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le 14 avril 1999

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N° 1530 (rectifié)

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 7 avril 1999.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1) SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, autorisant la ratification des accords de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d’une part, et la République d’Azerbaïdjan , la République d’Ouzbékistan, la République d’Arménie et la Géorgie, d’autre part,

PAR Mme Bernadette ISAAC-SIBILLE,

Députée

——

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Voir les numéros :

Sénat : 561, 562, 563, 564 (1997-1998), 127 et T.A. 39, 40, 41, 42 (1998-1999)

Assemblée nationale : 1315, 1316 , 1314, 1313

Traités et conventions

La Commission des Affaires étrangères est composée de : M. Jack Lang, président ; MM. Georges Hage, Jean-Bernard Raimond, Roger-Gérard Schwartzenberg, vice-présidents ; M. Roland Blum, Mme Monique Collange, M. René Rouquet, secrétaires ; Mmes Michèle Alliot-Marie, Nicole Ameline, M. René André, Mmes Marie-Hélène Aubert, Martine Aurillac, MM. Edouard Balladur, Raymond Barre, Dominique Baudis, François Bayrou, Henri Bertholet, Jean-Louis Bianco, André Billardon, André Borel, Bernard Bosson, Pierre Brana, Jean-Christophe Cambadélis, Hervé de Charette, Yves Dauge, Jean-Claude Decagny, Patrick Delnatte, Jean-Marie Demange, Xavier Deniau, Paul Dhaille, Mme Laurence Dumont, MM. Jean-Paul Dupré, Charles Ehrmann, Laurent Fabius, Jean-Michel Ferrand, Georges Frêche, Jean-Yves Gateaud, Jean Gaubert, Valéry Giscard d'Estaing, Jacques Godfrain, Pierre Goldberg, François Guillaume, Jean-Jacques Guillet, Robert Hue, Mme Bernadette Isaac-Sibille, MM. Didier Julia, Alain Juppé, André Labarrère, Gilbert Le Bris, Jean-Claude Lefort, Guy Lengagne, François Léotard, Pierre Lequiller, François Loncle, Bernard Madrelle, René Mangin, Jean-Paul Mariot, Gilbert Maurer, Charles Millon, Mme Louise Moreau, M. Jacques Myard, Mme Françoise de Panafieu, MM. Etienne Pinte, Marc Reymann, Gilbert Roseau, Mme Yvette Roudy, MM. Georges Sarre, Henri Sicre, Mme Christiane Taubira-Delannon, MM. Michel Terrot, Joseph Tyrode, Michel Vauzelle, Aloyse Warhouver.

SOMMAIRE

___

INTRODUCTION 5

I – UNE EXPRESSION DE LA SOLIDARITÉ EUROPÉENNE 7

A – UN OBJECTIF COMMUN : SOUTENIR LA TRANSITION
DÉMOCRATIQUE ET ÉCONOMIQUE DES PAYS DE LA CEI
7

B – DES OBJECTIFS SPÉCIFIQUES SELON LES PAYS CONCERNÉS 7

II – CONTENU DE L'ACCORD 11

A – UNE INSTITUTIONNALISATION D'UN DIALOGUE POLITIQUE 11

B – UNE LIBÉRALISATION DES ÉCHANGES COMMERCIAUX 11

C – UNE COOPÉRATION ÉTENDUE A DE NOMBREUX DOMAINES 12

D – L'INSTRUMENT FINANCIER : LE PROGRAMME TACIS 12

CONCLUSION 15

EXAMEN EN COMMISSION 17

Mesdames, Messieurs,

L'Assemblée nationale est appelée à se prononcer sur quatre projets de loi, déjà examinés par le Sénat, autorisant la ratification de quatre accords de partenariat et de coopération signés par les Communautés européennes et, respectivement, l'Arménie, l'Azerbaïdjan, la Géorgie et l'Ouzbékistan.

Les quatre accords présentant une très forte similitude entre eux, votre Rapporteur a choisi de vous les présenter dans un rapport commun. Ce choix offre également l'avantage de permettre la mise en exergue des quelques spécificités, le plus souvent mineures il est vrai, contenues dans chacun d'entre eux.

Un "Accord sur le commerce et la coopération commerciale et économique" avait été signé en décembre 1989 entre les Communautés européennes et l'Union soviétique. Mais la dislocation de cette dernière et la reconnaissance des nouveaux Etats indépendants avaient rendu cet accord obsolète et inadapté aux nouvelles réalités géographiques, économiques et politiques. Aussi le Conseil européen a-t-il adopté en octobre 1992 des directives de négociations qui ont conduit à la signature de nouveaux accords de partenariat et de coopération avec les nouvelles Républiques de la Communauté des Etats indépendants (CEI).

Le Parlement a déjà eu à connaître six accords de ce type conclus respectivement avec la Russie, l'Ukraine, la Moldavie, le Kazakhstan, le Kirghizistan et la Biélorussie. Tous ont été ratifiés par la France à l'exception de celui signé avec la Biélorussie. Votre Commission avait en effet décidé, le 27 novembre 1996, sur le rapport de M. Marc Reymann, d'ajourner l'accord avec la Biélorussie au motif que ce pays ne remplissait pas les critères de respect des droits de l'Homme et des principes démocratiques. Un nouvel accord a été récemment signé avec le Turkménistan le 25 mai 1998.

Les accords de partenariat et de coopération sont des accords que l'on qualifie de "mixtes", c'est-à-dire qu'ils couvrent à la fois des domaines de compétence communautaire (comme les clauses commerciales…) et nationale (comme les dispositions concernant le dialogue politique..). Ils doivent en conséquence être ratifiés par les Etats membres.

Avant d’étudier l’essentiel du contenu de ces quatre accords, votre Rapporteur voudrait tout d’abord en expliciter l’objectif.

I – UNE EXPRESSION DE LA SOLIDARITÉ EUROPÉENNE

Les éléments de différenciation entre ces quatre accords appartiennent pour l'essentiel, nous le verrons, au domaine de la nuance. Ces accords prennent néanmoins en considération, notamment dans leur objet, les spécificités régionales et nationales de chacun des pays concernés.

A – Un objectif commun : soutenir la transition démocratique et économique des pays de la CEI

L'article 1er de chacun des quatre accords expose les objectifs communs poursuivis par les Parties, à savoir :

- fournir un cadre approprié au dialogue politique afin de permettre le développement de relations étroites entre l'Union européenne et chacun de ces pays ;

- les soutenir dans leurs efforts pour consolider la démocratie, développer leur économie et mener à terme leur processus de transition vers une économie de marché ;

- promouvoir les échanges et les investissements ainsi que des relations économiques harmonieuses, afin de favoriser un développement économique durable ;

- jeter les bases d'une coopération dans les domaines législatif, économique, social, financier, scientifique, civil, technologique et de la coopération culturelle.

La lecture de ces objectifs ambitieux témoigne de l'originalité de ces accords par rapport à celui de 1989, dont le champ d'application se limitait aux questions économiques et commerciales. Ils n'en demeurent pas moins en retrait par rapport aux accords d'association conclus entre l'Union européenne et les pays d'Europe centrale et les pays baltes car ils ne prévoient ni la constitution d'une zone de libre échange, ni d'adhésion future à l'Union.

B – Des objectifs spécifiques selon les pays concernés

a) Une meilleure défense des droits de l’Homme en Ouzbékistan

Deux objectifs supplémentaires sont inscrits à l'article premier de l'accord conclu avec l'Ouzbékistan :

- soutenir son indépendance et sa souveraineté ;

- aider à l'édification d'une société civile fondée sur le principe de l'Etat de droit.

· Votre Rapporteur souhaite que cette attention particulière portée à la construction démocratique et au respect des droits de l'Homme en Ouzbékistan ne demeure pas une simple clause de style.

Le Président Karimov concentre en effet entre ses mains l'essentiel du pouvoir. Les principaux partis d'opposition sont interdits ou font l'objet d'une surveillance étroite. Les médias et les processus électoraux sont contrôlés par le pouvoir. Amnesty International dénonce l'existence de prisonniers d'opinion.

Les autorités d'Ouzbékistan justifient ces mesures en invoquant les menaces que pourrait représenter une opposition acquise aux thèses nationalistes ou le développement d'un intégrisme religieux, tel qu'il existe dans les pays voisins, en Afghanistan ou au Tadjikistan. La vallée de Ferghana, à cheval sur l'Ouzbékistan, le Tadjikistan et le Kirghizistan, est, de fait, la cible privilégiée des réseaux fondamentalistes et constitue le point chaud potentiel de l'Asie centrale.

Cette menace d'extension du fondamentalisme est pour l'instant contenue en Ouzbékistan au profit d'un Islam modéré. Mais, pour la première fois depuis l'indépendance, des attentats à la voiture piégée ont été organisés le 16 février dernier à Tachkent et ont causé 14 morts et 128 blessés. Ces attentats ont été imputés aux extrémistes religieux et ont provoqué près de deux mille arrestations dans ces milieux.

Selon les informations recueillies par votre Rapporteur, des démarches ont été effectuées à plusieurs reprises, et avec un certain succès, par l'Union européenne auprès des autorités de Tachkent en faveur de prisonniers d'opinion. Cette procédure est défendue comme plus efficace que des protestations sur la place publique. Il n'en demeure pas moins que l'autoritarisme du régime et le renforcement de son contrôle sur la société exigent très certainement d'autres mesures que ces interventions discrètes et ponctuelles.

L'accord de partenariat et de coopération peut aussi servir de moyen de pression. L'article 2 de chacun des quatre accords contient ainsi une disposition –considérée comme un des "éléments essentiels de l'accord" - appelant

expressément au respect de la démocratie et des droits de l'Homme. Il est prévu que la violation de cette disposition entraîne l'adoption de mesures appropriées par l'autre Partie, qui peuvent aller jusqu'à la suspension de l'accord.

· La défense de l'indépendance et de la souveraineté de l'Ouzbékistan constitue un objectif prioritaire du gouvernement ouzbek dont l'un des axes de politique étrangère est de sortir de tout rapport de subordination avec Moscou. C'est la raison pour laquelle l'Ouzbékistan s'efforce de maintenir des relations privilégiées avec les Etats-Unis et les pays occidentaux. Encore récemment, le 3 février dernier, dans un entretien accordé à la presse, le Président Karimov a dénoncé le danger de la "restauration de l'empire soviétique" . Quelques jours plus tard, le Ministre des Affaires étrangères a annoncé que l'Ouzbékistan ne comptait pas renouveler son adhésion au traité de sécurité collective de la CEI, pour le double motif, que la Russie prend position au nom de l'ensemble des pays composant la CEI sans consultation de ces partenaires et que le traité n'a pas démontré son efficacité concernant la stabilité de la région.

b) Une plus grande stabilité régionale pour les trois pays du Caucase

Les trois accords avec les pays du Caucase comportent pour leur part de nombreuses allusions au contexte régional difficile auquel ces derniers sont confrontés. D’une part, la question du Haut-Karabagh oppose toujours l’Arménie et l’Azerbaïdjan, et une reprise des combats ne peut être exclue à moyen terme. D’autre part, l’Abkhazie et l’Ossétie du Sud demeurent contrôlées par des forces séparatistes. Les relations entre la Géorgie et la Russie qui a joué un rôle de premier plan dans le déclenchement de ces insurrections, demeurent difficiles. L'Union européenne a souhaité en conséquence que ces accords contribuent à la stabilisation et à la coopération dans la région à travers un développement parallèle des trois pays qui la composent. Symboliquement, la signature de ces trois accords est intervenue le même jour.

Dès le préambule, ces trois accords précisent que doivent être encouragées "les initiatives visant à favoriser la coopération et la confiance mutuelle entre les Etats indépendants de Transcaucasie et d'autres Etats voisins" . De même, l'article 5 de ces trois accords précise que le dialogue politique pourra se dérouler sur une base régionale "en vue de contribuer à la résolution des conflits et des tensions régionales". Ou encore, à l'article 44 de ces trois accords ayant trait à la coopération économique, il n'est pas fait simplement référence de manière générale, comme pour l'Ouzbékistan, "aux mesures susceptibles de promouvoir la coopération régionale" mais plus précisément "aux mesures susceptibles de promouvoir la coopération entre les Etats indépendants de Transcaucasie et d'autres Etats voisins, en vue de stimuler un développement harmonieux de la région".

II – CONTENU DE L'ACCORD

Ces accords mettent en place une institutionnalisation du dialogue politique, une libéralisation des échanges commerciaux et un approfondissement de la coopération grâce notamment à un renforcement de l’assistance technique financé par le programme européen TACIS (Technical Assistance to the Community of Independant States)

A – Une institutionnalisation d'un dialogue politique

Les quatre accords prévoient de manière similaire l'institutionnalisation d'un dialogue politique, qui pour l'instant n'existe qu'à un stade embryonnaire. Ce dialogue s'exercera principalement à travers trois organes.

Un Conseil de coopération qui se réunit une fois par an, à l'échelon ministériel, est chargé d'initier le dialogue politique. Il est assisté d'un Comité de coopération composé de hauts fonctionnaires représentant les deux Parties. Il est indispensable en effet que le politique et l’administratif aillent de pair. Enfin, une Commission parlementaire de coopération rassemble des représentants du Parlement européen et du Parlement national de l'Etat indépendant concerné. Cette Commission, qui se réunit selon une périodicité qu'elle détermine, a vocation à être un lieu de rencontre et d'échanges de vues.

B – Une libéralisation des échanges commerciaux

En matière commerciale, ces accords n'instaurent aucune relation préférentielle mais reposent pour l'essentiel sur l'octroi mutuel de la clause de la nation la plus favorisée.

Les quatre pays concernés ont déposé une demande d'adhésion à l'Organisation mondiale du commerce (OMC) mais la fragilité de leur économie ne leur permet pas de passer brutalement à une économie de libre-échange. Des négociations sur les conditions techniques de leur adhésion sont en cours.

Les accords de partenariat, dont les dispositions reprennent les grands principes de l'OMC (interdiction de toute restriction quantitative aux échanges sauf mesures de sauvegarde motivées ; encouragement à la libéralisation progressive des services ; amélioration des droits de propriété intellectuelle, industrielle et commerciale…) peuvent donc être considérés comme une incitation à la préparation d’une plus grande ouverture.

Contrairement toutefois aux accords de même nature signés avec la Russie, l’Ukraine et la Moldavie, ces quatre accords ne prévoient, même à terme, aucune perspective de création d’une zone de libre-échange.

C - Une coopération étendue à de nombreux domaines

Les quatre accords comportent une description très détaillée des différents domaines de coopération.

· La coopération en matière législative a pour objectif de faire évoluer les législations des quatre Etats indépendants pour les rapprocher de la législation communautaire. Les principaux domaines concernés sont la législation douanière, le droit des sociétés, le droit bancaire, la fiscalité des entreprises, la législation sociale en faveur des travailleurs… Cette coopération peut prendre la forme d'échanges d'expert, de fourniture d'informations, d'organisation de séminaires, d'activités de formation ou d'aide à la traduction.

· La coopération économique se donne pour objectif de contribuer au processus de réforme et de redressement économique ainsi qu'au développement durable des Etats indépendants. Ces politiques doivent intégrer pleinement des considérations relatives à l'environnement.

La coopération économique concerne de très nombreux secteurs : l'échange de biens et services, la coopération industrielle, la promotion et la coopération des investissements, les marchés publics, les normes et l'évaluation de la conformité, le secteur minier et les matières premières, la science et la technologie, l'éducation et la formation, l'agriculture et le secteur agro-industriel, l'énergie, l'environnement et la santé humaine, les transports, les services postaux et les télécommunications, les services financiers et les institutions fiscales, la restructuration et la privatisation des entreprises, le développement régional, la coopération dans le domaine social, le tourisme, les petites et moyennes entreprises, l'information et la communication, la protection des consommateurs, les douanes, la coopération dans le domaine statistique, la science économique.

Il existe quelques particularismes, mais d'ampleur limitée, propres à chaque accord. A titre d'exemple, en matière d'environnement, l'accord avec l'Ouzbékistan comporte, outre les dispositions communes aux autres accords, une référence expresse à une coopération en vue de la prévention des maladies infectieuses ainsi que la protection des mères et des jeunes enfants.

· Enfin, les accords prévoient également trois autres domaines de coopération spécifique : la coopération culturelle, particulièrement développée dans les accords conclus avec l'Arménie et l'Azerbaïdjan; la démocratie et les droits de l'Homme ; le domaine de la prévention des activités illégales et du contrôle de l'immigration clandestine.

Votre Rapporteur souhaiterait qu’une attention particulière soit attachée à la coopération en matière des droits de l’enfant, tels qu’ils sont définis dans la Convention de l’ONU du 20 novembre 1989. Cette coopération n’est pas explicitement citée dans les accords mais elle est partie intégrante de la coopération en matière des droits de l’homme. A titre d’exemple, l’UNICEF a récemment fait état, dans un rapport spécial sur la Géorgie, d’un fort potentiel de recrudescence des maladies infectieuses et des difficultés croissantes rencontrées par le système éducatif. Ce sont des domaines où des résultats intéressants peuvent être rapidement obtenus par des campagnes de vaccination et de conseil en santé publique ainsi que des efforts de réhabilitation des locaux scolaires. Votre Rapporteur souhaiterait qu’une attention toute particulière soit portée aux procédures d’adoption internationale afin d’éviter tout risque de trafic d’enfants. La ratification par ces quatre pays de la Convention de La Haye devrait être encouragée.

D – L’instrument financier : le programme TACIS

Les différents accords prévoient que chacun des Etats indépendants bénéficiera "d'une assistance financière temporaire (…) accordée par la Communauté par le biais d'une assistance technique sous forme de dotation". Il est également précisé que cette assistance financière est couverte par les mesures prévues dans le cadre du programme européen TACIS.

TACIS a été créé en 1991. Des programmes indicatifs, définissant les domaines d'actions prioritaires et comportant la liste des principaux projets, sont établis, chaque année ou tous les deux ans, avec chacun des pays bénéficiaires. C'est dans ce cadre que, depuis 1991, quelque 220 millions d'écus ont été alloués aux quatre pays considérés.

Le programme TACIS a fait l'objet récemment d'un certain nombre de critiques, tant de la part des Etats membres, que de celles des parlementaires et de la cour des Comptes européennes. Votre Rapporteur espère que la renégociation de l'actuel règlement communautaire régissant le programme TACIS, qui expire le 31 décembre 1999, sera l’occasion pour le gouvernement de remédier à toutes ces insuffisances, et notamment celle relative à la suprématie de la langue anglaise en matière d’instruction des dossiers.

CONCLUSION

Ces quatre accords de partenariat expriment une double ambition de la part de l'Union européenne : celle tout d'abord de soutenir la transition démocratique et économique des Etats de la CEI ; celle ensuite d'associer ces Etats à la construction européenne afin d'éviter que le processus d'élargissement ne débouche sur de nouvelles fractures sur notre continent. C'est pourquoi votre Rapporteur vous invite à adopter ces quatre projets de loi, en insistant sur la nécessité que tous les aspects culturels, sociaux, familiaux soient bien pris en compte pour obtenir un développement harmonieux et humaniste pour les habitants de ces pays qui tentent de retrouver démocratie et responsabilité.

EXAMEN EN COMMISSION

La Commission a examiné les présents projets de loi au cours de sa réunion du mercredi 7 avril 1999.

En préambule à la présentation de son rapport sur le contenu des projets de loi, Mme Bernadette Isaac-Sibille a voulu attirer l'attention de la Commission sur deux problèmes qui ne figurent pas dans le texte, mais auxquels il convient d'être attentif dans les temps où nous vivons : celui du respect de la Convention des Droits de l'Enfant et du respect des Accords de La Haye, concernant l'adoption internationale.

Si la Commission d'enquête parlementaire sur le respect des droits de l'Enfant, créée par le Président Fabius, a montré combien la France avait de progrès à faire dans ce domaine, combien a fortiori en est-il ainsi pour nombre de pays dans le monde ?

Mme Bernadette Isaac-Sibille a rappelé que le rapport qu'elle avait eu l'honneur de présenter sur les Accords de La Haye à propos de l'adoption internationale avait montré combien il fallait être vigilant sur ce qui pouvait devenir un trafic mondial. M. Hubert Védrine en a bien mesuré la nécessité puisqu'il a créé les postes budgétaires demandés dans ce rapport.

C'est pourquoi Mme Bernadette Isaac-Sibille a demandé au Président Jack Lang dans quelle mesure ne faudrait-il pas inclure dans les projets nationaux ou européens de conventions, après les attendus qui concernent les droits de l'Homme, les mentions "respect de la Convention des Droits de l'Enfant et respect des Accords de La Haye concernant l'adoption internationale".

La France donnerait ainsi un nouveau témoignage de son attachement au développement de chaque être humain.

Après l'exposé du Rapporteur, le Président Jack Lang a rendu hommage à l'action persévérante de Mme Bernadette Isaac-Sibille en faveur des droits de l'enfant et a rappelé que l'Assemblée nationale ne pouvait amender un traité. Il a proposé d'écrire au ministre des Affaires étrangères pour appeler son attention sur les points soulevés par Mme Bernadette Isaac-Sibille.

M. François Loncle a rappelé la grande fragilité de ces pays où le fonctionnement des institutions demeure encore imparfait du point de vue démocratique. Cette fragilité est encore accentuée par les incertitudes qui pèsent sur l'avenir de la Russie et qui sont renforcées par les événements actuels de la Yougoslavie dont profitent les thèses nationalistes. Pour toutes ces raisons, si la France doit aider ces pays dans leur transition économique et politique, elle doit s'engager avec une certaine prudence.

Abordant la question de la reconnaissance du génocide arménien, M. François Loncle s’est étonné de l’arrêt de la procédure législative, après que l’Assemblée nationale a adopté la proposition de loi à l’unanimité. Il a fait part de sa désapprobation devant la timidité, voire la frilosité, des pouvoirs publics.

M. Charles Ehrmann a objecté que, d’une part, il existait des enjeux commerciaux avec la Turquie et que, d’autre part, l’Arménie avait envisagé des procédures de demande d'indemnisation.

M. François Loncle a rappelé que cette éventuelle compensation ne figurait pas dans le texte de la proposition de loi.

Mme Bernadette Isaac-Sibille a précisé que M. Hubert Védrine avait répondu justement à cette question en arguant que la proposition de loi ne faisait pas partie de l’ordre du jour prioritaire du gouvernement.

Suivant les conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté les projets de loi (no 1315, 1316, 1314 et 1313 ).

*

* *

La Commission vous demande donc d'adopter, dans les conditions prévues à l'article 128 du Règlement, le présent projet de loi.

NB : Le texte des accords figure en annexe aux projets de loi (n° 1315, 1316, 1314 et 1313 ).

N°1530 (rectifié). – RAPPORT de Mme Bernadette Isaac-Sibille (au nom de la commission des affaires étrangères) sur les projets de lois, adoptés par le Sénat, autorisant des accords de partenariats et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d’une part, et la République d’Azerbaïdjan, la République d’Ouzbékistan, la République d’Arménie et la Géorgie, d’autre part