. * * * Votre Commission a adopté l'article 51 sans modification. * * * MESURES DIVERSES ET TRANSITOIRES Ce chapitre est composé de deux articles, le premier à caractère fiscal (article 52), le second comportant des dispositions transitoires, notamment en ce qui concerne les délais de publication des mesures d'application (article 53). Article additionnel avant l'article 52 Statut fiscal des fonds de garantie Votre Commission a rejeté un amendement de M. Marc Laffineur prévoyant la déductibilité fiscale de la part des cotisations non couverte par le crédit d'impôt. Elle a ensuite examiné trois amendements identiques, respectivement de MM. Pierre Hériaud, Michel Inchauspé, Marc Laffineur, appliquant au fonds de garantie des déposants et au fonds de garantie des assurés le régime fiscal des organismes à but non lucratif. Après que votre Rapporteur eut indiqué qu'il approuvait ces amendements qui auraient l'avantage de mettre un terme à l'imprécision pesant actuellement sur ce régime fiscal, votre Commission les a adoptés (amendement n° 89). Votre Commission a rejeté deux amendements de M. Jean-Jacques Jegou, le premier rendant la contribution des institutions financières déductible du résultat imposable, le deuxième supprimant cette contribution à compter du 1er janvier 2002. Cet article insère un article additionnel, numéroté 235 ter YA, au sein de la section XV (Contribution des institutions financières) du chapitre III (Taxes diverses) du Titre premier (Impôts directs et taxes assimilées) du Livre premier (Impôts d'État) du code général des impôts. Cet article institue un crédit d'impôt au profit des entreprises adhérentes à l'un des fonds de garantie créés par le présent projet de loi. Ce crédit d'impôt porte sur le quart des cotisations « effectivement constatées » au profit du fonds de garantie concerné. Sont donc automatiquement prises en compte les cotisations versées en numéraire. En revanche, les cotisations déposées en garantie ou mises en réserves et les sommes ayant servi à souscrire des certificats d'association ne sont prises en compte qu'au fur et à mesure de leur éventuelle utilisation par les fonds de garantie. Ce crédit d'impôt est imputé sur la contribution des institutions financières acquittée par l'entreprise adhérente. Cette taxe a été instaurée à titre exceptionnel par la loi de finances rectificative pour 1982, puis pérennisée par la loi de finances pour 1985. Les organismes assujettis sont les établissements de crédit et les entreprises d'assurance. Elle prend la forme d'un prélèvement de 1 % sur certains de leurs frais généraux, tels que charges de personnel, travaux, fournitures et services extérieurs, frais de transport et de déplacement, frais divers de gestion et dotations de l'exercice aux comptes d'amortissement. La contribution n'est pas déductible du bénéfice imposable. Le crédit d'impôt est imputé sur la contribution des institutions financières payée par l'établissement l'année suivant celle au cours de laquelle ces charges ont été constatées. L'éventuel excédent de crédit d'impôt peut être imputé sur la contribution des trois années suivantes. Par contre, à l'inverse de ce qui existe pour le crédit d'impôt formation ou le crédit d'impôt recherche, ce crédit d'impôt n'est pas restituable si un excédent demeure à l'issue de ces quatre années. Le paragraphe III précise le sort de ce crédit d'impôt en cas de fusion. Comme en matière de crédit d'impôt recherche, la fraction de l'excédent du crédit d'impôt qui n'a pas encore été imputée par la société absorbée est transférée à la société absorbante. Ce transfert est néanmoins soumis à la condition que la société absorbante ait elle-même déjà versé des cotisations au fonds de garantie avant la fusion. Le paragraphe IV précise que pour les organes centraux le crédit d'impôt s'applique aux sommes appelées par celui-ci auprès des établissements affiliés. Enfin, le paragraphe V renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les modalités d'application de cet article, notamment les obligations déclaratives incombant aux établissements redevables de la contribution des institutions financières et de la contribution à l'un ou l'autre des fonds de garantie, afin de justifier du versement des cotisations. * * * Votre Commission a rejeté deux amendements identiques, respectivement de MM. Michel Inchauspé et Jean-Jacques Jegou, substituant une réduction de la contribution des institutions financières, égale au quart des cotisations qu'elles ont versées l'année précédente au fonds de garantie, au système du crédit d'impôt. Elle a également rejeté un amendement de M. Marc Laffineur supprimant la contribution sur les institutions financières. M. Michel Inchauspé a ensuite présenté deux amendements, le premier portant le taux du crédit d'impôt de 25 à 60 %, le second le rendant progressivement équivalent, en trois ans, au montant total des versements au fonds de garantie, en faisant valoir que le secteur bancaire français était soumis à une fiscalité très lourde qui obérait sa compétitivité et sa rentabilité. Votre Commission a rejeté ces deux amendements et a adopté un amendement de votre Rapporteur prévoyant une répartition du crédit d'impôt entre l'organe central et les établissements qui lui sont affiliés en proportion de la contribution sur les institutions financières payée par chacun d'eux (amendement n° 90). En effet, la cotisation au fonds de garantie sera assise en grande partie sur le montant des dépôts. Or, dans les réseaux mutualistes et coopératifs, il existe une certaine centralisation de ceux-ci auprès de l'organe central. Celui-ci sera donc vraisemblablement le principal cotisant du réseau. Par contre, la contribution des institutions financières étant une taxe assise sur les frais généraux, celle payée par l'organe central est relativement faible comparée à celle acquittée par les établissements affiliés. Cette discordance risquerait de rendre, de fait, le mécanisme de crédit d'impôt en partie inutilisable par l'organe central. * * * Votre Commission a adopté l'article 52 ainsi modifié. * * * Article additionnel après l'article 52 Votre Commission a rejeté un amendement de M. Michel Inchauspé supprimant la contribution sur les institutions financières. * * * Le paragraphe I donne aux organes centraux et aux établissements qui leur sont affiliés un délai de six mois, à compter de la publication de la présente loi, pour adapter leurs statuts aux dispositions des articles 32 (renforcement des pouvoirs de contrôle des organes centraux) et 37 du projet de loi. Cette disposition est de nature à susciter un certain nombre de difficultés matérielles. En effet, selon la date prévisible de promulgation de la présente loi, ce délai expirerait avant la période habituelle de tenue des assemblées générales des établissements affiliés à un même organe central. Dès lors, des assemblées extraordinaires devraient être convoquées dans plusieurs milliers de caisses locales ou d'établissements (2.775 par exemple au sein du Crédit agricole ou 1.850 pour le Crédit mutuel) quelques semaines seulement avant la tenue des assemblées ordinaires chargées d'arrêter les comptes annuels. Obligation qui générerait des coûts importants et mobiliserait inutilement beaucoup de temps. C'est pourquoi votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur portant ce délai de six à neuf mois (amendement n° 91). Les paragraphes II à V sont conçus pour que les fonds de garantie soient effectivement mis en place dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi : - le paragraphe II prévoit que les deux règlements du Comité de réglementation bancaire et financière, prévus aux articles 47 (fonds de garantie des dépôts) et 50 (mécanisme de garantie des titres), devront être pris dans un délai de deux mois à compter de la publication de la présente loi. Ce délai rapproché permet de fixer à six mois le délai imparti au conseil de surveillance du fonds de garantie des dépôts pour adopter son règlement intérieur (cf paragraphe IV ci-dessous) ; votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur qui, outre une modification rédactionnelle, soumet au même délai de deux mois le décret en Conseil d'État relatif au fonds de garantie en matière d'assurance (amendement n° 92) ; - le paragraphe III organise la période transitoire séparant la publication des règlements du Comité de réglementation bancaire et financière de la mise en place définitive du fonds de garantie des dépôts, celle-ci coïncidant avec l'homologation de son règlement intérieur par le ministre chargé de l'économie ; au cours de cette période, qui ne devrait pas dépasser au maximum quatre mois, c'est la Commission bancaire qui procédera à l'appel des cotisations et décidera de leur affectation en cas d'intervention du fonds en cas de sinistre ; les cotisations seront recouvrées par le Trésor, qui serait en outre chargé de leur gestion courante et devrait les reverser au fonds dès la mise en place de celui-ci ; - le paragraphe IV autorise le ministre chargé de l'économie de prendre par arrêté, après avoir consulté le Comité de réglementation bancaire et financière, le règlement intérieur du fonds de garantie des dépôts si celui-ci n'a pas été approuvé par le Comité de réglementation dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi ; - le paragraphe V donne la même possibilité au ministre si le conseil de surveillance du fonds de garantie des assurés ne lui transmet pas le projet de règlement intérieur dans ce même délai de six mois. Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur, prévoyant un mécanisme temporaire d'appel à cotisations confié à la Commission de contrôle des assurances, calqué sur celui prévu au paragraphe III ci-dessus pour le fonds de garantie des dépôts ; l'absence actuelle de tout mécanisme de garantie rend ce dispositif transitoire d'autant plus nécessaire (amendement n° 93) ; Enfin, le paragraphe VI renvoie à un règlement du Comité de réglementation bancaire et financière, pris après avis du Conseil des marchés financiers, le soin de fixer les conditions dans lesquelles les établissements de crédit et les entreprises d'investissement agréés dans un autre État membre de la Communauté européenne peuvent adhérer au fonds de garantie des dépôts. Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur substituant l'Espace économique européen à la Communauté européenne, puisque le marché unique en matière d'activité bancaire ne s'arrête pas aux frontières de cette dernière (amendement n° 94). * * * La Commission a adopté l'article 53 ainsi modifié. * * * MESURES DISCIPLINAIRES, DE REDRESSEMENT ET DE LIQUIDATION Dispositions relatives aux établissements de crédit Régime des cessions de créances L'article 100 de la loi de modernisation des activités financières (n° 96-597 du 2 juillet 1996) a inséré dans la loi du 24 janvier 1984 précitée deux articles (19-1 et 19-2) relatifs au régime du retrait d'agrément des établissements de crédit. A la différence en effet des entreprises d'investissement, le bilan des établissements de crédit peut comprendre des actifs sous forme de crédits à leurs clients, crédits qu'il convient de ne pas interrompre brutalement pour éviter de mettre ceux-ci en difficulté. Ainsi, dans le cas d'une radiation à titre de sanction, le Comité de la réglementation bancaire et financière (CRBF) doit préciser les modalités selon lesquelles les cessions de créances sont opposables aux tiers. L'article 19-2 précité dispose, en son troisième alinéa, que la cession de créances est opposable aux tiers « par accord écrit du débiteur ou, à défaut, par décision de la Commission bancaire », dans les conditions déterminées par le CRBF. Cette disposition suppose donc que le débiteur manifeste sa volonté et la Commission bancaire n'intervient que faute d'une telle manifestation. Le présent article aménage ce régime, essentiellement dans un souci d'assouplissement de la procédure, en prévoyant l'intervention directe de la Commission bancaire. La procédure devient donc plus autoritaire, mais elle permet à la Commission bancaire de procéder à la cession de créances en bloc, dans le cadre d'une liquidation de banque, sans attendre la décision de chaque déposant. * * * Votre Commission a adopté l'article 54 modifié par un amendement rédactionnel de votre Rapporteur (amendement n° 95). * * * Le présent article modifie l'article 45 de la loi du 24 janvier 1984 précitée relatif aux sanctions frappant les établissements de crédit et les entreprises d'investissement qui enfreignent les dispositions législatives ou réglementaires afférentes à leur activité. Les paragraphes I et III constituent des mesures de coordination, compte tenu du dispositif prévu par l'article 34 du projet de loi (article 43 de la loi du 24 janvier 1984), qui instaure une procédure de recommandation, éventuellement suivie d'une injonction. Le paragraphe I sanctionne l'absence de réponse à une recommandation, par les peines prévues aux deuxième à septième alinéas de l'article 45 de la loi du 24 janvier 1984, à savoir : - l'avertissement : - le blâme ; - l'interdiction d'effectuer certaines opérations et toutes autres limitations dans l'exercice de l'activité ; - la suspension temporaire de l'une ou de plusieurs des personnes mentionnées à l'article 17 de la loi du 24 janvier 1984 ou à l'article 12 de la loi du 2 juillet 1996 (personnes déterminant l'orientation de l'établissement de crédit), avec ou sans nomination d'administrateur provisoire ; - la démission d'office de l'une ou de plusieurs de ces mêmes personnes avec ou sans nomination d'administrateur provisoire : - la radiation de l'établissement de crédit ou de l'entreprise d'investissement de la liste des établissements de crédit ou des entreprises d'investissement agréés. Le paragraphe III applique les mêmes sanctions à un établissement de crédit ou à une entreprise d'investissement qui ne déférerait pas à une injonction. Le paragraphe II institue un nouveau cas passible des sanctions précitées, en visant le non-respect des engagements pris à l'occasion d'une demande d'agrément, d'une autorisation ou d'une dérogation. Il s'agit principalement de l'exigence d'un capital libéré ou d'une dotation égale à une somme fixée par le comité de la réglementation bancaire et financière, et des conditions d'orientation de l'activité des établissements de crédit ou des entreprises d'investissement. Le paragraphe IV complète le régime des sanctions en prévoyant, sur décision de la Commission bancaire, l'interdiction ou la limitation de la distribution d'un dividende aux actionnaires, d'une rémunération des parts sociales aux sociétaires d'un établissement bancaire coopératif ou mutualiste, ou d'une rémunération des actionnaires d'une entreprise d'investissement. Ces sanctions supplémentaires s'appliquent aux personnes qui ont enfreint des dispositions législatives ou réglementaires, n'ont pas répondu à une recommandation ou n'ont pas déféré à une injonction, n'ont pas tenu compte d'une mise en garde ou n'ont pas respecté leurs engagements à l'occasion de leur agrément. Le paragraphe V prévoit enfin la publicité éventuelle, sur décision de la Commission bancaire, des sanctions qu'elle applique à l'encontre d'un établissement de crédit ou d'une entreprise d'investissement. Un tel dispositif est fréquent en matière civile. La Commission bancaire disposera du choix de la publication dans laquelle sera insérée sa décision. Le recours à une publication professionnelle aura évidemment des effets sur la crédibilité de l'établissement sanctionné. * * * Votre Commission a adopté l'article 55 sans modification. * * * Interventions de la Commission bancaire en cas de difficultés d'établissements de crédit ou d'entreprises d'investissement Le présent article introduit dans la loi du 24 janvier 1984 précitée six nouveaux articles (articles 46-1 à 46-6) relatifs aux interventions de la Commission bancaire lorsqu'un établissement de crédit ou une entreprise d'investissement fait l'objet d'une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire. Votre Rapporteur souligne au préalable que les procédures prévues par le projet de loi s'insèrent dans un ensemble constitué par le droit des procédures collectives. La loi n° 84-148 du 1er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises a répondu à la nécessité de créer, en amont de la cessation de paiements, un système de prévention reposant sur le renforcement des fonds propres, l'amélioration de l'information financière et comptable, le contrôle des comptes, l'institution de procédures d'alerte et le règlement amiable. En cas d'échec de ce dispositif, est alors ouverte la procédure de redressement judiciaire, prévue par la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des difficultés des entreprises, dont la finalité est triple : permettre la sauvegarde de l'entreprise, maintenir son activité et l'emploi, apurer enfin son passif. Les procédures collectives ont fait l'objet d'adaptations dans le domaine bancaire. Il est en effet apparu évident au législateur que leur déclenchement ne pouvait y être limité au seul cas de la cessation de paiement, mais devait être étendu aux cas de radiation d'un établissement de crédit ou d'exercice irrégulier d'activités bancaires. L'article 46 de la loi du 24 janvier 1984 dispose qu'en de telles situations, la Commission bancaire peut nommer un liquidateur auquel sont transférés tous les pouvoirs d'administration, de direction et de représentation de la personne morale. Le présent article renforce les pouvoirs de la Commission bancaire dans les procédures collectives applicables aux établissements de crédit et aux services d'investissement. Ce choix d'introduire un nouvel acteur dans ce volet du droit commercial peut paraître quelque peu curieux, alors même que les services du ministère de la Justice travaillent actuellement à une réforme de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1998. Mais ils n'ont pas témoigné l'intention de remettre en cause la spécificité du redressement et de la liquidation judiciaires en matière bancaire. Article 46-1 de la loi du 24 janvier 1984 Cession d'autorité des actions des dirigeants L'article 46-1 permet à la Commission bancaire de saisir le tribunal de grande instance afin que soit ordonnée la cession des actions détenues par les dirigeants de droit ou de fait. Ce dispositif s'analyse comme une quasi expropriation, dont l'objectif est d'empêcher que des dirigeants de banque puissent faire obstacle à des mesures de redressement. La Commission bancaire dispose initialement du pouvoir de nommer l'administrateur provisoire, en application de l'article 44 de la loi du 24 janvier 1984 précitée, ou le liquidateur judiciaire, quand aucune solution de reprise ne se dégage. La saisine du tribunal de grande instance (compétent car il s'agit du droit de propriété) est précédée de la consultation du fonds de garantie, dans la mesure où l'article 52-2, dans la rédaction prévue par le projet de loi, lui confère un rôle préventif auprès des établissements de crédit. Votre Rapporteur note toutefois que la Commission bancaire n'est pas liée par l'avis du fonds. La cession d'autorité des actions est déclenchée « lorsque l'intérêt des déposants le justifie ». La rédaction de l'article est incertaine, car la notion d'« intérêt des déposants » est difficile à définir, et le texte ne précise pas quelle est l'autorité compétente pour constater que les déposants courent un risque. Il paraît logique que la Commission bancaire, qui est à l'initiative de la procédure, détermine que l'intérêt des déposants est menacé. Ainsi que précédemment indiqué, la cession des actions concerne les dirigeants de droit ou de fait, rémunérés ou non, de l'établissement visé. Toute expropriation se traduisant par une indemnisation, l'article 46-1 prévoit un prix de cession, après expertise judiciaire. Il en fixe également les méthodes d'évaluation, ce qui semble une précaution inutile, dans la mesure où l'expert judiciaire a justement pour rôle de calculer la valeur des actions selon les règles comptables de la profession. Le deuxième alinéa de l'article 46-1 prévoit le transfert à un mandataire de justice des droits de vote attachés à des actions ou certificats de droit de vote. Il s'agit également de faciliter l'action préventive de la Commission bancaire, en empêchant tout agissement des dirigeants lié à l'exercice du droit de vote, même si ceux-ci disposent encore de la propriété de leurs actions. Le troisième alinéa concerne enfin les actions des actionnaires non dirigeants de l'établissement. Cette cession présente, comme au premier alinéa, le caractère d'une expropriation, mais son objectif est différent. Il s'agit de faciliter et d'accélérer l'intervention du fonds de garantie, sur décision du tribunal de grande instance. Article 46-2 de la loi du 24 janvier 1984 Conditions d'ouverture des procédures de redressement L'article 3 de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 précitée définit la cessation de paiements comme l'impossibilité pour une entreprise de faire face avec son actif disponible à son passif exigible. Une telle définition ne peut être intégralement transposée aux établissements de crédit, qui reçoivent des dépôts à vue qu'ils emploient sur une plus longue durée. Le projet de loi se fonde en conséquence sur deux critères : ne pas assurer les paiements, immédiatement ou à terme rapproché. Le paiement immédiat consiste en la capacité, pour une banque, de rembourser les dépôts à vue. Le paiement à terme rapproché concerne le remboursement d'une épargne à court terme, comme le livret A ou le compte d'épargne logement. L'incapacité d'assumer de tels paiements devient la condition d'ouverture d'une procédure de redressement judiciaire. Le deuxième alinéa prévoit que le tribunal de commerce peut ouvrir une procédure de liquidation à l'encontre d'un établissement de crédit qui a fait l'objet d'une mesure de radiation par la Commission bancaire, et dont le passif est supérieur à l'actif net. Votre Rapporteur relève d'emblée que le caractère facultatif du dispositif présente un lien avec la condition cumulative de l'ouverture de la procédure. La Commission bancaire pourrait en effet prononcer une radiation fondée sur un constat de malversation, tout en étant en présence d'un établissement financièrement sain. En ce cas, la liquidation judiciaire ne serait pas la meilleure solution. Le projet de loi subordonne au contraire l'ouverture d'une procédure de liquidation à des critères comptables : le premier alinéa se réfère à la cessation de paiement, tandis que le deuxième se fonde sur l'existence d'un passif (après désintéressement des créanciers privilégiés et chirographaires) supérieur à un actif net, lui-même diminué des provisions en faveur des créanciers. Article 46-3 de la loi du 24 janvier 1984 Intervention de la Commission bancaire dans les procédures collectives Le présent article prévoit que l'ouverture des procédures collectives de redressement ou liquidation judiciaire à l'encontre d'un établissement de crédit ou d'une entreprise d'investissement est subordonnée à l'avis de la Commission bancaire. L'objectif de cette disposition est d'éviter que la Commission bancaire ne soit pas informée de l'ouverture d'une procédure, et qu'elle puisse, dès le départ de celle-ci, nommer un administrateur provisoire en application de l'article 44 de la loi du 24 janvier 1984. Le texte ne précise toutefois pas si l'avis de la Commission bancaire doit être conforme. Articles 46-4 et 46-5 de la loi du 24 janvier 1984 Répartition des pouvoirs des administrateurs Les articles 46-4 et 46-5 répartissent les pouvoirs des administrateurs provisoires et judiciaires intervenant dans les procédures collectives. L'article 46-4 introduit en premier lieu une limitation des compétences des administrateurs judiciaires. Votre Rapporteur rappelle que l'administrateur provisoire, nommé par la Commission bancaire, a la charge d'opérer la fermeture des guichets et de constater l'indisponibilité des dépôts, ce qui déclenche le mécanisme de garantie des dépôts prévu à l'article 52-1 de la loi du 24 janvier 1984. Il dépose ensuite le bilan. Le tribunal de commerce rend alors un jugement plaçant l'entreprise en redressement judiciaire. L'administrateur judiciaire, pour sa part, doit trouver un repreneur ou procéder à la liquidation. Dans le cas des procédures collectives applicables aux établissements de crédit, le présent article limite les pouvoirs de l'administrateur judiciaire. Celui-ci est chargé des opérations de gestion, mais ne peut procéder à la recherche d'un repreneur ou assurer la liquidation. L'article 46-5 renforce le rôle de la Commission bancaire dans la procédure, puisqu'il lui appartient, dans le cadre d'une procédure de liquidation judiciaire, de nommer un liquidateur (cette compétence est dévolue au tribunal de commerce pour les autres entreprises). Celui-ci procède à l'inventaire des actifs, aux opérations de liquidation et aux licenciements. Le liquidateur judiciaire désigné par le tribunal garde, pour sa part, compétence pour la vérification des créances et l'introduction des actions relevant du représentant des créanciers. Articles 46-6 de la loi du 24 janvier 1984 Dispense de déclaration de créance L'article 46-6, introduit par le présent projet dans la loi du 24 janvier 1984, dispense les créanciers de la déclaration du montant de leurs créances au représentant des créanciers. Cette mesure est présentée par le Gouvernement dans un souci de simplification administrative. En effet, à défaut de déclaration, le fonds prévu à l'article 52-1 de la loi du 24 janvier 1984 ne peut indemniser rapidement les déposants. Si la rapidité de cette indemnisation apparaît impérative, la sécurité de la procédure ne l'est pas moins. La déclaration de créances s'accompagne en effet d'une vérification de celles-ci par le fonds de garantie des dépôts et par le représentant des créanciers. La déclaration de créance répond à un souci de sécurité juridique, qui évite des contestations ultérieures. La vérification minutieuse des déposants au travers des comptes peut remplir ce rôle, à la condition que les livres de l'établissement liquidé soient tenus avec exactitude. * * * Votre Commission a adopté deux amendements de précision de votre Rapporteur, respectivement à l'article 46-1 et à l'article 46-5 (amendements n°s 96 et 97), puis l'article 56 ainsi modifié. * * * Procédure de garantie de la liquidité et de la solvabilité Le premier alinéa du présent article modifie l'article 52 de la loi du 24 janvier 1984, qui prévoit que le Gouverneur de la Banque de France, président de la Commission bancaire, invite les actionnaires ou les sociétaires d'un établissement de crédit en difficulté à lui apporter leur soutien. Dans sa rédaction actuelle, l'article 52 confère donc ce pouvoir au seul Gouverneur de la Banque de France. Le dispositif proposé par le projet de loi ne maintient la prérogative personnelle du Gouverneur de la Banque de France qu'en cas d'urgence, et soumet la procédure, hors ce cas, à l'avis de la Commission bancaire. Il confère ainsi une consécration législative à une pratique de la Commission bancaire. Enfin, compte tenu de l'institution d'un fonds de garantie, le deuxième alinéa de l'article 52 précité, relatif à une solidarité de place en cas de difficulté d'un établissement de crédit, n'a plus de raison d'être. Aussi le deuxième alinéa du présent article procède-t-il à son abrogation. * * * Votre Commission a adopté l'article 57 sans modification. * * * Procédure à l'encontre d'un établissement teneur de comptes Le présent article modifie l'article 30 de la loi n° 83-1 du 3 janvier 1983 sur le développement des investissements et la protection de l'épargne, relatif à la restitution des titres aux épargnants victimes de la défaillance d'un établissement teneur de comptes. Le dispositif proposé organise de manière plus précise la procédure de remboursement des avoirs des clients, afin qu'ils soient servis en priorité. Ce n'est qu'à l'issue de ce remboursement que l'établissement teneur de comptes pourra concourir à la répartition pour les titres dont il est propriétaire pour compte propre. Le remboursement des avoirs des clients s'effectue à partir de l'ouverture d'une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire à l'encontre d'un établissement teneur de comptes. Sont définis établissements teneurs de comptes les établissements de crédits et les entreprises d'investissement. Les personnes qui procèdent à la vérification des avoirs des clients sont l'administrateur judiciaire (en cas de redressement) ou le liquidateur (en cas de liquidation). Elles agissent conjointement avec l'administrateur provisoire ou le liquidateur nommé par la Commission bancaire, en application des articles 44 et 46 de la loi du 24 janvier 1984. La vérification s'effectue pour chaque instrument financier. Ce terme est entendu au sens de l'article 1er de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières, à savoir : - les actions et autres titres donnant ou pouvant donner accès, directement ou indirectement, au capital ou aux droits de vote, transmissibles par inscription en compte ou tradition ; - les titres de créance qui représentent chacun un droit de créance sur la personne morale qui les émet, transmissibles par inscription en compte ou tradition, à l'exclusion des effets de commerce et des bons de caisse ; - les parts ou actions d'organismes de placements collectifs ; - les instruments financiers à terme et tous les instruments équivalents à ceux mentionnés aux trois précédents alinéas, émis sur le fondement de droits étrangers. Les titres détenus par un établissement teneur de comptes sont en général placés auprès d'un dépositaire central, le plus souvent la SICOVAM, et dans une moindre proportion, une société de bourse. C'est auprès de ce dépositaire que l'administrateur judiciaire ou le liquidateur constate que les titres sont en nombre suffisant. Cette expression signifie que le remboursement s'effectue sur la base du nombre de titres détenus par le client, et non sur leur valeur, car celle-ci, dans le cas des valeurs mobilières, est sujette à fluctuation. L'objectif est que chaque client récupère son portefeuille. Les cas de malversation peuvent entraîner la disparition de titres, ce qui empêche la restitution intégrale du portefeuille. L'administration judiciaire ou le liquidateur procède alors à une répartition proportionnelle des titres, que leurs propriétaires peuvent déposer à un compte tenu par un autre intermédiaire financier. Les propriétaires de titres sont éligibles au fonds de garantie. Le deuxième alinéa leur permet donc de bénéficier d'une indemnisation du fonds, s'ils n'ont pas reçu un remboursement intégral. Ils sont, comme à l'article 56 du présent projet (article 46-6 de la loi du 24 janvier 1984), dispensés de la déclaration de leur créance, afin de mettre en _uvre rapidement la procédure. Le juge commissaire est enfin informé de la vérification des titres et, le cas échéant, de leur répartition proportionnelle. * * * Votre Commission a adopté l'article 58 modifié par un amendement de précision de votre Rapporteur (amendement n° 98). Dispositions relatives aux entreprises d'assurance Mesures diverses relatives aux entreprises d'assurance Le présent article prévoit plusieurs mesures de simplification ou de coordination, ainsi qu'une modification du régime des contrats en cas de retrait d'agrément d'une entreprise d'assurance. Le paragraphe I, relatif au premier alinéa de l'article L.310-8 modifiant le code des assurances, porte à trois mois le délai dont disposent les entreprises d'assurance pour déclarer au ministre chargé de l'économie la commercialisation d'un nouveau modèle de contrat. Le paragraphe II clarifie le régime des sanctions prévu par l'article L.310-18 du code des assurances, en prévoyant que celles-ci sont applicables directement en cas d'infraction, ainsi qu'en cas de non respect d'une injonction de la Commission de contrôle des assurances (CCA). Le paragraphe III complète l'article L.323-1-1 du code des assurances et renforce les mesures de sauvegarde et de prévention dont dispose la Commission de contrôle des assurances, en lui permettant de limiter ou de suspendre certaines opérations. Le paragraphe IV vise à mieux protéger les intérêts des souscripteurs renonçant à un contrat d'assurance-vie. On rappellera que l'article L.132-5-1 du code des assurances permet à toute personne physique de résilier un contrat par lettre, la renonciation entraînant la restitution par l'entreprise d'assurance ou de capitalisation de l'intégralité des sommes versées par le contractant. Le présent paragraphe précise qu'en cas de liquidation de l'entreprise d'assurance auprès de laquelle le contrat a été souscrit, le liquidateur restituera au contractant l'intégralité des primes versées avant qu'interviennent les opérations de liquidation. Le paragraphe V renforce les pouvoirs de la CCA en cas de retrait d'agrément administratif d'une entreprise d'assurance. Ce retrait entraîne la liquidation de l'entreprise, le début de la procédure étant prévu par le premier alinéa de l'article L.326-13 du code des assurances. Dans sa rédaction actuelle, la procédure est soumise à la publication d'un arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances. Le ministre n'a cependant jamais pris cette responsabilité sans consulter la CCA. Aussi le projet de loi prévoit-il que le point de départ de la procédure sera désormais la publication de la décision de la CCA. Les autres dispositions du premier alinéa de l'article L.326-13 précité sont modifiées à la marge. Le paragraphe V modifie dans le même esprit le deuxième alinéa de l'article L.326-13 précité, en subordonnant la suite de la procédure (transfert de portefeuille, prorogation des échéances, réduction des engagements ...) à une décision de la CCA. Enfin, le même paragraphe vise, en modifiant le troisième alinéa de l'article L.326-13 précité, à ne pas aggraver le passif de l'entreprise. Le versement des primes périodiques fait donc l'objet d'une suspension ; de même, en cas de transfert de portefeuille, les versements des primes par les assurés sont effectués au profit de l'entreprise cessionnaire, la CCA pouvant définir une réduction des primes et des engagements concomitants. Les paragraphes VI et VII tirent la conséquence du dispositif prévu par le paragraphe IV, relatif à la renonciation par des souscripteurs à leur contrat d'assurance-vie. Le paragraphe VI modifie l'article L.327-2 du code des assurances pour inscrire ces souscripteurs au nombre des détenteurs de privilège général sur l'actif de l'entreprise. Le paragraphe VII, pour sa part, complète l'article L.327-4 du code précité en précisant que la créance garantie est arrêtée en tenant compte des primes à rembourser en cas de renonciation au contrat. * * * Votre Commission a adopté l'article 59 sans modification. Le présent article aménage l'application dans le temps des dispositions prévues aux articles 56 et 58 sur le redressement et la liquidation judiciaires des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, et à l'article 59 relatif à la liquidation des entreprises d'assurance. Il vise à éviter que les procédures collectives se déroulent sous deux régimes juridiques différents. Les dispositions de la présente loi ne s'appliqueront en conséquence qu'aux procédures ouvertes après sa publication. * * * Votre Commission a adopté l'article 60 sans modification. DISPOSITIONS RELATIVES À LA RÉFORME Les dispositions relatives à la réforme des sociétés de crédit foncier sont organisées en deux chapitres. Le premier (articles 61 à 74) définit le statut des nouvelles sociétés de crédit foncier, dans le cadre d'une banalisation et d'une généralisation attendue. Le second prévoit des mesures transitoires pour les actuelles sociétés de crédit foncier (articles 75 et 77), abroge les dispositions législatives actuellement en vigueur (article 76) et adapte le fonctionnement du marché hypothécaire et les modalités d'intervention de la caisse de refinancement hypothécaire (article 78). Statut des sociétés de crédit foncier Ce chapitre, composé de 14 articles, détermine le nouveau statut des sociétés de crédit foncier qui se substitue à celui résultant, pour l'essentiel, du décret du 28 février 1852. Ce statut délimite précisément l'objet et la consistance autorisée de l'actif des sociétés de crédit foncier (articles 61 à 63) et réaffirme le caractère privilégié de leurs créances (articles 61 et 65), notamment en clarifiant le droit applicable en cas de procédures collectives concernant la société de crédit foncier elle-même (articles 65 à 67) ou ses actionnaires (article 68) ou la société chargée de la gestion ou du recouvrement de ses dettes et créances (article 69). Pour assurer la solvabilité et la solidité des sociétés de crédit foncier, le projet de loi instaure une règle prudentielle rigoureuse (article 64) et prévoit un contrôle renforcé du fonctionnement et de l'activité de ces sociétés en créant la fonction de contrôleur spécifique (article 72). Statut et objet des sociétés de crédit foncier L'article 61 constitue l'élément clé du nouveau statut des sociétés de crédit foncier : il en détermine la forme juridique, en définit limitativement l'activité et précise la nature de leurs ressources. Le premier alinéa définit les sociétés de crédit foncier comme des « établissements de crédit, agréés en qualité de société financière ». La qualité d'établissement de crédit ne constitue pas une novation puisque les actuelles sociétés de crédit foncier l'ont déjà. Rappelons que, aux termes de l'article premier de la loi du 24 janvier 1984 précitée, « les établissements de crédit sont des personnes morales qui effectuent à titre habituel des opérations de banque » (celles-ci comprenant la réception de fonds du public, les opérations de crédit et la mise à disposition de la clientèle ou la gestion de moyens de paiement). En soi, la qualité d'établissement de crédit ne préjuge en rien de la forme juridique de l'établissement. Celle-ci doit être simplement jugée adéquate à l'activité d'un établissement de crédit : le comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) a considéré comme adéquates plusieurs formes juridiques de sociétés commerciales (société anonyme, société anonyme simplifiée, société en commandite simple ou par actions, société en nom collectif, société coopérative...). Le premier alinéa précise surtout que les sociétés de crédit foncier seront agréées par le CECEI en qualité de « société financière ». Aux termes de l'article 18 de la loi du 24 janvier 1984 précitée, les sociétés financières ne peuvent recevoir du public des fonds à vue ou à moins de deux ans de terme, sauf si elles y sont autorisées à titre accessoire dans les conditions définies par le comité de la réglementation bancaire et financière. De plus, les sociétés financières ne peuvent effectuer que les opérations de banque résultant, soit de la décision d'agrément qui les concerne, soit des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont propres. Pour les futures sociétés de crédit foncier, cette limitation législative ou réglementaire, objet du présent projet de loi, revêt une importance particulière. Aujourd'hui, le Crédit Foncier de France est agréé en qualité « d'institution financière spécialisée ». Il s'agit d'un statut analogue à celui d'une société financière, à la différence près que l'institution financière spécialisée s'est vue confier par l'État une mission permanente d'intérêt public. En l'occurrence, le Crédit foncier de France joue un rôle particulier dans la distribution des prêts au logement aidés par l'État. Comme pour les autres établissements de crédit, le premier alinéa de l'article 61 rappelle que l'agrément est délivré par le CECEI, autorité administrative issue de la loi du 24 janvier 1984 précitée et responsable, de manière générale, des conditions d'accès aux professions bancaires et financières. Le deuxième alinéa de l'article 61 définit limitativement l'objet des sociétés de crédit foncier. Celui-ci est, à titre exclusif, « de consentir ou d'acquérir des prêts garantis, des prêts à des personnes publiques et des titres et valeurs (...) ». Chacun des termes employés dans cet alinéa est défini de manière précise dans l'article suivant du projet de loi, l'article 62. La distinction faite entre les verbes « consentir » et « acquérir » trouve son origine dans l'idée sous-jacente à l'ensemble du présent titre, à savoir la séparation entre l'activité prêteuse et l'activité financière. Par leur nature, les sociétés de crédit foncier ne devraient être que des structures légères de refinancement de prêts hypothécaires, le placement et la gestion de ceux-ci continuant à être assurés par le ou les établissements actionnaires de la société de crédit foncier, liés à cette dernière par des conventions de gestion. Le troisième alinéa de l'article 61 précise la nature des ressources que les sociétés de crédit foncier pourront recueillir. Celles-ci sont divisées en deux catégories, selon qu'elles bénéficient ou non du privilège tel qu'il est défini à l'article 65 du projet de loi. Les ressources privilégiées sont soit des ressources longues, à savoir des obligations - baptisées « obligations foncières » -, soit d'autres ressources de nature diverse. Le projet de loi conserve donc l'appellation d'« obligation foncière ». Celle-ci n'a pas connu de consécration législative immédiate. En effet, le décret du 28 février 1852 n'utilise que le terme de « lettre de gage », d'ailleurs traduction littérale de l'allemand « Pfandbrief ». Il semble pourtant que cette appellation ait été peu utilisée dans la pratique. Les statuts initiaux du Crédit foncier de France ont retenu d'emblée l'expression « obligation foncière », dont le régime juridique spécifique fut progressivement retenu par la jurisprudence. La consécration législative de l'appellation n'est intervenue qu'avec la loi du 1er août 1928 sur le crédit maritime, autorisant le Crédit foncier de France à émettre des « obligations maritimes », dont il était expressément indiqué qu'elle bénéficiaient des droits et privilèges attachés aux « obligations foncières ». Sans conférer une protection spéciale à la dénomination « obligation foncière », le projet de loi admet cependant qu'elle a une signification précise faisant référence à des droits et privilèges spécifiques. Les obligations foncières ne seront pas les seules ressources bénéficiant du privilège. Le projet de loi autorise, en effet, les sociétés de crédit foncier à recueillir d'autres ressources, de nature diverse (titres de créances négociables, instruments à moyen terme, prêts ou concours bancaires, etc...), pour lesquelles elles pourront spécifier l'application du privilège défini à l'article 65. En vertu de cet article, cette spécification devra figurer expressément dans le contrat d'émission ou de souscription de ces autres ressources non obligataires. Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur insérant dès l'article 61 cette précision (amendement n° 99). Cette diversification des ressources privilégiées des sociétés de crédit foncier répond naturellement à un besoin de souplesse afin de permettre à ces sociétés de procéder à une gestion optimale de leur bilan. Elle n'est d'ailleurs pas nouvelle. En effet, au cours des années 1960, il est apparu nécessaire de diversifier les ressources que pouvait se procurer le Crédit foncier de France. Des bons à moyen terme furent créés en 1966 ; ils ont été remplacés dans les années 1980 par les bons des institutions financières spécialisées. C'est ainsi que le décret n° 69-191 du 26 février 1969 a modifié l'article 44 du décret du 28 février 1852 précité afin d'autoriser les sociétés de crédit foncier à « se procurer toutes autres ressources dont le remboursement est assorti des mêmes garanties que le paiement des obligations ». Cette préoccupation, jointe à la nécessité de pouvoir pallier les éventuels décalages de trésorerie, justifie également que le projet de loi maintienne l'autorisation donnée aux sociétés de crédit foncier d'émettre des emprunts ou de recueillir des ressources ne bénéficiant pas du privilège. Afin de garantir l'objet légal des sociétés de crédit foncier, le projet de loi précise que ces ressources non privilégiées sont néanmoins destinées à assurer le financement des activités que les sociétés sont autorisées à conduire. Cette possibilité est déjà ouverte aux actuelles sociétés de crédit foncier depuis la loi n° 93-6 du 4 janvier 1993. Celle-ci a complété l'article 44 du décret du 28 février 1852 par un alinéa prévoyant que « les sociétés de crédit foncier peuvent aussi, à titre accessoire, dans les conditions et limites fixées par leurs statuts, se procurer des ressources dont le remboursement ne bénéficie pas des garanties définies au premier alinéa du présent article ». Les statuts du Crédit foncier de France précisent, dans leur article 61, que le montant de ces ressources ne peut excéder trois fois le montant de ses fonds propres. Par contre, le projet de loi interdit aux sociétés de crédit foncier de se refinancer sur le marché hypothécaire et donc d'émettre les billets à ordre, définis à l'article 16 de la loi du 31 décembre 1969 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier. Comme on le verra ci-dessous dans le cadre du commentaire sous l'article 78, le marché hypothécaire a été créé en 1966 pour permettre aux établissements de crédit de refinancer leurs créances hypothécaires. En interdisant aux sociétés de crédit foncier de se refinancer sur ce marché, le projet de loi poursuit un double objectif : · d'une part, il s'agit d'éviter d'éventuels conflits de garanties entre le privilège assortissant certaines des ressources des sociétés de crédit foncier et les techniques de mobilisation propres au marché hypothécaire ; en effet, les créances mobilisées peuvent y faire l'objet d'une mise à disposition, consistant à conserver sous dossier, au nom du porteur du billet à ordre, une liste nominative des créances éligibles ; cette procédure garantit au porteur, en cas de non remboursement du billet à l'échéance, le transfert matériel des titres et la propriété des créances figurant sur cette liste ; · d'autre part, le projet entend distinguer, autant que faire se peut, les diverses voies de refinancement des prêts hypothécaires que sont la société de crédit foncier, la titrisation ou l'appel au marché hypothécaire. Enfin, le dernier alinéa de cet article interdit aux sociétés de crédit foncier de détenir des participations de quelque nature que ce soit. Cette interdiction s'explique par le souci de sécuriser au maximum l'actif de ces sociétés et de n'autoriser, au-delà des prêts mentionnés à cet article, que la détention de titres suffisamment sûrs et liquides, comme l'indique l'article 62, qualités que ne présentent pas les titres de participation. Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur supprimant cet alinéa, celui-ci ayant plus sa place à l'article 62 qui décrit la consistance autorisée de l'actif des sociétés de crédit foncier (amendement n° 100). * * * Votre Commission a adopté l'article 61 ainsi modifié. * * * Actif des sociétés de crédit foncier Les sociétés de crédit foncier pourront consentir ou acquérir deux sortes de prêts, les « prêts garantis » et les « prêts aux personnes publiques », dont les caractéristiques sont respectivement décrites dans les paragraphes I et II de l'article 62. Elles pourront également détenir deux autres catégories d'actifs, des parts de fonds communs de créances et des titres et valeurs « suffisamment sûrs et liquides », dans les conditions prévues aux paragraphes III et IV. - Les prêts garantis Le paragraphe I précise les caractéristiques de cette catégorie de prêts : identité des emprunteurs, nature des garanties apportées, plafonnement du montant des prêts à une quotité de la valeur du bien financé et conditions dans lesquelles cette quotité peut être dépassée. Le premier alinéa précise que les emprunteurs doivent être « domiciliés dans l'Espace économique européen ». Cette condition de domicile de l'emprunteur est une des novations du projet de loi. En effet, la limitation géographique des prêts consentis par le Crédit foncier de France n'est aujourd'hui qu'indirecte : · l'hypothèque assortissant le prêt doit, selon ses statuts, conférer une sûreté juridique au moins équivalente à l'hypothèque française ; · la garantie pouvant remplacer l'hypothèque ne peut être accordée que par des personnes publiques (États ou collectivités publiques) appartenant à des États membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). L'Espace économique européen (E.E.E.) constitue la limitation géographique minimale de l'activité des sociétés de crédit foncier, puisque le marché unique des services bancaires et financiers, mis en place le 1er janvier 1993 entre les États membres de l'Union européenne, a été étendu l'année suivante aux États parties à l'accord sur l'Espace économique européen. Rappelons que, outre les quinze États membres de l'Union européenne, l'E.E.E. réunit l'Islande, le Liechtenstein et la Norvège. Cette limitation géographique participe de l'objectif principal du présent titre de sécuriser au maximum l'activité des sociétés de crédit foncier. Il est clair que plus leur zone d'intervention est large, plus grandes seraient les difficultés nées de règles ou garanties juridiques disparates ou de normes prudentielles différentes. Au contraire de l'OCDE, dont le nombre de membres s'est accru au cours des dernières années, l'E.E.E. constitue une aire juridique largement unifiée où le principe de réciprocité joue à plein. On peut d'ailleurs s'interroger sur le point de savoir si la seule condition de domiciliation de l'emprunteur constitue une précaution suffisante. La localisation du bien financé par le prêt ou apporté en garantie est en effet une donnée sans doute plus importante, notamment pour juger de l'efficacité ou de l'effectivité des garanties juridiques dont la société de crédit foncier a assorti le prêt accordé. C'est pourquoi, votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur substituant à la condition de domiciliation de l'emprunteur la condition de localisation du bien financé ou mis en garantie (amendement n° 101). Les deuxième et troisième alinéas précisent les garanties qui doivent obligatoirement assortir les prêts consentis ou acquis par les sociétés de crédit foncier. Celles-ci sont au nombre de deux. Outre l'hypothèque de premier rang, traditionnelle en ce qui concerne les sociétés de crédit foncier, le projet admet aussi désormais le cautionnement par un établissement de crédit ou une entreprise d'assurance. L'exigence d'une hypothèque de premier rang ou « d'une sûreté immobilière conférant une garantie au moins équivalente » n'est pas nouvelle puisque, historiquement, le prêt sur hypothèque est la raison d'être des sociétés de crédit foncier dès leur création en 1852. D'ailleurs, quand la loi du 1er août 1928 sur le crédit maritime a autorisé le Crédit foncier de France à consentir des prêts pour l'acquisition de navires, elle exigeait l'existence d'une hypothèque sur ceux-ci. Cette exigence figure actuellement à l'article 82 de la loi n° 47-1465 du 8 août 1947 relative à certaines dispositions d'ordre financier, qui autorise le Crédit foncier de France à consentir des « prêts hypothécaires sur navires de mer, bateaux de navigation intérieure ou aéronefs ». La société de crédit foncier doit être un créancier prioritaire, ce qui explique que l'hypothèque doit être de premier rang. La périphrase sur une « sûreté immobilière conférant une garantie au moins équivalente » fait allusion aux sûretés ou garanties que peuvent offrir les législations des États dans lesquels sont situés les biens apportés en garantie. Celles-ci doivent être équivalentes à celles qu'offre le droit civil français, notamment en ce qui concerne le droit de suite (c'est-à-dire la possibilité offerte au créancier hypothécaire de faire saisir le bien entre les mains d'un tiers acquéreur) et le privilège sur le prix de vente. Enfin, il convient de souligner que l'exigence d'une hypothèque ne limite pas l'objet des prêts consentis à l'immobilier ou à l'habitat. D'une part, le droit français reconnaît la possibilité de prendre une hypothèque sur des navires (loi n° 67-5 du 3 janvier 1967 relative au statut des navires et autres bâtiments de mer), des bateaux de navigation intérieure (code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure) ou des aéronefs (code de l'aviation civile). D'autre part, un prêt classique multi-objets peut toujours être assorti d'une hypothèque sur les biens immobiliers de l'emprunteur. C'est d'ailleurs la conception allemande du prêt hypothécaire et l'essentiel de l'activité du Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine. Le projet de loi prévoit que l'hypothèque peut être remplacée par le cautionnement d'un établissement de crédit ou d'une entreprise d'assurance. Il s'agit d'une autre innovation du projet de loi puisque cette possibilité de substitution n'existe pas dans la législation actuelle des sociétés de crédit foncier. Actuellement, aux termes du décret du 28 février 1852 tel qu'il a été modifié par la loi du 4 janvier 1993, seule la garantie de certaines personnes publiques peut remplacer l'hypothèque. Le projet de loi met, toujours dans un objectif prudentiel, une condition à la validité de ce cautionnement : il ne doit pas être consenti par un établissement de crédit ou une entreprise d'assurance entrant dans le périmètre de consolidation dont relève la société de crédit foncier. Ce périmètre de consolidation est défini par référence à l'article 357-1 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales. Il englobe les entreprises sur lesquelles une société exerce un « contrôle exclusif » (qui résulte de la détention directe ou indirecte de la majorité des droits de vote ou de la désignation, pendant deux exercices consécutifs, de la majorité des membres des organes d'administration, de direction ou de surveillance), un « contrôle conjoint » (le partage du contrôle par un nombre limité d'associés ou d'actionnaires, de sorte que les décisions résultent de leur accord) ou une « influence notable » (présumée en cas de détention directe ou indirecte d'au moins 20 % des droits de vote). L'acceptation de la caution d'une banque ou d'une société d'assurance en remplacement de l'hypothèque a été contestée devant votre Rapporteur par certains techniciens, au nom d'une moindre sécurité. Pourtant, cette novation du projet de loi résulte d'une raison de fond et d'une autre plus circonstancielle. D'une part, la France se caractérise par l'importance croissante prise par le cautionnement en matière de prêts immobiliers, puisque l'on estime que les prêts cautionnés représentent environ 20 % des prêts immobiliers consentis aujourd'hui. D'ailleurs, c'est une filiale du Crédit foncier de France, Crédit Logement, qui tient une place majeure dans cette activité de cautionnement bancaire. Ce développement du cautionnement des prêts immobiliers s'explique en grande partie par son moindre coût, notamment en ce qui concerne les prêts de faibles montants, par rapport à l'hypothèque. Ce coût est en général de 2,5 %, dont 2 % affectés à un fonds mutuel de garantie et restituables si la caution n'a pas eu à jouer. L'incorporation des prêts cautionnés dans l'actif des sociétés de crédit foncier prend donc acte de cette particularité française et permet de conférer au marché des obligations foncières un gisement de prêts suffisamment large. D'autre part, le Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine accepte déjà en garantie la caution de sociétés d'assurances. La qualité de la caution résulte avant tout de la solidité de l'établissement qui l'a accordée. En limitant l'acceptation des cautions à celles des établissements de crédit ou des entreprises d'assurances, le projet de loi introduit un premier garde-fou, puisqu'il s'agit d'établissements soumis à une législation et une réglementation offrant des garanties de sécurité. Un deuxième garde-fou provient, on l'a vu, de l'exclusion des cautions émanant d'établissements appartenant au même groupe que la société de crédit foncier. Enfin, le décret en Conseil d'État prévu par l'article 62 déterminera un certain nombre de règles tendant à garantir la qualité de l'actif cautionné, telles qu'une limitation de la part de celui-ci dans l'actif total et une dispersion minimale de cet actif cautionné. Cependant, il apparaît nécessaire de renforcer davantage la sécurité des prêts cautionnés. C'est pourquoi, votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur limitant les prêts cautionnés rentrant dans l'objet exclusif des sociétés de crédit foncier aux seuls prêts destinés au financement d'un bien immobilier (amendement n° 102), limitation qui renforce la solidité de la caution grâce à l'existence d'un actif immobilier sous-jacent. De plus, elle permettra d'éviter la dérive des sociétés de crédit foncier vers le prêt cautionné à la consommation. Le dernier alinéa du paragraphe I indique que les prêts garantis par une hypothèque de premier rang ne peuvent excéder une quotité de la valeur du bien financé, dont la fixation est renvoyée à un décret en Conseil d'État. L'existence d'une telle quotité est déjà prévue à l'article 7 du décret du 28 février 1852. Initialement fixée à la moitié de la valeur du bien financé, celle-ci a été portée à 60 % par le décret du 20 mars 1991. D'après les informations recueillies par votre Rapporteur, ce pourcentage serait maintenu par le décret en Conseil d'État qui sera pris en application de la présente loi. Le respect de cette quotité constitue évidemment une puissante garantie en ce qui concerne la solidité de la société de crédit foncier ; c'est pourquoi le projet de loi précise que le contrôleur spécifique, institué par l'article 72, s'assure de ce respect. Actuellement, cette quotité peut être dépassée dans certaines conditions : garanties de certaines personnes publiques ou prêts accordés dans le cadre de conventions conclues avec celles-ci. Si cette dernière possibilité n'est pas conservée, le présent projet restreint les garanties publiques pouvant être retenues et admet deux nouvelles possibilités de dépassement de la quotité. Ainsi, il est nécessaire que les prêts soient couverts, pour la partie excédant la quotité, par : · soit la garantie d'une ou plusieurs personnes morales de droit public mentionnées au paragraphe II, c'est-à-dire les États, les collectivités territoriales ou leurs groupements appartenant à l'E.E.E. ; comme cela a été dit précédemment, le projet de loi restreint les possibilités actuellement ouvertes puisque sont aujourd'hui acceptées, selon les termes de l'article 7 du décret du 28 février 1852, la garantie « d'un État, d'une collectivité publique, d'un établissement ou d'une entreprise du secteur public ou de toute autre personne morale constituée entre des États ou des collectivités publiques » appartenant aux États membres de l'OCDE (jusqu'à l'intervention de la loi du 4 janvier 1993, seule la garantie de l'État, des collectivités locales, d'un de leurs groupements ou d'une chambre de commerce et d'industrie était admise) ; · soit un cautionnement répondant aux conditions présentées ci-dessus ; · soit la garantie du fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété prévu à l'article L.312-1 du code de la construction et de l'habitation ; ce fonds, institué par la loi de finances pour 1993, est chargé de gérer la garantie que l'État peut accorder aux prêts consentis pour la construction, l'acquisition ou l'amélioration d'immeubles à usage principal d'habitation par les établissements de crédit qui y adhèrent. Après avoir rejeté un amendement de M. Jean Vila soumettant à des conditions restrictives, relatives notamment à la valeur des biens et à l'objet des prêts, le mécanisme des prêts cautionnés, votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur proposant une rédaction nouvelle de cet alinéa (amendement n° 103), précisant notamment que la caution ou la garantie acceptées au-delà de la quotité réglementaire ne peuvent porter que sur la part comprise entre cette quotité et la valeur du bien financé ou apporté en garantie. La fixation d'une quotité maximale en matière de prêts hypothécaires pose le problème de l'opportunité d'une règle analogue en ce qui concerne les prêts cautionnés. Certes, la situation n'est pas totalement comparable puisque la quotité en cas d'hypothèque est destinée à couvrir l'éventuelle dévalorisation du bien hypothéqué alors que le montant cautionné, lui, ne varie pas. Cependant, l'existence d'une quotité ne se justifie pas uniquement par des raisons de sécurité : elle induit l'exigence d'un minimum d'apport personnel de la part de l'emprunteur. Toutes les études montrent que l'importance de cet apport personnel est un puissant facteur de diminution du risque. - Les prêts aux personnes publiques Historiquement, les sociétés de crédit foncier ont été fondées pour octroyer des prêts hypothécaires aux « propriétaires d'immeubles ». Cependant très rapidement, l'État associa le Crédit foncier de France à des _uvres d'intérêt général, l'autorisant par exemple dès 1858 à se substituer à lui pour octroyer des prêts aux propriétaires désirant assainir leurs terres par drainage. La loi du 6 juillet 1860 autorisa ensuite le Crédit foncier de France à prêter, même sans affectation hypothécaire, aux départements, communes et associations syndicales. Afin de mener à bien les grands travaux d'aménagement qui se multipliaient (routes, bâtiments publics, écoles,...), les collectivités locales ne disposaient pas, en effet, des ressources budgétaires nécessaires et souhaitaient pouvoir bénéficier de fonds à long terme que la Caisse des dépôts et consignations, alors dotée de faibles disponibilités, ne pouvait leur procurer. Dès 1862, le prêt sans hypothèque était étendu au profit des hospices et des établissements publics. La loi du 4 janvier 1993 précitée a abrogé la loi du 6 juillet 1860 pour insérer ses dispositions dans un nouvel article 50 du décret du 28 février 1852 tout en en élargissant la portée. D'une part, alors que la loi de 1860 ne visait que le Crédit foncier de France, la nouvelle rédaction de l'article 50 vise les sociétés de crédit foncier en général. D'autre part, la zone géographique dans laquelle elles peuvent octroyer des prêts à des personnes publiques est étendue à l'ensemble des États membres de l'OCDE. Les personnes publiques visées sont les États, les collectivités publiques, les établissements publics, les entreprises du secteur public et toute autre personne morale constituée entre des États et des collectivités publiques. Le présent projet de loi marque à cet égard un certain recul puisqu'il réduit la liste des personnes publiques pouvant bénéficier d'un prêt de la part des sociétés de crédit foncier et qu'il cantonne l'activité de celles-ci à, comme on l'a vu, l'Espace économique européen. Désormais, trois catégories seulement de personnes publiques pourront bénéficier des prêts d'une société de crédit foncier : les États, les collectivités territoriales et les groupements de celles-ci. Le paragraphe II assimile les prêts totalement garantis par une ou plusieurs des personnes publiques ci-dessus énumérées aux prêts consentis aux personnes publiques. Il convient de bien distinguer cette disposition du cas prévu au paragraphe I précédent. Ici, la garantie publique se substitue intégralement à l'hypothèque de premier rang ou au cautionnement, alors que dans le paragraphe I elle s'y ajoute et permet, en couvrant la partie du prêt excédant la quotité autorisée, de dépasser celle-ci. L'acceptation d'une garantie publique en lieu et place de l'hypothèque n'est pas nouvelle. Un décret du 31 mars 1965 a d'abord admis la garantie de l'État en substitution de l'hypothèque et un décret du 15 juin 1978 a ajouté celle des collectivités locales, de leurs groupements ou d'une chambre de commerce et d'industrie. Enfin, la loi du 4 janvier 1993 a procédé à l'extension évoquée ci-dessus, c'est-à-dire aux établissements publics et aux entreprises du secteur public et à la zone OCDE. - Les parts de fonds communs de créances Le paragraphe III de l'article 62 indique que les parts de fonds communs de créances sont assimilées aux prêts garantis et aux prêts aux personnes publiques tels qu'ils sont décrits dans les deux paragraphes précédents. Dès lors, ces parts pourront figurer à l'actif du bilan des sociétés de crédit foncier. Les fonds communs de créances ont été introduits en France par la loi n° 88-1201 du 23 décembre 1988 relative aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières et portant création des fonds communs de créances. Ils constituent le véhicule de la titrisation, qui consiste à transformer des créances en titres négociables sur le marché financier. Non dotés de la personnalité morale, les fonds communs de créances ont pour objet exclusif d'acquérir les créances titrisées et d'émettre des parts représentatives de celles-ci. Le projet de loi met deux conditions à la détention par une société de crédit foncier de parts d'un fonds commun de créances, la première tenant à la nature de l'actif du fonds et la seconde à la nature des parts détenues : · d'une part, l'actif de ces fonds communs de créances doit être composé, à hauteur de 90 % au moins, de créances répondant aux caractéristiques des prêts garantis et des prêts aux personnes publiques tels qu'ils ont été définis dans les deux paragraphes précédents ; cette contrainte forte liée à la consistance de l'actif du fonds commun de créances permet de justifier l'assimilation légale entre les parts du fonds et les créances que peuvent détenir les sociétés de crédit foncier ; · d'autre part, les sociétés de crédit foncier ne peuvent détenir les parts spécifiques de fonds communs de créances supportant les risques de défaillance des débiteurs des créances titrisées ; ces parts spécifiques sont définies à l'article 9 du décret n° 89-158 du 9 mars 1989 modifié et constituent l'une des modalités offertes aux fonds communs de créances pour couvrir les risques de défaillance des débiteurs des créances (les autres modalités énumérées par le décret étant l'obtention d'une garantie accordée par un établissement de crédit, une entreprise d'assurance ou la Caisse des dépôts et consignations, la cession au fonds d'un montant de créances excédant le montant des parts émises ou l'existence de garanties adéquates attachées aux créances acquises) ; dans la pratique, il apparaît d'ailleurs que c'est la société titrisant ses créances qui acquiert elle-même ces parts spécifiques, parfois appelées parts subordonnées. Enfin, dans la mesure où les sociétés de crédit foncier peuvent détenir des créances sur des emprunteurs situés dans l'Espace économique européen, le projet de loi précise que l'assimilation joue aussi en faveur des parts ou titres des « entités similaires » aux fonds communs de créances soumises au droit d'un État appartenant à l'Espace économique européen. Les conditions posées, liées à la consistance de l'actif de ces entités et à la nature des parts ou titres détenus, leur sont également applicables. - Les titres et valeurs suffisamment sûrs et liquides Le paragraphe IV prévoit qu'un décret en Conseil d'État déterminera les « conditions dans lesquelles des titres et valeurs sont suffisamment sûrs et liquides pour être détenus par les sociétés de crédit foncier ». Par « conditions », il convient de comprendre à la fois la détermination du type de titres ou valeurs pouvant être détenus ainsi que l'imposition éventuelle de certaines règles de dispersion des risques. Ce décret déterminera également la part maximale que ces titres et valeurs pourront représenter dans l'actif des sociétés de crédit foncier. L'objectif poursuivi est de laisser aux sociétés de crédit foncier la souplesse nécessaire leur permettant de satisfaire à l'obligation de surdimensionnement de leur actif, telle qu'elle est prévue à l'article 64 du projet de loi, tout en s'assurant de la qualité des autres actifs admis. D'après les informations recueillies par votre Rapporteur sur le contenu prévisible de ce décret, la liquidité des titres et valeurs autorisés résultera de leur cotation sur un marché réglementé. Rappelons que sont reconnus en France comme marchés réglementés par détermination de la loi, la cote officielle, le second marché, le nouveau marché, le marché à terme international de France (MATIF) et le marché des options négociables (MONEP). Pour déterminer les titres suffisamment sûrs, le décret devrait s'inspirer de la liste des titres admis au refinancement de la Banque centrale européenne ou de la Banque de France (bons du Trésor, titres d'États,...). Enfin, la part maximale de ces titres serait comprise entre 20 et 30 % de l'actif des sociétés de crédit foncier, ce qui constitue la norme communément admise en Europe pour des établissements similaires. A titre d'exemple, l'article 4 des statuts du Crédit foncier de France encadre actuellement les possibilités pour cet établissement de placer les capitaux qui lui appartiennent en propre. Ils peuvent être placés « en valeurs mobilières ou autres titres français ou étrangers, négociés sur un marché réglementé en fonctionnement régulier et ouvert au public, ainsi qu'en titres émis par des organismes de placement collectif en valeurs mobilières ou par des fonds communs de créances, sous condition : · qu'il ne soit pas employé en titres du même émetteur plus de 10 % de l'ensemble des sommes placées et susceptibles d'être placées dans ces conditions, sauf s'il s'agit de titres émis par l'État ou par un émetteur du secteur public, · et qu'il ne détienne pas plus de 10 % d'une même catégorie de titres d'un même émetteur. » Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur insérant au début de ce paragraphe la phrase supprimée à l'article 61, selon laquelle les sociétés de crédit foncier ne peuvent détenir aucune participation (amendement n° 104). * * * Votre Commission a adopté l'article 62 ainsi modifié. * * * Article 63 Conditions d'extension du privilège aux instruments financiers L'article 63 entend clarifier les conséquences du recours par le sociétés de crédit foncier aux instruments financiers à terme au regard de la portée du privilège dont bénéficient certaines de leurs ressources. Un doute juridique existe aujourd'hui sur le caractère privilégié ou non des sommes qui viendraient à être dues en cas d'utilisation d'instruments financiers à terme. Ces derniers sont, en effet, régis par des conventions de place et il n'est dès lors pas sûr que, en l'absence d'une disposition législative explicite, le privilège reconnu aux porteurs d'obligations foncières prévale sur ces conventions. Rappelons que les instruments financiers à terme sont énumérés à l'article 3 de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières. Il s'agit des contrats financiers à terme sur tous effets, valeurs mobilières, indices ou devises, des contrats à terme sur taux d'intérêt, des contrats d'échange, des contrats d'options d'achat ou de vente d'instruments financiers. Pour déterminer si le privilège existe ou non, l'article 63 se fonde, tout naturellement, sur la nature des opérations couvertes. Si celles-ci bénéficient du privilège en vertu de la loi, les sommes dues au titre des instruments financiers à terme utilisés pour leur couverture en bénéficient également. Dans le cas contraire, le privilège ne jouera pas. Le privilège défini à l'article 65 bénéficie donc aux sommes dues au titre d'instruments financiers à terme si ces derniers ont été utilisés à la couverture des opérations de gestion des prêts entrant dans l'objet exclusif des sociétés de crédit foncier d'une part, des obligations foncières d'autre part, des autres ressources dont le contrat d'émission ou de souscription mentionne ce privilège enfin. A l'inverse, ne sont pas privilégiées les sommes dues au titre des instruments financiers à terme utilisés pour la couverture des opérations de gestion des emprunts ou ressources dont le contrat d'émission ou de souscription ne mentionne pas ce privilège. Votre Rapporteur a présenté un amendement rédactionnel corrigeant une erreur de référence. Enfin, l'article 63 précise que le montant des sommes qui bénéficieraient du privilège doit être déterminé, le cas échéant, après compensation. Il convient, en outre de souligner que le contrôleur spécifique, institué par l'article 72 du projet de loi, sera notamment chargé de s'assurer de la bonne utilisation des instruments financiers à terme. * * * Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur rectifiant l'erreur de référence précitée (amendement n° 105) et l'article 63 ainsi modifié. * * * Règles prudentielles applicables aux sociétés de crédit foncier L'article 64 impose aux sociétés de crédit foncier une règle de « surdimensionnement » : le montant total des éléments de leur actif doit être supérieur au montant des éléments du passif bénéficiant du privilège mentionné à l'article 65 du projet de loi. Cette règle constitue, avec le privilège tel qu'il est défini à l'article suivant, l'un des éléments essentiels contribuant à la sûreté des obligations foncières. Ce principe fondamental est déjà posé par la législation actuelle relative aux sociétés de crédit foncier, bien qu'il soit formulé de manière inverse. En effet, l'article 14 du décret du 28 février 1852 stipule que « la valeur des lettres de gage ne peut dépasser le montant des prêts ». Le volume des prêts hypothécaires, qui constituent la garantie des obligataires, doit donc toujours être au moins égal au volume des obligations foncières (ou communales ou maritimes) en circulation. Compte tenu des évolutions déjà évoquées concernant la diversification autorisée des ressources du Crédit foncier de France, ce principe de couverture par la masse des prêts hypothécaires bénéficie à l'ensemble des ressources destinées au financement de ses opérations. C'est ainsi que l'article 60 des statuts de l'établissement précise que « le montant en capital des obligations foncières, des obligations communales et des obligations pour prêts à la navigation, ainsi que les autres ressources que la société se procure aux mêmes fins, ne peut dépasser respectivement le montant des prêts fonciers, des prêts aux collectivités publiques ou des prêts à la navigation consentis par (elle) ». Cet article prévoit, en outre, que « il est procédé, le cas échéant, au remboursement des obligations et des autres ressources dans une proportion telle que celles-ci n'excèdent jamais les capitaux restant dus sur les prêts. ». Toutefois, il ne s'est pas révélé nécessaire, au cours de la période récente, de procéder au remboursement anticipé d'obligations foncières pour ce motif. Plus généralement, cette règle de « surdimensionnement » s'applique, comme aujourd'hui, de manière globale, c'est-à-dire que c'est l'ensemble de l'actif qui doit rester supérieur à l'ensemble du passif : il n'y a pas de lien direct entre une obligation et un élément particulier de l'actif. L'article 64 délègue au Comité de la réglementation bancaire et financière le soin de déterminer les « modalités d'évaluation de ces éléments d'actif et de passif ». Il convient, en effet, de concilier les règles comptables classiques, qui font prévaloir la règle du nominalisme, et les contraintes de gestion qui conduisent à réexaminer régulièrement la véritable valeur de marché des éléments d'actif et de passif. L'évaluation d'éléments d'actifs garantis par des biens immobiliers est, en effet, un problème délicat. Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur précisant que le Comité déterminera également les conditions dans lesquelles est déterminée la valeur hypothécaire des biens apportés en garantie (amendement n° 106). Cette valeur est notamment évoquée dans la directive 98/32 du 22 juin 1998 qui modifie, notamment en ce qui concerne les hypothèques, la directive 89/647 du 18 décembre 1989 relative à un ratio de solvabilité des établissements de crédit. Dans ses considérants, la directive énonce que « les biens immeubles faisant l'objet de l'hypothèque doivent être soumis à des critères d'évaluation rigoureux et à une réévaluation régulière pour tenir compte de l'évolution du marché ». * * * Votre Commission a adopté l'article 64 ainsi modifié. * * * Privilège reconnu à certains créanciers des sociétés de crédit foncier L'article 65 ne pose pas une règle nouvelle en reconnaissant aux porteurs des obligations foncières et des ressources assimilées un privilège particulier. Ce privilège a été expressément défini par l'article 6 de la loi du 6 juillet 1860. Cet article précisait que « les créances provenant des prêts aux communes, aux départements et aux associations syndicales, sont affectée par privilège au paiement des obligations créées en vertu de la présente loi » ; un second alinéa stipulait que « les créances provenant des prêts hypothécaires demeurent affectées, par privilège, au paiement des obligations créées en représentation de ces prêts ». Par cet alinéa, le législateur de 1860 ne faisait que confirmer explicitement ce qui était un élément essentiel des sociétés de crédit foncier, comme l'atteste d'ailleurs l'utilisation, dans le décret de 1852, de l'expression « lettre de gage », traduisant l'idée que ces titres sont garantis par une affectation spéciale. C'est cet alinéa qui figure désormais, depuis la loi du 4 janvier 1993, dans une rédaction inchangée, à l'article 13 du décret de 1852. En confirmant l'existence de ce privilège et en déterminant précisément son étendue et ses modalités, le Gouvernement entend dissiper tous les doutes juridiques qu'ont pu faire naître en ce domaine l'absence de précédent et l'évolution de la législation sur les procédures collectives. Ce souci pédagogique s'exprime dès le premier alinéa de l'article 65 qui écarte « toutes dispositions législatives contraires, et notamment celles de la loi n° 84-148 du 1er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises et de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises ». On peut regretter que le souci de légiférer avant tout pour l'édification des agences de notation conduise à une telle lourdeur de rédaction. Il s'agit sans doute du prix à payer pour atteindre l'objectif primordial de la présente réforme, à savoir le développement d'un nouveau marché obligataire totalement sécurisé. Ce privilège réaffirmé, en quoi consiste-t-il ? L'article 65 le précise, tant en ce qui concerne ce que l'on pourrait appeler la « vie courante » de la société de crédit foncier que l'hypothèse d'une procédure de redressement ou de liquidation judiciaires la concernant. Le privilège se traduit par l'affectation « par priorité » au paiement des obligations foncières et autres ressources assimilées (en application du 2° de l'article 61) de toutes les sommes provenant : · des prêts, titres et valeurs mentionnés à l'article 62 (prêts garantis, prêts aux collectivités publiques, parts de fonds communs de créances, titres et valeurs reconnus sûrs et liquides), · des instruments financiers à terme mentionnés au premier alinéa de l'article 63 (c'est-à-dire ceux utilisés pour la couverture des opérations de gestion des prêts, des obligations foncières ou des autres ressources assimilées), · des dépôts effectués par la société de crédit foncier auprès d'établissements de crédit. Ces dispositions entendent donc lever tout doute sur la sécurité des paiements aux porteurs d'obligations foncières ou de ressources assimilées puisque tous les flux financiers entrant dans la société de crédit foncier sont affectés à ce paiement. Elles rendent également sans objet toute action éventuelle sur l'actif de la société de crédit foncier de la part de créanciers de son (ou de ses) actionnaires. De même, elles garantissent que rien ne puisse interrompre ces flux, notamment en faisant obstacle à l'application de l'article 33 de la loi du 25 janvier 1985 qui dispose que « le jugement ouvrant la procédure emporte, de plein droit, interdiction de payer toute créance née antérieurement au jugement d'ouverture ». En cas de procédure de redressement ou de liquidation judiciaires, ou de règlement amiable, le troisième alinéa de l'article 65 précise que les créances nées des obligations foncières et des autres ressources assimilées « sont payées à l'échéance et par priorité à toutes les créances, assorties ou non de privilèges ou de sûretés ». Il est également précisé que cette priorité joue jusqu'à l'« entier désintéressement » des titulaires de ces créances privilégiées, ce qui, s'agissant de créances obligataires, peut durer de nombreuses années. Ainsi donc, les créances des porteurs d'obligations foncières et d'autres ressources assimilées prennent rang avant : · le super privilège des salariés défini par le code du travail et portant sur les deux derniers mois de salaire ; · le droit de préférence des créances de l'article 40 de la loi du 25 janvier 1985, c'est-à-dire celles nées régulièrement après le jugement d'ouverture de la procédure collective (frais de justice, créances des salariés afférentes à la période d'observation, prêts consentis par les établissements de crédit, créances des fournisseurs ayant accordé des délais de paiement,...) ; · les créances garanties par des sûretés immobilières ou mobilières spéciales assorties d'un droit de rétention ; · le privilège du Trésor défini par le code général des impôts (impôts directs, taxe sur le chiffre d'affaires, impôts directs locaux, droits d'enregistrement, contributions indirectes, droits de douane) ; · le privilège de la sécurité sociale qui vient en concours avec le privilège des salariés (portant sur les six derniers mois de salaire) ; · les autres créanciers selon leur rang. La réaffirmation de ce privilège de tout premier rang a suscité une certaine émotion, notamment au sein du personnel du Crédit foncier de France. Cette émotion est d'ailleurs suscitée davantage par la filialisation de la société de crédit foncier imposée par l'article 75 du projet que par le déclassement du super privilège des salariés de celle-ci, puisque elle a vocation à être une structure sans personnel ou presque. En effet, cette filialisation entraîne la sortie des meilleurs actifs du bilan du Crédit foncier de France, société mère. Cependant, la créance représentant le super privilège des salariés ne s'élève qu'à environ 200 millions de francs, somme sans commune mesure avec l'actif (52 milliards de francs, dont 10 au titre des actifs immobiliers) qui demeurera au sein du Crédit foncier de France société-mère (cf commentaires de l'article 75). En contrepartie de ce privilège, le quatrième alinéa (3°) précise que la liquidation d'une société de crédit foncier n'a pas pour effet de rendre exigibles les obligations foncières et les autres ressources assimilées. Celles-ci, on l'a vu, continuent d'être payées à leur échéance contractuelle normale. Enfin, le dernier alinéa de l'article 65 étend le privilège aux « frais annexes » aux opérations entrant dans l'objet exclusif des sociétés de crédit foncier. Ces frais annexes seront définis par le décret en Conseil d'État prévu à l'article 72. D'après les informations recueillies par votre Rapporteur, il s'agira de l'ensemble des frais permettant le fonctionnement normal de la société de crédit foncier et la gestion de ses actifs : primes d'assurance, frais de gestion des immeubles acquis à la suite de la mise en _uvre des hypothèques, etc... * * * Votre Commission a adopté un amendement de coordination de votre Rapporteur (amendement n° 107) et l'article 65 ainsi modifié. * * * Article additionnel après l'article 65 Modalités de gestion des prêts et obligations foncières Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur prévoyant que la gestion des prêts et des obligations foncières ne peut être assurée que par une société de crédit foncier ou un établissement de crédit lié à elle par contrat (amendement n° 108). Il s'agit de garantir un certain professionnalisme dans la gestion de l'actif et du passif d'une société de crédit foncier, professionnalisme qui est un élément supplémentaire de garantie de la sécurité des obligations foncières. * * * Validité des contrats et des actes relatifs Au cours de la période s'écoulant entre la date de cessation des paiements et le jour du jugement d'ouverture de la procédure, certains actes pourraient avoir été faits en fraude des droits des créanciers, porter atteinte à l'égalité de ceux-ci ou priver l'entreprise d'un bien ou d'un actif nécessaire à son redressement. C'est pourquoi la loi du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises a prévu la possibilité d'engager des actions en nullité contre certains actes du débiteur. La loi distingue les actes frappés de nullités de droit, énumérés à l'article 107 (actes à titre gratuit, contrats déséquilibrés, paiement de dettes non échues, sûretés pour dettes antérieures,...) et les actes frappés de nullités facultatives, c'est-à-dire laissées à l'appréciation du juge, définis à l'article 108 comme « les paiements pour dettes échues effectués après la date de cessation des paiements et les actes à titre onéreux accomplis après cette même date (...) si ceux qui ont traité avec le débiteur ont eu connaissance de la cessation des paiements ». L'article 66 du projet de loi écarte l'application de l'article 108 de la loi de 1985 lorsque sont en cause des contrats conclus par ou avec une société de crédit foncier, des actes juridiques accomplis par une société de crédit foncier ou à son profit, dès lors que ces contrats ou ces actes sont directement relatifs aux opérations entrant dans l'objet exclusif des sociétés de crédit foncier. Par contre, l'application de l'article 107 n'est pas écartée et les actes qui y sont énumérés continuent d'être frappés d'une nullité de droit, tant ils témoignent d'une intention frauduleuse. Cette exclusion des nullités facultatives vise à garantir la validité des actes accomplis dans le cadre de l'activité d'une société de crédit foncier, en cas de cessation des paiements de celle-ci ou de l'un de ses partenaires (sociétés actionnaires ou sociétés chargées de la gestion et du recouvrement des prêts ou des ressources privilégiées). Si c'est la société de crédit foncier qui est en situation de cessation des paiements, elle doit pouvoir continuer à acquérir de nouveaux prêts, à rémunérer la société chargée de la gestion et du recouvrement de ses créances, à rémunérer ses créanciers privilégiés, etc. Si c'est la société de gestion qui est dans cette situation, elle doit pouvoir, par exemple, continuer à transférer à la société de crédit foncier les versements effectués par les emprunteurs. * * * Votre Commission a adopté l'article 66 sans modification. * * * Pouvoirs de l'administrateur provisoire ou du liquidateur Dans le cadre du contrôle des établissements de crédit, l'article 44 de la loi du 24 janvier 1984 autorise la Commission bancaire à désigner un « administrateur provisoire auquel sont transférés tous les pouvoirs d'administration, de direction et de représentation ». Cette désignation peut être faite soit à la demande des dirigeants lorsqu'ils estiment ne plus être en mesure d'exercer normalement leurs fonctions, soit à l'initiative de la Commission bancaire lorsque la gestion de l'établissement ne peut plus être assurée dans des conditions normales ou lorsque cette Commission a prononcé la démission d'office de l'une des personnes « assurant la détermination effective de l'activité de l'établissement » ou radié l'établissement de la liste des établissements de crédit. De même, l'article 46 autorise la Commission bancaire à nommer un « liquidateur » doté des mêmes pouvoirs lorsqu'un établissement a fait l'objet d'une mesure de radiation ou lorsqu'une entreprise exerce irrégulièrement l'activité d'établissement de crédit. L'article 67 précise que, lorsqu'un administrateur provisoire ou un liquidateur a été nommé auprès d'une société de crédit foncier, les dispositions de l'article 46-1, introduit dans la loi de 1984 par l'article 56 du projet de loi, sont applicables. Dès lors, la Commission bancaire peut saisir le tribunal afin que : · soit ordonnée la cession des actions détenues par un ou plusieurs dirigeants de droit ou de fait de la société de crédit foncier, · soit décidé le transfert du droit de vote attaché aux titres détenus par les dirigeants à un mandataire de justice, · soit ordonnée la cession de l'ensemble des actions de la société de crédit foncier. L'affirmation de l'application aux sociétés de crédit foncier de ce nouvel article 46-1 de la loi de 1984 pourrait sembler superflu. Cependant, elle est nécessaire pour surmonter la limite qui y est posée à l'action de la Commission bancaire : celle-ci ne peut utiliser ces nouvelles prérogatives que « lorsque l'intérêt des déposants le justifie ». Cette condition n'a évidemment aucun sens dans le cas des sociétés de crédit foncier. * * * Votre Commission a adopté l'article 67 sans modification. * * * Non extension d'une procédure collective L'article 68 prévoit que, « nonobstant toutes dispositions contraires », le redressement ou la liquidation judiciaire d'une société détenant des actions d'une société de crédit foncier ne peuvent être étendus à celle-ci. Comme l'explique l'exposé des motifs, il s'agit d'organiser « l'étanchéité » entre la société de crédit foncier et ses actionnaires en cas d'ouverture d'une procédure collective affectant l'un ou l'autre de ces derniers. Cette disposition constitue l'un des éléments, et pas le moins important, mis en place par le projet de loi pour garantir la sécurité juridique des obligations foncières. Il s'agit de faire directement obstacle à l'application de l'article 7 de la loi du 25 janvier 1985 qui permet au tribunal initialement saisi d'étendre la procédure ouverte à une ou plusieurs autres personnes. L'objectif est également de se prémunir d'une éventuelle évolution de la jurisprudence en la matière. En effet, les tribunaux ont tendance parfois, lorsque la société mère ou l'une de ses filiales est déclarée en état de cessation des paiements, à prononcer le redressement judiciaire non seulement à l'encontre de la société concernée mais à d'autres sociétés du groupe, voire à l'ensemble de celui-ci. Cette extension peut être fondée soit sur le caractère fictif des patrimoines des sociétés visées ou sur leur confusion. Certaines décisions, certes pour le moment censurées par la Cour de cassation, ont même fondé l'extension des procédures sur la seule notion d'« entité économique » unique. * * * Votre Commission a adopté l'article 68 sans modification. * * * Possibilité de résilier les contrats conclus pour la gestion et le recouvrement des prêts et ressources d'une société de crédit foncier L'article 69 prévoit que, « nonobstant toutes dispositions contraires », les contrats ayant pour objet la gestion ou le recouvrement des prêts, des obligations ou des autres ressources d'une société de crédit foncier peuvent être « immédiatement résiliés » en cas de redressement ou de liquidation judiciaire de la société contractante. Cette possibilité de résiliation entend faire obstacle à l'application du dernier alinéa de l'article 37 de la loi du 25 janvier 1985 qui stipule qu'« aucune indivisibilité, résiliation ou résolution du contrat ne peut résulter du seul fait de l'ouverture d'une procédure de redressement judiciaire ». Cette précision sur l'objectif poursuivi par le présent article n'est certes pas inutile tant les rédactions symétriques de ce dernier et de l'article 37 de la loi de 1985 - l'expression « nonobstant toutes dispositions contraires » y figure dans les deux cas - pourraient faire naître des doutes sur la détermination de la règle applicable dans ce cas précis. Il est vrai que le principe de la supériorité de la loi la plus récente et celui selon lequel la règle spéciale déroge à la règle générale militent en faveur de la primauté du présent article sur la loi de 1985 ! La dernière phrase de l'article 69 prévoit l'information des emprunteurs par simple lettre. Cependant, dans la mesure où la résiliation des contrats n'emporte pas par elle-même transfert du recouvrement des créances, cette information des emprunteurs apparaît prématurée. Elle ne deviendra indispensable qu'à l'occasion du changement de société chargée du recouvrement, comme le prévoit l'article 71 ci-après. * * * Votre Commission a rejeté un amendement de M. Jean Vila limitant les opérations de gestion et de recouvrement des prêts d'une société de crédit foncier aux seuls établissements de crédit et elle a adopté un amendement de votre Rapporteur limitant l'obligation d'information des emprunteurs en cas de procédure collective à la seule hypothèse du changement de l'entité chargée de gérer les prêts (amendement n° 109). Puis, elle a adopté l'article 69 ainsi modifié. * * * Modalités des cessions de créances aux sociétés de crédit foncier L'article 70 détermine les modalités de la cession à une société de crédit foncier des prêts entrant dans son objet exclusif au sens de l'article 61 du projet de loi. L'article 70 entend définir des modalités aussi simples que possible. C'est pourquoi il s'inspire de celles prévues par la loi n° 81-1 du 2 janvier 1981 facilitant le crédit aux entreprises, dite « loi Dailly », et surtout de l'article 34 de la loi n° 88-1201 du 23 décembre 1998 concernant la cession de créances à un fonds commun de créances. La rédaction retenue est, en effet, rigoureusement identique à celle de la loi de 1988. La cession des prêts se fait par simple remise d'un « bordereau », dont le contenu sera déterminé par décret. La date apposée sur le bordereau lors de sa remise est la date à laquelle la cession ou l'apport prend effet entre les parties et à laquelle il devient opposable aux tiers. Les indications qui devront figurer dans le bordereau seront déterminées par décret. Celui-ci s'inspirera étroitement du décret n° 89-158 du 9 mars 1989 qui, dans son article 2, a énuméré le contenu du bordereau en cas de cession de créances à un fonds commun de créances (désignation du cessionnaire, désignation et individualisation des créances cédées, indication des débiteurs, montant des créances et date d'échéance finale de celles-ci et mention que la cession emporte l'obligation pour le cédant, en sa qualité d'établissement chargé du recouvrement, de procéder à la demande du cessionnaire à tout acte nécessaire à la conservation des sûretés, à leur mise en jeu ou à leur exécution forcée,...). On notera que l'information des débiteurs n'est pas prévue lors de la cession de créances à la société de crédit foncier. Cela s'explique par le schéma qui, comme cela a été précisé plus haut, devrait prévaloir : l'établissement de crédit qui a cédé le prêt à la société de crédit foncier continuera à en assurer la gestion par convention. Dès lors, la cession de créance n'ayant pas de conséquence sur l'identité de la structure chargée du recouvrement, l'information des débiteurs n'apparaît pas indispensable. Au contraire, elle risquerait même de les troubler. En application de l'article 1692 du code civil, selon lequel « la vente ou la cession d'une créance comprend les accessoires de la créance, tels que caution, privilège et hypothèque », l'article 70 précise que « la remise du bordereau entraîne de plein droit le transfert des accessoires des créances cédées et des sûretés garantissant chaque prêt, y compris les sûretés hypothécaires ». Le transfert de ces accessoires est immédiatement opposable aux tiers « sans qu'il soit besoin d'autres formalités ». * * * Votre Commission a adopté l'article 70 sans modification. * * * L'article 71 prévoit que les débiteurs sont informés par « simple lettre » en cas de changement de l'entité juridique chargée de gérer ou de procéder au recouvrement des prêts. Cette précision permet de déroger aux dispositions de l'article 1690 du code civil qui exige « la signification du transport (de la créance) au débiteur », donc le recours à un huissier. L'information du débiteur est essentielle puisqu'elle détermine la validité d'un versement payé à l'ancienne société chargée du recouvrement. En effet, en vertu de l'article 1691 du code civil, le paiement à l'ancienne société est valable en l'absence d'information du débiteur et ce serait donc à la nouvelle société chargée du recouvrement de récupérer la somme. Par contre, si le débiteur a été informé du transfert et qu'il a néanmoins payé l'ancienne société, il devra quand même payer la nouvelle, à charge pour lui de récupérer la somme concernée auprès de la première. * * * Votre Commission a adopté l'article 71 sans modification. * * * Surveillance des sociétés de crédit foncier L'article 72 détermine les modalités de contrôle des sociétés de crédit foncier. D'une part, il affirme la compétence générale de la Commission bancaire (premier alinéa). D'autre part, il rend obligatoire la présence d'un « contrôleur spécifique » au sein de chacune de ces sociétés (reste de l'article). - Le contrôle de la Commission bancaire L'article 72 confirme, en ce qui concerne les sociétés de crédit foncier, la mission générale de contrôle des établissements de crédit que la Commission bancaire tient des dispositions des articles 37 à 49 de la loi du 24 janvier 1984. Elle se voit donc confier la tâche de veiller « au respect par les sociétés de crédit foncier des obligations leur incombant en application du présent titre et (...) de sanctionner les manquements constatés ». Les prérogatives de la Commission bancaire pour accomplir cette mission sont énumérées par la loi de 1984 : contrôles sur pièces et sur place (article 39), communication de tous documents (article 40), possibilité d'étendre les contrôles sur place aux filiales ou aux sociétés contrôlant directement ou indirectement l'établissement (article 41), possibilité d'adresser une mise en garde aux dirigeants d'un établissement ayant manqué aux règles de bonne conduite de la profession (article 42), pouvoir d'injonction à l'effet de prendre toutes mesures destinées à rétablir ou renforcer son équilibre financier ou à corriger ses méthodes de gestion (article 43), possibilité de désigner un administrateur provisoire (article 44), pouvoir de prononcer des sanctions disciplinaires à l'encontre d'un établissement qui a enfreint une disposition législative ou réglementaire afférente à son activité, n'a pas déféré à une injonction ou n'a pas tenu compte d'une mise en garde (article 45), possibilité de nommer un liquidateur (article 46), possibilité de saisir le tribunal en vue d'ordonner la cession des actions ou le transfert des droits de vote dans un établissement (article 46-1). - Le rôle du contrôleur spécifique A ce contrôle extérieur confié à la Commission bancaire, l'article 72 adjoint un contrôle interne exercé par un « contrôleur spécifique ». Cette fonction s'apparente à celle exercée par les censeurs présents au sein du Crédit foncier de France, en vertu de la loi du 24 novembre 1940 portant modification des statuts de cet établissement, ou par l'administrateur fiduciaire (ou représentant des porteurs des lettres de gage) prévu par la loi allemande sur les banques hypothécaires. Le statut et les missions des censeurs auprès du Crédit foncier de France sont définis aux articles 32 et 33 des statuts de celui-ci. Les censeurs sont au nombre de quatre, deux nommés par l'assemblée générale des actionnaires pour une durée de quatre ans, les deux autres nommés par le ministre chargé de l'économie et des finances parmi les hauts fonctionnaires en activité de ce ministère ou parmi les trésoriers payeurs généraux. Ils « sont chargés de veiller à la stricte exécution des statuts ». Ils assistent aux séances du conseil avec voix consultative. Ils surveillent la création des obligations et leur émission. Ils examinent les inventaires et les comptes annuels et présentent à ce sujet leurs observations au conseil et, s'ils le jugent à propos, à l'assemblée générale ; pour ce faire, les livres, la comptabilité, et généralement toutes les écritures, doivent leur être communiqués à toute réquisition. Ils peuvent, à quelque époque que ce soit, vérifier l'état de la caisse et du portefeuille. Enfin, les deux censeurs nommés par l'assemblée générale peuvent, à condition d'agir conjointement, requérir une convocation extraordinaire de l'assemblée générale. Aux termes de la loi allemande, l'administrateur fiduciaire est nommé par l'Office de contrôle. Il doit veiller à ce que les valeurs utilisées pour la couverture des obligations soient inscrites au registre des hypothèques, assure la garde de ce registre et doit donner son accord à toute radiation. Il a le droit d'examiner si la valeur de l'immeuble gagé, fixée par la banque, correspond à sa valeur réelle. Il doit munir les obligations hypothécaires d'une attestation certifiant l'existence de leur couverture et veiller à ce que le montant total des obligations hypothécaires en circulation ne dépasse pas le plafond de circulation. Enfin, l'administrateur fiduciaire est autorisé à vérifier à tout moment les livres comptables et documents qui se rapportent aux obligations et aux valeurs inscrites au registre. a) Le statut du contrôleur spécifique L'article 72 définit d'abord le statut du contrôleur spécifique. Il s'agit de garantir son indépendance à l'égard de la société de crédit foncier qu'il a pour mission de contrôler. Cette indépendance est d'abord recherchée par une grande analogie entre le contrôleur spécifique et le commissaire aux comptes : · le contrôleur spécifique doit être choisi parmi les personnes inscrites sur la liste des commissaires aux comptes, · les règles d'incompatibilités visant les commissaires aux comptes, telles qu'elles sont fixées par la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, lui sont également applicables, qu'il s'agisse des incompatibilités de portée générale (article 219-3), d'incompatibilités avec des fonctions dirigeantes, présentes ou passées, dans la société de crédit foncier (articles 220 et 221-1) ou de l'interdiction d'exercer une telle fonction dirigeante dans un délai de cinq ans après la fin de leur mandat (article 221) · il ne peut être mis fin aux fonctions de contrôleur spécifique avant leur échéance normale que par décision du tribunal de commerce, saisi par le conseil d'administration, le directoire, le comité d'entreprise ou un ou plusieurs actionnaires détenant plus de 10 % du capital ; cette demande peut également émaner du ministère public, de la commission des opérations de Bourse, puisque la société de crédit foncier fait publiquement appel à l'épargne (article 227 de la loi de 1966) et, comme le prévoit la dernière phrase du présent article, de la Commission bancaire. Comme ceux du commissaire aux comptes, les honoraires du contrôleur spécifique sont à la charge de la société, par application de l'article 232 de la loi de 1966. Les dispositions relatives à la mise en _uvre de la responsabilité des commissaires aux comptes sont applicables au contrôleur spécifique (articles 234 et 235 de la loi de 1966). Il en va de même pour les dispositions pénales sanctionnant l'absence de nomination d'un commissaire aux comptes (article 455 de la loi de 1966), l'exercice de la fonction de commissaire aux comptes en dépit des incompatibilités légales (article 456), la communication par un commissaire aux comptes d'informations mensongères sur la société ou la non révélation au parquet de faits délictueux dont il a eu connaissance (article 457) et le délit d'entrave à la mission d'un commissaire aux comptes (article 458). Cependant, le mode de nomination du contrôleur spécifique diffère de celui d'un commissaire aux comptes. Ces différences s'expliquent par le souci des auteurs du projet de loi de limiter une éventuelle confusion entre les missions de l'un et de l'autre. Ainsi, alors que le commissaire aux comptes est désigné par l'assemblée générale des actionnaires, l'article 72 précise que le contrôleur spécifique est désigné par les « dirigeants statutaires de la société », c'est-à-dire, selon la structure choisie par les statuts, le conseil d'administration ou le directoire. La durée du mandat est également différente, quatre ans pour le contrôleur spécifique au lieu de six exercices pour le commissaire aux comptes. Enfin, signe de l'importance des missions du contrôleur spécifique, sa nomination ne peut intervenir qu'après « avis conforme » de la Commission bancaire, procédure moins solennelle préférée à l'agrément. b) La mission du contrôleur spécifique Le contrôleur spécifique est chargé de s'assurer que la société de crédit foncier respecte les dispositions législatives et réglementaires qui encadrent son activité. L'article 72 mentionne à cet égard expressément le respect des articles 61 (objet exclusif de la société de crédit foncier), 62 (consistance et caractéristiques des éléments de l'actif), 63 (conditions d'utilisation des instruments financiers à terme), 64 (surdimensionnement de l'actif) et 65 (privilège des créanciers et affectation prioritaire des flux financiers vers les porteurs de créances privilégiées). Ce contrôle n'a pas seulement une portée générale : il implique une vérification méticuleuse de la nature et de la consistance des apports faits à la société de crédit foncier : les prêts consentis ou acquis doivent entrer dans l'objet exclusif de la société et répondre aux caractéristiques énumérées à l'article 62 du projet de loi (identité des emprunteurs, nature des garanties, respect des quotités,...). Dans le cadre de sa mission, le contrôleur spécifique doit : · conformément aux dispositions du présent article, certifier les documents adressés à la Commission bancaire au titre du contrôle que celle-ci exerce sur les sociétés de crédit foncier, établir un rapport sur l'accomplissement de sa mission, rapport destiné aux dirigeants de la société et dont une copie est transmise également à la Commission bancaire ; · en vertu de l'article 230 de la loi de 1966, porter à la connaissance des organes dirigeants, les contrôles et vérifications auxquels il a procédé, les postes du bilan et des autres documents comptables auxquels des modifications lui paraissent devoir être apportées (en faisant toutes observations utiles sur les méthodes d'évaluation utilisées), les irrégularités et les inexactitudes qu'il aurait découvertes, ainsi que les conclusions auxquelles conduisent les observations et rectifications sur les résultats de l'exercice, · en vertu de l'article 233 de la loi de 1966, signaler à la plus prochaine assemblée générale les inexactitudes ou irrégularités qu'il a relevées et révéler au procureur de la République les faits délictueux dont il a eu connaissance. c) Les prérogatives du contrôleur spécifique Pour remplir sa mission, le contrôleur spécifique dispose de certaines des prérogatives reconnues aux commissaires aux comptes, telles que celles décrites à l'article 229 de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales. Ainsi, le contrôleur spécifique pourra, à toute époque de l'année, opérer toutes vérifications et tous contrôles qu'il jugera opportuns et pourra se faire communiquer sur place toutes les pièces qu'il estimera utiles à l'exercice de sa mission et notamment tous contrats, livres, documents comptables et registres de procès-verbaux. Pour l'accomplissement de ses contrôles, il pourra se faire assister ou représenter par des experts ou des collaborateurs de son choix. Ces investigations pourront être faites tant auprès de la société de crédit foncier que des sociétés actionnaires. Le contrôleur spécifique pourra également recueillir toutes informations utiles à l'exercice de sa mission auprès des tiers qui ont accompli des opérations pour le compte de la société, parmi lesquels, dans le cas présent, la société chargée de la gestion des prêts ou des ressources privilégiées. Par contre, dans ce cas, le droit d'information ne peut s'étendre alors à la communication des pièces, contrats et documents quelconques tenus par des tiers, à moins que ceux-ci n'y soient autorisés par une décision de justice. En vertu de l'article 231 de la loi de 1966, le contrôleur financier est obligatoirement convoqué à la réunion du conseil d'administration ou du directoire qui arrête les comptes de l'exercice ainsi qu'à toutes les assemblées d'actionnaires. * * * Votre Commission a adopté six amendements de votre Rapporteur : - le premier prévoyant, comme cela existe pour les commissaires aux comptes, la nomination d'un contrôleur spécifique suppléant pour éviter tout blocage de la société en cas d'indisponibilité du titulaire (amendement n° 110) ; - le second, de précision (amendement n° 111) ; - le troisième précisant, afin de renforcer l'indépendance du contrôleur spécifique et de son suppléant, que ceux-ci ne peuvent également être commissaires aux comptes d'une des sociétés du groupe auquel appartient la société de crédit foncier ou d'une société détenant une participation à son capital (amendement n° 112) ; - le quatrième instituant, afin de renforcer le contrôle des sociétés de crédit foncier et la sécurité des créanciers privilégiés, un devoir d'alerte du contrôleur spécifique auprès de la Commission bancaire (amendement n° 113) ; - le cinquième permettant au contrôleur spécifique de procéder, au nom et pour le compte des créanciers privilégiés, à la déclaration de leurs créances en cas d'ouverture d'une procédure collective (amendement n° 114) ; - le sixième de coordination avec la création d'un contrôleur spécifique suppléant, en prévoyant l'application du deuxième alinéa de l'article 223 de la loi de 1966 sur les sociétés commerciales qui prévoit les cas de suppléance des commissaires aux comptes (amendement n° 115). * * * Exonération de la taxe à la valeur ajoutée Les opérations se rattachant aux activités financières et bancaires entrent, en principe, dans le champ d'application de la taxe à la valeur ajoutée (TVA). Cependant, un certain nombre d'entre elles, énumérées à l'article 261 C du code général des impôts, bénéficient d'une exonération. C'est le cas notamment de toutes les opérations portant sur des créances, à l'exception des opérations de recouvrement qui restent taxables. Dès lors, les cessions de créances à une société de crédit foncier sont exonérées de TVA. Cependant, les opérations qui se rattachent aux activités bancaires et financières peuvent être soumises, sur option, à la TVA en vertu de l'article 260 B du code général des impôts. Mais cet article fixe limitativement la liste des opérations pour lesquelles ce droit d'option n'est pas possible. Figurent notamment sur cette liste les « cessions de valeurs mobilières et de titres de créances négociables » (6°) et les « sommes perçues lors des cessions de créances à des fonds communs de créances ou en rémunération de la gestion ces créances » (8°). Par analogie et afin d'interdire le droit d'option à l'assujettissement à la TVA, l'article 73 ajoute à la liste actuelle de l'article 260 C du code général des impôts « les sommes perçues lors de la cession de créances à des sociétés de crédit foncier ou en rémunération de la gestion de ces créances ». * * * Votre Commission a adopté l'article 73 sans modification. * * * Article additionnel après l'article 73 Émission d'obligations pour une société de crédit foncier Par construction, les sociétés de crédit foncier doivent pouvoir émettre des obligations dès leur création. Or, l'article 285 de la loi de 1966 sur les sociétés commerciales interdit aux sociétés ayant moins de deux années d'existence et ne présentant pas deux bilans régulièrement approuvés d'émettre des obligations. C'est pourquoi votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur portant article additionnel prévoyant que l'article 285 de la loi de 1966 n'est pas applicable aux sociétés de crédit foncier (amendement n° 116). * * * Renvoi au décret en Conseil d'État L'article 74 renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de définir les modalités d'application des dispositions applicables aux sociétés de crédit foncier. Ce décret devra notamment : · fixer les conditions dans lesquelles les prêts garantis pourront être accordés (article 62 paragraphe I) · déterminer la quotité de la valeur du bien apporté en garantie que le prêt ne pourra dépasser (article 62 paragraphe I), · préciser les conditions dans lesquelles des titres et valeurs sont suffisamment sûrs et liquides pour être détenus par une sociétés de crédit foncier (article 62 paragraphe IV). * * * Votre Commission a adopté l'article 74 modifié par un amendement de précision de votre Rapporteur (amendement n° 117). Mesures diverses et transitoires Obligation pour les actuelles sociétés de crédit foncier L'article 61 a défini de manière limitative l'objet des futures sociétés de crédit foncier. Celui-ci est, dans une mesure variable, plus réduit que l'activité des actuelles sociétés de crédit foncier, à savoir le Crédit foncier de France et le Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine. C'est pourquoi l'article 75 impose à ces deux établissements de transférer à une filiale l'ensemble des créances et ressources correspondant à l'objet des nouvelles sociétés de crédit foncier. Seule cette filiale aura désormais le statut de société de crédit foncier. Le transfert portera, à condition qu'ils aient été conclus ou acquis antérieurement à la date de publication de la présente loi et conformément aux dispositions législatives et réglementaires particulières qui leur étaient applicables, sur : · les contrats d'émission des obligations foncières, communales et maritimes, · les contrats de prêts et les autres actifs affectés par privilège à ces obligations ; il est précisé que les prêts transférés sont alors assimilés aux prêts tels qu'il sont désormais définis à l'article 62 de la présente loi, précision nécessaire puisque certains de ceux-ci ne répondent peut-être pas à l'ensemble des caractéristiques qui s'appliqueront désormais aux prêts consentis ou acquis par une société de crédit foncier · les autres ressources concourant au financement de ces prêts. Afin de ne pas interdire aux deux établissements concernés la possibilité de poursuivre leur activité dans les conditions actuelles, l'article 75 précise que, « jusqu'à la réalisation complète de ce transfert », cette activité continue à s'exercer dans les conditions prévues par les dispositions législatives et réglementaires aujourd'hui en vigueur. D'après les informations recueillies par votre Rapporteur, le transfert à cette nouvelle filiale devrait porter sur près de 82 % du total de bilan du Crédit foncier de France (285 milliards de francs au 30 juin 1998). Le bilan du Crédit foncier de France, société mère, atteindrait donc 52 milliards de francs et celui de la nouvelle filiale, qui seule aura le statut de société de crédit foncier, 233 milliards de francs. La consistance de leurs bilans respectifs est présentée dans le schéma ci-dessous.
Source : Crédit foncier de France Par ailleurs, l'article 75 s'attache à préciser les conséquences de ce transfert, afin d'en garantir la sécurité juridique : · le transfert des éléments d'actif entraîne de plein droit le transfert des accessoires des créances cédées et des sûretés garantissant chaque prêt, y compris les sûretés hypothécaires, ce qui ne constitue que le simple rappel des dispositions de l'article 1692 du code civil déjà confirmé par l'article 70 du projet de loi ; · le transfert des contrats relatifs aux obligations et autres ressources concourant au financement des prêts transférés n'ouvre pas droit à un remboursement anticipé ou à une modification de l'un quelconque des termes de la convention lui servant de base, et ce « nonobstant toutes dispositions ou stipulations contraires » ; · la nouvelle société de crédit foncier est, dès le transfert, subrogée dans les droits et obligations de sa société mère ; · la cession des éléments de passif emporte cession à la nouvelle société de crédit foncier des instruments financiers à terme conclus pour leur couverture ; · les obligations et, le cas échéant, les autres ressources continuent à bénéficier du privilège tel qu'il est défini par la législation actuellement en vigueur (décret de 1852 et loi du 8 août 1947 précitée) jusqu'à la complète réalisation du transfert, à la date duquel elles bénéficieront du privilège défini à l'article 65 du présent projet de loi. Enfin, il convient de noter que l'article 75 ne règle pas le problème du traitement fiscal de ce transfert, problème qui se pose aussi, plus généralement, pour le « chargement » initial des sociétés de crédit foncier qui viendraient à être créées par d'autres établissements de crédit après l'entrée en vigueur de la présente loi. En effet, les plus-values de cessions de créances sont normalement taxables à l'impôt sur les sociétés, sauf si elles peuvent bénéficier de deux régimes d'exonération, prévus aux articles 210A et 210B du code général des impôts. Le premier relatif aux fusions n'est évidemment pas applicable au cas présent. L'application du second, qui vise les scissions et les apports partiels d'actif, n'est pas assurée. Un agrément du ministre chargé des finances est en effet nécessaire, sauf si l'opération peut être considérée comme l'apport d'une « branche complète d'activité ». Cette dernière notion fait l'objet, de la part de l'administration fiscale, d'une interprétation très stricte et pourrait donc ne pas être retenue en l'espèce. * * * Votre Commission a adopté l'article 75 modifié par deux amendements rédactionnels de votre Rapporteur (amendements n°s 118 et 119). * * * L'article 76 procède à l'abrogation des dispositions législatives régissant aujourd'hui les sociétés de crédit foncier. Sont donc abrogés dès la promulgation de la présente loi : · le décret du 28 février 1852 sur les sociétés de crédit foncier dans lequel figurent l'essentiel des dispositions actuellement en vigueur (objet des sociétés de crédit foncier, caractéristiques des prêts qu'elles peuvent consentir, régime des obligations foncières, privilèges accordés pour la sûreté et le recouvrement des prêts,...) ; · le décret du 28 mars 1852 qui autorise la création d'une société de crédit foncier pour le ressort de la cour d'appel de Paris ; · le décret du 18 octobre 1852 portant règlement d'administration publique sur la surveillance des sociétés de crédit foncier, soumettant celles-ci au contrôle de l'inspection des finances et précisant les pouvoirs du ministre de l'économie ; · le décret impérial du 10 décembre 1852 approuvant la convention passée, le 18 novembre 1852, entre le ministre de l'intérieur, de l'agriculture et du commerce et la banque foncière de Paris, par laquelle cette dernière a pris le titre de Crédit foncier de France et par laquelle son privilège a été étendu à tous les départements où il n'existe pas de société de crédit foncier ; · la loi du 10 juin 1853 relative aux sociétés de crédit foncier, comportant diverses dispositions relatives aux hypothèques garantissant les prêts consentis par celles-ci ; · le décret du 26 juin 1854 plaçant les sociétés de crédit foncier dans les attributions du ministre des finances et de lui seul ; · le décret du 6 juillet 1854 portant organisation du Crédit foncier de France, créant les fonctions de gouverneur et de sous-gouverneurs ; · la loi du 26 février 1862 relative aux emprunts à faire par les départements, les communes, les hospices et autres établissements, étendant la possibilité de prêter aux départements, aux communes et aux associations syndicales, ouverte par la loi du 6 juillet 1860 [abrogée par la loi du 4 janvier 1993], aux hospices et aux établissements publics ; · la loi d'Empire du 13 juillet 1899 sur les banques hypothécaires, maintenue en vigueur par l'article 5 de la loi du 1er juin 1924 portant introduction des lois commerciales françaises dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, qui s'applique au Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine ; · la loi du 18 avril 1922 ayant pour but d'apporter des modifications aux statuts du Crédit foncier de France, autorisant les emprunteurs à rembourser tout ou partie de leur emprunt par anticipation ; · la loi du 24 novembre 1940 portant modification des statuts du Crédit foncier de France et instituant notamment les fonctions de censeurs au sein de cet établissement ; · l'article 82 de la loi n° 47-1465 du 8 août 1947 relative à certaines dispositions d'ordre financier, autorisant le Crédit foncier de France à consentir des prêts hypothécaires sur des navires de mer, des bateaux de navigation intérieure ou des aéronefs ; · l'article 29 de la loi n° 53-1336 du 31 décembre 1953 relative aux comptes spéciaux du Trésor pour l'année 1954, stipulant que le président directeur général du Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine est nommé par décret et reconnaissant au commissaire du gouvernement un droit de veto à l'encontre de toute décision du conseil d'administration de cet établissement ; · l'article L 311-9 du code de la construction et de l'habitation, prévoyant que les prêts consentis par les sociétés de crédit foncier peuvent excéder la moitié de la valeur de la propriété lorsque le prêt est assorti de la garantie de l'État. * * * Votre Commission a adopté l'article 76 modifié par un amendement de votre Rapporteur rectifiant une erreur matérielle (amendement n° 120). * * * Délai pour la mise en conformité des statuts des actuelles sociétés de crédit foncier L'article 77 accorde au Crédit foncier de France et au Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine, un délai de six mois à compter de sa promulgation pour mettre leurs statuts en conformité avec les dispositions de la présente loi. Il précise que, dans l'attente de cette mise en conformité, les statuts actuels restent en vigueur. Cette dernière précision crée une certaine ambiguïté sur la procédure de modification des statuts qui sera suivie. En effet, les statuts des deux établissements (article 72 pour le Crédit foncier de France et article 74 du Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine) prévoient que les modifications aux statuts sont adoptées par une assemblée générale extraordinaire, sur proposition respectivement du gouverneur du Crédit foncier de France ou du conseil d'administrateur du Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine, sous réserve d'une approbation par décret (en Conseil d'État pour le Crédit foncier de France). Cette approbation par décret sera-t-elle nécessaire pour la mise en conformité des statuts actuels à la présente loi ? Le maintien en vigueur des statuts actuels milite en ce sens, alors que l'intervention d'un décret d'approbation, dérogatoire au droit commun des sociétés, ne correspond pas à l'objectif premier du projet de loi, à savoir la banalisation du statut des sociétés de crédit foncier. C'est pourquoi votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur prévoyant que la modification des statuts, rendue nécessaire par la présente loi, relève des assemblées générales extraordinaires des deux sociétés de crédit foncier actuelles, et donc ne nécessitera pas une approbation par le pouvoir réglementaire (amendement n° 121). * * * Votre Commission a adopté l'article 77 ainsi modifié. * * * Adaptation du fonctionnement du marché hypothécaire Le marché des créances hypothécaires a été créé en France en 1966. Cette création visait à développer un secteur libre de financement du logement, à dégager pour ce secteur des crédits à long terme à des taux raisonnables et à pallier le déséquilibre structurel d'une l'épargne française alors nettement orientée vers des placements liquides à court terme. Le marché hypothécaire devait constituer le cadre de cette transformation, d'une part en permettant aux établissements de crédit de refinancer à tout moment leurs créances, d'autre part en offrant aux investisseurs des placements à des conditions satisfaisantes de taux et de sécurité. Les créances hypothécaires éligibles doivent satisfaire à un certain nombre de conditions d'objet - financement de l'acquisition ou de la construction de logements situés en France -, de durée et de quotité. Les transactions portent non sur les créances elles-mêmes, mais sur des effets qui les représentent. Ceux-ci prennent la forme de billets à ordre (représentant le capital) ou de billets au porteur (représentant une annuité d'intérêt payable à terme échu). Les transactions se nouent de gré à gré et leur taux, fixé librement entre les parties, prend notamment en compte la qualité de l'émetteur et la durée du billet à ordre. L'émetteur du billet à ordre, prêteur originel, continue de gérer les prêts. Il s'engage à détenir à tout moment un volume de créances non amorties et non contentieuses au moins égal au montant du billet émis. Les créances peuvent faire l'objet d'une mise à disposition afin d'améliorer la garantie apportée à l'investisseur porteur du billet à ordre : celle-ci consiste à conserver, sous dossier au nom du porteur, une liste nominative de créances éligibles qui, en cas de non paiement à l'échéance, deviennent la propriété du porteur. Dans l'ensemble, les objectifs fixés lors de la création du marché hypothécaire n'ont pas été atteints. Le marché s'est révélé peu actif, étroit et donc inapte à permettre l'émergence d'un véritable marché secondaire. Compte tenu de ces faibles résultats, les pouvoirs publics décidèrent de créer un nouveau compartiment de ce marché . En vertu de la loi n°85-695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, les établissements émetteurs de billets peuvent mobiliser leurs billets auprès d'un organisme agréé auquel ils adhérent. En contrepartie de ces billets souscrits, ces organismes sont autorisés à émettre des obligations de longue durée. Seule la Caisse de refinancement hypothécaire a été créée et agréée pour ce faire. Il s'agit d'une société anonyme qui est un établissement de crédit agréé en qualité de société financière. Ses principaux actionnaires sont, au 31 décembre 1998, la Caisse nationale de crédit agricole (14,86 %), la Banque nationale de Paris (14,46 %), l'Union de crédit pour le bâtiment (13,66 %) et le Crédit Lyonnais (13,47 %), le solde étant réparti entre 32 autres établissements. Les prêts et les effets susceptibles d'être acquis par la Caisse sont soumis aux dispositions régissant le marché hypothécaire, mais leur qualité est renforcée par l'exigence d'une garantie hypothécaire de premier rang, par le respect soit d'une quotité maximale du financement du prêt plus réduite (66 %) soit par la possibilité de surdimensionner la mise à disposition (le montant des créances gagées devant être supérieur d'au moins 25 % au montant des billets émis). Enfin, les émissions obligataires de la Caisse ont bénéficié de la garantie de l'État jusqu'en 1988. Depuis sa création, la Caisse a émis 82 emprunts obligataires d'un montant total d'environ 108 milliards de francs, dont près de 38 milliards de francs bénéficient de la garantie de l'État. Le montant des prêts accordés par la Caisse a été, depuis plusieurs années, d'un niveau très modeste (2 milliards de francs en 1997). L'année 1998 a connu une forte reprise puisque ce montant a atteint 14 milliards de francs. La Caisse a donc refinancé un total de 108 milliards de francs de prêts, montant à rapprocher de l'encours éligible (352 milliards de francs au 31 décembre 1998). Par ailleurs, la part prise par la Caisse dans les mobilisations réalisées sur le marché hypothécaire est très importante (92,2 % au 30 septembre 1998), traduisant la quasi substitution de la Caisse à ce marché. Dès la création du marché hypothécaire, le Crédit foncier de France s'est vu attribuer « des fonctions de tutelle et de régulation ». La tutelle du marché s'exprimait par la possibilité, par des avis, de déterminer les caractéristiques des prêts éligibles ou des billets à ordre. Les interventions du Crédit foncier de France sur le marché devaient s'exercer en vue de régulariser les transactions et de corriger les écarts excessifs de taux qui pourraient se produire. Le Crédit foncier de France se voyait confier un certain nombre de tâches statistiques pour le compte de la direction du Trésor et devait recevoir copie de chacun des nantissements effectués. Le Crédit foncier de France était également investi à l'origine d'une mission de contrôle du respect des dispositions relatives aux refinancements, mission qui a été transférée à la Commission bancaire à compter du 1er janvier 1988. En vertu de son règlement intérieur adopté en 1996, la Caisse de refinancement hypothécaire organise, de manière régulière, des contrôles chez ses emprunteurs afin de vérifier par sondage la consistance ou la régularité des créances nanties. Lorsque des créances invalides sont trouvées, la Caisse, en liaison avec le Crédit foncier de France, invite l'établissement concerné à nantir à son profit un portefeuille complémentaire de créances valides afin de compenser l'insuffisance constatée. La banalisation des sociétés de crédit foncier entraîne plusieurs conséquences pour le fonctionnement du marché hypothécaire. D'une part, elle ôte toute justification au pouvoir « réglementaire » qui avait été reconnu au Crédit foncier de France. D'autre part, le mécanisme des sociétés de crédit foncier pourrait constituer une facteur aggravant de la relative léthargie du marché hypothécaire, en devenant une modalité concurrente de refinancement des prêts hypothécaires à la fois plus large et plus sécurisée. C'est pourquoi l'article 78 du projet de loi comporte plusieurs dispositions modifiant l'article 16 de la loi n° 69-1263 du 31 décembre 1969 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier adaptant le fonctionnement du marché hypothécaire au nouveau statut des sociétés de crédit foncier. Le deuxième alinéa (1°) du présent article modifie le paragraphe I de l'article 16 de la loi de 1969. Celui-ci, dans sa rédaction actuelle, détermine les prêts éligibles au refinancement du marché hypothécaire : il s'agit des prêts hypothécaires « susceptibles d'être acquis par le Crédit foncier de France ou émis par celui-ci en vertu d'une convention passée avec l'État ». La nouvelle rédaction proposée supprime toute référence au Crédit foncier de France et rend éligibles au refinancement sur le marché hypothécaire les prêts garantis tels qu'ils sont définis au paragraphe I de l'article 62 du projet de loi. L'éligibilité est donc étendue aux prêts cautionnés. De même, deviennent éligibles les parts de fonds communs de créances répondant aux caractéristiques prévues au paragraphe III du même article. Le quatrième alinéa (2°) modifie le dernier alinéa du paragraphe IV de l'article 16 de la loi de 1969. Celui-ci interdit à l'organisme prêteur de transmettre les créances qu'il a mises à disposition du porteur du billet à ordre, à une exception près : la clause contraire d'une convention passée avec l'État ou avec le Crédit foncier de France. Le projet de loi supprime cette exception afin de garantir l'effectivité de la mise à disposition. Le sixième alinéa (3°) supprime aux paragraphes II, III et VI bis du même article les références au caractère hypothécaire ou non des créances ou des garanties apportées, par coordination avec l'extension de l'éligibilité aux prêts cautionnés ou aux parts de fonds commun de créances. Le neuvième alinéa (4°) propose une rédaction nouvelle du paragraphe VII de cet article. Par souci de parallélisme avec les dispositions relatives au privilège des porteurs d'obligations foncières ou d'autres ressources assimilées, l'article 78 réaffirme expressément que les dispositions relatives aux mécanismes de garantie apportées sur le marché hypothécaire sont applicables « nonobstant toutes dispositions contraires, et notamment celles de la loi n° 84-148 du 1er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des entreprises et de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises ». Cette modification était vivement souhaitée par la Caisse. En effet , la mise en _uvre effective, en cas de procédure collective à l'encontre de l'établissement emprunteur, du transfert de propriété à la Caisse des créances mises à disposition était semble-t-il en débat, notamment au sein des agences de notation, même si pour l'ensemble de la doctrine celle-ci ne faisait guère de doute. La nouvelle rédaction maintient expressément l'applicabilité des dispositions de l'article 107 de la loi de 1985, relatives aux nullités de droit de certains actes accomplis par le débiteur au cours de la période suspecte (cf commentaires sous l'article 66 du projet de loi). Votre Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur supprimant ce maintien exprès (amendement n° 123). En effet, l'article 107 est applicable en ce qui concerne le marché hypothécaire sans qu'il soit besoin de le préciser, puisqu'il n'est contraire à aucune des dispositions particulières relatives à ce marché. Au contraire, une telle précision pourrait faire naître un doute quant à son applicabilité en ce qui concerne les sociétés de crédit foncier, puisque cette précision ne figure ni à l'article 65, ni à l'article 66 du projet de loi. Or, comme l'indique le commentaire de ce dernier article, le projet de loi n'entend pas exclure l'application de l'article 107 qui vise à sanctionner des actes de nature quasi frauduleuse. Enfin, la nouvelle rédaction prévoit que les modifications apportées aux paragraphes II, III et IV de l'article 16 de la loi de 1969 s'appliquent rétroactivement aux mobilisations de créances effectuées avant la publication de la présente loi. * * * Votre Commission a, en outre, adopté un amendement de votre Rapporteur visant à simplifier les opérations de mobilisation des créances hypothécaires en prévoyant, en cas de défaut de paiement, que le transfert, au porteur du billet à ordre, de la propriété des créances mises à disposition ait lieu par simple remise de la liste nominative plutôt que par la remise matérielle des créances (amendement n° 122). Votre Commission a adopté l'article 78 ainsi modifié. * * * Modifications des conditions de prêt La Commission a examiné deux amendements, respectivement de MM. Michel Inchauspé et Jean-Jacques Jegou, tendant à exonérer les établissements de crédit de l'obligation de présenter une nouvelle offre préalable à l'emprunteur dans l'hypothèse d'un avenant de renégociation conclu à la demande des emprunteurs. M. Jean-Jacques Jegou a souligné les difficultés suscitées par une décision contraire de la Cour de cassation qui avait eu pour conséquence de pénaliser les emprunteurs soumis à un formalisme et une lourdeur excessifs alors que la renégociation des emprunts immobiliers se faisait généralement en leur faveur. Votre Rapporteur a reconnu le bien-fondé de l'argumentation mais il a estimé son information insuffisante pour approuver une rédaction précise et il a demandé aux auteurs des deux amendements un délai supplémentaire d'examen avant de prendre une décision. MM. Jean-Jacques Jegou et Michel Inchauspé ont retiré leurs amendements. * * * Votre Commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié et vous demande d'émettre un vote favorable à son adoption. * * * TABLEAU COMPARATIF ___
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION Article 43 Amendement présenté par MM. Marc Laffineur, Gilbert Gantier et Francis Delattre : Après le dernier alinéa de l'article 45-1, insérer un nouvel alinéa ainsi rédigé : « Les membres du Collège des autorités de contrôle des entreprises du secteur financier, ainsi que toute personne qui, par ses fonctions, a accès aux documents et informations détenus par le Collège, sont tenus au secret professionnel dans les conditions et sous les peines prévues à l'article 226-13 du code pénal. Ce secret n'est opposable, ni à l'autorité judiciaire agissant dans le cadre d'une procédure pénale, ni aux juridictions administratives ou civiles statuant sur un recours formé à l'encontre d'une décision du Collège des autorités de contrôle, ni à la Commission bancaire. » Article 47 Amendement présenté par M. Pierre Hériaud : L'article 52-1 de la loi du 24 janvier 1984 est complété par les articles suivants : « Article 52-2. - Il est créé entre les organismes, associations professionnelles ou organes centraux, gérant des systèmes de garantie des dépôts homologués en France (dits systèmes de premier niveau), un système interprofessionnel de second niveau (dit fonds « chapeau »). Le fonds interprofessionnel de deuxième niveau est une personne morale de droit privé. « Article 52-3. - Le fonds interprofessionnel de deuxième niveau est mis en _uvre lorsqu'il est constaté que l'un des systèmes de premier niveau visé au quatrième alinéa de l'article 52-1 ne paraît plus en mesure d'assurer ses obligations dans les conditions législatives, réglementaires ou contractuelles qui les régissent. Cette intervention peut résulter d'une demande de la Commission bancaire. « Le fonds interprofessionnel de deuxième niveau peut également intervenir à titre préventif à la demande de la Commission bancaire ou d'un système de premier niveau lorsqu'un établissement de crédit relevant d'un système de garantie de premier niveau est dans une situation laissant craindre à terme une indisponibilité de ses dépôts ou autres fonds remboursables. « Article 52-6. - Les systèmes de premier niveau adhérant au fonds ... « Article 52-9. - 3ème alinéa - Le conseil de surveillance comprend autant de membres qu'il y a de systèmes de garantie de premier niveau homologués. Chacun de ces systèmes dispose d'un représentant au conseil de surveillance, dont il assure la désignation. « Article 52-15. - 5ème alinéa - La formule de répartition de ces cotisations annuelles sur la base d'indicateurs de la situation financière de chacun des systèmes de premier niveau concernés, et notamment ... ». Amendement présenté par M. Pierre Hériaud : Supprimer la dernière phrase du second alinéa du nouvel article 52-2 de la loi du 24 janvier 1984 : « Il peut en particulier subordonner celle-ci ..., notamment par la cession de son fonds de commerce ». Compléter cet alinéa par le texte suivant : « Celle-ci est notamment subordonnée aux quatre conditions suivantes : « - le Gouverneur de la Banque de France, Président de la Commission, a invité les actionnaires de l'établissement concerné à lui apporter leur soutien conformément au 1er alinéa de l'article 52 de la présente loi ; « - selon un calendrier préétabli, la cession totale ou partielle de l'établissement de crédit ou l'extinction de son activité, notamment par la cession de son fonds de commerce ; « - le remplacement immédiat de ses dirigeants par un administrateur provisoire désigné par la Commission bancaire ; « - le coût estimé de l'intervention préventive envisagée est moins élevé pour le fonds qu'une indemnisation des déposants telle que prévue dans les conditions fixées à l'article 52-14 de la présente loi. Le fonds dispose de tous les moyens d'investigation comptable et financière pour établir cette estimation. » Amendement présenté par M. Marc Laffineur : I.- Au second alinéa du nouvel article 52-2 de la loi du 24 janvier 1984, supprimer la dernière phrase. II.- Compléter cet alinéa par le texte suivant : « Celle-ci est notamment subordonnée aux quatre conditions suivantes : « 1° Le Gouverneur de la Banque de France, Président de la Commission, a invité les actionnaires de l'établissement concerné à lui apporter leur soutien, conformément au premier alinéa de l'article 52 de la présente loi ; « 2° Selon un calendrier préétabli, la cession totale ou partielle de l'établissement de crédit ou l'extinction de son activité, notamment par la cession de son fonds de commerce ; « 3° Le remplacement immédiat de ses dirigeants par un administrateur provisoire désigné par la Commission bancaire ; « 4° Le coût estimé de l'intervention préventive envisagée est moins élevé pour le fonds qu'une indemnisation des déposants telle que prévue dans les conditions fixées à l'article 52-14 de la présente loi. Le fonds dispose de tous les moyens d'investigation comptable et financière pour établir cette estimation. » Amendement présenté par M. Jean-Jacques Jegou : Compléter l'article 52-8 de la loi du 24 janvier 1984 par un alinéa ainsi rédigé : « Le Conseil de surveillance du fonds peut appeler l'attention de la Commission bancaire sur la situation particulière d'un établissement de crédit lorsque celle-ci lui laisse craindre, à terme, une indisponibilité des dépôts et autres fonds remboursables. Pour ce faire, le Conseil de surveillance pourra disposer des informations nécessaires à l'exercice de ce droit d'alerte. » Amendement présenté par MM. Pierre Hériaud, Jean-Jacques Jegou et les commissaires membres du groupe UDF : Compléter l'article 52-8 de la loi du 24 janvier 1984 par un alinéa ainsi rédigé : « Le Conseil de surveillance du fonds peut appeler l'attention de la Commission bancaire sur la situation particulière d'un établissement de crédit lorsque celle-ci lui laisse craindre à terme une indisponibilité des dépôts et autres fonds remboursables. » Amendement présenté par MM. Marc Laffineur et Francis Delattre : Compléter l'article 52-8 de la loi du 24 janvier 1984 par un alinéa ainsi rédigé : « Le Conseil de surveillance du fonds peut appeler l'attention de la Commission bancaire sur la situation particulière d'un établissement de crédit lorsque celle-ci lui laisse craindre à terme une indisponibilité des dépôts et autres fonds remboursables. » Avant l'article 52 Amendement présenté par MM. Marc Laffineur et Gilbert Gantier : I.- Insérer l'article suivant : L'article 39-1 du code général des impôts est complété par un huitième alinéa ainsi rédigé : « 8° La fraction n'ouvrant pas droit à crédit d'impôt de la cotisation au fonds de garantie par la loi n° ... du ... relative à l'épargne et à la sécurité financière. » II.- La perte de recettes est compensée à due concurrence par le relèvement des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. Amendement présenté par M. Jean-Jacques Jegou : Insérer l'article suivant : I.- Le 4ème alinéa du III de l'article 235 ter du code général des impôts est supprimé pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 1999. II.- La perte de recettes pour le budget de l'État est compensée par le relèvement à due concurrence des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. Amendement présenté par M. Jean-Jacques Jegou : Insérer l'article suivant : I.- L'article 235 ter Y du Code général des impôts est supprimé à compter du 1er janvier 2002. II.- La perte de recettes pour le budget de l'État est compensée par le relèvement à due concurrence des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. Article 52 Amendement présenté par M. Jean-Jacques Jegou : Remplacer les paragraphes I, II et III par les alinéas suivants : « I.- Les personnes redevables de la contribution des institutions financières bénéficient d'une réduction de cette contribution égale à 25 % des charges qu'elles ont effectivement constatées l'année précédente au titre des cotisations qu'elles sont tenues de verser au Fonds de garantie prévue par la loi n° ... du ... relative à l'épargne et à la sécurité financière. « II.- Lorsque le montant de l'allégement est supérieur à celui de la contribution, l'excédent vient en diminution sur la contribution des institutions financières acquittée au cours des trois années suivantes. Il tombe en non-valeur au-delà de ce délai. « III.- En cas de fusion intervenant au cours de la période de report de l'excédent, la fraction non encore imputée par la société absorbée est transférée à la société absorbante dès lors que cette dernière a déjà versé au moment de l'opération des cotisations au Fonds de garantie. » Amendement présenté par M. Michel Inchauspé : Rédiger ainsi les quatre premiers alinéas de cette article : « Il est inséré dans le code général des impôts un article 235 ter YA ainsi rédigé : « Article 235 ter YA - I.- Les personnes redevables de la CIF bénéficient d'une réduction de cette contribution égale à 25 % des charges qu'elles ont effectivement constatées l'année précédente au titre des cotisations qu'elles sont tenues de verser au Fonds de garantie prévues par la loi n° ... du ... relative à l'épargne et à la sécurité financière. « II.- Lorsque le montant de l'allégement est supérieur à celui de la contribution, l'excédent vient en diminution sur la CIF acquittée au cours des trois années suivantes. Il tombe en non-valeur au-delà de ce délai. « III.- En cas de fusion intervenant au cours de la période de report de l'excédent, la fraction non encore imputée par la société absorbée est transférée à la société absorbante dès lors que cette dernière a déjà versé au moment de l'opération des cotisations au Fonds de garantie. » Amendement présenté par MM. Marc Laffineur et Francis Delattre : I.- Supprimer le II de cet article. II.- Remplacer le II par un alinéa ainsi rédigé : « II.- Le quatrième alinéa du III de l'article 235 ter Y du code général des impôts est supprimé pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 1999 ; L'article 235 ter Y du code général des impôts est abrogé à compter du 1er janvier 2003. » III.- La perte de recettes pour l'État est compensée à due concurrence par le relèvement des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. Amendement présenté par M. Michel Inchauspé : I.- Au II de l'article 235 ter YA du CGI, remplacer le taux : « 25 % » par : « 60 % ». II.- La perte de recettes est compensée par une augmentation à due concurrence des droits et taxes sur les tabacs. Amendement présenté par M. Michel Inchauspé : I.- Rédiger ainsi le troisième alinéa : « II.- Le crédit d'impôts est égal en 1999 à 50 % des charges effectivement constatées par l'établissement au profit du fonds de garantie dont il est adhérent. Ce crédit sera de 75 % en l'an 2000 et 100 % à partir de 2001 » (le reste sans changement). II.- La diminution de recettes résultant de l'application du I est compensée, à due concurrence, par une augmentation des droits prévus aux articles 575 et 575 A du Code général des impôts. Après l'article 52 Amendement présenté par M. Michel Inchauspé : Insérer l'article suivant : I.- L'article 235 ter Y du CGI est abrogé à compter du 1er janvier 2002. II.- La perte de recette est compensée par une augmentation à due concurrence des droits et taxes sur les tabacs. Article 62 Amendement présenté par MM. Jean Vila, Christian Cuvilliez, Daniel Feurtet : I.- Rédiger ainsi le deuxième alinéa de cet article : « Les prêts garantis par une hypothèque de premier rang ou une sûreté immobilière conférant une garantie au moins équivalente ne peuvent excéder une quotité de la valeur du ou des biens selon les règles fixées par la Société de crédit foncier qui répondent au minimum aux conditions fixées par décret. » II.- Insérer un troisième alinéa ainsi rédigé : « Les prêts garantis pour un cautionnement doivent avoir pour objet de financer l'acquisition d'un immeuble et leur montant ne peut excéder une quotité de la valeur hypothécaire du bien financé. » Laisser cette page blanche sans numérotation ANNEXE Laisser cette page blanche sans numérotation TEXTES ABROGÉS PAR L'ARTICLE 76 * * * DÉCRET DU 28 FÉVRIER 1852 TITRE PREMIER DES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT Article premier - Des sociétés de crédit foncier, ayant pour objet de fournir aux propriétaires d'immeubles qui voudront emprunter sur hypothèque la possibilité de se libérer au moyen d'annuités à long terme, peuvent être autorisées par décret du Président de la République, le Conseil d'État entendu, après agrément du comité des établissements de crédit. Elles jouissent alors des droits et sont soumises aux règles déterminées par le présent décret. Article 2. - L'autorisation est accordée, soit à des sociétés d'emprunteurs, soit à des sociétés de prêteurs. Article 3 - Abrogé. Article 4 - Les sociétés de crédit foncier ont le droit d'émettre des obligations ou lettres de gage. Article 5 - Abrogé. TITRE II DES PRÊTS FAITS PAR LES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER Article 6 - Les sociétés de crédit foncier ne peuvent prêter que sur première hypothèque, ou moyennant une sûreté réelle immobilière conférant une garantie au moins équivalente. Toutefois, à la garantie hypothécaire peut être substituée, dans les conditions et limites prévues par les statuts, la garantie totale d'un État ou d'une collectivité publique, d'un établissement public ou d'une entreprise du secteur public ou de toute autre personne morale constituée entre des États ou des collectivités publiques. La zone géographique dans laquelle ces garanties peuvent être acceptées par les sociétés de crédit foncier en substitution de l'hypothèque comprend la France, les États membres de la Communauté économique européenne et les autres États membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques. Sont considérés comme faits sur première hypothèque les prêts au moyen desquels tous les créanciers antérieurs doivent être remboursés en capital et intérêts. Article 7 - Le prêt ne peut excéder 60 % de la valeur de la propriété. Cette quotité peut toutefois être dépassée lorsque l'une des garanties mentionnées au premier alinéa de l'article 6 vient en complément de l'hypothèque au moins pour la fraction du prêt excédant ladite quotité. Cette quotité peut également être dépassée lorsque le prêt est réalisé dans le cadre de conventions passées avec l'une des personnes morales énumérées au premier alinéa de l'article 6 et dans la zone géographique définie par ce même alinéa. Article 8 - Abrogé. Article 9 - Lorsque l'hypothèque légale est inscrite, le prêt ne peut être réalisé qu'après la mainlevée donnée, soit par la femme non mariée sous le régime dotal, soit par le subrogé tuteur du mineur ou du majeur en tutelle, en vertu d'une délibération du conseil de famille. Article 10 - L'emprunteur acquitte sa dette par annuités à long terme ou suivant toute autre modalité définie par la société. Il a toujours le droit de se libérer par anticipation, soit en totalité, soit en partie. Article 11 - Abrogé. Article 12 - En cas de non-paiement des annuités, la société, indépendamment des droits qui appartiennent à tout créancier, peut recourir aux moyens d'exécution déterminés par le titre IV du présent décret. TITRE III DES OBLIGATIONS ÉMISES PAR LES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER Article 13 - Les obligations ou lettres de gage des sociétés de crédit foncier sont nominatives ou au porteur. Les obligations nominatives sont transmissibles par voie d'endossement, sans autre garantie que celle qui résulte de l'article 1693 du Code civil. Les créances provenant des prêts hypothécaires sont affectées par privilège au paiement des obligations créées en représentation de ces prêts. Article 14 - La valeur des lettres de gage ne peut dépasser le montant des prêts. Article 15 - Il ne peut être créé de lettres de gage inférieures à cent francs (1 F). Article 16 - Les lettres de gage portent intérêt. Dans le courant de chaque année, il est procédé à leur remboursement au prorata de la rentrée des sommes affectées à l'amortissement. Article 17 - Les porteurs de lettres de gage n'ont d'autre action, pour le recouvrement des capitaux et intérêts exigibles, que celle qu'ils peuvent exercer directement contre la société. Article 18 - Il n'est admis aucune opposition au paiement du capital et des intérêts, si ce n'est en cas de perte de la lettre de gage. TITRE IV DES PRIVILÈGES ACCORDÉS AUX SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER POUR LA SÛRETÉ ET LE RECOUVREMENT DU PRÊT Chapitre Premier De la purge Articles 19 à 25 - Abrogés. Chapitre II Des droits et moyens d'exécution de la société contre les emprunteurs Article 26 - Abrogé. Article 27 - Ce paiement (1) ne peut être arrêté par aucune opposition. Article 28 - Les annuités non payées à l'échéance produisent intérêt de plein droit. Il peut, en outre, être procédé par la société au séquestre et à la vente des biens hypothéqués, dans les formes et aux conditions prescrites par les articles suivants. § 1er - Des séquestres Article 29 - En cas de retard du débiteur, la société peut, en vertu d'une ordonnance rendue sur requête par le président du tribunal de grande instance, et quinze jours après une mise en demeure, se mettre en possession des immeubles hypothéqués, aux frais et risques du débiteur en retard. Article 30 - Pendant la durée du séquestre, la société perçoit nonobstant toute opposition ou saisie, le montant des revenus ou récoltes, et l'applique par privilège à l'acquittement des termes échus d'annuités et des frais. Ce privilège prend rang immédiatement après ceux qui sont attachés aux frais faits pour la conservation de la chose, aux frais de labour et de semences, et aux droits du Trésor pour le recouvrement de l'impôt. Article 31 - En cas de contestation sur le compte du séquestre, il est statué par le tribunal comme en matière sommaire. § 2 - De l'expropriation et de la vente Article 32 à 42 - Abrogés. TITRE V DISPOSITIONS GÉNÉRALES Article 43 - Les sociétés de crédit foncier sont placées sous la tutelle administrative et financière du ministre chargé de l'économie et des finances. Elles sont, en outre, soumises au contrôle de la commission bancaire. Article 44 - Outre les fonds provenant de l'émission d'obligations, les sociétés de crédit foncier peuvent se procurer toutes autres ressources dont le remboursement est assorti des mêmes garanties que le paiement des obligations. Les prêts consentis au moyen de ces ressources sont soumis aux dispositions des articles 6 et 7 et bénéficient des privilèges prévus au titre IV du présent décret. Les sociétés de crédit foncier peuvent aussi, à titre accessoire, dans les conditions et limites fixées par leurs statuts, se procurer des ressources dont le remboursement ne bénéficie pas des garanties définies au premier alinéa du présent article. Les prêts consentis au moyen de ces fonds ne sont pas soumis aux dispositions des articles 6 et 7 et ne bénéficient pas des privilèges prévus au titre IV du présent décret. Article 44 bis - Il est interdit aux sociétés de faire d'autres opérations que celles qui sont prévues par le présent décret ou qui sont autorisées en vertu des décrets approuvant les statuts desdites sociétés. Article 45 - Elles sont admises à déposer leurs fonds libres au Trésor, aux conditions déterminées par le Gouvernement. Article 46 - Les fonds des incapables et des communes peuvent être employés en achat de lettres de gage. Il en est de même des capitaux disponibles appartenant aux établissements publics ou d'utilité publique, dans tous les cas où ces établissements sont autorisés à les convertir en rentes sur l'État. Article 47 - Implicitement abrogé. Article 48 - Les statuts, approuvés par décret en Conseil d'État, indiquent : 1) le mode suivant lequel il doit être procédé à l'estimation de la valeur de la propriété ; 2) la nature des propriétés qui ne peuvent être admises comme gage hypothécaire, et le minimum du prêt qui peut être fait sur chaque nature de propriété ; 3) le maximum des prêts qui peuvent être faits au même emprunteur ; 4) les tarifs pour le calcul des annuités ; 5) le mode et les conditions des remboursements anticipés ; 6) l'intervalle à établir entre le paiement des annuités par les emprunteurs et le paiement des intérêts du capital par la société ; 7) le mode d'émission et de rachat et le mode de remboursement des lettres de gage avec ou sans primes, ainsi que le mode d'annulation des lettres de gage remboursées ; 8) la constitution d'un fonds de garantie ou d'un fonds de réserve ; 9) les cas où il y aura lieu à la dissolution de la société, ainsi que les formes et conditions de la liquidation ; 10) les cautionnements et autres garanties à exiger des directeurs, administrateurs et employés de la société, ainsi que le mode de leur nomination ; Article 49 - Un règlement d'administration publique détermine notamment : 1) le mode suivant lequel est exercée la surveillance de la gestion et de la comptabilité , 2) la publicité périodique à donner aux états de situation et aux opérations sociales ; 3) le tarif particulier des honoraires dus aux officiers publics appelés à concourir aux divers actes auxquels peut donner lieu l'établissement des sociétés de crédit foncier. Article 50 - Dans la zone géographique définie par le premier alinéa de l'article 6 du présent décret, les sociétés de crédit foncier peuvent prêter, dans les conditions prévues par leurs statuts, aux personnes morales énumérées dans ce même alinéa. Elles peuvent également, dans les mêmes conditions, consentir des prêts bénéficiant de la garantie de l'une ou de plusieurs de ces personnes morales. Pour le financement de ces prêts et jusqu'à concurrence de leur montant, les sociétés de crédit foncier peuvent émettre des obligations, dites obligations communales, soumises aux dispositions applicables aux lettres de gage mentionnées à l'article 13 du présent décret. Les créances provenant de ces prêts sont affectées, par privilège, au paiement de ces obligations. * * * DÉCRET DU 28 MARS 1852 QUI AUTORISE LA CONSTITUTION Article premier - MM. (suivent les noms de 31 personnes) sont autorisés à constituer une société de crédit foncier, ayant pour objet de fournir aux propriétaires d'immeubles qui voudront emprunter sur hypothèque, la faculté de se libérer par des annuités dont le terme sera au moins de vingt années, et ne devra pas dépasser celui de cinquante années (2). Article 2 - Le fonds social de garantie est fixé à (capital social, cf. statuts). (... ) Les porteurs des actions primitives auront un droit de préférence, dans la proportion des titres par eux possédés, à la souscription au pair des actions ultérieurement émises. L'assemblée générale, extraordinaire ou ordinaire, des actionnaires de la société est formée des titulaires d'au moins cent actions ; plusieurs actionnaires peuvent se réunir pour atteindre ce minimum et se faire représenter par l'un d'eux ou par le conjoint de l'un d'eux. L'assemblée générale extraordinaire ne délibère valablement que si les actionnaires présents ou représentés possèdent au moins, sur première convocation, le quart et, sur deuxième convocation, le huitième des actions ayant le droit de vote. L'assemblée générale ordinaire ne délibère valablement, sur première convocation, que si les actionnaires présents ou représentés possèdent au moins le huitième des actions ayant le droit de vote - sur deuxième convocation, aucun quorum n'est requis. Article 3 - La Société est autorisée : 1) A prêter aux propriétaires d'immeubles. Ces prêts seront faits aux conditions déterminées par le titre II du décret du 28 février 1852. En vertu du présent décret, les opérations de la Compagnie pourront, avec l'autorisation du ministre de l'économie et des finances, admettre tout autre système ayant pour objet de faciliter les prêts sur immeubles et la libération des débiteurs. 2) A émettre, conformément aux dispositions du titre III du décret précité, pour une valeur égale à celle des engagements hypothécaires souscrits par les propriétaires d'immeubles, des obligations foncières portant un intérêt annuel et remboursables par la voie du tirage au sort avec la faculté d'y joindre des lots ou primes. Le taux de l'amortissement devra être déterminé de manière à ce que la durée des annuités soit (... il n'est plus prévu de minimum ni de maximum pour la durée des annuités), le maximum du taux de l'intérêt restant fixé à (... v. décret du 28 février 1852, art. 11, abrogé). 3) A négocier lesdites obligations foncières. 4) A recevoir en dépôt, sans intérêts, les sommes destinées à être placées sur hypothèque et converties en obligations foncières. Article 4 - Les remboursements anticipés, réglés par l'article 10 du titre II du décret du 28 février dernier, seront effectués en obligations foncières de même nature que les titres émis en représentation de l'emprunt contracté. Il sera tenu compte, en outre, à la Société, d'une indemnité fixée au maximum à 3 % du capital remboursé. Article 5 - Dans les conditions du prêt, il ne pourra être stipulé plus de soixante centimes par an pour cent francs, pour les frais et taxes déterminés par le paragraphe 3 de l'article 11 du décret du 28 février dernier (3). Article 6 - Aucune autre autorisation de société de crédit foncier ne sera accordée pour le ressort de la Cour d'appel de Paris avant l'expiration du délai de vingt-cinq années à dater de la publication du présent décret. Article 7 - Il ne pourra être émis d'actions ou promesses d'actions négociables pour la formation du fonds social de garantie, avant que la Société soit régulièrement constituée en Société anonyme, conformément à l'article 37 du Code de commerce. Article 8 - Les Statuts de la Société devront être soumis à l'approbation du Gouvernement dans le délai d'un mois, à partir de la publication du décret. Article 9 - A défaut de la constitution définitive de la Société dans le délai de deux mois, après l'autorisation des Statuts, le présent décret sera considéré comme nul et non avenu. * * * DÉCRET DU 18 OCTOBRE 1852 Articles premier à 3 - Abrogés. Article 4 - Les sociétés de crédit foncier sont soumises à la vérification des inspecteurs des finances. Ces fonctionnaires portent leurs investigations sur la gestion et la comptabilité desdits établissements ; ils se font représenter tous les livres, registres, procès-verbaux de délibération, la correspondance et d'une façon générale tous documents nécessaires à l'accomplissement de leur mission, ils vérifient la régularité des écritures et l'exactitude de la caisse et du portefeuille. Ils rendent compte de leur vérification et adressent leurs avis et propositions au ministre des finances. Articles 5 et 6 - Abrogés. Article 7 - Si une société contrevient aux lois, statuts et règlements, ou si elle abuse des droits qui lui sont attribués, le ministre des finances peut provoquer le retrait immédiat de l'autorisation. Il est statué sur le retrait de l'autorisation par un décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique. Jusqu'à la décision définitive, le ministre peut interdire à la société de faire aucune opération nouvelle. Article 8 -- Dans tous les cas où il y a lieu à la liquidation d'une société de crédit foncier, le mode de liquidation et le choix des liquidateurs sont soumis à l'approbation du ministre des finances. En cas de retard de la société à nommer ses liquidateurs et à régler le mode de liquidation, ou si ses délibérations à cet égard ne sont pas approuvées, il y est pourvu d'office par le ministre des finances. Article 9 - Les sociétés de crédit foncier sont tenues de remettre, tous les six mois, et suivant le mode indiqué par l'Administration, un extrait de leur état de situation au ministre des finances, ainsi qu'aux préfets de départements, aux chambres de commerce et d'agriculture et aux greffes des tribunaux compris dans leurs circonscriptions. Article 10 - Caduc. * * * DÉCRET DU 10 DÉCEMBRE 1852 APPROUVANT LA CONVENTION PASSÉE, LE 18 NOVEMBRE 1852, ENTRE LE MINISTRE DE L'INTÉRIEUR, Article premier - Est approuvée la convention passée, le 18 novembre 1852 entre notre Ministre secrétaire d'État au département de l'intérieur, de l'agriculture et du commerce, et la Banque foncière de Paris, qui prend à l'avenir le titre de Crédit Foncier de France. Article 2 - Le privilège accordé à cette Société par le décret du 28 mars dernier est étendu à tous les départements où il n'existe pas de société de crédit foncier. Articles 3 à 10 - Dispositions temporaires ayant cessé de produire leurs effets * * * LOI DU 10 JUIN 1853 RELATIVE AUX SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER (MODIFICATIONS AU DÉCRET DU 28 FÉVRIER 1852) Article premier -Abrogé. Article 2 - Abrogé. Article 3 - Si l'immeuble est grevé d'inscriptions pour hypothèques consenties à raison de garantie d'éviction ou de rentes viagères, la société de crédit foncier peut néanmoins prêter, pourvu que le montant du prêt, réuni aux capitaux inscrits, n'excède pas 60 % de la valeur de l'immeuble, conformément à l'article 7 du décret du 28 février 1852. Article 4 - L'hypothèque consentie au profit d'une société de crédit foncier, par le contrat conditionnel de prêt, prend rang du jour de l'inscription, quoique les valeurs soient remises postérieurement. Lorsque le contrat stipule, en vue de la construction d'un immeuble, d'abord une ouverture de crédit par un ou plusieurs créanciers, solidaires ou non, puis un prêt amortissable par annuités destiné à rembourser ladite ouverture de crédit après achèvement des constructions consenti par une société de crédit foncier et réalisable au profit du ou des propriétaires de l'immeuble ou des parties le composant, l'hypothèque consentie pour la garantie successive de l'ouverture de crédit et du prêt amortissable peut faire l'objet d'une seule inscription. Cette hypothèque profite aux créanciers qui ont consenti l'ouverture de crédit jusqu'au remboursement dudit crédit, puis à la société de crédit foncier dès la réalisation du prêt amortissable ; elle prend rang au bénéfice de chaque créancier à compter du jour de l'inscription unique. Après la réalisation du prêt amortissable, l'inscription unique est radiée valablement du seul consentement de la société de crédit foncier. Lorsque la société de crédit foncier procède à la purge des hypothèques légales... les effets de cette purge profitent également au créancier qui a consenti l'ouverture de crédit. Article 5 - Les sociétés de crédit foncier peuvent user, contre l'emprunteur, des droits et des voies d'exécution qui leur sont attribués par le décret du 28 février 1852 et la présente loi, même pour le recouvrement des sommes qu'elles remboursent à un créancier inscrit, afin d'être subrogées à son hypothèque. Article 6 - Implicitement abrogé. Article 7 - Les dispositions de l'article 38 du même décret sont applicables à tout acquéreur, soit sur aliénation volontaire, soit sur saisie immobilière. * * * DÉCRET DU 26 JUIN 1854 QUI PLACE LES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER DANS LES ATTRIBUTIONS DU MINISTRE DES FINANCES Vu les décrets des 28 février et 18 octobre 1852, qui placent les sociétés de crédit foncier dans les attributions du ministère de l'agriculture, du commerce et des travaux publics, en appelant le Ministre des finances à concourir à la surveillance de ces Sociétés ; Considérant qu'il importe de soumettre ces Sociétés à une autorité et à une surveillance uniques ; Considérant que la création, sous le nom de Crédit Foncier de France, d'une société générale qui doit réunir des capitaux considérables, a donné aux établissements de crédit foncier le caractère d'institutions financières ; Article premier - Les sociétés de crédit foncier sont placées dans les attributions de notre ministre secrétaire d'État au département des finances, auquel sont dévolues, en conséquence, les attributions conférées à notre ministre secrétaire d'État au département de l'agriculture, du commerce et des travaux publics, par les décrets des 28 février et 18 octobre 1852. * * * DÉCRET DU 6 JUILLET 1854 PORTANT ORGANISATION DU CRÉDIT FONCIER DE FRANCE TITRE PREMIER DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DU CRÉDIT FONCIER DE FRANCE Article premier - La direction des affaires du Crédit Foncier de France est exercée par un gouverneur. Le gouverneur nomme et révoque les agents ; il préside le conseil d'administration et l'assemblée générale des actionnaires ; il vise les lettres de gage ; nulle délibération ne peut être exécutée si elle n'est approuvée par lui et revêtue de sa signature. Article 2 - Deux sous-gouverneurs exercent les fonctions qui leur sont déléguées par le gouverneur et remplissent, dans l'ordre de leur nomination, les fonctions de gouverneur, en cas de vacance, absence ou maladie. Article 3 - Le gouverneur et les deux sous-gouverneurs sont nommés par l'Empereur (le Président de la République). Article 4 - Avant d'entrer en fonctions, le gouverneur doit justifier de la propriété de deux cents actions du Crédit Foncier de France, et chacun des deux sous-gouverneurs de la propriété de cent actions. Article 5 - Abrogé. Article 6 - Abrogé. TITRE II DES CONDITIONS DU PRÊT Article 7 - Conditions des prêts : cf. décret du 28 mars 1852 relatif à la constitution de la Banque Foncière de Paris. Article 8 - Indépendamment des prêts remboursables par annuités, la société est autorisée à affecter à des prêts hypothécaires, à court terme et sans amortissement, les capitaux qui proviendront de la réalisation de son fonds social et de ses bénéfices. TITRE III DISPOSITIONS GÉNÉRALES Article 9 - Création des succursales - Les modifications statutaires qui devaient intervenir conformément à ce décret n'ont pas été faites. Article 10 - Sont annulées, en ce qui concerne la société du Crédit Foncier de France, les dispositions des décrets antérieurs qui seraient contraires à celles du présent décret. Article 11 - Les statuts du Crédit Foncier de France seront modifiés conformément aux dispositions du présent décret. * * * LOI DU 26 FÉVRIER 1862 RELATIVE AUX EMPRUNTS Article premier - Les dispositions de la loi du 6 juillet 1860 concernant les prêts que la société du Crédit Foncier de France est autorisée à faire aux départements, aux communes et aux associations syndicales, sont applicables aux prêts à faire aux hospices et aux établissements publics. Articles 2 à 4 - Ces articles se réfèrent à des opérations temporaires qui ont cessé de produire leurs effets. * * * LOI D'EMPIRE DU 13 JUILLET 1899 Article premier - Les sociétés anonymes et les sociétés en commandite par actions qui se proposent comme objet de leur entreprise l'affectation hypothécaire de fonds et l'émission d'obligations en représentation d'hypothèques acquises (banques hypothécaires) ont besoin, pour se livrer à leurs opérations (d'être approuvées par décret). Pour tout changement dans les statuts d'une banque hypothécaire, il faut l'approbation de l'autorité compétente d'après (l'alinéa 1er). Article 2 - Les sociétés en nom collectif, les sociétés en commandite simple, les sociétés à responsabilité limitée, les associations coopératives inscrites et les simples particuliers ne peuvent pas exploiter une entreprise de la nature indiquée à l'article 1er, alinéa 1er. Article 3 - Les banques hypothécaires sont soumises à la surveillance de l'État. Elle s'étend à l'ensemble des opérations de la banque et se continue encore après sa dissolution jusqu'à la fin de la liquidation. Article 4 - L'autorité de surveillance a le droit de prendre toutes les mesures qui sont nécessaires pour maintenir l'exploitation de la banque en accord avec les lois, les statuts et les autres règlements ayant un caractère obligatoire. L'autorité de surveillance est notamment autorisée : 1° A inspecter à tout moment les livres et les écritures de la banque, et à examiner la consistance de la caisse et du portefeuille ; 2° A exiger des organes de l'administration de la banque des explications sur toutes les affaires de la société ; 3° A envoyer un représentant aux assemblées générales et aux réunions des organes de l'administration de la banque, à exiger qu'on convoque l'assemblée générale, qu'on fixe des réunions des organes de l'administration et aussi qu'on publie l'objet des décisions à prendre ; et s'il n'est pas satisfait à ces exigences, elle peut se charger de la convocation, fixer les dates de réunion, ou faire les publications aux frais de la banque elle-même ; 4° A interdire l'exécution de décisions ou de mesures contraires à la loi, aux statuts et aux autres règlements ayant un caractère obligatoire. L'autorité de surveillance peut préposer un commissaire qui exerce la surveillance sous sa direction. Elle peut décider que, pour le travail de ce commissaire, la banque doit payer à la caisse de l'État une indemnité ; elle fixe le montant de cette indemnité. Article 5 - Les banques hypothécaires peuvent non seulement consentir des prêts hypothécaires et émettre des lettres de gage, mais encore se livrer aux opérations suivantes : 1° Acquérir, aliéner des hypothèques, prêter en acceptant des hypothèques déjà existantes comme nantissement ; 2° Consentir des prêts sous hypothèques à des (personnes morales de droit public), ou des prêts entièrement garantis par un de ces établissements, et émettre des obligations en représentation des créances ainsi acquises ; 3° Consentir à des entreprises allemandes de chemin de fer d'intérêt local des prêts ayant pour gage le chemin de fer et émettre des obligations en représentation des créances ainsi acquises ; 4° Acheter et vendre comme commissionnaires des valeurs mobilières, pourvu qu'il ne s'agisse pas d'opérations à terme ; 5° Recevoir en dépôt de l'argent ou d'autres valeurs et objets ; 6° Se charger du recouvrement des lettres de change, billets à ordre, assignations (Anweisung) et autres titres semblables. Les banques hypothécaires peuvent utiliser leur argent disponible en le déposant dans les banques appropriées, en achetant leurs propres lettres de gage et les obligations qu'elles ont émises conformément à l'alinéa 1, nos 2 et 3, en achetant des lettres de change et valeurs qui peuvent être achetées par la (Banque de France), ainsi qu'en prêtant sur des valeurs conformément à un règlement que devra publier la banque hypothécaire. Ce règlement doit déterminer les valeurs sur lesquelles la banque pourra prêter, et le montant que le prêt pourra atteindre. Les banques hypothécaires ne peuvent acquérir des fonds de terre que pour se garantir contre des pertes sur des créances hypothécaires ou se procurer des locaux pour leur exploitation. Article 6 - La masse totale des lettres de gage en circulation doit toujours, pour le montant de leur somme nominale, être couverte par des hypothèques d'un montant au moins égal et, en ce qui concerne les intérêts, d'un rapport au moins égal. En tant que la couverture consiste en hypothèques sur des fonds affectés à la culture, elle doit, pour la moitié au moins, comprendre des hypothèques amortissables, où l'annuité d'amortissement payée par le débiteur soit au moins d'un quart pour cent du capital de la dette. Mais si ces hypothèques disparaissent par suite d'un remboursement anticipé, la banque, jusqu'à l'époque prévue pour l'amortissement normal, peut, à leur place, employer pour la couverture des hypothèques d'une autre sorte. Si la banque a une hypothèque sur un fonds qu'elle a acquis pour se garantir contre une perte sur cette hypothèque, celle-ci ne peut être comptée dans la couverture des lettres de gage que pour la moitié au plus du montant pour lequel, avant l'acquisition du fonds par la banque, elle était comptée dans la couverture. Si, par suite de remboursement d'hypothèque ou pour un autre motif, la couverture en hypothèques prescrite se trouve ne plus être entière, et si l'on ne peut immédiatement ni la compléter par d'autres hypothèques, ni retirer un montant de lettres de gage correspondant, la banque doit remplacer provisoirement ce qui manque dans la couverture par des (obligations de l'État français) ou par des espèces. Ces obligations ne peuvent au plus entrer en ligne de compte que pour leur valeur actuelle en bourse diminuée de 5 % de leur valeur nominale. Article 7 - Les banques hypothécaires ne peuvent émettre de lettres de gage que dans la limite d'un montant fixé, sur proposition de leur conseil d'administration, par l'autorité de surveillance. Article 8 - Sur les lettres de gage, on doit indiquer expressément les dispositions réglant les rapports juridiques entre la banque hypothécaire et les possesseurs de lettres de gage, en particulier celles qui concernent la faculté de dénoncer ces lettres. La banque hypothécaire peut renoncer au droit de rembourser les lettres de gage pour une période de dix ans au plus. Il ne peut être concédé aucun droit de dénonciation aux possesseurs des lettres. Article 9 - Abrogé. Article 10 - Peuvent seules servir de couverture pour les lettres de gage les hypothèques qui satisfont aux conditions des articles 11 et 12. Article 11 - L'hypothèque ne peut porter que sur des biens-fonds indigènes et, en règle générale, l'hypothèque doit être première en rang. L'affectation ne doit pas dépasser les trois premiers cinquièmes de la valeur du fonds. Article 12 - La valeur attribuée à un fonds lors de la constitution d'hypothèques ne peut pas dépasser sa valeur vénale établie par une soigneuse recherche. En établissant cette valeur, il faut considérer seulement les qualités durables du fonds et le revenu qu'il peut, s'il est administré normalement, assurer d'une manière stable à tout possesseur. Pour les territoires où, antérieurement à la constitution de l'hypothèque, les fonds sont évalués par une autorité publique, (un décret) peut décider que la valeur attribuée lors de la constitution de l'hypothèque ne doit pas non plus dépasser celle qui a été fixée par cette évaluation antérieure. Celles des hypothèques, affectées à la couverture de lettres de gage, qui portent sur des terrains à bâtir ou sur des constructions nouvelles encore inachevées et non susceptibles de revenu, ne peuvent au total dépasser le dixième de la masse des hypothèques servant à la couverture des lettres de gage ni la moitié du capital social versé. Au reste, les hypothèques portant sur des fonds qui n'assurent par un revenu durable, en particulier sur des minières (Gruben) ou des carrières, ne peuvent pas servir à la couverture de lettres de gage. Il en est de même des hypothèques portant sur des mines. Les hypothèques portant sur d'autres droits auxquels sont applicables les prescriptions relatives aux biens-fonds ne peuvent servir de couverture aux lettres de gage, lorsque ces droits n'assurent pas un revenu durable. Article 13 - Sur la base des prescriptions de l'article 12, la banque hypothécaire devra édicter un règlement pour l'évaluation des fonds ; le règlement doit être approuvé par l'autorité de surveillance. Article 14 - Les prêts hypothécaires doivent être versés en argent. Leur versement en lettres de gage de la banque comptées pour leur valeur nominale n'est admis que si les statuts de la banque le permettent et que le débiteur y consente expressément. Dans ce cas, on doit concéder par acte au débiteur le droit d'opérer le rachat de l'hypothèque, à son choix, en argent ou en lettres de gage de la banque de la même catégorie que celles qu'il a reçues, et estimées d'après leur valeur nominale. Les lettres de gage que la fixation officielle du cours de la Bourse ne distingue pas sont toujours tenues comme étant de la même catégorie au sens de cette prescription. Article 15 - Il appartient à la banque hypothécaire d'arrêter les conditions générales des prêts hypothécaires ; elle doit les faire approuver par l'autorité de surveillance. Dans ces conditions, on doit notamment déterminer les sanctions attachées au retard du débiteur, et les conditions auxquelles la banque est autorisée à exiger le remboursement anticipé de l'hypothèque. Article 16 - Dans les prospectus de prêts et formules de demandes de prêts, employés par la banque, il faut mentionner toutes les indications relatives au mode de versement du prêt, aux retenues en faveur de la banque, au taux et à l'échéance des intérêts et autres prestations à la charge du débiteur, au point de départ de l'amortissement, à la dénonciation et au remboursement. Article 17 - En cas de détérioration du fonds grevé ou de ses accessoires, n'ayant pas pour cause une mauvaise exploitation de la part du possesseur il y a lieu d'appliquer en faveur de la banque hypothécaire les prescriptions (de l'article 2131 du code civil) sur le droit du créancier de poursuivre son remboursement immédiat sur le fonds, mais seulement en ce qui concerne la somme pour le montant de laquelle la valeur amoindrie du fonds ne suffit plus à la couverture exigée par la loi ou les statuts. Au delà de cette somme, la banque ne peut pas, pour le cas d'une diminution de la valeur du fonds, stipuler le droit d'exiger le remboursement anticipé de la dette. Pour le cas où une partie du fonds est aliénée et où il est établi par l'autorité compétente que l'aliénation n'est pas dommageable à ceux qui ont des droits sur le fonds, la banque ne peut pas se réserver des droits plus étendus que ceux qui lui sont donnés par la loi pour obtenir une sûreté ou se faire rembourser. Il ne peut être stipulé que la banque, en cas de dissolution, pourra exiger le remboursement anticipé de la dette hypothécaire. Article 18 - Le droit de dénoncer et de rembourser la dette hypothécaire en tout ou en partie doit être reconnu par acte au profit du débiteur. Le droit de remboursement ne peut être exclu que pour une période de dix ans au plus. Cette période part du versement du prêt et, en cas de versements échelonnés, du dernier versement ; si, après le versement, une convention intervient sur l'époque du remboursement, la période de dix ans part de cette convention. Le délai de dénonciation ne doit pas dépasser neuf mois, ni non plus, s'il s'agit d'hypothèques que la banque peut dénoncer, le délai de dénonciation stipulé en faveur de la banque. En tant que, d'après ces prescriptions, il n'est pas permis d'enlever au débiteur le droit de rembourser, la banque ne peut pas stipuler pour elle-même un dédommagement en cas de remboursement, ou la constitution d'une sûreté lors de la dénonciation. Article 19 - Relativement aux hypothèques amortissables, un droit de dénonciation ne peut être stipulé en faveur de la banque. Cette disposition n'exclut pas la possibilité de conclure une convention qui accorde à la banque le droit d'exiger le remboursement anticipé de la dette, pour des motifs particuliers tenant à la conduite du débiteur. L'annuité à payer par le débiteur ne peut comprendre que les intérêts convenus et l'amortissement. Article 20 - Le point de départ de l'amortissement peut être reculé à un terme ne dépassant pas dix ans. En ce cas, si, par suite de ce recul, le débiteur se trouve avoir à payer à la banque une somme en dehors des intérêts convenus, cette somme doit être indiquée dans l'acte de prêt. A partir du commencement de l'amortissement, les intérêts de chaque année doivent être calculés sur une somme ne dépassant pas le capital qui restait à la fin de l'année précédente ; le surplus de l'annuité sera affecté à l'amortissement. Article 21 - Le droit du débiteur d'opérer un remboursement partiel de l'hypothèque peut, dans le cas d'hypothèques amortissables, être limité de telle sorte que la banque ne soit forcée d'accepter un payement que si le payement a pour but et pour effet d'abréger la période d'amortissement d'une ou plusieurs années, le chiffre de chaque annuité restant le même qu'avant. Cette prescription cependant n'est pas applicable si le montant du payement atteint le dixième du capital restant, et que le débiteur demande que les annuités postérieures soient diminuées, la période primitive d'amortissement conservant sa durée ; en ce cas, pour les hypothèques désignées dans l'article 6, alinéa 2, l'amortissement annuel peut être inférieur à un quart pour cent du capital originaire, et la banque doit établir un nouveau plan d'amortissement. La banque ne peut pas s'affranchir à l'avance de l'obligation qui lui incombe, en ce qui concerne la somme amortie, d'opérer les formalités que les prescriptions (de la loi du 1er juin 1924, mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle) lui imposent en vue de la rectification du livre foncier, de la radiation de l'hypothèque ou de l'établissement d'une lettre hypothécaire partielle. La banque, après la publication du bilan annuel, doit communiquer à tout débiteur qui le demande, le montant pour lequel sa dette hypothécaire était amortie à la fin de l'année précédente. Article 22 - Les hypothèques affectées à la couverture des lettres de gage doivent être inscrites une à une par la banque sur un registre. Dans le cas de l'article 6, alinéa 4, les valeurs mobilières qui les remplacent dans la couverture doivent être également portées sur le registre ; l'inscription doit mentionner les titres un à un. Dans le courant du premier mois de chaque semestre on doit soumettre à l'autorité de surveillance une copie, certifiée par le représentant des possesseurs de lettres de gage (Treuhänder) nommé en vertu de l'article 29, des inscriptions portées pendant le dernier semestre sur le registre des hypothèques. La copie est conservée par l'autorité de surveillance. Article 23 - Dans le courant du second mois de chaque semestre la banque doit faire connaître dans le (Journal officiel) et dans les feuilles désignées pour les publications de la banque le montant total des lettres de gage qui étaient en circulation au dernier jour du semestre écoulé, le montant total des hypothèques inscrites sur le registre des hypothèques à cette même date, tel qu'il se manifeste après défalcation de tous les remboursements ou autres diminutions, et enfin le montant total des valeurs mobilières portées à la même date sur le registre et de l'argent qui se trouve sous la garde du représentant des possesseurs de lettres de gage. Si l'on a inscrit sur le registre des valeurs mobilières, ou des hypothèques qui ne sont pas affectées pour tout leur montant à la couverture de lettres de gage, il faut indiquer dans l'avis pour quel chiffre les valeurs ou les hypothèques n'entrent pas en ligne de compte comme couverture. Article 24 - Le bilan annuel d'une banque hypothécaire doit contenir notamment en articles séparés : 1° le montant total des hypothèques et des valeurs affectées à la couverture des lettres de gage ; 2° le montant total des intérêts arriérés des créances hypothécaires ; 3° la valeur totale des immeubles de la banque, avec l'indication, à part, de la valeur des bâtiments de la banque ; 4° le montant total de l'actif en argent, en effets de commerce et en valeurs mobilières, avec l'indication, à part, du montant des lettres de gage et obligations émises par la banque ; 5° le montant total des créances de la banque provenant de prêts sur gage ; 6° le montant total de son avoir dans les maisons de banque ; 7° le montant total des lettres de gage en circulation, d'après leur valeur nominale, et, en cas de lettres de gage portant un intérêt différent, le montant total de chacune des catégories ; 8° le montant total des obligations résultant pour la banque d'acceptations de dépôts en argent. Article 25 - Si les lettres de gage sont émises au-dessous du pair, on peut comprendre dans l'actif du bilan une somme égale aux quatre cinquièmes de la perte sur la valeur au pair ; de cette perte, il faut retrancher le bénéfice que la banque a réalisé par le rachat de lettres de gage au-dessous du pair. L'article ainsi inscrit à l'actif dans le bilan doit être chaque année réduit d'au moins un quart. A aucun moment les articles portés à l'actif dans le bilan d'après les prescriptions de l'alinéa 1er ne peuvent, au total, dépasser le double de l'excédent qui reste si, des intérêts des dettes hypothécaires indiqués dans le bilan annuel, on défalque les intérêts des lettres de gage, et, en sus, un quart pour cent de la somme totale des dettes hypothécaires ; ils ne peuvent pas non plus dépasser au total le montant du fonds de réserve exclusivement destiné à la couverture d'un déficit du bilan. Les frais résultant de l'émission des lettres de gage, y compris les commissions payées pour leur placement, doivent être comptés intégralement à la charge de l'année dans laquelle ils ont été faits. Les droits de la banque aux annuités dues par les débiteurs hypothécaires pour les périodes postérieures à l'année du bilan, ne doivent pas être compris dans l'actif du bilan. Article 26 - Si les lettres de gage sont émises au-dessus du pair et que la banque ait renoncé au droit de les rembourser à sa volonté, elle doit inscrire au passif du bilan une somme égale à la prime en tant qu'elle dépasse 1 % de la valeur nominale des lettres. Pendant les années pour lesquelles le remboursement de ces lettres de gage est exclu, la banque ne peut, sur cette somme, disposer tous les ans que d'une fraction correspondant au nombre de ces années. Ce droit de disposition est exclu aussi longtemps qu'une perte de la nature prévue à l'article 25, alinéa 1er, figure à l'actif du bilan ; pour amortir une telle perte, ainsi que pour couvrir celle qui résulte pour la banque du rachat des lettres de gage au-dessus du pair, on peut toujours employer le bénéfice de la prime susmentionnée. Article 27 - Dans le compte des profits et pertes il faut indiquer en articles séparés notamment le total des intérêts de dettes hypothécaires, commissions de prêts et autres accessoires à la charge des débiteurs acquis à la banque pendant l'exercice, ainsi que le montant des intérêts des lettres de gage que la banque a à payer pour cet exercice. Article 28 - Dans le rapport sur les opérations de la société ou dans le bilan, il faut faire ressortir : 1° le nombre des hypothèques affectées à la couverture des lettres de gage et leur répartition d'après leur montant par échelons de 1 million de francs ; 2° les chiffres qui, dans ce total, se rapportent aux hypothèques grevant des fonds affectés à la culture et à celles grevant d'autres fonds, aux hypothèques amortissables ou aux autres, aux hypothèques grevant des terrains à bâtir ou des constructions nouvelles encore inachevées et encore susceptibles de revenu ; 3° le nombre des ventes forcées aux enchères et le nombre des administrations forcées qui ont eu lieu sur la demande de la banque au cours de l'exercice, ainsi que le nombre des ventes forcées aux enchères et des administrations forcées ayant eu lieu au cours de l'exercice, dans lesquelles la banque était autrement intéressée ; 4° le nombre des cas où la banque, pendant l'exercice, a dû acquérir des fonds pour prévenir une perte sur les créances hypothécaires, ainsi que le montant de celles-ci, et les pertes ou bénéfices qui ont pu être réalisés par la revente des fonds acquis ; 5° les années d'où proviennent les arriérés dans le payement des intérêts dus par les débiteurs hypothécaires, ainsi que le montant des arriérés de chaque année ; 6° le montant des remboursements effectués sur les dettes hypothécaires dans l'exercice, en séparant les remboursements par amortissements et ceux résultant d'une autre cause ; 7° les limitations auxquelles la banque s'est soumise quant au remboursement des lettres de gage, en séparant celles-ci par catégories. Dans les indications à fournir désignées aux nos 3 à 5, on séparera les fonds suivant qu'ils sont affectés à la culture ou non, et suivant les régions principales où se déploie l'activité de la banque. Dans le rapport sur les opérations de la société ou dans le compte de profits et pertes, il faut indiquer la prime et la perte résultant dans l'exercice de l'émission de lettres de gage au-dessus ou au-dessous du pair. Article 29 - Près de toute banque hypothécaire doit être nommé un représentant des possesseurs de lettres de gage (Treuhänder), ainsi qu'un suppléant. La nomination est faite par l'autorité de surveillance, après avis de la banque hypothécaire. Cette autorité peut toujours révoquer la nomination. Article 30 - Le représentant doit veiller à ce qu'il y ait toujours la couverture réglementaire pour les lettres de gage ; mais, lorsque la valeur des fonds grevés a été établie conformément à un règlement approuvé par l'autorité de surveillance, il n'a pas à rechercher si la valeur établie correspond à la valeur réelle. Il doit veiller à ce que les hypothèques et les valeurs affectées à la couverture des lettres de gage soient portées, conformément aux prescriptions de l'article 22, alinéa premier, sur le registre des hypothèques. Il doit apposer sur les lettres de gage, avant leur émission, une attestation constatant l'existence de la couverture réglementaire et l'inscription sur le registre des hypothèques. Une hypothèque ou une valeur portée sur le registre des hypothèques ne peut être radiée qu'avec l'assentiment du représentant. Cet assentiment doit être écrit ; il ne peut être donné sous forme de signature ajoutée sur le registre à la mention de la radiation. Article 31 - Le représentant doit garder sous clef commune avec la banque les titres relatifs aux hypothèques ou aux valeurs portées sur le registre des hypothèques et l'argent affecté, conformément à l'article 6, alinéa 4, à la couverture des lettres de gage ; il ne peut délivrer ces objets que conformément aux prescriptions de la présente loi. Il est obligé de délivrer, sur la demande de la banque, les actes de constitution d'hypothèque ainsi que les valeurs et l'argent, et de participer à la radiation sur le registre des hypothèques, en tant que les autres hypothèques et valeurs portées sur le registre suffisent à la couverture des lettres de gage, ou que la banque constitue une autre couverture réglementaire. Si la banque hypothécaire est obligée envers le débiteur à lui délivrer l'acte de constitution d'hypothèque ou à opérer les formalités indiquées dans l'article 1145 du code civil, le représentant doit délivrer l'acte, même en l'absence des conditions ci-dessus mentionnées ; dans ce dernier cas, quand la dette hypothécaire est remboursée, l'argent payé sera remis en garde au représentant, conformément à l'alinéa 1. Si la banque n'a besoin d'un acte de constitution d'hypothèque que pour un usage momentané, le représentant doit le délivrer sans que la banque soit obligée à constituer une autre couverture. Article 32 - Le représentant est autorisé à inspecter en tout temps les livres et les écritures de la banque, en tant qu'ils se rapportent aux lettres de gage et aux hypothèques portées sur le registre. La banque hypothécaire est obligée de tenir constamment le représentant au courant des remboursements en capital faits sur les hypothèques portées au registre ainsi que des autres changements, concernant ces hypothèques, qui peuvent intéresser les possesseurs de lettres de gage. Article 33 - Les difficultés entre le représentant et la banque hypothécaire sont tranchées par l'autorité de surveillance. Article 34 - Le représentant peut exiger de la banque une rémunération convenable pour son activité. Le montant de l'indemnité convenue doit être soumis à l'autorité de surveillance ; faute d'entente, il est établi par cette autorité. Article 35 - Si la faillite est ouverte sur le patrimoine de la banque hypothécaire, les créances des possesseurs des lettres de gage passent avant celles de tous les autres créanciers de la faillite en ce qui concerne le remboursement sur les hypothèques et valeurs portées sur le registre des hypothèques. Il en est de même de l'argent qui est donné en garde au représentant pour la couverture des lettres de gage. Les possesseurs de lettres de gage ont entre eux le même rang. Quant au droit des possesseurs des lettres de gage de se faire rembourser sur le reste de l'actif de la banque, les dispositions (des articles 546 à 548 et 552 à 556 du code de commerce) relatives au droit d'exiger un règlement séparé seront appliquées par analogie. Si des lettres de gage émises par la banque, que celle-ci a fait figurer à l'avoir dans son portefeuille, font partie de la masse de la faillite, on en tiendra compte pour le calcul de la part revenant à chaque lettre de gage sur le produit résultant de la liquidation de l'actif défini à l'alinéa premier. Au cours de la faillite de la banque hypothécaire, les frais de toute assemblée des possesseurs de lettres de gage, qui sera convoquée suivant les prescriptions de la loi relative aux droits communs des possesseurs d'obligations, devront être payés sur la partie de la masse de la faillite qui sert à satisfaire, par préférence, lesdits possesseurs. Article 36 - Les représentants qui auront intentionnellement agi au détriment des possesseurs de lettres de gage, seront punis (des peines de l'abus de confiance). Article 37 - Celui qui, sciemment, émet pour le compte d'une banque hypothécaire des lettres de gage pour un montant supérieur à la couverture réglementaire résultant des hypothèques et valeurs portées au registre des hypothèques, ou de l'argent se trouvant sous la garde du représentant, sera puni d'un emprisonnement jusqu'à un an et d'une amende jusqu'à (25.000 francs). Est passible de la même peine celui qui, sciemment, aura, pour le compte d'une banque hypothécaire, disposé d'une hypothèque ou d'une valeur portée au registre, en l'aliénant ou en la grevant, alors que les autres hypothèques et valeurs portées sur le registre sont insuffisantes pour la couverture réglementaire des lettres de gage ; de même celui qui, contrairement à la prescription de l'article 31, alinéa 2, phrase 2, néglige, lors du remboursement d'une hypothèque, de mettre l'argent payé sous la garde du représentant. S'il y a des circonstances atténuantes, il pourra n'être prononcé que l'amende seulement. Article 38 - Celui qui, pour le compte d'une banque hypothécaire, émet des lettres de gage sans l'attestation exigée par l'article 30, alinéa 3, sera puni d'une amende jusqu'à (1.250 francs) ou d'un emprisonnement jusqu'à trois mois. Article 39 - Les infractions aux prescriptions de l'article 2 sont punies d'une amende jusqu'à (3.750 francs). Article 40 - Les dettes foncières sont, au sens de la présente loi, assimilées aux hypothèques. Si la banque a acquis un fonds à une vente forcée aux enchères pour éviter des pertes sur une hypothèque ou une dette foncière grevant ce fonds à son profit, et qu'à la place de l'hypothèque ou de la dette foncière radiée, elle ait fait inscrire pour elle une dette foncière, la prescription de l'article 6, alinéa 3, s'appliquera à celle-ci par analogie. Article 41 - Si une banque hypothécaire émet des obligations en représentation d'un prêt non hypothécaire consenti à des (personnes morales de droit public) ou contre la garantie (d'une telle personne morale) les prescriptions de l'article 6, alinéas premier et 4, des articles 8, 9, 22, 23, 25, 26 et 29 à 38 seront appliquées par analogie à ces obligations et aux créances en représentation desquelles elles ont été émises. Les obligations que la banque hypothécaire émet conformément à l'alinéa premier ne peuvent, en y comprenant les lettres de gage se trouvant en circulation, dépasser de plus d'un cinquième le montant maximum fixé pour ces dernières à l'article 7. Article 42 - Si une banque hypothécaire émet des obligations en représentation de prêts consentis à des entreprises de chemins de fer d'intérêt local, avec ces chemins de fer pour gage, les prescriptions visées à l'article 41, alinéa premier seront appliquées par analogie à ces obligations et aux créances en représentation desquelles elles ont été émises. Les obligations ainsi émises par la banque hypothécaire sont, au sens des prescriptions des articles 7 et 41, alinéa 2, assimilées aux lettres de gage. Les statuts de la banque peuvent décider qu'en représentation des créances résultant des prêts consentis conformément à l'alinéa premier et en représentation des créances résultant de prêts consentis à des entreprises de chemins de fer d'intérêt local, avec la garantie (d'une personne morale de droit public) il sera émis des obligations d'une seule et même sorte, que les deux sortes de créances serviront à couvrir. Dans le rapport sur les opérations de la société ou dans le bilan, il faut faire ressortir le montant total des créances de l'une et de l'autre sortes. Au reste, les règles pour les prêts à consentir à des entreprises de chemins de fer d'intérêt local seront établies par la banque hypothécaire ; ces règles ont besoin de l'approbation de l'autorité de surveillance. Les prescriptions de l'article 13, alinéa 2, sont applicables par analogie. Article 43 - Abrogé. Article 44 - La présente loi, en tant que l'article 53 n'en dispose pas autrement, entrera en vigueur en même temps que le code civil. Article 45 - Les dispositions de l'article premier, alinéas 1er et 2, ne sont pas applicables aux banques hypothécaires existantes lors de l'entrée en vigueur de la présente loi. La disposition de l'article 2 n'est pas applicable aux associations coopératives inscrites sur le registre des associations lors de l'entrée en vigueur de la présente loi, pourvu que, avant le 1er mai 1898, elles se soient livrées, conformément aux dispositions de leurs statuts, aux opérations désignées à l'article premier, alinéa 1er. Article 46 - Les banques hypothécaires existantes lors de l'entrée en vigueur de la présente loi ne sont pas soumises aux prescriptions de l'article 5 lorsque, jusqu'au 1er mai 1898, elles se sont livrées, conformément aux dispositions de leurs statuts, à des opérations plus étendues que celles mentionnées à l'article 5. Une banque hypothécaire qui use du droit d'étendre ses opérations conformément à l'alinéa premier ne peut émettre de lettres de gage que jusqu'à dix fois le montant du capital social versé et du fonds de réserve désigné à l'article 7. Le droit d'émettre des lettres de gage est limité à deux fois le montant du capital social versé et du fonds de réserve de l'article 7, quand, lors de l'entrée en vigueur de la loi, les lettres de gage émises par la banque ne dépassent pas le double du capital social versé. Le montant jusqu'à concurrence duquel une banque peut, en vertu de la disposition précédente, émettre des lettres de gage, remplacera aussi, au sens de l'article 41, alinéa 2, le maximum fixé à l'article 7. Article 47 - Si une banque hypothécaire qui, aux termes de l'article 46, n'est pas soumise aux dispositions de l'article 5, décide de se soumettre à ces prescriptions et de modifier ses statuts en conséquence, et si, en corrélation avec ce fait, a lieu en même temps une diminution du capital social, la garantie à fournir aux créanciers, prévue à l'article 289, alinéas 3 et 4 du code de commerce, n'est pas nécessaire vis-à-vis des possesseurs de lettres de gage, du moment que les lettres en circulation sont complètement couvertes par des hypothèques portées sur le registre. Article 48 - Abrogé. Article 49 - Les prescriptions des articles 6, alinéa 2, et 10 à 12 ne sont pas applicables en ce qui concerne la couverture de lettres de gage par des hypothèques qui ont été acquises par une banque hypothécaire conformément aux dispositions de ses statuts avant l'entrée en vigueur de la présente loi. Les prescriptions de l'article 17, alinéa premier, phrase 2 et alinéas 2 et 3, et des articles 18 à 21 n'ont d'effet que pour les conventions qui ont été conclues après la mise en vigueur de la présente loi. Article 50 - En ce qui concerne les banques hypothécaires existantes, les prescriptions des articles 24 à 28 ne commenceront à s'appliquer au bilan, au compte des profits et pertes et au rapport sur les opérations de la société, que pour un exercice commençant avec l'année 1900 ou au cours de cette année. En ce qui concerne la mise en compte de la perte sur la valeur au pair résultant de l'émission, avant la mise en vigueur de la présente loi, de lettres de gage à un cours inférieur à leur valeur nominale, ainsi que pour la mise en compte des frais résultant de l'émission de lettres de gage avant ladite époque, les prescriptions de l'article 25 ne sont pas applicables. Toutefois, la banque doit amortir au plus tard dans un délai de cinq années les articles portés à l'actif du bilan pour couvrir cette perte ou ces frais, en tant que l'article 25 ne permettrait pas de les y faire figurer. Il en est de même en ce qui concerne les droits à des annuités dues pour l'avenir par les débiteurs de prêts, et qui, avant l'entrée en vigueur de la présente loi, auraient été portés à l'actif du bilan. Article 51 - Si, lors de la mise en vigueur de la présente loi, il y a près d'une banque hypothécaire un commissaire de l'État chargé de la surveillance de l'émission des lettres de gage, les attributions dont le représentant est chargé par les articles 22, alinéa 2, 30 à 32, 41 à 42 pourront être transférés au commissaire nommé conformément à l'article 4, alinéa 3. Article 52 - Si, en représentation de créances de rentes, qui ont été inscrites comme charges réelles sur le livre foncier avant le 1er janvier 1899, une banque hypothécaire a émis des obligations spéciales, on applique par analogie à ces obligations et aux créances de rente en représentation desquelles elles ont été émises les prescriptions des articles 6, 22, 29 à 35, de l'article 37, alinéas 2 et 3, de l'article 41, alinéa premier et de l'article 51. Article 53 - Les banques hypothécaires existantes doivent commencer à préparer les registres prescrits dans les articles 22, 41, 42, 52, assez à temps pour que ces registres soient prêts le 1er janvier 1900. Aussitôt après cette date, elles doivent faire savoir à l'autorité de surveillance que les registres ont été préparés. Un double du registre certifié par le représentant ou par le commissaire de l'autorité de surveillance sera remis à cette autorité le plus tôt possible. La déclaration prescrite dans l'alinéa premier, phrase 2, une fois faite, aura pour effet d'éteindre les droits de gage établis par les législations des États particuliers au profit des possesseurs de lettres de gage. Lorsque les statuts ou les conditions des lettres de gage imposent à une banque l'obligation de constituer un droit de gage au profit des possesseurs des lettres de gage, ces dispositions perdent leur effet à partir de ladite époque. * * * LOI DU 18 AVRIL 1922 AYANT POUR BUT D'APPORTER Article premier - Abrogé. Article 2 - Les emprunteurs du Crédit foncier ont le droit de se libérer par anticipation, en tout ou en partie, après l'expiration d'un délai dont la durée est fixée par le contrat de prêt. En cas de remboursement par anticipation, l'indemnité en matière de prêts hypothécaires ou de prêts aux départements, communes ou établissements publics ne pourra dépasser une somme égale à un semestre d'intérêt du capital remboursé avant l'échéance. * * * LOI DU 24 NOVEMBRE 1940 PORTANT MODIFICATION Article premier - Les modifications suivantes sont apportées aux statuts du Crédit Foncier de France ; elles prendront effet à compter du 1er janvier 1941 : 1) Abrogé. 2) Le deuxième alinéa de l'article 32 (actuellement premier alinéa de l'article 28) est modifié ainsi qu'il suit : « Aucune résolution ne peut être délibérée sans le concours de six votants au moins ». 3) L'article 35 est abrogé. 4) L'article 36 (actuellement art. 32) est rédigé ainsi qu'il suit : « Les censeurs sont au nombre de quatre. « Deux d'entre eux sont nommés par l'assemblée générale des actionnaires. La durée de leurs fonctions est de quatre années. Ils sont rééligibles. En cas de décès ou de démission de l'un d'entre eux, il est pourvu immédiatement à son remplacement provisoire par celui qui reste en exercice. « Les deux autres sont nommés par arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances et choisis parmi les hauts fonctionnaires de l'administration centrale des finances en activité de service ayant au moins le grade de directeur ou parmi les trésoriers payeurs généraux. Ils peuvent être remplacés dans les mêmes conditions. En tout état de cause, leurs fonctions de censeurs prennent fin lorsque cesse leur service actif à l'administration des finances. « Les dispositions de l'article 28 (actuellement art. 24) sont applicables aux seuls censeurs désignés par l'assemblée générale. « Les dispositions de l'article 29 (actuellement art. 26) des statuts sont applicables à tous les censeurs comme aux administrateurs. » 5) Le dernier alinéa de l'article 37 (actuellement art. 33) est modifié ainsi qu'il suit : « Les deux censeurs nommés par l'assemblée générale ont le droit, sous la condition d'agir conjointement, de requérir une convocation extraordinaire de ladite assemblée. » Articles 2 et 3 - Relatifs à la composition du conseil d'administration, résultant de l'article premier. * * * LOI N° 47-1465 DU 8 AOÛT 1947 Article 82 - Le Crédit Foncier de France est habilité à consentir des prêts hypothécaires sur navires de mer, bateaux de navigation intérieure ou aéronefs. Les conditions générales de ces prêts seront fixées soit par des conventions à intervenir entre l'État et le Crédit Foncier, soit par les statuts de cet établissement. En représentation desdits prêts, le Crédit Foncier est autorisé à créer et négocier des obligations dénommées obligations pour prêts à la navigation maritime, fluviale et aérienne. Ces obligations jouiront de tous les droits et privilèges attachés aux obligations foncières et communales par les lois et décrets applicables au Crédit Foncier. Les créances provenant des prêts susvisés seront affectées par privilège au paiement des obligations spécialement émises en représentation de ces prêts. * * * LOI N° 53-1336 DU 31 DÉCEMBRE 1953 Article 29 - Le président directeur général du Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine est nommé, sur la présentation du conseil d'administration, par décret pris sur le rapport du ministre des finances. Le commissaire du Gouvernement auprès de cet établissement peut opposer son veto à toute décision prise par le conseil d'administration ou l'un des comités constitués dans son sein, ou par l'assemblée générale. Le président directeur général peut, dans un délai de huit jours, saisir du différent le ministre des finances qui est tenu de se prononcer dans les dix jours. Tous les pouvoirs en blanc sont à la disposition du commissaire du Gouvernement. Le Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine pourra être autorisé à émettre des obligations et des lettres de gage assorties de lots ou de primes de remboursement. L'article 9 de la loi locale du 13 juillet 1899 est abrogé. * * * CODE DE LA CONSTRUCTION ET DE L'HABITATION Article L. 311-9 - Les prêts consentis par les sociétés de crédit foncier peuvent excéder la moitié de la valeur de la propriété lorsque, indépendamment de l'hypothèque, le prêt est, pour sa totalité ou pour la partie excédant la quotité ci-dessus définie, assorti soit de la garantie de l'État français ou d'un territoire d'outre-mer, soit d'un nantissement sur des titres émis ou garantis par l'État français. _____________ N° 1420.- Rapport de M. Dominique Baert (au nom de la commission des finances) sur le projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière (n° 1244).- Tome II : du renforcement de la sécurité financière. () Il s'agit du paiement des annuités. () Sur la durée des prêts, l'article 7 du décret du 6 juillet 1854 supprimant les maxima fixés par des décrets de 1852 et 1853, énonce que "les conditions des prêts à faire par la société sont celles qui résultent des décrets des 28 février et 28 mars 1852 relatifs aux sociétés de crédit foncier" - v. ci-dessus "article 11 du décret du 28 février 1852 (abrogé) et l'article ler du premier décret du 28 mars 1852 (abrogé). () Cette disposition relative aux « droits et frais d'administration » a été remplacée par la règle selon laquelle le taux d'intérêt des prêts ne pourra excéder de plus de 0,60 % le taux de revient des obligations ; cette marge a été ultérieurement portée à 1 % (révisions statutaires de 1882 et 1947). © Assemblée nationale | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
